Informe del eje seguridad del Proyecto Prevención y monitoreo del COVID-19 en municipios del Conurbano Bonaerense desde una perspectiva multidimensional apoyado por la Agencia I+D+i. (Idea Proyecto 415, UNGS) Proyecto marco: Ideas Proyecto Agencia I+D+i 415 | 440 | 650 | 763 - Prevención, control y monitoreo multidimensional y multiescalar de los efectos sanitarios y socioterritoriales de la pandemia por COVID19 y las medidas de ASPO en Argentina. Autores/as: Agustina Baudino Daniel Cassano Andrés Gómez Mariano Martignago Julieta Rey Marcela Rivarola Benítez Leandro Nicolás Rodríguez Portada: Sebastián Prevotel Fotografía: Edgar Starszy | Concurso Escenas del Conurbano. 1er premio en la categoría cámara digital

Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 4.0 Internacional. Cómo citar: Baudino, A.; Cassano, D.; Gómez, A.; Martignago, M.; Rey, J.; Rivarola Benítez, M.; Rodríguez, L. N. (2020). Gestión de la seguridad y emergencia sanitaria en el Conurbano Bonaerense: aportes preliminares. "Prevención y monitoreo del COVID-19 en municipios del Conurbano Bonaerense desde una perspectiva multidimensional”. Proyecto de investigación apoyado por la Agencia I+D+i. Universidad Nacional General Sarmiento.

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Contenido 1. Prevención y monitoreo del COVID-19 en el eje seguridad ............................................................. 4

1.1 Introducción .................................................................................................................................. 4

1.2 Estructura del informe y metodología .......................................................................................... 6

2. Marco normativo y contexto institucional .......................................................................................... 7

2.1. La injerencia municipal en la política de seguridad provincial: encuadre normativo y aspectos institucionales ..................................................................................................................................... 7

2.2. Iniciativas de despliegue policial a nivel local ............................................................................ 9

2.3. Patrullas urbanas municipales .................................................................................................. 12

2.4. Resolución 341/20: cambios introducidos e impactos preliminares a nivel territorial ............. 13

3. Principales problemáticas durante el ASPO ................................................................................... 16

Hechos delictivos .......................................................................................................................... 16

Violencia de género ...................................................................................................................... 18

Acatamiento del aislamiento y restricciones a la movilidad ........................................................ 19

Fuerzas de seguridad ................................................................................................................... 20

4. Tensiones en torno a la gestión local de la seguridad, en el contexto de la crisis sanitaria .......... 22

4.1 La gestión en los municipios del Gran Buenos Aires ................................................................ 23

Controles de tránsito y en la vía pública ...................................................................................... 23

Centros de monitoreo, patrullas urbanas y números de denuncia. ............................................. 24

Demandas de seguridad: casos paradigmáticos ......................................................................... 25

“Barrios cerrados”: ¿experiencias de aislamiento comunitario? ................................................. 26

Aumento de la conflictividad social .............................................................................................. 29

4.2 Situaciones y conflictos en el interior de la Provincia de Buenos Aires ................................... 29

5. Comentarios finales ......................................................................................................................... 31

6. Referencias bibliográficas................................................................................................................ 32

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1. Prevención y monitoreo del COVID-19 en el eje seguridad

1.1 Introducción

Este informe de avances presenta las principales líneas de trabajo del eje seguridad, en el marco del proyecto “Prevención y monitoreo del COVID-19 en municipios del Conurbano desde una perspectiva multidimensional y multiescalar de los efectos sanitarios y socioterritoriales de la pandemia por COVID19 y las medidas de ASPO en Argentina”.1 El documento reconstruye de manera preliminar las principales problemáticas relevadas, así como las intervenciones desplegadas por los gobiernos municipales del Conurbano bonaerense y por la administración provincial en rela-ción a la gestión de la seguridad a nivel local en el contexto de la emergencia sanitaria.2

El escenario de pandemia ha exacerbado las desigualdades sociales y económicas existentes, afec-tando principalmente a las comunidades más vulnerables. La extraordinaria situación ha demandado la implementación de medidas de restricción de la circulación para prevenir la transmisión del virus, lo cual tiene un impacto en el acceso a servicios básicos, a la educación, a los lugares de trabajo, afectando el acceso a derechos de ciertos sectores de la población y aumentando el riesgo de sufrir violencias algunos grupos específicos, como las mujeres, los habitantes de barrios populares, las personas en situación de calle o en contextos de encierro (UN, 2020). Esto representa a la vez un gran desafío para todos los niveles de gobierno, que deben poner en marcha medidas de control de la población sin descuidar la garantía de los derechos humanos.

En el contexto del Conurbano bonaerense el Aislamiento Preventivo Social y Obligatorio (ASPO) dispuesto por el gobierno nacional -a través del Decreto 297/20203- se tradujo en la discontinuidad de ingresos en muchos hogares, agudizó la demanda de asistencia alimentaria y de articulación de redes territoriales para motorizar políticas públicas de asistencia a los barrios más vulnerables, a la vez que agravó las situaciones de violencia de género e intrafamiliar, como se verá más adelante (ICO, 2020). El Conurbano presenta características sociales, demográficas y urbanísticas, que la convierten en un territorio de interés, donde la pandemia puso en evidencia las históricas desigual-dades en el acceso a servicios. A la vez, el abordaje de políticas públicas y medidas de prevención desde una perspectiva metropolitana dejó a la vista los desafíos respecto a las competencias de los tres niveles de gobierno y la necesaria articulación entre éstos a la hora de ejecutar políticas públicas eficaces. En el caso particular de las políticas de seguridad, se observa especialmente la discusión

1 El equipo que lleva adelante el eje seguridad en el marco del Proyecto, está formado por investigadores de la Universidad Nacional General Sarmiento y del Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia (IL-SED).

2 En el marco del proyecto y del presente informe se trabaja la categoría de Conurbano para hacer referencia a los 24 partidos de la Provincia de Buenos Aires que componen el Gran Buenos Aires: Almirante Brown, Avellaneda, Lanús, Lomas de Zamora, La Matanza, Morón, Tres de Febrero, San Martín, Vicente López, San Isidro, Quilmes, Berazategui, Florencio Varela, Esteban Echeverría, Ezeiza, Moreno, Merlo, Malvinas Argenti-nas, Hurlingham, Ituzaingó, Tigre, San Fernando, José C. Paz y San Miguel (INDEC; 2005).

3 La promulgación del decreto y la obligación de todas las personas a permanecer en sus hogares o lugares en el que se encontraran en el momento, instruyó a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a los municipios a que dictaran las medidas necesarias para implementar el control del ASPO, sin perjuicio de otras medidas que hubieran adoptado las provincias en ejercicio de sus competencias propias.

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en torno al modo de intervención del gobierno federal en determinados territorios, así como la tensión entre el gobierno provincial y los municipios respecto a la conducción y coordinación de la actividad policial, la gestión de las conflictividades locales y las dificultades para intervenir integralmente e interjurisdiccionalmente en materia de prevención del delito y las violencias.

El contexto de ASPO -con sus sucesivas prórrogas-, impuso desafíos muy concretos para la gestión de la seguridad. Por un lado, se problematizó el rol asignado a las fuerzas de seguridad en materia de control de la población, lo que generó controversias en torno al involucramiento de la policía en tareas de “cuidado” frente a la intensificación de prácticas abusivas y la multiplicación de casos de violencia institucional4. Por otro lado, la violencia de género se agudizó, visibilizando las dificultades persistentes en materia de prevención y de abordaje integral de la misma5. Por último, se evidencia-ron las dificultades de articulación de políticas entre distintos niveles de gestión, principalmente el provincial y el municipal en el caso del área metropolitana.

A los efectos de este informe, se propone una distinción de dos escenarios en el marco del ASPO: una primera etapa -desde el 19 de marzo hasta fines de mayo- período en el cual la movilidad se redujo sustancialmente y la evolución de contagios se mantuvo a un ritmo relativamente lento. En esta etapa se privilegió fuertemente el control de la circulación y el cumplimiento del aislamiento; la organización de determinadas actividades que implican cierta aglomeración de personas (como el pago de jubilaciones o el Ingreso Familiar de Emergencia a través de entidades bancarias) y la pro-moción de medidas de “aislamiento comunitario” en determinados barrios populares, ante la dificultad de sostener medidas estrictas de aislamiento social debido a las condiciones habitacionales en esos territorios. Desde fines de mayo, se observan algunos cambios que dan cuenta del inicio de una etapa diferente: comenzó un aumento paulatino de la circulación a partir de la implementación de fases de liberación progresiva; se empezó a observar un cierto agotamiento de la población en rela-ción con las medidas de aislamiento -fuertemente acatadas al inicio de la cuarentena-; y se imple-mentaron medidas de aislamiento de territorios completos, en aquellos casos en los que la autoridad sanitaria lo dispuso frente a la detección de picos generalizados de contagios. En esta etapa también se observó una tendencia al crecimiento de los índices delictivos y reclamos de seguridad que en la primera etapa del ASPO habían disminuido de forma significativa. Este panorama comenzó a modi-ficar la agenda y orientó los reclamos hacia estas nuevas cuestiones.

Las fuerzas de seguridad y las agencias de control municipales fueron actores de gran relevancia en relación con el control de la población y la implementación de las medidas en el marco del ASPO. La

4 Sobre la policía del cuidado ver: Pagina12, 28/03/2020. “Elogio a la policía de cuidado”. Fuente: https://www.pagina12.com.ar/255797-elogio-a-la-policia-del-cuidado

Revista Anfibia (2020). “Lógica policial o ética del cuidado”. Fuente: http://revistaanfibia.com/ensayo/logica-policial-etica-del-cuidado/

Sobre violencia institucional, ver: Cosecha Roja, 12/08/2020. Violencia institucional en cuarentena: 10 mil de-tenciones y 9 muertes. Fuente: http://cosecharoja.org/violencia-institucional-en-cuarentena-10-mil-detencio-nes-y-9-muertes/

5 De acuerdo con el Informe del Observatorio de Femicidios del Defensor del Pueblo de la Nación, los femici-dios relevados entre el 31 de marzo y el 31 de julio de 2020 (98) superan a los del mismo período en 2018 (93) y 2019 (85). Ver el informe de Hoyos et. al. (2020) sobre violencia de género en el Conurbano.

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investigación en curso pretende dar cuenta de las características de estos despliegues en las distin-tas etapas, su incidencia, alcance y límites, para aportar al debate en relación al enfoque estricta-mente policial de las políticas de seguridad, frente a alternativas que involucren a la comunidad, junto a otros actores del entramado social.

Por otro lado, resulta de interés destacar que el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires avanzó en una reestructuración de la Policía Bonaerense, la reformulación de su organización territorial y un esquema definido de articulación con los municipios, lo cual da cuenta al menos de la intención de promover una mayor participación de los gobiernos locales a través de un impulso ex-plícito a la gestión integral, contextualizada y multiagencial de la política de seguridad. Estos cambios se cristalizan en la Resolución MSGP Nº 341 del 13 de mayo de 2020, que aún se encuentra en una fase incipiente de su implementación: el proyecto de investigación en curso se propone realizar un seguimiento y dar cuenta de este proceso.

Finalmente, la existencia de contrapuntos y disputas entre la conducción provincial a cargo de Sergio Berni y la cartera nacional a cargo de Sabina Frederic, son parte de una intensa discusión política que se traduce, como es esperable, en la agenda mediática. Esta situación le aporta cierta compleji-dad al escenario a la vez que condiciona en algunos aspectos la articulación nación – provincia – municipio y genera conflictos a la hora de la aplicación de determinadas políticas.

El gobierno provincial y los municipios del AMBA, se encuentran ante un escenario complejo: con una situación social y económica -ya endeble- agudizada por el impacto de la pandemia; frente a la necesidad de brindar atención sanitaria y garantizar el aislamiento de los contagiados de las pobla-ciones más vulnerables; articulando permanentemente con los sectores comerciales y económicos que pujan por una mayor apertura del aislamiento; teniendo que sostener cotidianamente las medidas sanitarias establecidas por el gobierno federal, en un contexto en el que ya se observa un profundo desgaste en términos del acompañamiento de las medidas, por parte de la población.

