GESTIÓN DE SERVICIOS BÁSICOS PARA LA

SUPERACIÓN DE LA POBREZA URBANA

E. H. PASSALACQUA

UNA SÍNTESIS DE LA PRESENTACIÓN

• 1. ¿IMPORTA LA CONCEPTUALIZACIÓN DE LA POBREZA Y SU MEDICIÓN? LA CRITICIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

• 2. EL CRECIMIENTO, LA POLÍTICA PRO-POBRES Y DESPUÉS

• 3. IMPRESIONES GLOBALES Y TENDENCIAS DE LOS 90s• 4. EL “INFORME” 2004• 5. LA VOZVOZ. Dificultades de la participación• 6. EL CONTROL SOCIAL. Instrumentos de control• 7. LA REGULACIÓN• 8. EL ROL DE LOS GOBIERNOS LOCALES• Anexo: dos esquemas multidimensionales de pobreza

E. H. PASSALACQUA

1. ¿IMPORTA LA CONCEPTUALIZACIÓN DE LA POBREZA Y SU MEDICIÓN?

OPERACIONES ANALÍTICAS PARA UNA POLÍTICA PÚBLICA:• ¿Qué es la pobreza?• ¿Quiénes son los pobres? • ¿Cómo puede medirse y monitorearse la pobreza?• ¿Por qué persiste la pobreza?• ¿Qué acciones de política se requieren?

ESQUEMA RECOMENDADO POR LA OCDE• Crecimiento económico pro-pobres: ritmo y calidad.• Empoderamiento, derechos y gobernanza pro-pobres.• Servicios sociales básicos para desarrollo humano.• Seguridad humana: reducción de vulnerabilidad y

gestión de shocks.• Incorporación del género y realce de la igualdad.• Incorporación de la sustentabilidad ambiental.

E. H. PASSALACQUA

1. ¿IMPORTA LA CONCEPTUALIZACIÓN DE LA POBREZA Y SU MEDICIÓN? (cont.)

POR LO QUE EN LA PRÁCTICA ES PRECISO:

• IDENTIFICAR LAS CAUSAS PRINCIPALES DE LA POBREZA

• DISEÑAR Y PRIORIZAR LAS POLÍTICAS Y ACCIONES DIRIGIDAS A OCUPARSE DE ESAS CAUSAS

• ESPECIFICAR LOS INDICADORES Y METAS PARA PODER MONITOREAR LOS RESULTADOS

• PROCURAR UN AMPLIO ACUERDO SOBRE LAS POLÍTICAS Y PROGRAMAS PARA ENFRENTAR LA POBREZA

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a lo que se suman desafíos específicos…

El cambio es difícil y lento Hay mucho que no terminamos de entender El desarrollo no es una simple opción entre modelos

rígidos Necesitamos más herramientas técnicas para la

apreciación y evaluación Se confunden a menudo medios y fines Trabajamos con continuos cambios de política

impulsados por intereses políticos e ideológicos Nos enfrentamos en la implementación con una plétora

de cuestiones irresueltas y problemas Los desafíos parecen inacabables

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¿IMPORTA DEFINIR Y MEDIR LA POBREZA? (cont.)

A pesar de que el consenso no llega y hay clivajes:• medidas individuales o por hogares • sólo consumo privado o agregando los bienes

proveídos públicamente • componentes monetarios de la pobreza o

agregando no-monetarios• fotografía o línea de tiempo • medidas de pobreza de stock o de flujo • medidas de insumos o de producto• pobreza absoluta o relativa • percepciones objetivas o subjetivas de la

pobreza,

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….debemos recordar:

que las ciencias sociales y del comportamiento son multiparadigmáticasque en la práctica los métodos combinados mejoran nuestra comprensión de la pobreza y la exclusión social (el caso de Tanzania)pero que hay diferentes espacios que se quieren captar –con sus respectivos indicadores- y diversas esferas de preocupación. El caso del Perú

E. H. PASSALACQUA

LA CRITICIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

¿POR QUÉ ERAN Y SON DECISIVOS? (en esquemas de líneas, de capacidades, de exclusión, o en enfoques participativos; el caso límite de las NBI)

Servicios urbanos básicos: prerrequisitos de gestión (como mapeos y registros) y problemas universales (inversión vs. mantenimiento, políticos vs. técnicos)

No confundir modalidades de gestión con tipos contractuales, ni instrumentos contractuales con herramientas de comando y control

La paradoja de la formalidad-informalidad Los problemas de las compras y contrataciones competitivas

círculos viciosos, efectos perversos, incentivos distorsivos, el “descreme”

E. H. PASSALACQUA

LA CRITICIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS (cont.)

