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“Propuesta para la discusión en el Congreso de la Ley de Impuesto a las Ganancias”

Septiembre de 2009

Fundación Siena

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Debate pendiente

El 30 y 31 de Diciembre el Congreso de la Nación discute la prorroga (o modificación) de los impuestos más relevantes:

Ganancias Bienes Personales Impuesto al Cheque Ganancia Mínima Presunta

La discusión sobre estos impuestos puede darse en dos planos relevantes:

Política Tributaria (ej: progresividad de la estructura tributaria, efectos distorsivos de impuesto específicos, evaluación de los requerimientos de recursos adicionales)

Federalismo Fiscal (distribución de entre niveles de gobierno, leyes especiales que modifican la Coparticipación)

El presente trabajo se concentra en el segundo aspecto y se enfoca en el Impuesto a las Ganancias.

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Debate pendiente

Crece el consenso respecto a la necesidad de reducir desigualdades.

Las provincias son las que proveen los servicios públicos básicos (Educación, Salud, Asistencia social) claves para lograr este fin.

Más tarde o más temprano será necesario discutir aspectos centrales del federalismo fiscal.

¿Por qué el Impuesto a las Ganancias?

Tiene un peso significativo en la recaudación y es el principal ingreso tributario del Sistema de Previsión Social (uno de los ejes del debate).

Su distribución es ilustrativa de todas las modificaciones al Régimen de Coparticipación.

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Distribución del Impuesto a las Ganancias

Distribución del IG (Recaudación 2008). Millones de PesosDistribución del IG (Recaudación 2008). Millones de Pesos

33.962Coparticipación64%

1.061ATN2%

2.123Provincias por NBI (sin PBA)4%

4.657Resto Fondo de Conurbano a provincias

650Fondo del Conurbano (hasta $650 M)10%

10.613Previsión Social20%

19.104Distribución Ley Impuesto a las Ganancias (Ley Nº 24.621)

53.066Subtotal 1

440Coparticipación

20ATN

120Previsión Social

580Detracción Pacto Federal de Empleo (Ley Nº 24.699)

53.646Recaudación Impuesto a las Ganancias

2008

Fuente: Elaboración propia en base a Ley de Impuesto a las Ganancias y modificaciones y AFIP (www.afip.gov.ar)

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Justificación del Debate

Tres elementos que justifican el debate:

Deterioro de la situación fiscal de las provincias, proveedoras de servicios públicos esenciales (Educación, Salud, Seguridad).

Reversión de las reformas previsionales de los ´90, que justificaron las modificaciones más importantes a la distribución del IG.

Situación claramente desfavorecida de la Provincia de Buenos Aires.

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Justificación del debate: Situación de las Provincias

Deterioro del resultado fiscal de las provincias (primario y financiero)

8,4%

2,9%

0,6%-0,7%

11,2%

5,6%

3,2%

1,5%

-2,0%

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

10,0%

12,0%

2004 2005 2006 2007

Resultado Financiero / Ingresos totales

Resultado Primario / Ingresos totales

Mayores responsabilidades, menor participación en los ingresos.

1991 2006

Nación 62% 51%

Provincias 38% 49%

Nación 54% 67%

Provincias 46% 33%

Gasto Primario

Ingresos

Fuente: Frigerio – Economía y RegionesFuente: Elaboración propia en base a datos del MECON

Refuerzo de la tendencia hacia una menor participación de las provincias en los ingresos con la estructura tributaria post crisis (2003 – 2009)

En 1997 IVA + IG representaban el 74% de la recaudación. En 2008 son el 60%.

En 1997 Retenciones y Impuesto al Cheque eran menos del 1%. En 2008 el 26%.

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Justificación del debate: Reforma Previsional

Las reformas previsionales de los `90 justificaron implementar las detracciones al IG (y a otros impuestos coparticipables) destinadas a financiar el sistema previsional.

En Noviembre de 2008, mediante la sanción de la Ley Nº 26.425 se eliminó el sistema de capitalización.

Esta reforma implica la trasferencia de un stock de capital de en torno a los $100.000 millones y un flujo anual de aportes de entre $14.000 y 18.000 millones al SIPA (la relación jubilados / aportantes pasa del 0,6 al 1,3).

Al 1er. semestre 2009 el IG constituye el 12,8% de los ingresos del SIPA.

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Justificación del debate: Provincia de Buenos Aires

En 1992 se creó el Fondo del Conurbano Bonaerense (Ley Nº 24.073) como un acuerdo de gobernabilidad Menem – Duhalde (se reconocía una situación desventajosa de la PBA en la Ley de Coparticipación).