1.2 Estructura del informe y metodología

El presente informe pretende dar cuenta de las observaciones preliminares en relación con la gestión local de la seguridad en este particular contexto y con el rol de las fuerzas de seguridad, no sólo en términos de la implementación de las medidas propias del ASPO, sino también en relación con el abordaje de las problemáticas vinculadas a las violencias y la criminalidad que configuran el complejo escenario de la provincia de Buenos Aires y en particular de su área metropolitana. Para esto, el informe se enmarca en una estrategia metodológica cualitativa, a través del análisis y sistematización de información de fuentes secundarias -relevamiento documental de organismos públicos como el Ministerio Público Fiscal y organizaciones de la sociedad civil, y de medios de comunicación princi-palmente-, en el marco de las limitaciones que el contexto impone para el trabajo de campo. Asi-mismo, en el marco del proyecto se está desarrollando una base de hechos delictivos a partir de medios locales y de tirada nacional para una serie de municipios seleccionados a partir de su hete-rogeneidad sociodemográfica, territorial y de conducción política, en tanto permiten tener un pano-rama de las políticas llevadas a cabo en la región de estudio: Malvinas Argentinas y José C. Paz como parte de la zona oeste, Tigre y San Martín como parte de la zona norte, y Lanús y La Matanza como parte de la zona sur. Además, se incorporaron algunos casos particulares que resultan intere-santes para el análisis.

El documento se organiza en tres partes. La primera reconstruye el marco normativo y el contexto político – institucional de la seguridad en la Provincia de Buenos Aires, analizando los alcances,

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recursos y limitaciones de los municipios respecto a la gestión de la seguridad en sus distritos, en consonancia con las nuevas prerrogativas establecidas por el gobierno provincial a través de la re-solución provincial mencionada. Luego se identifican las principales problemáticas vinculadas a la seguridad en el marco del ASPO. Finalmente, se describen los aspectos centrales de la gestión mu-nicipal en relación con estos problemas identificados y se plantean líneas de investigación y análisis a profundizar en el marco del proyecto.

2. Marco normativo y contexto institucional

En este apartado se reconstruye sintéticamente el sistema de seguridad bonaerense, destacando las relaciones y tensiones entre las autoridades municipales y provinciales en torno a la gestión de las políticas de seguridad. Al respecto, se abordarán distintos hitos recientes que han dado cuenta de un proceso de descentralización de hecho hacia los gobiernos locales, con una referencia específica -hacia el final del apartado- a las modificaciones introducidas por el Ministerio de Seguridad bonae-rense durante el ASPO, en el marco de la Resolución 341/2020.

2.1. La injerencia municipal en la política de seguridad provincial: encuadre normativo y aspectos institucionales

La Ley 12.154 instaura las bases jurídicas e institucionales fundamentales del sistema provincial de seguridad pública, y establece que el mismo está integrado por varios componentes, tanto del orden ejecutivo y legislativo provincial, como así también por instancias de nivel municipal6. No obstante, la Policía de la Provincia de Buenos Aires -bajo la conducción del poder ejecutivo bonaerense- es la institución preponderante y prácticamente excluyente en el esquema de la política de seguridad pro-vincial.

En los últimos años, y como consecuencia de un proceso de reestructuración del Estado y de las relaciones entre el este y la sociedad civil, los gobiernos centrales (tanto provincial como nacional) se fueron desprendiendo de algunas responsabilidades –una descentralización de hecho- respecto de la gestión de políticas públicas. Pero esta delegación, en el caso de la seguridad, no necesaria-mente se vio acompañada de una transferencia formal y real de recursos, ni de la adecuación de normativas. Estas tendencias en uno y otro sentido terminaron generando una tensión, ya que se demanda a los municipios que se hagan cargo de problemas públicos complejos, pero no se les

6 ARTÍCULO 5.- El sistema de seguridad pública está integrado por los siguientes componentes: a) El Gober-nador de la Provincia. b) El Poder Legislativo de la Provincia. c) El Poder Judicial de la Provincia. (Inciso OB-SERVADO por el Decreto de Promulgación nº 2797/98 de la presente Ley. d) El Sistema Penitenciario Bo-naerense. e) El Sistema de Instituciones de Menores. f) El Patronato de Liberados. g) El Sistema de Defensa Civil. h) (Texto según Ley 13482) Las Policías de la Provincia de Buenos Aires forman parte del Sistema de Seguridad Pública de la Provincia. i) (Inciso DEROGADO por Ley 13482) La Policía de Investigaciones Judi-ciales. j) (Inciso DEROGADO por Ley 13482) La Policía de Seguridad Vial. k) Los Foros Departamentales de Seguridad. l) Los Foros Municipales de Seguridad. m) Los Foros Vecinales de Seguridad n) Los Defensores Municipales de la Seguridad. o) (Inciso incorporado por Ley 13210 y posterior modificación por Ley 13482) Los intendentes de los Municipios que tengan Policía de Seguridad Comunal.

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otorgan los respaldos político-institucionales ni los presupuestos correspondientes (Sozzo, 2009. Bin-der, 2016).

En este sentido, las atribuciones municipales en la política de seguridad han venido ampliándose con el devenir de los años, de la mano de la presión ejercida por los intendentes frente a los reclamos de la ciudadanía. Aún así, dicho desarrollo no ha tenido correlato con una adecuación legislativa.

A propósito de aquel proceso, Binder señala una serie de etapas en las que hace referencia al modo en que los intendentes se han ido posicionando en los últimos años, y cómo -desde su punto de vista- fueron pasando de canalizar el malestar y las demandas ciudadanas en materia de seguridad -tras-ladándolas a las autoridades de los niveles de gobierno superiores-, a adquirir un mayor protago-nismo en la gestión de los problemas concretos de su jurisdicción, principalmente a través del finan-ciamiento de recursos. En relación con un escenario más actual, señala que muchos intendentes consideran que si no aumentan su intervención en el diseño y ejecución de la política de seguridad en sus municipios y, en particular, no aumentan sus facultades de coordinación y control sobre las instituciones actuantes en sus territorios, el costo político a pagar será alto. Para el autor resulta clave clarificar y definir cuáles son los instrumentos con los que cuenta un gobierno local para desarrollar este nuevo tipo de política y cómo logra potenciar su principal activo: el conocimiento local sobre la conflictividad y la violencia (Binder, 2016).

En términos generales, en los últimos diez años, la mayoría de los municipios del Conurbano bonae-rense comenzaron a incorporar en sus organigramas áreas destinadas al abordaje de la seguridad. La creación de secretarías o subsecretarías, trajo consigo una consecuente reasignación de recursos hacia estas carteras en detrimento de otras. Estas áreas -en general- concentraron tres tipos de tareas: la implementación de políticas de prevención con distintas improntas -pero principalmente de corte situacional-ambiental- a través de la implementación de sistemas de videovigilancia, alarmas vecinales, sistemas de patrullaje municipal, etc; la coordinación de tareas vinculadas a defensa civil y/o tránsito según los distintos casos, y la participación en la planificación y el financiamiento de algunos aspectos de la actividad policial en el territorio del municipio.

Para el año 2019, de un relevamiento realizado sobre los veinticinco municipios más poblados de la Provincia de Buenos Aires, veintidós de ellos contaban con una secretaria destinada al área, mientras en los otros tres existía una subsecretaría (ILSED, 2019). La actualización realizada para el corriente año (luego de las elecciones) señala que esta situación prácticamente no se modificó. Los secretarios o subsecretarios provienen de dos áreas principalmente: son abogados o son ex agentes de fuerzas de seguridad; este es un rasgo distintivo en la mayoría de los casos, aun cuando se encuentran excepciones. La procedencia del funcionariado en este sentido marca una determinada forma de concebir a la problemática o la forma en que mejor se piensa abordarla Por último, predominan los funcionarios hombres en estas áreas. Todas estas características expuestas, no encuentran diferen-cias entre los distintos partidos políticos gobernantes7.

7 Los 25 municipios más poblados tomados para este relevamiento son: Almirante Brown, Avellaneda, Bahía Blanca, Berazategui, Escobar, Esteban Echeverria, Florencio Varela, General Pueyrredón, General San Mar-tin, J.C. Paz, La Matanza, La Plata, Lanús, Lomas de Zamora, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Morón, Pilar, Quilmes, San Isidro, Tigre, Tres de Febrero y Vicente Lopez.

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Al observar los presupuestos, en tanto el gasto es clave para comprender los cambios efectuados en estas áreas y la evolución de la injerencia de los municipios en materia de seguridad, de los 24 municipios del Conurbano, en promedio el 4,9% de sus presupuestos son destinados a gastos en el área, porcentaje similar al que -por ejemplo- representa el gasto de las áreas de desarrollo social. El cuadro debajo presenta los porcentajes totales destinados por cada municipio. Esta medida, coincide en parte con el cálculo de gasto de seguridad per cápita, en donde los municipios que más erogan también son San Isidro, San Fernando, Vicente Lopez, Tigre; Morón y Avellaneda presentan un me-nor gasto total pero mayor per cápita y Florencio Varela -por el contrario- presenta una proporción mayor, pero bajo gasto per cápita.

Gráfico 1. Proporción del gasto en seguridad dentro del presupuesto total por municipio

Fuente: Elaboración propia a partir de presupuestos municipales

*Para La Matanza, Lanús, Malvinas Argentinas, General San Martín, Almirante Brown, Avellaneda, Quilmes, Ezeiza, Flo-rencio Varela, Tres de Febrero, Ituzaingó, Morón y Moreno se consideró la ejecución del devengado entre el 1/1/2019 y el 31/12/2019, para José C. Paz se estimaron los gastos como el doble de la ejecución al 30/06/2019, en Tigre al Crédito Vigente al 30/09/2019 y en Lomas de Zamora se utilizó el presupuesto de 2020 como aproximación.

**Para Merlo se estimaron los gastos por jurisdicción en base a las proporciones del 2018, aplicadas al presupuesto de 2019. Para Esteban Echeverría, San Miguel, San Fernando, San Isidro y Vicente Lopez se realizaron las estimaciones en base a las proporciones de gastos por jurisdicción respecto del total, aplicadas al presupuesto 2020.

2.2. Iniciativas de despliegue policial a nivel local

En la provincia de Buenos Aires, la puja de los intendentes por una mayor injerencia en la política de

0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00% 8,00% 9,00% 10,00%

MerloLa Matanza

QuilmesJosé C. Paz

General San MartínEzeiza

Malvinas ArgentinasAvellaneda

Esteban EcheverríaMorón

BerazateguiSan Miguel

ItuzaingóLomas de Zamora

MorenoTres de Febrero

Vicente LópezLanús

HurlinghamAlmirante Brown

San FernandoFlorencio Varela

TigreSan Isidro

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seguridad, sustancialmente se ha materializado en dos esquemas: uno en el ámbito de los municipios del interior de la provincia y otro en los distritos del conurbano bonaerense.

En el primero de los casos, la figura por la que se le dio intervención a los gobiernos locales en las políticas de seguridad fue la de las policías comunales. Corresponde así remontarse al año 2004, cuando fue sancionada la Ley 13.210 que organizó un sistema de policías comunales de seguridad y dotó de atribuciones en la gestión de la seguridad pública a los gobiernos municipales que no excedieran los setenta mil habitantes (y que adhirieran a la ley mediante un convenio suscripto por el intendente, a ser ratificado por ordenanza municipal). Mediante esta norma también se incluyó a los intendentes municipales que tuvieran en su distrito una policía comunal como componente del sistema de seguridad pública, y se estableció que el titular del departamento ejecutivo también inte-gre el Consejo Provincial de Seguridad Pública.

En cuanto a la organización de las policías comunales, la ley estableció que dependan funcional-mente del intendente de cada municipio involucrado, sin perjuicio del mantenimiento de su depen-dencia orgánica del Ministerio de Seguridad bonaerense. Se le dieron atribuciones al intendente para diseñar políticas preventivas y acciones estratégicas de la policía comunal a través de un funcionario designado por él, quien impartirá las directivas al jefe de dicho cuerpo para el desempeño de la fuerza policial. En este esquema, el jefe de la policía Comunal debe cumplir las directivas e informar a requerimiento del intendente sobre las acciones realizadas.