Conjuntez, visibilidad y factores locales Imprescindibilidad de la regulación Los problemas de accountability se repiten Problemas de financiamiento. ¿Cargos? Problemas de los servicios sociales (orientación a crisis, divisiones

artificiales, falta de comunicación e integración) COORDINACIÓN, CONSISTENCIA Y COHERENCIA

Los servicios transacción-intensivos, discrecionales y con dificultades de atribución

Servicios simples vs. servicios complejos El ‘efecto Mateo’, el efecto trinquete, y otros supuestos: ¿se verifican

en nuestra América? En el plano conceptual no hay ninguna garantía de que la

descentralización sea a favor de los pobres En el plano operativo, ni hay bala de plata ni camino único para que el

servicio favorezca a los pobres

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LA CRITICIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS (cont.)

las tensiones entre la ciudad formal y la ciudad informalel costo de los servicios públicos modernos es considerablemente más bajo que las alternativas tradicionales (el caso de Lima)el acceso a los servicios modernos puede mejorar de manera sustancial la productividad de los hogares y de las micro empresas familiaresciertos sustitutos tradicionales de los servicios públicos modernos están asociados con impactos que son adversos a la salud“los servicios públicos son grandes igualadores sociales, son prerrequisitos para una mejor distribución del ingreso”

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2. EL CRECIMIENTO, LA POLÍTICA PRO-POBRES Y DESPUÉS

La desilusión con la receta clásica¿Qué pasa cuando hay alta concentración de ingresos? ¿Adónde fue el goteo? El énfasis en sectores, áreas, factores y productos¿”Crecimiento vs. políticas redistributivas”?El crecimiento pro pobres: maximiza oportunidades y utiliza sus recursosLos PRSPs a partir de 1999: ¿promoción de la democracia + erradicación de la pobreza?Los “Diálogos” como sucedáneo. Riesgo del no compromiso. La inseguridad. La pertinencia (negociación y transacción política, asignaciones según necesidades, presupuesto incremental, etc.) El Diálogo Nacional sobre la Pobreza

E. H. PASSALACQUA

3. IMPRESIONES GLOBALES Y TENDENCIAS DE LOS 90s

Optimismo y pesimismo. Una visión tradicional hecha añicos. La visión canónica y los cambiosEl aluvión privatizador: razones, motivos, envergadura¿’Todo o nada’ o continuum? Saldo: ¿el jurado está deliberando?El ataque a la economía pública clásica y el repliegue posterior¿Qué es en definitiva un servicio público?La sobriedad sobreviniente tras algunas comprobaciones

E. H. PASSALACQUA

TENDENCIAS DE LOS 90s (cont.)

Otro asalto a la equidad: el enfoque desde la demanda. Razones y problemas.Un olvido analítico de porte: naturaleza y características del bien o servicio (externalidades, requisitos de coordinación, costos hundidos, economías de escala, objetivos sociopolíticos usuales, funciones directas e indirectas)En el plano conceptual las nuevas visiones, la relevancia de la movilización comunitaria, el compromiso cívico y el análisis de nuevos costos de transacción requieren nuevos planteosEl BM hoy: la diferencia entre éxito y fracaso radica en el grado de involucramiento de los pobres para determinar la cantidad y calidad del servicioMedidas propuestas: aumento de las opciones y participación de los pobres en la prestación, aumento de la voz de los pobres a través de las urnas y haciendo que la información esté ampliamente disponible, y premios y castigos para los proveedores según su eficacia en la prestación a los pobres

E. H. PASSALACQUA

4. EL “INFORME” 2004

importancia conceptual

importancia práctica.

¿Por qué usarlo de referencia?

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EL “INFORME” 2004 (cont.)

• El esquema analítico más desarrollado:

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EL “INFORME” 2004 (cont.)

¿ PASARON AL FRENTE LAS RELACIONES ENTRE ACTORES Y ESPECIALMENTE LA PARTICIPACIÓN?

¿ Y EL ENFRENTAR LAS BARRERAS FINANCIERAS DE ACCESO, ASEGURAR EL ACCESO FÍSICO Y OCUPARSE DE LAS RESTRICCIONES SOCIALES, CULTURALES Y POLÍTICAS PARA ESE ACCESO ?

E. H. PASSALACQUA

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5. LA VOZVOZ

FORMAS MÚLTIPLES(elecciones, encuestas,

asambleas barriales, audiencias públicas, líneas de denuncias, acciones legales, defensorías del pueblo o semejantes, referendos locales, participación directa en la prestación -diseño, construcción y/o mantenimiento y operación, y control-, manifestaciones, etc.)

