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Serie Estudios Regionales sobre Protección Social – Global Network Latin America No.2 Informe sobre Protección Social en América Latina

GLOBAL NETWORK LATINOAMERICA

Estudio Regional

“INFORME SOBRE LA PROTECCIÓN SOCIAL

EN AMÉRICA LATINA”

Equipo Responsable:

Jaime Sánchez Arteaga – Consultor

Rocío Campana - PLADES /Perú

Juan Carlos Vargas – Coordinador Regional GN

Documento elaborado en el marco del Proyecto Globalizando el Trabajo Decente con el apoyo de

Diciembre, 2010


INFORME SOBRE LA PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA

URUGUAY- BOLIVIA- ECUADOR- PERÚ

Introducción

América Latina no es ajena a la dinámica globalizada de la economía, no es casual la

suscripción de sucesivos acuerdos comerciales que establecen las reglas de juego del

comercio internacional. Ante este panorama los sectores laborales y la sociedad civil han

propuesto la incorporación de cláusulas laborales con el interés de salvaguardar el ejercicio y

respeto por los derechos fundamentales laborales y promover el trabajo digno.

Global Network América Latina asume que el concepto de protección social incluye a la

seguridad social, pero es mas amplio porque implica el acceso a la educación, a la vivienda, al

trabajo digno y a las condiciones necesarias para la realización plena del ser humano que le

permita una vida en equidad e igualdad de oportunidades.

Desde este enfoque pretende aportar con este documento para la conocer la realidad de la

protección social en Bolivia, Ecuador, Perú y Uruguay; incluyendo testimonios de los/as

afectados/as directos - trabajadores/as de la economía informal, mujeres trabajadoras,

personas con VIH Sida - que conforman los grupos mas vulnerables de este región del mundo.

El presente Informe Regional pretende contribuir a comprender que la protección social es el

resultado de políticas sociales en cada país y que el dialogo social es un mecanismo

importante para su adopción. Por eso también se presentan experiencias exitosas que

apuestan a promover mecanismos para garantizar el acceso de las mayorías a la protección

social.

CENAC de Bolivia, SERPAJ de Ecuador, INSTITUTO CUESTA DUARTE de Uruguay y

PLADES de Perú - miembros de Global Network América Latina – han participado con mucho

entusiasmo y compromiso elaborando los Estudios de Caso de Protección Social en sus

respectivos países, aportando de esta manera al Informe Regional sobre Protección Social en

América Latina.


Resumen Ejecutivo

En la medida en que el concepto de protección social comprende a la seguridad social, y ésta

es de uso común en Latinoamérica, en el presente documento cuando nos referimos a la

seguridad social la entendemos como parte de la protección social.

Presentamos una breve síntesis de los problemas comunes de la protección social en América

Latina, caracterizado por los bajos niveles de cobertura de la protección social, la insuficiencia

y la baja calidad de las prestaciones, la falta de solidaridad social y de sostenibilidad financiera,

de inequidad de género y de la debilidad de la institucionalidad en materia de protección social.

Se presenta también a grandes rasgos los posibles impactos de la crisis económica y

financiera mundial en los sistemas de protección social latinoamericano concluyendo que si ya

antes de la crisis la mayoría de los mecanismos de protección social en la región tenían

problemas de desequilibrio financiero que requerían importantes recursos fiscales, la crisis

puede agravar esta situación en la medida en que el ingreso se contraiga como consecuencia

de la pérdida de puestos de trabajo, la caída de los salarios y de las contribuciones al sistema.

También afectará a los sistemas de protección social el que se incremente la evasión

contributiva por parte de los empleadores y que el Estado reduzca sus aportes a programas

contributivos y no contributivos.

Tienen también un lugar algunas experiencias importantes de la sociedad civil en la incidencia

para la defensa y la promoción de la protección social y los casos de políticas nacionales como

las de Uruguay, Bolivia, Ecuador y Perú.

Destaca en esta parte la experiencia exitosa del caso uruguayo en el que la política social “no

sólo que no es subsidiaria de la política económica sino que ésta pensada en función de la

política social”. Ha sido fundamental la aplicación del Plan de Equidad, mediante el cual el

gobierno uruguayo incorporó a la idea de „protección social', las políticas de salud, previsión

social y asistencia social, así como las de trabajo, vivienda y educación. Es decir, en una

concepción moderna e integral. La reforma de los alcances de la protección social también

comprendió una reforma tributaria bajo el principio de capacidad contributiva de las personas,

aporta más quien más ingresos tiene.

Pero además, en la experiencia Uruguaya cabe destacar la aplicación de los instrumentos

internacionales de derechos humanos como los Pactos y Convenciones de Naciones Unidas

así como los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT.

La experiencia de diálogo tripartito llevado adelante en Uruguay en materia de seguridad social

muestra que el involucramiento de los distintos actores sociales organizados es un requisito

fundamental para que los avances se produzcan.

I.-Protección social y seguridad social

La protección social comprende “el conjunto de políticas y programas públicos y privados con

los que las sociedades dan respuesta a diversas necesidades a fin de compensar la falta o

reducción sustancial de ingresos provenientes del trabajo, brindar asistencia a las familias con

hijos, ofrecer atención médica, vivienda y educación a la población”1.

Desde esta perspectiva, la protección social comprende una variedad de intervenciones y

políticas dirigidas a asegurar un nivel de vida razonable para las personas. Ello supone

medidas públicas, como ayuda para el consumo de combustible, acceso a la vivienda, servicios

de bienestar social, asegurar ingresos mínimos, además de las prestaciones de la seguridad

social. Para estos fines se recurre a diversas fuentes de financiamiento que van desde el

aporte de los ciudadanos y trabajadores hasta las contribuciones del empleador y del Estado.

1 Secretaría General de la ONU, citado por Murro, Ernesto en “El dilema de la Seguridad social en el

Cono Sur” p.16, Lima OIT,2004


Para la OIT protección social comprendería “… no solo los regímenes de seguridad social sino

también los planes privados o no obligatorios que persiguen un objetivo similar, tales como las

mutuas y los planes profesionales de pensiones. Se entiende también todo tipo de planes no

obligatorios, estructurados o no, a condición de que las cotizaciones a los mismos no estén

determinadas exclusivamente por las fuerzas del mercado. Puede tratarse de un mecanismo

de solidaridad colectiva o de un subsidio del patrón, o quizá del Estado…”2

El concepto de protección social si bien es un concepto “especialmente usado en los países

desarrollados”3, recientemente su uso se está extendiendo en América Latina principalmente

en los medios académicos, pero sin que aún tenga repercusión suficiente en la normativa

constitucional y legislativa ni en las políticas sociales.

En cambio, el concepto de seguridad social, entendido como “La protección que la sociedad

proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones

económicas y sociales que de otra manera derivarán de la desaparición o de una fuerte

reducción de sus ingresos como consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente del

trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección

en forma de asistencia médica y de ayuda a la familia con hijos”4, es históricamente de uso

común en Latinoamérica, y es también de mayor repercusión en la normativa constitucional y

legislativa.

Las contingencias reconocidas actualmente como riesgos sociales por la doctrina, las

legislaciones nacionales y las normas internacionales son:

Enfermedad, invalidez

Accidentes de trabajo y

Enfermedades profesionales

Maternidad

Desempleo

Cargas familiares

Vejez y muerte

Son también las que dieron origen a las prestaciones mínimas contenidas en el Convenio Nº

102 de la OIT (1952).

En la medida en que el concepto de protección social comprende a la seguridad social, y ésta

es de uso común en Latinoamérica, en el presente documento cuando nos referimos a la

seguridad social la entendemos como parte de la protección social.

II.-Tendencias regionales en protección social

1. Problemas comunes a confrontar5

Segmentación

2 Morales Ramírez, Protección social ¿Concepto dinámico? Revista Latinoamericana de Derecho Social,

2006. 3 Murro, Ernesto en “El dilema de la Seguridad social en el Cono Sur” p.16, Lima OIT,2004

4 OIT: “Seguridad Social: Guía de Educación Obrera”, Ginebra, 1995.

5 Para la elaboración de la parte II se ha tomado como referencia los artículos “Una visión de la Seguridad

Social en América Latina ” de Ernesto Murro publicado en “La protección social en América Latina y

Europa”, Madrid, 2002, y “La crisis económica mundial y su impacto en la seguridad social

latinoamericana” de Carmelo Mesa-Lago publicado en “Trabajo y Seguridad Social en América Latina”,

Madrid, 2009.


La unidad e integración no es precisamente una característica de la seguridad social en el

América Latina; por el contrario, la segmentación es uno sus más serios problemas. Es la

causa de desigualdades e iniquidades en el acceso a los servicios que ella provee. El sistema

de seguridad social es muy disperso, tanto en el plano operativo como en las funciones de

rectoría, regulación y supervisión.

El algunos de estos países, no existe en el sistema una instancia con poder de decisión y

capacidad institucional para lograr una gestión de políticas públicas de seguridad social

armónica, articulada y coherente.

Un sistema de seguridad social integrado ofrece la posibilidad de ampliar la cobertura, otorgar

prestaciones de igual calidad a personas de distintos ingresos, género, etnia y ubicación

geográfica. La integración abarata los costos y ayuda a desarrollar una política integral.

Bajos niveles de cobertura

La cobertura es otro de los indicadores, quizá el más importante, a tener en cuenta cuando se

trata de evaluar la situación y las políticas de protección social y de seguridad social. La

cobertura nos revela el número de personas alcanzadas por la protección y la calidad de las

prestaciones.

En los mercados de trabajo Latinoamericanos se puede apreciar como una característica

dominante que de la totalidad de la población ocupada, la mayoría la conforman trabajadores

independientes no profesionales y Trabajadores Familiares no Remunerados; sin embargo,

este sector mayoritario presenta los más bajos niveles de cobertura de la seguridad social. Esto

no impide que se pueda constatar también los bajos niveles de cobertura de la población

asalariada, lo que evidencia un alto nivel de evasión contributiva y escasos niveles de control

estatal.

Las recientes políticas aplicadas en los diferentes países latinoamericanos, si bien están

dirigidas a enfrentar los bajos niveles de cobertura no han sido aún suficientes para mejorar la

situación actual de la cobertura de la seguridad social.

Insuficiencia y problemas de calidad en las prestaciones

Otro de los problemas que aquejan a los servicios de la seguridad social es la insuficiencia y la

calidad de las prestaciones que ella ofrece. Los pobres usan menos recursos públicos que los

sectores de ingresos medianos y altos; los sectores socioeconómicos de menores ingresos

son los más expuestos a enfermedades, y la disparidad en el impacto de estos aspectos sobre

la salud y el bienestar son crecientes. La seguridad social no llega a los más pobres, ni a los

de mayor edad; no llega a los trabajadores autónomos o por cuenta propia y a los trabajadores

de la llamada economía informal. A todo ello se suma, los problemas en el acceso oportuno y

eficiente a los servicios para los asegurados. Persisten la prolongada espera de los asegurados

para la atención de la consulta externa y otros exámenes y procedimientos; la demora en la

programación de las intervenciones quirúrgicas y escasez de material médico; deficiencias en

el abastecimiento oportuno de medicamentos y material médico así como al acceso oportuno a

los subsidios por enfermedad, lactancia y sepelio.

Debilitamiento de los mecanismos de solidaridad

La introducción del sistema de gestión privada en varios de los países latinoamericanos, no

solo ha debilitado al Sistema de gestión pública sino que además ha significado la ruptura del

principio de solidaridad, base de toda política de protección y de la seguridad social.

El sistema de gestión privada, basado en la capitalización individual, carece de solidaridad por

cuanto en él no existe redistribución entre los afiliados de mayores ingresos hacia los más

pobres y tampoco contribuyen para garantizarla para las próximas generaciones.

No obstante el alto costo fiscal que ha significado el sistema, a pesar que el impacto de la crisis

económica mundial ha significado la pérdida de la rentabilidad generada por los fondos de


pensiones de los afiliados debido a la concentración de sus inversiones en instrumentos de

alta volatilidad (acciones) y la persistencia del alto costo de las comisiones que cobran, se ha

hecho muy poco para adoptar medidas que reviertan esta situación.

