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GOBIER O DE PUE RT O RICO

Oficina de Administraóón y

Transformaóón de los ~cursos Humanos del Gobierno de Puerto Rico

Área de Evaluación y Cumplimiento del Programa de Administración de Recursos Humanos

HOJ.A DE RECIBO

Hon. Thomas Ri ra chatz Pre idente

enado de Puerto Rico

--:bc.,, M~ '-'. =-- S 1>.o-' Leda. ydza Irizarry garín

Directora Oficina de Administración y Transformación de lo Recursos Humano del Gobierno de Puerto Rico

1 O de agosto de 2017

Informes de Auditoría

# ///13

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Inclu o carta dirigida al Hon. Thomas Rivera chatz y copia del Informe de Auditoría AEC-A-74-2016(RC).

Recibido por: ____________ _

Fecha: -------------

PO Box 8476 San Juan , Puerto Rico 00910- 8476 • Teléfono (787) 274-4300 • Fax (787) 250- 1145

..

GOB lER1 O DE PUE RTO RI CO

Oficina de Admin istración y Transformación de los Recursos Humanos del Gobierno de Puerto Rico

1 de agosto de 20 1 7

PRIVILEGIADA Y CONFIDENCIAL

Hon. T homas Rivera chatz Presidente Senado de Puerto Rico-El Capito lio PO Box 902343 1 San Juan, Puerto Rico 00902-343 1

RE: AEC-A-74-2016 (RC)

Estimado eñor Presidente:

Hon. Ricardo Rosselló Nevares

Gobernador

Leda Nydza lrizarry Algarín Directora

- -· \ .,, NQ l'¡C ri r1< ...... --1·,··r:,r¡::¡ 1 :~·M-\Li1 1.,1.- 1 • ·' ',:,\:. U,!,\:. \-\t,.l .J.... '

Mediante el Artículo 4, Sección 4.3 ( l ) (b) y 2 (t) de la Ley N úm. 8-2017, conocida como "Ley para la Administración y Tramformación de lo Recurso Humanos en el Gobierno de Puerto Rico", se faculta a la Oficina de T ran fo rmación y Adm inistración de los Recursos Humanos del Gobierno de Puerto Rico (OATRH), a real izar aud itorías sobre e l funcionamiento del Sistema de Recursos Humanos, aplicación del Principio de Mérito y los métodos de retribución en las Agencias o lnstrumentalidades de l Gobierno.

La Ley úm. 8, supra, establece que la OA TRH rendirá info rmes obre los resultados fi nales de las auditorías realizadas a las Autoridades ominadoras correspondiente , a la Oficina del Gobernador, a la Ofici na del Contralor de Puerto Rico y a la Asamblea Legis lativa. Confo rme a esto, inc luyo copia del Informe de Auditoría AEC-A-74-2016 (RC) efectuado al Departamento de Sa lud, para la acción corre pondiente.

Para información adicional sobre el particular, puede comunicarse con la Srta. Wa leska Cruz Domenech, Ejecutiva de Evaluación y Cumpl imiento del Área de valuación y Cumpli miento de l Programa de dministrac ión de Recursos Humanos de la OATRH, al teléfono (787) 274-4300, extensión 30 13 o al correo electrónico: wcruz@oatrh.pr.gov.

Cordialm nte,..---./

e__~¿) Leda. Nydza lrizarry lgarín Directora

WCD/m1j/xro

Anejo

PO Box 84 76 San Juan, Puerto Rico 009 l 0 - 84 76 · Te léfono (787) 2 74- 43 00 . Fax (78 7) 2 50- l l 45

Gobierno de Puerto Rico OFICINA DE ADMINISTRACIÓN Y TRANSFORMACIÓN DE

LOS RECURSOS HUMANOS DEL GOBIERNO DE PUERTO RICO

ÁREA DE EVALUACIÓN Y CUMPLIMIENTO DEL PROGRAMA DE ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS HUMANOS

INFORME DE AUDITORÍA AEC-A-74-2016 (RC)

1 de agosto de 2017

Departamento de Salud

PO Box 8476 San Juan, Puerto Rico 00910-8476 • Teléfono (787) 274-4300 • Fax (787) 2S0-1145

CONTENIDO

Página

ALCANCE Y METODOLOGÍA .................................................................. 1

INFORMACIÓN SOBRE LA UNIDAD AUDITADA ........................................ 2

OPINIÓN ............................................................................................... 3

OFICINA DEL CONTRALOR .................................................................... 4

AGRADECIMIENTO ............................................................................... 4

HALLAZG0 ........................................................................................... 5

l. Deficiencias en la Concesión de Contratos ............................................. 5

