Gestión y gobernancia. Concesión Aeropuerto El Dorado

Pontificia Universidad Javeriana

Facultad de Arquitectura y Diseño

Arquitectura

Énfasis Gestión y Gobernancia de Proyectos con

Impacto Nacional e Internacional

Jean François Raymond Jolly

PROYECTO AEROPUERTO EL DORADO

Aproximación desde la Concesión a OPAIN S.A

Agenda de Gestión y Gobernancia Proyecto Estación Intermodal El Dorado

del Sistema Integrado de Transporte de Bogotá

Andrea Carolina Herreño Bahamón

Bogotá

23 de Mayo de 2011

Proyecto de Modernización y Expansión Aeropuerto Internacional El Dorado

PROYECTO AEROPUERTO EL DORADO

APROXIMACIÓN DESDE LA CONCESIÓN OPAIN S.A


Jesica Lorena Bulla Ariza

INTRODUCCIÓN

El Aeropuerto Internacional el Dorado es un equipamiento clave para la

competitividad y el desarrollo del territorio nacional. Es por esto que es de

suma importancia que su infraestructura sea coherente con la demanda

de pasajeros y de carga que se debe atender.

Además de tener un papel clave en el país, el aeropuerto tiene un

carácter y una influencia internacional ya que es un atractivo para realizar

conexiones entre el norte y el sur del continente, en cuanto a pasajeros se

refiere, igualmente en cuanto al transporte de carga es un centro de

consolidación y distribución en el continente.

Es por esto que el gobierno nacional decide que el aeropuerto tiene que

mejorar y ampliar su infraestructura, para así poder manejar el creciente

tráfico aéreo y el acelerado desarrollo que tiene la industria aeronáutica

en el país. Con este objetivo la nación decide hacer una licitación pública,

para decidir a qué actor privado se le dará en concesión el aeropuerto. Es

así como mediante una política pública el estado, en su papel de actor

público, comienza a solucionar situaciones objetivamente problemáticas

referidas a El Dorado.

En el cuadro de la siguiente página se pueden observar todos los datos

que conciernen al contrato de concesión del aeropuerto.


En el año 2006 el consorcio OPAIN (firma conformada por empresarios

colombianos y suizos) gana la licitación de la concesión que fue

convocada por el gobierno nacional, para una inversión de 600 millones

de dólares que deben ser utilizados en la ampliación y remodelación del

aeropuerto. Esta concesión tiene como objetivo dejar el aeropuerto en

óptimas condiciones para soportar 16 millones de pasajeros y 1.5 millones

de toneladas de carga al año en su primera etapa. En el 2007 se inician las

obras, llamadas “Hitos” y en marzo de 2008 se entrega el Hito 1 conforme

con el contrato donde se interviene y se arregla la parte externa de la

fachada, así como la zona de Check-in, las áreas de inmigración y las

zonas comunes para los pasajeros.

ACTORES QUE INTERVIENEN

a. Actores que intervienen en la problemática y solución a esta (el

proyecto territorial)

Los actores intervienen con base a un proyecto territorial que está

completamente ligado con un plan maestro totalmente alineado con el

POT. Se maneja una lógica territorial puesto que el aeropuerto tiene una

localización específica la cual afecta unas áreas específicas, es por esto

que el contrato de concesión autoriza y facilita el desarrollo de las áreas

colindantes al aeropuerto, en aquellos predios ubicados en “áreas de

influencia aeroportuaria”. Así mismo también pensando en un desarrollo a

muy largo plazo, la Aerocivil implementará un plan de adquisición de

terrenos aledaños al aeropuerto, con unos predios adquiridos en el 2006.

Los actores que intervienen en el contrato de concesión del Aeropuerto

Internacional El Dorado son públicos y privados, y manejan lógicas tanto

sectoriales como territoriales.

La iniciativa parte del actor público: el Gobierno Nacional, el cual maneja

una lógica territorial. Este actor mediante un proceso de concesión vincula

un capital privado para el mejoramiento de la capacidad y los niveles de

servicio del aeropuerto de Bogotá, con base en el Plan Maestro del

Aeropuerto El Dorado desarrollado por la Aerocivil, la cual es un actor

público con una lógica sectorial de transporte aéreo.


El actor que entra a intervenir, gracias a la concesión es privado y maneja

una lógica sectorial, OPAIN S.A.

El actor que intervino para que se pasara de una situación subjetiva a una

objetiva fue el gobierno nacional de Colombia, el cual reconociendo que

existía una situación problemática objetiva decidió que había que dar una

respuesta bajo la forma de política pública. Entonces decidió que otro

actor de carácter privado debía ayudar a arreglar el problema, dándole

en concesión el aeropuerto, dicho actor es el consorcio OPAIN S.A. el cual

es una empresa constituida con el objetivo único de administrar, modernizar,

expandir, operar, mantener y explotar comercialmente el Aeropuerto

Internacional El dorado.

En este caso la situación problemática se está resolviendo gracias a que existe

una compatibilización de las lógicas de los diferentes actores. Gracias a ésta el

Dorado se está modernizando para poder ser más eficiente y prestar un mejor

servicio en el futuro.

b. Niveles de acción de los actores (local, nacional, departamental, regional,

internacional)

Gobierno Nacional: éste es un actor público con una lógica territorial

de nivel nacional e internacional. De nivel nacional porque el gobierno


puede tomar decisiones nivel del país o sobre cualquier parte del

territorio nacional. Pero también puede tomar decisiones o hacer

tratados con otros países, puesto que la cabeza del gobierno nacional

colombiano es el presidente de la república.

