Gobernanza forestal en Centroamérica: una … · fines comerciales o sus textos sean alterados con...
49
Gobernanza forestal en Centroamérica: una aproximación al conocimiento de la gestión de los ecosistemas forestales Victoria Soto Ronald McCarthy Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza - Oficina Regional para Mesoamérica
Transcript of Gobernanza forestal en Centroamérica: una … · fines comerciales o sus textos sean alterados con...
Gobernanza forestal en Centroamérica: una aproximación al conocimiento
de la gestión de los ecosistemas forestalesVictoria Soto
Ronald McCarthy
������������������
�������
Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza - Oficina Regional para Mesoamérica
Gobernanza forestal en Centroamérica: una aproximación al conocimiento de la
gestión de los ecosistemas forestalesVictoria Soto
Ronald McCarthy
Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza - Oficina Regional para Mesoamérica
La designación de entidades geográficas y la presentación del material en este libro no implican la expresión de ninguna opinión por parte de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), respecto a la condición jurídica de ningún país, territorio o área; ni de sus au-toridades referente a la delimitación de sus fronteras y límites.
Los puntos de vista que se expresan en esta publicación no reflejan necesariamente los de la UICN.
Publicado por: UICN, Oficina Regional para Mesoamérica. San José, Costa Rica.
Derechos reservados: © 2008 Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza y de los Recursos Naturales (UICN).
La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza considera de vital relevancia que las personas, sociedades y organizaciones alcancen el mayor conocimiento sobre los temas ambientales y sociales que cir-cunscriban el desarrollo sostenible de la región. La posibilidad de manejar información y utilizarla no solo es una herramienta imprescindible para la toma de decisión, sino también para abogar por sociedades más justas y equitativas con poder de incidencia para la gestión sostenible de los ecosistemas que permiten la vida. En este sentido, esta publicación es posible reproducirla sin previo permiso institucional, siempre y cuando no se cambien los derechos de autor, ni sus contenidos sean utilizados con fines comerciales o sus textos sean alterados con propósitos ajenos a su misión y objetivos.
Citación: Victoria Soto, Ronald Mc Carthy. (2008). Gobernanza foresta en Centroamé-rica: una aproximación al conocimiento de la gestión de los ecosistemas forestales. San José, Costa Rica. 48 páginas.
ISBN: 978-9968-938-31-0
Diseño: Marta Lucía Gómez Z.
Corrección de estilo: María Laura Sessa
Impresión: Poliart impresores S.A.
Producido por: Unidad de Biodiversidad y Uso sostenible
Disponible en: UICN/Oficina Regional para Mesoamérica
San José, Costa Rica Tel: ++506 2241 0101 Fax: ++506 2240 9934 Email: [email protected] www.iucn.org/mesoamerica
Este libro ha sido impreso en papel bond 24 (páginas interiores)
Se agradece a los Directores Forestales y a las Agencias Forestales de los países (AFE), por su
apoyo en la convocatoria y preparación logística de los talleres realizados,
así como por su colaboración técnica.
A la Comisión Centroamérica de Ambiente y Desarrollo (CCAD), en especial a Fabio Buitrago
por su acompañamiento en la facilitación de los talleres y su contribución técnica.
A los miembros de las Mesas de Concertación Forestal y participantes de los talleres
por su aporte en las discusiones nacionales y por brindar información complementaria
para este documento.
A las agencias cooperantes que financiaron el proceso realizado en los países y esta
publicación: Cooperación Técnica Alemana (GTZ), Comisión Centroamericana de Ambiente y
Desarrollo (CCAD), UICN-Mesoamérica, a través de su Proyecto LLS (Landscape and Livelihood
Strategy)* de la Unidad de Biodiverisdad y Uso Sostenible (BUS).
* Proyecto LLS (Landscape and Livelihood Strategy/Estrategia de Paisajes y Medios de Vida). Componente Mesoame-ricano es un proyecto de UICN-Global que se implementa en 22 diferentes sitios geográficos del mundo; dos de ellos se encuentran en Guatemala (Tacaná y Lachuá) y son ejecutados por la Oficina Mesoamericana. El propósito de LLS en Centroamérica es lograr un impacto en los medios de vida de las poblaciones locales a través de actividades de restauración del paisaje forestal y el fortalecimiento de la gobernanza forestal, bajo un enfoque de manejo del paisaje.
Tabla de contenido
Presentación 7
1. Introducción 9
2. Escenario regional para la gobernanza forestal 10
2.1. Barreras para la gobernanza en el sector forestal 11
2.2. Lineamientos estratégicos del PERFOR para la buena gobernanza 13
3. Punto de partida conceptual en los talleres nacionales 14
4. Las mesas de concertación forestal como mecanismo de gobernanza en la región 16
5. Una aproximación al estado de las mesas nacionales de concertación forestal por país 18
Nicaragua 19
Plataforma o instancia de concertación 19
Retos para la gobernanza forestal en Nicaragua 22
Guatemala 23
Plataforma o instancia de concertación 23
Retos para la gobernanza forestal en Guatemala 25
El Salvador 27
Plataforma o instancia de concertación 27
Retos para la gobernanza forestal en El Salvador 28
Honduras 30
Plataforma o instancia de concertación 30
Retos para la gobernanza forestal en Honduras 32
Costa Rica 33
Plataforma o instancia de concertación 33
Retos para la concertación forestal en Costa Rica 34
Panamá 36
Plataforma o instancia de concertación 36
Retos de la gobernanza forestal en Panamá 38
Belice 39
Plataforma o instancia de concertación 39
Retos de la gobernanza forestal en Belice 40
6. Resumen de retos regionales 42
Lista de acrónimos 45
7
Presentación
Este documento tiene la fortaleza de explicar, en
pocas páginas, el estado del arte de la gestión
de los bosques en Centroamérica; de la misma
manera tiene la capacidad de mostrar cuál ha
sido el camino que la región ha venido adoptando
y debería configurar más fuertemente para
sostener la riqueza y potencial de un área cuyo
territorio tiene un 60% de vocación forestal.
El camino del que hablo se llama consenso y
su poder se fundamenta en la capacidad de
la región para sentarse en una mesa a discutir
y establecer una gobernabilidad sólida de los
ecosistemas forestales dentro y más allá de
los límites de los países. Esta gobernabilidad
implica el reforzamiento de marcos
regulatorios, el construir y apoyar instituciones
transparentes y el dar seguimiento y ser
responsables por los resultados alcanzados.
Sabemos que contamos con retos gigantes
tales como el fortalecimiento institucional para
el logro de políticas forestales coherentes,
y la ruptura de modelos de explotación
del bosque que paradójicamente tienen
dos cabezas, por un lado la tendencia de
economías de producción fundamentadas
en fuertes cambios del uso del suelo que
desestiman el valor real de los bosques para
la generación de riqueza y bienestar, y por el
otro, la insoslayable condición de pobreza de
Centroamérica en donde entre el 15 y 22% de
la población (unos 35 millones de personas)
vive con menos de un dólar al día” y en la cual
abundan los brazos de gente dedicada a la
colecta y búsqueda de leña como alternativa
energética más próxima.
Sabemos hoy que cada año la región
pierde 375.000 hectáreas de bosques,
protagonizando una de las más altas tasas
de deforestación del mundo (2,1%). También
sabemos que los medios de vida de 18,8
millones de centroamericanos que viven en
zonas rurales tienen un estrecho ligamen
con la subsistencia de los bosques y que del
60% de superficie de vocación forestal solo
un 36,5% conserva bosque en algún grado.
Información, que sin lugar a dudas debemos
contrastar con la necesidad del mundo de
mitigar el efecto del cambio climático sujeto
en gran medida a la posibilidad de mantener
los bosques tropicales.
No cabe duda de que vivimos en un momento
de la historia en donde es en extremo
necesario que nuestro modelo de desarrollo
y las políticas de los países den un golpe
de timón hacia la vinculación entre pobreza,
cambio climático, conservación y restauración
de nuestra superficie forestal.
¿Cómo lograr esto, como alcanzar un desarrollo
sostenible? Eso es lo que de cierta manera
este documento trata de señalar a lo largo de
sus párrafos y que se engloba en complejos
conceptos como la gobernabilidad, la
participación ciudadana y la incidencia política
vistos desde un enfoque práctico y, realista, pero
sobre todo dirigidos a la acción aprovechando la
existencia de experiencias alcanzadas.
9
1. Introducción
El objetivo de este documento es aportar
elementos para la discusión sobre los espacios
de concertación que se han conformado en
algunos países de la región, para su posible
contribución a la gobernanza forestal. Con
ese fin, durante los meses de febrero a julio
del 2008, se realizaron talleres con actores del
sector forestal en Guatemala, Honduras, El
Salvador, Nicaragua, Costa Rica, Panamá y
Belice como un primer esfuerzo por conocer el
estado de la gobernanza forestal en cada uno
de dichos países, tanto desde las plataformas
de concertación existentes, como desde las
instancias de participación o coordinación, en
las cuales se aglutinan los diferentes actores
involucrados en el sector forestal. En estos
talleres se facilitó la discusión y el estudio
crítico de los procesos de gobernanza forestal
para cada país y se analizó el estado de las
plataformas o instancias de concertación que
se han conformado.
El presente documento es producto de
este proceso que muestra sus resultados
más importantes. Se inicia con el
escenario general de las condiciones de
la gobernanza regional y la identificación
de las barreras que esta sufre, así como
las oportunidades institucionales y los
principios que se han definido para orientar
la gobernanza forestal de la región. La
segunda parte empieza por definir el
punto de partida conceptual con el cual se
trabajó en los talleres y a partir de allí se
estructuran los hallazgos encontrados por
país. Estos exponen primero las debilidades
y fortalezas de las plataformas de
concertación o interacción de los diferentes
actores del sector forestal en cada uno de
los países, así como los retos que cada una
de estas instancias propone asumir. Por
último se plantea, como colorario de este
proceso, un conjunto de retos regionales en
cuanto a la gobernanza forestal.
10
2. Escenario regional para la gobernanza forestal
Centroamérica es una región eminentemente
forestal, por sus características biofísicas
y ecosistémicas. Las tierras de vocación
forestal suman más de 60% de la superficie
de los siete países de la región. De estas
solo 36.5% (20.6 millones de hectáreas) del
territorio centroamericano conservan bosque,
las restantes 13.5 millones de hectáreas han
sido deforestadas. Durante las últimas tres
décadas, la región no ha podido disminuir
su tasa de deforestación, que se mantiene
aproximadamente en 375 000 hectáreas por
año, lo cual significa una pérdida de cobertura
vegetal de alrededor de 2.1% anual.
En la actualidad los bosques compiten
con políticas de desarrollo que fomentan
y priorizan otras actividades, como la
agricultura, principalmente de agro-
exportación; la ganadería, que aunque se ha
disminuido en los últimos años, se mantiene
como un rubro importante; el turismo; la
infraestructura residencial, que ha tenido gran
impacto en la pérdida de bosques nubosos
y zonas de manglares; el desarrollo de
megaproyectos de desarrollo, principalmente
hidroeléctricos y la construcción de
carreteras. A este escenario se le suma la
actual crisis del petróleo, que coloca las
tierras forestales como posibles competidoras
de la producción de materia prima para los
agrocombustibles.
