GIAN DOMENICO MAJONE Evidencia Argumentación y Persuasión en La Formulacion de Politicas
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7/26/2019 GIAN DOMENICO MAJONE Evidencia Argumentacin y Persuasin en La Formulacion de Politicas
1/40
IU.f(I,) '''' \
-
ltJ f
e R.
~ ?
Traducci6n
de
EDUARDO
L.
SUAREZ
GIANDOMENICO
M IONE
Revisi6n
tecnica de
ADOLFO DERAS QUINONES
Evidencia argumentacionypersuasion
en
l
formulacion
de
politicas
Estudio
introductorio de
LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA
-
~ i B L 1 0 T E C A FL CSO EC
..
e c ~ ~ : . : _ 5 i J . f b : . ~ . : : ~ ~ ~ Q _ .
C o m ~ ~ _ J _ ~ ~ ~
Preveedor; b / ~ ~
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Donacicn:
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1:-]1
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NE j O Q ~ C ? T f ~ t
N J.8,1 .
J. .
BtBLIOTECA FLACSO
COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLtTICAS '
Y ADMINISTRACI6N POBLlCA, A. C.
FONDO DE CULTURA ECON6MICA
MEXICO
-
7/26/2019 GIAN DOMENICO MAJONE Evidencia Argumentacin y Persuasin en La Formulacion de Politicas
2/40
Primera edicion eningles, 1989
Primera edicion en espanol, 1997
Segunda r ei rn pres io n, 2005
Majone,Giandomenico
Evidencia,
argumentacion
y persuasion enla formu
laci6n
de politicas
I Giandomenico
Majone; est.introd.
de Luis F,Aguilar Villanueva; trad. de Eduardo L. Sua
rez; rev. de AdolfoDeras Quinones. - M ex ic o: F CE,
CNCPAP, 1997
240p.;21x14em- (Colee,Adrninistracionpublica)
Titulo original Evidence, Argument &Persuasion in
the PolicyProcess
ISBN968-16-4925-7
1.Teoria politica - Analisis I.
Aguilar
Villanueva,
Luis F., intro, II. Suarez, Eduardo
L.,
tr.III. Deras Qui
nones, Adolfo, rev.IV,
Ser
V.t
LCH97 M3718
Dewey320.01M323e
Comentarios ysugerencias:[email protected]
www.fondodeculturaeconomica.com
Tel.(55)5227-4672 Fax (55)5227-4694
Titulooriginal:
Evidence, Argument &Persuasion inn the Policy Process
Derechos reservados 1989,Yale University Press
ISBN0-300-04159-4 (tela)
ISBN0-300-05259-6(rustica)
D.R. 1997,FONDO DE CULTURA ECONOMICA
Carret eraPicacho- Ajusco227; 14200Mexico,D.F.
Seprohtbe la
reproduccion
total
0
parcial deesta obra
-incluido eldiseno tipograficoyde portada-,
seacualfuereelmedio,electronico 0 rnecanico,
sin elconsentimiento por escrito del editor.
ISBN
968-16-4925-7
Irnpreso enMexico Printed in Mexico
A ELEONORE, ANDREA Y GIORGIO,
conocedores
de
todo
10que
hay
que saber
acerca
del arte dela persuasi6n
r
FL CSO aibliotaca
-
7/26/2019 GIAN DOMENICO MAJONE Evidencia Argumentacin y Persuasin en La Formulacion de Politicas
3/40
34
INTRODUCCI6N
namental
encontraran en ellibro
buenos argumentos para,
sin
renunciar a la exigenc ia de
un gobiemo
racional y cuidado
so de los recursos publicos, aceptar que se pueden modelar
otras
opciones de acci6n efectiva y viable. Hallaran sobre todo
que
en
el
centro de
la polftica y la acci6n del
gobiemo estan
presentes e influyen las informaciones, los razonamientos, las
demandas
y
expectativas de ciudadanos
y organizaciones, a
las cuales hay que dar respuesta y explicar convincentemente
por que se considera que la
respuesta
del
gobiemo
es la
mas
adecuada.
La gran
lecci6n
consiste en reconocer que en
las
republicas
democraticas,
en las que gobiemo, sociedad polfti-
ca
y civil
no renuncian
al espiritu
publico de
buscar incansa
blemente
el
maximo
beneficio colectivo y la maxima solida
ridad con los conciudadanos
mas
debiles y desplazados, las
razones tecnicas y valorativas que motivaron la decisi6n
de
gobiemo deben exponerse con honradez, objetividad
y
con
vicci6n al conjunto
de
la sociedad, en busca del apoyo y acaso
el
consenso de
los diversos sectores y grupos.
El dialogo racional
entre
gobierno y sociedad,
con
sus evi-
dencias
empiricas y argumentaciones valorativas,
puede
sus
citar la aceptaci6n y el consenso politico a traves
del
largo y
sinuoso itinerario del debate entre posiciones
y
refutaciones,
malentendidos
y aclaraciones. Y el
dialogo racional
es tan im
portante
como la
raz6n tecnica de autoridades, funcionarios
y
consultores que buscan
maxi
mizar
la
asignaci6n de los
re-
cursos publicos
escasos
que provienen
de
los contribuyentes.
En esta 6ptica, los
debates
acerca de polftica y
administraci6n,
democracia
y
burocracia, pueden
encontrar un nuevo plan
teamiento y nivel, revisando la debatible y socorr'ida idea
de
que
la eficiencia administrativa esta
refiida
con la
participa
ci6n ciudadana
y que las razones
tecnicas de los expertos
del
gobierno mal
se
acomodan
a las
opiniones
y
razones parcia
les,
inmediatas
e
interesadas de
los
ciudadanos. En
verdad, la
condici6n para que se despliegue la maxima eficacia y eficien-
cia del gobiemo y de la administraci6n publica descansa
en
el
entendimiento, la aceptaci6n y el
apoyo
que
puedan
brindar
los ciudadanos organizados a
sus
decisiones,
planes,
progra
mas
y regulaciones.
En
esto
consiste
la
naturaleza
y aspiraci6n
publica del
gobierno
y
su administraci6n.
1. ANALISIS
DE
LAS POLITICAS
Y DELIBERACION PUBLICA
OMO 10 saben muy
bien
los politicos y como los cientfficos
sociales olvidan con demasiada frecuencia-,
la
polftica
pu
blica esta hecha de palabras.
En
forma escrita
u
oral,
la
argu
mentaci6n
es
esencial en todas
las
etapas
del
proceso de for
mulaci6n de
polfticas.
Hay
discusi6n
en toda
organizaci6n,
privada
0
publica,
y en todo
sistema
politico,
incluso en una
dictadura;
pero se encuentra tanto en la
base de
la polftica y
de la
politica
democratica, que se ha llamado a la democracia
un
sistema de gobierno
mediante
la
discusi6n. Los partidos
politicos,
el electorado, la legislatura, el ejecutivo, los
tribuna
les, los medios
de
difusion, los grupos
de
interes y los exper
tos independientes intervienen en un proceso continuo de
debate
y
mutua persuasi6n.
Este
proceso, tal como 10
han descrito
los te6ricos liberales
desde
John Stuart
Mill
y
Walter Bagehot hasta lord
Lindsay
y
Ernest
Barker, se inicia
con
la expresi6n
de preocupaciones
generales y termina en decisiones
concretas. Cada
etapa
de
la
deliberaci6n
tiene
su propia
funci6n
y
su
propio 6rgano. Las
partes
exponen
problemas y formulan soluciones; el electora
do analiza
programas y
candidatos,
y se
expresa mayoritaria
mente
en favor de
uno
de ellos; la mayoria legislativa
traduce
los
programas
en leyes, en un debate
constante
con la oposi
ci6n; por ultimo, la
discusi6n
se traslada al jefe del ejecutivo y
el gabinete,
donde
se
traduce
en
polfticas especfficas. Cada
una de las eta
pas
y
cada uno
de los 6rganos
de
la deliberaci6n
publica
es independiente,
pero
s610 dentro
de
los limites del
proceso
y
como parte
deeste: 10
que
es libre y soberano es
todo
el proceso
de discusion .'
Este es
un
modelo
idealizado
de la elaboraci6n
dernocrati
ca de las politicas
que
no
tiene
en cuenta la
acci6n
del
poder
y
I Ernest Barker, Reflections 11 Government Oxford University Press,
Nueva York, 1958, p. 37.
35
-
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36 ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERA CION PUBLICA
la influencia, la distribucion desigual
del
conocimiento, el
bajo nivel
de participacion
ciudadana
activa
y
muchos otros
factores
que figuran prominentemente en las teorias moder
nas
de
la politica
publica. Sin
embargo, este modele
pone
de
relieve algo que
dichas teortas
han pasado por alto: el
extraor
dinario
potencial de la
persuasion
y
la centralidad
de la dis
cusion bilateral
para la democracia.s
Todo politico entiende que se requieren argumentos
no solo
para aclarar su posicion respecto de un problema, sino tam
bien
para atraer mas
simpatizantes.