Inequidad de género

En el contexto latinoamericano, la introducción del sistema privado de pensiones y de los

planes de salud privados no ha significado cambios en las inequidades, particularmente en la

de género. La mayoría de las mujeres se encuentran en desventaja laboral debido a su

ocupación en el trabajo reproductivo, a las mayores tasas de desempleo que las afectan, a que

perciben menores salarios respecto a los varones y que su trayectoria laboral es mas

discontinua. Todo ello limita el acceso de las mujeres a los mecanismos de protección social y

a la seguridad social.

Insuficiencia de recursos financieros

Un serio problema de la seguridad social en los países latinoamericanos es la insuficiencia de

recursos financieros debido principalmente a la ausencia de una política estatal promotora de la

seguridad social y a la aplicación de medidas que no hacen sino agravar los problemas

financieros en el sistema.

Son diversas las causas que han ocasionado esta situación, una de ellas tienen que ver con

altos grados de informalidad en la economía que facilita el incumplimiento de las normas

laborales y de seguridad social por parte de los empleadores impidiendo que muchos

trabajadores tengan cobertura. Sin embargo, esta situación no solo se presenta en la economía

informal sino que, a vista y paciencia del Estado, también se presenta en la economía formal

con altos niveles de evasión contributiva.

2. Impacto de la crisis económica mundial en la protección social Latinoamericana6

Para pasar revista a la magnitud del impacto de la crisis económica en los sistemas de

protección social latinoamericano y las medias a adoptar7, se puede partir de la situación de los

principios de la seguridad social.

Unidad e integración de los sistemas de protección social

Como se ha indicado, la segmentación de la protección social es uno de los serios problemas

en la región y causa de desigualdades. Por el contrario, los sistemas integrados tienen la

capacidad de ofrecer prestaciones de igual calidad a personas de distinto niveles de ingreso,

género, etnia y ubicación geográfica, y, además abarata los costos de los servicios.

Los países con sistemas de protección social segmentados y que cubren a grupos reducidos

de ingresos medios enfrentarán desequilibrios financieros debido a la reducción de las

transferencias fiscales. El problema es aún más grave si se tiene en cuenta que ya enfrentaban

problemas antes de la crisis. La crisis debería hacer entender la necesidad de crear sistemas

integrados de protección social.

Universalidad de la cobertura

La cobertura de la protección social, que ya antes de la crisis era muy baja, disminuirá aun mas

debido al incremento del desempleo declarado, la mayor expansión del sector informal

(excluidos por lo general de los sistemas de protección social), incluyendo cuenta propia, el

aumento de la evasión y la morosidad de los empleadores, y el repunte de la pobreza.

Los Estados deberían mantener y si es posible extender las transferencias fiscales asignadas a

las prestaciones para aliviar la pobreza.

6 Carmelo Mesa Lago. Op. Cit

7 Informe del Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios de la OIT: “Aplicación de las normas de

seguridad social de la OIT en el contexto de la crisis financiera global”, 2010.


Suficiencia y calidad de las prestaciones

El impacto de la crisis de alguna manera afecta la capacidad de los sistemas de protección

social para seguir ofreciendo los mismos niveles de suficiencia y calidad de las prestaciones,

por lo que ocurriría un deterioro de los servicios.

Solidaridad social

Los países de América Latina con un sistema de seguridad social público, son solidarios

porque otorgan los servicios tanto a asegurados contributivos como no contributivos, pero

existe una segmentación importante que causa desniveles en cuanto al acceso y calidad de

atención.

Es importante que el Estado realice un gran esfuerzo para mantener un balance entre su

función solidaria, aportando lo necesario para los programas enfocados en los grupos

vulnerables de la población, y mantener el nivel de prestaciones contributivas para no

incentivar a la desafiliación.

Equidad de género

Los sistemas de capitalización individual acentúan las inequidades de género. El aumento de

los años de contribución para la pensión mínima y la densidad de esta contribución, no

satisfacen de igual manera a ambos géneros, pues son inaccesibles o perjudiciales para las

mujeres.

Por otro lado los sistemas públicos atenúan esas inequidades de género. No se han

aumentado los años de contribución mínima, existen transferencias de hombres a mujeres y

utilizan tablas unisexo para calcular las pensiones.

Eficiencia administrativa

Los sistemas públicos, unificados y con alta cobertura tienen costos administrativos más bajos

que los sistemas privados y los sistemas públicos fragmentados.

Sin embargo, es indispensable implementar políticas para aumentar la competencia, evitando

así la concentración de la demanda en dos o tres administradoras y en consecuencia reducir

los costos administrativos como lo han hecho Chile y México.

Durante una crisis, se necesita incrementar la eficiencia y racionalizar los gastos máximos en el

uso de los recursos físicos y humanos disponibles. De este modo, la reducción de personal

para equilibrar las finanzas, o el aumento de salarios solo para el personal de seguridad social

en una inflación, no afectará la estabilidad del sistema de seguridad social.

Sostenibilidad financiera

Ya antes de la crisis la mayoría de los mecanismos de protección social en la región tenían

problemas de desequilibrio financiero que requerían importantes recursos fiscales. Los

sistemas de capitalización han enfrentado la perdida de los fondos y de la rentabilidad.

La crisis puede agravar esta situación en la medida en que el ingreso se contraiga como

consecuencia de la pérdida de puestos de trabajo, la caída de los salarios y de las

contribuciones al sistema. También afectará a los sistemas de protección social el que se

incremente la evasión contributiva por parte de los empleadores y que el Estado reduzca sus

aportes a programas contributivos y no contributivos.

3. Políticas recientes de protección social implementadas en América Latina

El modelo de protección social dominante en América Latina ha sido y sigue siendo aquel con

base en la existencia de un empleo formal, es decir, asalariado y que se financia con aportes


contributivos. Por lo general, las prestaciones básicas garantizadas son las de salud,

pensiones y riesgos del trabajo.

La crisis económica de los 90 contribuyó a debilitar los sistemas de seguridad social afectando

seriamente la cobertura, la prestación de los servicios y las fuentes de financiamiento. Se

producen pérdidas de empleos, mas trabajadores se acogen a la jubilación, se crean menos

puestos de trabajo y el Estado se retrae.

La crisis económica y los programas de ajuste extendieron los niveles de la pobreza en la

región. En este contexto surgen y se implementan políticas de protección social que se

focalizan en los grupos pobres y en extrema pobreza. Entre estas políticas destacan los

programas de transferencias condicionadas de ingreso que se aplican hoy en varios países de

la región.

Los programas de transferencia condicionada de ingresos, han sido considerados innovadores

por establecer corresponsabilidades con el objetivo de mejorar los niveles educativos, de

nutrición y el cuidado de la salud. Si bien se han ejecutada una diversidad de estos programas

en la región, todos ellos tienen en común algunos elementos tales como la focalización en

familias pobres o extremadamente pobres, la condicionalidad o corresponsabilidad

establecidas y la titularidad de las mujeres.

Si bien estos programas han demostrado ciertos resultados positivos no dejan de evidenciar

algunas limitaciones desde el punto de vista de la protección social.

Algunas de de estas limitaciones tiene que ver con la transitoriedad de la titularidad de los

derechos. Por lo general, en materia de salud se limita a una atención básica materno infantil

(vacunas, peso y talla). Peor aún, el acceso a estos paquetes de atención básica no opera

como un mecanismo de acceso a niveles más complejos de atención.

Otra limitación es la focalización y selectividad, de tal manera que los pobres que residen en

localidades en las que no llegan los servicios públicos no pueden acceder a los programas. Si

bien la focalización en muchos casos es inevitable debido a los recursos escasos, genera el

problema de la exclusión de otros grupos vulnerables con iguales y similares necesidades.

Estos programas no han sido diseñados de tal manera que se constituyan en una vía de

acceso a una red más amplia e integral de protección social.

4. Razones de los bajos resultados

Son diversas las razones que pueden explicar los bajos resultados en materia de protección

social en América Latina, pero se pueden destacar el predominio en las últimas décadas de

políticas económicas que privilegiando las medidas económicas y financieras orientadas a la

estabilización, subordinaron a ellas y a la lógica del mercado las políticas sociales, liberando al

Estado se su responsabilidad en materia de política social.

Contribuye a ello también la ausencia histórica en la mayoría de los países latinoamericanos,

de políticas de Estado promotoras de la protección social; la existencia en la mayoría de los

países de un mercado laboral cuya estructura se caracteriza por la presencia mayoritaria de

trabajadores no asalariados excluidos de los mecanismos tradicionales de protección social y

la brechas existentes en el desempleo y sub empleo.

Las políticas de protección social que se focalizan en los grupos pobres y en extrema pobreza,

no han sido suficiente para enfrentar el déficit de cobertura en materia de protección social y

garantizar el acceso progresivo de estos sectores a una red más amplia e integral de

protección social.

Finalmente, abona negativamente en los resultados el incumplimiento por parte de los

empleadores y del propio Estado de las leyes y convenios internacionales que reconocen el

derecho a la protección social de los trabajadores y de todas las personas.


5. Las instituciones regionales y la protección social

La protección social y la seguridad social han sido preocupación de los acuerdos de integración

regional vigentes en América del Sur, particularmente de la Comunidad Andina de Naciones

(CAN) y del MERCOSUR. Si bien desde sus inicios, algunos de estos acuerdos vivieron un

período de estancamiento, en los 90 fueron tomando un mayor protagonismo.

La Comunidad Andina de Naciones (CAN) declara como su propósito el desarrollo de la región

a través de la integración a nivel político, económico y social con el objeto de mejorar la

Calidad de vida de la población de los países miembros. La dimensión social de la integración

está referida a los aspectos sociales que atañen a la implementación de mercado común, a las

tareas para afrontar los altos índices de pobreza y de desigualdad social muy difundida en la

región. La comunidad ha considerado como un eje fundamental la integración socio laboral en

diversos aspectos tales como fomento del empleo y la seguridad social.

Los países que integran la región andina cuenta con diversos instrumentos y acuerdos a nivel

internacional que reconocen la Seguridad Social como un derecho fundamental. Uno de estos

instrumentos es la Declaración Universal de los Derechos Humanos que consigna en su

artículo 22:

“Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la Seguridad Social y a obtener,

mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización

y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y

culturales indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”.

También han suscripto la “Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre”, han

ratificado el “Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales”, la

“Convención Americana de Derechos Humanos” y el Protocolo Adicional a la Convención

Americana sobre Derechos Humanos en materia de los Derechos Económicos , Sociales y

Culturales “Protocolo San Salvador” .

Además, han ratificado el Convenio N° 102 “Norma Mínima en Seguridad Social” de la OIT, el

cual establece el concepto de Seguridad Social y sus objetivos reconociendo como sus

principios básicos la solidaridad, universalidad, integralidad, subsidiariedad y participación de

los asegurados.

La Comunidad Andina de Naciones (CAN) ha dotado un instrumento específico que es el

instrumento andino de Seguridad Social o Decisión N° 583 que entre sus considerandos

expone la necesidad de garantizar la adecuada protección de los migrantes laborales y sus

beneficiarios para que como consecuencia de la migración no vean afectados sus derechos

sociales.

Es pertinente también señalar la Carta Andina para la promoción y protección de los derechos

humanos que en su Art. 51 señala que se prestará atención a la prevención y eliminación de la

discriminación a los migrantes andinos y sus familias en el acceso a los servicios públicos de

educación y salud, vivienda y alojamiento, seguridad social y a fuentes de trabajo, así como la

creación de centros de información y atención a los migrantes.

Pueden indicarse como casos de buenas prácticas hacia el trabajador migrante en el ámbito de

la subregión:

- El Convenio de Seguridad Social entre la República de Perú y la República de Chile y

Acuerdo Administrativo de Seguridad Social con Chile en el que se otorga el beneficio

de la acumulación de periodos de seguro cumplidos.

- El acuerdo entre la República del Perú y el Reino de España para la Cooperación en

Materia de Inmigración, y Convenio de Seguridad Social entre la República del Perú y

el Reino de España.


- El Acuerdo de Colombia Relativo a la Regulación y Ordenación de los Flujos

Migratorios Laborales y el Acuerdo de Seguridad Social, ambos con España.

- Al igual que los otros países de la CAN, Bolivia tiene un acuerdo de Seguridad Social

con España.

