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NUEVAS FORMAS INSTITUCIONALES DE GOBIERNO PARTICIPATIVO CON PODER DE DECISI6N

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FACULTAD DEDERECHO, CIENCIAS pOLfnCAS Y SOCIALES FONDO DEPUBLICACIONES PARA LAMAESTRfAENDERECHO

COLECCI6N: TEORfAY JUSTICIA

Democracia en profundidad Nuevasfonnas institucionales de gobiemo participativocon poder

de decisi6n

Titulo Original: Deepening Democracy. Institutional Innovations in Empowered

Participatory Govemance ©de la colecci6n: Verso2003 ©de las conlribuciones individuales: los autores2003

©para AmericaLatina: Universidad Nacionalde Colombia. Facultad de Derecho,

CienciasPoHticas y Sociales.

ISBN: 958-8201-07-1

Traducci6n: AlvinG6ngora

Disefio y direcci6neditorial:LiliaSolan

lmpresoen Colombia Prillted ill Colombia

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Contenido

Prefacio: ElProyecto Utopias Reales 9 Erik Olin Wright

Agradecimientos 13

Presentaci6n 15

PRIMERAPARTE Introduccicn

CapItulo 1 En tomo al Gobiemo Participativo con Poder de Decisi6n .. 19 Archon Fungy Erik Olin Wright

SEGUNDA PARTE Estudio de Caso

CapItulo 2 Participaci6n, Activismo y Polftica: El Experimento de Porto Alegre 89

IGianpaolo Baiocchi

Capltulo S Democracia y Desarrollo: La Planeaci6n Descentralizada en

r- Kerala, India :...................................................... 139 t! T.M. Thomas Isaac y Patrick Heller t Capitulo-ar r f· Democracia Deliberativa al Estilo de Chicago: Gobierno ~. r:de Base en Asuntos de Educaci6n Publica y Policfa 193

Archon Fung

acci6n democratica participativa concreta de actores sociales y politicos reales en el mundo real.

A partir de investigaciones exhaustivas de democracia participativa directa en diferentes partes del mundo, los autores se concentran en cuatro casos que no solamente ilustran sus pro­puestas del modelo que denominan Gobierno Participativo con,. Poder de Decisi6n (GPPD), sino que proveen elementos crfticos que protegen al modelo contra el virus ideol6gico que sueIe ata­car a las propuestas novedosas.

La Facultad de Derecho de Ia Universidad Nacional de Colom­bia se complace de esta manera en poner al alcance del publico hispanohablante el primer volumen de una serie que actualmente esta abriendo una brecha hasta ahora inexplorada en el campo de la teorizaci6n polftica, En este proyecto cientifico los de abajo, la ciudadanfa de la calle, juegan un papel fundamental toda vez que sus movilizaciones e iniciativas son el germen de una articulaci6n te6rica que, como la que Fung y Wright nos ofrecen, hace eco a las expectativas dernocraticas de nuestro continente. Al fin de cuentas, en la dernocracia, como nos record6 hace afios el trova­dor canadiense Leonard Cohen, 10 perfectarnente acabado se debe soslayar, pues:

"Toea las campanas que aun pueden sonar

olvida tu perfecta ofrenda

en todas las cosas hay una grieta

a traves de la cual se puede ver la luz

Suma las partes no es tuyo el total... "

Jairo Ivan Pefia Ayazo Decano de la Faciiltad de Derecho, Ciencias Polfticas y Sociales Universidad Nacional de Colombia

16

PRIMERA PARTE

INTRODUCCION

,

III

I}

Capitulo J

En lorno al Gobierno Parlicipalivo con Poder de Decision·

Archon Fung ••y Erik Olin Wright ••• FLACSO· Blblloteca

{,

A medida que las tareas del Estado se vuelven mas complejas y lascomunidadespolfticas se vuelvenmas populosasy heterogeneas, las fonnas institucionalesde la democracia liberal que fueron desa­rrolladas en el siglo XIX -esto es, la democracia representativa unida a una administraci6n tecnoburocnltica- parecen no encajar con los problemas mas recientes a los que nos enfrentamos en el siglo XXI. La "democracia", entendida como una forma de orga=j Vl' nizaci6n del Estado, se ha reducido a las competencias electorales ~ ,.", que en un territorio determinado definen los funcionarios que han\ de detentar elliderazgo politico en los terrenos legislativo y ejecu-) tivo. {Sin embargo, resulta cada vez mas claro que tales mecanis­mos de representaci6n polftica no corresponden a los ideales cen­trales de la polfticademocratica.que se resumen en los siguientes:

- facilitar una participaci6npolitica activa de la ciudadanfa.forjar un :' consenso politico a travesdel dialogofdisefiar e implementar polf- .; ticaspiiblicasque fundamentenunaeconomfa productiva y una so- \ !l/ ciedad saludable; y,en las versiones igualitarias mas radicales del i ideal democratico,asegurarque todos los ciudadanosse beneflcieni de la riquezade la naci6~ 1.lt ,,& ~

. {,. lno /

19 -r-,

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l

ILa derecha del espectro politico esta aprovechando este ocaso en que un Estado activo era esencial para contrarrestar la multitud aparente de la efectividad de las instituciones democraticas para