Aun
cuando una
politica
se explique mejor por las acciones de
grupos
que
persiguen
fines egofstas, quienes traten
de justificarla
deberan
apelar al
interes publico y los meritos intelectuales del caso.> Es
posi
ble
que
se trate de
meras
racionalizaciones, pero incluso las
racionalizaciones
son importantes porque
pasan
a formal'
parte del discurso politico.
Estaremos en
gran desventaja si,
olvidando
el
debate
y la argumentacion,
tratamos
de
entender
la elaboracion de
polfticas
solo en terminos
del
po del', la in
fluencia
y el
regateo.
La argumentacion es el
proceso
fundamental que siguen
los
ciudadanos
y los
gobem
antes para
llegar
a
juicios
morales
y a la eleccion de politicas. La discusion
publica
moviliza el
conocimiento,
la experiencia
y el interes
de muchas personas
que
centran
su atencion en un numero limitado
de proble
mas. Cada uno de los
participantes
se siente
alentado para
ajustar
su
vision
de
la
realidad,
e
incluso
para
cambiar sus
va
.lores, como resultado del proceso de la persuasion
reciproca.
En
esta
forma, la
discusion puede
producir resultados que
estan
mas
alla
de
los
rnetodos autoritarios
0 tecnocraticos de
elaboracion de politicas.
INSTITUCIONALIZAR LA DISCUSION
Sin
embargo, este potencial
extraordinario solo puede
aprove
charse
con
el
auxilio
de
reglas
y procedimientos apropiados.
Z
Charles
E.Lindblom,
Politics
nd
Markets.
Basic Books,
Nueva
York, 1977.
3
John W. Kingdon.
Agendas Alternatives
nd
Public Policies
Little, Brown.
Boston,
1984, pp. 131-134.
H CSO S;iJl;v t;CJ
ANALISIS DE LAS POLiTICAS Y DELIBERA CION PUBLICA 37
El debate sin
regulacion
conduce con facilidad a la
discusion
interminable e
incluso
a la violencia. Un
organismo deliberan
te que
carece de organizacion
puede
padecer
diversas
pertur
baciones, tales como
el
obstruccionismo.
A fin de evitar 0 reducir estos peligros, en todos los regime
nes dernocraticos
modernos se
ha institucionalizado cuida
dosamente la
deliberacion publica. Los
refinados codigos
procesales de la
actualidad
en
los campos
legislativo, electo
ral,
administrativo
y
judicial son
el
fruto de
siglos de
experien
cia de
lidiar con
los
problemas practices
de
la deliberacion
publica.
El
propos
ito general de estos
procedimientos
es
asegurar la exposicion de un gran numero de
opiniones sin
obstruir
el
arribo
a una
conclusion.
Su importancia es tal,
que
la historia del
gobiemo
democratico, en un sentido real, es la
historia de los diversos procedimientos
disefiados para
insti
tucionalizar y regular la deliberacion publica.
Aunque las reglas
del debate
se han
vuelto
institucionales
en
los
foros
tradicionales de deliberacion
publica,
en los
nue
vos
temas presentes
en la arena de la discusion, como la se
guridad nuclear,
la
evaluacion de
la
tecnologfa
y la
regulacion
ambiental
y sanitaria,
todavfa
no se
establecen normas
y
pro
cedimientos apropiados
para la argumentacion, Una de las
razones
de
la
dificultad para
institucionalizar
el debate
en
estas y otras
areas
de
la
elaboracion de
politicas
es que
los
problemas
discutidos
raras
veces
son puramente
tecnicos
0
puramente
politicos. Con frecuencia
son de
un
tipo que
Alvin
Weinberg ha llamado
transcientffico :
cuestiones de
hecho
que pueden enunciarse en ellenguaje
de la
ciencia pero que, en
principio 0
en
la
practica,
es
imposible
que
esta
los resuelva.s
Un ejemplo upico de 10
anterior
es la determinacion de los
efectos
de la
radiacion
de
bajo
nivel
sobre
la
salud.
Se ha calcu
lade que
se
requieren
cerca
de
ocho mil millones
de
ratones
para establecer, mediante una experimentacion directa al ni
vel de confianza de 95%, si
una dosis
de
radiacion
de
rayos
X
de
150 milirrems aumentarfa en
0.5%
la mutaciori
espon
tanea en
los
ratones. Las limitaciones de
tiernpo
y recursos
vuelven practicarnente imposible tal experimento. De igual
4
Alvin
Weinberg, Science
and Trans-Science , en
Minerva
10, num. 2
(abril de 1972),
pp.
209-222.
-
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39
r
38 ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y
DELIBERACI6N
POBLICA
modo, la
elecci6n
de una funci6n de respuesta a la
dosis
para
detenninar la cantidad virtualmente segura de una sustancia
t6xica
debe
considerarse
por ahora
como
una
cuesti6n
trans
cientffica.
Existen literalmente
miles
de
funciones
materna
ticas
que se
ajustan
igualmente bien
a los
datos experimen
tales,
pero no hay todavia ninguna base cientffica
firme para
escoger
entre
las diferentes
posibilidades.
Sin
embargo, la
elecci6n de una funci6n
particular tendra
un
efecto
sustancial
sobre
las
decisiones
reguladoras.
Cuando
se intersecan la ciencia, la tecnologfa y la
polltica
entran en
grave conflicto
diferentes actitudes, perspectivas y
reglas
de la
argumentaci6n.
Los
criterios
cientfficos
de
ver
dad chocan
con
las normas legales de
las evidencias y
con las
nociones poltticas de 10 que constituye una base suficiente
para la
acci6n.
Las conclusiones
facticas no se
pueden sepa
rar
facilmente de
consideraciones sobre la
factibilidad
de los
supuestos del oponente y
de
su selecci6n
de
evidencias 0
de
metodologfa.
Y
en
virtud de que no parece existir
ningun
pro
cedimiento
objetivo
para verificar
las
conclusiones
del anali
sis, la
credibilidad
del
experto se vuelve tan importante como
su
capacidad.
Cada vez en mayor medida, el debate publico acerca de las
decisiones reguladoras, la seguridad nuclear, la evaluaci6n de
la tecnologta y otros problemas
transcientfficos
similares
tiende
a
asemejarse
a
los
procedimientos
litigiosos
de
un
tri
bunal,
pero con una
diferencia
importante: no existen reglas
procesales
generalmente
aceptadas.
Algunos participantes
pueden aprovechar
la
relativa inform alidad del proceso, pero
los cientfficos consideran
que
incluso los procedimientos liti
giosos codificados son inadecuados y ajenos a su tradici6n.
En la ciencia no se considera la credibilidad de un testigo, sino
su
competencia
especifica s u
capacidad
para
establecer
la
verdad
cientffica-, algo que no se puede
fincar confiablemen
te mediante un litigio. Es por ella que existen diversas pro
puestas
para
resolver disputas acerca de problemas cientf
ficos que tienen implicaciones en las politicas, mediante la
cuidadosa
disecci6n
de un
problema en
sus
componentes pu
ramente tecnicos y los puramente politicos. Los
expertos
deberian
considerar
s610 los aspectos tecnicos y entregar sus
FL CSO iblioteca
ANALISIS DE LAS pOLfTICA S Y DELIBERACI6N POBLICA
evaluaciones al proceso politico para que en el se determine
la respuesta politica apropiada.
Por
ejemplo, el tribunal cientffico propuesto por
Arthur
Kantrowitz examinarfa y decidirfa s610 las cuestiones del
hecho
cientifico.
Una vez que las evidencias hayan side presen
tadas, cuestionadas y defendidas, el colegio de jueces (exper
tos
reputados en areas adyacentes al hecho en discusi6n)
elaborarfa un informe
en
el que se destaquen los puntos de
acuerdo alcanzados por
sus integrantes.
El informe podrfa
sugerir tambien
algunos proyectos
especfficos
de
investi
gaci6n
para
aclarar
los
puntos
en los
que no
se
haya
logrado
el acuerdo.>
i
Pero
c6mo se pueden separar los componentes politicos y
los
valorativos de
los
problemas que incluyan ambos? Y si las
cuestiones
transcientfficas
no se ponen a consideraci6n del
tribunal cientlfico, wara que utilizar un procedimiento semi
judicial?
Si la
cuesti6n
es indudablemente cientlfica, debe
rtan utilizarse
los
procedimientos de la ciencia antes que
los
semilegales. Cuando las
controversias
no pueden
resolverse
mediante el conocimiento cientffico ni
con
una investigaci6n
que pueda realizarse
con una rapidez y a un
costa
razonables,
las respuestas no
podran dejar
de
ser
transcientfficas,
en
cuyo
caso
la
mejor altemativa parece ser un procedimiento litigio
so que incluya a expertos y generalistas.f
La
confrontaci6n dialectica entre generalistas
y
expert
os
frecuentemente
logra revelar
la
existencia de
supuestos implf
citos, interpretaciones encontradas de los hechos y
riesgos
de los nuevos proyectos. Los expertos tecnicos muestran una
natural
parcialidad
en
la evaluaci6n de sus propuestas, y tien
den a
mostrarse
escepticos sobre
todas
las evidencias
de
posi
bles efectos negativos en mayor med ida que alguien menos
comprometido
con
ese
proyecto particular. El
supuesto
ini
cial es
que
la
innovaci6n
es 10
que
el innovador
espera,
sin
consecuencias negativas que reduzcan
el
atractivo de
su eje
cuci6n practica. Por ejemplo, la
toma
de conciencia
acerca de
los
peligros inherentes
a la
ingenierfa nuclear en
los
Estados
5 Arthur Kantrowitz,
Proposal for an Institution for Scientific Judgement ,
en Science 156,
num.