Los bosques de la región, por su parte,
representan soluciones para la subsistencia
de las personas pobres y extremadamente
pobres, y representan una parte importante
en sus medios de vida. Para el 2001
ambos grupos alcanzaban 18.8 millones,
localizados sobre todo en zonas rurales
(50% de la población centroamericana es
catalogada como rural). Esta situación tiene
serias implicaciones para la conservación
de los ecosistemas forestales, pues para
estos sectores constituyen una importante
fuente de alimento y energía, de donde
pueden extraerse materiales para la
construcción de viviendas y medicinas sin
perjudicar su sostenibilidad. Un ejemplo
de los bienes y servicios que brindan los
bosques a estos sectores más desposeídos
y a las economías nacionales es la provisión
de leña y carbón. Se estima que 92% de la
producción total de madera de la región es
empleada para leña y solo el 8% restante
es usado para la industria. El caso más
extremo es Honduras, donde entre 65% y
70% de la energía consumida viene de la
leña.
En Centroamérica se consume alrededor de
39 millones de metros cúbicos de madera
para leña y carbón, esto significa 13 veces
más que el volumen autorizado oficialmente
para abastecer la industria forestal existente
en la región.
11
La tala ilegal, por su naturaleza, es difícil de
cuantificar en estos países. Sin embargo,
la información existente hace presumir
que la región supera en mucho el volumen
autorizado oficialmente, cuyo promedio es de
3.0 millones de metros cúbicos anuales.
En Costa Rica, el Plan Nacional de Desarrollo
Forestal estimó que 25% de la madera que
el país consume proviene de la tala ilegal.
En Guatemala, estimaciones realizadas en el
2003 señalan que la tala ilegal con fines de
producción maderable representa del 30%
al 50% del volumen de madera comercial
cosechado por año.
En Honduras, según algunos estudios,
la tala ilegal sobrepasa el 60% de los
aprovechamientos forestales legales,
principalmente en el bosque latifoliado.
Sin embargo, según la antigua Comisión
Interventora de la Corporación Hondureña de
Desarrollo Forestal (COHDEFOR), supera el
80% de dicha corta. En Nicaragua, algunos
estudios indican que la tala ilegal excede
el 100% del volumen de aprovechamiento
autorizado legalmente.
Los sistemas de control y vigilancia no han
sido eficaces; la normativa existente reduce
la rentabilidad y es muy burocrática, lo cual
ha estimulado el aprovechamiento ilegal.
Por esa razón se plantea la necesidad de
mejorar la gobernanza de los bosques,
mediante el fortalecimiento de la participación
y descentralización para permitir el
involucramiento más activo de la organización
civil y su consecuente compromiso y
responsabilidad de cuido de los ecosistemas
forestales.
2.1. Barreras para la gobernanza
en el sector forestal
El sector forestal sufre un conjunto de
barreras que no le han permitido convertirse
en un sector de importancia en el ámbito
productivo en los países. Estas restricciones
se pueden agrupar en dos grandes
aspectos:
• Condiciones estructurales no adecuadas
para el fortalecimiento del sector
• Una escasa capacidad de negociación
La estructura débil o poco fortalecida
está ligada a las condiciones culturales,
sociopolíticas y económicas, aspectos
que han interactuado o han sido utilizados
para crear en la región una tendencia
antiforestal. En los países se trabaja más en
acciones de conservación y han apostado
poco al manejo forestal sostenible.
Existe una corriente generalizada en
Centroamérica en la que se piensa
que todo aprovechamiento del bosque
implica destrucción. Estas condiciones
imposibilitan el posicionamiento del
sector forestal respecto al resto de los
sectores productivos, e implican fuertes
consecuencias para la gobernanza forestal.
Así, en algunos países se han tomado
medidas drásticas que afectan por un
lado los medios de vida de la gente y, por
otro, la posibilidad de construir un sector
productivo competitivo, como es el caso de
la veda forestal establecida en Nicaragua a
partir del 2007.
El otro aspecto es la baja capacidad de
negociación al interno del mismo sector. Y,
en gran parte, se debe a que no existe una
adecuada representación política, gremial
e institucional del sector en cada uno de
los países, ni en el ámbito regional. Es
claro que esta falta de representatividad se
traduce en poca capacidad de negociación,
debilidad institucional, escasa e incoherente
coordinación. Este marco se ve reforzado
por el problema de la sub-valorización de los
bienes del bosque y la ausencia de valoración
de sus servicios.
12
Cuadro 1. Barreras para el sector forestal en Centroamérica
Condiciones estructurales Condiciones para la negociación
Causas Consecuencias Causas Consecuencias
Patrón de desarrollo agroexportador y/o basado en el sec-tor terciario con sesgo antiforestal.
Tendencia de las polí-ticas pro-exportadoras a promover la defores-tación.
Falta de coordinación en la definición de políticas.
Ausencia de integra-ción de los recursos naturales en las cuentas nacionales.
Pobre capacidad de negociación política del sector forestal en general y de los usua-rios de los bosques en particular.
Falta de concertación en las políticas.
Limitada participación local y transparencia.
Baja rentabilidad de las actividades forestales comparada con otros sectores.
Mercados muy débiles para productos (servi-cios) forestales.
Reducción de las ven-tajas comparativas del sector.
Escasa articulación entre los objetivos de desarrollo nacional y aquellos relativos al manejo del recurso forestal.
Falta de estimulación al crecimiento forestal por parte de las políticas y los instrumentos.
Colonización inducida por diversas causas, incluidas las políticas de tenencia de la tierra y de construcción de infraestructura vial.
Ausencia de políti-cas intersectoriales y territoriales (manejo del paisaje) que incorporen un enfoque de medios de vida sostenible para las poblaciones que se sustentan en los ecosis-temas forestales.
Avance de la frontera agrícola.
Debilidad institucional e incoherencia en la coordinación vigente, que es insuficiente e inadecuada para el manejo de recursos naturales.
Investigación sin respuestas a los problemas del sector y escasez de recursos para financiarla.
Proceso de transfe-rencia de tecnología incompatible con la realidad del sector.
Cultura agropecuaria predominante en la región.
Falta de consideración del recurso forestal como factor de produc-ción.
Visión no compartida entre actores.
Incompatibilidad entre las agendas de entida-des internacionales y los intereses nacionales y regionales.
Marcada diferencia en-tre los objetivos de las distintas políticas.
Ausencia de planifica-ción en la construcción de la infraestructura en áreas boscosas.
Mal manejo del recurso forestal.
Subvaloración de los bienes del bosque.
Falta de valoración de los servicios ambienta-les del bosque.
Falta de internalización de los costos ambien-tales.
Débil valoración de ex-ternalidades positivas.
Elaborado por: Ronald McCarthy
13
Estas condiciones han imposibilitado
lograr una adecuada gobernanza forestal
y avanzar hacia el uso sostenible de los
ecosistemas forestales. Esta necesidad
es reconocida y priorizada en el Programa
Estratégico Regional para la Gestión de los
Ecosistemas Forestales (PERFOR), estrategia
que fue oficializada por los siete países de
Centroamérica y República Dominicana en
agosto del 2007.
El PERFOR señala que a pesar de que en la
región se están llevando a cabo procesos de
formulación de políticas, estrategias y planes
forestales nacionales, que plantean un marco
conceptual orientado a la conservación y al
manejo forestal sostenible, es evidente que
estos instrumentos no se han constituido
en la práctica en el marco orientador de las
acciones de los actores públicos y privados
relacionados con los bosques.
Los países han trabajado la gestión de los
ecosistemas forestales de manera aislada,
más asociada a la actividad maderera
que a los ecosistemas forestales y su
multifuncionalidad. Y esto ha traído como
consecuencia problemas de gobernabilidad,
desarticulación institucional, incoherencia
entre los marcos jurídicos y normativos y
falta de reconocimiento de los actores clave
del sector. También ha causado una falta
de claridad en la tenencia de la tierra, que
fomenta la ingobernabilidad forestal y el
avance descontrolado de la frontera agrícola y
la consecuente pérdida de bosques.
2.2. Lineamientos estratégicos del PERFOR
para la buena gobernanza
Esta problemática ha sido abordada por
el PERFOR. Uno de sus cuatro resultados
lo establece así: “Fortalecer la gestión
institucional de los ecosistemas forestales,
contribuyendo a la gobernabilidad y buena
gobernanza para el manejo sostenible y el
acceso a los bienes y servicios generados por
los ecosistemas forestales”. Este resultado
se desarrolla a través del primer componente
del programa y sus once lineamientos
estratégicos, que se presentan a continuación:
Lineamientos Estratégicos del Componente
1 del PERFOR (“Fortalecimiento Institucional
para la Buena Gobernanza”):
1. Promover y fortalecer los espacios y
mecanismos nacionales y regionales
de concertación forestal en el marco de
los Programas Forestales Nacionales
(PFN).
2. Facilitar y reforzar los sistemas e
instrumentos de coordinación y
articulación para la gestión de los
ecosistemas forestales.
3. Apoyar las iniciativas nacionales
vinculadas a promover los derechos de
acceso y uso justo y equitativo de los
bienes y servicios ambientales provistos
por los ecosistemas forestales.
4. Apoyar a las instituciones nacionales
en la armonización de sus políticas,
legislación y el mejoramiento de sus
funciones de supervisión y control,
promoviendo la implementación de
sistemas nacionales de verificación de la
legalidad en el sector forestal que sean
creíbles y eficaces.
5. Promover y apoyar procesos de
desconcentración y descentralización
basados en las experiencias y lecciones
aprendidas en la región.
6. Promover una plataforma de intercambio
de experiencias para las iniciativas
nacionales que revisan los aspectos
institucionales para mejorar el uso y
acceso a los recursos de los ecosistemas
forestales.
7. Apoyo a análisis y actualización de
las políticas y marcos normativos que
regulan el recurso del bosque y su
armonización a nivel nacional.
14
8. Apoyar las iniciativas nacionales
en función del fortalecimiento de
las capacidades nacionales para la
aplicación de la normativa.
9. Facilitar y reforzar sistemas e
instrumentos de coordinación y
articulación para la gestión de los
ecosistemas forestales, entre gobiernos
nacionales y locales.
10. Promover acuerdos bi o trinacionales y
regionales para prevenir y controlar el
tráfico ilegal de bienes de ecosistemas
forestales.
11. Promover la simplificación de
los procedimientos técnicos y
administrativos para facilitar el acceso
al manejo y aprovechamiento de los
recursos de los ecosistemas forestales.
Como parte del proceso para definir las
bases sobre las que se implementará el
PERFOR, la CCAD, la GTZ y la UICN-
Mesoamérica –con su Proyecto LLS–
decidieron realizar una primera aproximación
del estado de la gobernanza forestal en
cada uno de los países de Centroamérica,
tanto desde las plataformas de concertación
existentes, como desde los espacios
en los cuales se aglutinan los diferentes
actores involucrados en el sector forestal. A
continuación, un resumen de los resultados
obtenidos en los talleres y discusiones
nacionales que se facilitaron para dicho
propósito entre febrero y julio del 2008.