Deben destacarse también como ejemplos de buenas prácticas los principales acuerdos a los

que llegaron los miembros de la CAN en lo que respecta a la seguridad social de los migrantes

laborales, adoptándose la decisión 583, cuyo fin es garantizar su protección social y hacer que

se respeten sus derechos.

Como en el caso de la Comunidad Andina de Naciones, la seguridad social ha sido también

una preocupación permanente en el proceso de integración regional que integran los países del

MERCOSUR.

Parten del criterio que la migración laboral genera una situación de inseguridad en los

trabajadores desplazados respecto a la cual se debe adoptar la más adecuada protección. Esta

inseguridad se agrava al no existir en todos los países las mismas políticas y las mismas

soluciones en relación a los mecanismos de protección social, las cotizaciones y las

prestaciones de la seguridad social.

Esta difícil situación es necesario abordarla en el marco de la integración por dos razones: Por

una razón de eficiencia debido a que la repetición de derechos significaría un derroche de los

fondos de la seguridad social; y porque se estaría obstaculizando el libre desplazamiento de los

trabajadores. Por ello, la seguridad social se concibe como un instrumento para enfrentar las

consecuencias negativas que el proceso de integración puede originar y que contribuye a la

distribución de la riqueza.

En el ámbito del MERCOSUR existen una serie de herramientas de la integración en Seguridad

social. Se recomienda la acción internacional para ampliar los acuerdos bilaterales o

multilaterales y mejorar la coordinación de los diversos sistemas nacionales a fin de

compatibilizarlos, ya sea armonizando las disposiciones nacionales con las internacionales

sobre seguridad social o suscribiendo instrumentos regionales. Además de ello, la exigencia

del cumplimiento de las obligaciones contraídas por los Estados en cada uno de sus países.

Una de estas herramientas son los convenios internacionales de la OIT. Resulta fundamental la

ratificación de los convenios internacionales aprobados por la OIT entre las cuales indicamos el

convenio 102 denominado norma mínima de Seguridad Social, el convenio 118 sobre Igualdad

de Trato (Seguridad Social); el convenio 128 sobre Prestaciones de Invalidez vejez y

sobrevivientes y el convenio 157 sobre conservación de derechos en materia de Seguridad

Social. Tampoco hay que dejar de lado los convenios fundamentales de la OIT señalados en la

“Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento”.

Los convenios señalados han sido ratificados en los cinco países del cono sur, principalmente

los de seguridad social y los convenios fundamentales de la OIT; sin embargo el convenio 102,

norma mínima de Seguridad social, no ha sido ratificado por ninguno de los países de la región.

El convenio 128 ha sido ratificado solo por Uruguay.

Además de los convenios de la OIT, existen otros instrumentos internacionales que reconocen

a la seguridad social como un derecho fundamental. Tales son los casos del Pacto

Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y del Pacto internacional de derechos

Económicos, Sociales y Culturales. Todos estos pactos internacionales están ratificados por los

cinco países del cono sur.

También debemos referirnos al Acuerdo Multilateral de Seguridad Social ratificado por los

gobiernos de Brasil, Uruguay y Argentina. En dicho acuerdo destacan como aspectos

sustanciales las prestaciones de vejez y de salud, siempre que se trate de traslado temporal

del trabajador al territorio de otro Estado y que la entidad gestora del Estado de origen autorice

la prestación. Así mismo, recogiendo los principales principios en la materia se destaca que el

elemento fundamental para el reconocimiento de los derechos de seguridad social a los


trabajadores es que presten o hayan prestado servicios en cualquiera de los estados firmantes,

debiendo residir además en una de ellos.

Otro instrumento que constituye un hito dentro de los convenios internacionales en la región es

el convenio Iberoamericano de seguridad social. Contiene en lo fundamental similares

principios y contenidos del acuerdo multilateral del cono sur ya referido. Este convenio ha sido

ratificado por la casi totalidad de los países.

Además de los convenios internacionales y multilaterales señalados también se suscriben

convenios bilaterales en materia de seguridad social. En todos los casos los convenios

bilaterales implican acumulación de años de servicios en ambos países, gestiones y solicitudes

de jubilación y traslados temporales de trabajadores para ambos países firmantes.

En el ámbito estrictamente subregional la seguridad social en el MERCOSUR estuvo incluida

en el proyecto de carta social. Así como en el Proyecto o protocolo socio laboral. Finalmente la

seguridad social figura en el artículo 19 de la declaración socio-laboral del Mercosur.

III. Experiencias de las organizaciones de la sociedad civil

En el contexto latinoamericano en general, y en los países a que se refiere el presente informe,

las organizaciones de la sociedad civil han desplegado un conjunto de acciones para hacer

frente al déficit de cobertura de protección social, defender el derecho humano a la seguridad

social y la protección social e impulsar los cambios necesarios en los sistemas de protección

social.

Uruguay

Equipo de representación de Trabajadores en el Banco de Previsión Social (ERT-BPS)

La experiencia del sindicalismo uruguayo en relación a la protección social se ha centrado en el

impulso a la reforma de la seguridad social y al desarrollo de propuestas para la incorporación

de los trabajadores de la economía informal a los sistemas de protección social. En 1999, el

VIII Congreso aprobó una propuesta alternativa de reforma de la seguridad social de los

trabajadores.

El sindicalismo uruguayo ha desarrollado una propuesta para la incorporación de los

trabajadores de la economía informal a los sistemas de seguridad social. Respecto a los

asalariados en situación de precariedad proponen la formalización de la microempresas a fin

de amparar a los trabajadores en sus derechos a la seguridad social. También propone reducir

la edad de jubilación y hacer efectiva la penalización de la retención de aportes a la seguridad

social por parte de los empleadores.

Se diferencia entre trabajadores independientes que son profesionales y directivos, ya que

estos están cubiertos por la Caja de Jubilaciones Profesionales. Para el resto, a su vez, hay

que distinguir entre los trabajadores por cuenta propia con y sin local.

Propuestas: 1. Reconocer que son trabajadores y no empresas; 2.La responsabilidad

contributiva deberá estar de acuerdo a los ingresos de estos trabajadores, y a su estructura

familiar, pero en todos los casos existirá subvención estatal; 3. Exonerar del impuesto a las

pequeñas empresas; 4. Teniendo en cuenta la variabilidad de sus ingresos mensuales,

establecer un mínimo de cotizaciones anuales; 5. Incorporar prestaciones de actividad, en

particular asignaciones familiares; 6. Asegurar la cobertura de salud; 7. Flexibilizar los años de

cotización efectiva para los derechos jubilatorios, considerando el punto de partida individual de

la incorporación al sistema y estableciendo un compromiso contributivo a partir de ella.

Sobre esta base, el PITCNT ha influido fuertemente en las reformas ocurridas en Uruguay

antes y, sobre todo, a partir del gobierno asumido en el 2005. En particular, ello se ha

alcanzado mediante la aplicación del mono tributo, creándose normas especiales para

trabajadores del campo y trabajadoras del hogar, garantizando el disfrute de los derechos del

régimen de trabajo, incluyendo la negociación colectiva.


También se ha ayudado a definir situaciones particulares, como las trabajadoras sexuales;

asimismo, se ha promovido la seguridad social entre los trabajadores ambulantes y semifijos

autónomos, desestimando la utilización indebida del régimen de Empresas Unipersonales.

El sindicalismo fue quien presentó el proyecto original de norma regulatoria de la

subcontratación (en el 2000), finalmente aprobado en 2008, y ha ayudado a crear (también en

el 2008) el régimen de asignaciones familiares que innova al ubicar este beneficio como un

derecho del niño, derivando en que la madre sea la titular lo que es sí mismo implica apoyar

situaciones laborales precarizadas e informales, al vincular el derecho a la vulnerabilidad

socioeconómica.

Un resultado general obtenido desde 2005 es la incorporación de 300.000 cotizantes al

sistema, lo que implica un aumento de 30% respecto del total (1.260.000), cifra nunca

alcanzada (900.000 en el extremo anterior, en 1999).

Bolivia

Los sindicatos, alcanzaron un nivel elevado de organización luego de la revolución nacional

con la creación de la Central Obrera Boliviana (17 de Abril de 1952) que aglutina en su seno al

conjunto de la población trabajadora y a otros sectores (intelectuales, artista, estudiantes, etc.)

sin discriminación alguna. Su vanguardia lo constituyen los mineros (FSTMB) que le dieron un

programa (Programa de Pulacayo), experiencia y solidez dirigiendo y organizando la revolución

de 1952. Producto de su influencia casi el total de la población se halla organizado en

sindicatos. Las organizaciones sindicales, en su función reivindicativa, impusieron primero, en

Huanuni, las 8 horas de trabajo (17 de Noviembre de 1919) y en 1826 en todo el Estado

boliviano y luego, en base a los antecedentes del “Código Buchs” (1939), la aprobación de la

Ley General Del Trabajo y el Código de Seguridad Social (1956) que estableció la protección

estatal del trabajador y del goce de los beneficios sociales que conocemos.

Respecto a su función social jugaron una función integradora y de unidad nacional. Función

que se expresa en conquistas como: el voto universal, minas nacionalizadas, reforma agraria,

milicias armadas, control obrero, fuero sindical, redistribución de tierras, educación universal y

gratuita, autonomía y cogobierno universitario.

La COB presentó en el 2008, el Proyecto de Ley General de Pensiones que contiene una serie

de propuestas para que las pensiones lleguen a todos los bolivianos y bolivianas.

La Federación Nacional de Trabajadoras Asalariadas del Hogar (FENATRAHOB), que aglutina

a 15 sindicatos y 3 organizaciones en el ámbito nacional, está afiliada a la Central Obrera

Boliviana (COB) y a la Confederación Latinoamericana y del Caribe de Trabajadoras del Hogar

(CONLACTRAHO) que también es una organización sin fines de lucro que agrupa a todas las

organizaciones de América Latina y el Caribe para promover y defender los derechos de las

trabajadoras del hogar. Se inicia como acción colectiva de Trabajadoras del Hogar en 1983

impulsado por Adelinda Díaz del Perú, Jenny Hurtado de Colombia y Aida Moreno de Chile se

concreta como colectivo Latinoamericano y del Caribe en marzo de 1988 durante el primer

Congreso Latinoamericano y del Caribe de Trabajadoras del Hogar en Bogotá Colombia con la

participación de 11 países. Actualmente son países integrantes México, Guatemala, República

Dominicana, Costa Rica, Colombia, Paraguay, Brasil, Argentina, Ecuador, Perú, Chile, Bolivia y

Uruguay instancia internacional de la que FENATRAHOB es fundadora.

En 1992 se presenta el primer Proyecto de Ley de la Trabajadora del Hogar, dando a conocer

las demandas orientadas a eliminar las barreras raciales existentes en el trabajo del hogar y

lograr el respeto de los principios de igualdad y no discriminación contemplados en la

Constitución Política del Estado, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la

Convención Internacional sobre la Eliminación de Toda Forma de Discriminación Contra la

Mujer (CEDAW) y otros instrumentos internacionales ratificados por Bolivia.

El 9 de abril de 2003, las Trabajadoras Asalariadas del Hogar, conquistan la aprobación de la

Ley de Regulación del Trabajo Asalariado del Hogar (Ley Nº 2450). La Ley de 25 Artículos,


defiende los derechos y establece deberes, obligaciones y condiciones de trabajo, según

principios de equidad, no discriminación, igualdad, respeto y justicia social.

La promulgación de la Ley de Regulación del Trabajo Asalariado del Hogar es la respuesta a

más de una década de demandas laborales por parte de las trabajadoras del hogar en busca

de un trato justo, igualitario y no discriminatorio, reivindicando los derechos humanos y

laborales de más de 137.000 trabajadoras asalariadas del hogar en Bolivia. Asimismo se ha

decretado el “30 de Marzo” como “Día Nacional de la Trabajadora Asalariada del Hogar” por

Decreto Supremo Nº 28655, promulgado el 30 de Marzo del 2006 por el Presidente Evo

Morales en presencia de la Ministra de Justicia Casimira Rodríguez Representante del Sector

de las Trabajadores Asalariadas en el Hogar.

La Ley protege la relación laboral de estas trabajadoras, aunque deja por fuera, considerándolo

contrato civil, los trabajos realizados sin horario o de manera discontinua. Expresa la estrategia

de laboralización de las trabajadoras del hogar que incluye, en el campo de la seguridad social,

una reafirmación expresa de la cobertura de salud. En el 2008 el gobierno expidió el

reglamento afiliando a las trabajadoras a la Caja Nacional de Salud.