• No funciona bien frente a Ministerios centrales pero si los gobiernos subnacionales cuentan o no con información sobre las preferencias de los ciudadanos depende de manera crítica de la existencia de mecanismos para que la población local participe en la prestación de los servicios públicos y logre que su voz sea oída en el proceso de toma de decisiones.

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5. LA VOZ VOZ (cont.)

Es cuestión de poder (o sea, política), pero no es estrictamente la reforma políticaLas coaliciones pro-pobres (cuya formación es más factible de lo que se supone habitualmente) aumentan las posibilidades de éxito, al igual que agentes de cambio y líderes reformistas Cuando las circunstancias no son propicias, para algunos sólo queda el incrementalismo estratégico (que corre el riesgo de que en lugar de lo posible, sea el mínimo posible)La respuesta depende de:

• la cultura política y organizacional (legitmidad de los intereses de los pobres)

• la prominencia de un mandato explícito o un lugar prioritario en la agenda de decisión

• el peso relativo de los pobres como electorado y en relación a otros

• la capacidad de los decisores para comprender las demandas e implementar políticas de respuesta

E. H. PASSALACQUA

5. LA VOZ VOZ (cont.)

La VOZVOZ desborda hacia el control de los servicios y se confunde con la participación en muchos casosLa participación puede concebirse como mecanismo de eficiencia, como aplicación de un derecho o como instrumento de información/aprendizaje“Fatiga” de participación y utilidad relativa de audiencias estilo ‘galerías’ de Legislativos

E. H. PASSALACQUA

5. (cont.) Dificultades de la participación

interacción entre actores con formaciones diferentes que requiere ajustes sucesivos: la visión burocrático-tradicional del sector público y la político-organizacional de ONGs y organizaciones de base diversas que en el límite pueden orientarse: unos hacia los usuarios con criterios de costo/beneficio o presiones clientelares y otros hacia grupos tradicionalmente no atendidos por el sector público, vinculados con aspectos de género, etnia y exclusión socialbarreras usuales a la participación efectiva de los sectores más pobres: falta de oportunidad, falta de tiempo, actitud de dependencia (visión de las prestaciones de servicios como favores y no como beneficios) y presiones políticas (incluyendo la reticencia de los gobiernos para suministrar información completa y confiable) marcos institucionales defectuosos, incompletos o meramente simbólicos, especialmente en grandes ciudades

E. H. PASSALACQUA

5. (cont.) Dificultades de la participación

los problemas de representación

las organizaciones comunitarias, basadas en intereses y valores, suplen al estado, fortalecen la voz y motorizan la acción colectiva para corregir al mercado,pero a veces son débiles –institucional y financieramente, acTúan En forma puntual y tienen graves dificultades en escalas mayores

el desarrollo impulsado por la comunidad tiene muchas islas de éxito pero no archipiélagos

EL CUIDADO DE LAS DISTORSIONES IDEALISTAS: EL PROGRAMA VASO DE LECHE

E. H. PASSALACQUA

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6. EL CONTROL SOCIAL CONTROL SOCIAL

¿ POR QUÉ ES ESENCIAL E INSUSTITUIBLE?COPRODUCCIÓN DE SERVICIOS (que es más que proveer insumos), tradicionales y no tradicionales; ‘desborde’ de la participación hacia los servicios. OPCIONES DEL PRESTADOR DEL SERVICIO: información a los clientes, consulta con ellos, partenariado, delegación o control a cargo de ellosEL PROBLEMA CONCEPTUAL de cliente, usuario y ciudadano. Estrictamente el ciudadano puede ser: receptor de beneficios, consumidor, 'prosumidor' (productor y consumidor), usuario, comprador, contribuyente y reguladoEN LA PRÁCTICA: Report Cards, innovaciones presupuestarias y otros instrumentos

E. H. PASSALACQUA

6. INSTRUMENTOS DE CONTROL :CONTROL :LOS ACUERDOS DE NIVEL DE

SERVICIOS

SON: acuerdos formales negociados para identificar expectativas, clarificar responsabilidades y facilitar la comunicación entre un proveedor y sus clientes (o entre el Estado y un proveedor)es una herramienta de comunicación, un mecanismo de gestión de expectativas, un instrumento de reducción de conflictos y un proceso efectivo para medir la eficaciano es: un mandato, una estrategia ventajera, un mecanismo para acallar reclamos, un proceso de decisión unilateral ni una solución rápida