3. Punto de partida conceptual en los talleres nacionales
En Centroamérica el concepto de
gobernanza forestal se encuentra en
construcción. Los alcances y las fortalezas
de las mesas nacionales de concertación
forestal varían mucho de país a país.
Asimismo, los enfoques y la orientación
de la concertación no necesariamente
responden a objetivos similares. Para
la revisión y discusión con los sectores
involucrados en los espacios de
concertación en los países, fue necesario
establecer algunos principios y conceptos
básicos que facilitaran la discusión y
reflexión sobre el tema. Esto fue de mayor
importancia en los países donde no existen
mesas de concertación forestal.
15
La gobernanza forestal se entiende como la
expresión de la concertación. Se trata de poner
de acuerdo a las partes involucradas sobre
temas en común y que implican un esfuerzo
permanente por replantear las relaciones
de poder de los diferentes actores que
representan el sector forestal, de tal manera
que todos los sectores sean escuchados y,
a su vez, asuman los retos de la puesta en
marcha de las decisiones tomadas.
Durante los talleres se utilizó como referencia
la siguiente definición de gobernanza forestal:
“La suma de las múltiples maneras como
los individuos y las instituciones, publicas y
privadas, manejan sus asuntos comunes. Es
un proceso continuo mediante el que pueden
acomodarse intereses diversos y conflictivos y
adoptarse alguna acción cooperativa. Incluye
las instituciones formales y los regímenes con
poder para imponer obediencia, así como
arreglos informales que las personas y las
instituciones han acordado”1.
Como no todos los países centroamericanos
tienen plataformas definidas para la concertación,
para efectos de proveer en los talleres nacionales
un esfuerzo inclusivo, se elaboró la siguiente
definición de mesa de concertación forestal:
“Espacios de diálogo, discusión e incidencia
política de los diferentes grupos y sectores que
componen el quehacer de la gestión de los
ecosistemas forestales en los países”.
La gobernanza forestal es una tarea de
carácter procesal y en ese sentido se
propusieron algunas interrogantes claves para
facilitar su análisis, como son:
¿Qué se concerta?
Los temas y contenidos más relevantes que
se ponen en la mesa para la discusión, su
priorización y decisión colaborativa.
1 Declaración Comisión Global de Gobernanza. Pa-rís, Francia, 1995.
¿Entre quiénes se concerta?
Los actores involucrados que representan al
sector forestal del sector público, privado y
comunitario (usuarios del bosque).
¿Para qué se concerta?
Para establecer las metas y el impacto en
cuanto a la gestión de los ecosistemas
forestales.
¿Cómo se toman las decisiones?
Se deben redefinir las relaciones de
poder existentes para tomar decisiones
consensuadas y que representen a todas las
partes interesadas.
De manera que, para aspirar a contribuir a la
buena gobernanza forestal, no es suficiente
gestar la conformación de plataformas y otros
mecanismos de participación. Las mesas
deben contar con capacidades y estrategias
para hacer incidencia política.
Algunos principios que rigen este proceso de
concertación y que también se presentaron en
los talleres para su discusión son:
Administración y tramitación
descentralizada y ágil. Potenciar y mejorar,
desde el Estado, las capacidades humanas
y técnicas, de manera que los procesos de
tramitación sean más eficientes y se cumplan
en el tiempo requerido.
Procesos de concertación inclusivos y
vinculantes de los actores involucrados.
Favorecer a que las resoluciones de los
procesos de concertación sean tomadas
en cuenta y puestas en ejecución, y crear o
recrear mecanismos de inclusión y articulación
con las plataformas nacionales de los
diferentes grupos que conforman el sector
forestal.
Gestión, manejo y usufructo sostenible de
los ecosistemas forestales. No es suficiente
solamente con la participación en la discusión
16
y toma de decisiones, debe haber un efectivo
traslado de responsabilidades y gozo de
los beneficios por parte de los actores
involucrados en la concertación forestal,
teniendo como eje central la sostenibilidad de
los ecosistemas forestales.
Contribución al desarrollo nacional y
mitigación de la pobreza. Con las diferentes
acciones y decisiones que se toman, se
debe favorecer al desarrollo nacional y por
ende generar oportunidades de elevar la
calidad de vida de las poblaciones que están
directamente relacionadas con los recursos
forestales.
4. Las mesas de concertación forestal como mecanismo de gobernanza en la región
En general, se puede señalar que el sector
forestal centroamericano no cuenta con
una agenda visibilizada y asumida en
los gobiernos de turno, aunque sí posee
normativa, mecanismos, plataformas y otras
instancias que atienden el tema forestal. Hay
esfuerzos aislados que no necesariamente
apunta al fortalecimiento del sector.
La constitución de espacios de
concertación es diferenciada para cada
país, tanto en el nivel de incidencia política
como en implementación de acciones. Por
ejemplo, en Guatemala, la conformación de
mesas regionales ha permitido un trabajo
más sistemático y de carácter regional
interno, pero en El Salvador y Belice la
concertación como tal no obedece a
una plataforma establecida y asumida
por el sector forestal que contribuya a la
gobernanza. Para los casos de Costa Rica
y Panamá se han establecido plataformas
para acompañar la implementación de
los PNDF, pero estas plataformas aunque
han sido establecidas oficialmente, no
funcionan en la actualidad.
Todavía hay países trabajando en el diseño
y la formulación de sus Planes Nacionales
de Desarrollo Forestal (PNDF) –como los
casos de Panamá y Nicaragua–; otros
cuentan con ellos, pero no han materializado
su implementación. Esta herramienta de
planificación del sector forestal es la base
para desarrollar acciones de concertación
que incidan de manera ordenada y articulada
en el manejo sostenible de los ecosistemas
forestales.
Mesas de concertación
en el marco de los pfn
Los PFN son una figura que se origina en los acuerdos globales sobre los bosques en 1997 (IPF/IFF). Su objetivo es contribuir en la consecución del objetivo de desarrollo, conservación y utilización sostenible de los bosques de un determinado país, otorgando a las actividades y los programas en curso una orientación y racionalización en el sector forestal y su entorno. Los países de la ONU acordaron de que cada país desarrollará un pfn con los siguientes principios:
• Soberanía nacional y dirección por país.• Coherencia e integración dentro y fuera
del sector forestal.• Participación y asociación.
Los pfn de los países han dado un fuerte enfoque en la participación y asociación con la figura de las mesas de concertación forestal. Por otro lado, con el proceso centroamericano de Puembo, se revisaron los pfn de la región, y el nivel y la calidad de la participación fueron identificados como indicadores clave para el buen desarrollo de
un pfn y la buena gobernanza del sector.
Las mesas nacionales de concertación forestal
que hasta la fecha han podido conformarse
y tienen algún trabajo realizado, en realidad
no están fortalecidas a nivel de los países
de la región como para verdaderamente
17
incidir, transformar y tener presencia en los
espacios de toma de decisiones nacionales.
Las mesas o instancias de concertación
que se han logrado constituir apenas están
concertando agendas e intereses entres
sus participantes; aún no están realizando
una labor de incidencia política en las
jerarquías correspondientes. Y, por su parte,
no todas las plataformas existentes tienen
un reconocimiento jurídico que les permita
posicionarse con un rol claro dentro del sector
forestal como mecanismo que contribuya a la
gobernanza forestal.
En estos espacios o plataformas para la
concertación, se reconocen tres sectores que
están participando:
El sector público. Representado por el
Estado, donde se han involucrado los
ministerios que atienden los recursos
naturales, de agricultura y/o forestales y sus
entidades conexas.
El sector privado. Constituido por
diferentes grupos empresariales, gremios
de profesionales liberales, organizaciones
de segundo grado y organismos no
gubernamentales como enlaces para la
implementación de proyectos forestales.
Los comunitarios y/o organizaciones de
base. Formado por madereros y ebanistas
de pequeña escala, comunidades indígenas,
comunidades extractivas, grupos de mujeres
usuarias de los bosques, entre otros.
Ninguno de ellos se encuentra debidamente
representado, y en muchos casos están
invisibilizados y marginados de los procesos
de concertación forestal que se da en cada
uno de los países.
Es importante considerar que en estos
esfuerzos por gestar la gobernanza forestal,
prevalece la iniciativa del Estado. Son sus
instituciones quienes convocan, apoyan
financieramente y se responsabilizan de
la logística que implican estos espacios
de concertación. En algunos casos, los
participantes de las mesas tienen un rol
pasivo y esperan a ser convocados por las
instituciones correspondientes; no se asumen
como actores que impulsan y gestionan
la gobernanza forestal. Tienen una clara
dependencia de los estados nacionales.
Por su parte, los estados centroamericanos
no han avanzado en la implementación de
políticas claras y pertinentes que atiendan
el manejo sostenible de los ecosistemas
forestales. Esto tiene implicaciones en los
procesos para la participación activa de las
instancias de concertación forestal, y genera
procesos débiles, poco articulados y sin
orientación hacia la búsqueda de una buena
gobernanza forestal.
A nivel regional hay una serie de experiencias,
formas de conducir los procesos, dificultades
concretas para la concertación forestal, que
18
Estado de conformación de las mesas de concertación forestal por país
Países sin mesas
Honduras, Belice y El Salvador
Países con mesas pero sin trabajo aún
Costa Rica y Panamá
Países con mesas conformadas y trabajando
Guatemala y Nicaragua
hacen que en la región centroamericana no
se exprese de manera clara y contundente
que la gobernanza forestal podría contribuir
a un manejo adecuado y sostenible de los
ecosistemas forestales. En este sentido, es
primordial que el sector forestal aproveche
el impulso que el PERFOR ha creado en los
ámbitos políticos y en las organizaciones
donantes internacionales.
Asimismo, para fortalecer el tema de la
gobernanza forestal, se debe tomar en cuenta
que las mesas de concertación forestal
son los espacios más apropiados para la
implementación del PERFOR en la región, con el
debido acompañamiento de las AFE (Agencias
Forestales Estatales) y el Comité Técnico de
Bosques de la CCAD, grupo técnico garante de
la implementación del PERFOR.
5. Una aproximación al estado de las mesas nacionales de concertación forestal por país
En cada país existe una experiencia previa
de encuentro, de diálogo y discusión en
estas plataformas para la concertación
–ya sea de manera formal o informal–,
que ha ayudado a su conformación y
reconocimiento. Pero sus alcances y
consolidación, como se verá a continuación,
varían mucho de país en país. De allí la
importancia de aprovechar las discusiones
realizadas con las experiencias más
avanzadas para facilitar el trabajo en los
países con plataformas o iniciativas menos
avanzadas. Además, reflexionar sobre
los alcances reales de las mesas como
instrumentos de concertación e incidencia
política efectiva.
19
Conformación
del GOFO Nacional
MAGFOR
INAFOR
MARENA
FONADEFO
Regiones Autónomas: RAAN, RAAS
Gobiernos locales: AMUR, AMUNSE
Sector privado
Cooperación internacional: GTZ y FAO-ONU.
Nota: ver lista de acrónimos al final
del documento.