De esta forma, al mismo tiempo de avanzar en un proceso de descentralización de la política de seguridad, con la implementación de las policías comunales algunos municipios de la provincia ob-tuvieron un instrumento para la gestión de la seguridad a nivel local, otorgando a los intendentes la potestad de conducir, coordinar e incidir en la operacionalidad de la policía8

Por su lado, sobre los municipios del conurbano bonaerense ha tenido trascendencia la creación de las Unidades de Prevención de Policía Local (UPPL), por una parte, y la de agencias de patrullaje municipal, por otro.

En cuanto a las UPPL, su puesta en funcionamiento estuvo precedida por la declaración de emer-gencia en materia de seguridad decretada por el gobernador Daniel Scioli mediante el Decreto 220/14. En ese marco, se trataron una serie de proyectos acerca de la creación de policías munici-pales en la legislatura provincial. Entre ellos tomó protagonismo aquel enviado por el ejecutivo bo-naerense, que dotaba a las municipalidades más populosas de plena autonomía sobre la conducción y administración de las policías. Si bien dicho proyecto podría haber materializado el reclamo de muchos intendentes de poder conducir la política de seguridad en sus distritos, no prosperó en el ámbito parlamentario. Es entonces que, con el objetivo de “fortalecer la prevención del delito a nivel municipal y potenciar la descentralización operativa de la policía”, el 30 de junio de 2014 el goberna-dor dictó el Decreto 373/14 por el que instruyó al titular del Ministerio de Seguridad a crear la Super-intendencia de Seguridad Local. En consecuencia, el ministro de seguridad creó las UPPL mediante la Resolución 835/14.

8 Corresponde señalar que la Ley 13.210 fue derogada por la 13.482 (B.O. 28/06/2006), “Ley de unificación de las normas de organización de las policías de la Provincia de Buenos Aires”, no obstante lo cual se mantu-vieron las reformas mencionadas.

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Las UPPL fueron diseñadas como policías de proximidad9 con dependencia orgánica y funcional de la Policía de la Provincia de Buenos Aires10, a ser implementadas en los municipios de más de se-tenta mil habitantes que adhirieran mediante un “Convenio Específico de Conformación y Coopera-ción” suscripto por el intendente y ratificado por ordenanza municipal. De tal modo, se les otorgó a las autoridades municipales un rol relevante en la puesta en marcha de estas unidades policiales. En esta línea, la resolución ministerial dispuso que el mencionado convenio a suscribirse con los inten-dentes municipales establecería los criterios técnicos, cronogramas y plazos, acordar asistencia téc-nica y detallar las acciones a desarrollar para el cumplimiento de la aquella norma, como así también precisar los objetivos mínimos en materia de prevención a desarrollar por las UPPL.

La norma también estableció una serie de atribuciones de relevancia que le daban participación a los gobiernos locales, a través de la elaboración de un “Programa Operativo de Seguridad” - aunque al no ser de cumplimiento obligatorio la intervención del gobierno local se vio diluida- o ciertas faculta-des de fiscalización otorgadas a las autoridades municipales al darles cierta participación en el es-quema de supervisión del funcionamiento de las UPPL11. Asimismo la Resolución preveía la confor-mación de mesas de “Coordinación Operativa Local”, integradas por el intendente municipal, un coor-dinador operativo y el jefe de la Unidad de Policía de Prevención Local12, como ámbito específico para la planificación, coordinación de aspectos funcionales y operativos, e intercambio de información de relevancia13. Si bien este esquema no le daba potestades de mando al intendente, le permitía tener un conocimiento amplio de las tareas de prevención de las agencias policiales en el distrito. No

9 En tal sentido, se estableció que sus funciones son “a) Realizar actividades de observación, patrullaje y vigi-lancia, en las zonas delimitadas por el sistema de seguridad establecido a nivel provincial; b) Efectuar la pre-vención primaria, con un conocimiento cabal del sector barrial sobre el cual trabaja; c) Implementar mecanis-mos de disuasión frente a actitudes y hechos delictivos o contravencionales; d) Hacer cesar la comisión de delitos y contravenciones e impedir sus consecuencias; e) Intervenir en los conflictos relacionados con la vio-lencia de género, a cuyo fin serán dotados con un sistema de comunicaciones diferenciado, vehículos identifi-cables, participación de personal femenino, y los recursos materiales necesarios para un efectivo tratamiento de dicha problemática; f) Impedir que los hechos delictivos o contravencionales, tentados o cometidos, pro-duzcan consecuencias delictivas ulteriores; g) Establecer una relación estrecha con la comunidad en la labor preventiva; h) Colaborar con las tareas de análisis preventivo, en base a mapas delictivos que se deberán confeccionar y mantener actualizados; i) Coordinar el esfuerzo policial con el resto de los agentes que inter-vienen en la comunidad; j) Prestar auxilio u orientación, en la medida de lo necesario, a todo vecino que así lo requiera” (art. 8º).

10 En tal sentido, Da Silva Lorenz y Pugliese describen: En los Municipios que cuentan con UPPL se buscó que la nueva fuerza de seguridad local tuviese un ámbito de acción más reducido que el del resto de las que intervienen en el territorio. Mientras que el CPC de la PPBA cubre zonas más amplias con patrullaje en móvi-les la Policía Local cubre objetivos más concretos (establecimientos educativos, espacios públicos, zonas co-merciales, barrios y avenidas, etc.) con binomios que se trasladan a pie (caminantes) o en móviles. Uno de los requisitos para ingresar como personal policial en las UPPL es contar con domicilio real en el Municipio, requerimiento que, de acuerdo con las autoridades de los gobiernos locales, se basa en la necesidad de pro-ximidad del policía con el vecino y su ámbito territorial de competencia. (...) Los funcionarios de las UPPL también argumentan que se trata de una fuerza comunitaria, de prevención y proximidad, debido a que se genera una relación de cercanía con el vecino. El hecho de que frecuenten siempre los mismos lugares y que sean vecinos del Municipio les permite conocer mejor al público con el que interactúan (2018, pp. 97-98).

11 Ministerio de Seguridad, Resolución 835/14, Art 6 inc c.

12 Ministerio de Seguridad, Resolución 835/14, Art. 17º

13 Idem, Art. 18º

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obstante, no se dispuso de manera expresa la intervención en esa mesa de representantes de las comisarías establecidas en el territorio, actores fundamentales en la tareas de prevención y conjura-ción de delitos, faltas y contravenciones, ni la participación de otros elementos policiales o fuerzas de seguridad con incidencia en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires y en las jurisdicciones locales en particular, lo que podía ocasionar que la coordinación proyectada resultara ineficaz14.

Las dificultades en materia de coordinación se tradujeron en conflictos en el ejercicio de las tareas preventivas y de conjuración de delitos. Sobre este punto, ha de destacarse que tales deficiencias llevaron a la disolución de las policías locales en decenas de municipios, cuyo personal fue fusionado con el de las policías distritales. Así las cosas, de las ochenta y un UPPL que existían en 2015, a julio de 2018 quedaban cuarenta y seis (Bullorini, 2018). A propósito de esta marcha atrás en la descentralización de la institución policial, Cristian Ritondo, el ministro de seguridad durante la ges-tión de Vidal, expresó que tal proceso de reversión “es una forma de unificar criterio[s] para el abor-daje de las problemáticas en seguridad” (Bullorini, 2018).

Respecto a la dependencia, funcionamiento y coordinación de las UPPL, es preciso tener en cuenta las modificaciones introducidas recientemente por la Resolución 341/2020 del Ministerio de Seguri-dad, a la que se hará referencia al final de este apartado.

2.3. Patrullas urbanas municipales

Continuando con la descripción de la gestión de la seguridad bonaerense y el rol de los gobiernos locales, como se adelantó, cabe también hacer referencia a la conformación en varios distritos de cuerpos de patrullaje urbano destinados a la prevención y conjuración de delitos.

Así, de los veinticuatro municipios del Conurbano bonaerense, la mitad de ellos cuentan con orga-nismos de ese tipo, llamados guardias urbanas, guardias comunales, etc. Aquellos son Berazategui, Esteban Echeverría, Florencio Varela, Gral. San Martín, José C. Paz, Pilar, San Fernando, San Isidro, San Miguel, Tigre, Malvinas Argentinas y Vicente López.15

Si bien las funciones de dichos cuerpos están determinadas por cada autoridad municipal, de lo que se colige que sus tareas tienen sus particulares en cada caso, se puede afirmar que todas tienen en común que sustancialmente actúan patrullando sus distritos en función de prevenir la comisión de delitos, de manera complementaria al patrullaje efectuado por efectivos de la Policía de la Provincia de Buenos Aires. Tales cuerpos presentan el óbice de no contar sus agentes de atribuciones policia-les, por lo que su actuación debe limitarse a la misma de cualquier civil que presencia o sospecha la comisión de un hecho delictivo.

14 En este aspecto, Rodríguez destaca que la policía local cuenta aún con escasa regulación en cuanto a la definición de sus funciones, delimitación de facultades y responsabilidades entre las autoridades provinciales y municipales, lo que se observa en la ausencia de nuevas regulaciones y, fundamentalmente, en las modifi-caciones que el cuerpo de agentes sufrió desde su constitución (2019, p. 284).

15 Información obtenida a partir de un relevamiento efectuado en septiembre de 2020 sobre los portales web de las dependencias de seguridad de los veinticuatro partidos del Conurbano bonaerense.

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2.4. Resolución 341/20: cambios introducidos e impactos preliminares a nivel territorial

A partir de la nueva gestión de gobierno en la provincia de Buenos Aires, una serie de decretos y resoluciones, modificaron la organización del Ministerio de Seguridad provincial y de la propia policía.

El primer cambio se concretó a través del Decreto 52/2020 que modificó la estructura del propio Ministerio, y suprimió la Superintendencia General de Policía, la Superintendencia de Inteligencia Criminal, la Superintendencia de Institutos de Formación Policial y la Superintendencia de Policía Local. El Decreto 141/2020 por su parte, creó la Jefatura y Subjefatura de Policía y transfirió al ámbito de la Jefatura, Superintendencias de las distintas especialidades y estableció una estructura de Su-perintendencias de Seguridad Regionales bajo la órbita de la Subjefatura de Policía. La reorganiza-ción de estas Superintendencias de Seguridad Regionales -con supresión de algunas y creación de otras- se concretó a través de la Resolución 219/2020. Se destaca en este proceso, la jerarquización del área de gestión del conocimiento y análisis criminal, a través de la creación de la Superintenden-cia de Análisis Criminal (Resolución 267/2020).

En mayo del año en curso, se aprobó la Resolución 341/202016, mediante la cual se concreta la modificación de la estructura orgánico-funcional de la policía y se define un esquema de articulación con los gobiernos locales en materia de seguridad.

En los considerandos de la mencionada Resolución, se hace referencia a la necesidad de implemen-tar una política de seguridad “integral e integrada”, que responda a una planificación estratégica, y se expresa la intención de promover un modelo de policiamiento de proximidad, basado en análisis de información criminal. Asimismo, la Resolución destaca la necesidad de unificar “mando, comando y control” de las distintas áreas policiales que realizan tareas de prevención y control en el territorio, “tomando como referencia la jurisdicción territorial de cada municipalidad, a fin de mejorar la coordi-nación operativa y optimizar el impacto del trabajo policial”. La Resolución hace una breve referencia al rol de los gobiernos municipales en la gestión de la seguridad en los últimos años, reconociendo el desarrollo de diferentes herramientas tecnológicas desplegadas en el ámbito local, y el aporte en materia de financiamiento de recursos e infraestructura para apoyar el trabajo de la policía provincial. En este marco, propone una integración de los esfuerzos municipales “coordinándolos en la planifi-cación e implementación del despliegue policial de proximidad en el marco de estrategias multiage-nciales de prevención del delito y las violencias”. Finalmente, se expresa la intención de trabajar mancomunadamente con los gobiernos locales en la implementación de estrategias de abordaje in-tegral de las violencias y conflictividades “a través de estrategias multiagenciales que aseguren una mayor y mejor articulación con las políticas de salud, educación, empleo, protección de la niñez y juventud, género y producción del hábitat”.