RECOMENDACIONES ............................................................................. 9

Gobierno de Puerto Rico OFICINA DE ADMINISTRACIÓN Y TRANSFORMACIÓN DE

LOS RECURSOS HUMANOS DEL GOBIERNO DE PUERTO RICO

Área de Evaluación y Cumplimiento del Programa de Administración de Recursos Humanos

1 de agosto de 2017

Informe de Auditoría AEC-A-74-2016 (RC)

Departamento de Salud

El Área de Evaluación y Cumplimiento del Programa de Administración de Recursos

Humanos, realizó una intervención relacionada a una querella referida por la Oficina del

Contralor de Puerto Rico sobre alegadas irregularidades con un contrato de servicios

profesionales otorgado a una Abogada en el Departamento de Salud. La misma se efectuó

a base de la facultad conferida mediante las disposiciones contenidas en la Sección 4.3,

inciso 2(i) de la Ley Núm. 184-2004, según enmendada, conocida como "Ley para la

Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público del Estado Libre Asociado

de Puerto Rico "1 (en adelante Ley Núm. 184), vigente al momento de la intervención.

ALCANCE Y METODOLOGÍA

La intervención cubrió el estudio de los contratos otorgados a la Abogada en cuestión, y

las transacciones de personal relacionadas a los Abogados con nombramientos regulares

para el periodo del 1 de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2016.

1 Derogada por la Ley Núm. 8-2017, según enmendada, conocida como "Ley para la Administración y Transformación de los Recursos Humanos en el Gobierno de Puerto Rico".

Informe de Auditoría AEC-A-74-2016 (RC) Departamento de Salud Página2

INFORMACIÓN SOBRE LA UNIDAD AUDITADA

El Departamento de Salud2, se creó en virtud de la Ley Núm. 81 del 14 de marzo de 1912,

según enmendada, y elevado a rango constitucional por disposición del Artículo IV,

Sección 6 de la Constitución. Es el organismo de carácter normativo en la prestación de

servicios de salud en Puerto Rico. Su misión es propiciar y conservar la salud como

condición indispensable para que cada ser humano disfrute del bienestar fisico, emocional

y social que le permita disfrutar de la vida y contribuir al esfuerzo positivo y creador de la

sociedad. Su visión es proyectarse como un organismo gubernamental responsable del

ofrecimiento de servicios de salud efectivos, rápidos y de la más alta calidad.

El Departamento, es el organismo gubernamental responsable de implantar mecanismos y

servicios de salud, mediante los cuales el ser humano sea tratado de forma integral. De la

misma manera, de establecer un sistema de salud justo, accesible y que le dé énfasis al

cuidado primario y la prevención; así como un modelo integrado o que esté centrado en el

paciente, que sea eficiente, efectivo, y que valorice a cada profesional de la salud. Las

funciones medulares del Departamento son: mantener estándares de calidad en las

instituciones que ofrecen servicios de salud públicos y privados, en la educación y el

mantenimiento de la salud, en el entrenamiento y la educación a los profesionales de la

salud, en la recolección y el análisis de datos estadísticos mediante un proceso de análisis

(focalización y priorización), en la salud ambiental y la protección del medioambiente

(agua, aire y salud ocupacional), en la investigación y el control de las enfermedades, en la

regulación de las operacio11es de los laboratorios de salud pública, y en el ofrecimiento de

otros programas relacionados con la salud.

2 El Departamento sirve de sombrilla en la administración y la organización de las administraciones de Servicios Médicos de Puerto Rico (ASM), de Servicios de Salud Mental y Contra la Adicción (ASSMCA); de Seguros de Salud de Puerto Rico (ASES); del Cuerpo de Emergencias Médicas de Puerto Rico (CEM); de la Corporación del Centro Cardiovascular de Puerto Rico y del Caribe (CCCPRC); de la Oficina de Coordinación con la Organización Panamericana de la Salud (OPS); y de la Organización Mundial de la Salud (OMS) en Puerto Rico.

Informe de Auditoria AEC-A-74-2016 (RC) Departamento de Salud Página 3

Las metas del Departamento son aumentar los años de vida saludable de la población,

reducir las desigualdades de salud y lograr acceso a los servicios preventivos para toda la

población de Puerto Rico. El Departamento es dirigido por un Secretario de Salud

nombrado por el Gobernador con el consejo y el consentimiento del Senado de Puerto Rico.