Nicaragua
Situación del recurso forestal en Nicaragua Instituto Nacional Forestal (INAFOR)
Superficie (km2) 130 642
Población (miles) 5 484
Cobertura forestal
(miles de ha y porcentaje)
3 200
24.5%
Deforestación (ha) 150 000
Volumen autorizado (m3/año) 210 720
Plantaciones forestales (ha) 5 513
Consumo de carbón y leña per cápita (m3) 1.06
Fuente: PFN, Centroamérica en el límite forestal, 2005. PROARCA-UICN.
a dicha plataforma un reconocimiento
jurídico.
La ley No. 462 de Conservación, Fomento
y Desarrollo Sostenible del Sector Forestal
señala en su capítulo II, artículo 5, la
creación de la Comisión Nacional Forestal
(CONAFOR) como el foro para la concertación
Plataforma o instancia de concertación
Durante el año 2005, las instituciones
públicas encargadas del quehacer forestal
en Nicaragua inician un proceso de revisión
del trabajo en dicho sector, utilizando la
herramienta de talleres locales para identificar
los obstáculos y proponer alternativas de
solución a la gobernanza forestal en el
marco del PRORURAL (Programa Sectorial
de Desarrollo Rural Productivo Sostenible).
En noviembre de dicho año se realizó
el taller nacional, y como alternativa de
seguimiento se acordó la conformación de
un Comité Nacional de Gobernanza Forestal
(conocido como GOFO), estructurado por la
coordinación de SERENA-RAAN (Secretaría
de Recursos Naturales-Región Autónoma del
Atlántico Norte) y con la secretaría del INAFOR
(que le compete velar por el cumplimiento del
régimen forestal en el país).
La articulación de la estructura del GOFO
nacional responde a una vinculación con
aquellas estructuras creadas por ley, sin
que se cuente hasta el momento con el
respaldo legal correspondiente que le dé
20
social del sector forestal, la cual participa
en la formulación, seguimiento, control y
aprobación de la política y estrategia forestal
nicaragüense. Sin embargo, esta es una
instancia estrictamente política y de muy alto
nivel donde no todos participan. Por eso se
ha establecido una relación entre el GOFO y
la CONAFOR, en la cual aquel eleva a esta
todas las iniciativas, propuestas y planes de
trabajo para que sean refrendadas, lo que
ha convertido al GOFO en el brazo técnico
de la CONAFOR. Esto ha sido definido e
identificado por el GOFO como su mecanismo
de incidir a esos altos niveles políticos y a
nivel nacional desde los territorios.
La dinámica del GOFO se ha centrado en los
últimos meses en consolidar el espacio de
concertación que se ha gestado, tratando
de avanzar en tareas de reconocimiento
de dicha plataforma. Asimismo, el GOFO
como mecanismo de concertación se ha
descentralizado y cuenta en la actualidad con
diez GOFOS territoriales, que corresponden
a los diez distritos forestales que comprende
el territorio nacional. Actualmente los GOFOS
territoriales han elaborado sus propias agendas
de trabajo en el marco del Programa Forestal
Nacional, que consideran las particularidades
de cada territoro. Incluso, han podido conformar
mesas especiales forestales en el marco de
atención a los desastres ocasionados por el
huracán Félix en la RAAN.
Igualmente, en los GOFOS territoriales se
han generado espacios de discusión para la
actualización de políticas nacionales, como
la Política Nacional de Desarrollo Sostenible
de los Ecosistemas Forestales y la Política
Nacional de Biodiversidad, que cuentan con
una gran voluntad política del gobierno central
y los ministerios respectivos.
Como priorización de tareas a ejecutar para
el periodo 2008-20092, se han definido las
siguientes:
• Elaboración de estatutos de
funcionamiento interno.
• Elaboración de un código que funcione
como base de ciertos principios éticos
y de trabajo compartidos para la
concertación.
• Elaboración del Plan Operativo Anual
(fijando las prioridades estratégicas
nacionales).
Existe un ambiente favorable para la
concertación forestal en Nicaragua, con
liderazgo reconocido en los miembros del
GOFO nacional (especialmente con el aporte
de las regiones autónomas RAAS y RAAN),
que puede contribuir enormemente hacia la
recomposición de formas más armónicas y
alternativas de relación con los ecosistemas
forestales.
2 Resultados del taller de sistematización del GOFO, Managua, Nicaragua, realizado el 27 de febrero de 2008 y facilitado por GTZ. Documento borrador elaborado por Edith Méndez.
21
Fortalezas y debilidades del GOFO
Fortalezas Debilidades
• Enfoque de trabajo ha ido consolidando los procesos de los GOFOS territoriales (diez hasta el momento).
• Apropiación del proceso de gobernanza, principalmente por las regiones autónomas de la costa del Caribe (RAAN y RAAS) es favorecedora para la visibilización del GOFO.
• El GOFO se reconoce como órgano de in-cidencia en dos dimensiones: lo operativo –por medio de la búsqueda de soluciones concertadas a problemas identificados– y lo conceptual –con propuestas e informa-ción para los tomadores de decisión en todos los niveles.
• Desde el GOFO se ha impulsado el fomen-to de la estrategia nacional de forestería comunitaria, con énfasis en las regiones autónomas de la costa del Caribe. Esto con la consecuente integración, participa-ción activa e incidencia de las organizacio-nes comunitarias.
• Se han establecido convenios municipales y regionales para la descentralización de las funciones forestales, así como el avan-ce en una estrategia forestal participativa, tanto en la RAAN y la RAAS, como a nivel nacional.
• Implementación de los instrumentos de planificación, principalmente en ordena-miento forestal y forestería comunitaria.
• El GOFO ha promovido la elaboración de una propuesta de reforma a la ley No. 585: “Ley de veda para el corte, aprove-chamiento y comercialización del recurso forestal”.
• La participación significativa de la mujer nicaragüense en los talleres de consulta y otros espacios de trabajo del GOFO, atiende particularmente el tema de género, desde una perspectiva inclusiva y visibi-lizadora del rol de la mujer en el sector forestal, especialmente el comunitario.
• Ausencia de una agenda a largo plazo que identifique los ejes de acción prioritarios, así como la falta de métodos eficaces y mecanismos de funcionamiento.
• Falta de articulación conjunta de acciones estratégicas sobre protección y con-servación del recurso forestal, como la ejecución de campañas de reforestación municipales y comunitarias, así como de prevención de incendios forestales.
• Poca integración del sector privado (madereros, industriales de la madera, etc.), con deficiencia en las discusiones integrales del GOFO. Hasta el momento no se ha definido una estrategia específica de integración de dicho sector.
• Serias dificultades en el desarrollo de mecanismos sostenibles para garantizar recursos pertinentes, y falta de personal que atienda de manera eficiente y oportu-na las distintas tareas que se generan de los procesos de concertación forestal.
22
Retos para la gobernanza forestal en Nicaragua
• La voluntad política gubernamental es
favorecedora para el fortalecimiento de
la plataforma del GOFO, así como para
la incorporación paulatina de todos
los actores de la cadena forestal; esta
coyuntura política favorecedora debe
concluir con el reconocimiento y respaldo
jurídico del GOFO a nivel nacional.
• El GOFO, como plataforma líder en
el campo técnico, debe continuar
fortaleciendo su relación con la
CONAFOR, ya que desde esta instancia
se favorece la participación de los
diferentes actores del sector forestal,
tanto a nivel nacional como en los
territorios autónomos y departamentales.
• La creación e incorporación de
mecanismos para la reposición del
recurso forestal es una tarea que el
GOFO debe atender para mitigar las
consecuencias de los desastres naturales
en la costa del Caribe y otras regiones
del país. Sin embargo, debe evitar el
activismo de solucionar problemas
emergentes y descuidar sus funciones
como mesa de concertación forestal.
• El GOFO debe fomentar con urgencia la
elaboración de una agenda de trabajo
intersectorial que permita visibilizar
e incidir más directamente en otras
instituciones que atienden de forma
colateral los temas forestales. El esfuerzo
por concertar es una tarea que el GOFO
nacional debe llevar a cabo a lo interno
y externo, y considerar las prioridades
estratégicas de nación para dicho
proceso intersectorial.
• El GOFO debe apoyar para que se
concluya la socialización del Plan Nacional
de Desarrollo Forestal (PNDF), como
herramienta de planificación guía para el
sector forestal, que favorezca los espacios
necesarios que se deben desarrollar para
su debida divulgación e implementación;
de tal manera que el proceso de
gobernanza sea cada vez más inclusivo.
Asimismo, que las representaciones
territoriales del GOFO asuman esta
implementación como prioridad.
• La incorporación activa del sector
privado en los comités de gobernanza
territorial y nacional (empresarios
madereros y otros) es un reto a resolver
en la concertación forestal nicaragüense.
23
Guatemala
Situación del recurso forestal en Guatemala Instituto Nacional de Bosques (INAB)
Superficie (km2) 108 798
Población (miles) 12 000
Cobertura forestal
(miles de ha y porcentaje)
4 046
37.2%
Deforestación (ha) 50 000 a 60 000
Volumen autorizado (m3/año) 800 000
Plantaciones forestales (ha) 133 000
Consumo de carbón y leña per cápita (m3) 1.00
Fuente: PFN, Centroamérica en el límite forestal, 2005. PROARCA-UICN.
Plataforma o instancia de concertación
Junto con Nicaragua, Guatemala representa
procesos más avanzados en la conformación
de las mesas de concertación forestal a nivel de
la región. No obstante, se puede señalar que en
Guatemala el proceso es invertido, es decir, la
concertación forestal se gestó desde los espacios
regionales. Es allí donde nace el concepto de
concertación forestal en su expresión práctica.
La primera mesa se constituyó a principios
de esta década, producto de un esfuerzo de
organizaciones comunitarias, gobierno local y
otras entidades locales que consideraron darle
al tema forestal regional un espacio apropiado
para la discusión y concertación.
La plataforma de gobernanza forestal en
Guatemala está constituida por nueve mesas
regionales de concertación y política forestal,
apoyadas en su consolidación y trabajo por el
Instituto Nacional de Bosques (INAB), órgano
autónomo que atiende el sector forestal
guatemalteco. Al igual que en Nicaragua,
existe una influencia desde las instancias de
gobierno para hacer las convocatorias a las
reuniones, que cuentan desde el INAB con
un funcionario coordinador que favorece las
convocatorias y el apoyo logístico en general.
Mesas regionales participantes
de la concertación forestal
Departamento de Guatemala
Departamentos de Alta Verapaz y Baja Verapaz
Departamentos de Zacapa, Chiquimula, Izabal y El Progreso
Departamentos de Jutiapa, Jalapa y Santa Rosa
Departamentos de Zacatepequez y Chimaltenango
Departamentos de Quetzaltenango, Totonicapán, San Marcos y Sololá
Departamentos de Quiché y Huehuetenango
Departamento de Petén
Departamentos de Suchitepequez, Retalhuleu, Escuintla y zona costera de los departamentos de San Marcos y Quetzaltenango
Hay que remarcar que en este caso, no se ha
establecido a la fecha una mesa de concertación
nacional. Cada mesa regional lleva su agenda
24
particular lo cual no favorece los esfuerzos por
concertar posiciones nacionales del sector. En
estos últimos años el esfuerzo de trabajo muchas
de las mesas ha estado concentrado en la
obtención de la personería jurídica que respalde
legalmente su quehacer de concertación.