En cuanto a la reestructuración orgánico-funcional de la policía establecida por la Resolución, se destaca la creación de “Estaciones de Policía Departamental de Seguridad” (clase A, B o C, según población del partido correspondiente), dependientes de las Superintendencias de Seguridad Regio-nales ya referidas. La jurisdicción de estas Estaciones coincide con las jurisdicciones municipales,

16 Texto completo: https://www.gba.gob.ar/sites/default/files/empleopublico/archivos/RESO-2020-341-GDEBA-MSGP.pdf

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en los distritos en los que éstas son implementadas17. El Jefe de Estación tiene a su cargo la Policía Local, el Comando de Patrullas, todas las comisarías de la jurisdicción correspondiente y la Comisa-ría de la Mujer y la Familia18. La Resolución menciona que la creación de esta figura “coadyuvará a la supervisión y ejecución de las políticas de seguridad, optimizando la coordinación estratégica y por consiguiente la respuesta operativa en el vasto territorio provincial, en todos sus niveles de inter-vención en materia de seguridad pública”.

La Resolución parece también recepcionar el reclamo de mayor participación por parte de los inten-dentes, creando una Mesa de Coordinación en la que participan el municipio, el Ministerio de Segu-ridad y los jefes de policía. En este marco, los municipios bonaerenses en los que se crea la Estación Departamental de Seguridad, son invitados a suscribir con el Ministerio de Seguridad el “Convenio de Cooperación para el Fortalecimiento del Sistema Provincial de Seguridad Pública”. En este punto, como se mencionó en los párrafos precedentes, la Resolución 835/14 ya planteaba una instancia similar para la coordinación policía-municipio, aunque en este caso hay una participación directa del ministerio de seguridad en la Mesa de Coordinación.

En aquellos distritos que adhieran al convenio, los intendentes tendrán la posibilidad de proponer al Ministro un candidato para ocupar el cargo de Jefe de Estación Departamental. Por otra parte, los Municipios deberán presentar para la aprobación del Ministerio de Seguridad, un Plan Integral de Seguridad Local y un Plan de Gestión Integral del Riesgo. La Resolución prevé que el primero incluya un amplio abanico de políticas municipales referidas a “la prevención de las violencias, delitos y con-travenciones adaptadas a la realidad social de cada contexto local; estrategias de atención a las víctimas de delitos graves, particularmente aquellos vinculados con violencia de género, así como los mecanismos de gestión multiagencial (...)”19. Asimismo, se prevé que a través del plan local, el municipio también incluya algunos aspectos vinculados a la planificación operativa. En relación con el Plan de Gestión Integral del Riesgo, la Resolución establece que deberá contener un análisis de las principales hipótesis de catástrofes y emergencias y su probabilidad de ocurrencia, un diagnóstico

17 Los partidos que cuentan con Policía Departamental de Seguridad (PDS) son 58, entre los que están inclui-dos todos los que conforman el Conurbano Bonaerense. Distritos con PDS: Escobar, Tigre, San Isidro, Vi-cente Lopez, San Fernando (Superintendencia de Seguridad Región AMBA Norte I); Pilar, José C. Paz, Mal-vinas Argentinas, San Miguel, Tres de Febrero, San Martín (Superintendencia de Seguridad Región AMBA Norte II); Moreno, Merlo, La Matanza, Morón, Ituzaingó, Hurlingham, General Rodriguez (Superintendencia de Seguridad Región AMBA Oeste); Florencio Varela, Quilmes, Lanús, Avellaneda y Berazategui (Superin-tendencia de Seguridad Región AMBA SUR I); Almte. Brown, Lomas de Zamora, Ezeiza, Esteban Echeverría (Superintendencia de Seguridad Región AMBA SUR II); La Plata, Berisso, Ensenada, San Vicente, Presi-dente Perón (Superintendencia de Seguridad Región Capital); Dolores, La Costa, (Superintendencia de Se-guridad Región Atlántica I); General Pueyrredón y Necochea (Superintendencia de Seguridad Región Atlán-tica II); Bahía Blanca, Saavedra, Coronel Dorrego (Superintendencia de Seguridad Región Interior Sur); Boli-var, Olavarría, Saladillo, Azul, Tandil (Superintendencia de Seguridad Región Interior Centro); 25 de Mayo, Luján (Superintendencia de Seguridad Región Oeste I); Rivadavia, Salliqueló, Pellegrini, Trenque Lauquen, Tres de Lomas, Lincoln, C. Casares, Junín (Superintendencia de Seguridad Región Oeste II); Zárate, Cam-pana (Superintendencia de Seguridad Norte I); Pergamino y San Nicolás (Superintendencia de Seguridad Norte II).

18 Al respecto: https://www.eleco.com.ar/politica/con-el-nuevo-esquema-el-intendente-tendra-incidencia-en-la-eleccion-del-jefe-de-policia/

19 Resolución 341/2020, Art. 69

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de las capacidades y vulnerabilidades del sistema local y una planificación para coordinar acciones que reduzcan el riesgo y disminuyan los impactos potenciales20. Finalmente, la Resolución establece que el Convenio a suscribir “establecerá los alcances que re-gulen la provisión, por parte de las Municipalidades, de elementos logísticos destinados a infraes-tructura y movilidad policial, así como los mecanismos para el control de su debido empleo, conser-vación y mantenimiento, para el intercambio de información relevante, para la coordinación del des-pliegue de las áreas policiales dependientes de la Jefatura de Estación de Policía de Seguridad, ello en función de un modelo de policiamiento focalizado y orientado por el análisis criminal y los criterios generales para la integración de los dispositivos informáticos, tableros de control, sistemas de geo-rreferenciación del Ministerio de Seguridad y los Centros de Operaciones Municipales (COM).”21

Al ser una Resolución reciente, no se pueden establecer conclusiones en profundidad acerca de los impactos territoriales de las medidas tomadas ni su incidencia real en la gestión local de la política de seguridad. El análisis del proceso de implementación, será objeto de estudio en el marco de la presente investigación. Más allá de esto, del análisis de algunas fuentes secundarias -principalmente medios de alcance provincial- se observa que la situación de base en la que se implementa esta Resolución no es la mejor, con graves problemas presupuestarios y de coordinación que requerirán un trabajo puntual entre las autoridades locales y provinciales22. Al respecto, la nota de un medio local de Pilar menciona que el plan “parece a medida de la idea que el intendente Federico Achával tiene de la seguridad municipal y hace pública cada vez que habla del tema”, y que parte de las acciones que se requieren en el proyecto “ya se están realizando” por lo que ahora solo se formali-zarán, sin generar mayores problemas23. Por otra parte, un diario de la ciudad de Tandil enfatiza en que los funcionarios locales tienen por delante “una ardua tarea para implementar los cambios que propone la normativa en cuestión”, y que no se realizaron asignaciones presupuestarias para acompañar el proceso, si bien de parte de la Provincia se “aseguró que en base a los programas se armará un listado de demandas y recursos para resolver las diferentes cuestiones que surjan”. También, que hubo “un fuerte cruce en el Concejo

20 Resolución 341/2020, Art. 70

21 Idem, Art 67.

22 Al respecto:

DiarioLaVerdad, 04/08/2020. “Berni, los intendentes y el plan de seguridad”. Fuente: https://www.diariolaver-dad.com.ar/berni/berni-los-intendentes-y-el-plan-seguridad-n5193

Infobae, 05/08/2020. “El conurbano en alerta por la inseguridad: intendentes ajustan las políticas de preven-cion ante el deterioro social” Fuente:

https://www.infobae.com/politica/2020/08/05/el-conurbano-en-alerta-por-la-inseguridad-intendentes-ajustan-las-politicas-de-prevencion-ante-el-deterioro-social/

23 Pilar a Diario, 04/08/2020. “Darán más injerencia a los municipios en la política de seguridad”,. Fuente:

https://www.pilaradiario.com/politica/2020/8/4/daran-mas-injerencia-los-municipios-en-la-politica-de-seguri-dad-105246.html

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Deliberante local ante lo que el oficialismo y el bloque Integrar consideraron una pérdida de rango en la estructura policial”24. Asimismo, una nota de opinión de un diario local de Carmen de Areco menciona que “la situación puntual de unificación de comando perjudica fuertemente a los comandos de Patrullas Rurales, en un territorio como el bonaerense, en gran parte conformado por el éjido rural. La reforma, implica la puesta a disposición de todos los móviles y efectivos a las órdenes del Jefe de Estación, sin contar ya, con el espíritu para el cual fueron creadas.”25

En síntesis, se puede decir que los municipios de la Provincia se encuentran con diferentes grados de adaptación a la nueva norma, según su avance en materia de formalización de la seguridad, afiliación a diferentes bloques político-partidarios y situación geográfica, incluyendo en esta categoría el avance del COVID -19 en sus territorios.

3. Principales problemáticas durante el ASPO

El ASPO no solo modificó la gestión de municipios y la actividad de las fuerzas de seguridad, sino que esta situación se sumó a problemáticas ya vigentes en esta temática. En este apartado se des-criben algunos aspectos preliminares sobre la evolución de las principales problemáticas en relación con la seguridad ciudadana en el GBA vinculadas al contexto de aislamiento, considerando las res-tricciones en el acceso a información disponible tanto a nivel nacional, provincial como municipal. En este sentido, información sobre los llamados al 911, denuncias realizadas, entre otras, no se encuen-tran disponibles públicamente para su análisis. Se pretende para la continuidad de este proyecto realizar los pedidos de información correspondientes a fin de profundizar el análisis.

Hechos delictivos

Partiendo de las aclaraciones previas, en relación con los hechos delictivos, en general, se observa una tendencia a la disminución en los primeros meses del aislamiento y un posterior aumento a partir del mes de junio26. En este sentido, la información provista por el Ministerio Publico Fiscal de la Provincia de Buenos Aires, indica que en el periodo del 20 de marzo (inicio del ASPO) al 25 de junio, las Investigaciones Penales Preparatorias (IPP) fueron menores al mismo periodo del año 2019. Con lo cual, es posible considerar que la reducción de la circulación y el cumplimiento de la cuarentena, disminuyeron la cantidad de delitos denunciados.

24 ElEco, 14/09/2020. “El Municipio y la Provincia comenzaron a trabajar para implementar el nuevo plan inte-gral de seguridad”. Fuente: https://www.eleco.com.ar/la-ciudad/el-municipio-y-la-provincia-comenzaron-a-tra-bajar-para-implementar-el-nuevo-plan-integral-de-seguridad/

25 ElImpulsoBaires, 16/05/2020. ”Berni urbanizó la Patrulla Rural, y le quitó su autonomía operativa”. Fuente:

https://www.impulsobaires.com.ar/nota/281993/berni-urbanizo-la-patrulla-rural-y-le-quito-su-autonomia-opera-tiva/

26 En este apartado utilizamos la información provista por el Ministerio Público Fiscal de la Provincia de Bue-nos Aires, respecto a las Investigaciones Penales Preparatorias iniciadas por bien jurídico protegido.

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Al observar los datos sobre delitos contra la propiedad, tanto en el Fuero Criminal y Correccional como en el de Responsabilidad Penal Juvenil, en general se redujeron. En el caso de hurtos y robos (en sus distintas acepciones) disminuyeron entre un 40 y un 50% respecto al año precedente. Lo mismo sucedió con las lesiones leves o leves-agravadas y los delitos contra la libertad. La mayor caída se observa en las denuncias por lesiones culposas, que se redujeron en casi un 75%, lo cual se asocia principalmente a la disminución de la circulación y una consecuente reducción de siniestros viales. Los homicidios presentaron una tasa de reducción menor, siendo un 25% menos dentro del Fuero Criminal y Correccional y presentando valores similares en el Fuero de Responsabilidad Penal Juvenil. Mientras que la variación interanual en este período fue a la baja por el aislamiento, no se pudo comparar la situación en el 2020 previa al ASPO para tener un control (debido a que los datos no han sido publicados al momento de entrega de este informe). Con el correr de los meses y la progre-siva liberación de la circulación, se constató un aumento en los delitos denunciados en todos los departamentos judiciales, con una tendencia mayor en el Conurbano, respecto del interior de la pro-vincia. Esto se sostiene al observar la diferencia entre abril y mayo: mientras en 2019 la cantidad de delitos investigados fueron similares en ambos meses, en mayo de este año, se iniciaron investiga-ciones un 25% más que en abril. Al analizar la información por departamento judicial, se encuentra que los departamentos de Lomas de Zamora y San Martín tuvieron mayores denuncias en ambos años, seguidos por Quilmes y La Matanza en 2020. Al observar las diferencias entre períodos, en la zona del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) se destacan los departamentos de San Isidro y Mercedes con un 42 y 41% de denuncias menos en 2020, respectivamente. Gráfico 2. Investigaciones públicas penales iniciadas según Ministerio Público Fiscal Provincia de Buenos Aires. 20 de marzo al 25 de junio del 2019 y 2020 por departamento judicial

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio Publico Fiscal.