E. H. PASSALACQUA

6. INSTRUMENTOS DE CONTROL :CONTROL :LAS CARTAS COMPROMISO CON EL

CIUDADANOTradiciones y formatos localesFlexibilidad, modularidad, resultados inmediatos. Riesgo: “como si”para el prestador implica descripción clara de servicios ofrecidos, identificación de beneficiarios, identificación de los responsables del servicio, descripción de las formas de acceso y enumeración de los derechos y obligaciones de los ciudadanos en relación a los serviciosy con relación a la calidad: estándares de calidad establecidos, información sobre formas de participación de la ciudadanía, sistema de quejas y reclamos y mecanismos de compensación implementados, y compromisos de mejora para el período anual

E. H. PASSALACQUA

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7. LA REGULACIÓNREGULACIÓN

o ¿ Por qué regulación y no compacts? Subsidios, créditos y tarifas

o Consuelos simbólicos, dientes de hule, poder demiúrgicoo ¿ De qué depende el cumplimiento? (del grado en que el

regulado está dispuesto a cumplir, sea por incentivos económicos, actitudes positivas surgidas de principios de ciudadanía responsable o por aceptación de los objetivos de la política o de la presión que ejercen las actividades de cumplimiento forzado y del grado en el cual el regulado está en condiciones de cumplir con las metas)

o ¿ Por qué fracasan los reguladores? (captura, venalidad, incompetencia)

o Métodos no tan esperados pero más eficaces de regulación: los Defensores del Pueblo

E. H. PASSALACQUA

7. LA REGULACIÓN REGULACIÓN (cont.)

¿ CUÁLES SON LAS CAUSAS MÁS FRECUENTES DEL FRACASO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?

o Definición imprecisa o errónea de los objetivoso Falta de coherencia entre sectores pretendidamente

beneficiados y capacidad efectiva de instrumentos empleados

o Insuficiencia, discontinuidad o no confiabilidad de informaciones y estadísticas

o Incomprensión o rechazo por falta de comunicación, factores culturales, percepción negativa

o Elaboración de normas inadecuadas o tardíaso Acontecimientos externos imprevistos o con efectos

inesperadoso Ninguna o poca consideración a los efectos indeseados.

E. H. PASSALACQUA

7. LA REGULACIÓN REGULACIÓN (cont.)

ALGUNAS RAZONES ORGANIZACIONALES EN FRACASOS DE SERVICIOS

• Diferencia entre lo que quieren los usuarios y lo que la dirección cree que quieren

• Diferencia entre lo que la dirección cree que quieren los usuarios y lo que pide a la organización que ofrezca

• Diferencia entre los planes y el nivel realmente ofrecido

• Diferencia entre el servicio ofrecido y las comunicaciones internas sobre el mismo

• Diferencia entre el servicio esperado y el ofrecidoE. H. PASSALACQUA

8. EL ROL DE LOS GOBIERNOS LOCALES

las municipalidades son proveedoras de servicios, tanto en viejo como en nuevo sentido diferencia entre control y desafíodesarrollo local y políticas socialesestudio global mexicanorazones económicas: redistribución de beneficios entre áreas, redistribución de beneficios al interior de un área, corrección de fallas del mercado en un área determinada, corrección de fallas de mercado a otros niveles, etc.algunos mecanismos: capacitación laboral, incubadoras, parques industriales o comerciales, zonas francas, subsidios, etc.construcción de instituciones económicas facilitador de oportunidades

E. H. PASSALACQUA

8. EL ROL DE LOS GOBIERNOS LOCALES

(cont.) los partenariados: intención y multiplicidad . En este campo: infraestructura y reducción de pobreza.cambio más amplio en la gestión (pasar del énfasis en el programa u organismo al análisis de la herramienta, de las jerarquías a las redes, de ‘público vs. privado’ a ‘público + privado’, del comando y control a la negociación y la persuasión, y de las habilidades de administración a las de facilitación) “La mesa se agranda y se redondea”riesgos ciertos (desnivel de habilidades y capacidad organizacional, desequilibrio de fuerzas)¿fin de la actitud victimista y de horizonte limitado?Ejemplos múltiples. La mancomunidad de esfuerzos: integración vertical y horizontal

E. H. PASSALACQUA

EL ESQUEMA MULTI-DIMENSIONAL DE LA OCDE

E. H. PASSALACQUAE. H. PASSALACQUA

OTRO ESQUEMA MULTIDIMENSIONAL QUE MUESTRA EFECTOS ACUMULATIVOS

E. H. PASSALACQUA

FIN DE LA PRESENTACIÓN

E. H. PASSALACQUA