En lo que se refiere al Sector de Cuentapropistas los mismos no están aglutinados por una

federación como tal. Están sindicalizados por mercados, zonas o por la actividad económica,

es así que es muy difícil encontrar datos sobre los mismos.

Perú

En el Perú, las organizaciones de la sociedad civil han venido desarrollando acciones de

incidencia ante el Estado a fin de promover políticas publicas orientadas a extender la

cobertura de la seguridad social y la protección social, impulsar la reforma institucional y la

participación de los actores sociales en la gestión y administración de la seguridad social, así

como garantizar la sostenibilidad del sistema de seguridad social y de los programas de

protección social. Destacan, entre otras, las acciones impulsadas por el Foro Salud, las

centrales sindicales y las iniciativas y estrategias de protección social de los vendedores de

diarios y revistas y lustradores de calzado.

Foro Salud y la iniciativa legislativa Ley de Universalización de la seguridad social y el

Aseguramiento Universal en Salud

El Foro de la Sociedad Civil en Salud, Foro Salud, es “un espacio articulado de la sociedad civil

en el ámbito de la salud. Promueve el debate, el diagnóstico, la socialización de estudios y

experiencias, la elaboración de propuestas y la construcción colectiva de consensos e

interlocución en torno a la problemática sanitaria del país, dentro del más amplio pluralismo y

autonomía asociativa. Alienta la vigilancia ciudadana y el control social de la marcha del sector

salud y de su gobierno”.

Foro Salud se inscribe en los propósitos de justicia social, equidad e igualdad de oportunidades

para todos y todas las ciudadanas, en particular para los más pobres y vulnerables. Ratifica la

salud como elemento fundamental del desarrollo humano y como un derecho de la ciudadanía

para vivir en sociedad. Foro Salud analiza y actúa desde enfoques transversales a los

problemas de salud, como los de derechos humanos, desarrollo social, pobreza, género e

interculturalidad.

Foro Salud adhiere a la universalidad en el cuidado de la salud, la solidaridad e integralidad. En

la organización de la respuesta social en salud, afirma la necesidad de la descentralización y

de la participación social, así como en la gestión pública de la transparencia y el control social,

ratificando su compromiso por "La Salud como Derecho para Todos", poniendo especial énfasis

en la situación de millones de personas que viven en nuestro país en situación de pobreza y

extrema pobreza.

El Foro Salud, el Colegio Médico del Perú, las centrales sindicales y las organizaciones

sociales de base conformaron una alianza por el Aseguramiento Universal en Salud e

impulsaron el Proyecto de Ley de Universalización de la seguridad social y el Aseguramiento


Universal en Salud con el que contribuirán desde la sociedad civil a la reforma de la seguridad

social con el objetivo de garantizar el Acceso Universal a Atención Integral de Salud de

Calidad.

Para hacer posible el derecho a la salud y la seguridad social de todos y todas, el Foro Salud

propone como estrategia combatir la desigualdad y la exclusión social promoviendo el

desarrollo humano, impulsar la reforma sanitaria; fortalecer y reestructurar el seguro social de

salud para que sea pilar de un seguro contributivo integrante de un seguro público unificado,

para lo cual debe ampliar la cobertura a toda la población adecuadamente empleada ,mejorar

la calidad de sus prestaciones y hacer un uso más eficiente de sus recursos; y, finalmente,

fortalecer el SIS, transformándolo en el eje de un seguro contributivo indirecto o Subsidiado

que integre un seguro público unificado, que atienda a los trabajadores autónomos o informales

subempleados mediante subsidio parcial y sobre todo a la población en pobreza y pobreza

extrema con subsidio total, para lo cual se requiere financiamiento público.

El Foro Salud, como sociedad civil organizada, en el ejercicio del derecho a la participación

social y política reconocida por la Constitución Política del Perú, impulsó una iniciativa

legislativa de la sociedad civil denominada “Proyecto de Ley de Universalización de la

seguridad social y Aseguramiento Universal en Salud”. En este Proyecto, el Foro Salud

propone que el mismo tiene por objeto normar el aseguramiento en salud de toda la población

residente en el territorio nacional, garantizando el acceso universal para una cobertura efectiva

de servicios de salud en condiciones adecuadas de oportunidad, calidad y dignidad.

El debate público y en el Congreso de la República de la propuesta, fue muy rico; sin embargo,

la norma aprobada en la Comisión especializada del Congreso no recogió en opinión del propio

Foro Salud el contenido fundamental de la iniciativa. De hecho, el Foro ha cuestionado

públicamente la Ley de Aseguramiento Universal en Salud en aspectos como el de no

garantizar el acceso efectivo al derecho humano a la salud, el contenido limitado del Plan

básico de atención, el que no se haya previsto los recursos presupuestales necesarios para la

aplicación de la ley y, en particular, para la atención de enfermedades de alto costo; que se

haya dispuesto su aplicación el zonas pilotos.

Propuesta de reforma de la seguridad social de las centrales sindicales peruanas

Las cuatro centrales sindicales más importantes del país (CGTP, CUT, CTP Y CATP),

constituyeron en 2005 un grupo promotor de una propuesta de reforma integral de la seguridad

social.

La propuesta sindical parte de la constatación de la ausencia de una política de Estado en

protección social y, como consecuencia, los bajos niveles de cobertura, la escasa o nula

participación democrática de los trabajadores y asegurados en la administración y gestión de la

seguridad social; las carencias institucionales manifestadas en la precariedad institucional e

insuficiencia de recursos; iniquidad e ineficiencia en la gestión; alta morosidad y evasión;

deficiencias en loa mecanismos de supervisión y control; inequidad de género; y escasa

atención a la familia. Sumado todo ello a los problemas específicos en cada una de las

contingencias.

Para enfrentar de manera efectiva los problemas señalados las centrales sindicales proponen

la reforma integral y profunda del sistema. Para ello, partiendo del carácter de derecho humano

de la seguridad social establece como objetivos de la reforma la extensión de la cobertura de la

seguridad social a la población del país, incluyendo los trabajadores asalariados o no

asalariados o por cuenta propia o auto empleados, a los adultos mayores, las mujeres y

jóvenes; y a los discapacitados. Otros de los objetivos de la reforma serían otorgar las

prestaciones que correspondan a las necesidades de los asegurados y sus familias; que estas

prestaciones sean oportunas y suficientes; contar con un régimen de seguridad social solidario,

eficiente, y sostenible financieramente; que la seguridad social se constituya en un instrumento

de cohesión y desarrollo social; que los distintos regímenes de seguridad social se adapten a

los cambios del mercado de trabajo de tal forma que tales cambios no se constituyan en un


obstáculo insalvable para acceder a la seguridad social; exigir que el Estado cumpla con su

deber de mejorar, ampliar y garantizar seguridad social para todos los ciudadanos.

La propuesta sindical también precisa los principios que constituirían los cimientos del nuevo

sistema de seguridad social. La universalización de la cobertura de la seguridad social

incluyendo como obligatoria la afiliación de los trabajadores auto empleados y por cuenta

propia y otorgando prestaciones no contributivas con presupuesto público. El principio de la

solidaridad financiera, ausente en el modelo actual sustentado en el régimen privado,

particularmente en el sistema de pensiones. En base a este principio, en materia de pensiones

propone restablecer la contribución de los empleadores al sistema, de modo que los

empleadores también contribuyan a la sostenibilidad financiera.

La propuesta sindical también destaca la responsabilidad general del Estado para que asuma

de una manera activa y dinámica la responsabilidad que le compete en materia de protección

social. Además, destaca la necesidad de fortalecer el marco institucional de la seguridad

social; el enfoque de género para garantizar los derechos específicos de las mujeres en

materia de seguridad social.

Las centrales sindicales vienen desarrollando acciones de incidencia en todo el país a fin de

fortalecer sus departamentos especializados en seguridad social, difundir la propuesta en las

bases sindicales y organizaciones de la sociedad civil y colocar en la agenda pública nacional

el debate para la reforma de la seguridad social. La propuesta sindical ha sido ya presentada al

Congreso de la República y al Consejo Nacional del Trabajo. En el primer caso, la correlación

de fuerzas políticas y el lobby encubierto de corporaciones ligadas a interés privado no ha

permitido en esta gestión el debate de la propuesta. En el segundo caso, la propuesta no ha

sido aún debatida al haberse suspendido la participación sindical en el Consejo Nacional de

Trabajo. Para las elecciones generales en curso, las centrales sindicales emplazarán a los

partidos políticos asuman compromisos para impulsar un verdadero proceso de reforma

integral de la seguridad social.

La experiencia de la Federación de Trabajadores y Lustradores de Calzados y afines de Perú

(FENTRALUC)

La Federación de Trabajadores y Lustradores de Calzados y afines de Perú (FENTRALUC),

empadrona a sus afiliados en las municipalidades con el fin de aumentar la efectividad y

alcance de la Caja de protección y asistencia social, CAJA PATRAC, (de 1946, reformulada en

1969), cuya aplicación es resistida por los gobiernos locales, obligando a la federación a

presionar por la emisión de ordenanzas y normas.

La Caja cubre varios campos de la protección social: salud (compra de medicamentos, gastos

de hospitalización, servicios médicos, análisis), alimentación en comedores populares,

capacitación orientada a reconvención laboral (principalmente industria del calzado,

gastronomía, sastrería, diseño gráfico), albergues, esparcimiento, créditos a bajos intereses,

programas de vivienda popular, abaratamiento de consumos, cobertura de gastos vinculados a

los hijos (útiles escolares, juguetes).

Se financia básicamente con un impuesto del 1% del valor de los artículos empleados en el

lustrado de calzado que es depositado en el Banco de la nación, junto con aportes de los

afiliados por el uso de servicios, e incluso del público en general (en el caso de los comedores,

que son abiertos).

Ecuador

Las organizaciones de la sociedad civil presentaron una serie de propuestas al gobierno

ecuatoriano para la reforma de la seguridad social. El gobierno ecuatoriano a través de la

Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) trabajó una propuesta para la

reforma de la seguridad social junto a organizaciones civiles.


La propuesta conjunta plantea la racionalización de los programas de pensiones, ajustar y

uniformizar los esquemas de requisitos y prestaciones y crear un nuevo sistemas con nuevos

programa; pensión básica universal no contributiva para todos los mayores de 65 años.

Los trabajadores no asalariados se incorporan únicamente al régimen de aporte definido, con

condiciones especiales de esquema recaudatorio, nivel de contribución y retiro. El Estado

subsidia las cotizaciones de los trabajadores no asalariados, en proporción decreciente con el

nivel de ingreso. Existe pensión mínima contributiva, garantizada por el Estado.

El Estado financia la Pensión Básica Universal y asumiría la garantía de pensión mínima

contributiva para los trabajadores no asalariados, subsidiaría las contribuciones de los

trabajadores no asalariados de bajos ingresos.

En materia de salud la propuesta de reforma propone la transferencia inmediata de la red

prestadora de servicios de salud del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, a una nueva

entidad prestadora de servicios de salud.

IV. Casos nacionales

Experiencia Uruguaya en materia de protección social

Uruguay es uno de los países pioneros en América Latina en el desarrollo de un sistema de

protección social amplio. Si bien las prestaciones sociales de más larga data están vinculadas

al mundo del trabajo y surgen como contrapartida de los aportes realizados por los

trabajadores en actividad, los programas no contributivos también cuentan con una larga

trayectoria desde su creación a comienzos del 1900.

Demográficamente el país se caracteriza por un baja tasa de natalidad (14,4 por mil) y una

expectativa media de vida al nacer relativamente alta si se la compara con el resto de los

países latinoamericanos (76,2 años). La tasa de actividad ronda el 63% de la población en

edad de trabajar y el número de ocupados asciende a aproximadamente 1.550.000

trabajadores. Dentro del total de ocupados, el 31% no realiza aportes a la seguridad social y su

trabajo es considerado precario, en la medida que al no aportar al sistema de seguridad social,

tampoco goza de los beneficios que los aportes a este sistema habilitan.