Lomas deZamora

SanMartin Quilmes La

Matanza San Isidro Moron La PlataMoreno-General

Rodriguez

Zarate-Campana Mercedes

2019 42818 26799 18520 21908 23197 20403 19463 10646 7685 71192020 30119 19374 14836 14739 13247 12648 12580 7315 5006 4190

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

45000

2019 2020

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Teniendo en cuenta estos datos y la tendencia expresada, para los meses de julio y -principalmente- agosto, cabe esperar que se refleje un nivel de delitos cercano al promedio similar al de años ante-riores. Esto será objeto de constatación posterior. En este contexto, varios intendentes y el propio Ministro de Seguridad provincial se han manifestado en relación a la previsión de un aumento en los índices delictivos -mayor al de los meses previos de 2019-2020- debido al deterioro de las condicio-nes socioeconómicas de la población y el aumento de movilidad27. Por otro lado, la persistencia de determinados delitos -principalmente robo a comercios y entraderas a hogares y negocios cerrados- intensificaron los reclamos ciudadanos por mayor seguridad, en distintos municipios. La preocupa-ción de los intendentes por contener el delito tensionó las demandas al gobierno provincial y nacional, provocando el desembarco de fuerzas federales28.

Violencia de género

La violencia de género se ha instalado progresivamente en la agenda de seguridad en los últimos años, de la mano del trabajo de las organizaciones de mujeres y diversidad sexual. Sin embargo, el acceso a la justicia y la asistencia de quienes sufren violencias por razones de género sigue presen-tando serios obstáculos. En el marco del ASPO la situación se vio agudizada: las restricciones im-puestas y el confinamiento en los hogares aumentaron las situaciones de violencia intrafamiliar y de género, a la vez que dificultaron el trabajo de las organizaciones o activistas en el acompañamiento a las víctimas. De esta forma, la necesidad de medidas de prevención, atención y abordaje de las violencias por razones de género se vuelven primordiales. Según datos del Observatorio de Femicidios en Argentina “Adriana Marisel Zambrano”, entre el 20 de marzo y el 6 de agosto de este año ocurrieron 102 femicidios de mujeres y niñas y 5 de varones. En 1 de cada 7 femicidios, las mujeres ya habían realizado denuncias previas. El 68% de los casos ocurrieron en los propios hogares, y en el 66% de los casos el femicida fue una pareja o ex pareja de la víctima. La provincia de Buenos Aires suma la mayor cantidad de casos (40), es decir, se produjeron casi 10 femicidios por mes en promedio en la provincia29.

27 Clarín, 05/08/2020. “Llueven pedidos de los intendentes del Conurbano a Axel Kicillof por la inseguridad”. Fuente:https://www.clarin.com/politica/llueven-pedidos-intendentes-conurbano-axel-kicillof-inseguri-dad_0_FcCANBg3g.ht

Clarín, 23/08/2020. “Sergio Berni, preocupado por las proyecciones del delito: “Estamos ante una situación muy delicada””.Fuente:https://www.clarin.com/politica/sergio-berni-preocupado-proyecciones-delito-situacion-delicada-_0_f_Zd-G_Pa.html

28 La Nación, 23/07/2020. “Preocupa a los intendentes del conurbano el aumento de los delitos violentos”. Fuente: https://www.lanacion.com.ar/seguridad/los-intendentes-del-conurbano-alerta-aumento-delitos-nid2403066

29 Relevamiento realizado por el Observatorio de Femicidios en Argentina “Adriana Marisel Zambrano”. Fuente: http://www.lacasadelencuentro.org/index.html

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Por otro lado, hasta el mes de junio se registraron en el país un total de 55.715 llamados a la línea 144 -el canal de comunicación para brindar atención, contención y asesoramiento en situaciones de violencia por razones de género-, de los cuales el 61% se concentraron en la provincia de Buenos Aires. De acuerdo con los datos del Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidades, el 92% de los agresores fueron varones. Además, en casi todas las situaciones (un 85%) se trató de parejas o exparejas. El promedio de llamados diarios aumentó desde el inicio del aislamiento, pasando de 275 en el primer trimestre a 338 en el segundo. El salto más grande se registró entre los meses de marzo y abril (un 28% mayor). Asimismo, cabe destacar que el 50% de los pedidos de ayuda se concentra-ron en 9 municipios, de los cuales 8 pertenecen a la zona de análisis: La Plata, La Matanza, Almirante Brown, Merlo, Lomas de Zamora, Florencio Varela, Moreno y Quilmes.30 En este marco, las dificul-tades para el acceso a recursos, contactos y refugios y la falta de celeridad de la justicia en los casos y el seguimiento sobre el cumplimiento de las medidas cautelares se vuelven impedimentos que afectan a las víctimas (ELA, 2020)31.

Acatamiento del aislamiento y restricciones a la movilidad

El control del acatamiento del aislamiento y de las restricciones a la movilidad de la población ha sido uno de los ejes centrales en la política sanitaria de la administración nacional y provincial y, por lo tanto, campo de abordaje de los gobiernos locales. La situación en el Conurbano fue variando desde marzo, con aperturas progresivas de la circulación hasta el mes de junio, un retroceso de fase por tres semanas en el mes de julio, y luego una nueva apertura hasta la actualidad. A nivel nacional se establecieron permisos de circulación, se dispuso la implementación de la aplicación “CuidAr” para la gestión de los mismos y se limitó el uso del transporte público, que quedó circunscripto a trabaja-dores/as exceptuados del aislamiento, según lo fueron estableciendo los sucesivos decretos.

En este sentido, el tránsito entre los municipios del Conurbano y desde/hacia la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es constante y presenta serias dificultades para su control. Aunque esto se abordará en el próximo apartado, cabe señalar que la mayoría de los controles se implementan en los accesos a la CABA, dejando una mayor libertad de circulación entre los municipios.

De acuerdo con el Informe del Observatorio de Femicidios del Defensor del Pueblo de la Nación, los femici-dios relevados entre el 31 de marzo y el 31 de julio de 2020 (98) superan a los del mismo período en 2018 (93) y 2019 (85). Ver el informe de Hoyos et. al. (2020) sobre violencia de género en el Conurbano.

30 El Canciller,11/08/2020. “Violencia machista: los llamados al 144 aumentaron casi un tercio en la cuaren-tena y el 89% fueron por violencia doméstica” Fuente: https://elcanciller.com/violencia-machista-los-llamados-al-144-aumentaron-un-28-durante-la-cuarentena-y-el-89-fueron-por-violencia-domestica/

Chequeado, 18/08/2020. “Qué pasó con la línea 144 durante el aislamiento”. Fuente: https://che-queado.com/el-explicador/que-paso-con-la-linea-144-para-denunciar-violencia-de-genero-durante-el-aisla-miento/

31 Equipo Latinoamericano de Justicia y Género (ELA). “Las brechas de las políticas públicas. Miradas desde la sociedad civil sobre el abordaje de la violencia por razones de género en tiempos de COVID-19”. Buenos Aires, mayo 2020.

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En cuanto al acatamiento del ASPO, fue reduciéndose de manera gradual: mientras en los primeros meses se observó un mayor nivel de cumplimiento, a partir de mayo y junio -momento en el cual los casos de COVID-19 aumentaron- aumentó marcadamente la circulación interna. Al respecto, en cuanto al uso del Transporte Público en AMBA, las validaciones de la tarjeta SUBE aumentaron entre marzo y junio. No obstante, en comparación con noviembre de 2019, éstas disminuyeron alrededor de un 70%32. Esta información se complementa con los datos de movilidad provistos por Google: a partir del 20 de marzo hasta el mes corriente se redujo en un 79% la circulación en parques, un 57% en tiendas y lugares de ocio y un 48% en las estaciones de transporte33. En resumen, los datos disponibles permiten afirmar que al inicio del ASPO la circulación se redujo notablemente -llegando a una circulación estimada en el 20% de la habitual-, aumentando paulatina-mente hasta el mes de agosto, en el cual se estima en un 60%34.Esta tendencia también se reflejó en el relevamiento cualitativo realizado por el Instituto del Conurbano (ICO, 2020), en tanto en los primeros días de aislamiento los informantes señalaron un acatamiento alto en general, identificando como principales problemas la necesidad de aprovisionamiento de alimentos y medicamentos, y las condiciones deficitarias de las viviendas.

Fuerzas de seguridad

Una gran parte de las actividades excepcionales vinculadas al COVID-19 recayeron sobre las fuerzas de seguridad. No sólo el control de tránsito o de población en determinados accesos y arterias de circulación, sino también la asistencia en centros de contagiados, la presencia u organización en determinados lugares de concentración de personas (como las entidades bancarias), cuidado de personas privadas de la libertad con COVID-19, entre otras. En este marco, tal como sucedió en otros países, la circulación intensiva en este contexto y la exposición cotidiana del personal afectó la salud de varios de sus agentes: para agosto, alrededor de 1300 agentes de la Provincia de Buenos Aires se contagiaron o estuvieron aislados35. Asimismo, la asignación de tareas específicas requeri-das en el marco de la emergencia sanitaria provocó una mayor dispersión de responsabilidades y 32 Respecto a esto, el usuario @Cris_J_M realizó un pedido de información sobre validación de datos de la tarjeta SUBE. Datos disponibles en: https://twitter.com/Cris_J_M/status/1289196503865520128?s=20

Infobae, 01/07/2020. “Bajo el uso del transporte público en el AMBA el ultimo dia antes del endurecimiento de la cuarentena” Fuente: https://www.infobae.com/politica/2020/07/01/coronavirus-en-argentina-bajo-el-uso-del-transporte-publico-en-el-amba-el-ultimo-dia-antes-del-endurecimiento-de-la-cuarentena/

33 Sobre la información de movilidad de Google ver: https://www.google.com/covid19/mobility/

34 Información reconstruida a partir de datos de celulares por SCOPESI. Fuente: https://scopesi.com.ar/wp-content/uploads/2020/08/indice-de-circulacion-en-via-publica-del-10-al-14-de-Agosto.pdf

35 Datos provistos por el Subsecretario de Formación y Desarrollo Profesional del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. Fuente: Encuentro virtual sobre el Gobierno de las fuerzas y control policial en tiempos de COVID-19: el rol de las policías y la discusión en torno al término "policía de cuidado", organizado por el ILSED. Ver: https://youtu.be/ujnVfbN4Cpk?t=3328

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actividades de los propios agentes. Es de particular interés para este trabajo observar de qué modo impactó esta situación en la PBA, cuya estructura ya presentaba problemas previos en cuanto a la organización y recursos.

Así las cosas, entre los meses de marzo y abril se enviaron fuerzas del Ejército a los municipios de Quilmes, Moreno, San Martín, La Matanza y algunos municipios del interior para tareas de distribu-ción de alimentos y logística36. A finales de julio, a partir del aumento de hechos delictivos, la inten-sificación de reclamos ciudadanos y un pedido sostenido de los intendentes, el Ministerio de Seguri-dad de Nación anunció el despliegue de fuerzas federales -principalmente Prefectura y Gendarmería- en varios municipios del Conurbano bonaerense para realizar tareas preventivas. Los distritos en los que se concretaron estos despliegues fueron Avellaneda, Quilmes, La Matanza, Almirante Brown, Moreno, Esteban Echeverria, Florencio Varela, Lomas de Zamora y posteriormente Lanús y Tres de Febrero.