Fortalezas y debilidades de las mesas regionales
Fortalezas Debilidades
• Algunas mesas participan en la planificación de los gobiernos municipales; esto genera un esfuerzo de descentralización y de inclu-sión de las distintas organizaciones locales y regionales en los gobiernos locales.
• Hay mecanismos de co-ejecución de proyectos, principalmente de ONG que integran las mesas, apoyadas por las man-comunidades, especialmente en el tema de ordenamiento territorial (OT).
• La puesta en marcha de acciones como la elaboración del diagnóstico del impacto de la política forestal, así como de la car-tera de proyectos, ha favorecido que algu-nos cooperantes apoyen financieramente algunos esfuerzos (caso de Holanda).
• La participación de las mesas han servido como apoyo a la gestión de los bosques de las municipalidades, como el proyecto Bosque Modelo Los Altos.
• Se han podido identificar los procesos administrativos que se deben seguir, por ejemplo: revisión de las concesiones y ma-nejo de plantaciones forestales, propuesta de simplificación de los requisitos para la gestión de licencias forestales ante CO-NAP, homologación de criterios técnicos con el INAB, con el Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP) y con Oficinas de Planificación Municipal. Este tipo de acciones han sido compartidas entre las mesas para mejorar su participación en los temas de administración forestal.
• Se ha incidido en la resolución de conflictos en el manejo y aprovechamiento forestal, como el caso de Poptún, donde se dieron problemas con colindancias. La mesa res-pectiva conoció el caso y emitió un informe a la vicepresidencia para la suspensión del plan de salvamento de la comunidad, que tenía problemas con el propietario colindante.
• Los acuerdos tomados en las sesiones de trabajo difícilmente se les dan el segui-miento debido, ya que no cuentan con personal que se encargue de monitorear los acuerdos. La figura de un gerente de operaciones se vuelve clave.
• Es difícil atender apropiadamente los requisitos legales en el proceso de aso-ciatividad, esto está demandando mucho tiempo y recursos humanos para que las mesas tengan la personería jurídica correspondiente, base para gestar cual-quier colaboración y/o financiamiento de proyectos específicos.
• Debilidad en la organización/administra-ción de los proyectos y acciones que se planifican para ser ejecutadas.
• El proceso organizativo de las mesas ape-la grandemente al voluntariado de las or-ganizaciones comunitarias; esto contrasta con la representación de los funcionarios públicos, quienes hacen su acompaña-miento solamente en horarios de trabajo entre semana. Para algunos resulta más fácil el trabajo los fines de semana, pero para otros estos son días no laborables.
• Existe poco apoyo financiero para la ejecución de planes y proyectos; no se ha establecido una estrategia de gestión financiera para las mesas regionales.
• Resulta difícil el acceso a instancias nacio-nales (por parte de las organizaciones) y a la junta directiva de la INAB.
25
Retos para la gobernanza forestal en Guatemala
• Obtener la personería jurídica que
respalde legalmente su quehacer de
concertación forestal regional. Es
una tarea que debe finalizar a corto
plazo, para que se retomen los temas
clave de discusión en dichas mesas
de concertación. Este proceso está
desgastando a algunas de las mesas y
sus integrantes.
• Para algunas mesas regionales es
necesario elaborar estrategias para que
las autoridades municipales se acerquen
y puedan dar su máximo apoyo. La
inclusión de todos los sectores hace
más representativa a las mesas y le da
mayor credibilidad de concertación en las
regiones. Se debe promover la integración
de todos los actores relacionados con
el tema forestal y no solamente los que
forman parte en la actualidad.
• A lo interno de las mesas se requiere
compartir planes de trabajo entre los
miembros y así lograr la elaboración
de un plan común de la mesa, fijar
prioridades consensuadas y garantizar
una amplia participación a nivel
departamental y local.
• El intercambio de experiencias y
conocimientos a nivel nacional e
internacional acerca del tema de
gobernanza forestal será de gran ayuda
para avanzar en la concertación.
• Las mesas regionales establecen que es
necesario la colaboración de una persona
que dé seguimiento a las decisiones
tomadas y promueva el trabajo de
las mesas; esto aunado a una clara
definición de normas y asignación de
responsabilidades a cada miembro.
• Como tarea adicional y como
mecanismo para fortalecer las mesas
regionales, el INAB debe elaborar una
estrategia motivacional (capacitaciones,
visibilización de beneficios comunes,
calendario de reuniones, etc.) que afiance
el trabajo de las distintas organizaciones
26
comunales y no gubernamentales que
tienen participación en las mesas.
Hay que recordar que el trabajo de
los sectores, con excepción de los
participantes del sector público y
empresarial privado, es voluntario
y no reciben remuneración por su
participación.
• Las mesas regionales demandan mayor
soporte financiero, para ello, se debe
promover cuotas de socios, apoyo de
donantes, capital semilla, fideicomisos,
entre otros.
• Desde el INAB se ha dado un buen
poder de convocatoria, pero aún falta
avanzar hacia la socialización de las
agendas forestales regionales a nivel
departamental y comunal. Todos los
actores involucrados deben conocer lo
que se hace en materia forestal.
• La descentralización de la gestión
forestal apenas está empezando a dar
sus primeros pasos. Es una tarea que
debe ser retomada de manera conjunta
por todas las mesas regionales, los
gobiernos locales y el INAB para generar
mecanismos efectivos en este sentido.
• Es urgente trabajar para conformar la
mesa nacional e iniciar con este proceso
de importancia a nivel de nación.
27
El Salvador
Situación del recurso forestal en El Salvador Departamento Forestal, Cuencas y Riego
Superficie (km2) 21 040
Población (miles) 6 500
Cobertura forestal
(miles de ha y porcentaje)
202
9.6%
Deforestación (ha) 4 000 a 7 000
Volumen autorizado (m3/año) 300 000
Plantaciones forestales (ha) 3 000
Consumo de carbón y leña per cápita (m3) 1.26
Fuente: PFN, Centroamérica en el límite forestal, 2005. PROARCA-UICN.
Plataforma o instancia de concertación
En el caso salvadoreño no se ha constituido
una plataforma de gobernanza forestal
nacional o por departamentos que lidere el
proceso de la gestión de los ecosistemas
forestales. Se ha dado una serie de iniciativas,
acciones y espacios no articulados, en los
cuales se trata el manejo de los ecosistemas
forestales, pero sin el debido seguimiento de
las acciones propuestas para implementar el
espacio de trabajo forestal.
La ley forestal vigente no es explícita en
señalar alguna plataforma de concertación y/o
diálogo forestal. En la Ley y su Reglamento3,
en su artículo 4, inciso d, le confiere al MAG
(Ministerio de Agricultura y Ganadería) la
promoción y el apoyo al sector privado, con
la creación de una comisión forestal que
estaría representada por el sector forestal y
el gobierno, con la responsabilidad de velar
por el desarrollo técnico e industrial de los
recursos forestales, así como de promover los
incentivos respectivos. También es potestad
3 Publicada en La Gaceta el 17 de junio de 2002.
del MAG promover la creación de organismos
privados y comunitarios para el manejo y
desarrollo de los recursos forestales.
En este momento la tarea primordial
que lleva a cabo el MAG es el proceso
de la puesta en marcha de la Estrategia
Forestal Salvadoreña (EFSA). En esta
hay un reconocimiento de intenciones,
voluntades, acciones que se han gestado
en el sector forestal, que no necesariamente
apuntan hacia la gobernanza forestal,
pero son esfuerzos que requieren de una
sistematización, a fin de retomar ese camino
recorrido y ajustar y/o favorecer espacios de
concertación forestal nacional.
28
Fortalezas y debilidades para trabajar en la concertación forestal salvadoreña
Fortalezas Debilidades
• Se han realizado esfuerzos para preservar los modos de producción tradicionales, como las experiencias de agroforestería y las organizaciones comunitarias existen-tes. Estas organizaciones comunitarias pueden ser parte de la plataforma de concertación.
• Existe un marco legal favorecedor que se puede utilizar como base para mejorar el trabajo e incluir específicamente mecanis-mos de diálogo y concertación forestal.
• Hay condiciones básicas de infraestruc-tura, organización, recursos humanos, cooperantes, técnico-financieros, informa-ción, que requiere de articulación.
• Existe una gran capacidad para levantarse y sobreponerse de las adversidades, así como de organización y recomposición de situaciones. Este aspecto debe ser toma-do en cuenta para recomponer el sector forestal salvadoreño.
• No existen plataformas claras del orga-nismo forestal gubernamental en apoyo al sector, aunque sí hay iniciativas no coor-dinadas de todos los sectores.
• Se presenta una falta de interés político y poca vinculación de los actores; esto aunado a que la aplicación de la ley no es efectiva y el marco jurídico no está acorde con la realidad forestal salvadoreña.
• Existe una infraestructura administrativa inadecuada y escaso recurso humano para dar seguimiento a las tareas de sos-tenimiento forestal.
• Hay muchas iniciativas que no están arti-culadas, ya que no se cuenta con un ente que aglutine y guíe a todos por el mismo camino. No se ofrecen mecanismos es-pecíficos de diálogo, sino solo encuentros aislados.
• Hay decisiones gubernamentales (vistas como imposiciones) que no favorecen una comunicación y vinculación con el sector forestal de manera más fluida y eficaz. Se han podido establecer encuentros y diálogos como productos de confronta-ción, pero no de procesos auténticos de concertación.
Retos para la gobernanza forestal en El Salvador
• El enfoque de trabajo desde el Estado
ha sido de carácter extractivista y
se han dejado de lado los temas de
conservación y protección para favorecer
una recomposición del entorno forestal
salvadoreño. Por concentrarse solo en
el árbol (es decir, en el recurso madera),
se ha ido perdiendo el bosque. Se
hace necesario recomponer este tipo
de relación para que la gestión de los
ecosistemas forestales se recomponga
y avance hacia procesos más
participativos e inclusivos que apelen a
una concertación forestal nacional.
• ACACES (Asociación Coordinadora
de Agroforestería Comunitaria de El
Salvador) organiza a muchos grupos,
pero se hace un trabajo disperso
que no da los resultados deseados
que favorezcan procesos básicos de
concertación e incidencia en el sector
forestal comunitario. Elaborar una
estrategia de vinculación entre las
distintas organizaciones comunitarias
29
se convierte en un reto fundamental
para generar verdaderos procesos de
gobernanza forestal.
• Hay que “saber venderse”, es decir,
vincular el bosque con el tema salud
y el rol que este cumple en la salud
comunitaria. Es necesario hacer cambios
para llevar mensajes claros y precisos.
Se debe aprovechar la diversidad y
potenciar acciones y beneficios.
• Con solo el marco jurídico no es
suficiente. El desafío está en crear el
eslabón necesario que articule la creación
de la norma y su efectividad para ser
implementada. Este proceso debe ser
coordinado de abajo hacia arriba y
de arriba hacia abajo. Los gobiernos
locales deben empoderarse de estos
procesos y hacer realmente efectiva y
eficaz la norma jurídica establecida para
el manejo de los ecosistemas forestales
y lograr una adecuada gobernanza. En
este aspecto una mesa de concertación
forestal nacional es muy importante.
