Una reforma basada en la gestión aplicadaa la Administración Pública de Brasil *Luiz Carlos Bresser Pereira **

La reforma de laAdministración Pública

La reforma del Estado, un tema que acaparó todas las aten-ciones durante la década de los 90 en todo el mundo, es unaconsecuencia del proceso de globalización que está teniendolugar, en virtud del cual los Estados han visto disminuida su au-tonomía para crear y poner en marcha políticas y, sobre todo,de la crisis del Estado, que comienza a tomar forma en casitodo el mundo en los años 70, aunque no termina de definirsehasta los 80. En Brasil la reforma del Estado empezó en ese mo-mento, en medio de una gran crisis económica, cuyo punto ál-gido se alcanza en 1990 con una subida desmesurada de lainflación. A partir de entonces la necesidad de llevar a cabo refor-mas estatales pasó a ser la prioridad número uno. En ese momentose atacan directamente algunos problemas considerados vitalescomo el ajuste fiscal, la privatización y la apertura comercial, que yahabían sido tanteados durante los años anteriores. La reformaadministrativa no se convirtió en un asunto que acaparase de-masiada atención en Brasil hasta 1995, después de la elección ytoma de posesión de Fernando Henrique Cardoso. En ese añola sociedad brasileña vio claramente que la reforma era unacondición indispensable para la consolidación de los ajustes fis-cales del Estado brasileño, por un lado, y, por otro, para que enel país pudiera existir un servicio público moderno, profesionaly eficiente, al servicio de las necesidades de los ciudadanos.

El Estado estaba en crisis, por lo que había que reconstruir-lo. La globalización hizo indispensable redefinir las funciones

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del Estado. Antes de que se integraran los mercados y los siste-mas productivos mundialmente, los Estados podían plantearseel proteger sus respectivas economías de la competencia inter-nacional como uno de sus objetivos fundamentales. Después dela globalización disminuyeron mucho las posibilidades de se-guir ejerciendo esta función. La nueva función del Estado erafacilitar que la economía internacional se volviese internacional-mente competitiva. La regulación y la intervención siguen sien-do necesarias en la educación, en la sanidad, en la cultura, enel desarrollo tecnológico y en las inversiones en infraestructu-ras. Debe ser ésta una intervención que no sólo compense losdesequilibrios de índole distributiva provocados por este merca-do globalizado sino, sobre todo, que capacite a los agentes eco-nómicos para ser capaces de competir a nivel mundial '. En elplano económico, la diferencia entre una propuesta de reformaneoliberal y una socialdemocrática o social-liberal radica en elhecho de que el objetivo de la primera es hacer desaparecer alEstado de la economía, mientras que el de la segunda es au-mentar la capacidad de gobierno del Estado. Es proporcionar alEstado medios financieros y administrativos para que pueda in-tervenir de forma eficaz cuando el mercado no pueda estimularla capacidad competitiva de las empresas nacionales y coordi-nar adecuadamente la economía.

Aunque el Estado sea, antes que nada, un reflejo de la so-ciedad, vamos a pensar en él aquí como sujeto, y no como ob-jeto, como un organismo cuyo capacidad de gobierno hay queampliar para que pueda actuar de forma más efectiva y eficaz,en beneficio de la sociedad. Los problemas de gobernabilidadno son consecuencia del «exceso de democracia», del peso ex-cesivo de las demandas sociales, sino de la falta de un pactopolítico o de una coalición de clases que ocupe el centro del

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América Latina

espectro político 2. Nosotros partimos de que el problema polí-tico de la gobernabilidad se identificó durante un tiempo con elretorno de la democracia y la formación del «pacto democráti-co-reformista de 1994» que fue posible gracias al éxito del PlanReal y a la elección de Fernando Henrique Cardoso 3. Este pac-to no consiguió resolver definitivamente los problemas de go-bernabilidad existentes en el país, pues éstos son crónicos pordefinición, pero proporcionó al gobierno las condiciones políti-cas necesarias para poder ocupar el centro político e ideológicoy, después de obtener un amplio apoyo popular, poder propo-ner y llevar a cabo la reforma del Estado.

Por otro lado, en el ámbito social, la diferencia entre la pro-puesta neoliberal y el nuevo Estado Social Liberal que está sur-giendo radica en el hecho de que los verdaderos neoliberalesquieren que el Estado se retire también del ámbito social. Criti-can ferozmente la intervención del Estado, lo que en el PrimerMundo tomó la forma de welfare state, porque esta interven-ción, incluso en la educación y en la sanidad, acabaría siendoobjeto de rent seeking (lucro) por parte de grupos especiales deintereses, formados por empresarios, grupos provenientes de laclase media, por trabajadores, que privatizan así lo que es pú-blico. Adoptando un individualismo radical y carente de realis-mo político, pretenden que la educación y la sanidad, por muyimportantes que sean, son problemas que los individuos y lasfamilias deben resolver y financiar por sí solos. En el intervalode tiempo que ha pasado vemos que el resultado de dicha críti-ca y la respuesta socialdemocrática no es el Estado Liberal (porel que abogaba el neoconservadurismo), ni el Estado Social-De-mócratá (otro nombre para designar el Welfare State), sino elEstado Social Liberal, que sigue ocupándose de proteger los de-rechos sociales, pero que garantiza esa protección dejando gra-dualmente de ejercer de forma directa las funciones relativas ala educación, la sanidad y la asistencia social, para contratar losservicios de organizaciones públicas no estatales que se encar-garán de realizarlas4.

Crisis y reformaLa percepción de la naturaleza de la crisis y, a continuación,

de la necesidad imperiosa de llevar a cabo reformas en el Esta-do surgió en Brasil de forma accidentada y contradictoria, a me-dida que la misma crisis empezó a tomar cuerpo. Entre 1979 y1994 Brasil vivió un período de estancamiento de la renta percapita y de alta inflación sin precedentes en su historia. Por fin,en 1994 se estabilizaron los precios mediante el Plan Real,creándose así las condiciones necesarias para que el crecimien-to pudiese continuar. La causa fundamental de dicha crisis eco-nómica fue la crisis del Estado una crisis que aún no estáplenamente superada, a pesar de todas las reformas que se han

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llevado a cabo. Esta crisis se caracteriza por la pérdida de capaci-dad del Estado para coordinar el sistema económico para que éstesea un complemento del mercado. Esta coordinación económicaconlleva la distribución de los recursos, la acumulación de capitaly el reparto de la renta. En las economías capitalistas esa fun-ción la desempeña el mercado o el Estado. Cuando el Estado (o elmercado) entra en crisis, esa función se ve seriamente afectada.

Hay varias maneras de definir la crisis del Estado que semanifestó claramente en la década de los 80: como una crisisfiscal, como una crisis en la forma de intervención del Estado,como una crisis de la forma burocrática con la que se adminis-tra el Estado y, finalmente, como una crisis política.

La crisis política pasó por tres momentos: primero, la crisisdel régimen militar, entre 1977 y 1985 —una crisis de legitimi-dad—; segundo, la tentativa populista (1985-1986) de volver alos años 50 —una crisis de adaptación al régimen democráticoy, por último, la crisis que condujo al enjuiciamiento de Fernán-do Collor de Mello— una crisis moral. La crisis fiscal o financie-ra se caracterizó por la pérdida del crédito público o por elahorro público negativo. La crisis del modo de intervención,acelerada por el proceso de globalización de la economía mun-dial, se caracterizó por el agotamiento del modelo proteccionis-ta de sustituir las importaciones por la producción interna, queconsiguió fomentar la industrialización de los años 30 a los 50,pero que dejó de hacerlo a partir de los años 60, haciéndosepatente en la falta de competitividad que mostraba una parteimportante de las empresas brasileñas. La crisis se tradujo en elintento fracasado de crear en Brasil un Estado del Bienestar quese aproximara a los modelos socialdemocráticos europeos. Fi-nalmente, la forma burocrática de administración del Estado en-tró en una profunda crisis después de la Constitución de 1988,antes incluso de que la misma administración pública burocráti-ca se pudiese instaurar en el país.

La crisis del modelo de administración pública burocrático,que se había introducido en el país en los años 30, durante elgobierno Vargas, empezó ya durante el régimen militar, debidoa la incapacidad de éste para erradicar las prácticas patrimonia-listas o clientelistas de la administración. El régimen militarpudo crear organismos burocráticos aislados, que siguieron, sinembargo, coexistiendo con el clientelismo y el corporativismo(NUNES, 1984). En vez de consolidar una democracia profesionalen el país, mediante una redefinición cte los profesiones y deun proceso sistemático de convocatoria de oposiciones para lospuestos elevados de la administración, el régimen militar prefi-rió tomar el camino más corto y encontrar a sus administradores através de las empresas estatales \ Esta estrategia oportunista delrégimen militar, que decidió optar por la salida más fácil paracontratar a los altos cargos de la administración a través de lasempresas, hizo inviable la construcción en el país de una buro-cracia civil fuerte, según las pautas propuestas por la reforma

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Una reforma basada en la gestión aplicada a la Administración Pública de Brasil

de 1936. Mientras tanto, la crisis se agravó con la Constituciónde 1988, al pasarse al otro extremo, pasando la administraciónpública brasüeña a sufrir de la enfermedad contraria: el an-quilosamiento burocrático extremo. Las consecuencias de lasupervivencia del patrimonialismo y del anquüosamiento bu-rocrático, muchas veces perversamente combinados, van a serlos causantes del elevado coste y la baja calidad de la adminis-tración pública brasileña6.

La respuesta que la sociedad brasüeña dio a los cuatro as-pectos de la crisis del Estado no fue equilibrada y surgió en di-ferentes momentos. La primera fue la respuesta a la crisispolítica: en 1985 el país completó su transición democrática,consolidándola en 1988 con la aprobación de la nueva Consti-tución. En lo que se refiere ya a los otros tres aspectos —la cri-sis fiscal, el agotamiento del modo de intervención, y la crecienteineficacia del aparato estatal— el nuevo régimen instaurado en elpaís en 1985 fue de poca ayuda 7. Por el contrario: en un pri-mer momento agravó los problemas, convirtiéndose en un ejem-plo clásico de movimiento que provoca el efecto contrario aldeseado. En lo que se refiere a la crisis fiscal y al modo de in-tervención del Estado, las fuerzas políticas victoriosas teníancomo parámetro de medida el desarrollo populista de los años50 y en lo relativo a la administración pública, la visión buro-crática de los años 30.