Aeronáutica civil: es un actor con una lógica sectorial de transporte

aéreo, que tiene un nivel de acción nacional porque se encarga de

regular el uso del espacio aéreo colombiano y su infraestructura

aeroportuaria y aeronáutica.

OPAIN S.A: es un actor privado con una lógica sectorial enfocada en la

infraestructura del aeropuerto. Tiene un nivel de acción local, que

repercute a nivel local, departamental, regional, nacional e

internacional.

c. Responsabilidades y roles de los actores

Gobierno Nacional: en primer lugar es el que toma la decisión de

que el aeropuerto tiene que mejorar y ampliar su

infraestructura, ya que es el responsable de que El Dorado

pueda manejar el creciente tráfico aéreo y el acelerado

desarrollo que tiene la industria aeronáutica en el país. En

segundo lugar tiene la responsabilidad de hacer una licitación

pública, para decidir a qué actor privado se le dará en

concesión el aeropuerto. Es así como mediante una política

pública el gobierno, en su papel de actor público, comienza a

solucionar situaciones objetivamente problemáticas referidas a

El Dorado.

Aeronáutica civil: esta entidad está encargada de la regulación del sector

del transporte público.

OPAIN S.A: sus responsabilidades son las de administrar, modernizar,

expandir, operar, mantener y explotar comercialmente el

Aeropuerto Internacional Eldorado.


Su actuar está enmarcado dentro de los principios de

responsabilidad social, calidad de los servicios, protección del medio

ambiente, bienestar, seguridad de sus empleados y satisfacción de

los usuarios y accionistas. Además está encargado de darle a la

Aerocivil el 46.16% de los ingresos brutos que obtenga durante el

período de la concesión.

PROBLEMAS SOCIALES Y SITUACIONES SOCIALMENTE PROBLEMATICAS

El aeropuerto se estaba quedando pequeño en cuanto a la

infraestructura, lo cual generaba una problemática general en cuanto a

instalaciones, ya que no tenía la capacidad suficiente para cubrir el flujo

de pasajeros y de carga que cada vez aumentaba más.

Lo que se refiere a los problemas sociales los encontramos en las

comunidades vecinas como lo son Engativá y Fontibón, puesto que su

cercanía al aeropuerto les genera una baja en su calidad de vida, y es por

esto que OPAIN S.A. en respuesta al compromiso que tiene de contribuir con el

desarrollo, el bienestar, y el mejoramiento de la calidad de vida de las

comunidades nombradas, desarrolla diferentes actividades con el objetivo de

socializar temas que den respuesta a problemáticas a nivel social, cultural,

económico, como también al oportuno manejo de situaciones de emergencia.

CONCEPCIONES DEL TERRITORIO ASOCIADAS A LA PROBLEMÁTICA

ESPECÍFICA Y SU DIMENSION TEMPORAL

El territorio está muy asociado a las problemáticas específicas del

aeropuerto puesto que se dan situaciones problemáticas que afectan

únicamente a las periferias de este, además de que la situación

geográfica de El Dorado le da una condición especial, ya que podría

decirse que se encuentra en la entrada de Latinoamérica.

Como lo menciona el autor Carlos Salazar Vargas en toda política hay 2

dimensiones la temporal y la espacial. La primera sitúa el asunto en un

momento determinado y permite diferenciar la situación presentada con

la de otro momento. En cuanto a la dimensión espacial, esta existe porque


las políticas públicas varían de un lugar a otro, no solo por las condiciones

propias de los distintos espacios, sino también porque esas condiciones

espaciales implican comportamientos económicos, políticos y culturales

diferentes.

Para el tema del aeropuerto el Dorado la dimensión temporal es de suma

importancia puesto que a medida que pasan los años la capacidad del

aeropuerto aumenta, y es por esto que OPAIN tiene que tener en cuenta

la temporalidad actual del aeropuerto y la futura, para así proyectar una

buena ampliación y remodelación del mismo.

IMAGEN DESEADA Y ACTORES QUE PARTICIPAN EN SU CONSTRUCCIÓN

La imagen deseada es la de un aeropuerto moderno, expandirlo, ya que

el aumento de su tamaño reflejaría una gran capacidad económica, la

cual exprese que el país tiene un gran movimiento económico y comercial,

que genera ingresos a los inversionistas. La imagen del nuevo aeropuerto El

Dorado, debe invitar a nuevos inversionistas, especialmente extranjeros a

iniciar negocios en el país y en la región. Debe brindar también a los

colombianos, tanto en la ciudad de Bogotá como en cualquier otra

ciudad del país la posibilidad de expandir sus negocios a nivel

internacional y exportar cualquier producto. La imagen deseada para el

aeropuerto El Dorado es la de un puente renovado, moderno, abierto y

multidireccional entre los países primermundistas y Colombia, junto con el

resto de países latinoamericanos; refleja la imagen de una sociedad

tercermundista globalizada y competitiva, en camino veloz hacia el

desarrollo.