3776 (12 de
mayo
de 1967), pp. 763-764.
6
A.
Weinberg,
op. cit. pp. 214-216.
-
7/26/2019 GIAN DOMENICO MAJONE Evidencia Argumentacin y Persuasin en La Formulacion de Politicas
6/40
40 ANALISIS DE LAS POLfTICAS Y DELIB ERACION PUBLICA
Unidos y Europa
occidental
en
gran medida es efecto del de
bate publico.
Cuando se
ha
permitido el desarrollo de la tee
nologfa
nuclear
de
acuerdo
con
su propia
logica,
sin
la res
tricci6n de la crttica y la preocupaci6n publicas, como ha
ocurrido en la
Uni6n
Sovietica,
se
han
establecido
po cos de
los elementos de seguridad (como los contenedores de los
reactores de agua presurizada) que son
ahora
comunes en
Occidente.
Asf pues, no debe
esperarse
que los
conocimientos
tecnol6
gicos
conduzcan
al
descubrimiento
de los
riesgos
inherentes
y las
implicaciones
sociales de las nuevas tecnologfas. Existe
ahora una gran necesidad
de mejorar
los
metodos
y las condi
ciones del
debate crftico
y
de
institucionalizarlo a
todos
los
niveles de la elaboraci6n de polfticas. En efecto, el
des
eo de
elaborar
metodos de investigaci6n critica, adaptados al proceso
de deliberaci6n publica, esta ligado al origen de la democracia.
A partir de la practica de
gobierno
mediante la
discusi6n
en
la ciudad-Estado, los
griegos desarrollaron
una tecnica ge
neral del discurso crttico que llamaron dialectica, Este es un
metodo de argumentaci6n que no se
caracteriza
tanto por la
forma
de
razonamiento (aunque
la discusi6n
mediante pre
guntas y respuestas lleg6 a considerarse
como
su forma para
digmatica)
como por la naturaleza de sus
premisas
y el
con
texto social de sus aplicaciones. La 16gica y las matematicas
parten
de
axiomas
0
de
proposiciones deducidas
de
axiomas,
mientras que
las premisas de la dialectica
son
s610 razonables.
El punto de
partida
de un
argumento dialectico
no es un con
junto de supuestos abstractos, sino
de
puntos
de vista
ya
existentes
en la comunidad; su conclusi6n no es una prueba
formal, sino el entendimiento compartido del
asunto
en discu
si6n;
y mientras que
las disciplinas
cientfficas son formas
especializadas
del conocimiento s610 al alcance de los exper
tos, todos pueden utilizar la
dialectica
porque
-Como
dijera
Arist6teles-
todos
tenemos
ocasi6n de criticar 0 defender un
argumento.
Para los griegos, la dialectica tiene tres usos principales. Pri
mero,
como metodo de
examen
crftico de
los
fundamentos y
los supuestos
de
las
diversas disciplinas especializadas.
Se
gundo,
como
tecnica para
defender
las opiniones
propias
y
';
.
ANALISIS DE LAS POLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA 41
procedimiento para aclarar las cuestiones polemicas. POl'ulti
mo,
como
proceso educativo que transforma al
hombre comun
en un ciudadano
informado y al
especialista
en
una
persona
capaz
de
comunicarse con
sus conciudadanos.
Esta antigua noci6n de la
dialectica
es muy importante
para
nuestro examen del
papel
del analisis en la
deliberaci6n
publica. En efecto, parece
captar
los
elementos
esenciales de
ese papel
mucho
mejor que los acostumbrados libros de tex
to, los
cuales nos
presentan
una caracterizaci6n estereotipada
del analisis
de
las polfticas.
Como
la
dialectica, este
analisis
parte de ordinario de premisas
razonables, con
puntos de
vista refutables y cambiantes, no de principios
indiscutibles
o hechos evidentes. Como la dialectica, no produce pruebas
formales, sino s610
argumentos
persuasivos. El
problema
fun
damental de dialecticos y
analistas
es el de basar las inferen
cias razonables
en
valores u opiniones cuando no se dispone
de hechos evidentes. Por ultimo, el analisis de polfticas
- como
la dialectica-> contribuye a la deliberaci6n publica mediante la
critica, la
defensa
y la
educaci6n.
Un buen analisis de
pohti
cas es algo
mas que
el mero exam
en
de datos 0
un ejercicio
de modelaci6n;
ta m
bien provee
normas para
la argumenta
ci6n y una estructura intelectual para el
discurso
publico.
Aun cuando no se acepten sus conclusiones, sus categorfas y
su lenguaje, su crftica de
los enfoques tradicionales
y su de
fensa
de
ideas nuevas afectan
e
incluso
condicionan-
el
debate de politicas.
LA FUNCI6N
ARGUMENTATIVA DEL ANALISIS DE LAS POLfTICAS
El prop6sito de este libro es descubrir las implicaciones prin
cipales de
una
concepci6n
dialectica del analisis de politicas.
Deseo desarrollar
una
sola idea: la noci6n de que, en un sis
tema
de gobierno
que
se
gura por
la deliberaci6n
publica,
el
analisis aun el analisis profesional- tiene menos
que
vel'
con las tecnicas formales de soluci6n de problemas que con el
proceso de argumentaci6n.
La tarea de los analistas consiste, en gran parte, en la produc
ci6n de
evidencias
y argumentos
para
el debate
publico.
Su
-
7/26/2019 GIAN DOMENICO MAJONE Evidencia Argumentacin y Persuasin en La Formulacion de Politicas
7/40
42 ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
aspecto
argumentativo fundamental
es
10 que distingue al
analisis de polfticas de las ciencias sociales academicas,
por
una parte, y de las metodologfas para
la
soluci6n de
proble
mas, tales
como
la investigaci6n de
operaciones,
por otra. Los
argumentos de los
analistas
pueden ser
mas
0 menos tecnicos,
mas
0
menos
refinados,
pero deben persuadir
para
que
sean
tornados
en serio
en
los foros
de deliberaci6n.
Es por ello
que
los
analistas como
los
abogados,
los
politicos
y
otras perso
nas que hacen un uso funcional del lenguaje- deben
estar
familiarizados con todos
los
problemas
tecnicos
dellenguaje,
incluidos
los retoricos.?
La
ret6rica
es el
arte de la persuasi6n,
el
estudio de todas
las formas de hacer cos
as
con palabras. Los atenienses soltan
hacer
sacrificios
anuales ala diosa de
la
persuasi6n (Peito)
como
reconocimiento
del poder
extraordinario
dellenguaje.
En
nuestros dias
se considera a menudo la persuasi6n como
u r uso meramente
racionalizador 0 aun
deshonesto de
los
argumentos; es propaganda,
lavado
de
cerebro, manipulaci6n
de la opini6n
publica.
En efecto, la persuasi6n puede usarse
en esas
formas.
Pero en el
debate
libre la persuasi6n es un in
tercambio
bilateral,
un metodo
de aprendizaje
mutuo mediante
el discurso. El
verdadero debate no
s610 permite que los par
ticipantes
defiendan sus
intereses y opiniones,
sino que tam
bien,
como
consecuencia
del
proceso,
los
alienta
a
ajustar su
visi6n
de
la
realidad
y
aun
a
cambial' sus
valores.
Un
argumento persuasivo no
es
una demostraci6n
logica,
pero
no
POl
ella se vuelve
irracional
0
una mera racionaliza
cion. La mayorfa de los juicios de valor se
forman en
el inter
cambio
persuasivo. Como 10 ha
serialado
Wayne C. Booth, el
hecho de
reducir
la
raz6n
al
calculo
y la
prueba
lcgica acerca
de cualquier cosa
que no
sea suficientemente
importante
para
comprometernos equivale
a crear una
imagen distorsiona
da
del
mundo, con todos nuestros valores
de
un
lado y
todas
nuestras
facultades racionales
del
otro.f Dado que se requie
ren juicios de valor para decir cualquier cosa
importante
en la
7 Northrop
Frye,
Anatomy of Criticism Princeton University Press,
Princeton, 1957, p. 331.
8 Modern Dogma
and
the Rhetoric ofAssent University of Chicago Press,
Chicago. 1974, p. Il6.
rl..HL. t Liibikltr :Cij
ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y
DELIBERACI6N
PUBLICA 43
polttica publica, esta separaci6n
artificial entre
los
val
ores
y
la
capacidad racional
es
una amenaza para
todas las
nociones
de
deliberaci6n publica
y la elecci6n de polfticas defendibles.
Como veremos
en
el capftulo siguiente, ni
siquiera
los ana
listas
tecnicos de pollticas
pueden
prescindir de la persuasi6n.