Mediante la Orden Administrativa 240 del 4 de septiembre de 2008, aprobada por la

entonces Secretaria de Salud, se reorganizó la estructura organizacional de conformidad

con la política pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, y la misión y visión del

Departamento. La Dirección y Administración Central del Departamento se compone de:

las oficinas del Secretario y del Subsecretario, de Investigaciones, de Comunicaciones y

Asuntos Públicos, de Asesores Legales, de Recursos Externos, de Asuntos Fiscales, de

Informática y Avances Tecnológicos, y de Recursos Humanos y Relaciones Laborales; el

Consejo General de Salud; la Secretaria Auxiliar de Planificación y Desarrollo; y la

Secretaria Auxiliar de Administración. Además, el Departamento presta sus servicios

mediante seis oficinas regionales localizadas en Arecibo, Bayamón, Caguas, Mayagüez,

Porree y San Juan (Metro-Fajardo). Estas son dirigidas por un Director Regional que, le

responde al Subsecretario del Departamento.

OPINIÓN

Nuestro análisis y opinión están basados exclusivamente en la información y circunstancias

descritas en la documentación suministrada por la unidad auditada, entendiendo que éstos

son todos los datos pertinentes para la consideración de la situación evaluada. La existencia

de otros datos no contenidos en la documentación proporcionada, de haber los mismos,

podría llevamos a una conclusión diferente a la indicada.

'

Informe de Auditoría AEC-A-74-2016 (RC) Departamento de Salud Página 4

OFICINA DEL CONTRALOR

La Oficina del Contralor de Puerto Rico podrá realizar recomendaciones adicionales a las

dispuestas en este informe y, conforme sus facultades, realizar referidos a las entidades que

estime pertinente.

AGRADECIMIENTO

Expresamos nuestro agradecimiento al personal del Departamento de Salud por la

cooperación que nos brindaron durante nuestra investigación.

Por:

Cy~ Leda. Nydza Irizarry Algarín

Directora

Informe de Auditoría AEC-A-74-2016 (RC) Departamento de Salud Página 5

HALLAZGO

Hallazgo 1- Deficiencias en la Concesión de Contratos

Situación

Formalización de Contratos con Características Propias de un Puesto

Al examinar los contratos de servicios profesionales emitidos, y que conciernen a la

querella que nos fue referida, nos encontramos que los siguientes tienen características

propias de un puesto:

Contrato Núm. 2015-DS-0845- a favor de Jo-Ann Estades Boyer para el periodo

10 de diciembre de 2014 al 30 de junio de 2015.

Enmienda A al Contrato Núm. 2015-DS-0845 a favor de Jo-Ann Estades Boyer

para el periodo 1 de julio de 2015 al 3 O de junio de 2016.

Enmienda A al Contrato Núm. 2015-DS-0845 a favor de Jo-Ann Estades Boyer

para el periodo lde julio 2016 de 2014 al 30 de junio de 2017.

Observamos que los servicios por los que fue contratada la licenciada Estades Boyer,

identificaban funciones propias de las clases de puestos de Abogado I y Abogado II, ambas

clases pertenecientes al Plan de Clasificación de Puestos y de Retribución para el Servicio

de Carrera del Departamento de Salud. De hecho, el Sr. Hermes Rivera Polanco, Secretario

Auxiliar de Recursos Humanos y Relaciones Laborales, había determinado, mediante

comunicación del 17 de octubre de 2016, que las funciones descritas en los contratos de

servicios profesionales y consultivos emitidos a favor de Jo-Ann Estades Boyer,

constituyen funciones propias de un puesto dentro del Departamento de Salud.

Además, en la quinta cláusula del contrato inicial (2015-DS-0845), se establece que el

Departamento de Salud realizará los descuentos y la aportación correspondiente al Seguro

Social Federal, por disposiciones de la Oficina del Interna! Revenue Service ". Aunque en

la misma cláusula establecen que con la mencionada aportación y descuento, no se están

\/

Informe de Auditoría AEC-A-74-2016 (RC) Departamento de Salud Página 6

estableciendo relaciones obrero patronales entre las partes, lo cual constituye una

característica clara de una relación contractual.3

Criterio

Es política pública que las funciones permanentes de los organismos gubernamentales

se realicen mediante la creación y ocupación de puestos4• La Ley Núm. 184, en la

Sección 6.2, inciso (13), establece lo siguiente:

"13. Las autoridades nominadoras se abstendrán de formalizar contratos

de servicios con personas en su carácter individual cuando las condiciones

y características de la relación que se establezcan entre patrono y empleado

sean propias de un puesto. "

La práctica de contratar personas para prestar servicios que constituyen características

propias de un puesto desvirtúa la aplicación adecuada del Principio de Mérito, porque no

permite el proceso de libre competencia para la consecución de empleos públicos a toda

persona cualificada. Por esta razón, es imperativo que antes de formalizar cualquier

contrato de servicios profesionales y consultivos, las respectivas Oficinas de Recursos

Humanos de los organismos gubernamentales realicen el análisis correspondiente, para

determinar si los servicios a prestarse crean una relación contractual o constituyen un

puesto.