, incrementar sus ataques a la idea misma del Estado afirmativo. La .» iinica forma en que el Estado puede jugar un papel c~J!l~

r~:<.(\.....constDJctivo, argumenta la derecha siguiendo su alegato tfpico, se consigue mediante la regucci6n drasticadelenfoque y la profundi­dad de sus actividades, Aparte de la tradicional opo~n mOral de tlosliberales al Estado activo sobre la base de que este se entromete en los derechos de propiedad y la autonomfa individual, se dice hoy dfa que un Estado afirmativo sencillamente se volvi6 muy one­roso e ineficiente. Los beneficios que el Estado supuestamente aporta no son mas que mitos. Los costos que el implica, tanto en terminos de los recursos que directamente absorbe como los efec­tos negativos indirectos sobre el crecimiento econ6mico y la admi­nistraci6n eficiente, son reales y van en aumento.. En lugar de bus­car mecanismos que profundicen el caracter democratico de la po- , . lftica en respuesta a esos desaffos, buena parte de la energfa polfti­ca en las democracias de los pafses desarrollados se viene orientan­do, en los iiltimos afios, a reducir de una vez por todas el papel de 10 politico.,La desregulaci6n, la privatizaci6n, la reducci6n de los ~I

servicios sociales y la austeridad del gasto publico han pasado a ser los terminos de moda que desplazaron a la participaci6n, la sensibilidad del Estado a las necesidades ciudadanas y las formas mas creativas y efectivas de intervenci6n democratica estatal. Como reza el refran: "El Estado es el problema, no la soluci~

En el pasado, la izquierda en las democracias capitalistas de­fendi6 con vigor el ~ativo frente a los argumentos bre­

, r vemente descritos arriba. En sus versiones mas radicales, losrevo­.)7

-,J' lucionarios socialistas sostenfan que la propiedad publica de los

principales medios de producci6n, unida a la planeaci6n estatal cen­tralizada, garantizaban una sociedad mas justa, humana y equitati­v~Pero incluso aquellos que desde la izquierda rechazaban las perspectivas revolucionarias de ruptura con el capitalismo insistfan ..

20

~-----de efectos negativos provenientes de las dinamicas de las econo­mfas capitalistas: pobreza, desempleo, incremento de la desigual­dad, provision reducida de servicios piiblicos como salud publica y educaci6n, c:!Sl A falta de una intervencion estatal asf entendida, el mercado capitalista llega a ser un "molino diab6lico", segiin la me­tafora de Karl Polanyi, que mina los fundamentos sociales de su propia existencia. 1 Sin embargo, estas defensas del Estado afirma­tivo se han debilitado considerablemente en los iiltimos afios, tanto en su fuerza ret6rica como en su capacidad polftica para la movili­zaci6n. Aunque la izquierda no ha llegado al punto de aceptar la desregulaci6n de los mercados ni el Estado mfnimo como moral­mente deseables 0 economicamente eficiente, ya no esta tan con­vencida de que las instituciones que defendi6 en el pasado puedan lograr la justicia social y el bienestar econ6mico en el presente.

Es posible que esta erosion de la vitalidad.Jie.m.ocr®ca sea un resultado inevitable de la complejidad y el tamafio. Posiblemente

• no deberfamos esperar mas que fiscalizacion popular a las activi­dades del gobiemo mediante elecciones regulares y mas bien debi­les. Se podrfa decir que ya pas6 la era del "Estado d~mocBitico

afirmativo," la de aquel que juega un papel creativo y activo en la soluci6n de problemas como respuesta a las demandas populares, y que por 10 tanto el inevitable precio a pagar por el "progreso" consista en iniciar una retirada a los confines de la privatizaci6n y la pasividad polftica. Pero es tambien muy posible que el problema tenga que ver mas con el disefio especffico de nuestras institucio­nes que con las tareas que desempefian. De ser asf, un rete funda­mental para la izquierda consistira en desarrollar estrategias demo­craticas transformadoras que permitan llevar a la practica nuestros ~alores tradicionales, a saber: \Justicia social igualitaria, libertad individual sumada al control popular de las decisiones colectivas, , comunidad y solidaridad, y el florecimiento de individuos en for­mas que les permitan explotar sus potenciales al maxim~

21

---

Estevolumen exploraunagamade respuestas practicasa estos desaffos. Se trata de experimentosprovenientesdel mundo real quebuscanredisefiar lasinstituciones democraticas e introducirjn­~iones que aprovechenla energfae influenciade la gente del .cormin,»a menudoprovenientes de los estratos bajos de la socie­dad,en lasolucion de losproblemas quelos aquejan, Describimos brevemente a continuacion cuatrode talesexperimentos:

* Consejos vecinaLes de gobiemo en ~o que-atendiendo los temores y las esperanzas de los residentes de los sectores deprimidos en el sectorcentricode la ciudad- han invertidola estructura de la ~_a, de tal formaquebuenaparte

( del poderde decision sobrela seguridadciudadanay lasescue­\las publicasha pasadoa radicaren los ciudadancs quepartici­

panen losconsejos.

* Formas deplaneacion para La conservacion deL habitat que, de acuerdocon la Ley Federal de Estados Unidos sobre Espe­

I ciesenVfadeExtincion, leda a losindividuos y organizaciones ( interesadasel poder de ~~sarro}~ar f()1"!!1_C!~ de regulacion y go­I biemoquesatisfagan el imperativo doblede facilitar... el desarro­~ 110 humano y protegerlasespecies en viasde extin<;!Onj

* EL presupuestoparticipativo de Porto Alegre, Brasil, que le )' permitea los residentesparticipardirectamenteen la elabora­

cion del P!~l!l!uestoA~)aC1lidad para que, de esa manera,di­nerospiiblicos que anterionnentese desviabanparael pago de favores clientelistas puedan orientarse ahora a la provision de bienespublicos talescomoel mantenimiento de vfasyelse-rvi­ciode acueducto.

* Las reformas de Panchayat en los estados de Bengala Occi­, dental y Kerala,en la India, han creado canales democraticos

-. I directosy representativos que depositan un considerablepoder . administrativo y fiscal en losniveles localesde lasaldeas.

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Aunqueestascuatrorefonnas son muydiferentesentre sfen su diseno, temay enfoque, todasellas pretendenprofundizar los me­canismosa travesde los cuales el ciudadanoco~artici­par e influir efectivamenteen las polfticasque 10 afectan directa­mente. A partirde los rasgoscomunesa estasexperienciashemos identificado unafiunilia de refonnas a lascualesdenominamos Go­bierno Participativo con Poder de Decision [GPPD]. Son refor­

. mas p~as porquedescansanen el compromisoy lascapa-/ j cidadesque la gentecormin y corrientetienepara tomardecisiones ;/ inteligentesa travesde deliberacionesrazonables;y son reforma conpoderde.~jsi6n porqueaspiran a unirladiscusion a laacci6n.