Por una parte, los hechos y los valores
estan
tan
entrelazados
en
la
elaboraci6n
de politicas,
que
los
argumentos
facticos
no
apoyados por
la
persuasi6n rara vez desempefian un papel
sig-
nificativo
en
el debate publico. Por otra
parte,
se requiere la
persuasi6n para aumentar
la posibilidad de
que el consejo
(asesorfa)
sea seguido
asf como
la disposici6n
de actuar
sobre
pruebas que no sean concluyentes. Parte esencial de
la tarea
del
analista
consiste en explicar
y
defender
un plan de acci6n
razonable cuando el
6ptimo
te6rico se
desconoce
0 es
practi
camente
inalcanzable.
El analisis
de factibilidad, que estudiaremos en
el
capitulo
IV, es tal vez el
mejor
ejernplo de la interacci6n
necesaria que
existe entre los argumentos empfricos
y
los persuasivos. El
que
se
llegue a un
entendimiento mutuo
es
probablemente
la
contribuci6n
mas
importante que los
analistas
pueden
hacer
al
debate publico. Sin embargo,
el
calculo
de
soluciones opti
mas
0
mejores
dentro de las restricciones dadas
es s610
la
parte
estatica
del
analisis
de
factibilidad; la parte dinamica
y
mas
importante es
el
descubrimiento de instrumentos para
expandir
las
fronteras de
10
posible.
Esto requiere tanto
el
analisis objetivo como
la
persuasi6n:
10
posible depende
a
menudo de 10
que
el sistema politico
considere
justa 0 acep
table.
Muchas restricciones
de las
polfticas
s610
pueden
flexi-
bilizarse
cambiando
las actitudes
y
los valores; como antes
vimos,
esto involucra
siempre
cierto grado de persuasi6n.
ARGUMENTACI6N Y EVALUACI6N
Los argumentos
persuasivos
desempefian un papel
aun
mas
importante en el discurso evaluativo.
Siempre que
se conside
ren
nuevos criterios de evaluaci6n 0 una
reforma
de
los
anti
guos,
cada
quien
podra proponer nuevos criterios y recurrir
ala
persuasi6n
para
influir sobre
los
demas para que
los
acepten.
-
7/26/2019 GIAN DOMENICO MAJONE Evidencia Argumentacin y Persuasin en La Formulacion de Politicas
8/40
44 ANALISIS DE LAS pOL1TICASY DELIBERA Cr6N PUBLICA
La dificultad caracteristica de la evaluacion de las polfticas
es
precisamente
la
diversidad de las
normas
admisibles.
Los
ciudadanos, los
legisladores, los
administradores,
los jueces,
los expertos y los
medios
de difusion
aportan sus
perspectivas y
sus criterios
particulares.
Esta
diversidad
de puntos de
vista
es inevitable
en una
sociedad
plural, perc tambien es necesa
ria
para la vitalidad de un
sistema
de gobiemo que se rige por
la discusion. Sin embargo, como ha observado Northrop Frye
en el contexte de la crftica literaria, no
parece
haber ninguna
raz6n para que
el
mayor entendimiento de
la
polftica
al
que
contribuyen estas
perspectivas separadas siga
siendo
perma
nentemente
invisible para los
diferentes evaluadores, como 1
es el
atolon
de coral para el p6lipo.
Tarnbien deberfa ser posible una evaluacion multiple de las
politicas,
Se reconocerfa asf la legitimidad
de
las diferentes
perspectivas,
perc
tarnbien
se trataria de alcanzar -hacien
do que cada
una de
estas perspectivas
cobre conciencia de las
otras un nivel de
entendimiento
y
apreciacion que
sea algo
mas que la suma
de las evaluaciones
separadas.
No
se trata
de construir un gran modelo
que
combine
todas las
perspecti
vas parciales en un criterio general de 1 que constituye una
buena politica un
"promedio
ponderado",
por decirlo asi, de
la
equidad,
la eficacia, la legalida d y
cualquier otro criterio im
portante-,
sino de contribuir a
un
entendimiento cornun de
las diversas perspectivas.
En el capitulo VIII analizaremos en detalle Ia evaluacion.
Aquf solo mencionare
un
aspecto: la evaluaci6n del analisis y
otros tipos
de
la investigacion
relacionados con
las politicas.
La
evaluacion de
los argumentos
de pollticas, como
la de los
argumentos
cientfficos 0 legales, supone ciertas formalidades.
Cuando los
problemas que
se
discuten requieren
patrones de
razonamiento cornplejos y grandes cantidades de informa
cion
cuya confiabilidad
y
relevancia
es
dudosa, cobra particu
lar
importancia
un
sistema de reglas explicitas sobre las prue
bas. Un
buen ejernplo es el
derecho procesal aplicable
a
las
pruebas, con sus
precis
as
distinciones
entre
las
pruebas de
hechos, testimonios, declaraciones de oidas, presunciones,
interpretaciones
y
otras
Fuentes de
informacion.
En
el capitulo III estableceremos
varias
distinciones (pOI'
ANAusrs
DE LAS pOL1TICASY DELIBERACr6N PUBLICA 45
ejemplo,
entre
datos,
informacion
y evidencias) para facilitar
la evaluacion de los
argumentos sobre
las
pohticas.
Podemos
ilustrar
la
importancia de distinciones que suelen ser pasadas
por
alto
en los analisis
convencionales de
las
pollticas
si
nos
referimos
a las categorfas
de
"evidencia" y "argumentos". EI
argumento es la
conexion
de los datos y la informacion con
las
conclusiones del estudio,
y su estructura
tipica
sera una
mezcla compleja
de
afirmaciones de hechos
y
evaluaciones
subjetivas.
Junto
con
deducciones
matematicas
y logicas,
ha
bra tarnbien
inferencias estadisticas, empfricas
y
analogicas,
referencias
a
opiniones de
expertos,
estimaciones
de benefi
cios y
costos
y aclaraciones de diversas clases.
Esta
inevitable
complejidad
vuelve
imposible toda verificacion directa, sen
cilla,
del argumento: esta debera
recurrir a
diversos
criterios
que dependeran
de los metodos analiticos empleados, de
la
credibilidad y robustez de las conclusiones y de ciertas con
venciones sobre
la
adecuacion
y la eficacia.
La naturaleza de la
evidencia
resulta
crucial
en
esta clase
de verificacion, ya que una evaluaci6n incorrecta de su vigor
y pertinencia podrfa conducir a conclusiones erroneas. La
evidencia
no es 10 mismo que los datos 0 la
informacion.
Es
una
informacion
seleccionada de entre el
conjunto
disponible
e
introducida
en cierto punto del argumento para persuadir a
un
auditorio particular
de la verdad 0 falsedad
de
una afirma
cion.
La
seleccion
de
datos
0
modelos poco apropiados,
su
introduccion en un
punto
inadecuado del
argumento
0 la elec-
cion
de
un
estilo de
presentacion
que no sea
adecuado
para el
auditorio
al que se destina podrfa destruir la eficacia
de
la in
formacion
utilizada
como
prueba,
cualquiera que
sea su valor
cognoscitivo intrinseco. POI'
tanto,
los criterios utilizados en
la evaluacion
de
Ia
evidencia
difieren de los
utilizados
en la
evaluacion
de los
hechos.
Los hechos pueden
evaluarse
en
terrninos
de canones mas 0 menos objetivos, perc la eviden
cia debe serlo de acuerdo con diversos factores peculiares de
una
situacion dada, tales como la naturaleza especffica
del
caso, el tipo de auditorio, las reglas establecidas para el efecto
y la credibilidad del
analista.
Disciplinas como
la
historia
y el
derecho, que dependen
de
una
informacion que no puede considerarse automaticarnente
-
7/26/2019 GIAN DOMENICO MAJONE Evidencia Argumentacin y Persuasin en La Formulacion de Politicas
9/40
46
47
NALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
confiable 0 relevante, reconocen
de manera
explicita que
las
evidencias son
una categoria conceptual
autonoma. Tambien
el analisis de pollticas
abarca
a
menudo grandes
cantidades de
datos de confiabilidad e importancia dudosas, pero los proble
mas
de la evidencia no han recibido aquf la
misma atenci6n.
Por
ejemplo, de acuerdo con
una idea
muy difundida entre
los analistas,
un
buen modele de
polfticas
debe asemejarse en
la
mayor medida posible a los modelos formalizados de las
ciencias duras
mas exitosas.
En consecuencia,
hay una peli
grosa tendencia
a
considerar como hechos
los
productos
de los
modelos
antes
que como evidencias que habran de usarse en
un argumento junto
con otros datos
e
informacion.
Por
esto,
la documentacion de los
modelos
y las fuentes de datos se encuen
tra
en
un
estado
increiblemente primitivo
[...
J
La
mala
documen
tacion
hace
imposible para cualquiera
que no
sea
el
autor
del mo
delo, Ia
reproduccion
de
sus resultados y
la
verificacion de
los
efectos de ciertos cambios en cl
modelo.
A veces, el
constructor
de
un
modelo 1
patenta
por razoncs
comerciales.
EI cliente solo po
dra ver los
resultados,
no los supuestos.?
Tan
burda
omision
de las
reglas mas elementales
de la evi
dencia
es
consecuencia directa
de no
reconocer
el
crucial
aspecto
argumentativo
del
analisis
de politicas.