Los actores que participan de forma directa en ese cambio del aeropuerto

son principalmente las aerolíneas quienes se verán beneficiadas con un

mayor flujo de pasajeros y mayores ingresos, el gobierno nacional,

representado por la unidad administrativa especial Aeronáutica Civil quien

maneja todo el proceso de concesión aeroportuaria y la licitación del

proceso. El tercer actor del proyecto es la Operadora Aeroportuaria

Internacional (Opain); el consorcio formado de varia firmas, constructoras y

de ingenieros.


Aproximación DOFA

El análisis tomará al actor de la Aeronáutica Civil, que representa a la

nación de manera independiente, a partir de una matriz DOFA

(Debilidades-Oportunidades-Fortalezas-Amenazas).

Debilidades:

- La Aeronáutica civil no cuenta con los recursos necesarios para la

modernización y expansión necesarias del aeropuerto internacional

el Dorado.

- Al ser una unidad administrativa nacional, carece de una lógica

sectorial en cuanto al impacto de El Dorado, más allá de las

ventajas regionales que pueda brindar.

- Las proyecciones en cuanto a número de usuarios y capacidad

requerida por el aeropuerto a largo plazo, e incluso a mediano

plazo son imprecisas e insuficientes, lo cual puede generar

conflictos entre las políticas establecidas.

- Las tarifas no son competitivas respecto a otros aeropuertos de la

región debido a que El Dorado no tiene una estructura

administrativa eficiente que permita el ajuste competitivo de dichas

tarifas.

Oportunidades

- La figura de la concesión, permite a la Aeronáutica Civil involucrar

capital privado, que mejore la capacidad de inversión para la

mejora del aeropuerto

- En la medida en que el flujo de pasajeros aumente de acuerdo a la

capacidad del aeropuerto permitiría mejores ingresos con

posibilidad de reinversión para la Aeronáutica Civil

- Existe la posibilidad de re-plantear las interacciones entre las

políticas de la Secretaría Distrital de Movilidad, la superintendencia

de Transporte y la Aeronáutica Civil.


- Dado que la mayoría de los recursos de la Aeronáutica Civil se

destinan al financiamiento estatal de otras actividades, existe la

posibilidad de una retribución a la ciudad, por ejemplo, y a sus

habitantes, de manera que la interacción entre las lógicas territorial

y sectorial mejore.

Fortalezas

- La lógica territorial está bien planteada en términos del desarrollo

propuesto para América Latina

- La política busca beneficiar y participar en el mejoramiento de la

economía del país, especialmente en el ámbito de las

exportaciones, muy importantes, hablando de las políticas públicas

nacionales respecto a tratados de comercio.

- Involucrar capital privado le permite a la Aeronáutica Civil un flujo

de capital productivo.

- La figura de la concesión es también una forma de control,

mediante la cual se prevé una disminución de las intervenciones

corruptas al capital de la nación, siempre y cuando Opain, la

empresa que recibe la concesión, cumpla con los pagos

establecidos en el contrato.

Amenazas

- La figura de la concesión, no obliga a la empresa que la recibe

(Opain) a integrar en el plan de manejo y mejoramiento del

aeropuerto El Dorado, con las políticas públicas sectoriales, de

manera que existe la posibilidad de un colapso en la puesta en

marcha de las políticas, debido a la incoherencia entre las distintas

políticas de orden territorial y sectorial.

- Si no hay un mecanismo de control eficiente sobre la empresa que

recibe el contrato de concesión (Opain), las posibilidades de la

Aeronáutica Civil de obtener los ingresos que realmente le

corresponden disminuyen.

- El hecho de involucrar capital privado en este proyecto para el

Aeropuerto, sugiere involucrar intereses privados que en ciertas


ocasiones pueden no estar de acuerdo con los intereses de la

nación o de la ciudad.

- El impacto que puede generar en el sector el aumento masivo de

la capacidad de pasajeros y de carga, puede ser

extremadamente negativo, si no se tienen previamente

establecidas unas medidas de control específicamente dedicadas

a evitar estos efectos negativos.

ALTERNATIVAS PLANTEADAS POR LOS ACTORES

Los actores plantean una estrategia general, un plan maestro que

presenta alternativas de tipo catastral, financiero, administrativo,

urbanístico y constructivo. Aeronáutica Civil plantea una concesión,

definida mediante una licitación, mediante la cual se realiza la

contratación de la firma para asesorar al Gobierno en la estructuración

técnica, legal y financiera de la vinculación del capital privado para el

mejoramiento del Aeropuerto. Para dicha contratación el Departamento

Nacional de Planeación y la Aerocivil cuentan con recursos propios y de

crédito de cooperación internacional los cuales son manejados a través

del programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. El proceso de

selección se desarrolla de acuerdo a los procedimientos establecidos por

el Banco Mundial, licitación finalmente obtenida por la Operadora

Aeroportuaria internacional (Opain), la cual pone en marcha estrategias a

corto y largo plazo, hasta el año 2025.