De la administraciónburocrática a la administraciónbasada en la gestión

La administración burocrática clásica, que se basa en losprincipios de la administración del ejército prusiano, se implan-tó en los principales países europeos a finales del siglo pasado,en los Estados Unidos a principios de este siglo y en Brasil en1936. Los fundamentos de este modelo son un cuerpo profesio-nal de funcionarios, ascensos basados en los méritos y en eltiempo de servicio y en una definición legal rígida de objetivosy de los medios para alcanzarlos. En el caso de Brasil, aunquese haya dado importancia a ciertos instrumentos en la época,como la institución del sistema de oposiciones y la formaciónsistemática, no se llegó a adoptar de una forma sólida una polí-tica de recursos humanos que se adecuase a las necesidades delEstado. A pesar de encontrarse en proceso de transformación,el patrimonialismo (para luchar contra el cual se había instaladola administración pública burocrática) mantenía un poder pro-pio en el marco político brasileño. La expresión local de patri-monialismo —el coronelismo— dio origen al clientelismo y al

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fisiologismo, y continuaba filtrándose en la administración delEstado brasileño.

La administración pública burocrática se adoptó para susti-tuir a la administración patrimonialista, que caracterizó a lasmonarquías absolutas, en la que se confundían el patrimoniopúblico y el privado. El nepotismo y el empleadismo, por nodecir la corrupción, estaban a la orden del día. Con la aparicióndel capitalismo y de la democracia surgió la necesidad de crearun tipo de administración en cuya base no sólo existiera unaclara distinción entre lo público y lo privado, sino también unaseparación entre el político y el administrador público. De esamanera empieza a cobrar forma la administración burocráticamoderna, racional-legal (utilizando el término acuñado por WE-BER). Surge la organización burocrática basada en la centraliza-ción de las decisiones, en la jerarquía traducida en la unidad demando, en la estructura piramidal del poder, en las rutinas rígi-das, en el control paso por paso de los procesos administrati-vos, en una burocracia estatal formada por administradoresprofesionales escogidos y formados para desempeñar especial-mente esa función, que en forma neutra son equivalentes a lospolíticos. Max WEBER (1922) definió y describió de forma genialeste tipo de administración a principios de este siglo.

Como la administración pública burocrática nació como unaforma de luchar contra el patrimonialismo y se implantó en elsiglo XIX, en el momento en que la democracia daba sus pri-meros pasos, se comprende que desconfiase de todo y de todos—de los políticos, de los empleados, y de los ciudadanos—. Seconsideraba necesario que existieran controles rigurosos y con-troles de comportamiento del sistema. Siempre que era posiblese preferían las leyes, reglamentos y prácticas de procedimiento ala toma de decisiones. La administración pública basada en la ges-tión, por su lado, y sin pecar de ingenua, ya parte del presupuestode que se ha alcanzado ya un nivel cultural y político en el que elpatrimonialismo está condenado, en el que el burocratismo quedaexcluido porque es ineficaz y en el que es posible desarrollar estra-tegias administrativas que se basen en delegar una parte impor-tante de la autoridad para pedir resultados aposteñoñ.

Poco a poco se fue esbozando el encuadre de la nueva admi-nistración pública o administración pública basada en la gestiónen varios países, principalmente en Inglaterra, Nueva Zelanda yAustralia: (1) descentralización desde el punto de vista político,lo que conlleva la transferencia de recursos y atribuciones a lasinstancias políticas regionales y locales; (2) descentralizaciónadministrativa, delegándose autoridad en los administradorespúblicos convertidos en gestores cada vez con mayor autono-mía; (3) organizaciones con pocos niveles jerárquicos, y no pi-ramidales; (4) organizaciones flexibles en contraposición a lasunitarias y monolíticas, en las que se den las ideas de multiplicidad,competencia regulada y conflicto; (5) presupuesto de confianza li-mitada y no de desconfianza total; (6) definición de los objetivos

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América Latina

que deben alcanzar las unidades centralizadas como indicado-res de rendimiento, cuantitativos siempre que sea posible, queconstituirán el núcleo del contrato de gestión entre el ministro yel responsable del órgano que se está transformando en agen-cia; (7) control por resultados, a posteñori, en contraposiciónal control rígido, paso por paso, que se ejercía en los procesos ad-ministrativos; y (8) una administración con la atención centradaen atender al ciudadano, en lugar de en ella misma.

Ampliando lo dicho, la administración pública basada en lagestión se apoya en una concepción del Estado y de la socie-dad democrática y plural, mientras que en la administración públicaburocrática la costumbre es la centralización y el autoritarismo.A fin de cuentas el liberalismo del siglo XIX, en el que se fra-guó la forma burocrática de administración pública, era un régi-men político de transición entre el autoritarismo y la democracia.Mientras que la administración pública burocrática cree en unaracionalidad absoluta, que la burocracia está encargada de ga-rantizar, la administración pública basada en la gestión piensaen la sociedad como en un lugar de conflicto, cooperación e in-seguridad, en el que los ciudadanos defienden sus intereses yafirman sus posiciones ideológicas, que en última instancia se ex-presan en la administración pública. Formulado en estos términos,el problema no sería alcanzar la racionalidad perfecta, sino idearinstituciones y prácticas administrativas suficientemente abiertasy transparentes como para garantizar que el Estado se ocupe deforma razonable del interés colectivo en la producción de bie-nes públicos o «casipúblicos*.

Las dos reformas administrativasEn Brasil la idea de una administración pública basada en la

gestión ya es antigua. En 1936 se introdujeron en el país losprincipios de la administración burocrática clásica a través de lacreación del DASP —Departamento Administrativo del ServicioPúblico—8. La creación del DASP constituye la primera reformaadministrativa realizada en el país 9. Entretanto, encontramosya en 1938 la primera señal de la aparición de la administra-ción pública basada en la gestión: la creación del primer go-bierno autónomo. Surgió entonces la idea de que los serviciospúblicos con funciones ejecutivas y no de elaboración depolíticas —«administración directa»— deberían descentrali-zarse y dejar de regirse por los requisitos burocráticos de la«administración directa* o central.

La primera tentativa de reformar la administración públicabrasileña, pasando al sistema de gestión, iba a producirse a fi-nales de los años 60, con el Decreto Ley 200, de 1967, promovi-do por Amaral Peixoto a sugerencia de Helio Beltráo, quien seconvertiría en pionero de las nuevas ideas en Brasil10. La refor-ma iniciada por el Decreto Ley 200 constituyó un intento de

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superar la rigidez burocrática, pudiendo considerarse como laprimera fase de la administración basada en la gestión en Brasil.El punto en el que se hizo mayor hincapié fue en llegar a unadescentralización mediante la autonomía de la administraciónindirecta, partiendo del presupuesto de que la administracióndirecta era más rígida y la administración descentralizada máseficaz11. El Decreto Ley apoyó la transferencia de las activi-dades destinadas a la producción de bienes y servicios a losgobiernos autónomos, fundaciones, empresas públicas y so-ciedades de economía mixta, racionalizando y ratificando unasituación que ya se vislumbraba en la práctica. Se instituyeroncomo principios de racionalidad administrativa la planificacióny el presupuesto, la descentralización y el control de los resulta-dos. En las instancias descentralizadas se utilizaron trabajadoresceletistas (con contrato de acuerdo con la CLT, Consolidaciónde las Leyes del Trabajo), sometidos al régimen privado de con-tratación. Fue el momento del gran boom de las empresas esta-tales y de las fundaciones. Mediante la flexibilización de suadministración se pretendía conseguir una mayor eficacia en losservicios y actividades económicas del Estado, a la vez que se for-talecía la alianza política entre las altas esferas de la tecnoburo-cracia estatal, civil y militar, y la clase empresarial12.

El Decreto Ley 200 tuvo dos consecuencias inesperadas eindeseables. Por un lado, al permitir la contratación de trabaja-dores sin oposiciones, facilitó la supervivencia de prácticas pa-trimonialistas y fisiológicas (en las que prevalece por encima detodo la voluntad del que las lleva a cabo). Por otro lado, al noocuparse de realizar cambios en el ámbito de la administracióndirecta o central, que se veía despectivamente como «burocráti-ca» o rígida, dejó de convocar oposiciones y de incentivar lastrayectorias profesionales de altos administradores. De estamanera, el núcleo estratégico del Estado se debilitó indebi-damente mediante una estrategia oportunista del régimenmilitar que, en lugar de preocuparse de formar administra-dores públicos de alto nivel seleccionados a través de oposi-ciones, prefirió contratar a los que ocuparían los puestos másaltos de la administración a través de empresas estatales13.

Así fue cómo la reforma administrativa contenida en el Decre-to Ley 200 se quedó a la mitad y fracasó. La crisis política del régi-men militar, que comenzó ya a mediados de los años 70, agravóaún más la situación de la administración pública, en la medidaen que se identificó a la burocracia estatal con el sistema autori-tario en pleno proceso de desintegración.

La vuelta a los años 50 y 30La transición democrática que tiene lugar con la elección de

Tancredo Neves y la toma de posesión de José Sarney, en mar-zo de 1985, no va a traer consigo, sin embargo, buenas pers-

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Una reforma basada en b gestión aplicada a h Administración Pública de Brasil

pectivas para una reforma del aparato estatal. Por el contrario,en el ámbito administrativo se va a traducir en una vuelta a losideales burocráticos de los años 30 y, en el político, en un in-tento de volver al populismo de los años 50. Los dos partidosque controlaron la transición eran partidos democráticos, peropopulistas. No tenían, como tampoco tenía la sociedad brasile-ña, noción de la gravedad de la crisis que el país estaba atravesan-do. Además, se vivía una especie de euforia democrático-populista.En las mentes rondaba la idea de que era posible volver a losaños dorados de la democracia y del desarrollo brasileño, quefueron los años 50.