Asimismo, cabe destacar que con el objetivo de reforzar la prevención del delito a partir de algunos hechos de relevancia mediática, en el mes de julio se anunció la creación de una Fuerza de Res-puesta Inmediata (FRI), compuesta por miembros de la Policía Federal Argentina, para la interven-ción preventiva en determinados territorios, a solicitud de los gobiernos provinciales37. Por otro lado, considerando la relevancia otorgada a las fuerzas de seguridad en el contexto del control del ASPO y la mayor diversidad de actividades en las que fueron involucradas, resulta central hacer referencia a la cuestión de la violencia institucional. En este marco, la desaparición y muerte en circunstancias dudosas del joven Facundo Astudillo Castro en el municipio de Villarino, y las reite-radas sospechas que recaen sobre el rol de la policía de la provincia en este caso, dan cuenta de una problemática estructural que sobrepasa este período de excepción. Un informe de Amnistía In-ternacional relevó en este periodo más de 30 casos de violencia institucional y uso excesivo de la fuerza en el país, alertando a su vez sobre distintos casos de violencia institucional relevados en la Provincia de Buenos Aires que de algún modo involucran a la policía provincial38. La cuestión de la violencia institucional durante el contexto de aislamiento merecerá mayor atención en el marco del proyecto.

36 Clarín, 30/03/2020. “Coronavirus en Argentina: el Ejército ampliará su ayuda social a Rosario y otros dos municipios del conurbano” Fuente : https://www.clarin.com/politica/coronavirus-argentina-ejercito-ampliara-ayuda-social-rosario-municipios-conurbano_0_1U-tmbHJi.html

GBA,21/04/2020. “Coordinan acciones de logística para la distribución de alimentos en los municipios” Fuente: https://www.gba.gob.ar/desarrollo_de_la_comunidad/noticias/coordinan_acciones_de_log%C3%ADs-tica_para_la_distribuci%C3%B3n_de

37 Argentina, 04/08/2020. “El Ministerio de Seguridad presentó la Fuerza de Respuesta Inmediata de la Poli-cía Federal”. Fuente:https://www.argentina.gob.ar/noticias/el-ministerio-de-seguridad-presento-la-fuerza-de-respuesta-inmediata-de-la-policia-federal

38 Amnistía Internacional (2020). “El uso de la fuerza en el contexto de COVID-19. La violencia como res-puesta del estado”. Disponible en: https://amnistia.org.ar

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4. Tensiones en torno a la gestión local de la seguridad, en el contexto de la crisis sanitaria

La emergencia sanitaria volvió a poner en discusión las tensiones intrínsecas a la gestión local de la seguridad, así como los desafíos pendientes en materia de atribuciones, competencias, limitaciones y recursos de los municipios en este marco. De la lectura de los apartados preliminares se despren-den tres cuestiones a destacar: la presión e injerencia de los intendentes sobre la actividad policial, el desarrollo de determinadas medidas que excedían al marco normativo planteado y distintas ins-tancias de reclamo entre los intendentes y el gobierno provincial o nacional para la cooperación res-pecto a determinados controles.

Desde el inicio del aislamiento, las necesidades y prioridades de las gestiones municipales fueron modificándose a partir del aumento de la movilidad y los reclamos que se construyeron entre estos meses. Como se mencionó anteriormente, el control de tránsito interjurisdiccional (principalmente hacia CABA) en los accesos de los municipios, los controles en el transporte público de pasajeros, el patrullaje en zonas determinadas para efectivizar el aislamiento, la organización de operativos para actividades con concurrencia de personas, la asistencia en zonas específicas para la implementación de estrategias de “aislamiento comunitario” o la provisión de alimentos, la implementación de dispo-sitivos para el abordaje de la violencia de género, entre otras, fueron parte de lo que se puede iden-tificar como una primera etapa de gestión del contexto de ASPO39. A partir del mes de junio, muchos de estos dispositivos mermaron hacia otras actividades, a la par del relajamiento del ímpetu de con-trol de los primeros meses40. En esta segunda etapa, las políticas de los municipios viraron nueva-mente a la preocupación por el control del delito, a partir del aumento de la circulación y la trascen-dencia que adquirieron algunos hechos de inseguridad que derivaron en reclamos hacia los inten-dentes41. Resulta interesante marcar en esta línea, cómo el aumento de restricciones a la circulación durante las primeras semanas de julio -en las que se buscó regresar a una etapa similar a la del periodo marzo-abril- no logró los resultados esperados y la circulación fue mayor a la de ese mo-mento.

39 Sobre el rol de los intendentes en estos ejemplos, se encuentran notas de prensa al respecto. Infobae, 04/04/2020. “Después del descontrol, los intendentes del conurbano organizaron operativos especiales en las filas de los bancos”. Fuente: https://www.infobae.com/coronavirus/2020/04/04/despues-del-descontrol-los-intendentes-del-conurbano-organizaron-operativos-especiales-en-las-colas-en-los-bancos/

La Nación, 20/04/2020. “Coronavirus en la Argentina: intendentes del conurbano le piden a Axel Kicillof refor-zar controles de la cuarentena”. Fuente: https://www.lanacion.com.ar/politica/coronavirus-argentina-intenden-tes-del-conurbano-le-piden-nid2353455

40 Infobae, 25 /06/2020. Coronavirus en la Argentina: a pedido de Kicillof, los intendentes del Conurbano ex-treman controles para que baje la circulación. Fuente: https://www.infobae.com/politica/2020/06/25/coronavi-rus-en-argentina-a-pedido-del-gobernador-kicillof-los-intendentes-del-conurbano-extremaran-controles-para-que-baje-la-circulacion/

41Página 12, 26/06/2020. “La discusión por el manejo de la seguridad” Fuente: https://www.pa-gina12.com.ar/280882-la-discusion-por-el-manejo-de-la-seguridad

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4.1 La gestión en los municipios del Gran Buenos Aires

El relevamiento preliminar a partir de fuentes secundarias de las políticas en materia de seguridad implementadas por los municipios, permite plantear un panorama general de los abordajes realiza-dos, los temas de discusión y determinadas medidas generales que fueron articuladas por los muni-cipios, aun cuando se encuentren diferencias en su implementación. Este relevamiento general per-mitió marcar las dos etapas -ya referidas- en la gestión de los intendentes y sus respectivas secreta-rías de seguridad: la preocupación y el esfuerzo en el control del aislamiento en los primeros meses, y luego el foco puesto en el control de determinados hechos delictivos.

Controles de tránsito y en la vía pública

El análisis preliminar indica que la política implementada con mayor asiduidad de las administracio-nes relevadas, fue la realización de controles de tránsito y en la vía pública. Estos controles apunta-ron principalmente a evitar el tránsito de personal que no fuera considerado de necesidad o sin los permisos requeridos. Es necesario distinguir entre los controles realizados desde la provincia y eje-cutados por la policía, de aquellos implementados o coordinados por los municipios. Estos últimos, en general, son realizados con personal de tránsito municipal, la policía local o con fuerzas federales que se encuentren en el territorio.

Durante el primer mes de aislamiento, los controles realizados fueron mayores debido a que el go-bierno de la provincia destinó parte de la policía al desarrollo de este tipo de operativos, con la cola-boración de los municipios en la coordinación. A fines de abril se dispuso el retorno de las fuerzas a las actividades habituales, destinando dos agentes por unidad operativa como apoyo a los controles que estipularon los propios intendentes municipales42. Por lo tanto, el control del aislamiento en cuanto a tránsito o vía pública, quedó en la disposición de los intendentes según el personal municipal disponible para ello.

Los controles fueron realizados principalmente en las avenidas con mayor caudal de tránsito o en los principales accesos. En general, la circulación al interior de los territorios no fue estrictamente con-trolada. En el mes de julio, con el restablecimiento de la fase 1 del aislamiento, se hizo hincapié en aumentar los controles de tránsito, aunque esto dependió de las decisiones de cada municipio: mien-tras algunos incentivaron un mayor control -especialmente en los accesos a la Ciudad de Buenos Aires- otros no los consideraron útiles43. Los límites con la Ciudad de Buenos Aires fueron el principal punto de discusión respecto a este tema, ya que la mayoría de los mismos, se realizaban en jurisdic-ción de CABA y no en la de los municipios.

42 InfoRegion, 23/04/2020. “El gobierno bonaerense garantizó la cobertura policial en los controles municipa-les”. Fuente: https://www.inforegion.com.ar/2020/04/23/el-gobierno-bonaerense-garantizo-la-cobertura-poli-cial-en-los-controles-municipales/

43 Clarín 29/06/2020. “Nueva cuarentena en AMBA: así se ajustan los controles más duros para esta etapa”. Fuente: https://www.clarin.com/ciudades/cuarentena-coronavirus-amba-buenos-aires-controles-nueva-etapa_0_rq9fGOf7B.html

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En cuanto al control en las zonas céntricas de los municipios, ocurrió una dinámica similar a la ante-rior: en los primeros meses se realizaron controles con el personal municipal o las patrullas urbanas para evitar o reducir la circulación, mientras que, con el avance de la flexibilización, estas zonas dejaron de controlarse, aun cuando no está habilitada la libre circulación.

El control de los usuarios del transporte público, fue otro punto implementado por algunos municipios, aunque es preciso distinguir la situación entre colectivos y trenes. En el primer caso, el control en determinadas paradas o puntos depende de la decisión de los municipios: se relevaron casos en los cuales se realizaron controles tanto de la población, como de las condiciones de sanidad de los colectivos.

Diferente es el caso del control en las estaciones de trenes, donde se generaron reclamos de algunos intendentes respecto a la necesidad de controlar los mismos y evitar la movilidad hacia CABA u otras localidades. Aquí se presentó una disputa respecto a si las fuerzas que debían controlar las estacio-nes debían ser provinciales o federales. Finalmente, el control de estaciones de trenes se realizó con fuerzas federales (Gendarmería Nacional y Policía Federal principalmente) a partir de la coordinación directa entre el municipio y el Ministerio de Seguridad Nacional. Se desarrollaron distintos controles en las estaciones de trenes de las líneas que se encuentran en el AMBA -principalmente en la línea Roca-, en los ramales que conectan a los municipios con la CABA44. Sin embargo, estos duraron poco tiempo y fueron dejándose de lado. En este sentido, es necesario remarcar que la decisión no es definida desde el municipio, pero la política requiere de la coordinación de éstos y la solicitud de los intendentes para su implementación.

Centros de monitoreo, patrullas urbanas y números de denuncia.

Entre los mecanismos implementados por los municipios para el control y cumplimiento efectivo del aislamiento, la mayoría de éstos tendieron hacia la utilización de los distintos dispositivos utilizados para la prevención del delito, en pos del control. Así, algunos municipios utilizaron las cámaras de los Centros de Monitoreo para la detención de personas que incumplían el ASPO, como por ejemplo en Lanús, La Matanza, Tigre, Florencio Varela, Quilmes, entre otros. En estos casos, la información era difundida por las propias administraciones locales, a fin de marcar el control realizado por ellos. En esta misma lógica, varios municipios dispusieron sus patrullas urbanas con el mismo fin.

El Estado Nacional, dispuso la línea 134 para denuncias anónimas de incumplimiento del ASPO y de violencia institucional, teniendo una utilización importante en los primeros días luego del anuncio en marzo. Esta misma mecánica fue replicada por los gobiernos locales al poner a disposición una línea de denuncia de delitos (complementario al 911) para denuncias sobre incumplimiento de la cuaren-tena. La mayoría de los municipios relevados cuenta con líneas de denuncia o 0800 vinculados a sus

44 Ver, entre otras: Argentina.gob.ar, 16/05/2020. “Frederic sigue fortaleciendo el trabajo de seguridad y cui-dado con los intendentes del AMBA”. Fuente: https://www.argentina.gob.ar/noticias/frederic-sigue-fortale-ciendo-el-trabajo-de-seguridad-y-cuidado-con-los-intendentes-del-amba Argentina.gob.ar, 19/06/2020. “Co-vid-19: Refuerzos de los controles de trenes en AMBA”. Fuente: https://www.argentina.gob.ar/noticias/covid-19-refuerzos-de-los-controles-de-trenes-en-amba

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centros de monitoreo o las secretarías de seguridad. Entre estos, resulta interesante destacar el caso de Vicente López, que en su portal de datos provee la información de la cantidad de llamados a su número de denuncias (109) y a la línea 911 respecto al incumplimiento de la cuarentena o para el pedido de ayuda por posible caso de COVID-1945. A partir de la información del portal se observa un nivel de utilización de la línea reducido, con un promedio de 14 llamadas diarias.