La exploraci6nde la participaci6n con poderde decisioncomo unaestrategiaderefonnainstitucional progresista promueve l~

~i6n conceptual y ernpfrica de lapracticademocratica, A nivel conceptual el GPPDimpulsalos valores de la participaQ.ful.ladeJi-' Qe~ yel poder de decislQn hasta los lfmitesde la prudenciay la factibilidad.. Al tomar la democracia participativacon toda se­riedad,el GPPDhaceque tantolas debilidadescomo lasfortalezas de la democraciaparticipativasalgana la superficie con claridad. De otra parte, esperamos que al inyectarle al Qeb(lt.eactlJal sobre democraciadeliberativa unadosisconsiderable de persuasiondes­de 10 ernpfrico, podremosexpandirlos horizontesimaginativosde la discusionpor'cuanto,paradojicamente, la estamos nutriendode realISiii:<>.Buena partedel~~b~bre democraciase vienedando deSdecie~Jigidez conceptual,y porello no ha logradodetallar ni e~os disefios institucionales que promueven losvaloresde la democraciaparticipativa. Por el contrario,las reformasde largo ymediano alcance como las que enumeramos arriba dan cuenta de una variada gama de altemativas polfticasreales y disefios admi­nistrativos quefacilitan la profundizacion de lademocracia. Como veremosmas adelante,muchasde estas propuestasambiciosasno sonsolamente funcionales a niveloperativo sinoquepodrfan inclu­so sobrepasar las fonnas democraticas institucionalesconvencio­

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nales al aspirar a que el Estado incremente su .£apacidad de res­Ruesta yefectividad, y quea lavezsevuelvamasjusto,participative, deliberativo y"responsable frente a la ciudadanfa. Sin embargo, estos beneficiospuedenenfrentarcomo contrapartidacostos tales como los relacionadoscon su pretendida d~pel1~Giade fragiles j condiciones polfticas yculturales, su tendencia a contarconlasdes- ' igualdades socialesy econ6micas comotel6ndefondo,y unadebil garantfa de protecci6na las minorfas. ..J

Nuestro proyecto arranca con ~u~~s breves de sen­dos experimentosde reforma.' Los capftulos que siguenexamina­ran en detalle cada uno de ellos. Posteriormenteconcebiremosun modelo abstracto del\Pobiemo Participativo con Poder de Deci­si6tyque revele los rasgos distintivos de esos experimentos a 10 largo de jres.prlnctpioacennales y trescaracterfsticas del djs~fio

institucional. La siguientesecci6nexplica las razonespor las cua­les,en principio, talesformas institucionales generan unacadena"de efectos socialesdeseables. La presente introducci6n concluyecon una listade preguntasque sirveparaexaminarcrfticamente los ca­sos deGPPD actualmente en curso.

1. Cuatroexperimentosen Gobierno Participativo conPoderde Decision

Lasreformas institucionales quedescribimos a continuaci6n va­rianconsiderablemente en muchos aspectos, y ninguna deelIas aplica ala perfecci6n los valoresdernocraticos de:pm:icipaci6n, delibera­cion YQtorgarmento de poder de decisi6n a los ciudadanos; No obstante, cada una a su maneray de manerafrancamente imperfec­

"ta en~ama esos valores y de algunamanera10 logra.

Los cuatros casos a considerar se pueden agrupar en ~ cate­gonas generales: por un lado, aquellas reformas concemientes a las fallas de entidades administrativas 0 reguladoras especfficas; ----_ .. - ".

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por otro lado, las que buscan reestructurarlos procesosgenerales de tomademocraticade decisiones. Dosde los casosa considerar caen en la primeracategoria. En ellos aparecenlos experimentos que pretendenr:.eIll~jID"la~_fu!!~~_~"~las entidades estatalesapelan­do a la participacion y la deliberacion comoherramientas paraau­mentar la efectividad. Uno de los casos describe reformas admi­nistrativas funcionalmenteespecfficas que se orientanal mejora­miento del desempefio de la policfa y del sistema de educaci6n publica en Chicago. ~pretende equilibrareI desarrollo humanoy la prote~ci0E~~~speGies ef! yfas deextinci6n a travesde la gesti6n y decision de las partes involucradas, ala luz de las re­formas introducidas por la Ley Federal de Estados Unidos sobre Especiesen Vfade Extinci6n. Los.otros.dos casos atafien a refor­mas mas ampliamenteconside;das en las que los partidosdeiz­quierda, al lIegar al poder, han implementado formas de GPPD como partede susprogramasde justicia social. Estoscasosapun­

~ "­tan en forma explfcitaa los problemasde inequided-yausencia de responsabilidad democraticadel Estadofrentea la ciudadanfa. La Pt!!!icipaci6n y ladevolucion de poderesa losniveles localy regio­nal son los instrumentos paralogrartalesfines. ~delos casoses el del experimentode la elaboraci6ndel presupuestoen la ciudad de Porto Alegre, Brasil. En el otro, un partido de izquierda en el . " estadode Keralacreocuerposde gobiemomunicipal participativo ( ; y popularque asumieronmuchasde lasfunciones que venfa reali­zandola administraci6n centraL-~

1.1. Consejos Vecinales Funcionalmente Especificos en Chicago

Nuestr~rimer experimento seocupade l~ducaci6n publica y la seguridad n unaciudadcaracterizadapor unainmensapobreza y unadesi ualdadde proporciones considerables. Chicago, laciu­dad mas importante en el estadode nfinois:es la tercera ciudad

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mas grande de Estados Unidos con sus 2.5 millones de habitantes. Hacia finales de la decada de los .ochenta, de todos los lados Ie