Estas características demográficas, conjuntamente con el desarrollo histórico del sistema, han

condicionado en parte el diseño y los cambios que se han dado en la matriz de protección

social, de manera que el sistema de jubilaciones y pensiones configura actualmente un pilar

fundamental de la misma, a la vez que explica buena parte de las erogaciones

gubernamentales a la protección social. No obstante, el sistema de protección social está

compuesto por una serie de programas que atienden una diversidad más amplia de riesgos

sociales.

Cobertura del sistema de protección social uruguayo

El sistema de jubilaciones y pensiones es una parte central del sistema de protección social, el

de mayor cobertura y más tiempo de existencia. Sin embargo, posteriormente surgieron otros

programas, que cubren otros riesgos y que han ido completando la matriz de protección social

existente actualmente.

Desde sus orígenes, el sistema de jubilaciones y pensiones uruguayo se caracterizó por ser un

sistema de reparto, de administración pública y un financiamiento tripartito. Los aportes

realizados por trabajadores y empleadores se establecieron en proporción a las

remuneraciones, al igual que las prestaciones establecidas. En este sentido, las características

generales del sistema eran muy similares a las que presentaban varios países de la región,

particularmente en el Cono Sur.


El organismo encargado de la administración general del sistema de seguridad social es el

Banco de Previsión Social (BPS), el que fue creado en 1967, y desde ese momento se

constituyó como el organismo administrador del sistema de cobertura de los riesgos de

invalidez, vejez y sobrevivencia. Más tarde, el BPS también pasó a encargarse de administrar

otras prestaciones del sistema de protección social como las asignaciones familiares, el seguro

por enfermedad y el seguro por desempleo. Si bien el BPS centraliza la administración de las

prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivencia, continúan existiendo en Uruguay en la

actualidad cajas de jubilaciones y pensiones que atienden la situación específica de algunos

sectores de trabajadores, como son las cajas militar y policial, la de empleados bancarios, la

notarial y la de otros profesionales universitarios, cuya cobertura es gestionada

autónomamente por instituciones paraestatales, más allá de que participan en las mismas

representantes del Estado.

Además del BPS, que es el organismo centralizador, forman parte del sistema de protección

social uruguayo, el Ministerio de Salud Pública (MSP), el Ministerio de Trabajo y Seguridad

Social (MTSS) y el Banco de Seguros del Estado (BSE). El MSP se encarga de prestar

servicios de salud a quienes no están cubiertos por las instituciones de asistencia médica

colectiva. El MTSS es quien elabora los lineamientos generales de seguridad social y el BSE

brinda cobertura sobre el riesgo de accidentes de trabajo.

Desde fines de los `70 y hasta 1996, año en que se implementó la reforma en el sistema de

seguridad social, la mayor parte del sistema1 se regía legalmente por el acto institucional

número 9. Éste establecía el financiamiento tripartito del sistema de seguridad social, con

contribuciones de los trabajadores, los empleadores y el Estado, el que volcaba parte de la

recaudación del impuesto al valor agregado (IVA) al financiamiento del sistema. Desde sus

orígenes, las tasas de aportación de los trabajadores y de los empleadores se han ido

modificando (en algunos casos de manera transitoria y en otros de forma permanente) de

acuerdo a la coyuntura económica del país. A partir de 1996 y luego de la Reforma

implementada, el sistema de seguridad social se rige por la ley 16.713, promulgada en 1995 y

que entró en vigencia en abril de 1996. Esta ley reforma las actividades amparadas por el BPS,

pero no las de las cajas paraestatales, que quedaron fuera de la reforma.

De este modo, a partir de 1996, el sistema de seguridad social uruguayo pasó a ser mixto, con

dos pilares fundamentales. Uno de los pilares continúa siendo de reparto o de solidaridad

intergeneracional y es administrado por el BPS. Esta parte del sistema mantiene las

características vigentes anteriormente por el sistema de reparto. El otro pilar es el de ahorro o

capitalización individual, y las cuentas personales son administradas por empresas privadas o

públicas (Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional, AFAP). Así, los trabajadores –de

acuerdo a su nivel de aporte‐ aportan de manera obligatoria a ambos sistemas: el de reparto y

el individual; y al momento de retirarse, perciben dos jubilaciones: una por el sistema de reparto

y otra por el sistema de capitalización individual. Dado que las contribuciones a ambos

sistemas dependen del nivel de ingresos y de aportes, los trabajadores de mayores ingresos

aportan a ambos sistemas, no habiendo aportes compulsivos a partir de cierto tramo de

ingreso; mientras que los trabajadores de menores ingresos aportan de manera obligatoria

solamente al sistema de reparto, aunque pueden elegir trasladar de manera voluntaria la mitad

de sus aportes al sistema de capitalización individual. Por su parte, los aportes de los

empleadores van exclusivamente al sistema de reparto.

En este nuevo sistema, el Estado sigue teniendo un rol primordial ya que continúa

administrando el pilar de reparto (que es común a todos los trabajadores) y es quien controla el

pilar de capitalización individual, en el que además hay una empresa administradora de esos

fondos de capitales estatales.

Uno de los principales objetivos de la reforma era sanear en el mediano plazo el problema

financiero que enfrentaba el BPS y que implicaba que los aportes estatales fueran cada vez

más elevados, y explicaran en buena medida el déficit de las cuentas públicas previo al pago


de intereses de deuda. En este sentido, además del cambio general en el sistema, se

implementaron algunas modificaciones específicas que buscaban endurecer el acceso a los

beneficios, como fue la modificación en la edad mínima de retiro de la actividad laboral que se

fijó en 60 años para hombres y mujeres, e implicó un aumento de 5 años en el requisito de

edad de las mujeres para acceder a los beneficios. También se incrementaron los años de

cotización exigidos, que pasaron de 30 a 35. Justamente, este segundo aspecto generó

bastante controversias, dado que el objetivo de años de aporte planteado es elevado para el

promedio de la historia contributiva de los trabajadores uruguayos (que muchas veces cuentan

con años de no aportación en su vida laboral). Igualmente, se estableció que con 15 años de

cotización se podía acceder a una pensión contributiva –de menor monto‐ a partir de los 70

años de edad. Asimismo, se contabilizan de manera especial los años de trabajo en algunas

profesiones consideradas de mayor riesgo o con algunas características particulares.

Además de los beneficios al momento de retiro (jubilaciones), los contribuyentes también tienen

derecho al seguro por desempleo, pensión por invalidez, subsidio por enfermedad y

maternidad, asignaciones familiares y pensión de sobrevivencia. En octubre de 2008 se aprobó

una nueva ley relativa al sistema de seguridad social que flexibilizó las condiciones de acceso a

la jubilación, reduciéndose nuevamente el número de años de aportes exigidos de 35 a 30

años y bajándose también la edad mínima para acceso a la jubilación por edad avanzada de

los 70 a los 65 años de edad. También se pasó a contabilizar como un año de trabajo

registrado para las mujeres por cada hijo nacido vivo.

De esta manera, existen actualmente tres vías de acceso a la jubilación distintas: la vía de

acceso común; el acceso por edad avanzada; y el acceso por incapacidad total. En cualquiera

de los tres casos se deben cumplir determinados requisitos para acceder a la jubilación. El

caso de vía de acceso común es cuando se accede a los beneficios a partir de las

contribuciones realizadas, para lo que se requiere contar con determinada edad y una cierta

cantidad de años de aportación como se señaló anteriormente. Quienes lleguen a los 65 años

de edad, pero no cumplan con el requisito de años de aportación establecido, teniendo 10 años

de aporte al sistema, pueden acceder a la jubilación por edad avanzada (segunda vía de

acceso). Por su parte, las jubilaciones por incapacidad permanente se otorgan solamente en

los casos de incapacidad laboral absoluta y permanente, para quienes tengan también al

menos 10 años de aportes en el sistema.

A su vez, quienes no logran cumplir con los requisitos para obtener los beneficios contributivos,

al alcanzar determinada edad, si no tienen otro medio de vida, pueden acceder a una pensión

asistencial. Se trata de una pensión bastante menos generosa que las contributivas, y que es

complementada por prestaciones familiares y asistencia sanitaria gratuita en el sistema público

de atención a la salud.

Además de los riesgos de invalidez y vejez, el BPS también atiende el riesgo de sobrevivencia.

Las pensiones por sobrevivencia se otorgan a las viudas y divorciadas cuando muere el

trabajador, además de a los hijos solteros y menores de 21 años.

El sistema de protección a la salud en Uruguay es bastante distinto al existente en otros países

de la región y se caracteriza por una interacción del sector público y del sector privado con

relaciones intrínsecamente complejas desde sus inicios. Originalmente, los trabajadores

asalariados del sector privado, aportaban al sistema de protección a la salud un porcentaje fijo

de sus ingresos salariales, lo que les permitía contar con cobertura de la salud a través de las

IAMC (instituciones de asistencia médica colectiva o también llamadas mutualistas). Los

trabajadores asalariados públicos por su parte, no contaban con cobertura obligatoria de la

salud por parte del empleador (el Estado) y en algunos casos se otorgaban subsidios para el

pago de la cuota mutual privada. El seguro de salud existente para los asalariados privados,

cubría solamente al trabajador, pero no a su núcleo familiar, salvo excepciones. En 2008 se

implementó una reforma estructural en el sistema de protección a la salud, de manera que

todos los trabajadores asalariados –ya sean públicos o privados‐ cuentan con cobertura de la


salud por parte del empleador, siendo la misma extensible a todos los hijos menores de edad

de los trabajadores y otras personas que tengan a su cargo. La idea es que el sistema se

continúe extendiendo, de manera que brinde cobertura a un número cada vez mayor de

colectivos.

De esta manera, en el sistema se pueden ubicar tres actores principales: el sector público

prestador de salud; las instituciones privadas prestadoras de salud y el BPS. Dentro del sector

público, los principales prestadores de servicios de salud son el MSP y el Hospital de Clínicas,

que depende de la Universidad de la República. Asimismo, existen instituciones prestadoras de

servicios de salud a nivel municipal y otras que atienden específicamente al personal militar y

policial. Dentro del sector privado se encuentra un número importante de IAMC y otros

prestadores de salud, ya sea a través de seguros privados o de medicina especializada. El

BPS por su parte, es el organismo recaudador y de financiamiento del sistema, y solamente

brinda atención directa a la salud en el marco de algunos programas específicos, dentro del

que se destaca el programa de salud materno infantil.

Los riesgos de accidentes y enfermedades laborales son cubiertos mediante un subsidio por

enfermedad y otro por accidentes de trabajo, que son gestionados por el BSE mientras que el

riesgo de desempleo es atendido a través de un seguro de desempleo.

El organismo encargado de la salud ocupacional, como se acaba de mencionar es el BSE, que

tiene el monopolio de la protección a la salud ocupacional por todo tipo de riesgo, de todos los

trabajadores registrados en la seguridad social. Las coberturas incluyen seguros de accidente y

enfermedad profesional, y son financiadas con los aportes de los empleadores, que

obligatoriamente deben registrar a sus trabajadores en el BSE. De esta manera, el BSE se

encarga de la provisión, atención y rehabilitación en materia de salud ocupacional, así como de

la previsión de accidentes y enfermedades profesionales, para lo que cuenta con servicios

especializados.

La atención a la familia es cubierta fundamentalmente por el programa de asignaciones

familiares. Este programa estaba originalmente dirigido a atender la situación de los niños en

edad escolar de los hogares de trabajadores registrados en la seguridad social, y otorgaba

prestaciones a las familias con niños en edad escolar para los hogares hasta determinado nivel

de ingreso. Estas prestaciones a la vez eran decrecientes con el nivel de ingreso. Desde 2004

y a la luz de la problemática social que generó la crisis económica de 2002, se extendió la

cobertura de las asignaciones familiares a todos los niños de hogares de bajos ingresos,

independientemente de la situación laboral de sus padres, y a los beneficiarios de las mismas

se les exige determinada contrapartida, como por ejemplo la asistencia obligatoria de los niños

a instituciones de educación formal, vacunas al día, etc. A la vez, las mismas prestaciones son

crecientes a medida que se cumplen las distintas contrapartidas.

En el 2005, en nuevo gobierno Uruguayo dejando atrás las políticas económicas neoliberales

que se venían aplicando y que subordinaba las políticas sociales a la política económica, dio

un giro fundamental afirmando que la política social “no sólo que no es subsidiaria de la política

económica sino que ésta está pensada en función de la política social”. Lo interesante es que

ello no se quedó en una mera declaración sino que se concreta en el Presupuesto en el que la

mejora de la recaudación fiscal ganada por el buen desempeño económico se orienta a la

inversión social en educación, salud y vivienda.