El capítulo dedicado a la administración pública que se in-cluye en la Constitución de 1988 va a ser el resultado de todas esasfuerzas contradictorias. Por un lado, es una reacción al populismo yal fisiologismo que se recrudeció con el advenimiento de la de-mocracia 14. Por esta razón, la Constitución va a consagrar losprincipios de una administración pública muy centralizada, je-rárquica y rígida, en la que se da total prioridad a la administra-ción directa en lugar de a la indirecta. La Constitución de 1988ignoró completamente las nuevas orientaciones de la adminis-tración pública. Los constituyentes, y de una forma más amplia,la sociedad brasileña demostraron en ese momento una increí-ble incapacidad para comprender un enfoque nuevo. Para elloslo único comprensible era que la administración burocrática clá-sica, que se había empezado a introducir en los años 30, no sehabía implantado completamente. Vieron que el Estado habíaadoptado estrategias descentralizadoras —los gobiernos autóno-mos y las fundaciones públicas— que no se encuadraban en elmodelo burocrático-profesional clásico. Notaron que esa admi-nistración había dejado un cierto espacio libre en el que se ha-bía colado el clientelismo, sobre todo a nivel de estados ymunicipios un clientelismo que se había fortalecido después dela redemocratización. No comprendieron que las formas másdescentralizadas y flexibles de la administración, que el DecretoLey 200 había servido para afianzar, eran una respuesta a la ne-cesidad de que el Estado administrase de forma eficaz las em-presas y los servicios sociales. Y decidieron completar primerola revolución burocrática para pensar más tarde en los princi-pios de la administración pública moderna.

Partiendo de ese punto de vista decidieron: (1) tomandocomo punto de partida la instauración de un «régimen jurídicoúnico» para todos los funcionarios públicos civiles de la admi-nistración pública directa y de los ayuntamientos y fundaciones,tratar de la misma manera a limpiadores y jueces, a profesores ya agentes de policía, a porteros y a altos cargos de la adminis-tración pública que ejercen el poder del Estado; (2) medianteuna estabilidad rígida hacer imposible que el puesto de trabajode los funcionarios incompetentes o innecesarios reporte algúnbeneficio al bien común, olvidando que esta institución se creópara defender al Estado y no a sus funcionarios; (3) mediante

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un sistema de oposiciones aún más rígido, hacer inviable quelos funcionarios ya existentes tuvieran acceso a nuevas plazas;(4) haciendo extensivas las nuevas reglas a toda la administra-ción pública, eliminar toda la autonomía de los gobiernos autó-nomos y las fundaciones públicas; (5) mediante una serie dedispositivos, crear un sistema de evidente privilegio en la jubila-ción de los funcionarios públicos y para sus pensionistas.

De esta manera, y en contradicción con su espíritu burocrá-tico racional-legal, la Constitución de 1988 permitió que se con-solidasen o creasen varios privilegios. Privilegios que fueron almismo tiempo el tributo que se pagó al patrimoniaíismo todavíapresente en la sociedad brasileña, y una consecuencia del cor-porativismo al que la apertura democrática insufló nuevas fuer-zas, llevando a todos los agentes sociales a defender susintereses particulares como si fuesen intereses generales. El pri-vilegio más grave fue el establecimiento de un sistema de jubi-lación con sueldos íntegros, en el que no contaba para nada eltiempo en el que se hubiera prestado servicio directamente alEstado. Este hecho, unido a la entrada de jubilaciones especia-les, que permitían a los funcionarios jubilarse muy anticipada-mente, alrededor de los 50 años, y, en el caso de los profesoresuniversitarios, acumular jubilaciones, aumentó violentamente elcoste del sistema estatal de cobertura social, lo que representóuna pesada carga fiscal para la sociedad b. Un segundo privile-gio fue el haber permitido que más de 400.000 funcionarios ce-letistas se convirtiesen de golpe en funcionarios de carrera, conpuesto fijo y jubilación íntegra l6.

El retroceso burocrático de 1988 no se puede atribuir a unsupuesto fracaso de la descentralización y de la flexibilizaciónde la administración pública ocasionada en última instancia porel Decreto Ley 200. Aunque se hayan cometido algunos abusosen su nombre, ya sea por una excesiva autonomía concedida alas empresas estatales o por el uso patrimonialista hecho de losayuntamientos y fundaciones (donde no se exigía un procesoselectivo público a la hora de admitir personal), no es correctoafirmar que tales distorsiones puedan considerarse como causantesde este fenómeno. La verdad es que el retroceso fue el resultado,en primer lugar, de una visión equivocada de las fuerzas demo-cráticas que derrocaron al régimen militar, acerca de la natura-leza de la administración pública vigente entonces. En lamedida en que, en Brasil, la transición democrática tuvo lugaren medio de la crisis del Estado, esta última fue considerada,equivocadamente, por las fuerzas democráticas como resultado,entre otros, del proceso de descentralización que el régimenmilitar había intentado implantar. En segundo lugar, fue conse-cuencia de la alianza política que dichas fuerzas se vieron obli-gadas a sellar durante el proceso de transición democrática congrupos corporativos y clientelistas, en el momento en el que elpopulismo económico se convertía en la tendencia dominante.En tercer lugar, resultó del resentimiento de la vieja burocracia

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América Latina

por la forma en que el régimen militar trató a la administracióncentral: era el momento de restablecer la fuerza del centro y lapureza del sistema burocrático. Esta visión burocrática se con-centró en la antigua SAF, que se convirtió en el centro de la re-acción burocrática del país no sólo contra una administraciónpública moderna, sino también a favor de los intereses corpora-tivistas del funcionalismo 17. Para finalizar, un cuarto factor apa-rece relacionado con la campaña a favor de la desestatizaciónque corrió paralela a toda la transición democrática. Las empre-sas estatales se vieron como demasiado poderosas, lo que llevóa los constituyentes a aumentar los controles burocráticos apli-cados a ellas, que habían conseguido mucha autonomía graciasal Decreto Ley 200.

A modo de síntesis, se puede afirmar que el retroceso buro-crático de la Constitución de 1988 fue una reacción al clientelis-mo dominante en el país durante aquellos años, aunquetambién fue una afirmación de los privilegios corporativistas ypatrimonialistas incompatibles con el ethos burocrático. Ade-más, fue una consecuencia de la actitud defensiva de la alta bu-rocracia que, sintiéndose acosada e injustamente acusada, sedefendió irracionalmente.

Todas estas circunstancias contribuyeron al desprestigio dela administración pública brasileña, a pesar del hecho de quelos administradores públicos brasileños sean mayoritariamentecompetentes, honrados y con conciencia pública. Estas cualida-des, que vienen demostrando desde los años 30, cuando se im-plantó en Brasil la administración pública profesional, fueronun factor que intervino de forma decisiva en la función estraté-gica que el Estado desempeñó en el desarrrollo de la economíabrasileña. La implantación de la industria de base en los años40 y 50, el ajuste de los años 60, el desarrollo de infraestructu-ras y la instalación de industrias de bienes de capital en losaños 70, el nuevo ajuste y la reforma financiera de los años80 y la liberalización comercial de los 90 no habrían sido posi-bles sin el buen hacer profesional y la conciencia pública de laburocracia brasileña 18.

tre 1989 y 1992 se habían reducido a la mitad, llegan en 1995 aun nivel más elevado que el tope anterior (1990). A partir de fi-nales de 1992 y con ayuda de un programa de «isonomía sala-rial», el gobierno intentó corregir las profundas irregularidadesexistentes en la remuneración de los funcionarios que se habíanacumulado desde la segunda mital de la década de los 80. Sellevaron a cabo algunas correcciones, pero el resultado másdestacable fue un aumento sin precedentes de los gastos depersonal, que alcanzaron un tope histórico en 1995, sin que seeliminasen las distorsiones.

Tabla 1Remuneración media real de los funcionarios

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997**

del Ejecutivo (1989=100)

índice PCC-nivel superior

100

106

70

62

82

99

117

101

99

índice ponderado *

100.0

110

73

65

82

100

128

111

109

* Nota: El índice ponderado se calculó partiendo del índice de las profesiones más importan-tes ponderado por el número de personas pertenecientes a cada profesión. Se ha resaltado elíndice del nivel 1 superior del PCC —Plano de Clasificación de Cargos—, porque ésa es laprofesión más representativa del funcionanado brasileño.

** Cálculo basado en datos anteriores a marzo de 1997.

Fuente: MARE —Ministerio de la Administración Federal y de la Reforma del Estado—.

Los salarios y la nóminaDurante el periodo autoritario no existió una política salarial

para los funcionarios públicos federales, y esa ausencia no fuecorregida a la vuelta a la democracia. Las distorsiones salariales,que eran ya graves, no hicieron más que agravarse, mientrasque el total de gastos, que aumentó durante el gobierno Sarney,fue drásticamente reducido por el gobierno Collor, medianteuna disminución importante de los salarios medios reales. Du-rante el gobierno Itamar se volvió al nivel anterior de salarios,al tiempo que el total de gastos unidos a personal crece de for-ma explosiva. Según demuestra la Tabla 1, los salarios, que en-

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El aumento de las remuneraciones que se produjo duranteel gobierno Itamar, sumado a algunos aumentos adicionales realiza-dos durante los tres primeros meses del gobierno de Fernan-do Henrique provocaron un fuerte aumento de los salariosmedios reales, y un crecimiento desmesurado de los gastosrelativos a personal en el gobierno federal. En la Tabla 2 sepresentan los datos más importanates relativos al gasto glo-bal. En 1995 el gasto de personal alcanzó, en reales defla-cionados, un punto máximo absoluto: 44.000 millones dereales (1 real = 150 pts. aprox.), lo que supone un aumentode un 30 % real de 1994 a 1995. Ese porcentaje es semejante alaumento del salario medio real que tiene lugar en el mismo pe-ríodo de tiempo. Sin embargo, en cuanto a la participación de

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Una reforma basada en la gestión aplicada a h Administración Pública de Brasil

las nóminas en el PIB, el punto máximo alcanzado sigue siendoel correspondiente a 1990, como resultado del aumento desueldos que el gobierno que salía entonces concedió a los fun-cionarios federales. Hasta 1996 no fue posible controlar lossueldos y la nómina del gobierno, como se puede apreciar enlas tablas 1 y 2.