/'

llovfan ataques al sistema de educaci6n publica de Chicago.-Las .asociacio~<le-p~clresdefamilia, las organizaciones comunales y el comercio organizado veian que la burocracia central estaba que­dandose corta en su cometido de proveerles educaci6n a los nifios y j6venes de la ciudadc'Tanto individuos como organizaciones con­formaron un movimiento social pequefio pero visible que se las ingeni6 para sub~n sistema educativo .er' . .}'-fuecte en sus altos niveles de tal manera que la piramide comenz6 a reposar en su venice. En 1988, el cuerpo legislativo del estado de Illinois aprob6 unaley que d~~ el gobiemo de las escuelas pii­

-, bl~c~s d~ Chicago y 10 ab.riaa.~ormas dir~cta de participaci6n co­, \-, munitaria.' La nueva legislacion traslado el poder y el control de

las oficinas centrales de la ciudad a las mismas escuelas individua­les. Para cada una de las 560 escuelas de educaci6n elemental (Preescolar a Grado 8) y secundaria (Grados 9-12), la reforma estableci6 un C~Local (CEL). Cada Consejo se compone de seis padres de familia, dos miembros de la comuni­dad, dos profesores y el director de la escuelao Con la excepci6n del director de la escuela, los miembros del Consejo se eligen cada dos afios, Para el caso de las escuelas de secundaria, a los once miembros del Consejo se agrega un representante estudian­til quien no tiene derecho al voto. Estos organism9s cuentan con\ la facultad para aplicar la ley e implementar politicas y, por man­dato legal, nombran los directores de las escuelas; celebran con- \ tratos de desempefio profesional con los directores que ellos su- I pervisan y evahian cada tres aiios; desarrollan Planes Anuales de ! Mejoramiento Escolar concemientes a profesores y empleados, 1 programas, infraestructura; supervisan la aplicaci6n de tales pla­nes; y aprueban los presupuestos escolares. Usualmente los Con­sejos se reiinen una vez al mes durante el afio escolar, y con menor frecuencia en las vacaciones de verano. Esta reforma origin6 el sis­

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tema democratico formalmente mas directo para el manejo de la educaci6n publica en Estados Unidos/5lda afio, mas de 5,000 padres de familia, vecinos y profesores son elegidos para admi­nistrar las escuelas,' La mayorfa de los oficiales publicos de Illinois que llegan a tales Consejos provienen de grupos minoritarios y logran su elecci6n por un amplio margen.

A pesar de la euforia inicial, las debilidades de la descentrali­zaci6n muy prontosaltaron ala vista. Mientras muchas escuelas comenzaban a florecer gracias a los nuevos poderes concedidos, otras encallaban por falta de capacidad 0 conocimiento, conflic­tos intemos 0 mala s~ El sistema de educaci6n publica de Chicago estableci6 nuevas regulaciones y departamentos para que se ocupasen de tales problemas. Por ejemplo, la legislaci6n de 1995 requiri6 que cada miembro de cada Consejo Escolar Local pasase por una capacitaci6n de tres dfas en asuntos tales como presupue.§~,Plan de Mejoramiento Escolar, selecci6n de direc­tores de escuelas, procesos grupales y responsabilidades de los Consejos. 'La misma 'ley provey6 m~ararendir cuentas y e~uar desempefios a fin de identificar las escuelas con los mas bajos niveles, las cuales recibirfan recursos y supervisi6n admi­nistrativa adicionales, y en algunos casos, intervenciones disci­plin~

El Departamento de Policfa de Chicago se reestructur6 a me­diados de la decada de 1990 siguiendo unas lfneas democraticas de descentralizaci6n profunda que se asemejaban a la reforma escolar de la ciudad, pero que se concibieron e implementaron en forma independiente. La percepci6n general era que las practicas ~

convencionales se habfan vuelto ineficientes para controlar el in­cremento del crimen en la ciudad 0 garantizar la seguridad en las areas residenciales. En consecuencia, la alcaldia, las organizacio­nes comunitarias, y los oficiales mismos al interior del Departa­mento de Policia, comenzaron a explorar ideas de "acciones

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policiales comunitarias", en 1993. Para el afio de 1995 los reformadoreshabfanya logrado implementaruna ampliavariedad de programas que se dieron a conocer como la Estrategia Policial Altemativade Chicago,que trasladoel pesode mantenerla seguri­dad publicade los hombrosde policfasprofesionalesa los de cien­tos de asociaciones a niveles vecinales entre la policfa y los resi­dentes.

Este programa divide la ciudad en unos 280 nueleos vecinales, llamados "rondas", Las rondas son los atomos administrativosde las accionespoliciales.Cada uno de tales nodos abre las operacio­nes de seguridad publica a la observacion, participacion y direc­cion de los residentesen el vecindariorespectivo. Las partes inte­resadas y los oficiales de policfa asignados al area asisten a las "reuniones comunales de la ronda" que se llevan a cabo cada mes en cada micleo. Esta estrategiaredefineigualmenteel quehacerde la acci6npolicial. En cadareunion, losvecinos y lapolicfa discuten los problemas de seguridad del vecindarioa fin de establecer,me­diantela d<ili1Jeraci0-.!1' losproblemasa losque debedarselespriori­dad y en los cuales se centrara la atencion de la policfay los habi­tantes del sector. Luego, todos desarrollan conjuntamente las es­trategiasque les permitiransolucionaresos problemas. A menudo lapolicfa y losvecinos se~nsabi1idades. Asuntos como, por ejemplo, la obtenci6ny ejecuci6nde autorizaciones judiciales para llevar a cabo requisas y allanamientos son de la policfa. Los residentes puedenocuparsede, porejemplo,celebrarreuniones con propietariosa fin de discutir el abandonode bienes inmuebles. En reunionessucesivaslos participantesevahianla implementacion y efectividad de sus estrategias para revisarlas de ser necesario e identificarnuevasprioridades.