Como contraparte de la situación frente al COVID-19, en los meses de julio y agosto, el aumento de delitos ya mencionado y el desarrollo de reclamos hacia algunos intendentes, generó que se ponga el foco nuevamente en la implementación o ampliación de estas políticas. En un plano general, existió el reclamo mancomunado de intendentes sobre esta situación, que derivó en el anuncio de un plan de seguridad presentado por el estado nacional para la compra de diferentes elementos, refacciones para la policía, etc46.

Las secretarías de seguridad de algunos municipios, anunciaron la implementación de medidas en esta misma dirección: Quilmes, Lanús y La Matanza, la instalación de cámaras de seguridad; en Malvinas Argentinas, Morón y San Vicente, la compra de patrullas urbanas municipales, etc. En re-sumen, a pesar de la situación de excepcionalidad, los intendentes vuelven a poner la cuestión se-curitaria como punto de interés en sus gestiones, a través del reclamo de apoyo al gobierno nacional y provincial (como el pedido y desembarco de gendarmería ya señalado) y las políticas propias.

Demandas de seguridad: casos paradigmáticos

Tal como se planteó en apartados anteriores, el cambio de preocupaciones y demandas de los mu-nicipios respecto a las medidas implementadas en materia de seguridad tuvo como factores deter-minantes el aumento de delitos y la construcción de demandas. La sucesión de ciertos casos para-digmáticos (Galar; 2017), entendidos como hechos que motivan la reacción de determinados secto-res y la activación de medidas por parte de los funcionarios, se tradujeron en movilizaciones y recla-mos por parte de la ciudadanía. En este sentido, el municipio tiene un lugar central como receptor de demandas por ser la institución más cercana ante la ocurrencia de hechos (Sozzo, 2009), por ello los reclamos a los niveles provincial o nacional ya señalados47. Si bien se encuentran diferentes posturas al respecto, los intendentes coincidieron respecto al reclamo de fuerzas federales -aun cuando hay críticas a la cantidad-, la necesidad de una coordinación entre provincia y gobierno nacional -que por el momento resulta problemática-, el financiamiento para distintas áreas, entre otras. Sobre este úl-tima, es que se basó el pedido de intendentes peronistas a la gobernación de la inversión en estas áreas.

45 Ver portal de datos del Municipio de Vicente López. Fuente: http://vicentelopez.opendata.junar.com/

46 28/08/2020. La Nación. “El Presidente lanza un megaplan de seguridad en el conurbano para desarmar la interna de Kicillof y los intendentes” Fuente: https://www.lanacion.com.ar/politica/ante-r-nid2434322

47 Infobae, 08/08/2020.Inseguridad en el conurbano: intendentes reclaman mayor autonomía sobre las fuer-zas federales y apuntan a la Justicia como responsable del recrudecimiento del delito. Fuente: https://www.infobae.com/politica/2020/08/08/inseguridad-en-el-conurbano-intendentes-reclaman-ma-yor-autonomia-sobre-las-fuerzas-federales-y-apuntan-a-la-justicia-como-responsable-del-recrudecimiento-del-delito/

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Respecto a la definición del problema, se encontró una preocupación general esbozada por los dis-tintos intendentes del Conurbano respecto del deterioro de las condiciones socioeconómicas como posible causal de un aumento de delitos y otras conflictividades. Por otro lado se relevaron discursos de algunos funcionarios -es el caso del Secretario de Seguridad de Lanús- vinculando la “liberación de presos” a partir del aislamiento al aumento de los delitos48.

En cuanto a la construcción de reclamos, el relevamiento sobre la situación previa al ASPO da cuenta de diversos conflictos al respecto, con lo cual, esto no es un hecho que surge de la situación actual, sino que corresponde a una reactivación de demandas previas. Uno de los casos que “activó” recla-mos fue a mediados de julio cuando en Quilmes un jubilado mató a un ladrón durante un robo. Ese hecho generó movilizaciones en el municipio en reclamo de mayor seguridad, planteos a la justicia respecto a la situación de personas que integraban la banda, entre otras49. A partir de lo ocurrido, el ministerio provincial removió la cúpula policial de la Estación Departamental de Quilmes, sin em-bargo, no fue la única movilización relevada desde mediados de julio en el municipio, lo cual derivó en compromisos desde el municipio para mejorar determinadas situaciones50. Otros de los casos que la sucesión de reclamos produjeron cambios, fue en Hurlingham, donde el municipio creó un pro-grama de “Reparto seguro” a fin de producir caminos seguros para los repartidores de delivery y aplicaciones51. Este tipo de denuncias por parte de los repartidores, se encontró además en otros municipios.

En resumen, se encontraron diversas manifestaciones en muchos municipios, lo cual marca que a pesar de la situación específica, estos reclamos se activan. A los ya mencionados se suman La Matanza, San Isidro, Pilar, Lanus, Lomas de Zamora, Berazategui, Florencio Varela, San Martín,Vi-cente Lopez. De estos sobresalen una serie de características en común: comenzaron a realizarse a partir de mediados de julio, la mayoría apuntaban a los robos en las paradas al transporte público y en los domicilios, se encontraban principalmente dirigidas hacia los municipios.

“Barrios cerrados”: ¿experiencias de aislamiento comunitario?

A mediados de mayo, a raíz de un partido de fútbol en un sector del barrio Villa Azul - situado entre Quilmes y Avellaneda-, se produjo un brote de contagios que motivó la decisión gubernamental de aislar totalmente el barrio durante 15 días. Esto significó que el lugar quedó prácticamente cerrado, y que nadie podía salir o entrar salvo un estricto criterio sanitario. A partir de esta decisión, se dispuso

48 InfoRegión, 27/08/2020. Lanús: Kravetz criticó a Kicillof pero elogió a Berni. Fuente: https://www.infore-gion.com.ar/2020/08/27/lanus-kravetz-critico-a-kicillof-pero-elogio-a-berni/

49 El Termómetro, 19/07/2020. Seguridad: movilización y cambios en la cúpula policial. Fuente: https://elter-mometroweb.com/2020/07/19/seguridad-movilizacion-y-cambios-en-la-cupula-policial/

50 Perspectiva Sur, 14/08/2020. Seguridad en Quilmes: “Escuchamos el reclamo legítimo de los vecinos”. Fuente: https://www.perspectivasur.com/3/92459-seguridad-en-quilmes-escuchamos-el-reclamo-legtimo-de-los-vecinos

51 EL1Digital, 18/08/2020.Tras los reclamos por mayor seguridad, el Municipio lanzó el programa “Reparto Seguro”. Fuente:http://www.el1digital.com.ar/articulo/view/94557/tras-los-reclamos-por-mayor-seguridad-el-municipio-lanzo-el-programa-reparto-seguro

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un operativo de distribución de alimentos y elementos de desinfección e higiene, se instalaron mó-dulos del Ministerio de Salud de la Nación en el interior del barrio y se acentuó la búsqueda de casos asintomáticos, así como la identificación de los casos de alto riesgo. Las personas contagiadas con síntomas leves que no requerían hospitalización de alta complejidad, fueron trasladadas a centros de aislamiento dispuestos en los municipios aledaños. Este dispositivo, implicó un fuerte operativo policial para garantizar el cierre del barrio y el cumplimiento de las medidas. Las autoridades del gobierno provincial –a través de sus Ministerios de Salud, Desarrollo Comunitario y Seguridad- y de los dos municipios involucrados articularon las medidas a implementar en el marco del Comité Ope-rativo de Emergencia52.

El 8 de junio, tras haberse reducido la tasa de contagios y considerando que la situación estaba contenida y estabilizada53, las autoridades decidieron pasar a una etapa de “aislamiento focali-zado”54. Según lo comunicado a través de sitios oficiales, si bien algunas medidas más drásticas fueron flexibilizadas, en esta etapa se mantuvieron fuertes restricciones principalmente para las per-sonas que estuvieran realizando aislamiento en sus hogares o los contactos estrechos que estuvie-ran en aislamiento sanitario, que siguieron sin poder salir de sus casas.

El aislamiento focalizado implicó continuar con seguimiento y supervisión estricta del aislamiento sanitario domiciliario y de los contactos estrechos; medidas de asistencia alimentaria; cierta flexibili-zación para la circulación hacia fuera del barrio, salvo los casos confirmados y los contactos estre-chos que debían permanecer en sus casas; circulación bajo estrictos controles de aquellas personas que fueran trabajadores esenciales; reactivación de la atención primaria de salud dentro del barrio; establecimiento de puntos de acceso al barrio. Durante este período, se sostuvo en los mismos tér-minos la presencia policial para garantizar el cumplimiento del ASPO55.

El caso del barrio Villa Azul, de algún modo evidenció lo crítico de la agudización de la pandemia en contextos de alta vulnerabilidad, donde las condiciones de hacinamiento, falta de acceso a servicios básicos y paupérrimas condiciones de higiene, hacen que sea muy difícil cumplir los cuidados míni-mos definidos por las autoridades sanitarias para prevenir y contener la transmisión comunitaria y la propagación de brotes.

52 Perfil, 24/05/2020. Coronavirus: aislaron Villa Azul por 53 casos positivos. Fuente: https://www.per-fil.com/noticias/politica/coronavirus-aislaron-villa-azul-53-casos-covid-19.phtml

Página 12, 29/05/2020. Coronavirus: comenzó el operativo para evitar el contagio en la villa Itatí. Fuente: https://www.pagina12.com.ar/268925-coronavirus-comenzo-el-operativo-para-evitar-el-contagio-en-

53 Página 12, 09/06/2020. Coronavirus: terminó el confinamiento en Villa Azul. Fuente:

https://www.pagina12.com.ar/270994-coronavirus-termino-el-confinamiento-en-villa-azul

54 Télam, 08/06/2020. Villa Azul: empezó hoy la etapa de aislamiento focalizado. Fuente: https://www.te-lam.com.ar/notas/202006/473595-comenzo-hoy-la-etapa-de-aislamiento-focalizado-en-villa-azul.html

55 Gobierno de la provincia de Buenos Aires. Comunicación Pública. 08/06/2020. “Desde el lunes habrá un aislamiento focalizado en Villa Azul.” Fuente: https://www.gba.gob.ar/comunicacion_publica/gaceti-llas/desde_el_lunes_habr%C3%A1_un_aislamiento_focalizado_en_villa_azul

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La decisión de cerrar el barrio y aislar a toda la comunidad de Villa Azul, fue fuertemente criticada por algunos sectores que interpretaron estas medidas como el establecimiento de “guetos” y la “mi-litarización” del barrio, con una fuerte crítica a la apelación al control policial estricto como respuesta central, en lugar de apoyarse en un entramado social y comunitario para contener la situación. Algu-nas de estas voces se alzaron desde funcionarios del propio gobierno nacional, como fue el caso Daniel Menéndez, Subsecretario de Políticas de Integración y Formación del Ministerio de Desarrollo Social. En una entrevista, el funcionario señaló que el confinamiento total del barrio era un error: “parece que se construyen guetos de todo, y se confina a la gente pensando que con la policía se puede resolver todo”56. Algunos incluso apuntaron directamente al Ministro Berni, atribuyendo la es-pectacularidad del despliegue policial a una maniobra estrictamente política de su parte57. En con-traposición a la decisión de cerrar barrios desplegando un importante operativo policial, la experiencia del programa “El Barrio cuida al Barrio” impulsado por el Ministerio de Desarrollo de la Nación, sub-rayaba la importancia implementar cuarentenas adaptadas a las realidades de los barrios más vul-nerables, en los cuales las necesidades básicas se resuelven desde la gestión comunitaria. A través de este programa -lanzado en el mes de abril del 2020- promotores y promotoras comunitarias reali-zaban un acompañamiento específico a grupos de riesgo, y se ocupaban de la difusión de medidas preventivas y la distribución de elementos de seguridad e higiene58.ucríticas, algunos referentes so-ciales también reconocieron la complejidad de la situación frente a la necesidad de contener un brote en un barrio como Villa Azul que colinda con Villa Itatí, un asentamiento mucho más populoso y en cuyo caso hubiera sido mucho más difícil de contener un foco de contagios de esta magnitud59.