Entendemos que, en casos como este, existe el posible recobro de los fondos pagados

en contravención de ley, hechos a los contratistas. El Artículo 1795 del Código Civil de

Puerto Rico5 dispone que cuando se recibe una cosa que no había derecho a cobrar y que

3 Las guías generales para determinar si los servicios a prestarse constituyen una relación contractual se encuentran en la carta Circular Núm. 1300-35-07 emitida por el Departamento de Hacienda el 27 de marzo de 2007. 4 A los efectos, esta oficina emitió el Memorando Especial Número 2-2016 del 20 de enero de 2016, intitulado "Guías para determinar si los Servicios a Prestarse Constituyen un Puesto o contratos de Servicios Profesionales o Consultivos". 5 31 L.P.R.A. §5121.

Informe de Auditoría AEC-A-74-2016 (RC) Departamento de Salud Página 7

por error ha sido indebidamente entregada, surge la obligación de aquel que la recibió de

restituirla. Dicha disposición legal recoge lo que los juristas han denominado como la

doctrina de cobro de lo indebido6.

La normativa durante muchos años fue que ante el error de derecho no procedía la

devolución de lo indebidamente pagado, pero si el error se estimaba de hecho, surgía la

obligación de restituir lo pagado indebidamente. El error de hecho se refiere a cuando una

persona obra a base de unos hechos que no son verdaderos o conociendo los hechos

verdaderos, se produce una equivocación meramente formal o de trámite, o sea, cuando se

comete un error humano 7. Mientras, se incurre en un error de derecho cuando se efectúa

un pago bajo la creencia de que el mismo le es exigible en derecho, bien por

desconocimiento de la norma o por una interpretación errónea del derecho aplicable8.

No obstante, dicha normativa fue revertida mediante E.L.A. v. Crespo Torres, 180 D.P.R.

776 (2011), decisión en la cual se estableció "que cuando se recibe alguna cosa que no

había derecho a cobrar y que por error ha sido entregada, ya sea por error de hecho o

derecho, surge el deber de restituirlo" (Énfasis suplido). No obstante, el Alto Foro dejó

claro que la nueva norma sería de aplicación a casos futuros sobre la materia en

cuestión, descartando así la posibilidad de extenderla retroactivamente a unas partes

que confiaron en el estado de derecho vigente al momento de haberse cometido un

error de derecho9 (Énfasis suplido).

Efecto

Esta situación constituye un acto ilegal con la consiguiente anulación10 de los mismos y

puede provocar, que se esté otorgando una retribución mayor al contratista versus el

personal nombrado en puestos del servicio de carrera, en lugar de llevar a cabo los

6 Véase E.L.A. v. S.L.G. Negrón-Rodríguez, 184 D.P.R. 464 (2012) (Sentencia). 7 Sepúlveda v. Depto. de Salud, 145 D.P.R. 560, 568 (1998). 8 Cartagena v. E.L.A, 116 D.P.R. 254, 257 (1955). 9 E.L.A. v. Crespo Torres, supra. 10 Ver disposiciones sobre nulidad de transacciones y recobro de salarios indebidos en Hallazgo número 2 B.

Informe de Auditoría AEC-A-74-2016 (RC) Departamento de Salud Página 8

nombramientos, mediante los procedimientos regulares de reclutamiento y selección. Esto

propicia una erogación indebida de fondos públicos; situación que puede ser referida a los

organismos correspondientes, tales como el Departamento de Justicia y la Oficina de Ética

Gubernamental, entre otros.

Causa

Esta situación puede ser producto de una omisión a las reglamentaciones establecidas, y a

la ausencia de un estudio para determinar si los servicios a prestarse constituyen puestos o

una relación contractual. Además, a la ausencia de normas, procedimientos, controles

internos y revisión en la formalización de contratos.

Informe de Auditoría AEC-A-74-2016 (RC) Departamento de Salud Página 9

Recomendaciones

Al (a la) Secretario (a) del Departamento de Salud:

Instruir al (a la) Director (a) de Recursos Humanos, a los efectos de que:

1. Establezca normas, procedimientos y controles internos para la evaluación de

contratos de servicios profesionales. Los mismos deben proveer para verificar que

los contratos otorgados estén de conformidad con las leyes, normas y reglamentos

aplicables y que las características de los mismos no correspondan a las de un

puesto.

2. Adiestre al personal a cargo de la contratación de serv1c1os profesionales y

consultivos. Verifique la corrección, exactitud y legalidad de los contratos

otorgados en contravención de ley.

3. Efectúe las gestiones pertinentes para proceder con el recobro de los salarios

otorgados ilegalmente.