Al igualde 10 que sucediocon el experimentode reformaesco­lar,el Departamentode Policfaentr6 en red con otras agenciaspii­blicas y organizaciones sin animo de lucropara apoyary adminis­

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trar los esfuerzos de solucionde.problernas en una administra­cion descentralizada. Para fomentar lacapacidad ciudadana y la

----""-- . .------...

movilizacioncomunitaria,la administracion de la ciudadcontrat6\ educadoresy organizadorescomunitariospara que se desplazaran a todos los vecindarios para capacitar a las organizacionescomu­nales en el desarrollo de habilidades para solucionar problemas. Las rutinas administrativasy los reportes y evaluacionescorrien­tes se nutrenahora de las estrategiasy losplanesque surgende las reunionesde las rondas comunitarias. .

1.2. La Planeaci6n para la Conservaci6n del Habitat bajo la Ley Federal de Estados Unidos sobre Especies en Vfa de Extincion

El siguienteexperimentose separade la reconstruccion del go­biemo municipalpara apuntarsu lente a la conservacion de las es­pecies. Durante la mayor parte del tiempo transcurridodesde su promulgacion en 1973, la Ley Federal sobre Especies en Vfa de Extincionha sidola antftesis de la accionparticipativa. El articulo 9 prohibe "tomar" ---esto es, matar 0 herir, bien sea por medios directos 0 acciones indirectas tales como la modificaclon del habitat- cualquierade las especies que aparecenen la lista de las queestanen vfade extinci6n. En la practica, estaregulaci6n impo­nfa, con mucha frecuencia, una barrera estrictaque impedfacual­quier proyecto de construcci6n 0 de extracci6nde recursosen las areasque servfan de habitata especiesen viasde extincion, 0 cerca a elIas. Esta ley adolecfa de dos defectoscentrales." El primeroera que obstaculizaba los proyectos de desarrolloproductivoque po­drfanhabertenidosoloun impactomarginal sobrela viabilidad ul­timade las especiesen vfasde extincion. Dadoque la ley protegfa solamenteaquellasespeciesreconocidaspor el gobierno," elladio origena un procesode identificacion queconfrecuencia seconver­tfaen intensas batallas polfticas entreurbanizadores y ambientalistas.

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Como resultado, muy pocas especies recibfan protecci6n y algu­nas estaban ya practicamentediezmadas cuando calificaban para entraren la listaque las protegerfa.

El Congreso cre6 en 1982 una opci6n para salir de estos ca­llejonessin salida. Se trat6 del "permiso para la toma incidental". Bajoesta provisi6nun solicitantepodia obtenerun permiso que le permitfaobviar la aplicaci6nestrictade la ley,mediante la presen­taci6n de un "Plan para la Conservaci6n del Habitat," (PCH) que permitfa la actividadhumana en el medio ambientede una especie enviadeextincion, siempre quela"toma"ocurriera incidentalmente. El plancontemplabamedidaspara mitigarla"toma", y garantizaba que la actividadhumana no llegara a impedir las posibilidades de supervivencia y recuperaci6n de laespecieen cuesti6n. Sinembar­go, a 10 largo de una decada, se hizo poco uso de esta opci6n por­que los procedimientospara obtener los permisos no eran claros y loscostospara producirel planeran muy altos. Entre 1982y 1992 se produjeron solamente catorce PCH. No obstante, desde 1993 ha habidouna proliferaci6n de talesplanesy los permisosrespecti­vos. Para abril de 1999, se habfan aprobado 254 planes que cu­brianmasde once millonesde acres,y 200 masestabanen diversas etapasde implementaci6n. Estaexplosi6nde PCH fue el resultado de losesfuerzosde Bruce Babbit, Secretariodel Ministerio del In­terior,encaminadosa aprovechar la clausula de "toma incidental" para evitar las perdidas que generaba una aplicaci6n estricta del artfculo 9 de la Ley sobreEspeciesen Via de Extinci6n. Los urba­nizadores,inversionistas, defensoresdel medio ambiente y demas partes interesadascontaban ya, en este nuevo proceso, con el po­tencial de trabajar mancomunadamente en el disefiode planes de conservaci6n delhabitata granescala.

Los PCH mas avanzados han contribuido a los prop6sitos ya descritos graciasa la incorporaci6nde elementos de GPPD en sus propios procesos. Para citar un ejemplo, bastenos mencionar que

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los Planes de Conservaci6n de multiples especies en areas exten­sas del sur de California surgieron del seno de comites constitui­dos por miembros de las partes interesadas, los cuales inclufan funcionarios de entidades ambientales del Estado tanto locales como nacionales, urbanizadores,ecologistas y organizacionesco­munitarias. Mediante procesos deliberativos, estos actores desa­rrollaron planes sofisticados de manejo que se desglosan en me­tas explfcitascuantificables, los mecanismos para alcanzarlas, los procedimientos de supervisi6n que penniten evaluar su efectivi­daden el tiempoy provisiones administrativas que facilitan la adap­tabilidaddel plan a la infonnaci6n cientffica novedosa y los even­tos no previstos.

Mas alla de devolver a las partes interesadas la responsabilidad por la protecci6n de las especies en vias de extinci6n y la facultad de ejecutar las leyes, las mejoras recientes al regimen nacional de conservaci6n del medioambientepropuestopor el Serviciode Pes­ca y Vida Silvestre de Estados Unidos aspira a crear mecanismos!1 de aprendizaje y responsabilidad que atemien los efectos de un 10-1 calismo excesivo," Ya se reconoce ampliamente que los PCH de alta calidad comparten rasgoscomunes tales como metas biol6gi­cas cuantitativas, planes de adaptaci6n administrativa, y procedi­mientos de supervisi6n cuidadosamente disefiados. Sin embargo, un estudio?de 200 planes revel6 que menos de la mitad de todos los planes dan cuenta de tales factores comunes. El Servicio de Pesca y Vida Silvestre imparti6 un instructivo a todos sus agentes, en una de sus guias recientes, que exige esos rasgos en el desarro­llo de cada PCH y en las aprobaciones de permisos." Con estas gufas, el Servicioquiere estableceruna infraestructurade infonna­ci6n de PCH que permita rastrear en detalle los pennisos para de­sarrollar PCH y sus planes de desempefio. En iiltimas, con todo esto se lograra que la alternativa de los planes de conservaci6n del. medio ambiente y sus desempefios sean un asunto de escrutinio

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publico, y les permitiraa las partes involucradas en diferentesPCH evaluar sus desempefios y aprender unos de otros.