TIPO DE ACCIÓN CONTEMPLADA

Se contemplan varias acciones para solucionar la problemática de oferta

del aeropuerto respecto a la demanda de pasajeros, entre otras. Dentro

de las acciones planteadas para el proyecto definitivo hasta el año 2025,

se encuentran acciones de mantenimiento, de reforzamiento estructural,

remodelación, construcción de nuevas edificaciones, generación y

mejora de infraestructura vial, todas patrocinadas por inversionistas


privados y a través de acciones administrativas para la adquisición de

recursos para desarrollar el proyecto, incluidas licitación y préstamo. De

esta manera se pueden identificar dos macro políticas distintas: una, la de

las políticas de mejoramiento del aeropuerto, la otra, que además se

genera a partir de la primera, es la que abarca las políticas administrativas

que permitan el desarrollo de la macro política de mejoramiento.

MACRO POLÍTICAS POLÍTICAS ESPECÍFICAS ESTRATEGIAS

Políticas y estrategias

Constructivas de

Modernización y Expansión del

Aeropuerto Internacional El

Dorado

Política de modernización - Estrategia de mantenimiento

de la infraestructura existente

- Estrategia de reforzamiento

estructural antisísmico de la

infraestructura existente

- Estrategia de remodelación

- Estrategia de reforzamiento y

mejora de la infraestructura

vial

Política de expansión - Estrategia de ampliación de


- Estrategia de construcción de

nuevas edificaciones para

actividades administrativas,

prestación de servicios

complementarios y aumento y

mejora de la capacidad de

transporte

- Estrategia de generación de

nueva infraestructura vial

Políticas y estrategias

Administrativas de

Modernización y Expansión del


Dorado

Política de Planeación - Estrategia de estudio y análisis

de factibilidad jurídica y

financiera

Política de Administración - Estrategia de Concesión para

la administración, operación,

explotación comercial,

mantenimiento y

modernización y expansión del


Dorado

- Estrategia de control y

lineamientos generales

- Estrategia de asignación de

riesgos y garantías

Política de Financiación - Estrategia de vinculación del

capital privado


LÓGICA SECTORIAL Y TERRITORIAL DE LOS ACTORES

Es posible caracterizar una lógica con cada actor; de esta manera, el

actor a quien corresponde la lógica territorial principalmente es la

Aeronáutica Civil, quien por medio de esta lógica horizontal, plantea la

idea del Aeropuerto El Dorado como un nodo; un punto de atracción

mediante el cual pretende “llamar” al progreso a todas las regiones del

país. El aeropuerto, símbolo del progreso económico, pretende generar

unas dinámicas económicas y fomentar movimiento de capitales en torno

a la capital y al resto del país con el resto del mundo. Plantea una lógica

más amplia, a nivel latinoamericano, mediante la cual pretende convertir

al país entero en un puente entre América Latina y el resto del mundo. De

esta forma, al fortalecer este nodo en términos de capacidad de

pasajeros, calidad en el funcionamiento y en los servicios, comunicación,

se busca atraer al progreso a todas las regiones del país y a los países

cercanos.

La lógica sectorial corresponde principalmente a la empresa Opain, la

cual busca, por medio de la remodelación y ampliación del aeropuerto, y

la implementación de infraestructura y mejora de la ya existente, generar

nuevas posibilidades de desarrollo para el sector, en términos de comercio

de pequeña y gran escala, lo cual impulsaría un desarrollo urbanístico

acelerado en esa parte de la cuidad, como lo ha venido haciendo el

aeropuerto antes de la concesión, pero fomentando este desarrollo a una

mayor velocidad.


AGENDA DE GESTIÓN Y GOBERNANCIA


ESTACIÓN INTERMODAL EL DORADO DEL SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE DE BOGOTÁ

1. AGENDA DE GESTIÓN

Inserción del proyecto puntual en el macro-proyecto del Aeropuerto

Internacional El Dorado (aproximación desde la concesión a OPAIN S.A)

El proyecto de expansión y modernización Aeropuerto el Dorado, se

encuentra localizado en la ciudad de Bogotá, y aún así, dentro de los

actores que intervienen en él, la ciudad es solo uno de los que se

encuentran excluidos de la figura de gestión. Las lógicas sectoriales y

territoriales se desenvuelven sin demasiada coherencia; el contrato de

concesión simplemente otorga control casi completo a OPAIN S.A. de

manera que los intereses de otros actores sobre los que el proyecto

tiene influencia se ven opacados por los de la empresa concesionaria.

A pesar de que el proyecto se encuentra dentro de la jurisdicción de

Bogotá, la articulación ciudad-aeropuerto es casi inexistente.

Se busca entonces insertar a la ciudad como uno de los actores del

mega proyecto con un proyecto de menor escala, pero aún así de

igual importancia para la ciudad; la idea es conectar, por medio de

una estación intermodal que agrupe e integre varios sistemas de

transporte público. Se busca utilizar la macro propuesta administrativa

del mega proyecto y por medio de la estrategia de financiamiento que

la Aeronáutica Civil creó para pagar el proyecto: uno de los

requerimientos para ceder la concesión es la inclusión de capital de

otras empresas distintas a OPAIN S.A. y por medio de esta estación se

pretende incorporar capital del distrito dentro del proyecto y también

incluir una propuesta de movilidad integrada para que el aeropuerto se

comunique con el resto de la ciudad, lo que además podría presentarle

comodidades a los pasajeros que se movilizan en el aeropuerto y

quieren acceder al centro de la ciudad.


Definición de los objetivos, componentes e hipótesis de formulación y

dimensionamiento “justificado” en función de los usos, los clientes, la

demanda, etc.