• Hay algunos ejemplos como La
Montañona, Montecristo y la Cooperativa
Las Lajas, los cuales son procesos de
gestión forestal local importantes de
sistematizar y extraer algunas lecciones
para la participación comunitaria y la
gobernanza forestal.
• La posible creación de una mesa
de concertación como entidad para
converger los intereses del sector forestal
se vuelve un reto a asumir, y así avanzar
hacia la conformación de una red de
mesas regionales que se vinculen con
las organizaciones de áreas protegidas
existentes.
30
Honduras
Situación del recurso forestal en Honduras Instituto de Desarrollo, Conservación Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre (ICF)
Superficie (km2) 112 492
Población (miles) 6 900
Cobertura forestal
(Miles de ha y porcentaje)
5 400
48%
Deforestación (ha) 80 000 a 100 000
Volumen autorizado (m3/año) 759 000
Plantaciones forestales (ha) 37 112
Consumo de carbón y leña per cápita (m3) 0.65
Fuente: PFN, Centroamérica en el límite forestal, 2005. PROARCA-UICN.
Plataforma o instancia de concertación
Honduras no ha conformado una plataforma
de concertación forestal que aglutine a los
diferentes actores que conforman el sector
forestal. Aunque sí se ha avanzado en hacer
enlaces y trabajo mancomunado con el sector
forestal por parte de la Agenda Forestal
Hondureña, sin que esta tenga la potestad
o el mandato estatal de ser la instancia
de conformación y coordinación de la
gobernanza forestal hondureña.
En estos momentos, Honduras está en
un proceso de transición donde la nueva
ley forestal establece cambios en los
marcos institucionales. La ley desaparece
como instancia rectora del sector a la
Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal
(COHDEFOR) e instaura y eleva a nivel de
ministerio al nuevo Instituto de Desarrollo
y Conservación Forestal (ICF). Esto ha
generado muchas expectativas a lo interno y
externo de la institución, pero también, como
se remarcó en el taller nacional, establece
otras prioridades que no están relacionadas
con crear y fortalecer una plataforma de
concertación para el sector.
No obstante, en la nueva ley hondureña4 se
señala que debe existir una participación
coordinada del sector privado y social en el
manejo sostenible de los bosques.
Constitución
del sector forestal
ICF
SERNA
SAG
Secretaría de Turismo
Secretaría de Gobernación y Justicia
INA
IP
ESNACIFOR
IHCAFE
IHDECOOP
Nota: ver lista de acrónimos al final del
documento.
4 Publicada en La Gaceta, ley No. 31 544, el 26 de febrero de 2008.
31
Los objetivos de la ley, en su artículo 3,
definen algunos mecanismos de participación
de la sociedad civil, como las Asociaciones
Cooperativas Forestales, las empresas
comunitarias y otro tipo de organizaciones;
también recalca la promoción del co-manejo
como mecanismo básico de incorporación de
la sociedad civil al manejo de áreas protegidas.
La ley también incorpora la figura de los Consejos
Consultivos (artículo 11, inciso 11) como
espacios de consulta, concertación, control
social y coordinación de las acciones en el sector
Fortalezas y oportunidades que se vislumbran para la gobernanza forestal hondureña
Fortalezas Debilidades
• Hay un nuevo marco legal que se espera supere las deficiencias del pasado.
• El sector forestal es reconocido por la nue-va ley y esto contribuirá a una incidencia mayor en el plano nacional.
• Se cuenta con recurso humano altamente calificado y, además, se han establecido una serie de normas y procedimientos para la conservación de ecosistemas naturales y de vida silvestre en las áreas protegidas que define una ruta a seguir en la gobernanza forestal.
• Hay una práctica de manejo inadecuado y contraproducente en la concesión de permisos para tala. Las situaciones de corrupción denunciadas no siguen su trámite respectivo y hay una situación de desconfianza hacia las instancias públicas que deben dar seguimiento a las denuncias. Parece que existían incongruencias legales, que servían como espacios para evadir responsabilidades de los impactos producidos por manejos inadecuados de los recursos forestales, que con espacios de concertación se pueden revertir en procesos de transpa-rencia y honestidad. Se espera que con la nueva ley, este tipo de situaciones se eliminen.
• Se está en una coyuntura de transición, en la cual las instituciones públicas que atienden el tema forestal viven una resistencia al cambio institucional y a las nuevas formas de negociación por parte del Estado. La recomposición del sector forestal ha generado incertidumbre y difi-cultad para aceptar el nuevo proceso de interrelación entre los sectores: forestal, vida silvestre y áreas protegidas.
forestal, las áreas protegidas y la vida silvestre,
teniendo como herramienta guía de planificación
lo establecido en el Programa Nacional Forestal
(PRONAFOR). Dichas plataformas están definidas
en la ley a nivel nacional, departamental,
municipal y comunitario (capítulo II de la ley).
En la nueva ley forestal se señalan claramente
cuáles instituciones son las rectoras de la
gestión forestal hondureña, y deja por fuera
a organizaciones locales, ONG, empresarios
independientes y otros que son importantes para
avanzar hacia una verdadera gobernanza forestal.
32
Retos para la gobernanza forestal en Honduras
• Aunque los procesos de certificación del
manejo de bosque (latifoliado) no han
sido lo efectivos que se hubiera querido,
principalmente en la creación de empleos
y de mejores condiciones económicas,
sí han proporcionado un proceso de
organización y participación que debe ser
retomado y que podría ser la base para
trabajar en generar otros espacios más
amplios para la concertación forestal.
• La Autoridad Forestal Estatal (AFE)
organizó y fortaleció con recursos
técnicos y financieros, convenios de
usufructo, asignación de volumen,
que permitieron un manejo adecuado
de las áreas boscosas. Este tipo de
experiencias deben ser sistematizadas
para el reconocimiento de éxitos
logrados en el tema de incentivos
forestales. Además, para fortalecer otros
procesos que el ICF quiera desarrollar
en el tema de nuevos incentivos. Este
tipo de incentivos favorece y estimula la
participación de los sectores.
• Existe una falsa percepción que el
aprovechamiento de los productos
maderables ocasionan la destrucción
del bosque. Tomar en cuenta
las necesidades sentidas de las
comunidades, ha dado como resultado
procesos de autosostenibilidad en
el manejo y conservación de los
ecosistemas forestales. Esto se
puede convertir en un eslabón para el
involucramiento de grupos comunitarios
en la concertación forestal.
• La aplicación de instrumentos para el
manejo de las áreas protegidas tiene un
enfoque participativo de instituciones,
ONG y comunidades. Son los primeros
pasos de un proceso de coordinación
interinstitucional que deben considerarse
para favorecer e incidir en la concertación
forestal.
33
Costa Rica
Situación del recurso forestal en Costa Rica Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET)
Superficie (km2) 50 100
Población (miles) 4 262
Cobertura forestal
(miles de ha y porcentaje)
2 131
46%
Deforestación (ha) 8 000 a 16 000
Volumen autorizado (m3/año) 950 000
Plantaciones forestales (ha) 52 038
Consumo de carbón y leña per cápita (m3) 0.81
Fuente: PFN, Centroamérica en el límite forestal, 2005. PROARCA-UICN.
Plataforma o instancia de concertación
En Costa Rica existe una plataforma
de concertación forestal, vía decreto
presidencial5, conocida como la Comisión
Interinstitucional de Seguimiento al Plan
Nacional de Desarrollo Forestal 2001-2010
(PNDF), la cual está adscrita al SINAC.
Según el decreto, la comisión recomienda,
formula, gestiona y da seguimiento a lo
establecido en el PNDF.
El PNDF es la herramienta de planificación
forestal que fortalece el compromiso con
el ambiente en Costa Rica, y la Comisión
es la encargada de vigilar que dicho plan
se ejecute. Sin embargo, hasta el momento
no se ha reunido en pleno o iniciado su
trabajo como Comisión, pero sí se han
hecho encuentros, análisis, foros, talleres y
otras actividades de valoración del sector
forestal, en los cuales la mayoría de los
representantes de dicha plataforma han
estado presentes.
5 Publicado en La Gaceta el 18 de julio de 2007.
En el caso costarricense, las instituciones que
forman parte de la Comisión de Seguimiento
tienen la tarea específica de ejercer la
concertación al interno de ésta, de tal manera
que se puedan abrir procesos de gobernanza
forestal más inclusivos y efectivos.
Conformación de la Comisión
Interinstitucional de Seguimiento al PNDF
Representante del SINAC (quien coordina)
Representante de FONAFIFO
Representante de la ONF
Representante del CIA
Representante de JUNAFORCA
Representante de la Cámara Costarricense Forestal
Representante del MAG
Representante de ACICAFOC
Representante de FAO-ONU
Nota: ver lista de acrónimos al final del
documento.
34
Fortalezas y oportunidades que se vislumbran para la gobernanza forestal en Costa Rica
Fortalezas Debilidades
• PNDF 2201-2010 con un plan de acción y priorización de temas a discutir.
• La participación activa del Área de Con-servación Tempisque (ACT) y de distintas organizaciones y el fomento de Pago de Servicios Ambientales (PSA) favorecieron el posicionamiento relativo del sector forestal en la provincia de Guanacaste.
• Se han dado procesos de restauración de ecosistemas forestales en la península de Nicoya, que pueden servir de referentes exitosos de procesos de concertación entre las partes involucradas.
• La definición por decreto de la creación de la Comisión de Seguimiento es un esfuerzo estatal que pretende consolidar un sondeo adecuado del sector forestal y, como tal, se constituye en el espacio referencial para fomentar la concertación forestal.
• Debido a la falta de trabajo en equipo por parte de la Comisión de Seguimiento, se han dado serias dificultades para la imple-mentación de lo definido en el PNDF. Hay poca incidencia política y el tema forestal no se visibiliza en la agenda gubernamen-tal. Esto aunado a la incongruencia política en la aplicación del PNDF, además de limitaciones financieras e institucionales.
• No se promocionó la apropiación del PNDF como herramienta de planificación en los niveles competentes por ley y esto ha contribuido a una poca concertación.
• No existe integración de agendas institu-cionales. Cada uno aporta al PNDF, pero éste no ha sido la guía del gobierno como un todo. Independientemente, algunas instituciones lo usan “estratégicamente” ante el Plan Nacional de Desarrollo.
• El PNDF no ha facilitado la concertación, es un plan muy de Estado, un concepto muy centralizado en la gestión, con poca participación de la academia, del sector privado y de las comunidades.
• No existe un espacio único de concer-tación y esto genera una fragmentación (existen comisiones múltiples).
Retos para la concertación forestal en Costa Rica
En el caso costarricense, las instituciones que
forman parte de la Comisión de Seguimiento
tienen la tarea específica de ejercer la
concertación al interno de ésta, de tal manera
que se puedan abrir procesos de gobernanza
forestal más inclusivos y efectivos.
Algunos retos pueden ser:
• Mejorar la estructura operativa del SINAC
para favorecer las acciones y estrategias
de gestión forestal.
• En el caso de la ONF, avanzar hacia
mejores estrategias de concertación
interna –especialmente con el sector
privado– y atender los vacíos financieros
que ha enfrentado durante años.