Esta ornision
puede explicarse a
su
vez por la adhesion de la
mayorfa
de los
analistas
a
una
metodologia mas preocupada
por
las deci
siones
que se tomen
que
por la forma como se
tomen,
0 por su
justificacion en
los foros de deliberaci6n
publica.
EL "DECISIONISMO"
Se
ha
Ham
ado decisionismo
a la imagen
que
se
encuentra detras
de esta metodologfa, 0 sea, la "vision de un
numero
limitado de
actores
politicos
que tratan
de
hacer
elecciones
calculadas
en
tre alternativas claramente
concebidas .l0 Las elecciones
de
9
Martin
Greenberger, Matthew A. Crenson y Brian L. Crissey, Models in
the Policy Process, Russell
Sage
Foundation, Nueva York,
1976,
p.
338.
10 Judith Shklar, "Decisionism", en C. J. Friedrich (cornp.), Nomos, vol. 7,
Rational Decision, Atherton, Nueva York,
1964,
pp. 3-17.
FL CSO i b l i c t ~ c
ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
un
actor
se consideraran
racionales
si pueden explicarse
como
la
seleccion del instrumento mas eficaz para alcanzar ciertos
objetivos, Segun esta
concepci6n,
el modele econ6mico de
elecci6n
es el
paradigm
a
apropiado
para
todos
los
problemas
de polfticas.
Por
ejernplo,
un
conocido libro
de texto sobre
analisis de
politicas
advierte:
La forma
como deben hacerse las elec
ciones
e s decir, el problema de
la distribucion
de recursos
escasos entre
distintos
f ines es el meollo de
la ciencia eco
nomica
y el
tema
de
este
libro"."
Pueden encontrarse afirma
ciones similares en las
obras de autores
influyentes
como
Hitch, McKean, Enthoven y Quade.
I l
A fin
de
decidir racionalmente, el disenador
de politicas
debe especificar sus objetivos, establecer los distintos
medios
por los que pueden alcanzarse, evaluar las consecuencias de
ca d
a
alternativa
y seleccionar la
accion que
maximice los be
neficios netos.
Si esta receta nos
parece
familiar es
porque la
estructura logica de las decisiones de
asignacion
de
recursos
es
la
misma
independientemente
de
que quienes
tomen
las de
cisiones sean los consumidores individuales, los ernpresarios
privados 0 los
administradores
y creadores de
politicas publi
cas. Asf
se explica
el
atractivo
de una logica de
eleccion
gene
ralizada que
los
decisionistas encuentran
a la mana
en la
mi
croeconomfa
y la teorfa de decisiones.
Ademas, en virtud de
que la
logica de
la
elecci6n
ha
sido mas estudiada en
el
con
texto de las transacciones del mercado, algunos autores
han
sostenido
que e]
objetivo
principal del analisis de politicas, si
no es que el unico, es llevar los principios de
la eleccion
racio
nal de la esfera de las transacciones econornicas privadas a
la
de
la elaboracion de polfticas.
En
efecto, la elaboracion racio
nal de
politicas,
la toma de
decisiones,
la
solucion
de proble
mas y el
analisis
de
politicas
se vuelven
casi
la misma cosa.
Por
ejemplo,
la receta
para maximizar los
beneficios
netos
11 Edith Stokey y Richard Zeckhauser, A Primer or Policy Analys is, W. W.
Norton, Nueva York,
1978,
p.
22.
12 Charles J. Hitch y Roland McKean, The Economics of eiense in the
Nuclear Age, Harvard University Press, Cambridge,
1962;
Alain C.
Enthoven
y
K. Wayne Smith,
How Much is Enough>,
Harper
and Row, Nueva York,
1971; Y E. S.
Quade, Analysis or Public Decisions,
2" ed., North-Holland,
Amsterdam, 1982.
-
7/26/2019 GIAN DOMENICO MAJONE Evidencia Argumentacin y Persuasin en La Formulacion de Politicas
10/40
48 ANALISIS DE LAS POLtTICAS Y DELIBERACI 6N PUBLICA
puede interpretarse como
una descripcion
de la
elaboracion
ideal
de polfticas 0 como
una
receta para el
analisis
de politi
cas. La nocion subyacente de racionalidad
es la misma
en am
bos
casos:
la
racionalidad
es la
sublimacion de
algo, la
eleccion
del medio
mas
adecuado para
un
fin
determinado.
La concepcion del
analisis
de
pohticas como
una te o
ria de
decisiones
"agrandada"
ejerce
una atraccion
intuitiva conside
rable
y
provee un instrumento
util
para la
formulacion
de
diversos problemas practicos: si se
debe
utilizar cierta
vacu
na para contener una
epidemia,
donde
se
debe construir una
pres
a
0
como
se puede agilizar
el trabajo de
los bomberos en
una
ciudad grande. No es sorprendente que
estos ejemplos,
u
otros similares,
sean
los
mas
socorridos en los libros de texto
convencionales.
EI enfoque decisionista
se
desarrollo
durante
la
segunda
Guerra Mundial, y a principios del decenio de
1950 recibio
el
impulso y la presentacion
formal de la Rand
Corporation y
otras instituciones
de investigacion
ocupadas
en
el estudio de
las
polfticas. Se
trata de
un
"compuesto conceptual"
que incIuye
algunos elementos de
investigacion
de operaciones y ciencias
ad m
inistrativas, microeconornta y
teorta
de
las
decisiones
y
un poco de las ciencias sociales
y
del comportamiento. Hay
una evolucion continua que
va
de los estudios de tiempos
de
guerra
en
los
campos de
la operacion militar, la logistica
y
la
tactica hasta las primeras aplicaciones industriales
de
los nue
vos metodos
cuantitativos, al
analisis de sistemas
y
finalmen
te
al
analisis
de
politicas. La eficiencia
tecnica
como meta 0
criterio de
eleccion ha
side
sustituida
por la
eficiencia
econo
mica,
la que a su vez ha side atemperada por consideraciones
de equidad y
viabilidad
politica. Pero
todavia
puede
recono
cerse claramente
el marco
analitico original.
Los
primeros adeptos de
este
enfoque
se
decian capaces de
idear consejos
utiles mediante
la aplicacion del
metodo cien
tffico de analisis a
los datos reunidos
en
las
operaciones reales.
En
efecto,
las situaciones analizadas
por los investigadores
de
operaciones durante la guerra encajaban bien en el paradig
rna
de
las
ciencias naturales. Las operaciones militares
eran
consideradas como muestra de
una
clase de situaciones
re
petitivas
donde los modelos diseriados
en respuesta a
ejemplos
ANALISIS DE LAS POLITICAS Y DELIB ERACI6N PUBLICA 49
anteriores podfan
ponerse
a prueba
en
relacion con
ejernplos
posteriores, registrando los resultados obtenidos mientras
se ponian
en
practica las
propuestas
sugeridas
para el
mejora
miento de las acciones y utilizando
tales
resultados para de
tectar la
declinacion de
la validez del mod elo
a
medida que
cambiaba la situacion.P
Una caracterfstica
importante de
los primeros
estudios de
las operaciones
militares e industriales
era
una
razonable
cIaridad
en la definicion del
papel
de los
analistas y
los toma
dores de
decisiones.
A
causa
del
secrete militar
0
industrial,
el analisis
se
hacia
primordial 0 incluso excIusivamente
para
oficiales militares 0 administradores de alto nivel. EI analista
no tenia que dirigirse
a
ningun auditorio fuera de aquella per
sona 0 pequefio
grupo
de personas
que,
encargadas de tomar
las decisiones, hubiesen
ordenado el
estudio. Podia suponer
se sin dificultad que los problemas
de
cornunicacion y apli
caci6n correspondian
a
una autoridad jerarquica bien defini
da,
la cual aseguraria la
legitimidad
y
proveeria
los
criterios
de
cali
dad y
eficacia.
Sin embargo,
para los afios
sesenta habra cambiado radi
calmente la naturaleza
de
los problemas que estaban investi
gando los analistas, asf como
el
contexte organizacional
y
po
litico en
el
que operaban. Los problemas que recIamaban una
atenci6n analitica se estaban volviendo mas
grandes
y com
plejos.
Cada
vez
eran mas importantes los
aspectos est
rate
gicos que los tacticos, mientras
que
la incertidumbre subjeti
va
se
consideraba de mas trascendencia que las
regularidades
estadisticas postuladas en los modelos anteriores.
Al
mismo
tiempo,
el creciente
papel del analisis en
el
debate publico
sig-
nificaba que los analistas - que
ya
no eran discretos conse
jeros del prfncipe,
sino
actores en un
proceso politico
donde
no
podfan
separarse claramente la defensa y la persuasion del
analisis objet ivo- debian
prestar
atencion
a
las
cuestiones
de
equidad y factibilidad politica.
A principios de
los
setenta, la
actividad
profesional de los
analistas ocupados de problemas
publicos dejo
de llamarse
andlisis de sistem s y
ernpezo
a ser conocido como andlisis de
13
Hylton Boothroyd.
Articulate Intervention
Taylor
and
Francis. Londres,
1978, p. 113.