Los objetivos principales del proyecto general del Aeropuerto El Dorado,

son la modernización y expansión de mismo. Las hipótesis se enfocan en

la parte de gestión debido a la ausencia de fondos por parte del

estado para brindar al país la modernización que este requiere para dar

abasto con las exigencias de transporte que el estado actual de la

economía nacional propone.

La figura de concesión es la figura de gestión escogida, ya que permite

exigir a la empresa concesionaria ciertos requerimientos básicos para el

proyecto, y el estado tiene la posibilidad de recuperar la

administración del Aeropuerto, cumplido el plazo del contrato de la

concesión, además de una contraprestación del 46.16% de los ingresos

brutos durante el tiempo que ésta dure.

Toda la idea de la modernización y expansión, necesidades que

incentivaron el proceso de concesión se originan en el crecimiento no

planeado de la demanda en cantidad y cualidad de los servicios que

ofrece el Aeropuerto. En esta medida, dentro de las condiciones

específicas de la concesión, se encuentran la diversificación y

organización de los servicios ofrecidos tanto a los clientes particulares

como a las empresas comerciales, ratificando al aeropuerto como un

terminal de carga, además de terminal aérea de pasajeros, y para eso

hace falta mejorar la falla en la conexión entre el aeropuerto y la

ciudad.

Debido a la falta de conexión del aeropuerto con la ciudad, se decide

la construcción del proyecto específico de la Estación Intermodal de

Sistema Integrado de Transporte cuyo objetivo final es que por medio

de una macro propuesta de movilidad, se empiece a generar una

articulación del mega proyecto con el sistema integrado de transporte

de la ciudad. Esto permitirá a los pasajeros del aeropuerto acceder al

aeropuerto por medio del transporte público, sin necesidad de utilizar

taxi. Favorece también a las grandes empresas que tienen sus cedes en

el lugar, permitiendo facilidad de acceso por parte de sus usuarios.


Estructuración financiera de la operación, identificación de entidades y

condiciones de financiación eventuales.

La operación de modernización y expansión se estructura, como se

menciona anteriormente, en la figura de concesión como modelo

financiero para el desarrollo del proyecto.

La concesión se dio mediante un proceso de licitación pública para las

empresas interesadas en presentar el proyecto. Por medio de la

licitación pública No. 5000091-OL de 2005 se seleccionó a la empresa

OPAIN S.A para realizar el contrato de concesión de una duración de

20 años No. 6000169-OK de 2006 dentro del cual se encuentra la

condición de un modelo financiero que además permita la integración

de cierto porcentaje de capital privado para el proyecto, y la definición

de un pago de contraprestación del 46.16% de los ingresos brutos a la

Aeronáutica Civil.

Se pretende entonces utilizar la condición de la integración de capital

independiente de OPAIN S.A para insertar dentro del macro-proyecto

de modernización y expansión del aeropuerto, el proyecto específico

de la EIM SIT (Estación Intermodal El Dorado del Sistema Integrado de

Transporte), un proyecto de la ciudad, dentro del Aeropuerto el Dorado

y de esta manera mejorar la comunicación ciudad-aeropuerto y

viceversa.

En este caso, la ciudad debe financiar el proyecto en una mayoría

porcentual, con el fin de justificar la intervención por parte del distrito en

la toma de decisiones del proyecto en aeropuerto. El proyecto haría

parte de la macro propuesta de expansión y modernización del

aeropuerto, pero el capital mayoritario sería de la ciudad, generando

beneficios tanto a la ciudad como al aeropuerto.

La ciudad debe financiar el 51% del proyecto, con presupuesto de la

Secretaría Distrital de Movilidad, OPAIN S.A, en calidad de administrador

del Aeropuerto un 19% dentro de lo que se incluye la cesión del terreno,

que debe ubicarse dentro del aeropuerto y dentro de la ciudad; en

tercer lugar se encuentran las empresas que administran los diferentes

sistemas de transporte que tendrán plataformas dentro de la estación,

las cuales serán especificadas más adelante, y que deberán completar

en total un 30% restante.


Etapas eventuales de intervención

Para el macro proyecto de modernización y expansión del aeropuerto

El Dorado, se definen 6 etapas de realización del proyecto, cuya fecha

de finalización debería ser Marzo del año 2012. La primera etapa,

comprende principalmente operaciones de expansión. La segunda

etapa consiste básicamente en construir nuevas edificaciones de uso

administrativo. La tercera, incluye etapas de expansión y remodelación

de edificaciones de uso de carga y mantenimiento. La cuarta, incluye

demoliciones de las edificaciones cuyo uso ya es sustentado por una

edificación nueva, la construcción de una nueva fase del terminal y

refuerzos estructurales. La quinta etapa consiste en la construcción de

obras nuevas y finalmente la sexta incluye un último refuerzo estructural

y la terminación del plan de inversiones.