Ha sido fundamental la aplicación del Plan de Equidad, mediante el cual el gobierno uruguayo

incorporó a la idea de „protección social', las políticas de salud, previsión social y asistencia

social, así como las de trabajo, vivienda y educación. Es decir, en una concepción moderna e

integral.

Sin embargo, la reforma de los alcances de la de protección social también comprendió una

reforma tributaria bajo el principio de capacidad contributiva de las personas, aporta más quien

más ingresos tiene.


Pero además, en la experiencia Uruguaya cabe destacar la aplicación de los instrumentos

internacionales de derechos humanos como los Pactos y Convenciones de Naciones Unidas

así como los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). “Son instrumentos

potentes para avanzar en la dirección de sistemas universales de protección social como

derecho humano, pero éstos deben ser apropiados por los movimientos sociales, las centrales

de trabajadores, los gremios estudiantiles y la sociedad civil en general, para exigir que se

cumplan a cabalidad".

En la reciente Conferencia Mundial sobre el Desarrollo de Sistemas Universales de Seguridad

social realizada en Brasilia, Uruguay ha demandado la ratificación del Protocolo Facultativo del

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, para

hacer exigibles estos derechos.

Todo ello ha permitido en los últimos años avanzar en “implementar programas de protección

social que apunten a proteger a los sectores más vulnerables de la sociedad, normalmente no

vinculados al mercado de trabajo formal o no registrados en el sistema. La alta correlación

existente entre la pobreza y desprotección social hace que el trabajo en ese sentido sea

fundamental para avanzar en la provisión de un nivel de vida mínimo para toda la población,

reducir las inequidades sociales existentes y avanzar en la mejora de la distribución del ingreso

La experiencia de diálogo tripartito llevado adelante en materia de seguridad social muestra

que el involucramiento de los distintos actores sociales organizados es un requisito

fundamental para que los avances se produzcan en el sentido correcto”

Experiencia Boliviana en materia de protección social

Según el estudio sobre, “El Derecho al Empleo Digno, en el Marco de las Autonomías” del

economista Enrique Velazco, asegura que al menos 3,7 millones de bolivianos recurren a la

informalidad para sobrevivir. Esta situación afecta más a las mujeres, como son los sectores de

cuentapropistas y las trabajadoras del hogar, quienes son vulnerables de la protección de

normas sociales y más aún de un trabajo digno.

La Seguridad y Protección Social es entendida y aceptada como un derecho que le asiste a

toda persona de acceder, por lo menos a una protección básica para satisfacer estados de

necesidad.

Se ha concebido al Estado como el promotor de esta rama de la política socioeconómica

puesto que los programas de seguridad social están incorporados en la planificación general de

este. Sin embargo, no siempre se logró a través de tales políticas desarrollar e implementar un

sistema de seguridad social justo y equitativo, en el cual la persona tuviera la fuerza que

amerita. Se suma a ello el vertiginoso avance de la economía mundial. En otras palabras, no

hubo un desarrollo paralelo de ambas áreas, condición vital para lograr un crecimiento

equilibrado.

El Estado debe ejecutar determinadas políticas sociales que garanticen y aseguren el bienestar

de los ciudadanos en determinados marcos como el de la sanidad, la educación, salud pública,

el subsidio al desempleo, o los planes de pensiones y jubilaciones y en general todo el

espectro posible de seguridad social. Estos programas gubernamentales, financiados con los

presupuestos estatales, deben tener carácter gratuito, en tanto son posibles gracias a fondos

procedentes del erario público. En este sentido, el Estado de bienestar no hace sino generar un

proceso de redistribución de la riqueza, pues en principio, las clases inferiores de una sociedad

son las más beneficiadas por una cobertura social que no podrían alcanzar con sus propios

ingresos.

El Plan Nacional de Desarrollo (2006-2011) del Gobierno de Evo Morales , establece una

nueva visión en cuanto a la erradicación de la pobreza, enmarcada en un modelo social,

económico y estatal basado en la diversidad y en lo multicultural, con un enfoque centrado en

la población y en la comunidad, es decir, reconoce las diferencias de organización propias, las

identidades, asumen que los pobres poseen capacidades, experiencias y conocimientos y le da


un peso a la acción comunitaria y cultural. El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2011, está

articulado a través de cuatro estrategias, denominadas: Bolivia Digna, Democrática, Productiva

y Soberana.

La estrategia, Bolivia Digna se refiere a los sectores generadores de activos y condiciones

sociales y los programas intersectoriales de Protección Social y Desarrollo Integral

Comunitario. El enfoque es no solamente proveer servicios básicos sino promover capacidades

económicas a familias y comunidades. Entre sus objetivos están: a) generar un patrón

equitativo de distribución de riqueza y oportunidades; b) promover el ejercicio pleno de la

dignidad y los derechos de las personas y los grupos sociales; y c) implementar programas de

desarrollo destinados a reducir drásticamente las situaciones de riesgo y sus consecuencias.

La Red de Protección Social, como concepto de política social, inicia a partir del gobierno de

Carlos Mesa el año 2004 a través del Decreto Supremo 27331 con el nombre de Red de

Protección Social RPS-PROPAIS. En su momento, los programas que implementaban eran el

Plan Nacional de Empleo de Emergencia (PLANE), el Programa Nacional de Atención a Niñas

y Niños Menores de seis años (PAN) y el Programa contra la Pobreza y Apoyo a la Inversión

Social (PROPAIS), para la ejecución de pequeños proyectos de infraestructura vecinal,

comunal y de equipamiento. La entidad responsable de la RPS-PROPAIS era el Ministerio de

Participación Popular y el Directorio Único de Fondos-DUF era el responsable de la ejecución.

Con el Gobierno de Evo Morales en agosto del 2007, se aprueba el DS 29246 para la

reformulación y creación de la Red de Protección Social y Desarrollo Integral Comunitario

(RPS-DIC). Esta política pasa de ser un mecanismo para proteger el ingreso familiar contra

“shocks económicos” de corto plazo a ser una política de cambios estructurales profundos y

tener un enfoque más integral en cuanto a los programas sociales.

La Política de Protección Social y Desarrollo Integral enmarcada en el PND (2006-2011)

contemplaba un conjunto más amplio de estrategias. Se unieron programas existentes y se

crearon nuevos programas sobre una construcción conceptual amparada en el Plan Nacional

de Desarrollo.

Según la clasificación oficial del gobierno (DS29246) los programas que conformarían la Red

de Protección Social (RPS) eran: 1) Programas de corto plazo: Programa PROPAIS y Empleo

Digno e Intensivo de Mano de Obra (EDIMO); 2) Programas de Generación de Oportunidades y

activos sociales: “Mi Primer Empleo Digno”, “Bono Juancito Pinto” y “Desnutrición Cero” y

“Renta Dignidad”; y 3) Programas de Desarrollo Integral Comunitario (DIC): Comunidades en

Acción, Comunidades Solidarias y Comunidades Recíprocas.1

La continuidad de las acciones para la protección social depende principalmente de las

previsiones financieras y la coordinación institucional, toda vez que involucra la participación de

distintas instancias gubernamentales y entidades descentralizadas. Aun cuando no existen

cifras oficiales sobre la magnitud y evolución del gasto en protección social, se definió dicho

agregado a partir de la identificación de programas que atienden a la población vulnerable,

incluyendo los complementarios a los servicios corrientes de educación y salud, el sistema de

pensiones y jubilaciones, programas de empleo de emergencia, protección de capital humano y

otros orientados a reponer o mitigar los desastres climatológicos.

En términos agregados, el gasto en protección social significa alrededor de 5% del PIB (en

2006 aproximadamente US$590 millones), sin embargo dicho gasto está concentrado en

pensiones y jubilaciones (3,62% del PIB en 2006). El resto de los programas suma menos de

1,5% del PIB, destacándose aquellos que se orientan a la salud y nutrición de la población. La

presencia de otros programas públicos impulsados desde los niveles descentralizados del

gobierno, tanto de las prefecturas departamentales como de los gobiernos municipales,

probablemente determinen cierto grado de subestimación del gasto, sin embargo está en curso

una investigación de la Unidad de Programación Fiscal para detallar el destino de los recursos

de la descentralización.


El gobierno actual tiene la visión de que en la gestión 2010-2015, que encabezará el dignatario

Evo Morales, el ejecutivo apostará por un Estado de protección social, la industrialización de

los recursos naturales, es el proyecto que permita a Bolivia dejar atrás a la nación solo

exportadora de petróleo y gas, esta es parte clave de esta estrategia de protección social,

hablamos de una Bolivia que tenga como motor su desarrollo productivo y una industria

moderna con mayor atención a los pequeños empresarios, los planes del Estado de protección

social buscan mayor bienestar de los bolivianos sin excepción ni signo político en esferas como

la salud, la educación, el acceso a servicios básicos como el agua y las comunicaciones, entre

otros, todos estos proyectos tiene bases concretas como el crecimiento sostenido de la

economía Bolivia que cerrará este año en el orden del 4,5% de inflación, en medio de la crisis

global que golpea a otros países de la región.

Testimonios

Cuentapropista (Primitiva Flores comidera del mercado Sopocachi de la Ciudad de La

Paz) (Diciembre 2010, entrevista realizada por Cenac)

Primitiva Flores una mujer boliviana, paceña, madre de familia y vendedora gremial del

mercado Sopocachi de la ciudad de La Paz, ella es vendedora del sector de comidas de dicho

mercado.

1. ¿Cuáles son las consecuencias de no tener seguridad y protección social para usted y su

familia?

R.- En realidad antes para nosotros no representaba casi ninguna consecuencia, porque

todos trabajaban día a día, cada quién se subvencionaba sus gastos ya sean médicos o de

defunción, nunca antes se había sentido la necesidad de la seguridad social. Sin embargo, la

economía ha cambiado, el costo de vida ahora, es mucho más caro. Nuestras ventas ya no

nos alcanzan para cubrir los gastos de alguna emergencia médica o de otro tipo, muchas

veces tenemos que prestarnos dinero. Aunque el movimiento diario de dinero en nuestros

puestos nos da para pagar la deuda, es un gasto más que se suma a los que ya tenemos, es

así que el no contar con una ayuda en seguridad social para nosotros y nuestras familias, nos

significa un gasto extra que sale de nuestros bolsillos.

2. ¿Qué tiene que cambiar en cuanto a la protección social por parte del gobierno hacia su

sector?

R.- Pienso que el gobierno debería plantear una propuesta mínima que beneficie en algunos

puntos al sector, como por ejemplo el tema de un seguro médico gratuito, sería muy bueno ya

que trabajar en la cocina es muy riesgoso y las personas que han sufrido, aquí, algún

accidente de trabajo, ha tenido que cubrir sus propios gastos médicos, y la venta de comida

no da tanta ganancia.

3. ¿Cómo cambiaría su vida, la de su familia y la de su sector, si se les proporciona protección

social?

R.- Nos ayudaría mucho el hecho de que se nos daría un seguro médico gratuito ya que es un

beneficio tanto para las que trabajamos cada día, como para nuestros hijos que están

expuestos también a peligros y hasta para nuestros conyugues, ya que en muchos casos

trabajamos en pareja, además que económicamente nos ayudaría mucho en la familia, ahora

además del seguro médico cualquier otra medida de protección social, como un fondo

solidario que nos pueda cubrir aunque sea en un 50% en situaciones como fallecimientos u

otros.

5. ¿Qué opina sobre la nueva Ley de Pensiones?

R.- Me parece que está bien, por lo menos los que trabajamos independientes como nosotros


ya podríamos tener una renta mensual para nuestra vejez, pero en el sector no les interesa

mucho ya que se tendría que aportar individualmente, y aquí no sueltan fácil la plata, ya que

piensan que el dinero que se podría dar, seria dinero perdido, y esta es una desconfianza que

se ha creado desde hace muchos años por las mismas autoridades.