El 10% de lo recaudado por el IG se destinaría a la Provincia de Buenos Aires, para obras de infraestructura básica en el área del conurbano.

En 1996 se sancionó la Ley Nº 24.621 que estableció un tope máximo de $650 millones (el resto se distribuye a las demás provincias).

Teniendo en cuenta que este tope no ha sido ajustado:

En 1992 el Fondo del Conurbano era el 10% de lo recaudado por IG, en 1998 el 4% y actualmente sólo el 1%.

Hoy la existencia del Fondo del Conurbano perjudica a la PBA. Si la detracción del 10% no existiera en el 2008 la PBA hubiera recibido $1.031 M (no $650 M)

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Justificación del debate: Provincia de Buenos Aires

Mientras tanto la Provincia de Buenos Aires:

Vive el 40% de la población total del país, sin embargo solamente cuenta con algo más del 20% del total de efectivos policiales.

Seguridad

A diferencia de las demás provincias la PBA ha tenido déficit desde 1998 (salvo 2005). Actualmente se ha planteado la posibilidad de retornar a la emisión de cuasi monedas para el pago de gastos corrientes.

Déficit

Es la que mayor esfuerzo por Educación realiza. Dedica el 34,6% de su presupuesto a la Educación mientras que el promedio provincial es 23,7%.

Educación

Casi la mitad de niños pobres del país viven en el Conurbano de la PBA (1.3 millones)

Pobreza

Vive el 38% de los habitantes del país que aporta un 35% de la recaudación total pero que recibe solamente un 20% de los fondos coparticipados.

General

En otros regímenes de Coparticipación la PBA recibiría más:

Fuente: Otero (2004)

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Lineamientos de la propuesta

Las modificaciones no deben restarles recursos a las provincias.

Tener en cuenta la solvencia del SIPA ante nuevos compromisos previsionales.

Necesidad de recupero relativo de la Provincia de Buenos Aires.

Disminuir en lo posible complejidad de distribución

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Descripción de la Propuesta

Propuesta:

Modificación de la distribución del Impuesto a las Ganancias

58% Coparticipación 64% Coparticipación

1% ATN2% ATN

5% a las provincias de acuerdo a NBI (excluyendo PBA). Se incorpora la CABA en la distribución.

4% a las provincias de acuerdo a NBI (excluyendo PBA)

14% Infraestructura social básica en las provincias excluyendo a la PBA

4% Fondo del Conurbano a la PBA (se elimina el tope de $650 millones)

10% Fondo del Conurbano (hasta $650 millones para la PBA) e infraestructura social básica en las demás provincias

18% Previsión Social20% Previsión Social

EliminadasDetracciones fijas

Propuesta Situación Actual

1212

Efectos de la Propuesta

Ejemplo: Recaudación IG 2008

13,9%3.32650,9%27.29944,7%23.973Provincias

-9,9%-1.57026,7%14.32329,6%15.894Sistema Previsional

-12,7%-1.75622,4%12.02425,7%13.780Gobierno Nacional

0,0%0100,0%53.646100,0%53.646Recaudación Impuesto Ganancias

Variación s/ original

(%)

Variación s/ original

Particip s/ total

Total ($)Particip s/ total

Total ($)

Propuesta Distribución Imp Ganancias 2008

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Efectos de la Propuesta - Provincias

Provincias 23.973 44,7% 27.299 50,9% 3.326 13,9%

Buenos Aires 4.365 8,1% 5.506 10,3% 1.140 26,1%Catamarca 637 1,2% 705 1,3% 68 10,6%Córdoba 2.113 3,9% 2.348 4,4% 236 11,2%Corrientes 934 1,7% 1.044 1,9% 111 11,8%Chaco 1.250 2,3% 1.396 2,6% 146 11,7%Chubut 412 0,8% 449 0,8% 37 8,9%Entre Ríos 1.167 2,2% 1.296 2,4% 129 11,1%Formosa 882 1,6% 980 1,8% 98 11,1%Jujuy 705 1,3% 787 1,5% 82 11,6%La Pampa 426 0,8% 470 0,9% 44 10,3%La Rioja 481 0,9% 532 1,0% 51 10,7%Mendoza 1.007 1,9% 1.123 2,1% 116 11,5%Misiones 826 1,5% 926 1,7% 100 12,1%Neuquén 452 0,8% 494 0,9% 42 9,3%Rio Negro 596 1,1% 661 1,2% 66 11,0%Salta 991 1,8% 1.112 2,1% 121 12,3%San Juan 794 1,5% 880 1,6% 86 10,8%San Luis 530 1,0% 586 1,1% 56 10,6%Santa Cruz 403 0,8% 436 0,8% 33 8,2%Santa Fe 2.157 4,0% 2.400 4,5% 243 11,3%Santiago del Estero 1.020 1,9% 1.138 2,1% 118 11,6%Tucumán 1.186 2,2% 1.326 2,5% 139 11,7%Tierra del Fuego 284 0,5% 313 0,6% 29 10,2%Ciudad de Buenos Aires 355 0,7% 391 0,7% 36 10,1%