!.3. El Presupuesto Participativo de Porto Alegre, Brasil

Porto Alegre es la capital del estado de Rio Grande do SuI, en Brasil, y albergaa 1.3millonesde habitantes. Al igualque muchos otros estados locales y nacionalesen America Latina, un gobierno clientelista ha dominado la ciudad por decadas a travesde una ma­quinaria de apadrinamiento polftico que se ha anquilosado con el paso del tiempo. Este sistema distribuia los fondos ptiblicosno de acuerdo a las necesidades publicas sino como un mecanismo para movilizarel apoyonecesarioparasostenerun sistemafundamenta­do en el flujo de favorespolfticos. Como resultado,"el presupues­.to no pasa de ser una ficci6n, una evidencia chocantede la dispari­dad entre el marco institucional formal yla practica estatal real."? Al observar componendas similares en otras partes de Brasil los investigadores concluyeron queesta"distribuci6n irregulardelgasto social (basado en la compra y venta de favores) devoraba e164% del presupuesto total.?'?

En 1988, una coalici6n de izquierda liderada por el Partido de los Trabajadores (PT), obtuvo el control del gobierno municipal y 10 asegur6 en sucesivas victorias electorales en 1992 y 1996. La medida de refonna mas sustancial que introdujo el PT, conocida como "Presupuesto Participativo" (PP), busc6 transfonnar las ma­quinacionespresupuestalesclientelistasfundamentadas en el pago

\ de favores para poderarticularun sistemadeliberativoque, organi­zado desde las basesy abiertoa la fiscalizacionpublica,respondie­

\. se a las necesidades reales de los ciudadanos. Esta articulaci6n multiple de una pluralidad de intereses ligada a una serie de refor­mas administrativas se empez6 a tejer en las dieciseis regiones ad­ministrativasque comprenden la ciudad. Una AsambleaRegional Plenaria se reiine en cada regi6n dos veces al afio para discutir cuestionespresupuestales-./\ esas reunionespuedenasistir funcio­

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narios de la administraci6n municipal, representantes de organi­zaciones comunitarias tales como asociaciones vecinales y clu­bes de todo tipo, y todo residente interesado,pero solamentepue­den votar los habitantes de la region respectiva. La coordinaci6n de las asambleas se da en forma conjunta con miembros del go­biernomunicipaly delegadosde la comunidad.

Durante la primera asamblea anual, que se lleva a cabo cada mesde marzo, los representantesde la alcaldfapresentan un infor­me del presupuesto del afio anterior, revisan su ejecuci6n y discu­ten su implementaci6n. Los delegadosde la comunidadson elegi­dos de entre aquellosque, estando presentesen la asamblea anual, van a participar en las reuniones que se celebran en los tres meses subsiguientes, en las que se ocupan de trabajar las prioridades presupuestales, las cuales a su vez se llevan a cabo en los distintos . vecindarios a 10 ancho y largo de la regi6n. Las agendas de esas reunionescontemplanuna amplia variedad de proyectospotencia­les que el municipio puede financiar en la regi6n respectiva, que incluyenasuntoscomo el transportepublico,serviciode alcantari­llado, regulaci6n de tierras, guarderfas infantiles y centros de sa­Iud. Al final de los tres meses, los delegados regresan con sus reportes ala segundaasamblearegionalplenariacon todauna serie de propuestas presupuestales. En esta segunda plenaria, la asam­blea ratifica las propuestas,y elige dos delegadosy sus respectivos suplentespara que representen la regi6nen un cuerpo a nivelde la ciudadque se conoce como el Consejo PresupuestalParticipativo, que sesionadurante los cinco meses subsiguientes y,a partir de l~

agendasregionales, formulaun presupuestopara todala ciudad.

Este Consejo a nivel municipal esta integrado por dos delega­dos elegidos en cada una de las asambleas regionales, dos delega­dos elegidos en cada una de las cinco "plenarias tematicas" y que representan a la ciudadcomo un todo,un delegadodel sindicatode trabajadores del municipio, uno del sindicato de las asociaciones

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vecinales, y dos delegados de las entidades municipales centrales. I Este grupo trabaja intensamente, al menos una vez por semana de

julio a septiembre, para discutir y definir un presupuesto munici­. pal que se conforme a las prioridades que fueronidentificadas a nivel regional, y al mismo tiempo coordina el gasto de la ciudad en su totalidad. Puesto que los representantes son en su mayona ciudadanos comunes y corrientes, no profesionales, las agencias municipales ofrecen cursos y seminarios sobre elaboraci6n de presupuestos para los delegados al Consejo y aquellos participan­tes en las asambleas regionales que esten interesados. Cada 30 de septiembre, el Consejo pone en consideraci6n del alcalde una pro­puesta presupuestal. El alcalde puede 0 bien aceptarla 0 bien, ha­ciendo uso de su poder de veto, regresarla al Consejo para su revi­si6n. Como respuesta, este ultimo puede enmendar el presupues­to 0 contrarrestar el veto del alcalde mediante el voto mayoritario de las dos terceras partes de sus miembros. De acuerdo a los calculos de los funcionarios del municipio, alrededor de 100,000 personas, esto es, el8% de la poblaci6n adulta, participaron en las sesiones de las Asambleas Regionales y reuniones intermedias en

1996.