• Resolver los problemas estructurales
existentes en el SINAC. Por ejemplo, no se
evidencian mecanismos específicos y su
respectivo seguimiento, tanto para la toma
de decisiones como para la participación.
• Hay una serie de acciones que la
Comisión debe asumir para lograr romper
con el estancamiento existente en el tema
de la concertación forestal, que son:
35
- Los directores regionales del SINAC
deben apropiarse del PNDF, de tal
manera que visualicen y planifiquen
las acciones regionales vinculando el
PNDF. Lo anterior combinado con la
puesta en marcha de una estrategia
de divulgación y socialización del
PNDF tanto al interno del SINAC
como en otros ministerios y a la
sociedad civil en general.
- Llevar a cabo un inventario de las
comisiones existentes vinculadas
con el sector forestal y buscar los
mecanismos de articulación con la
Comisión de Seguimiento para su
respectiva realimentación.
- La Comisión debe iniciar su trabajo
formal pronto para que pueda
señalar su enlace vinculante con el
fortalecimiento del sector forestal.
36
Panamá
Situación del recurso forestal en Panamá Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM)
Superficie (km2) 75 516
Población (miles) 3 253
Cobertura forestal
(miles de ha y porcentaje)
3 364
45%
Deforestación (ha) 47 158
Volumen autorizado (m3/año) 95 000
Plantaciones forestales (ha) 42 124
Consumo de carbón y leña per cápita (m3) 0.38
Fuente: PFN, Centroamérica en el límite forestal, 2005. PROARCA-UICN.
Plataforma o instancia de concertación
Desde hace dos años, ANAM (Autoridad Nacional
del Ambiente) cuenta con una plataforma de
concertación conocida como CONAGEFOR6
(Comisión Nacional de Gestión Forestal),
organismo de consulta y coordinación para
ordenar los lineamientos y objetivos que se
requieren desarrollar para el crecimiento del
subsector forestal panameño. En diciembre
de 2007 renovaron su junta directiva y en
la actualidad se encuentra en una fase de
fortalecimiento de la dirigencia que la constituye:
se encuentra en discusión para buscar cómo
fortalecer la participación de sectores que están
actualmente debilitados –como la cámara de
madereros, y de qué manera incluir a otros
grupos que conforman el subsector forestal
(organizaciones locales, comunitarias e indígenas)
que no están representados en la Comisión.
Al revisar la composición de la CONAGEFOR,
se observa que ésta fue concebida como
una instancia para fomentar mayormente el
6 Publicada en la Gaceta, el 29 de setiembre de 2006.
comercio nacional e internacional de madera
y productos forestales, más que atender la
problemática de la concertación forestal en los
diferentes niveles locales y nacional.
Conformación
de CONAGEFOR
Representante de ACP
Representante de Ministerios de Economía y Finanzas, Industria y Contraloría
Representante de ANAM
Representante de la Banca
Representante de la empresa privada
Representante del sector construcción
Por otro lado, es necesario mencionar que ha
habido un proceso lento de atención al sector
forestal de parte de los gobiernos recientes
para darle el empuje y la consolidación
que dicho sector requiere en la sociedad
panameña. En el caso panameño, el tema de
la confrontación “manejo forestal sostenible”
versus “conservación” es muy fuerte y la
prioridad institucional ha estado en el tema de la
conservación a través de las áreas protegidas.
37
La CONAGEFOR tiene el desafío de incidir
de manera eficaz en las esferas políticas
pertinentes para que el sector forestal se
reposicione en la agenda nacional; aunque
para esto, debe fortalecerse como instancia
nacional.
Fortalezas y debilidades de CONAGEFOR
Fortalezas Debilidades
• La creación de CONAGEFOR como es-pacio para visibilizar el subsector forestal es un avance que debe materializarse y ampliarse para lograr una mesa de con-certación forestal.
• Se tiene experiencia en la aplicación de los planes de manejo comunitario soste-nible, así como experiencia acumulada en reforestación. Ambas están orientadas a fomentar la participación.
• Ya se cuenta con el PNDF; ahora es necesario su puesta en marcha, ya que esta herramienta de planificación forestal puede favorecer la inclusión de organiza-ciones y grupos comunitarios de forestería comunitaria que no están representados en la conformación de la CONAGEFOR actual.
• Se tiene una ley forestal que no está reno-vada ni acorde con la dinámica que tiene el sector forestal panameño, lo cual dificul-ta de alguna manera generar verdaderos procesos de concertación forestal.
• El financiamiento para ejecutar los planes de trabajo que se ha propuesto la Comi-sión en sus sesiones de junta directiva es mínimo, situación que obstaculiza avanzar en su implementación. Asimismo, entor-pece la posibilidad de visibilizar algunos éxitos obtenidos a la fecha.
• El enfoque de trabajo actual está dirigido más a la conservación que al desarrollo forestal. La normativa vigente panameña no fomenta el desarrollo forestal, lo cual reestimula a los actores del sector forestal a trabajar y partici-par en espacios de concertación.
• Los actores del sector forestal no poseen una organización sólida que impulse su desarrollo. Para ellos la CONAGEFOR debe fortalecerse, pero a la vez reformarse para ser una instancia más participativa.
• La estructura forestal tiene bajo perfil en la toma de decisiones y la ley forestal es muy amplia como para concretar acciones que favorezcan al sector.
• Hay una escasa oferta de profesionales forestales, lo que afecta la implementa-ción y el seguimiento en apoyo técnico de programas, planes y estrategias forestales en todo el territorio nacional. Esto da poca proyección al sector.
• En lo económico existe una falta de reco-nocimiento del aporte directo e indirecto que hace el subsector forestal al desarrollo del país.
• En la actualidad la Cámara Forestal no está organizada, ni funcionando como tal, lo cual dificulta trabajar con ellos. En la actua-lidad tienen poco peso en la CONAGEFOR.
38
Retos de la gobernanza forestal en Panamá
• En aras de fortalecer y hacer un
esfuerzo por visibilizar al sector forestal
panameño, es necesaria la reactivación
de la Cámara Forestal, que funciona
como representante de la sociedad civil
en la CONAGEFOR, y como tal debe
incidir en el quehacer de la CONAGEFOR
y redireccionar el rumbo para integrar
otros sectores.
• Se esperaría, además, que el proceso
de establecimiento de comités, que el
reglamento de CONAGEFOR señala,
permita la inclusión de más actores
relacionados con el quehacer forestal,
para así obtener una plataforma de
gobernanza forestal inclusiva (en
estos momentos las organizaciones
comunitarias de las comarcas indígenas
no tienen representación directa).
• Aunque se oficializa desde 2006, el 2008
es el año en que la CONAGEFOR inicia su
verdadero trabajo y, por lo tanto, hay que
definir los mecanismos de convocatoria,
temas de agenda, estrategias de trabajo,
seguimiento y monitoreo. Una vez que
el PNDF panameño esté concluido en
su elaboración, la CONAGEFOR debe
asumir más directamente los retos que le
competen para la implementación del plan.
• Es importante que en lo interno de la
CONAGEFOR y en general dentro del
sector forestal panameño se unifiquen
los enfoques y objetivos de trabajo de las
diferentes organizaciones que componen
el sector, o al menos encontrar los temas
de convergencia, para lograr definir
metas comunes y proyectar una imagen
positiva del trabajo que se hace ante los
otros sectores.
• La ANAM debe interiorizar a todo
nivel y en todos sus funcionarios la
necesidad de trabajar para aprovechar el
potencial del manejo forestal sostenible
y deshacer la visión generalizada de
que aprovechamiento es sinónimo de
degradación, y que lo que debe promover
la institución es la preservación.
39
Belice
Situación del recurso forestal en Belice Departamento Forestal. Ministerio de Recursos Naturales, Ambiente, Comercio e Industria
Superficie (km2) 22 966
Población (miles) 266.4
Cobertura forestal
(miles de ha y porcentaje)
1 721
79%
Deforestación (ha) 36 000
Volumen autorizado (m3/año) 60 145
Plantaciones forestales (ha) 3 000
Consumo de carbón y leña per cápita (m3) 0.47
Fuente: PFN, Centroamérica en el límite forestal, 2005. PROARCA-UICN.
Plataforma o instancia de concertación
Belice es el país de Centroamérica con mayor
cantidad de bosques disponibles a la fecha
(79%), sin embargo, es a la vez el país con
menor desarrollo forestal. La prioridad del
Estado se ha centrado en la conservación
de los recursos naturales para fomentar el
desarrollo del ecoturismo, principal fuente de
divisas de la economía beliceña. Por eso, la
instancia de participación del sector forestal
es la Comisión Nacional de Áreas Protegidas
(NPAC, por sus siglas en inglés). Dicha
instancia atiende la política forestal como
parte del gran tema de áreas protegidas en el
país. Existen espacios de diálogo y discusión
acerca de la gestión de los ecosistemas
forestales –iniciativas no gestadas desde
la NPAC–, pero no están articulados a una
propuesta integral para el sector forestal.
En la actualidad, la NPAC está en un
proceso de diseñar los mecanismos de
comunicación entre sus miembros, y entre
éstos y las organizaciones que representan,
principalmente porque en los últimos años
se han integrado actores que representan
sectores comunitarios e indígenas.
Conformación
de la NPAC
Departamento Forestal
Departamento de Pesca
Departamento de Agricultura
Cámara de Turismo
4 instancias representantes de la sociedad civil (2 ONG de carácter comunitario y 2 ONG institucionales)
Representación indígena
PACT
BAPA
Belize Tourism Industry Association (sector privado)
Universidad de Belice
Instituto de Arqueología
Como observadores participan: el Comisionado de Tenencia, el Ministerio de Desarrollo Nacional y el representante legal del Ministerio de Recursos Naturales.
Nota: ver lista de acrónimos al final del
documento.
La NPAC tiene un accionar definido. Es
bastante riesgoso aventurarse a señalar
esta plataforma como el espacio para la
concertación y seguimiento del tema forestal.
40
Fortalezas y debilidades de la NPAC
Fortalezas Debilidades
• Se dan alianzas estratégicas dentro del sector que pueden favorecer el manejo sostenible, como la certificación de madera.
• Existe buena voluntad política para favo-recer a las comunidades de hacer manejo sostenible comunitario, clave para la concertación forestal.
• El reconocimiento de comunidades indíge-nas en la gestión para mantener la diver-sidad del bosque adquiere relevancia para visibilizar la gestión de los ecosistemas forestales desde la perspectiva indígena.
• Actualmente hay más sectores que se dirigen hacia el manejo sostenible, porque ven reflejada la ganancia económica que este modelo permite, así como su invo-lucramiento en plataformas de trabajo conjunto y de concertación.
• Existe experiencia en la gestión compar-tida (co-manejo) de áreas protegidas, lo cual debe aprovecharse para hablar sobre concertación forestal.
• Los diferentes grupos de co-manejado-res de áreas protegidas han conformado grupos para trabajar en forma conjunta, y aunque se han conformado diferentes gru-pos (según sectores, ONG, grupos campe-sinos o indígenas), estas experiencias son una fortaleza como trabajo conjunto.