Tabla 2Gastos de personal federal (civil y militar) *

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997*»»

en miles de millones de R$

18,9

23,2

28,7

33,1

27,1

22,1

29,8

34,4

44,7

43,0

42,5

índice {\9Sl-\00)

100,0

122,7

151,6

115,3

143,3

116,7

157,7

181,9

236,3

227,0

224,4

% del PIB»»

3,18

3,91

4;68

5,63

4,6

3,78

4,9

5,35

6,68

6,22

• índice deflactado por el IGP-D1/FGV. Valores obtenidos mediante el criterio de competen-cia

" Sobre la cantidad calculada para 1997.

" ' Cantidad acumulada entre marzo y febrero de 1997.

Los aumentos salariales realizados durante el gobierno Ita-mar no lograron reducir las distorsiones salariales existentesdentro del funcionariado federal. Es posible evaluar dichas dis-torsiones desde dos puntos de vista: por un lado, tenemos losdesequilibrios que aparecen al comparar los sueldos de los fun-cionarios con el mercado de trabajo privado y, por otro lado,los desequilibrios internos, pues se observan sueldos muy altosen algunos sectores y en otros, sueldos muy bajos.

Existe la creencia generalizada por todo el país de que la re-muneración que reciben los funcionarios es baja. Esto no es así.En algunos sectores es baja y en otros es alta. La Tabla 3 estáelaborada comparando los sueldos del sector público y del sec-tor privado, comparando los sueldos correspondientes a puestoscon atribuciones semejantes en ambos sectores. Los resultadosmuestran que mientras los ejecutivos y profesionales superioresobtienen una remuneración más elevada en el sector privado,

GAPP n.s 9. Mayo / Agosto 1997

los trabajadores menos cualificados del sector público (comolos que trabajan en actividades auxiliares como administración,mecanografía, almacenamiento, mantenimiento, instalación, se-guridad, portería , limpieza y contratas de restaurantes y cafete-rías, entre otros) reciben sueldos bastante más altos que suscompañeros del sector privado. De esta manera, el sector públicocorrige el fuerte desnivel existente entre los altos sueldos y los bajossalarios del sector privado, un desnivel que explica en buenaparte el alto índice de concentración de la renta en el país, peroque, para ello, crea otra distorsión: la imposibilidad de comuni-cación entre los mercados de trabajo público y privado.

Por otro lado, dentro del funcionariado federal, encontra-mos también enormes disparidades entre las remuneracionesrecibidas dentro del Estado: funcionarios con cualificacionesmuy parecidas que realizan tareas muy parecidas reciben, sinembargo, remuneraciones muy diferentes. El origen de estasdistorsiones internas se remonta al régimen militar, cuando elfuncionariado fue relegado a un segundo plano y se pasó a em-plear a la burocracia del Estado a través de las empresas estatales.La consecuencia de esta decisión fue una fuerte disminución delos sueldos de los funcionarios fijos que se refleja hasta hoy enla baja remuneración de los participantes en el Plan de Clasifi-cación de Cargos, que entonces se intentaba ver como el siste-ma universal de promoción y remuneración de los funcionariosfederales.

Para salir de esa situación (o del PCC) se adoptaron dos ti-pos de estrategias: el poder judicial, el ministerio público y elpoder legislativo, dotados de gran autonomía desde el punto devista administrativo desde 1988, trataron de aumentar sus suel-dos por su cuenta, sin contar con el poder ejecutivo. Por otrolado, dentro del ejecutivo, las categorías profesionales tradicio-nalmente más poderosas —los procuradores, los comisarios depolicía, los diplomáticos, los auditores fiscales— y las nuevasprofesiones de administradores-economistas creadas después dela apertura democrática —los analistas del tesoro y del presu-puesto y los gestores gubernamentales— empezaron a recibir«gratificaciones por productividad», lo que, en realidad, no eraotra cosa que una estrategia de aumento de suelo. Dado su ca-rácter ad hoc, la aplicación de estas dos estrategias perfecta-mente comprensibles y hasta cierto punto necesarias, sesaldaron con un crecimiento de las distorsiones existentes en elsistema de remuneraciones de los funcionarios del Estado.

Por último, las distorsiones del sistema federal de remunera-ciones tienen una tercera causa: los fallos de la ley. Estos fallosse perciben principalmente en dos mecanismos: la posibilidadde «añadir ventajas temporales» como -quinquenios», y la posibi-lidad de que funcionarios, en activo o no, acumulen cargosacompañados de sus respectivas ventajas. Esta suma de ventajastemporales y las acumulaciones de cargos, hábilmente manipu-ladas, permitieron que un número creciente de trabajadores co-

119

América Launa

Puestos Ejecutivos

Puestos de Grado Superio

Puesto de Grado Técnico/Medio

Puestos de Funcionamiento

Tabla 3Sueldos medios: sector público y privado (reales de mayo de 1995)

Sueldo medio del sector privado Sueldo medio del sector público

7.080

1.899

926

437

5.736

1.814

899

635

Diferencia público/privado

-19%

-5%

-3%

45%

Fuente-. MARE (1995)-. SIAPE (Sistema Integrado de Administración de Personal).

menzase a ganar sueldos elevados, por lo que apareció la ex-presión «marajás» para referirse a ellos. La Constitución de 1988intentó solucionar el problema mediante la creación de un «te-cho de sueldos», una cantidad que indicaba el sueldo máximoque podía percibirse en cada uno de los poderes (ministros deEstado, diputados federales y senadores y ministros del Supre-mo Tribunal Federal), pero la interpretación que de él hizo elSupremo Tribunal Federal, que excluyó de esa cantidad las ven-tajas personales, le restó toda su eficacia. En 1996 los gobernan-tes esperaban que la enmienda de la administración públicalograse definir el techo con claridad, para terminar de una vezpor todas con los marajás.

Como ya hemos visto en la Tabla 2, los aumentos de sueldoconcedidos durante el gobierno Itamar ocasionaron una enormesubida en la nómina del gobierno federal. La nómina casi doblósu valor en términos reales: de 22.100 millones de reales en1992, subió a 44.700 millones en 1995. Hasta 1996 no se consi-guió controlar la nómina, que disminuyó a 43.000 millones dereales.

Este crecimiento de la nómina no se debió al aumento delnúmero de trabajadores. Dada la necesidad de realizar ajustesfiscales, que se hizo patente a partir de 1987, y dado el elevadocoste que suponía la contratación de nuevos funcionarios, desa-parecieron las oposiciones casi totalmente a partir de 1988, porlo que disminuyó el número total de funcionarios. La verdad esque, tal como se puede observar en la Tabla 4, el número defuncionarios en activo, que llegó a alcanzar los 713-000 en1989, descendió a 567.000 en 1995 y a 535.000 en 1997. Si setiene en cuenta a los trabajadores de las empresas estatales, lacaída fue aún mayor, debido al hecho añadido de las privatiza-ciones.

La explicación de este incremento del importe de la nóminase encuentra en el aumento de los sueldos a partir de 1993, yen el coste creciente de los funcionarios inactivos. Las elevadaspensiones de jubilación, casi un 20% más que el último sueldo

120

correspondiente a la actividad, cuando en otros países varíanen tomo al 70% de la última cantidad percibida, unido al hechode que los funcionarios pudieran jubilarse muy pronto, condujoa un desbordamiento del coste que para el Estado repre-sentaban los inactivos. Los inactivos y pensionistas, que ya repre-sentaban el 30% del coste de la nómina de personal en 1991/1993,pasaron a representar el 40% en 1995.

Por otro lado, hay que tener en cuenta que Brasil poseeprobablemente el sistema de cobertura social más generoso delmundo. Mientras que en los demás países la jubilación tiene lu-gar a los 60, o más a menudo, a los 65 años, en Brasil los traba-jadores se jubilan por término medio, a los 53 años, subiendo alos 56 años si no se contabilizan las jubilaciones proporcionales(que dependen del tiempo trabajado). En otros países la pro-porción relativa al último salario con la que el funcionario se ju-bila oscila entre el 50 y el 75 %, mientras que en Brasil erahasta hace poco del 120%. Los trabajadores rurales, que son losmás pobres, se jubilan por término medio a los 63 años con unsalario mínimo. Los trabajadores urbanos se jubilan un poco an-tes y recibiendo una pensión mayor, aunque muy lejana de lasjubilaciones del sector público.

Observando la Tabla 5 es posible hacerse una idea del pri-vilegio que constituye el actual sistema de jubilación del sectorpúblico si se compara con el sector privado. El importe que su-man las jubilaciones de los funcionarios del legislativo es 21,7veces mayor que las jubilaciones de los beneficiarios del INSS.En el caso del judicial, 20,4 veces y, del ejecutivo, 8,25 veces.Como el número de funcionarios de los dos primeros podereses pequeño, la media general debe rondar las 8 veces. Es ciertoque desde 1993 los funcionarios contribuyen a su sistema decobertura social, por término medio con un 11% de su salario,sin límite de remuneración. En el caso del INSS, por el contra-rio, el límite de la contribución y del beneficio está fijado en 10salarios mínimos. Por esta razón, los funcionarios contribuyen,por término medio, con más que los trabajadores del sector pri-vado. Sin embargo, los cálculos realizados muestran que su con-

GAPP n.8 9. Mayo / Agosto 1997

Una reforma basada en la gestión aplicada a la Administración Pública de Brasil

Tabla 4Evolución del número de funcionarios de la Unión Objetivos

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997™

Pusáosarios Civiles Fijos *

705.548

712.740

628.305

598.375

620.870

592.898

583.020

567.689

563708

535.431

U n i ó n -

1.442.657

1.488.608

1.338.155

1.266.495

1.284.474

1.258.181

1.197.460

1.222.236

1.098.727

• Civiles de la administración directa (poder ejecutivo), ayuntamientos y fundaciones.

•* Aparte de los fijos, incluye a los trabajadores de las empresas públicas.

**• Datos de marzo.

Fuente: Ministerio de la Administración Federal y de la Reforma del Estado.

tribucion media es sólo 3,4 veces superior a la contribución me-dia que se hace al INSS, mientras que el beneficio es 8 vecesmás elevado.