El proyecto específico se realizará entre la quinta y la sexta etapa del

proyecto general y tiene también una estructuración por etapas: La

primera etapa, es prácticamente administrativa y consiste en generar la

figura financiera definitiva con un contrato de todas las partes y el

capital específico que darán para el proyecto. La segunda consiste

básicamente en la cesión de terreno por parte del administrador del

aeropuerto, OPAIN S.A, y consecución de otros por parte de la ciudad

en caso de ser requeridos para la construcción de la infraestructura vial

requerida. La tercera etapa es la construcción de la infraestructura vial,

que en términos generales es un empalme con otra infraestructura ya

existente, previamente construida, ya sea por la ciudad o por el

Aeropuerto. La cuarta se refiere a la construcción de la estación

intermodal, con sus distintas plataformas: plataforma metro, plataforma

TransMilenio y plataforma buses aeropuerto, plataforma buses SIT (Zonas

Engativá y Fontibón), y bahía para taxis.

Actores que tomarán parte del proceso, sus intereses, nivel de injerencia

en la toma de decisiones estructurales y capacidad de gestión y

ejecución.

Actualmente, el actor con mayor nivel de injerencia en la toma de

decisiones, es la empresa OPAIN S.A, a cargo de la concesión del

aeropuerto el Dorado; sus intereses giran en torno a los ingresos

generados por la administración del lugar, ya que tiene 20 años para

obtener el beneficio económico del 54.84% de los ingresos brutos del

Dorado.


El segundo actor con mayor nivel de injerencia en las decisiones del

proyecto es la Aeronáutica Civil, la Unidad Administrativa Especial que

en representación del estado, se encarga de asegurar que la actividad

aeronáutica en el país funcione de manera adecuada. Esta unidad es

la encargada de vigilar y controlar el cumplimiento adecuado del

contrato de concesión por parte de OPAIN S.A; además recibe en

contraprestación el 46.16% de los ingresos brutos generados por la

administración del Aeropuerto El Dorado, durante el tiempo de la

concesión.

Una deficiencia que se encuentra en este modelo, es que no otorga un

nivel suficiente de injerencia a actores que por su relación con el

Aeropuerto el Dorado, deberían tener una mayor participación en las

decisiones que respecto a él se tomen, como por ejemplo el Distrito de

Bogotá, lo que permitiría el desarrollo de la lógica sectorial de manera

mucho más efectiva y eficiente, algo que se busca conseguir por medio

del proyecto específico de la Estación Intermodal del Sistema Integrado

de Transporte de Bogotá.

Los actores que tomarán parte en este proyecto específico son la

ciudad, como actor principal y OPAIN S.A como actor secundario; en

tercer lugar se encuentran otros actores que son las empresas

administradoras de los diferentes sistemas de transporte que tendrán sus

plataformas dentro de la estación.

Los niveles de injerencia de los actores tienen que ver con el porcentaje

de capital que pongan para la realización del proyecto, de esta

manera el actor con mayor nivel de injerencia es la ciudad; el distrito,

por medio del presupuesto de la Secretaría Distrital de Movilidad da un

51% del capital total para el proyecto, esto con el fin de que siempre se

mantenga con más de la mitad en propiedad y capacidad de decisión

del proyecto, con el fin de que los intereses de movilidad y crecimiento

de la ciudad se mantengan siempre por encima de los intereses

particulares. OPAIN S.A es el segundo actor con mayor nivel de

injerencia, después de un capital del 19% de la financiación total del

proyecto, dentro de lo que se encuentra el terreno donde la estación se

construya; su interés consiste básicamente en mejorar la comunicación

con el resto de la ciudad con miras a ofrecer a sus pasajeros un servicio

mucho más eficaz y de mejor calidad, que es básicamente lo que se

busca con el fin de posesionar al Aeropuerto El Dorado como el mejor

de América Latina; este capital completaría un 70% del total del

proyecto.


El 30% restante se repartirá entre las empresas particulares que

administran los distintos sistemas de transporte que harán parte de la

Estación Intermodal del Sistema Integrado de Transporte. La empresa

que obtenga la licitación del metro, con un aporte del 10%, TransMilenio

S.A, con un aporte igual del 10%, y el 10% final será repartido entre las

empresas que tienen en administración las dos zonas del Sistema

Integrado de Transporte Público que limitan con el Aeropuerto, con el

fin de que el proyecto sea un punto de comunicación con la ciudad

lejana, pero también con las partes más próximas de la misma: en

consecuencia, Promesa de Sociedad Futura Operador Solidario de

Transporte Coobus , con Fontibón, dará un 5% y Gmovil con Engativá el

5% restante.

2. AGENDA Y MODELO DE GOBERNANCIA

1. Actores involucrados en el proyecto puntual considerado.

- El Distrito Capital de Bogotá (Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá)

- OPAIN S.A

- TransMilenio S.A

- Empresa que administre el metro

- Gmovil (Zona Engativá) y Promesa de Sociedad Futura Operador Solidario

de Transporte Coobus (Zona Fontibón)

2. Lógicas vertical (sectorialidad) y horizontal (territorialidad) de los actores

involucrados en el proyecto.

Cada una de las lógicas que se aplican en el proyecto general del

Aeropuerto El Dorado, abarcan escalas distintas de enfoque unas más

sectoriales y otras más territoriales.