Trabajadora del Hogar (Juliana Maydana trabajadora del hogar de la Zona de

Sopocachi) (Diciembre 2010, entrevista realizada por Cenac)

Juliana Maydana, oriunda de la población de Tiahuanaco, formó el primer Sindicato de

Trabajadoras del Hogar en Sopocachi. Juliana es una de las fundadoras de la Federación de

Trabajadoras del Hogar en Bolivia (FENATRAHOB) y de la Confederación Latinoamericana y

del Caribe de la Trabajadoras del Hogar (CONLACTRAHO).

El sector de las trabajadoras del hogar goza de la Ley 2450 sobre el trabajo asalariado del

hogar, en función a esta ley se realizaron las siguientes preguntas:

1. ¿Qué cambio observó en el sector con la aprobación de la Ley 2450?

R.- Tal vez el hecho de que las compañeras, vengan al sindicato y denuncien el maltrato que

sufrían por sus empleadores; aunque muchas aún no saben que existe la ley y siguen

pagándoles Bs. 400, trabajan más de 10 horas, no tienen ningún seguro y aguantan todo esto

por necesidad ya que tienen que mantener una familia.

2. ¿Qué tiene que cambiar en cuanto a la protección social por parte del Gobierno hacia su

sector?

R.- Apoyarnos en que la Ley 2450 se cumpla plenamente, tener un seguro a largo plazo. Pero

no solamente las trabajadoras deben conocer la ley sino también los empleadores y todos.

Todos deben saber sobre los derechos que tenemos, como el trabajo no más de 10 horas,

aunque analizándolo solo deberían ser 8, por lo menos ganar un sueldo mínimo nacional Bs.

680, un seguro de salud, vacaciones, días de descanso y una jubilación.

4. ¿Qué opina acerca del bono Juancito Pinto y Juana Azurduy entre otros como ayuda social

que da el Gobierno?

R.- Aliviana en algo los gastos que se tienen en casa, pero no es suficiente ya que día a día

existe un incremento en los precios de los alimentos, ropa y alquileres, que una ya no sabe s

comerá hoy o no.

5. ¿Qué opina sobre la nueva Ley de Pensiones?

R.- Unos dicen una cosa otros dicen otra cosa, aún no es muy claro en que nos beneficiara la

aprobación de esta ley.

Experiencia Ecuatoriana en materia de protección social

El programa de Protección Social Ecuatoriano

En Ecuador opera el Programa de Protección Social Ecuatoriano que es un programa estatal,

adscrito al Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES) para asistir a todos los sectores

del Ecuador que están en situación de vulnerabilidad. La asistencia consiste en una

transferencia mensual de dinero. El Programa pretende garantizar los derechos de los grupos

vulnerables, entre los que están las madres jefas de familia con niños/niñas y adolescentes

menores de edad (de entre 0 y 18 años), adultos mayores y personas con discapacidad.


El programa de protección social ecuatoriano tiene como finalidad administrar y transferir

subsidios para el desarrollo de proyecto de compensación dirigidos a los grupos vulnerables

como las madres jefe de familia, niños menores de edad, adultos mayores y personas con

discapacidad.

Las subvenciones constituyen un mecanismo de incentivo para apoyar programas de carácter

productivo que permita a las familias pobres afrontar sus necesidades básicas y avanzar en la

mejora de su bienestar.

El programa también está orientado a romper el círculo vicioso de la pobreza, ampliar la

cobertura de créditos productivos e incentivar las inversiones productivas para emprender

negocios y generar empleo.

El programa tiene como uno de sus fines impulsar una red de protección social con otras

instituciones del Estado y de la sociedad civil.

Bono Desarrollo Humano

El Bono es un beneficio mensual en dinero de $ 35 que está condicionado al cumplimiento de

requisitos establecidos por el Programa de Protección Social, y que lo reciben los

representantes de los núcleos familiares (madres) que se encuentran bajo la línea de pobreza

establecida por el Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social de acuerdo a los resultados

obtenidos del Registro Social.

Pensión para adultos mayores

Otro beneficio otorgado por el Programa de Protección Social Ecuatoriano es la pensión para

adultos mayores y que consiste en una transferencia mensual de $ 35 dirigido personas

mayores de 65 años de edad. Las transferencias se conceden prioritariamente a los adultos

mayores que se encuentren bajo la línea de pobreza establecida por el Ministerio de

Coordinación de Desarrollo Social de acuerdo a los resultados obtenidos del Registro Social.

Pensión para personas con discapacidad

Otro de los beneficios del Programa es la pensión mensual de $ 35 que se otorga a las

personas con un porcentaje de discapacidad igual o mayor al 40 % establecido por el

CONADIS, que se encuentren bajo la línea de pobreza establecida por el Ministerio de

Coordinación de Desarrollo Social de acuerdo a los resultados obtenidos del Registro Social.

Crédito Productivo Solidario

El Programa Crédito Productivo Solidario se orienta a mejorar la economía de los grupos

vulnerables del país, incorporando a la población en extrema pobreza a procesos productivos

que genere autoempleo y posibilite el incremento paulatino de ingresos a la familia, ofreciendo

dos líneas de micro crédito: el Crédito de Desarrollo Humano y el Crédito Productivo Solidario.

Bono de emergencia

En casos de desastres naturales y con la finalidad de solventar los gastos de una familia

damnificada se otorga un bono de emergencia y se activa solamente en el momento en que en

una zona del territorio ecuatoriano ha sido declarado el Estado de Excepción.

Los retos a los que se enfrenta la protección social en América Latina, pasan por fortalecer el

papel del Estado, en una doble vertiente: en el diseño de políticas de Estado de protección

social, en sentido amplio; y como garante financiero y subsidiario con independencia del

modelo de gestión y de financiación elegido.


El método para conseguir esos objetivos debe contar con la participación de los agentes

sociales en el diseño de las políticas y en el control en la aplicación de las medidas;

fortaleciendo necesariamente para ello el diálogo social y de las organizaciones que en él han

de intervenir.

La propuesta de reforma de la seguridad social del Gobierno Ecuatoriano

El gobierno ecuatoriano a través de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

(SENPLADES) ha venido trabajando una propuesta para la reforma de la seguridad social,

junto a organizaciones civiles que también presentaron en su momento 16 propuestas para ser

evaluadas, quedando una propuesta unificadora.

En materia de pensiones, la propuesta plantea:

Racionalizar los programas existentes de pensiones, ajustar y uniformizar los

esquemas de requisitos y prestaciones. Estos programas se cerrarían.

Crear un nuevo sistema con nuevos programas, todos administrados por el SNP.

Pensión básica universal no contributiva para todos los mayores de 65 años.

Programa de “beneficio definido “con pensión básica contributiva, acotada en el nivel

de salario medio contributivo.

Programa de jubilación de “aporte definido “, sin límite de pensión. La pensión está

basada en una renta vitalicia calculada a partir del saldo de la cuenta de ahorro

individual. Se cotiza sobre el salario, sin tope de cotización, un 10 % del aporte de los

afiliados con salarios iguales o superiores a USD 1.000, se reparten solidariamente

entre los afiliados de ingresos más bajos (inferiores a un límite preestablecido) .No hay

garantía de pensión mínima en este componente.

Los trabajadores no asalariados se incorporan únicamente al régimen de aporte

definido, con condiciones especiales de esquema recaudatorio, nivel de contribución y

retiro. El Estado subsidia las cotizaciones de los trabajadores no asalariados, en

proporción decreciente con el nivel de ingreso. Existe pensión mínima contributiva,

garantizada por el Estado.

El ahorro obligatorio derivado al Banco del Ciudadano, se capitaliza en cuentas

individuales y pasa a formar una pensión complementaria de jubilación en el momento

del retiro.

Respecto al papel contributivo del Estado al nuevo sistema se plantea:

Financiar la Pensión Básica Universal, asumir la garantía de pensión mínima

contributiva para los trabajadores no asalariados.

Subsidiar las contribuciones de los trabajadores no asalariados de bajo ingreso

Pagar las aportaciones del sector público en calidad de empleador.

En relación a la transición del sistema de pensiones, se propone:

Se clausura el sistema anterior.

Se define una edad para la transición (45 años de edad)

Las personas con edad superior o igual a 45 años permanecerán en el sistema antiguo

Las personas menores de 45 años y los futuros nuevos afiliados (de cualquier edad) se

integran al nuevo sistema.


El Estado asume el déficit financiero que se genera en el sistema antiguo (Costo de

transición)

Las personas no asalariadas del régimen antiguo pueden realizar aportaciones al

nuevo sistema durante la etapa jubilar para mejorar sus pensiones.

En materia de salud la propuesta de reforma propone:

Transferencia inmediata de la red prestadora de servicios de salud del Instituto

Ecuatoriano de Seguridad Social, a una nueva entidad prestadora de servicios de

salud. Financiamiento temporal de esta red mediante los actuales aportes al Seguro de

Salud del IESS

Cierre gradual de la Corporación Prestadora de Salud, conforme se hace la

transferencia gradual de la red al ente que administrará el Servicio Nacional de Salud.

Reducción gradual de aportes actuales al Seguro de Salud por parte de empleadores y

trabajadores, y su transferencia para financiar los programas de pensiones.

Experiencia peruana en materia de protección social

En el Perú, solo el 20% de los peruanos está afiliado al régimen contributivo de la seguridad

social en salud a cargo del seguro social de salud -Essalud y el 18% en el seguro integral de

salud (SIS). Sin embargo, esto es considerando al SIS como si fuera un verdadero seguro,

pues en esencia no lo es, debido a que no cumple con las exigencias mínimas establecidas en

el Convenio 102, norma mínima, de seguridad social de la OIT.

El Seguro Integral de Salud

La principal iniciativa de los gobiernos en los últimos años para enfrentar la falta de cobertura y

el déficit de los servicios de la seguridad social ha sido la implementación del Seguro Integral

en Salud (SIS). Un estudio recogió algunos testimonios que son reveladores de sus problemas.

“Vienen a las casas a ver, si tienes televisor ya no les afilian al SIS. ¿Acaso ya no tenemos

derecho a tener televisor, digo yo? ¿Ni derecho a entretenernos tenemos? (dirigente,

Asentamiento Humano Huascarán, Lima)”; En el SIS los medicamentos casi no hay…” ( A. H. 8

de diciembre, Piura). El SIS no ha sido garantía efectiva de atención de salud de calidad. Si el

problema de salud no es parte de su reducido plan de beneficios o el centro de salud no tiene

personal, medicinas o equipos, no hay atención.

La Ley de Aseguramiento Universal

La aprobación de la Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud, producida en marzo del

2009, no ha implicado una base para la consolidación de la protección social en salud. El

propio gobierno no ha destinado los recursos necesarios para la aplicación de los programas

del aseguramiento universal en salud (AUS), que en teoría se ha iniciado en las denominadas

regiones pilotos.

Es necesario señalar que el derecho a la salud es integral y universal, por lo que el Estado en

sus distintos niveles debe hacer lo necesario para lograrlo. Ante ello el gobierno sostiene que

su estrategia de aseguramiento Universal mediante el PEAS y empezando por unas pocas

regiones, es de una implementación progresiva bajo la excusa de la falta de recursos. Con ello

no se hace sino ahondar las diferencias frente al derecho a la salud de peruanos con

capacidad de pago frente a los que no la tienen.

Se hace necesario un viraje en el financiamiento a la salud que permita pasar de lo contributivo

a lo fiscal; es decir, que toda salud requerida por la población nacional empleada

adecuadamente o no, sea producto de la recaudación tributaria. Es necesaria la integración de


los grandes presentadores de la salud (MINSA- ESSALUD- Sanidades) para la utilización

eficiente de la infraestructura y de los recursos necesarios.

Dada la insuficiencia del marco normativo para garantizar que el reconocimiento del derecho a

la universalidad del seguro social en salud superara lo declarativo, se planteaba como evidente

una nueva norma que deje atrás este problema.

En ese sentido fueron hasta siete proyectos de ley los que se presentaron en el Congreso,

entre los que destaca la propuesta presentada por iniciativa ciudadana (10 mil firmas) con el

apoyo del Colegio Médico y FOROSALUD. Esta propuesta no fue tomada en cuenta

aprobándose el proyecto impulsado por los congresistas del partido del gobierno de turno. De

acuerdo al gobierno este proyecto, que se convirtió en ley en abril de 2009, supera este

acucioso problema.