• Las regulaciones existentes están intrínsi-camente ligadas a la época colonial, cuyos lineamientos de acción no son participa-tivos e incluyentes; poseen una alta dosis de verticalismo en la toma de decisiones, situación que se debe modificar para avanzar hacia procesos de concertación forestal.
• No se ha dado un adecuado monitoreo de los recursos financieros y humanos para fortalecer el sector forestal y poder señalar algunas lecciones para mejorar mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, los cuales son claves para la gobernanza forestal.
• El sector forestal no es prioridad política.
• No se reconoce el valor holístico que tienen los ecosistemas forestales. Hay una falta de fidelidad hacia el bosque y sola-mente se hace un reconocimiento expreso desde el sector industrial.
• Existen dificultades dentro del Departamen-to Forestal para atender situaciones, como inseguridad con respecto a la tenencia de la tierra, planificación de uso de la tierra, inadecuados recursos financieros, falta de coordinación de actividades interinstitucio-nales, segregaciones de tierras sin respaldo legal dentro de las AP, entre otras.
Retos de la gobernanza forestal en Belice
• Los acuerdos de co-manejo deben
favorecer la protección de los recursos
forestales y no solamente atender
situaciones puntuales. En este sentido,
las ONG y los comités locales deben ser
incluidas en los procesos de planificación,
así como el sistema educativo público. Hay
una contradicción que se debe subsanar:
la subsistencia en las comunidades
rurales, empuja a sus pobladores hacia la
extracción ilegal de la madera.
• Las concesiones a largo plazo deben
contribuir a la seguridad y el bienestar
locales, y mejorar la gestión sostenible
de los ecosistemas forestales, así como
traer a la discusión nacional el tema de
tenencia de la tierra. El mecanismo de
licencias/concesiones existente no es el
más apropiado, ya que solamente presta
atención a la madera y se debe avanzar
hacia una propuesta más holística e
integradora de los aportes que brinda el
bosque.
41
• Las áreas protegidas han sido
fragmentadas, situación que pone en
riesgo cualquier iniciativa. Hay que
recomponer el modelo de desarrollo
sostenible ideado para las áreas
protegidas (que incluye al sector forestal,
pero no le apropia de poder).
• Hay que establecer formas asociativas
(partnership) para generar seguridad en
la tenencia de la tierra. Señalar reglas
básicas de concertación es importante
para garantizar la participación activa
y con poder de decisión en el tema
forestal, así como gestar mejores y
adecuados procesos de colaboración en
conjunto. Hoy existe más inclusión, pero
es fundamental desarrollar más espacios
de sensibilización hacia la población.
• El diálogo entre los diferentes actores
debe ser abierto y honesto como
principios básicos para generar
verdaderos espacios de concertación
forestal.
• Se requiere de más insumos para el
fortalecimiento de la política forestal
beliceña hacia los beneficiarios:
especialmente comunitarios y
empresarios.
• Se debe avanzar hacia la
institucionalización de la NPAC. La
Comisión se sustenta sobre la política de
AP y la política forestal debe tener mayor
complementariedad y vínculos.
• Se hace necesario analizar el desarrollo
de los acuerdos de co-manejo en
las AP, y contemplar los siguientes
elementos: nivel de descentralización,
nivel de efectividad, acuerdos de
entendimiento, mayor participación
de los consejos locales comunitarios
(CBO) y ONG.
42
6. Resumen de retos regionales
Entre los retos cruciales para el
mejoramiento de la gobernanza forestal
y, consecuentemente, para garantizar la
sostenibilidad de los recursos forestales
centroamericanos, se pueden señalar los
siguientes:
• Se deben establecer mecanismos
que promuevan una verdadera
intersectorialidad para realmente
apoyar el cambio de paradigma
dentro del sector, de manera que
se modifique la idea de que el único
recurso relevante es la madera, y así
incorporar e institucionalizar el concepto
de ecosistemas forestales que integra
una amplia gama de bienes y servicios
de los bosques. Consecuentemente,
reconocer la contribución de los
ecosistemas forestales a la salud, a la
seguridad alimentaria, a la mitigación
ante la vulnerabilidad ambiental y el
cambio climático. Todos estos elementos
permitirán ampliar la participación de
los diferentes sectores para lograr
una mejor gobernanza forestal. Las
iniciativas regionales recién aprobadas
como PERFOR y ERAS (Estrategia
Regional Agroambiental y de Salud de
Centroamérica 2009-2024) constituyen
pasos importantes para hacer realidad
este nuevo paradigma.
• Los actores del sector deben incorporar
la gestión de los medios de vida
sostenibles de las poblaciones vinculadas
con los bosques en la actividad forestal,
como elemento estratégico para
alcanzar una buena gobernanza y, en
consecuencia, como meta prioritaria en la
gestión de los ecosistemas forestales.
• Es necesaria la conclusión de los PNDF
e iniciar su implementación, pasando
por una campaña promocional y de
divulgación de sus beneficios para el
sector forestal y los países en general.
Esta campaña debe ir enfocada tanto
para los funcionarios de los distintos
ministerios, como para la sociedad civil.
Hay una fuerte percepción de que los
PNDF no visibilizan claramente lo que
aportan al desarrollo sostenible de los
recursos forestales.
• La capacitación requiere de una
sistematización de los esfuerzos y las
experiencias relativas que muestren
un aporte a la gobernanza forestal, de
manera que se puedan implementar
las lecciones aprendidas encontradas y
se pueda avanzar hacia una verdadera
apropiación de enfoques, métodos,
formas de participación y toma de
decisiones para el fortalecimiento de
estos espacios de incidencia en el que
convergen el Estado y la sociedad civil.
• Es esencial avanzar urgentemente
hacia procesos más sistemáticos
de seguimiento del trabajo de la
concertación forestal y, sobre todo,
establecer mecanismos de monitoreo
que coadyuven a corregir, ajustar,
cambiar y/o fortalecer los procesos de
concertación forestal.
• Sin una recomposición de la capacidad
operativa de las instituciones públicas
y su actual visión sobre el tema de la
participación y descentralización, se
hace difícil pensar en una mejora de los
procesos de concertación forestal. Por
lo tanto, atender esta situación desde
cada uno de los gobiernos, así como de
los organismos regionales, se vuelve una
tarea relevante y apremiante.
• Se deben acuñar modelos adaptativos
de trabajo e interacción entre los
actores claves del sector forestal, es
decir, explorar a partir de las lecciones
aprendidas en cada país, formas
alternativas, concretas y eficaces de
fortalecer la concertación forestal.
43
• La representatividad y el
empoderamiento en la toma de
decisiones de los diferentes actores que
conforman el sector forestal requieren
pasar por procesos de liderazgo
comprometido y efectivo, que permitan
una verdadera apuesta hacia decisiones
que favorezcan esta nueva modalidad
de gobernanza forestal en los países de
la región. El componente 1 del PERFOR
señala algunos elementos clave para
avanzar hacia una representatividad
democrática e inclusiva.
• En algunos países de la región, las
leyes forestales y las instituciones
públicas que tienen la responsabilidad
de la implementación de dichas leyes,
no señalan claramente el mecanismo
de las mesas de concertación forestal
como una modalidad de ejercer la
gobernanza forestal. Es un desafío
que debe ser resuelto, pasando por el
fortalecimiento del liderazgo institucional
y el posicionamiento del sector forestal
en las agendas nacionales de desarrollo.
• Es muy importante establecer
mecanismos para compartir experiencias
y logros alcanzados entre los procesos
existentes en los países de la región,
pero se deben respetar las asimetrías
existentes entre los países.
• El manejo forestal sostenible,
principalmente desde las comunidades,
sigue siendo una tarea pendiente en
los países de la región; esto requiere
de mayor atención si se desean
crear condiciones adecuadas para el
involucramiento de los actores locales en
la concertación forestal.
45
Lista de acrónimos
Nicaragua
SERENA, Secretaría de Recursos Naturales
RAAN, Región Autónoma del Atlántico Norte
RAAS, Región Autónoma del Atlántico Sur
INAFOR, Instituto Nacional Forestal
GOFO, Comité Nacional de Gobernanza Forestal
MAGFOR, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Recursos Forestales
MARENA, Ministerio de Recursos Naturales
FONADEFO, Fondo Nacional de Desarrollo Forestal
AMUR, Asociación de Municipios de Rivas
AMUNSE, Asociación de Municipios de Nueva Segovia
PRORURAL, Programa Sectorial de Desarrollo Rural Productivo Sostenible
CONAFOR, Comisión Nacional Forestal
Guatemala
INAB, Instituto Nacional de Bosques
CONAP, Consejo Nacional de Áreas Protegidas
El Salvador
MAG, Ministerio de Agricultura y Ganadería
EFSA, Estrategia Forestal Salvadoreña
DFOFCR, Dirección General de Ordenamiento Forestal, Cuencas y Riego
ACACES, Asociación Coordinadora de Agroforestería Comunitaria de El Salvador
Honduras
COHDEFOR, Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal
ICF, Instituto de Desarrollo, Conservación Forestal, Áreas Protegidas y Vida
Silvestre
PRONAFOR, Programa Nacional Forestal
SERNA, Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente
SAG, Secretaría de Agricultura y Ganadería
INA, Instituto Nacional Agrario
IP, Instituto de la Propiedad
ESNACIFOR, Escuela Nacional de Ciencias Forestales
IHCAFE, Instituto Hondureño del Café
IHDECOOP, Instituto Hondureño de Desarrollo Cooperativo
Costa Rica
PNDF, Plan Nacional de Desarrollo Forestal
SINAC, Sistema Nacional de Áreas de Conservación
46
FONAFIFO, Fondo Nacional Financiero Forestal
ONF, Oficina Nacional Forestal
CIA, Colegio de Ingenieros Agrónomos
JUNAFORCA, Junta Nacional Forestal Campesina
MAG, Ministerio de Agricultura y Ganadería
ACICAFOC, Asociación
MINAE, Ministerio de Ambiente y Energía
Panamá
CONAGEFOR, Comisión Nacional de Gestión Forestal
ACP, Autoridad del Canal de Panamá
ANAM, Autoridad Nacional del Ambiente
PNDF, Plan Nacional de Desarrollo Forestal
Belice
NPAC, Comisión Nacional de Áreas Protegidas (por sus siglas en inglés)
PACT, Fondo para la Conservación de las Áreas Protegidas (por sus siglas en
inglés)
BAPA, Asociación de Directivos de Áreas Protegidas de Belice (por sus siglas en
inglés)
CBO Community Based Organizations
Otros acrónimos
UICN, Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza
CCAD, Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
PERFOR, Programa Estratégico Regional para la Gestión de los Ecosistemas
Forestales
GTZ, Agencia de Cooperación Alemana
FAO-ONU, Organización para la Agricultura y la Alimentación de las Naciones Unidas
AFE, Autoridad Forestal Estatal
ONG, Organización No Gubernamental
OT, Ordenamiento Territorial
PSA, Pago por Servicios Ambientales
![La desordenada codicia de los bienes ajenos [Reseña]](https://static.fdocuments.ec/doc/165x107/61702faed8139823f932bd4c/la-desordenada-codicia-de-los-bienes-ajenos-resea.jpg)