Las críticas en torno a la “militarización” fueron desalentadas por el mismo gobernador Kiciloff quien en una entrevista sostuvo que el operativo en Villa Azul no era un operativo de seguridad sino de salud y desarrollo social: “Cuando aparezca un brote, ya sea en un barrio cerrado o en un edificio, se hará una cuarentena comunitaria”, sostuvo el gobernador, aclarando que el modelo de aislamiento comunitario como el de Villa Azul “no es exclusivo de los barrios populares”60

56 El Día, 26/05/2020. “Críticas a la modalidad del aislamiento en Villa Azul, y sugieren “otros esquemas””. https://ww.eldia.com/nota/2020-5-26-9-32-0-criticas-a-la-modalidad-del-aislamiento-de-villa-azul-y-sugieren-otros-esquemas--informacion-general

57 La Nación, 26/05/2020. “Coronavirus en la Argentina. En la Nación y la Ciudad se despegan del “Cierre total” de Villa Azul y critican a Berni.” Fuente: https://www.lanacion.com.ar/politica/nacion-ciudad-se-despe-gan-del-cierre-total-nid2369762

58Argentina.gob.ar, 14/04/2020. “Se lanza "El Barrio cuida al Barrio" frente a la pandemia del COVID-19”. Fuente: https://www.argentina.gob.ar/noticias/se-lanza-el-barrio-cuida-al-barrio-frente-la-pandemia-del-covid-19

59 Pagina12, 30/05/2020. “Villa Azul y Villa Itatí: el protocolo en los barrios según los movimientos sociales”. Fuente:https://www.pagina12.com.ar/269127-villa-azul-y-villa-itati-el-protocolo-en-los-barrios-segun-l

60 Diagonales.com, 26/05/2020. “Provincia busca pacificar las críticas sobre el operativo en Villa Azul”. Fuente:https://diagonales.com/app.php/contenido/provincia-busca-pacificar-las-crticas-sobre-el-operativo-en-villa-azul/20692

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Sin llegar a la situación de Villa Azul de aislamiento total –donde se llegaron a registrar más de 300 contagios- se debieron tomar medidas similares en otros barrios, como el José Luis Cabezas de Ensenada, y en la Villa San Jorge de Tigre, aunque ambos distritos registraron focos menos críticos61.

Aumento de la conflictividad social

Un último aspecto a mencionar de manera preliminar en este documento y como línea de investiga-ción a profundizar en el marco del proyecto, tiene que ver con el aumento de la conflictividad social, emergente de la crisis económica y social profundizada por las consecuencias de la pandemia. En este sentido, los recientes casos de tomas de tierras acontecidos en varios municipios del Conurbano merecen especial atención en relación al abordaje local de la seguridad y la articulación entre los distintos niveles de gobierno62. Las gestiones de los municipios son la primera llegada a este tipo de situaciones y también quienes deben articular las respuestas a estas conflictividades en el territorio. En los casos recientes por ejemplo, los intendentes de la zona sur del Conurbano, se reunieron para reclamar al gobierno provincial y ver la forma de abordar la cuestión; lo mismo sucedió con el inten-dente de Vicente Lopez por otros medios63.

El debate entre un abordaje punitivo de la ocupación de tierras en tanto delito contra la propiedad, o bien ante la ocupación de tierras fiscales, y la postura de enmarcar estas situaciones como un pro-blema de déficit habitacional y no de seguridad, merece una atención particular en tanto enfoque de abordaje de las problemáticas sociales que pueda dejar como saldo el contexto de pandemia.

4.2 Situaciones y conflictos en el interior de la Provincia de Buenos Aires

Se relevaron para este informe algunas situaciones que, fuera de la región en estudio permiten ob-servar algunas discusiones y medidas tomadas por los intendentes. A pesar de que la reforma im-pulsada por el Ministerio de Seguridad provincial propone otorgar una mayor injerencia a los inten-dentes a partir de su incidencia en la designación del jefe policial local, se detectaron diversos con-flictos entre el Ministro de Seguridad provincial y algunos intendentes, debido a las decisiones toma-das por estos últimos.

61 Infobae, 03/06/2020. “Como con Villa Azul, ahora aislaron parte de un barrio popular de Ensenada ante un brote de contagios de coronavirus”. Fuente: https://www.infobae.com/politica/2020/06/03/como-con-villa-azul-ahora-aislaron-parte-de-un-barrio-popular-de-ensenada-ante-un-brote-de-contagios-de-coronavirus/

Clarin, 13/06/2020. “Un día de aislamiento en San Jorge, el barrio de Don Torcuato que se convirtió en el principal foco de coronavirus”. Fuente: https://www.clarin.com/zonales/cronica-dia-aislamiento-barrio-don-tor-cuato-convirtio-alarmante-foco-coronavirus_0_51qcLRsvl.html

62 Página 12, 02/09/2020. “Toma de tierras: entre el punitivismo y el llamado al diálogo”. Fuente: https://www.pagina12.com.ar/289185-tomas-de-tierras-entre-el-punitivismo-y-el-llamado-al-dialog

63 La Nación, 02/09/2020. “Los intendentes peronistas del sur del conurbano le reclamaron a Axel Kicillof que ponga límites a las tomas de tierras”. Fuente: https://www.lanacion.com.ar/politica/los-intendentes-peronistas-del-sur-del-conurbano-nid2438791

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En el mes de abril, se produjeron reclamos hacia la gobernación por parte de intendentes del interior respecto a la movilidad de los policías de sus zonas, estos planteaban que se ponía en riesgo la salud de la zona, debido a que agentes que vivían en ellos, prestaban servicios en otros lugares o en el conurbano; lo mismo sucedió en los meses subsiguientes en el municipio de Tandil64También se relevaron disputas desde los municipios del interior en torno al intento del ministerio provincial de retirar personal policial y de móviles que controlaba los accesos de las distintas localidades, para destinarlos al conurbano bonaerense65. En síntesis, se encontró una disputa regular entre los objeti-vos y actividades previstas por las fuerzas de seguridad por parte de los intendentes, frente a la provincia.

La principal discusión entre los intendentes y el ministerio provincial se dio a partir de dos situaciones implementadas principalmente en el interior de la provincia: el bloqueo de accesos o caminos y los “toques de queda”.66 Estas medidas tuvieron lugar principalmente en las últimas semanas de marzo, en las que el gobierno provincial tuvo que realizar los reclamos a los municipios para que permitan el acceso. En la mayoría de los casos, que tuvieron lugar en el interior de la provincia, en algunas localidades se restringió el ingreso sólo a residentes o trabajadores de la localidad67. Por caso, los municipios de Lincoln y General Pinto, mantienen esta política de bloqueo y control hasta la fecha de este informe68. Dentro del Área Metropolitana se relevaron también este tipo de medidas, por ejemplo en los municipios de Almirante Brown y Ezeiza, implementados y defendidos por sus intendentes al comienzo del aislamiento69.

La segunda medida en esta línea fue la implementación de toques de queda. Principalmente durante los primeros meses, algunos municipios implementaron una franja horaria en la que se permitía la

64 LetraP, 20 de abril de 2020. “Intendentes piden a Berni que suspenda la movilidad de policías.” Fuente: https://www.letrap.com.ar/nota/2020-4-20-16-38-0-intendentes-piden-que-berni-suspenda-la-movilidad-de-policias-para-evitar-contagios

El Eco, 28 de julio de 2020. “Concejales pidieron que no se trasladen policías al AMBA y que la Provincia ga-rantice protocolos de aislamiento”. Fuente: https://www.eleco.com.ar/politica/concejales-pidieron-que-no-se-trasladen-policias-al-amba-y-que-la-provincia-garantice-protocolos-de-aislamiento/

65 La Voz del Pueblo, 23/04/2020 “Intendentes resistieron el retiro de policías y Berni garantizó custodia de ingresos”. Fuente: https://lavozdelpueblo.com.ar/web/noticia/93975-Intendentes-resistieron-retiro-de-po-lic%C3%ADas-y-Berni-garantiz%C3%B3-custodia-de-ingresos

66 Cabe señalar que el bloqueo de accesos en la provincia de Buenos Aires no constituye una prerrogativa de los municipios, excepto en situaciones planificadas.

67 En el interior, se relevaron bloqueos en Bolívar, Pinamar, Olavarría, Villa Gesell, Coronel Suárez, Dolores, Lezama, Tandil, Pehuajó, Roque Pérez, Chacabuco, Florentino Ameghino, San Nicolás, D Chacabuco, Puan, Junín, General Madariaga, Balcarce, entre otros.

68 La Nación, 11/08/2020. “Coronavirus en la Argentina: solo en dos municipios bonaerenses no hay casos de Covid-19”. Fuente: https://www.lanacion.com.ar/sociedad/coronavirus-argentina-solo-dos-municipios-bonae-renses-no-nid2418422

69 Clarín, 21/03/2020. “Coronavirus en Argentina: el intendente de Ezeiza ordenó cerrar los accesos con barri-cadas para evitar la propagación”. Fuente: https://www.clarin.com/sociedad/coronavirus-argentina-intendente-ezeiza-ordeno-cerrar-accesos-barricadas-evitar-propagacion_0_8ie7dMfZc.html

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circulación y luego de accionar una alarma las personas debían permanecer en su casa. Esta moda-lidad se registró en los municipios de Carlos Casares, General Madariaga, Gonzalez Chaves, Bal-carce, Olavarría, Coronel Pringles, Pehuajó, Ayacucho, Chacabuco, Lezama, Roque Perez, Exalta-ción de la Cruz, Villa Gesell, entre otros70. En estos casos, el municipio aducía que se trataba del aviso del cierre de comercios para que se detenga la circulación. Al igual que en el caso anterior, estos “toques de queda” no son prerrogativa de los municipios ni está previsto en la Ley Orgánica de las Municipalidades, sino que fueron decretados y publicados en los boletines oficiales de estos mu-nicipios, estableciendo los horarios de apertura/cierre de comercios, los horarios en los que debía sonar la alarma y un tiempo de tolerancia a partir del cual podía actuar la autoridad competente en el marco del DNU.

Estos endurecimientos en controles y restricciones, generaron conflictos al no permitir las fuerzas de seguridad el ingreso o permanencia en las distintas localidades, lo cual a pesar de ser una “resolu-ción” de las intendencias, no se ajusta al marco legal ni al DNU promulgado por el gobierno nacional.

5. Comentarios finales

A lo largo del documento se presentó un análisis preliminar de las principales problemáticas vincula-das a la gestión de la seguridad en el contexto de pandemia en el Conurbano bonaerense, a la luz de las capacidades de gestión de los gobiernos locales, así como en las conflictividades y dinámicas delictivas que las fuentes disponibles permiten reconstruir. Se relevaron y sistematizaron asimismo las medidas desplegadas por los gobiernos locales en un contexto de complejidades para la articu-lación entre distintos niveles de gobierno. Como resultados preliminares, se encontró que la gestión en materia de seguridad por parte de los municipios se vio modificada por la pandemia y la emergen-cia sanitaria, aunque sin dejar de lado las dinámicas conflictivas de meses previos. Las dos etapas distinguidas, dieron cuenta de que, con el paso de los meses de aislamiento, la gestión de la seguri-dad se volvió a poner en discusión y generaron la necesidad de los municipios de responder a ellas. Tanto la Resolución del Ministerio de Seguridad provincial, como el reciente plan de inversión en seguridad anunciado por el gobierno nacional, ponen en evidencia que la discusión gobiernos locales - seguridad se encuentra vigente. Se espera profundizar y contrastar estas líneas de análisis con información sistemática, fuentes primarias a través de entrevistas a funcionarios locales y provincia-les, así como fuentes secundarias en el marco del proyecto en la proximidad.

70 Infobae, 27/03/2020 “Toque de sirena cada vez más temprano: ya hay municipios bonaerenses que orde-naron cerrar comercios a las 14”. Fuente: https://www.infobae.com/coronavirus/2020/03/27/toque-de-sirena-cada-vez-mas-temprano-ya-hay-municipios-bonaerenses-que-ordenaron-cerrar-comercios-a-las-14/

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