No obstante, si analizamos el contenido de la norma su objetivo, el aseguramiento universal en

salud, no está garantizado de ninguna manera, como veremos posteriormente. La nueva norma

busca establecer el marco normativo del aseguramiento universal en salud, así como normar el

acceso y las funciones de regulación, financiamiento, prestación y supervisión del

aseguramiento.

De acuerdo a la ley el aseguramiento universal en salud es un proceso que busca que toda la

población disponga de un seguro de salud sobre la base de un denominado Plan Esencial de

Aseguramiento en Salud (PEAS) .El PEAS es el listado de los casos que podrán ser

asegurables y los servicios garantizados, que como mínimo son financiados a todos los

asegurados por las instituciones administradoras de fondos de aseguramiento en salud, sean

éstas públicas, privadas o mixtas. Este listado se encuentra especificado en el Plan de

Beneficios del PEAS. La norma señala que este listado se implementará gradualmente.

Los aspectos más importantes de esta nueva regulación son los siguientes:

a) Cobertura: La Primera Disposición Final de la Ley marco de aseguramiento universal en

salud establece que el proceso de aseguramiento universal en salud empezará por regiones

pilotos, adecuándose al criterio de priorizar las zonas de pobreza y pobreza extrema. Sin

embargo, de acuerdo al plan de expansión gradual de la cobertura de asegurados del MINSA

esta implementación recién se desplegará a nivel nacional el 2016, siendo las 3 primeras

regiones pilotos -Ayacucho, Huancavelica y Apurímac- solo el 5% de la población nacional.

Estamos pues ante una progresividad muy lenta y limitada.

De otro lado, las medidas adoptadas no están dirigidas a extender la cobertura de la seguridad

social. No se han realizado políticas que busquen extender la cobertura de la seguridad social

a los trabajadores autónomos e independientes. Se trata de programas que no cumplen con los

requisitos mínimos de nivel de prestaciones que establece el Convenio 102. Por lo que no solo

serían millones los que seguirían legalmente (según los parámetros de la OIT) fuera de la

cobertura de la seguridad social, si no que muchos trabajadores al entrar a los nuevos

regímenes perderían la posibilidad de acceder a una verdadera seguridad social.

b)Prestaciones: El artículo 12 de la LAUS establece el Plan Esencial de Aseguramiento en

Salud (PEAS) como el conjunto de beneficios y condiciones mínimas asegurables que debe ser

financiado por cualquier entidad aseguradora del sistema. La prestación de estos beneficios

debe garantizar condiciones oportunas y de calidad en la atención.Sin embargo, de acuerdo al

plan del MINSA de expansión gradual de los beneficios de salud, las prestaciones se

cumplirían -en el total planificado- recién el 2016. Al respecto, el proyecto original de

aseguramiento universal de salud, la Ley de Aseguramiento Universal elaborada por Foro

Salud, planteaba que un seguro universal de salud debe cubrir por lo menos el 80% de las

causas de enfermedad y muerte. A pesar de ello, la actual ley no cubre enfermedades costosas

como el cáncer, diabetes, hipertensión y tratamiento de diálisis.


De otro lado, existe un problema con el financiamiento de las prestaciones de las

enfermedades de alto costo, ya que de acuerdo al artículo 21 de la ley la atención de estas

enfermedades que no están incluidas en el PEAS podrán ser financiadas para la población

pobre afiliada al régimen subsidiado y/o semi-contributivo con el Fondo Intangible Solidario de

Salud – FISSAL. La ley también advierte que el listado de las enfermedades que serán

aseguradas deberá ser definido por el Ministerio de Salud. No obstante, el FISSAL aún no

cuenta con financiamiento, por ello las prestaciones para estas enfermedades no podrán ser

atendidas.

c)Financiamiento: El artículo 18 de la ley establece como regímenes de financiamiento el

contributivo, el público y el semi-contributivo. Asimismo, la segunda disposición final de la ley

señala que será el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) quien deberá transferir los fondos

necesarios para el financiamiento de la aplicación de la ley. Sin embargo, existen muchas

dudas respecto a este financiamiento por parte del MEF, teniendo en cuenta las restricciones

que éste ha puesto a lo largo del debate para la aprobación de la ley. Así el proyecto original de

ForoSalud proponía como presupuesto mínimo de financiamiento el 0,5% del PBI nacional

(aproximadamente 4 mil millones de soles). A pesar de ello el MINSA solo solicitó al MEF 140

millones de soles para la aplicación del PEAS en las regiones piloto, a lo que el MEF aceptó

otorgarle solo 40 millones de soles.

Otro ejemplo de los problemas que hacen dudar sobre la capacidad financiera del sistema

planteado por la ley es el caso del SIS. Se sabe que este debe más de 100 millones de soles a

hospitales y centros de salud por atenciones ya prestadas.

d)Gestión: Respecto a la gestión del sistema de seguridad social en salud la LAUS mantiene la

misma dispersión organizativa. En ese sentido, “se ratifica la actual estructura de atención en

salud y con ello se consagra las desigualdades, quedando los usuarios a merced de las

instituciones administradoras que han mostrado un sentido rentista en la oferta de servicios y

poco interés para modificar el actual estado en el que se desempeñan” y no se plantea la

existencia de un sistema de salud nacional integrado. Ello se torna aún más preocupante

cuando ESSALUD persiste en un proceso de privatización de sus servicios.

e)La LAUS y la OIT (Convenio 102): La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y

Recomendaciones de la OIT señaló en su informe 2010 respecto a la propuesta de

aseguramiento universal en el Perú que:

“la introducción de un sistema de seguro de salud universal podría, si se implementa de

manera eficaz, permitir extender la protección de la salud a una parte cada vez mayor de la

población. Sin embargo, observa que, a fin de convertir en plenamente operativo el dispositivo

del seguro universal de salud, la ley antes citada debería verse complementada por

reglamentos técnicos de aplicación que garanticen el respeto de la obligación de afiliación y de

cotización, especialmente en lo que concierne a los asalariados de la economía formal, en

donde el incumplimiento de la obligación de afiliarse es particularmente elevado; además, se

podrían realizar progresos en lo que concierne a los asalariados de la economía informal, los

trabajadores independientes y las poblaciones rurales”.

El mismo informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones

recordó la obligación de los Estados que han ratificado el Convenio 102 (como el Perú) de

“elaborar una estrategia nacional estrechamente vinculada con las políticas sociales, derivada

de la responsabilidad general del Estado de garantizar la sostenibilidad y buen funcionamiento

del sistema de la seguridad social”. Indican además que “Llevar a cabo una estrategia nacional

de consolidación y desarrollo sostenible del régimen de la seguridad social permitiría al Estado

(…) garantizar la buena administración de los regímenes y permitir la ampliación progresiva de

la cobertura al conjunto de la población”.

El programa Juntos


El programa JUNTOS está dirigido a la población de mayor vulnerabilidad, en situación de

extrema pobreza, riesgo y exclusión. Tiene como objetivo promover el ejercicio de sus

derechos fundamentales a través de la articulación de la oferta de servicios en nutrición, salud,

educación e identidad.

Para lograr este objetivo JUNTOS entrega un incentivo monetario condicionado de S/. 100.00

nuevos soles de libre uso para la/el representante (madre, padre) de cada hogar participante.

Son beneficiarios de estos programas los hogares que tengan entre sus miembros a madres

gestantes, padres viudos, personas de la tercera edad que tengan bajo su tutela a niñas y

niños hasta los 14 años de edad.

Hasta enero de 2009 el programa JUNTOS había llegado a 420,491 hogares de extrema

pobreza en 638 distritos rurales de 14 departamentos en todo el país. El ingreso de los distritos

al Programa se basa en el cumplimiento de cinco variables establecidas por el Ministerio de

Economía y Finanzas como son: Afectación de la Violencia, Pobreza Extrema, Pobreza Por

Necesidades Básicas Insatisfechas, Brecha de Pobreza y Desnutrición Infantil Crónica.

Testimonios

Vilma Cisneros Cuadros

Ayacucho, Huamanga, Chiara, Sachabamba

“Yo desde mi gestación estoy yendo a la posta y después a su vacuna de mi hijo. Ahora

cuando cumpla seis meses recién va recibir su papilla y está muy bien mi hijo. En las charlas

nos enseñar cuidar a mi hijo bien, alimentar, sobre la lactancia”.

Isaura De La Cruz Arimana

Ayacucho, Huamanga, Chiara, Santa Rosa

“Estoy llevando a la posta cada mes para ver su crecimiento y talla, si señor, su vacuna tiene

todo completo los dos mis hijos, si he hecho desparasitar cuando él cumplió un añito, tomo

agua clorada señor y su papilla prepara en agua hervida tibia”.

Ignacia Bautista Cisneros

Ayacucho, Huamanga, Chiara, Sachabamba

“A mis hijos llevo a la posta, en la posta hago curar para que estén sanos. La papilla

recepciono y para mis hijitos preparo con agua hervida”.

Paulina Hinostroza Arango

Ayacucho, Huamanga, Chiara, Llachoccmayo

“A mis hijos hago pesar, luego hago ver su salud, luego compro todas sus comiditas.

Asimismo para su salud, también ahora ya compro porque tengo. Ahora ya envío seguido a

sus clases también, hay un pozo de donde viene el agua que tomamos y hay una autoridad

designada que coloca el cloro también. En la posta me dicen que tengo que llevar a mis hijos

a controlar su peso, su talla y nos dice que compremos carne, huevo, leche y así

alimentemos. Nos dice que nuestros hijos están bajo de peso y talla, cada mes nos enseña”.

Si bien este programa ha demostrado ciertos resultados positivos no deja de evidenciar, desde

el punto de vista de la protección social, algunas limitaciones propias de los programas de

transferencia condicionadas a los que ya nos hemos referido. Estas limitaciones tienen que ver

con la transitoriedad de la titularidad de los derechos. Por lo general, en materia de salud se


limita a una atención básica materno infantil (vacunas, peso y talla). El acceso a estos

paquetes de atención básica no opera como un mecanismo de acceso a niveles más complejos

de atención .Este programa no ha sido diseñado de tal manera que se constituyan en una vía

de acceso a una red más amplia e integral de protección social.

Conclusiones y recomendaciones

El concepto de protección social comprende a la seguridad social, y ésta última es de

uso común en Latinoamérica, por ello cuando nos referimos a la seguridad social la

entendemos como parte de la protección social.

Los retos a los que se enfrenta la protección social en América Latina, pasan por

fortalecer el papel del Estado, en el diseño de políticas de Estado de protección social,

en sentido amplio; y como garante financiero y subsidiario con independencia del

modelo de gestión y de financiación elegido.

El método para conseguir esos objetivos debe contar con la participación de los

agentes sociales en el diseño de las políticas y en el control en la aplicación de las

medidas; fortaleciendo necesariamente para ello el diálogo social y de las

organizaciones que intervengan.

La cuestión principal es la definición de la sociedad que se pretende construir y los

recursos que se deben dedicar a la cobertura de la protección social. Las herramientas

técnicas a ser utilizadas pueden determinar la magnitud de las transferencias entre

generaciones o en los programas o entre ellos y los recursos fiscales, pero el tema

principal es la sociedad que queremos.

Los procesos de reforma que se quiera impulsar deben comenzar por modificar la

lógica de exclusión y desprotección, que basan los debates de políticas exclusivamente

en la viabilidad fiscal y económica. Bajo esta lógica la sociedad concibe a la seguridad

social como un costo en lugar de unja ventaja para una mejor inversión en las

economías y las personas.

Es necesario realizar los esfuerzos necesarios para la construcción de un modelo de

protección social y de seguridad social integral, solidario, redistributivo, universal con

las garantías de protección para todos y todas con independencia de la forma de

inserción laboral, reivindicando el carácter de derecho humano de la seguridad social y

la protección social.

Es necesario combatir de manera efectiva la morosidad y la evasión contributiva a la

seguridad social e incorporar a la seguridad social y a los sistemas de protección social

a los trabajadores autónomos, denominados también cuentapropistas, independientes

y no asalariados que constituyen la mayoría de los trabajadores en América Latina.

Para ello se requiere implementar políticas fiscales que graven fundamentalmente las

ganancias y el patrimonio, con énfasis en los capitales financieros de carácter rentista y

especulativo.

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GLOBAL NETWORK LATINOAMERICA...Serie Estudios Regionales sobre Protección Social – Global Network...

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