INSS

Ejecutivo

Legislativo

Judicial

Tabla 5Jubilaciones medias Unión/INSS

En salarios mínimos

1,7

14,0

36,8

34,7

Multiplicado por

1,0

8,25

21,7

20,4

Fuente: Ministerio de la Administración Federal y de la Reforma del Estado y Ministerio de laCobertura Social.

A partir de 1995: con el gobierno de Femando Henrique,surge una nueva oportunidad para la reforma del Estado en gene-ral y, más en concreto, del aparato estatal y de su personal. Los ob-jetivos de esta reforma van a ser: a corto plazo, facilitar el ajustefiscal, especialmente en los estados de la Federación y en losmunicipios, donde existe un problema claro de exceso de man-dos, y a medio plazo, hacer la administración pública más efi-ciente y moderna, centrándolo en la atención a los ciudadanos.

Los ajustes fiscales se realizarían principalmente mediante laaplicación de varias medidas: a) destitución de trabajadores de-bido al exceso de mandos; b) fijación de la remuneración máxi-ma permitida para los funcionarios; y c) modificación delsistema de jubilaciones: se aumenta el tiempo exigido de ejerci-cio en puesto de funcionario, la edad mínima de jubilación, seexige un tiempo mínimo de estancia en el puesto de funciona-rio y se modifica la cantidad percibida en concepto de jubila-ción para hacerla proporcional a la contribución realizada. Lastres medidas van a exigir cambios constitucionales. Una alterna-tiva al despido por exceso de mandos, que probablemente seutilizará mucho, va a ser el desarrollo de sistemas de destitu-ción o desvinculación voluntaria. En estos sistemas los adminis-tradores escogen la población de funcionarios susceptible deser despedida y les proponen que una parte de ellos se despidavoluntariamente a cambio de una indemnización o de forma-ción para poder incorporarse al mercado privado. Frente a lainminente posibilidad de despido y las ventajas que se ofrecena aquellos que se desvinculen voluntariamente, un número im-portante de funcionarios optará por esta vía 19.

La modernización o el aumento de eficacia de la administra-ción pública va a ser el resultado a medio plazo de un comple-jo proyecto de reforma, mediante el cual se intentará en un solotrazo fortalecer la administración pública directa o «núcleo estratégi-co del Estado» y descentralizar la administración pública creando«agencias ejecutivas» y «organizaciones sociales» controladas por con-tratos de gestión. En este sentido, no se puede calificar a la re-forma propuesta de centralizadora, como fue la de 1936, ni dedescentralizadora, como pretendió ser la de 1967. Ni, de nuevo,centralizadora, como fue la contrarreforma contenida en la Constitu-ción de 1988. En otras palabras, la propuesta no era continuar in-mersos en el proceso cíclico que había caracterizado a laadministración pública brasileña, alternando períodos de centra-lización y descentralización, sino fortalecer al mismo tiempo lacalidad administrativa del centro y la autonomía de las agenciasejecutivas y de las organizaciones sociales. El nexo de uniónentre los dos sistemas será el contrato de gestión, que el núcleoestratégico deberá aprender a definir y a controlar, y sus agenciasy organizaciones sociales, a poner en práctica 20.

GAPP n.9 9. Mayo / Agosto 1997 121

América Latina

Sectores del Estado

La propuesta de reforma del aparato estatal pane del hechode que existen cuatro sectores dentro del Estado: (1) el núcleoestratégico del Estado, (2) las actividades exclusivas del Estado,(3) los servicios no exclusivos o competitivos, y (4) la produc-ción de bienes y servicios para el mercado.

En el núcleo estratégico se elaboran las leyes y políticas pú-blicas. Es un sector relativamente pequeño, formado en Brasil, anivel federal, por el Presidente de la República, por los minis-tros de Estado y por la cúpula de los ministerios, que se responsa-bilizan de elaborar las políticas públicas, por los tribunalesfederales encabezados por el Supremo Tribunal Federal y por elMinisterio Público o Fiscalía del Estado, y por los miembros delCongreso. Existen correspondientes núcleos estratégicos a nivelde estados y a nivel municipal.

Las actividades exclusivas del Estado son aquéllas en lasque se ejerce el «poder de Estado», o sea, el poder de legislar ycobrar impuestos. Abarca la policía, las fuerzas armadas, los órga-

nos de fiscalización y reglamentación, y los órganos responsa-bles de la transferencia de recursos a las áreas sociales y cientí-ficas, como el Sistema Unificado de Salud, el sistema de ayudaal desempleo, etc.

Los servicios no exclusivos o competitivos del Estado sonaquellos que, aunque no impliquen poder de Estado, éste reali-za y/o subvenciona por considerarlos de gran relevancia para ladefensa de los derechos humanos, o porque implican a econo-mías externas, y que no pueden recibir una retribución adecua-da en el mercado mediante una retribución por los servicios.De este sector formarían parte los servicios sociales y científi-cos, como escuelas, universidades, hospitales, museos, centrosde investigación, instituciones de asistencia social, etc.

Por último, el Estado produce bienes y servicios a través delas empresas de economía mixta, que operan en sectores deservicios públicos o en sectores considerados estratégicos.

En cada uno de dichos sectores habrá que distinguir (1) dequé tipo de propiedad se trata; (2) qué tipo de administraciónpública es la más adecuada y (3) qué tipo de institución sería lamás adecuada. En la Figura 1 se resumen las relaciones entredichas variables.

Actividadesexclusivas del

Estado

Figura 1Sectores estatales, forma de propiedad y Administración e Instituciones

Forma de propiedad Forma de administraciónInstituciones

Estatal Pública no Estatal Privada Burocrática Gerencial

Núcleo EstratégicoCongreso, TribunalesSuperiores, Presidencia, Cúpulaministerial

Unidades descentralizadasPolicía, Reglamentación,

Fiscalización, Fomento del

Ámbito Social y Científico,

Seguridad Social Básica

Servicios no exclusivosEscuelas, Hospitales, Centros deInvestigación, Museos

Producción para el mercadoEmpresas estatales

Paso al Sector

Público

Privatización

Secretarías que elaboran

políticas públicas

Contrato de gestión

Agencias Ejecutivas y

Autónomas

Organizaciones Sociales

Empresas Privadas

Fuente: Ministerio de la Administración Federal y de la Reforma del Estado (1995)- Plan de Dirección para la Reforma del Estado.

En el núcleo estratégico y en las actividades exclusivas delEstado la propiedad deberá ser estatal por definición. Aparte delas herramientas tradicionales —aprobación de leyes (Congreso),elaboración de políticas públicas (presidencia y cúpulas ministeria-les) y emisión de sentencias y acuerdos (poder judicial)— el nú-

cleo estratégico hará uso de una nueva herramienta que la ad-ministración pública lleva poco tiempo utilizando: el contratode gestión. Mediante el contrato de gestión, el núcleo estratégi-co va a definir los objetivos de las entidades ejecutoras del Esta-do y los respectivos indicadores de desempeño, además de

122 GAPP n.° 9. Mayo / Agosto 1997

Una reforma basada en la gestión aplicada a la Administración Pública de Brasil

garantizar a dichas entidades los medios humanos, materiales yfinancieros para poder alcanzarlos.

Esta reforma es más institucional que organizativa y de ges-tión. No se limita a proponer una restructuración que conllevela introducción de modernas técnicas de gestión. Las nuevasinstituciones son fundamentales para la reforma del Estado. Lasinstituciones descentralizadas serán respectivamente las «agen-cias ejecutivas», en el sector de las actividades exclusivas del Es-tado, y las «organizaciones sociales» en las actividades sociales ycientíficas, que pertenecen al grupo de las «no exclusivas delEstado».

En principio, las actividades exclusivas del Estado deberán or-ganizarse a través del sistema de «agencias ejecutivas», que podría-mos llamar también «agencias autónomas»21. Una agencia ejecutivadeberá tener un dirigente nombrado por el ministro correspon-diente, con el que se negociará el contrato de gestión. Una vezse hayan establecido los objetivos y los indicadores de desem-peño no sólo cualitativos sino también cuantitativos, el dirigentetendrá amplia libertad para gestionar el presupuesto global reci-bido; podrá gestionar a sus funcionarios con autonomía en loque se refiere a admisión, exoneración y pago, y podrá realizarcompras respetando los principios generales de licitación.

En el otro extremo, en el sector de bienes y servicios para elmercado, la producción deberá correr, en principio, a cargo delsector privado. Ése es el origen del programa de privatizaciónen curso. Se presupone que las empresas serán más eficientes sison controladas por el mercado y administradas de forma priva-da. De aquí surge el principio de subsidiariedad: sólo debe serestatal la actividad que el mercado no pueda controlar. Además,debido a la crisis fiscal del Estado, éste perdió la capacidad derealizar ahorros forzados y de invertir en las empresas estatales,por lo que se vuelve aconsejable privatizarlas. Esta política estáde acuerdo con la concepción de que el Estado moderno, quese continuará en el siglo XXI, no será ni el Estado liberal que estámás cerca, como poco, del siglo XIX, ni el Estado ejecutor del sigloXX. Tendrá que ser un Estado regulador y transferidor de recur-sos, que garantice la financiación a fondo perdido de las activi-dades que el mercado no tiene posibilidades de llevar a cabo.

Propiedad pública no estatalPara finalizar, debemos analizar el caso de las actividades

estatales no exclusivas realizadas en los sectores social y cientí-fico. Lo que nosotros proponemos es que la forma de propie-dad dominante debe ser la pública no estatal.

En el capitalismo contemporáneo no son únicamente dos lasformas de propiedad relevantes, como generalmente se piensa,

GAPP n.° 9. Mayo / Agosto 1997

y como sugiere la división clásica del Derecho en Derecho Pú-blico y Derecho Privado —la propiedad privada y la pública—,sino tres: (1) la propiedad privada, encaminada a obtener lucro(empresas) o al consumo privado (familias); (2) la propiedadpública estatal: y (3) la propiedad pública no estatal, que tam-bién se puede llamar no gubernamental, sin ánimo de lucro, opropiedad del tercer sector. La confusión deriva de la divisióntripartita del Derecho. Los tipos de propiedad y sus respectivasorganizaciones se definen generalmente de acuerdo con la leyque los regula (Derecho Público o Privado), y no por sus objeti-vos. Según cuáles sean sus objetivos, una organización será privadacuando esté encaminada a la consecución de beneficios y públi-ca cuando su finalidad sea servir al interés público. En términoslegales, una organización es privada cuando es propiedad pri-vada de individuos, como es el caso de las empresas e incluso delas cooperativas, y pública cuando pertenece a la comunidad, ala población22.