1.4. Descentralizaci6n bemocrauca en la India: Bengala Oc­

cidental y Kerala Al igual que en las reformas presupuestales participativas en

Porto Alegre, los partidos de izquierda revitalizaron una autentica forma local de gobierno 'en Bengala Occidental11 YKerala, en la India, como rasgos centrales de sus programas politicos. Aunque desde su independencia los estados en la India han gozado muchas alternativas de autogobierno local, estas instituciones han sufrido dos tipos de limitaciones graves. A nivel externo, a 10largo de la historia de la India como pais independiente, las burocracias esta­tales mayores se han apropiado de la mayor parte del pastel finan­

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ciero y ejercido una considerable autoridad formal en las areas administrativas y del desarrollo econ6mico. A nivel interno, las elites tradicionales se han aprovechado del poder econ6mico y social para dominar las estructuras democraticas formales loca­les. Hasta 1957, el derecho al voto estaba limitado a personas de determinado estatus social." Sin embargo, incluso despues del establecimiento del sufragio universal, los lideres tradicionales se las ingeniaron para seguircontrolando los cuerpos colegiados locales y sus r~cursos. Bajo una atm6sfera de corrupci6n desen­frenada las administraciones locales no ofredan los servicios que supuestamente administraban y despilfarraban los recursos corres­pondientes.

Varios estados dela India habfan intentado solucionar esos pro­blemas de gobernabilidad local mediante reformas que buscaban enfatizar su caracter dernocratico. La primera de ellas se lanzo a finales de la decada de 1970 en el estado de Bengala Occidental. 13

El Gobiemo del Frente de Izquierda, que lleg6 al poder en 1977 y que desde entonces ha contado con una base fuerte apoyo, via en la instituci6n del Panchayat -e16rgano de gobierno tradicional en las aldeas- una oportunidad para la movilizaci6n popular y el otorga­miento de poder de decisi6n a las bases. 14Aparte de instituir uno de

. los mas radicales programas de reforma agraria en la India con el animo de quebrar la perpetuaci6n de las tradicionales estructuras de poder a nivel de las aldeas, el Gobierno del Frente de Izquierda, a 10 largo de diferentes etapas desde 1977, ha transformado los Panchayates • de Bengala de tal manera que los miembros de los sectores menos privilegiados cuentan ahora con mayores posibili­dades de ejercer el poder publico.

El primer paso importante hacia el otorgamiento de poder a los Panchayates se dio en 1988. En ese afio el gobierno estatalle quit6 . .

a los ministerios estatales las responsabilidades concernientes a la implementaci6n de varios programas de desarrollo econ6mico, y

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las traslad6 directamente a manos de los Panchayates. A la vez que se daba esta expansi6n de sus funciones, los Panchayates incrementaron sus presupuestos en mas de la mitad, en una canti­dad aproximada de dos millones de rupias por Panchayat. Mas tarde, en 1993, una serie de refonnas constitucionales y de esta­tutos estatales acrecentaron significativamente el potencial de una expansi6n democratica mayor a favor del sistema Panchayat. Vale la pena mencionar tres cambiosimportantes. En primer lugar, es­tas reformas incrementaron la capacidad financiera de las autorida­des en el sistema Panchayat ubicadas en los niveles mas bajos, esto es, los Gram Panchayates. Esto fue posible mediante el disefto de un esquema tributario que grababa a los distritos y Ie conferia a los Gram Panchayates su propia autoridad para recaudar impuestos. En segundo lugar, tales medidas estipularon que un tercio de las Asambleas de los Panchayates y ge las posiciones de liderazgo ten­drfan que ser ocupadas por mujeres, y que individuos de las castas mas bajas deberfan ocupar puestos de liderazgo en todos los orga­nismos de manera proporcional a sus respectivas dimensiones de­mograficas en el distrito: Finalmente, y 10 mas importante para nues­tros prop6sitos, las refonnas de 1993 establecieron dos tipos de cuerpos deliberativosdirectos llamados Gram Sabhas, que incrementarfan la responsabilidad ante el pueblo de los represen­tantes miembros del Gram Panchayat. EI Gram Sabha esta com­puesto por todas las personas dentro de un area correspondiente a un Gram Panchayat (usualmente, alrededor de 10,000 personas) y se reiine una vez al afio en el mes de diciembre. En esas reuniones, los representantes elegidos al Gram Panchayat evahian la propues­ta presupuestal para el afio siguiente y los logros 0 falta de logros del afio que termina. Dos veces al afio se llevan a cabo reuniones similares a un nivel.menos compacto de gobiemo al estilo del siste­ma Panchayat.

Los funcionarios del estado de Kerala, al suroccidente de la India, Ie prestaron una atencion cuidadosa a esos experimentos de­

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:1' mocniticos y, en 1996, se embarcaron en una iniciativa audaz para . ~.:

tr .~); adoptarla de forma amplia en su propio estado. E1 Partido Cornu­

nista-Marxista de la India (PCM), que era el partido de gobierno, traz6 un programa que consiste en devolver las facultades de poder al nivel de las aldeas mediante la adopci6n de la planeaci6n .. participativa como estrategia para reforzar su debilitada base elec­toral y mejorar su efectividad administrativa. En este programa, un 40% del presupuesto estatal pasarfa de los tradicionalmente fuer­tes canales departamentales de la burocracia estatal a las manos de aproximadamente 900 consejos de planeaci6n de aldeas individua­les estilo Panchayat. 15 Sin embargo, para el gasto de esos recursos cada aldea debfa producir un plan detailado de desarrollo que espe­cificara asuntos como evaluaci6n de necesidades, reportes de de­sarrollo, proyectos especfficos, financiamiento suplementario, cri­terios para decidir y documentar beneficiarios del plan, e indicadores de evaluaci6n. EI voto popular directo en las asambleas populares aldeanas aprueba 0 rechaza, en principio, estos planes. Ademas de estos requisitos de procedimiento, hay polfticas que imponen algu­nas limitaciones: cada Panchayat debe invertir entre un 40% y 50% de sus fondos en desarrollo econ6mico, mientras que el 40% se destina al gasto social que incluye programas de mejoramiento de asentamientos subnonnales, un maximo del 30% puede gastarse en vfas, y 10% en programas orientados a la mujer. Aparte de estos requisitos generales, los organismos aldeanos de planeaci6n pue­den disefiar sus propios mecanismos de gasto.