-
7/26/2019 GIAN DOMENICO MAJONE Evidencia Argumentacin y Persuasin en La Formulacion de Politicas
11/40
51
0 ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERA CION PUBLICA
politicas. Este cambio trataba d e sugerir una
sfntesis
entre las
logicas
encontradas
de
la racionalidad econ6mica
y la
racio-
nalidad polftica. En la practica,
dado
que la politologfa pare-
cia incapaz de proveer
un
conjunto de
conceptos
y tecnicas
analfticos comparable
a la
fuerte
estructura
normativa de
la
microeconomfa,
la
mayoria de los analistas de politicas per-
manecieron firmemente
leales a
una metodologia decisionista.
LAS
LIMITACIONES DEL DECISIONISMO
Es
posible que las limitaciones
y
los sesgos del
enfoque
deci-
sionista sean menos
evidentes
que sus meritos, pero afectan
casi todos
los
aspectos
de
la
ensefianza
y la
practica
del
an
ali-
sis
de
polfticas.
Sin embargo, limitare
mis observaciones crf-
ticas a
unos
cuantos
puntos
particularmente relevantes para
la
discusi6n subsecuente. Con
ello
tratare
de
ilustrar
la clase
de
problemas y
argumentos que
este enfoque tiende a excluir del
analisis.
Por
principio de
cuentas,
el
enfoque
decisionista supone
la
existencia de
un
unico
tomador
de decisiones
0 un
grupo que
actua
como
una
unidad,
y no
puede
aplicarse directamente a
situaciones
en donde hay dos
0
mas actores con objetivos
di-
Ierentes.
EI
modele de elecci6n racional
que se encuentra
detras de este enfoque ha sido elaborado para un individuo
que desea ser
congruente
y 10
prueba en
la
forma
como orde-
na sus preferencias
y
evalua
las
probabilidades de
los
eventos
inciertos.
Cuando
intervienen varios
individuos,
el modelo no
requiere que se pongan de
acuerdo
sobre sus ordenamientos
y
evaluaciones; pueden ser racionales
(es
decir, congruentes)
aunque sostengan opiniones divergentes.
Si
se
requiere
una
decisi6n conjunta,
tendran
que resolver sus diferencias
me -
diante procesos interactivos tales como la negociaci6n
0
la
persuasi6n,
acerca
de los
cuales
el
modele
no
dice
nada.
Con mayor
razon,
esta
metodologfa
olvida los
conflictos
que
surgen entre los
intereses
y puntos
de vista
de
diversas
agencias
gubemamentales. Pero siempre
que existan tales
con-
flictos, surgiran interrogantes importantes acerca de los su-
puestos
apropiados para
el
comportarniento
de
otras agen-
~ . S >
[ . : ~ ) ~ ; O d . ~ I . ; ,
ANALISIS DE LAS pOLfTICAS Y DELIBERACION PUBLICA
cias publicas en la forrnulaci6n
de
polfticas
por
parte de
cual-
quier agencia en particular. Como veremos en
el
capitulo VI,
todos los instrumentos de
politicas estan
en efecto
limitados
por
consideraciones
de
gobierno
y administraci6n.
Por tanto,
es importante que los
formuladores de polfticas
sepan
cuales
variables
se encuentran
efectivamente bajo su control
y en
que
medida,
y
en
este
sentido no resulta muy util un modelo
unitario de
elaboraci6n
de
polfticas.
Otro supuesto fundamental
es el
de la inexistencia de una
distinci6n esencial
entre
las polfticas y las decisiones,
de modo
que
todos
los problemas sobre
poltticas
pueden ser analiza,
dos en
ellenguaje
de
la
toma
de decisiones.
Pero, como ha
sei'ialado
Philip Selznick,
"toma
de decisiones" es
una
de
esas
expresiones
de
moda que pue-
den
oscurecer mas
de
1
que
iluminan. Tiene
un
aire
de
importan-
cia, de referencia a
acontecimientos
significativos, y su
mero
uso
parece sugerir que
se
ha aislado cientificamente algo definido.
Pero
las
decisiones estan siempre
con
nosotros,
en
todos
los nive-
les de la experiencia, en todos los organismos. Es posible que
algun
dia
se
establezcan
en
forma
convincente
las caractertsticas
ge-
nerales de
todas las elecciones
0 de todas las
elecciones sociales.
Pero
todavia
habria necesidad
de
distinguir
10
mas
trivial de 10
menos
trivial y, si
hay
algun orden
en este
fen6meno,
tendran
que
identificarse algunas
clases de decisiones,
relacionandolas con
los
problemas
0
las
situaciones
especfficas de
donde
surgieron.t
En
realidad,
contra 10 que
suele
creerse, la teoria de deci-
siones
no se
aplica
a la toma
de decisiones en general,
sino
s610 a
un tipo especial
de
situaciones de elecci6n.
La
decisi6n
de la teorfa
de
decisiones
es
una elecci6n que debe hacerse en
la
situaci6n inmediata que confronta
el tomador
de decisio-
nes, teniendo en cuenta
las
consecuencias probables de cad
a
curso de
acci6n posible en la
situaci6n
presente. Por ejemplo,
los
beneficios futuros deben
definirse
en
terrninos
de su
eva-
luaci6n
actual, aunque
no
exista ninguna raz6n para suponer
que
tal evaluaci6n coincidira
con
la evaluaci6n
de
los benefi-
cios
en
el futuro.t>
4 Leadership in Administration Harper and Row, Nuev a York,
1964, p. 56.
15 Amartya
K. Sen, "Rat iona l Fools: A Criti que of the
Behavioral
Founda-
-
7/26/2019 GIAN DOMENICO MAJONE Evidencia Argumentacin y Persuasin en La Formulacion de Politicas
12/40
52 ANALISIS DE LAS pOLInCAS Y DELIBERACION PUBLICA
Cuando confronta una disyuntiva, el
tomador
de decisiones
de la teorfa de decisiones escoge
como si
los beneficios de
una
opci6n
fuesen mayores
(0 por 10
menos
iguales) a los benefi
cios de la
otra
en
la
situaci6n actual. Como observa John
Tukey,
esta
elecci6n no dice nada
acerca
del estado
real
de las
cosas ni acerca de las consecuencias de actual' en otras situa
ciones como
si la
alternativa escogida
fuese la
mejor
entre las
disponibles. Las decisiones de
actual' en esta
forma son
inten
tos de actual'
10
mejor posible en situaciones espectficas, de
escoger sensatamente
entre
las
alternativas
disponibles.ts Los
te6ricos de la
decisi6n
gustan
de
citar a BIas Pascal: i [aut
parier il [aut choisir
(es
preciso apostar,
es
preciso
escoger), y
los problemas
relacionados
con los
juegos
de azar han provis
to el paradigma original
de
la teorfa de las probabilidades y
su
producto
modemo:
la
teorla
de decisiones.
En la vida privada,
tanto como
en
el
campo de
los negocios
y el
del gobierno, surgen algunas situaciones donde
los
indi
viduos
escogen
efectivamente
bajo
las condiciones previstas
en la teoria.
Pero en muchas
otras situaciones la teoria
no
es
particularmente util, ya sea en
terrninos
prescriptivos
0
des
criptivos.
POl' tanto, las decisiones importantes de politicas son algo
mas que simples
esfuerzos por actual'
de
la
mejor manera po
sible en
la
situaci6n inmediata que afronta
el
elaborador de
polfticas. Tales
decisiones
se
toman
luego
de
una
deliberaci6n
cuidadosa
y
se juzgan
por sus
efectos
de largo
plazo, antes
que por sus consecuencias inmediatas. Una vez tornadas,
las
decisiones
se
mantienen
durante algun
tiempo, 10 que dota de
direcci6n
y
consistencia
a las diversas actividades guberna
mentales. Como dice un
antiguo asesor presidencial: "La
rna
yoria de las decisiones presidenciales son
demasiado
impor
tantes
y demasiado irrevocables como para
que
se
tomen
con
apresuramiento cuando los hechos son inciertos, cuando las
elecciones no estan claras 0
cuando
Ias consecuencias de lar
go
alcance no son tan facilmente
distinguibles
como las reac-
Lions of Economic TheOIY", en Philosophy Q 1d Public AfTairs
6,
num,
4
(vera
no de 1977), pp. 317-344.
16 John W.
Tukey,
"Conclusions
Versus
Decisions", en Tecltnometrics 2
num. 4 (noviernbre de 1960), pp. 423-433.
r-U\(SO8:t)
l
iolec&
ANALISIS DE LAS
POLIn
CAS Y DELIBERACION PUBLICA 53
ciones
y los resultados inmediatos't.!? Lo que seiiala aquf
Theodore Sorensen no son decisiones en el sentido de la teo
ria de decisiones, sino juicios politicos
que se
discuten mas
convenientemente en ellenguaje
del
discurso
de los
que des
empeiian funciones de asesorfa.
Una tercera Iimitaci6n
del
decisionismo
es
su preocupaci6n
exclusiva pOl' los resultados y
su
falta de interes por los proce
sos que
los
producen.