OPAIN S.A es el actor de lógica sectorial; su función es la modernización,

expansión y administración del aeropuerto El Dorado, y debe velar por su

correcto funcionamiento, con respecto tanto a las instalaciones, como a su

funcionamiento. Legalmente es el actor que por el momento tiene poder

casi total sobre las decisiones que respecto al Dorado de toman, por tanto

es el actor de mayor injerencia dentro del proyecto


La ciudad de Bogotá es un actor casi invisible en este proyecto, a pesar de

que debería ser el más sobresaliente. Lo único que la convierte en actor es

el hecho de que el aeropuerto se encuentra en su jurisdicción. En la

actualidad se encuentran casi completamente subordinadas las relaciones

y reacciones que el Dorado pueda generar con el resto de la ciudad, lo

que puede hacer que la lógica sectorial y territorial de la ciudad de

Bogotá, no encuentre cohesión con la lógica únicamente sectorial de

OPAIN, provocando una incoherencia, y por tanto, un mal funcionamiento

del proyecto.

Es por eso que se busca, por un proyecto mucho más eficaz en cuanto a

gestión, que la ciudad con su lógica del territorio, entre a tener mucha más

participación por medio de este proyecto específico, en el que la lógica

sectorial es dirigida por OPAIN S.A, encargada únicamente del

funcionamiento de las rutas del aeropuerto, seguida por las empresas de

transporte, encargadas cada una de su sistema. La lógica territorial, en

este caso estaría planteada por el Distrito, a través de la Secretaría Distrital

de Movilidad de Bogotá, que debe planear una estrategia de movilidad,

comunicación y complementación de los diferentes sistemas de Transporte

público, con miras a una articulación territorial de la función esencial del

aeropuerto: la movilidad y el transporte de pasajeros, a pesar de que

también opera con carga.

Se busca que por medio de la integración de capital de las empresas

administradoras de los diferentes sistemas de transporte que harán parte

de la estación, se dé una necesaria mayor participación de los actores en

las diversas escalas, ya que sin el proyecto específico es mínima la

intervención que están en capacidad de hacer en beneficio de la lógica,

ya sea sectorial o territorial que estos manejan.


3. Cuadro de actores, responsabilidades, tipo de intervención y niveles de

acción

TI

PO

DE

INTE

RV

EN

CIÓ

N

RESPONSABILIDADES ACTORES NIVEL

TERRITORIAL

OFER

TA

PR

ESTA

CIÓ

N

Operación, administración y

prestación del servicio

Distrito, como ente general de operación

(Secretaría Distrital de Movilidad de

Bogotá)

OPAIN operación dentro del aeropuerto y

sistemas de transporte internos, también

del transporte de pasajeros desde el

aeropuerto hasta la estación

TransMilenio S.A.

Empresa encargada de la administración

del metro

Gmovil y Promesa de Sociedad Futura

Operador Solidario de Transporte Coobus

Territorial

Sectorial

Sec-territorial

Sec-territorial

Sectorial

PLA

NIF

ICA

CIÓ

N Creación del plan de

financiación, gestión,

construcción y administración del

proyecto

Distrito, por medio del Secretaría Distrital

de Movilidad de la ciudad

Territorial

RESP

ON

SA

BIL

IDA

D P

OLÍ

TIC

A Responsabilidad política de la

prestación eficiente del servicio a

los pasajeros

OPAIN S.A como encargado de la

administración del aeropuerto, en primera

instancia, debe asegurar el transporte

estación (EIM SIT)-aeropuerto

El Distrito debe asegurar la

intercomunicación de todos los sistemas

dentro de la estación y el buen estado de

la infraestructura vial

Empresas de transporte público de

administración independiente deben

asegurar la calidad y eficacia de cada

uno de sus sistemas de transporte público

Sectorial

Territorial

Sec-territorial

DEM

AN

DA

AP

OY

O A

LA

DEM

AN

DA

Facilitación de usuarios a la

estación

OPAIN S.A en calidad de administrador

del Aeropuerto el Dorado, es el

responsable de que la estación tenga

usuarios.

Distrito, responsable de que la

infraestructura vial y el desarrollo de la

ciudad atraigan usuarios para el uso de

la estación

Internacional,

nacional y

sectorial

Territorial y

sectorial

Consumo final de la estación y el

sistema de transporte

Usuarios:

Ciudadanos

Turistas

Empresarios

Sectorial,

territorial,

nacional e

internacional

4. Cuadro de componentes y estrategias del proyecto, a partir de la

imagen deseada para el proyecto y aproximación DOFA

La imagen deseada es la de una estación de gran importancia para

la ciudad, la idea es que esta estación actúe como una bisagra

para la movilidad de la ciudad y la comunicación de la misma con

el país y con el mundo. Bogotá es una ciudad que presenta una

gran cantidad de oportunidades empresariales para nacionales y

extranjeros y no se queda atrás en lugares de atractivo turístico; se


busca que la estación sea como el vestíbulo de la ciudad para las

personas que utilizan el Aeropuerto Internacional El Dorado y debe

presentar diversas opciones de transporte que respondan a las

diversas necesidades de gran variedad de usuarios que se movilizan

gracias al aeropuerto.

Aproximación DOFA

Se estudiarán las posibilidades de la Estación Intermodal El Dorado

del Sistema Integrado de Transporte de Bogotá, a partir de una

matriz DOFA (Debilidades-Oportunidades-Fortalezas-Amenazas).

Debilidades:

- Depende de la cooperación de la empresa concesionaria OPAIN

S.A que maneja el Aeropuerto Internacional el Dorado, que de

acuerdo con los intereses personales y empresariales de los directivos

de la empresa, puede acceder o negarse a la propuesta.