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Efectos de la Propuesta

Recupero relativo PBA: incrementa 26% sus ingresos provenientes del IG.

Las demás provincias reciben entre un 9% y un 12% más de lo que reciben actualmente.

Mayor relevancia de la situación social en las provincias - NBI pasa del 4% al 5%. En el 2010/11 habrá Censo Nacional que actualizará ese indicador.

Los ATN se reducen (del 2% al 1%) lo que en la práctica sólo cambia la forma de decidir sobre el destino de los recursos a las provincias.

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Consideraciones sobre la Propuesta

Solvencia del Sistema Previsional

La quita al SIPA constituye un monto menor al 4% de sus ingresos (1er semestre 2009).

Impacto de una reducción de ingresos tributarios en la movilidad previsional.

Los ingresos tributarios son sólo la mitad del cálculo de movilidad de jubilaciones (el otro es evolución del salario). Esto genera que el impacto sea leve.

Capacidad de respuesta del Gobierno Nacional en un contexto de crisis internacional.

Posibilidad de implementación gradual de acuerdo se describe a continuación

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Alternativa – Implementación Gradual

Alternativa: Los incrementos positivos a provincias se traducen en quita de deuda (capital /intereses) durante el primer año de implementación o un plazo mayor a determinar.

Actualmente las provincias tienen un 70% de su deuda con el Gobierno Nacional.

Con la excepción de CABA, La Pampa, Santa Fe y Santiago del Estero, en las demás, más del 50% de la deuda provincial es con Nación.

En la práctica se reduce la pérdida de ingresos al Gobierno Nacional en el corto plazo

Por ejemplo, en el caso de la PBA, La Nación ha prorrogado los pagos de intereses y capital los últimos años.

En el mediano plazo contribuiría a disminuir la dependencia del Gobierno Nacional por parte de las provincias.

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Reflexiones Finales

79%3.0343.848TUCUMAN

89%355399TIERRA DEL FUEGO

35%82236SANTIAGO DEL ESTERO

18%1821.030SANTA FE

70%176250SANTA CRUZ

83%176212SAN LUIS

72%1.2971.799SAN JUAN

77%1.2421.604SALTA (3)

88%2.9623.382RIO NEGRO

63%1.5942.517NEUQUEN

80%2.6463.293MISIONES

70%2.4533.505MENDOZA

%

Deuda con el Gobierno

Nacional (2)

Total Deuda Provincial

(1)Jurisdicción

59%377644LA RIOJA

4%8199LA PAMPA

93%2.9563.177JUJUY

1%101.413GCBA

90%3.2273.567FORMOSA

87%2.6973.111ENTRE RIOS

71%703989CHUBUT

82%3.5994.410CHACO

93%2.3492.528CORRIENTES

75%6.0568.112CORDOBA

87%1.1911.371CATAMARCA

60%22.85537.879BUENOS AIRES

%

Deuda con el Gobierno

Nacional (2)

Total Deuda Provincial

(1)Jurisdicción

Endeudamiento provincial con la Nación (1er sem 2008. Millones de pesos)

Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Economía de la Nación(1) No incluye Deuda Flotante. (2) Incluye Fondo de Desarrollo Provincial y Fondo de Infraestructura Regional.

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Reflexiones Finales

El trabajo presentado constituye un ejemplo del tipo de análisis que se puede realizar sobre la temática de federalismo fiscal, arribando a una propuesta concreta.

Un análisis similar podría realizarse para otros de los impuestos en discusión.

Más allá de las modificaciones puntuales que podrían realizarse al IG, se destaca la relevancia de que este tipo de discusión como ventana de entrada a una discusión de fondo sobre el tema pendiente y fundamental que constituye el Federalismo Fiscal en Argentina.