En algunas situaciones
se
justifica esa
falta de interes: si puede determinarse claramente 10 correcto
o 10
equitativo
del
resultado,
a
menudo
carece
de
importancia
la
forma como
se
tome
la
decisi6n;
s610 los
resultados cuen
tan. Pero
cuando las
premisas facticas 0 valorativas son oscu
ras, cuando no existen criterios generalmente aceptados de 10
justo,
el
procedimiento
de
toma
de
decisiones cobra
una
im
portancia
especial y no puede
tratarsele
como algo
puramente
instrumen tal.
Incluso en
el analisis de la decisi6n
formal,
el reconocimien
to explicito de la
incertidumbre impone un
alejamiento sus
tancial
de una orientaci6n
estricta hacia
los resultados. En
condiciones
de
incertidumbre, diferentes alternativas
corres
ponden
a diferentes
distribuciones
probabilfsticas de las con
secuencias, de modo que ya no se
puede
deterrninar inequf
vocamente cual
es la
decisi6n 6ptima. Por
10 tanto, el
criterio
habitual
de
racionalidad
-seglin el
cual
es racional
una
acci6n
si
puede
explicarse
como
la elecci6n del
mejor medio para
lograr un objetivo-
es
sustituido por una noci6n mas
debil,
la de la congruencia. EI tomador de
decisiones
racionales ya
no es
en
sentido
estricto
aquel
que
busca Ia
optimaci6n.
Todo
10 que se requiere ahora, y to
do
10 que garantiza el principio
de la
maximizaci6n esperada,
es
que
la
elecci6n sea consis
tente con las evaluaciones del tomador
de
decisiones en
10
tocante a Ia probabilidad y
utilidad
de las diversas
consecuen
cias.
18
Adviertase
que
la
congruencia
es
un criterio procesal,
no un criterio
sustantivo.
La
preocupaci6n exclusiva
por
los resultados
es
una
limi
17 Theodore C. Sorensen,
Decision-Making
in the White House Columbia
University Press, Nueva York, 1963, p. 30.
18 Dennis W. Lindley, Making Decisions Wiley-Intcrscience, Nueva York,
1971,
p.
6.
-
7/26/2019 GIAN DOMENICO MAJONE Evidencia Argumentacin y Persuasin en La Formulacion de Politicas
13/40
554 ANALISIS DE LAS POLtTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
taci6n
grave
del
decisionismo,
porque
los
procesos
sociales
rara vez tienen s610 un valor instrumental
para
quienes par
ticipan
en elIos.
En
la mayorfa de las areas de actividad social,
"los procesos
y
las reglas
que constituyen la empresa y
de
finen los
papeles
de sus participantes importan independien
temente
de
cualquier 'estado
final'
identificable que
se
genere
en
ultima instancia.
En muchos casos, en efecto, es el
proceso
mismo
10 que importa
m s para quienes
en el
participan'l.J?
Por ejemplo, como
observara
en
cierta ocasi6n
John Dewey,
10
mas importante
de la votaci6n
popular
y la regla de la mayo
ria
no
es el resultado efectivo de la
elecci6n
del
votante,
sino
el
hecho
de
que
el
proceso electoral impone
la utilizaci6n
pre
via de
los
metodos de discusion, consulta
y persuasi6n,
as
como la
modificaci6n
consiguiente de las
opiniones
para con
ciliar
el
punto
de
vista
de la
minorta.tv
De nuevo, el conocimiento de los resultados, aunque puedan
medirse
con precision,
muchas
veces no es el tipo de
informa
ci6n que los
ciudadanos y
los diseiiadores de poltticas en
cuentran
mas util. El mero conocimiento de
que
los resul
tados
son buenos 0
malos,
sin conocer el proceso que los ha
producido,
no
dice mucho
a
los tomadores de decisiones y
a
los
criticos acerca
de 10
que deb
en
hacer. Como
veremos en el
capitulo VIII, el conocimiento del proceso es a menudo esen
cial
para
la evaluaci6n
y
el aprendizaje, ya
que
provee una
informaci6n que
casi
seguramente estara ausente en
la
medi
ci6n de los resultados.
La utilidad del enfoque decisionista
para
quien
toma
deci
siones publicas se ve limitada mas
aun
por el hecho de que
en la
politica,
como en el derecho (pero
no
en el mercado),
las decisiones siempre deben justificarse.
Los
argumentos
justificativos desempeiian un papel
importante
en el
debate
de las politicas, pero son
ajenos
al caracter del
decisionismo.
Esto
se debe, en
parte,
al hecho de que las
razones esgrimidas
para justificar 0
explicar
una
decisi6n
frecuentemente son
diferentes
de las motivaciones 0 las "preferencias
reveladas"
originales del
tomador
de decisiones, de modo que aparecen
19
Lauren ce H. Tribe, Policy Science: Analysis or Ideology? , en
Philosophy
nd Public Affairs
2,
num.
1 (oro no de 1972),
p.
83.
2
The Public nd Its Problems
Holt, Nu eva York, 1927, pp. 207-209.
ANALISIS DE LAS POLtTICAS Y DELIBERACI6N PUBLICA
como
meras racionalizaciones.
Sin
embargo,
como veremos
con
mayor
detalle
en el capitulo
siguiente,
no es necesariamente
des honesto
0 una
mera
racionallzacion el
uso
de
argumentos
basados
en
consideraciones diferentes
de los
que
condujeron
a la
adopci6n
de cierta posici6n. No
hay
un
procedimiento
uni
co para la
construcci6n
de
un argumento:
los datos y las
prue
bas pueden seleccionarse
en
diversas formas de entre
la
infor
maci6n disponible, y existen diversos
metodos
para el
analisis
y
ordenaci6n
de los valores. No
hay
nada
intrmsecamente
cen
surable
en la
selecci6n
de la
combinaci6n particular
de
datos,
hechos, val ores y metodos analtticos que parezca mas apro
piada para
convencer
a
quienes tienen
que aceptar 0 ejecutar
la decisi6n. Si los analistas no quieren 0 no pueden proveer
tales
justificaciones
0 explicaciones
posteriores
a la
decisi6n,
quienes
toman las decisiones
no tendran mas remedio que
buscar
ayuda
en otra
parte.
En
virtud
de
que
el decisionismo es una
doctrina coherente,
todas
las
limitaciones antes seiialadas
e l
supuesto
de
un uni
co tomador de decisiones, la falta de
interes
pol' el proceso, la
incapacidad
para
distinguir entre diversas
clases de decisiones
y para
reconocer
el
papel
del
argumento
y la
persuasi6n en
la
toma de decisiones- estan estrechamente relacionadas. Su
efecto combinado es la
generaci6n
de una versi6n demasiado
intelectualizada
del analisis de
politicas,
la cual
destaca
exce
sivamente
los
aspectos
mas
tecnicos
de
un tema
que
en
efecto
deberfa ocuparse del proceso de las polfticas como
un
todo.
Los
decisionistas
examinan
los
problemas de las
politicas
como si
fuesen
rompecabezas
para los
que siempre existen
soluciones correctas si hay metas claras e informaci6n
sufi
ciente, y tales
soluciones pueden encontrarse mediante
ciertos
calculos
antes
que
por el ejercicio de la
capacidad
politica. Por
tanto, el
diseiio
de
polfticas
puede ser inteligente 0 racional
s610 si
esta precedido
por un analisis
sistematico
de las alter
nativas con todas sus
implicaciones.
Segun esta concepci6n,
la
acci6n
racional
hace siempre dos
cosas:
elaborar
un plan de
acci6n y
ponerlo
en practica.
Como
dice Gilbert Ryle, se trata
de
hacer un
poco
de
teorta
y
luego un poco de
practica.U
21 The Concept
of
Mind. Barnes and
Noble , Nueva York, 1949,
p.
29.
-
7/26/2019 GIAN DOMENICO MAJONE Evidencia Argumentacin y Persuasin en La Formulacion de Politicas
14/40
56
,
ANALISIS DE LAS POL ITICAS Y
DELIBERACI6N
PUBLICA
Pero no hay duda de que es
posible
que el plan se trace bien
y luego
se ejecute
de manera
estupida,
Ademas,
de
acuerdo
con el
supuesto original, si se qui
ere que
tal
proceso sea
ra
cional, el mismo
proceso de planeaci6n
tendria
que ser
prece
dido por otro proceso de planeaci6n para planear. Esta regre
si6n infinita
lleva al absurdo el
principio de que,
para
que
una decisi6n 0 una
politica
sea inteligente, debe
estar guiada
por una operaci6n intelectual previa. Lo "inteligente"
no
pue
de definirse en
terminos
de 10"intelectual", ni el "saber como"
en
terrninos
del
"saber
que".22
Quien no
tenga
conocimientos de medicina no podra
ser
un
buen cirujano, pero la excelencia quirurgica no es 10 mismo
que
el conocimiento de la ciencia medica, ni es
resultado
di
recto de tal conocimiento. Al
igual
que la cirugta, la elabora
ci6n de
politicas y el
asesoramiento de
las politicas
son ejerci
cios de
capacidad,
y no juzgamos la actuaci6n talentosa por
la
cantidad
de
informaci6n
almacenada
en
la
cabeza de quien
actua, ni por
la
cantidad de planeacion formal.