Al decir esto, estoy afirmando que lo público no se confun-de con lo estatal. El espacio público es más amplio que el esta-tal, ya que puede ser estatal o no estatal. En un plano ideal, loestatal es siempre público, cosa que en la práctica no es así: elEstado precapitalista era, en última instancia, privado, ya que elsentido de su existencia era atender las necesidades del prínci-pe. En el mundo contemporáneo lo público se ha separadoconceptualmente de lo privado, aunque todos los días seamostestigos de los intentos de apropiación privada del Estado.

Es pública la propiedad que es de todos y para todos. Es es-tatal la institución que detenta el poder de legislar y fijar im-puestos. Es estatal la propiedad que forma parte integrante delaparato del Estado, y que se rige por el Derecho Administrativo23.Es privada la propiedad cuya finalidad es la consecución de lu-cro o el consumo por parte de individuos o grupos. De acuerdocon esta concepción, una fundación «de Derecho Privado», aun-que se rija por el Derecho Civil, como son, por ejemplo, lasuniversidades norteamericanas, es una institución pública, en lamedida en que su fin último es el interés general2. En principio,todas las organizaciones sin ánimo de lucro son o deben ser orga-nizaciones públicas no estatales h. Podríamos afirmar sin dudaque al final seguimos teniendo solamente dos clases de propie-dad: la pública y la privada, aunque con dos importantes salve-dades: en primer lugar, la propiedad pública se subdivide enestatal y no estatal, en lugar de confun.dirse con la estatal; y se-gundo punto, las instituciones de Derecho Privado centradas enel interés público y no en el consumo privado no son privadassino públicas no estatales. El reconocimiento de la existencia deun espacio público no estatal cobró especial importancia en unmomento en que la crisis del Estado agravó la dicotomía Esta-do-sector privado, lo que condujo a muchos a pensar que laúnica alternativa a la propiedad estatal era la privada. La privati-zación es una alternativa adecuada cuando la institución puede

123

América Latina

obtener la totalidad de sus ingresos de la venta de sus produc-tos y servicios, y el mercado está preparado para asumir lacoordinación de sus actividades. Cuando éste no es el caso, lopúblico no estatal puede hacer su entrada. Por otro lado, en losmomentos en que la crisis del Estado hace necesario que seexaminen de nuevo las relaciones Estado-sociedad, el espaciopúblico no estatal puede cumplir una función de «paso interme-dio» o facilitar la aparición de formas de control social directo yde cooperación, que abren nuevas perspectivas para la demo-cracia. Según señala CUNIL GRAU (1995: 31-32):

'La introducción de "lo público" como una tercera di-mensión que va más allá de la visión dicotómica que enfrentadeforma absoluta lo "estatal"y lo "privado"está indudablementevinculada a la necesidad de redefinir las relaciones entre el Esta-do y la sociedad ... Lo público, "en el Estado" no es un datodefinitivo, sino un proceso de construcción que a su vez su-pone que la esfera pública social tome parte activa en la ta-rea que le corresponde de influir en las decisiones estatales."

En el sector de los servicios estatales no exclusivos, la pro-piedad deberá ser, en principio, pública no estatal. No debe serestatal porque no implica el uso del poder del Estado. Y nodebe ser privada porque presupone transferencias del Estado.Debe ser pública para justificar las subvenciones recibidas delEstado. El hecho de ser pública no estatal implicará a su vez,por imperativos de la actividad, el ser controlada de forma con-junta por el mercado, por el Estado y principalmente por la so-ciedad. Mientras que el control ejercido por el Estado vendránecesariamente precedido por el control social directo, deriva-do del poder de los consejos de administración formados por lasociedad. Y el control del mercado se materializará en el cobrode los servicios. De esta forma, la sociedad estará permanente-mente confirmando la validez de los servicios prestados, a lavez que se establecerá un sistema de cooperación o de coges-tión entre el Estado y la sociedad civil.

Dentro de la Unión, los servicios no exclusivos del Estado,más relevantes son las universidades, las escuelas técnicas, loscentros de investigación, los hospitales y los museos. La refor-ma que se ha propuesto es transformarlos en un tipo especialde entidad no estatal, las organizaciones sociales. La idea estransformarlos voluntariamente en «organizaciones sociales», osea, en entidades que firmen un contrato de gestión con el po-der ejecutivo y que cuenten con la autorización del Parlamentopara tener participación en el presupuesto público. La organiza-ción social no es en realidad un tipo de entidad pública no es-tatal, sino una propiedad de dichas entidades, declarada por elEstado.

La ampliación de la esfera pública no estatal que aquí pro-ponemos no significa en absoluto la privatización de activida-des del Estado. Al contrario, se trata de ampliar el carácterdemocrático y participativo de la esfera pública, subordinándola

124

a un Derecho Público renovado y ampliado. Según señala Tar-so GENRO (1996):

'La reacción social causada por la exclusión, la fragmen-tación, junto al surgimiento de nuevos modos de vida en co-mún (que buscan al influir en el Estado rescatar laciudadanía y la dignidad social del grupo) contribuyen a laaparición de una nueva esfera pública no estatal... Surgeentonces un nuevo Derecho Público como respuesta a la im-potencia del Estado y de sus mecanismos de representaciónpolítica. Un Derecho Público cuyas reglas son formalizadas aveces y otras veces, no, pero que constituyen un ensayo de unproceso de gestión conjunta, que combina democracia direc-ta —de participación voluntaria— con una representaciónpolítica prevista en las normas escritas procedentes de la vo-luntad estatal'

La transformación de los servicios estatales no exclusivos enpropiedad pública no estatal y su declaración en organizaciónsocial se hará a través de un -programa destinado a la devolu-ción al sector público», que no debe confundirse con el progra-ma de privatización, en la medida en que las nuevas entidadesconservarán su carácter público y el Estado se seguirá haciendocargo de su financiación. Dicho proceso deberá asegurar el ca-rácter público aunque de Derecho privado de la nueva entidad,asegurándole así una mayor autonomía administrativa y finan-ciera. Para esto se tendrá que hacer desaparecer las entidadesexistentes actualmente y sustituirlas por fundaciones públicasde Derecho privado instituidas por el Estado y, por lo tanto, so-metidas a todas las restricciones impuestas por la administra-ción estatal 26. Las nuevas entidades recibirán por cesiónprecaria los bienes de la entidad extinta. Los actuales funciona-rios de la entidad pasarán a ser una categoría en extinción y pa-sarán a disposición de la nueva entidad. El presupuesto de laorganización social será global. La contratación de nuevos em-pleados se llevará a cabo de acuerdo con el régimen de Consoli-dación de las Leyes del Trabajo (CLT). Las compras se subordinarána los principios de la licitación pública, aunque podrán contarcon un régimen propio. El control de los recursos estatalespuestos a disposición de la organización social se hará a travésde contrato de gestión, además de estar supervisado por el ór-gano de control interno y por el Tribunal de Cuentas.

Las organizaciones sociales serán organizaciones públicasno estatales, más concretamente fundaciones de Derecho priva-do que firman un contrato de gestión con el poder ejecutivo,con la aprobación del poder legislativo ganándose así el dere-cho de participar del presupuesto público federal, de los estados omunicipal. La autonomía de la organización social conllevará unamayor responsabilidad por parte de sus gestores. Por otro lado,la idea implica un mayor control social y una mayor coopera-ción con la sociedad, ya que el Estado deja de dirigir directa-mente la institución.

GAPPn.B9. Mayo / Agosto 1997

Una reforma basada en la gestión aplicada a h Administración Pública de Brasil

En el proceso de «devolución al sector público» —transfor-mación de entidades estatales de servicio en entidades públicasno estatales— lo importante es evitar la privatización y la feuda-lización de las organizaciones sociales, o sea, la apropiación deéstas por grupos de individuos que las utilizan como si fuesenprivadas. La feudalización se da cuando ese grupo, aunque suactuación se mueve en interés público, se perpetúa al mandode la organización, independientemente de su capacidad degestión.

La reforma constitucional

La reforma más importante, porque de ella depende la ma-yor parte de las otras, es, claro está, la constitucional. Aparte desu significado administrativo, su contenido político es evidente.En la medida en que se aprueben sus principales propuestas —laflexibilización de la estabilidad, el fin del régimen jurídico úni-co, el fin de la isonomía como precepto constitucional, el re-fuerzo de los techos salariales, la elaboración de un sistema deremuneración más claro, la necesidad de aprobar un proyectode ley para aumentar las remuneraciones en los tres poderes-no sólo se abrirán las puertas a la administración pública basadaen la gestión, sino que además la sociedad y sus representantes po-líticos señalarán así su compromiso con una administración pú-blica renovada, con un nuevo Estado moderno y eficiente.

El sistema actual es rígido: todos los funcionarios son fijos,lo que sólo puede cambiar en el caso de que se pruebe, enproceso administrativo, que han cometido una falta grave. Lalista de faltas en las que se puede incurrir es extensa y en ellaaparece, por ejemplo, la desidia. La realidad es, sin embargo,que sólo se despide a quien haya robado, ofendido a otro gra-ve y públicamente, o abandonado sin razón el puesto de traba-jo. Si el funcionario ha cometido alguna de estas cosas, se lepodrá despedir sin ningún derecho. En los demás casos, ya seaporque resulta difícil de probar, o porque existe una complici-dad generalizada que hace inviable el despido, no se despide anadie. En la propuesta de reforma el gobierno ha abandonadoese todo o nada, por el cual el funcionario conserva su empleoo pierde todos sus derechos, para pasar a un sistema gradualis-ta, semejante al que ya ha adoptado el sector privado. Se creandos nuevas razones de despido, además de la falta grave: eldespido por rendimiento insuficiente y la baja debida al excesi-vo número de mandos. Para dejar bien claro que el despido porrendimiento insuficiente no es lo mismo que la falta grave, elfuncionario tendrá derecho, en el primer caso, a una pequeñaindemnización. Esta indemnización será de menor cuantía si lacausa de la partida es el número excesivo de mandos, ya que

GAPP n.° 9. Mayo / Agosto 1997

en este caso el funcionario no es personalmente responsable desu baja.