- La infraestructura actual de la ciudad impide el acceso eficiente al

aeropuerto, por lo que la inversión en este aspecto debe ser grande.

Oportunidades:

- La economía emergente del sector puede potenciar el proyecto de

manera apresurada

- La integración de los diversos sistemas de transporte brinda a los

usuarios la posibilidad de escoger qué sistema utilizar,

proporcionándole comodidad en una solución muy específica a sus

necesidades, lo que hace a la estación una empresa con mucha

demanda

- El aeropuerto en cercanía a la estación permite que el flujo de

personas que maneje la estación sea suficiente para proporcionar una

rentabilidad bastante buena al proyecto

Fortalezas

- El hecho de que la ciudad sea el inversionista mayoritario de este

proyecto le da la posibilidad de generar estrategias coherentes con el

plan de movilidad de la ciudad de manera que el funcionamiento del

sistema de transporte sea muy eficiente.


- Es un proyecto con la capacidad de incentivar el desarrollo

económico de la ciudad

- La eficiencia de los diferentes sistemas de transporte cuando se

encuentran bien integrados y complementan entre ellos sus

deficiencias hace que la ciudad sea en términos generales, más

productiva y eficiente.

- La estación va a ser un puente que comunique la “isla” del aeropuerto

con el resto de la ciudad y finalmente con el resto de la región.

Amenazas

- La cantidad de empresas implicadas en la construcción y el buen

funcionamiento del proyecto puede ser una amenaza para su

efectividad, si la administración no es suficientemente eficiente

- La posible localización geográfica de la estación, debido a eventos

atmosféricos recientes, aparenta no ser la adecuada para una

edificación cualquiera que ésta sea, ya que tendría el riesgo de

inundarse por una eventual crecida del caudal del río Bogotá.

- El riesgo de corrupción y apropiación del capital del distrito siempre se

encuentra presente, por lo que es necesaria el control por parte de

una entidad independiente que pueda ejercer una labor de veeduría.

Se establece una estructura de macro-políticas similar a la del proyecto general

de Expansión y Modernización del Aeropuerto Internacional El Dorado, donde la

construcción y la administración tienen políticas específicas y de la misma

manera estrategias diferentes.


MACRO POLÍTICAS POLÍTICAS ESPECÍFICAS ESTRATEGIAS

Políticas y estrategias para la

Construcción de la Estación

Intermodal El Dorado del Sistema

Integrado de Transporte Público

de Bogotá

Política de infraestructura

vial

- Estrategia de mantenimiento de la


- Estrategia de reforzamiento estructural

de la infraestructura ineficiente

- Estrategia de construcción de nueva

infraestructura que mejore la

capacidad de movilidad del sector

para mitigar el alto impacto de la

expansión del aeropuerto sobre la

zona

Política de adquisición de

terreno

- Estrategia de cesión de terreno por

parte de OPAIN S.A, como parte del

porcentaje de participación del

concesionario en el proyecto

específico.

- Estrategia de compra de terrenos

adicionales necesarios para la

construcción de la estación a

particulares.

Política de construcción - Estrategia de licitación para la

construcción del proyecto

- Estrategia de construcción por etapas

Políticas y estrategias para la

Administración de la Estación

Intermodal El Dorado del Sistema

Integrado de Transporte Público

de Bogotá

Política de Planeación - Estrategia de estudio y análisis de

factibilidad jurídica y financiera

- Estrategia de estudio de movilidad y

transporte público

- Estrategia de condiciones para el

contrato de licitación del proyecto

- Estrategia de planeación de rutas de

los distintos sistemas de transporte

público

Política de Administración - Estrategia de administración general

por parte del distrito y operación de las

distintas plataformas por parte de las

empresas independientes de los

distintos sistemas de transporte

- Estrategia de control y lineamientos

generales

- Estrategia de asignación de riesgos y

garantías

Política de Financiación - Estrategia de integración del capital

público de la ciudad, con capital

privado de OPAIN S.A y las empresas

encargadas de los distintos sistemas de

transporte


BIBLIOGRAFÍA

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http://www.elnuevodorado.com/opain.html

http://volarespasion.blogspot.com/p/historia-del-aeropuerto-el-dorado.html

http://www.eltransporte.com/colombia/modules.php?name=News&file=article&sid

=519

http://portal.aerocivil.gov.co/portal/page/portal/Aerocivil_Portal_Internet/aerocivil

/concesiones/el_dorado/generalidades

http://www.elnuevodorado.com/asi_vamos.html

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para una adecuada articulación internacional. Editorial Pontificia Universidad

Javeriana. Bogotá Junio 2010.

MULLER Pierre: Las políticas públicas, Universidad Externado, Bogotá, 2006 La caja

de herramientas del análisis de las políticas públicas.

SALAZAR Vargas, Carlos, Las políticas públicas como nueva perspectiva de análisis,

Las políticas públicas, secunda edición, Colección Profesores Nº 19, Pontificia

Universidad Javeriana, Bogotá, 1999.

JOLLY, Jean-François, Hacia una gobernancia de los proyectos territoriales,

Conferencia, Departamento de Arquitectura, Pontificia Universidad Javeriana,

Bogotá, 2003

Gestión y gobernancia. Concesión Aeropuerto El Dorado

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