Mas
bien, juz
gamos la actuaci6n por
criterios
tales como la
oportunidad
y
la
atenci6n
de los detalles, por la
capacidad
de
reconocer
los
limites
de
10 posible, para sacar provecho de
las
limitaciones
y para aprender de los errores propios,
no
s610 por la
capaci
dad
para mostrar 10 que debe hacerse, sino para persuadir a la
gente de que haga 10
que
el
planeador
sabe que debe hacerse.
Es
posible que
la
limitaci6n mas
grave
de la
concepci6n
de-
cisionista
no
10
constituya
el
hecho de que
sea
erronea, sino
.
de que ha generado un desequilibrio en
la
forma como pen
samos
acerca
del diserio de las politicas. En los capitulos si-
guientes trataremos de
llegar
a una concepci6n
mas realista
de los usos del conocimiento y el analisis en la deliberaci6n de
politicas y
en
una mejor
apreciaci6n
de la capacidad
necesaria
para transformar
las ideas
en
acciones.
22 Ibid.
p.
32.
FLAC50 tiIOIIO\eCIl
II.
EL
ANALISIS COMO ARGUMENTO
Los ANALISTAS
de pollticas
de inclinaci6n decisionista desea
dan
proyectar
la
imagen de personas que resuelven
proble
mas tecnicos, no partidistas,
y
que plantean
al
gobernante las
opciones disponibles
y
evahian sus consecuencias
por
medio
de modelos
matematicos
u
otras
tecnicas objetivas de anali
sis. Al
analista
solo le
corresponde
determinar el
medio
mas
adecuado para alcanzar ciertas metas.
Debe
ser
neutral
en
10
tocante
a los fines,
porque
la discusion
de
metas y valores es
inevitablemente subjetiva
y acientffica. EI
analisis que aspire
a ser objetivo y cientffico s610 debera ocuparse de enunciados
facticos.
Por
tanto, debe trazarse una
distinci6n
clara
entre
el
analisis profesional de
las polfticas y la
defensa
0 la delibera
cion
de
las polfticas. EI analisis profesional de las pollticas co-
mienza
solo
despues de que
se
han estipulado los
valores re-
levantes,
ya sea
por
un
gobernante autorizado
0
mediante
la
suma
de las
preferencias
ciudadanas
en
el proceso politico.
Esta
imagen
del arte del anaIista es
muy
engafiosa. Quisiera
sugerir una mas correcta. EI
analista
de pohticas es un pro
ductor de argumentos de
las
politicas,
mas semejante
a
un
abogado
u n especialista en
argumentos
legales- que
a
un ingeniero
0
un cientffico. Sus capacidades basicas no son
algoritmicas, sino argumentativas: para examinar con espiritu
critico los
supuestos,
para producir y
evaluar pruebas,
para
conservar muchos
hilos en la
rnano, para
buscar
un argumento
en muchas
fuentes dispares,
para comunicarse efectivamente.
EI anaIista reconoce que se requieren juicios de valor para decir
algo
importante
en
materia
de politica,
juicios
que deben
ser
expIicados
y justificados, y esta dispuesto a
aplicar
sus
capaci
dades en cualquier tema de interes para
la
discusi6n publica.
La imagen del analista como solucionador de problemas es
engariosa
porque
las
conclusiones
del analisis de las polfticas
casi nunca pueden
probarse
en
forma
rigurosa. S610 es posi
ble una
prueba
demostrativa de
que
debe escogerse una aIter-
57
-
7/26/2019 GIAN DOMENICO MAJONE Evidencia Argumentacin y Persuasin en La Formulacion de Politicas
15/40
59
8
EL ANALISIS COMO ARGUMENTO
nativa particular en
una
situaci6n particular si se
restringe
artificialmente el contexto del problema de polltica.
Debemos
suponer
que
no
hay ningun desacuerdo
en
la
formulaci6n
del
problema, ningun conflicto
de valores e
intereses,
y que la
so-
luci6n se ejecuta
por
sf sola de algun modo. El analista debe
tener asimismo toda la
informacion
pertinente, inclusive
un
conocimiento completo de las preferencias actuales y futuras,
asf
como
de
todas las
consecuencias
de todas las opciones
posibles,
La
imposibilidad de pr o
bar
cual es la acci6n correcta en la
mayorfa de
las situaciones practicas
debilita la
credibilidad
del analisis como
soluci6n del problema,
pero
no implica
que
la informacion, la
discusi6n
y el argumento sean irrelevantes,
Razonamos
aun cuando no
calculemos: fijando normas y for
mulando
problemas,
presentando pruebas
en pro y en contra
de una propuesta,
ofreciendo
0 rechazando crfticas. En
todos
estos
casos, no demostramos: argumentamos.
La
argumentaci6n difiere de la demostraci6n formal
en
tres
sentidos importantes. Primero, la
demostraci6n
es posible s610
dentro de un sistema formalizado
de
axiomas y reglas de infe-
rencia. La argumentaci6n
no
parte de axiomas, sino de opinio-
nes, valores 0 puntos de vista refutables;
utiliza inferencias
logicas
pero no
se agota
en
sistemas
deductivos
de
enuncia-
dos
formales.
En
segundo lugar,
una
demostraci6n
trata de
convencer
a
todos aquellos que
cuentan con
los
conocimien-
tos
tecnicos requeridos, mientras que
la argumentaci6n se
dirige
siempre a
un auditorio particular
y trata de provocar 0
incremental' su adh esi6n a las tesis que se
presentan para
su
consentimiento. POI ultimo, la argumentaci6n
no
trata de
obtener un acuerdo
puramente
intelectual,
sino de incitar a la
accion, 0 por 10 menos
de
crear una disposici6n para actual'
en
el momento apropiado.
Se advertira que las
caracterfsticas
distintivas
de
la
argu-
mentaci6n son precisamente las que distinguen al razona-
miento dialectico
y
ret6rico.
POI tanto,
cuando
reconocemos
que el analisis de las polfticas tiene menos que vel
con
la evi-
I
Chairn Perelman,
The Realm Rhetoric
University of N otre
Dame
Press,
Notre Dame, 1982, pp. 4-7.
I L , ~ J _
I . , ~ . . .
-
EL ANALISIS COMO ARGUMENTO
dencia
y el calculo
que
con el proceso de
argumentacion, en-
tramos
en
contacto con
una
antigua tradici6n
filos6fica que
no define
la racionalidad en terminos instrumentales, sino
como la capacidad
de
proveer razones aceptables para nues-
tras
elecciones y acciones. Al restringir el papel de la raz6n al
descubrimiento de los
medios
apropiados
para
fines
dados, la
racionalidad instrumental rel
ega
los valores,
criterios,
juicios
y opiniones al dominio de 10
irracional
0 10 puramente subjeti-
vo.
El
analisis como argumento sostiene
que este
estrecha-
miento del discurso va
en contra
del meollo de un sistema de
gobiemo
por la
discusi6n. A fin
de
influir
sobre
la deliberaci6n
publica en formas significativas, los analistas deben
abrirse
a
un conjunto de argumentos ma s amplio que el permitido por
la
metodologfa del
decisionismo.
Es cierto
que
los analistas de politicas recurren a menu do
al discurso argumentativo: debaten valores,
cuestionan
obje-
tivos, aceptan 0 rechazan supuestos y defienden 0
justifican
cursos
de acci6n sobre la base de
pruebas que
no
son conclu-
yentes. Lo problematico
de estas acciones
no es su contenido,
sino el hecho de que no se exarninan, de modo que algunos
aspectos cruciales
del
analisis escapan a la evaluaci6n critica.
En
este
capitulo
analizare
algunos de los usos ret6ricos
mas
importantes
del
analisis
de
las
polfticas.
EL ESTABLECIMIENTO DE NORMAS
En
general,
se
supone
que la deliberaci6n y la polftica
publi-
cas se ocupan primordialmente del establecimiento de
metas
y de la determinaci6n de los
medios
necesarios para
su
logro.
En efecto, la funci6n mas importante de la deliberaci6n publi-
ca
y la elaboraci6n de poltticas es la definici6n de las normas
que determinan cuando
deberan considerarse
ciertas con-
diciones
como problemas
de polftica.
Las condiciones
obje-
tivas
rara vez
son
tan imperiosas y claras
como
para fijar
la
agenda de
las
pollticas 0 dictar la conceptuaci6n apropiada.
En los afios cincuenta, el problema de la pobreza ocupaba un
lugar secundario en
la conciencia publica estadunidense. En
los sesenta,
aunque la
distribuci6n del ingreso
cambi6
poco,
-
7/26/2019 GIAN DOMENICO MAJONE Evidencia Argumentacin y Persuasin en La Formulacion de Politicas
16/40
60 EL ANALISIS COMO ARGUMENTO
se
convirti6 en una parte significativa
de
las
politicas
pu
blicas.s
Lo que habra cambiado
eran
las actitudes y opiniones sobre
la
pobreza,
asf
como
la
creencia en
la capacidad del
gobierno
para encontrar soluciones a los
problemas
sociales. Un ele
mento nuevo, particularmente importante,
era
el surgimiento
de un consenso
intelectual ace
rca de
las
causas "estructura
les" de la pobreza. Como dice
Charles Murray:
"El surgimien
to de la
concepci6n estructural
del problema de la
pobreza fue
algo
inesperado
y
rapido.
A
principios de
1962
na