El despido por rendimiento insuficiente se examinará casopor caso. El objetivo de esta medida será permitir que el admi-nistrador público pueda exigir trabajo al funcionario para renta-büizar la administración pública basada en la gestión. Por sulado, la baja por exceso de mandos no se tratará de forma per-sonal, destinándose más bien a grupos de funcionarios. El obje-tivo es reducir costes, garantizar que los contribuyentes no sevean obligados a pagar por funcionarios que el Estado no nece-site. En el segundo caso, la indemnización equivaldrá, en prin-cipio, a un salario por año trabajado y, en el primer caso, a lamitad de dicha cantidad.

Sólo se podrá despedir al funcionario por rendimiento insu-ficiente si se le somete a un proceso de evaluación formal, te-niendo siempre derecho a un proceso administrativo con unaamplia defensa. La finalidad de este dispositivo es que los ad-ministradores públicos reciban los frutos del trabajo de los fun-cionarios. La motivación de los funcionarios debe ser sobretodo positiva —basada en que su trabajo tiene un sentido, enlas oportunidades de ascenso y en el reconocimiento salarial—,pero es esencial que también exista la posibilidad de penaliza-ción. Mediante la destitución debida al excesivo número de man-dos ya se va a conseguir reducir el déficit público, adecuando elnúmero de funcionarios a las necesidades reales de la adminis-tración. La decisión debe tomarse de forma totalmente fría ba-sándonos en criterios generales (p.ej.: los más jóvenes, o losúltimos que hayan entrado a trabajar y que no tengan personasa su cargó), con el fin de evitar la persecución política. Los cri-terios impersonales evitarán las largas, quejas ante la Justicia,pues harán imposible que se despidan funcionarios escogidospor los jefes de acuerdo con sus criterios que siempre serían enmayor o menor medida subjetivos.

Una alternativa sería combinar los criterios impersonalescon una evaluación del rendimiento. Aunque esta alternativapresente ciertos atractivos, la realidad es que resulta incompati-ble con la baja debida al excesivo número de mandos, que aca-baría quedándose en despido por rendimiento insuficiente.Todos los funcionarios afectados alegarían inmediatamente queeran víctimas de persecución por causa de sus ideas políticas, alo que seguirían largas acciones judiciales, que frustraría el ob-jetivo de la baja, es decir, reducir mandos y gastos. Según sedescribe en la propuesta del gobierno, una vez se haya decidi-do dar de baja a un determinado número de funcionarios, susrespectivos cargos desaparecerán, y no podrán crearse nueva-mente durante un período de cuatro años. De esta forma se evi-ta el despido por motivos políticos.

Estos cambios no se introducen sólo en beneficio del interéspúblico y de los ciudadanos, sino también en beneficio del fun-cionario. Todos los funcionarios competentes y trabajadores,

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que valoran su propio trabajo, saldrán beneficiados. Sabrán queestán llevando a cabo una labor necesaria, al tiempo que recu-peran el respeto de la sociedad — un respeto que se perdiócuando una minoría de funcionarios sin interés, cuyo trabajo nocontribuyó en nada a la mejora de las cosas, estableció patronesde ineficacia y de atención inadecuada que dio una imagenerrónea del conjunto de los funcionarios.

Resulta importante señalar, de todas formas, que a pesar deque se haya flexibilizado la situación, los funcionarios siguenmanteniendo sus plazas fijas, en la medida en que sólo se lespuede despedir en los términos expresados por la ley. En elcaso de que se produzca algún abuso contra sus derechos, lajusticia siempre podrá devolverle a su puesto, al contrario de loque ocurre en el sector privado donde no hay puestos fijos y eltrabajador despedido casi no tiene derecho a indemnización. Elmantenimiento de los puestos fijos no sólo responde a una vo-luntad de diferenciar a la administración pública de la privada,sino también a la mayor necesidad de seguridad que caracterizaen todo el mundo al trabajo de los funcionarios del Estado. És-tos muestran una tendencia hacia el servicio público: están dis-puestos a tener una vida modesta, pero en compensaciónesperan más seguridad. Más seguridad, por ejemplo, que la quetienen los políticos o los empresarios. Sin embargo, esta seguri-dad no puede ser absoluta. El Estado garantiza un puesto fijo asus funcionarios porque de esa manera asegura más inde-pendencia o autonomía a su actividad pública, al ejercicio delpoder del Estado del que se les inviste, pero no la garantiza enaras de una necesidad exagerada de seguridad personal y mu-cho menos para imposibilitar la retribución en trabajo por partedel funcionario, ni para justificar la perpetuación del númeroexcesivo de mandos.

Cobertura públicaLa reforma del sistema de cobertura social de los funciona-

rios resulta fundamental, en la medida en que constituye unpaso indispensable en la superación de la crisis fiscal del Esta-do. En un último análisis la crisis del sistema de coberturatiene su origen en una concepción errónea de lo que signifi-ca jubilación. Un sistema de pensiones existe para garantizaruna jubilación digna a personas que han llegado a la vejez y yano pueden trabajar, no para garantizar un sobresueldo a per-sonas que aún podrían trabajar largo tiempo: su finalidad noes jubilar personas, en concreto, funcionarios del Estado, a los50 años de edad.

Los sistemas de jubilación garantizados por el Estado entodo el mundo no son sistemas de capitalización sino, en prin-cipio, sistemas de repartición en los que los funcionarios activos

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pagan la jubilación de los inactivos. Se prefiere el sistema de re-partición porque el Estado, que generalmente está en condicio-nes de garantizar la marcha del sistema, es un mal gestor de losfondos de capitalización. Por otro lado, un sistema de capitali-zación sólo es legítimo cuando los que participan del fondo de-penden realmente de la rentabilidad del mismo. La cuestión esque resulta difícil, por no decir imposible, decir a los funciona-rios que su jubilación dependerá de la destreza que muestre elEstado para administrar el posible fondo de capitalización. Deacuerdo con el sistema de repartición, sin embargo, es necesa-rio que exista un equilibrio entre el número de jóvenes, que pa-gan el sistema en términos de funcionamiento y el número deviejos que se benefician de la jubilación.

En Brasil se estableció un sistema de privilegios dependien-te del sistema de jubilación de los funcionarios públicos, que setradujo en la existencia de jubilación con sueldo íntegro inde-pendientemente de la contribución, y en la posibilidad de jubi-larse muy pronto. Mientras que los trabajadores más pobres delsector privado rural se jubilan a los 62 años por término medio,los funcionarios públicos pueden jubilarse con el sueldo com-pleto a una edad de poco más de 50 años, ¡los altos funciona-rios antes de los 50 años! Por otro lado, el beneficio medio deljubilado de la Unión, o federal, es 8,1 veces mayor que el bene-ficio del jubilado del INSS, mientras que la contribución mediadel funcionario federal es 3,4 veces mayor que la de los asegu-rados por el INSS.

El sistema de cobertura privado ha conseguido mantener alo largo de los años un relativo equilibrio financiero debido a lapirámide de edad achatada que prevalece aún en el país. Sinembargo, con la reducción de la tasa de la natalidad, dicha es-tructura está variando muy rápidamente. Por eso la coberturamuestra ya signos de crisis. Una crisis que tenderá a agravarse amedida que la relación existente entre el número de jóvenes,que son los que tienen que pagar por la cobertura, y el númerode jubilados vaya acercándose más. En los años 50 la relaciónera de 8 a 1, en la actualidad es de 2 a 1; pronto será de 1 a 1,y el sistema será inviable.

En el caso de la cobertura pública el desequilibrio es ya to-tal: las contribuciones de los funcionarios sumadas a una contri-bución virtual del Estado, que supone el doble de la primerafinancian casi una quinta parte del coste anual de la nómina deinactivos y pensionistas. No obstante, el sistema sobrevive por-que el Tesoro paga la diferencia. Ésta es realmente una situa-ción inicua —al final los contribuyentes están pagando paraque los funcionarios se jubilen con privilegios— que ya seha vuelto insostenible desde el punto de vista fiscal: el sistemade jubilaciones del funcionariado público produce un agujeroanual en la hacienda pública correspondiente a casi un 2% delPIB.

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Una reforma basada en la gestión aplicada a la Administración Pública de Brasil

Para hacer desaparecer, a medio plazo (a corto es imposible),ese desequilibrio surgido de un sistema de privilegios, deberán apli-carse a la cobertura pública con rigurosidad las dos reglas que seprevé aplicar a la cobertura privada: (1) la jubilación debe serpor edad, de forma que los funcionarios se jubilen en torno alos 60 años, diez años más tarde que lo que ocurre hoy; y(2) el importe de la jubilación, basado en los últimos suel-dos, deberá ser proporcional a lo que haya contribuido y noíntegro, como prevé la Constitución de 1988.

Sólo así se podrá garantizar un coste razonable para el siste-ma de cobertura pública. Mientras tanto, el Estado deberá se-guir garantizando el sistema. No tiene sentido exigir de losfuncionarios del Estado —una institución que, al contrario quela empresa privada, puede garantizar un sistema de cobertura—que recurra obligatoriamente a los fondos complementarios decobertura. El Estado garantizará la jubilación de sus funciona-rios, independientemente del régimen jurídico al que se acojan.Para calcular cuánto tendrá que recibir un funcionario al jubilar-se, será necesario hacer un cálculo actuarial. Si se toma en con-sideración la contribución de los funcionarios a su jubilación(en torno al 11% de los sueldos) y del Estado y la edad mediaen que el funcionario empieza a contribuir, se jubila y falle-ce, y considerando una aportación razonable del fondo vir-tual (ya que el sistema debe ser de repartición), se podrácalcular y establecer por ley la proporción de la media de losúltimos sueldos, que va a constituir su jubilación. Cálculosiniciales realizados indican que dicho porcentaje deberá gi-rar en torno al

Los derechos adquiridos y las expectativas de derechos serespetarán totalmente. Los funcionarios que ya tengan derechoa jubilarse, antes de la Constitución, se jubilarán de acuerdocon las normas actuales, incluso aunque decidan hacerlo den-tro de muchos años, cuando alcancen la edad establecidapara ello. Éste es un derecho adquirido. Por otro lado, lasexpectativas de derecho se garantizarán de forma proporcio-nal. Un funcionario, por ejemplo, que empezó a trabajar alos 17 años, tiene hoy derecho a jubilarse, según el sistemaactual, a los 52 años. Según el nuevo sistema, tendrá derecho ajubilarse, alrededor de los 58 años (60 años, menos una re-ducción por el tiempo trabajado,que fue largo). ¿Con quésueldo se jubilaría un funcionario que haya entrado a los 17años, que en el momento de la enmienda constitucional hu-biera cumplido 17 años y medio de servicio público?* Dadoque se garantizarán las expectativas de derecho, su jubila-ción, calculada mediante una simple regla de tres, tendrá lugaren torno a los 55 años. Para determinar la cuantía de la jubila-ción habrá que realizar el mismo tipo de cálculo: tendrá que serUna cantidad intermedia entre la jubilación íntegra más el 20%que existe hoy y la jubilación en torno al 80% que va a caracte-rizar al nuevo sistema.

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Tres proyectos fundamentalesHay aún tres proyectos esenciales, aparte de la reforma

constitucional que acabo de esbozar, para llevar a cabo la refor-ma del aparato estatal brasileño: la descentralización de los servi-cios sociales a través de las organizaciones sociales», la puesta enmarcha de las actividades exclusivas del Estado a través de las«agencias ejecutivas» y el fortalecimiento del núcleo estratégicodel Estado mediante la contratación, la formación y una buenaremuneración destinadas a profesionalizar cada vez más la figu-ra del funcionario público.

El primer proyecto se centra en la descentralización de losservicios sociales del Estado, por un lado, respecto a los estados ymunicipios y, por otro, del Estado propiamente dicho, respectoal sector público no estatal. Esta última reforma se llevará acabo mediante la concesión de un alto grado de autonomía fi-nanciera y administrativa a las entidades de servicio del Estado,en especial, de servicio social, como las universidades, las es-cuelas técnicas, los hospitales, los museos, los centros de inves-tigación y el mismo sistema de cobertura social. Con esteobjetivo, la idea es crear la posibilidad de que dichas entidadesse transformen en «organizaciones sociales».

El segundo proyecto trata de las «agencias ejecutivas». La ne-cesidad de aumentar el grado de autonomía y la consiguienteresponsabilización por resultados han llevado a la elaboraciónde este proyecto, cuyo objetivo es transformar los ayuntamien-tos y fundaciones que ejerzan actividades exclusivas del Estadoen agencias con amplia libertad para gestionar sus propios re-cursos humanos y financieros, partiendo de un presupuestoglobal. Dentro del proyecto de las agencias ejecutivas se estátrabajando en dos planos diferentes. En primer lugar, se estánelaborando los instrumentos legales necesarios para que lastransformaciones que se buscan sean viables, además de un es-tudio de la legislación, normas y reglamentos existentes, cuyafinalidad es poder superar los obstáculos que pudieran encon-trarse en ellos, para irles concediendo gradualmente dispensasde controles burocráticos y asegurarles autonomía administrati-va y responsabilidad. Simultáneamente se han comenzado aaplicar los nuevos enfoques en algunos ayuntamientos escogi-dos, que se convertirán en laboratorios de pruebas.

Por último, el tercer proyecto prioritario es el fortalecimien-to del núcleo estratégico del Estado, destinado a completar elproceso de profesionalización del administrador público. Yaexisten profesiones relativamente bien estructuradas como pue-de ser la militar, la policía, los jueces, promotores, procuradores,fiscales y diplomáticos. No está clara la profesión de administra-dor público de alto nivel. La idea es desarrollar dicha profesióna partir de las profesiones que ya existen, y que fueron creadasa finales de los 80, como los gestores gubernamentales, los ana-

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listas de control y finanzas y los analistas de presupuesto. Ya sehan dado los primeros pasos en esa dirección con el plan deconvocatorias de oposiciones anuales para estos puestos, paralos que ya se han fijado plazos de inscripción y la cantidad deplazas que se van a abrir hasta 1999. Se exigirá un nivel de es-tudios de posgraduado en administración pública o en econo-mía para presentarse a la oposición. Los altos administradoresocuparán los cargos más altos en todos los sectores de la admi-nistración pública, donde se necesitan administradores generalis-tas, administradores financieros y de control, y administradores depresupuesto y programación económica. Saldrán principalmentede los alumnos de maestría profesional en administración públi-ca, economía y ciencias políticas.

Conclusión: perspectivasofrecidas por la reforma

Esta propuesta de reforma del aparato estatal se materializóen el Plan de Dirección para la Reforma del Estado, elaboradopor el Ministerio de la Administración Federal y Reforma del Es-tado, aprobado en septiembre de 1995 por la Cámara de Refor-ma del Estado 27 (Ministerio de la Administración Federal yReforma del Estado, 1995). En este sentido, en junio de 1995 elgobierno envió su propuesta de reforma constitucional, que fueaprobada en octubre de ese mismo año en la Comisión de Justi-cia después de haber sufrido ligeras modificaciones. A finalesde año se nombró al encargado de realizar el informe relativo ala reforma, que lo terminó tres meses después. En el informe semantenían la mayor parte de las propuestas del gobierno, seperfeccionaban algunos aspectos y se dejaba en el aire el temamás espinoso: la modificación del estatuto vitalicio de los fun-cionarios. Por otro lado, no será posible votar la reforma admi-nistrativa hasta abril de 1997 por las dificultades con las quetuvo que enfrentarse el gobierno debido a la reforma de la co-bertura social y la imposibilidad en la práctica de votar dos re-formas de tal envergadura al mismo tiempo. Los reveses que elgobierno sufrió durante la reforma de sistema de cobertura lodebilitaron políticamente, y dejaban entrever grandes dificulta-des en lo que se refiere a la votación de la reforma administrativa,a pesar del fuerte apoyo que dicha reforma estaba recibiendopor parte de la opinión pública y de los gobernadores de losestados.

Por otro laclo, allí donde se chocaba directamente con laConstitución, en las ideas relativas a la reducción de costes de la ad-ministración federal, al fortalecimiento del núcleo estratégico, a laimplantación de agencias ejecutivas y organizaciones sociales eradonde, tanto a nivel federal como a nivel de estados y munici-

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pios, el desbordamiento de los costes de personal indicaba quela necesidad de una refonna era acuciante. Los estados en especialcomenzaron a tomar diversas medidas para provocar la desapari-ción de marajás, sobre todo entre los jubilados pertenecientes ala Policía Militar y al Poder Judicial. Pusieron en marcha, asimis-mo, programas de despido voluntario, mientras esperaban lallegada de la reforma constitucional.

A nivel federal y en lo relativo a las organizaciones sociales,fue evidente desde mediados de 1995 que no sería posible im-plantarlas en las universidades federales, dada la resistencia deprofesores y funcionarios, que identificaron el proceso de «devolu-ción al sector público* propuesto, con un proceso de privatiza-ción. En realidad, la resistencia al cambio en ese ámbito tieneque ver con la concepción burocrática del Estado brasileño queaún subsiste en nuestras élites, según la cual ciertas institucionesque prestan servicios fundamentales al Estado, siendo pagadaspor eüo, como es el caso de las universidades federales, debentener el monopolio del dinero que el Estado destina a dichosector en este caso, el monopolio de los recursos dedicados a laenseñanza y a la investigación. Mientras no se modifique ese tipo decultura burocrática, y mientras la amplia mayoría no entienda quequien presta un servicio al Estado debe hacerlo de forma eficiente ycompetitiva, será difícil convertir al Estado brasileño en una ins-titución realmente democrática, al servicio de los ciudadanos, yno en una organización al servicio de los funcionarios y capita-listas que tienen suficiente poder para privatizarlo.

Casi dos años años después de su puesta en marcha, hoypuedo afirmar que las perspectivas relativas a la reforma de laadministración pública son muy favorables. Cuando el nuevogobierno planteó el problema, a principios de 1995, la reaccióninicial de la sociedad fue de recelo, si no de irritación. La ver-dad es que sobre mí cayeron rayos y truenos. La prensa adoptóuna actitud escéptica, por no decir que abiertamente agresiva.Varias personas me sugirieron que «debía hablar menos y hacermás», como si fuese posible cambiar la Constitución sin provo-car antes un gran debate público. Achaqué esta reacción naturala la resistencia al cambio. Estaba proponiendo un tema nuevopara el país. Un tema que nunca se había discutido en profun-didad, que no fue objeto de discusión pública en la Constitu-yente; que no se trató como problema nacional en la campañapresidencial de 1994; que aparecía sólo de forma marginal enlos programas de gobierno; en resumen, que no estaba entrelos puntos que el país había calificado como prioritarios28.

A la resistencia al cambio se debe haber sumado un segun-do factor. Según PRZEWORSKI (1995), el éxito de la reforma delEstado depende de la capacidad de respuesta de los ciudada-nos. La cuestión es que la cultura política de Brasil siempre fuemás autoritaria que democrática. Históricamente el Estado no seveía como un órgano unido a la sociedad, nacido de un contra-to social, sino como una entidad situada por encima de la so-

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Una reforma basada en la gestión aplicada a la Administración Pública de Brasil

ciedad. Así, tal como señala Luciano MARTINS (1995a: 35): «muyrara vez se exigió la responsabilidad política generada por laadministración de los recursos públicos como un derecho inhe-rente al ciudadano. La realidad es que el principio de que nohay tributación sin representación es completamente ajeno a lacultura política brasileña*. No nos sorprende, por tanto, que lareacción inicial a las propuestas, cuando aún se estaban elabo-rando, fuese tan negativa.

Mientras tanto y después de que el gobierno insistiera du-rante varios meses, empezó a surgir el apoyo: de los goberna-dores, de los prefectos, de la prensa, de la opinión pública, yde las altas esferas de la administración pública. A finales de1996 existía el convencimiento no sólo de que la reforma cons-titucional cumplía muchos requisitos para ser aprobada en elCongreso, sino también que era fundamental para el ajuste fis-cal de los estados y municipios, además de ser esencial paraimpulsar la transición de una