Se ha hecho un gran esfuerzo de movilizaci6n administrativa y polftica a gran escala con el fin de respaldar esta reforma basica de delegaci6n de poder y facultad de fiscalizacion." Uno de sus com­ponentes ha sido la capacitaci6n a habitantes de las aldeas para adelantar evaluaciones rurales y fonnular planes de desarrollo. En 1997 y 1998 unos 300,000 participantes tomaron parte de una serie de "seminarios de desarrollo" que los capacit6 en habilidades basi­cas de autogobiemo. Los procesos de planeaci6n como tales cuen­

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tan conmasde 100,000voluntarios que llevana cabo proyectos en las aldeas, y mas de 25,000 que combinan estos proyectos y los convierten en planesque se aplicana toda la aldeaen la que viven. Esteincremento pronunciado en planeaci6n aldeanay fonnulaci6n de proyectosa nivellocal priv6algobiernocentralde su habilidad para evaluar la calidad de los planes,de rechazar los que no satis­facian los requisitos, e incluso de contribuir a su mejoramiento. Con el fin de incrementar las facultades oficiales, unos 5,000 yo:' luntarios, muchosde ellos antiguos funcionarios yajubilados, em­pezarona engrosar los"ComitesTecnicosVoluntarios" querevisa­ban losproyectos y planes. .

Habida cuenta de la novedad de la refonna, sus alcances y la escasez de los recursos disponibles para medir su impacto, no es sorprendente que hoydispongamos s6lamente de un conocimiento limitadode su resultadofinal. Los avanceshasta el momentoson promisorios peroincompletos, tantoen los procesosparticipativos como en su efectividadtecnica. Mientrasque algunasaldeasarti­cularonplanesque parecianserpropuestas muybienpensadascon una participaci6n popular directa de alto nivel, muchas otras no pudieronni siquieraconcebirunplan. De losplanesque se presen­taron, muchosadolecian deun nivelde articulaci6n bastantepreca­rio, concebian pobresalternativasde financiaci6ny credito, y los proyectos quecontenian estaban malconcebidos 0 simplemente cal­cabanotrosque provenian de la canterade proyectos de laburocra­cia oficial. En 10 tocanteal procesodemocratico,debe destacarse que la participaci6n en lasestructuras existentes de gobierno aldea­no se increment6dramaticamentedespues de la refonna de 1996, pero todavla involucraunicamenteal 10%de la poblaci6n. Visto desdeun angulomasoptimistahabriaque decirque el otorgamien­to de poder de decisi6n a la ciudadania a nivel de las aldeas ha

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,

gestado la proliferaci6nde grupos vecinalesde base en cientos de caserfos. Al igualque el programade presupuesto participativo de PortoAlegre, estosgruposarticulanlas necesidadesy los intereses localescon losorganismos de gobierno aldeanos.

2. Los principios y las formas institucionales del Gobierno Participativo COil Poder de Decision

Aunquecadauno de estosexperimentos difierede los restantes en expectativas, enfoquey metasconcretas,todosellos comparten similitudessorprendentesen sus principiosmotivadoresy los ras­gos de sus disefios institucionales. Ellos tienen tantas caracterfsti­cas comunesque bien podemosdescribirlos como instancias de un modelonuevo,aunqueampliamenteaplicable,de una practicade­mocratica deliberativa que puedeextenderse horizontalmente -para cubrir otras areas de interes politico y otras regiones- y vertical­mente-para afectar niveles mas altosy mas bajos de vida social e institucional-. Podemosafirmarsin temor a equivocarnosque tal es la realidadde estasiniciativas, y porella hemos acufiado el nom­bre Gobierno Participativo con Poder de Decisi6n (GPPD) para referirnos a estemodelo.

El GPPD pretendepromovertres tendenciasen las ciencias so­ciales y la teoria democratica, En primer lugar, el modelo deriva muchasde susorientaciones normativas de los analisisde las prac­ticasy losvaloresde lacomunicaci6n, el debatepublicoy la delibe­racion.'? La aplicaci6n de la deliberaci6n se extiende del ambito abstracto del problemade los conflictosde valoresy los principios de la justicia hasta aterrizar en asuntos concretos como la pavimentaci6nde vias, el mejoramientode las escuelas y la admi­nistraci6n delecosistema. El debatedeliberativo encuentraasfuna ubicaci6nempirica, en practicasy organizacionesespecificas,con el fin de organizarla experienciasocialque pennita profundizarel

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entendimiento de las practicas discursivas y explorar nuevas es­trategias que mejoren su calidad. Una buena parte de los estudios recientes sobre la participaci6n ciudadana y las asociaciones secun­darias ofrecen una segunda bifurcaci6n del GPPD. 18 Esta linea de trabajo intelectual busca entender, y con ella demostrar, la impor­tancia de la vida cfvica y de las organizaciones no gubemamentales para una democracia vigorosa. EI GPPD se basa en estos aportes para explorar nuevas altemativas de reorganizacion de las institu­ciones formales del Estado que puedan estimular la participaci6n democratica de la sociedad civil, y de esta forma articula uncfrclilo virtuoso de refuerzo recfproco. Finalmente, el GPPD es parte de una tarea mas amplia, en la que estan involucrados muchos investi­gadores y ciudadanos, que pretende imaginar y descubrir institu­ciones democraticas que sean, ala vez, mas participativas yefecti­vas que las configuraciones de representaci6n polftica y adminis­traci6n burocratica a las que estamos acostumbrados." Al enri­quecer en forma considerable nuestra comprensi6n de las institu­ciones, practicas y resultados de la participaci6n ciudadana, el mo­delo GPPD contribuye a esa tarea ampl.a,

Vamos a comenzar, entonces, en forma tentativa y abstracta, a bosquejar el GPPD a partir de tres principios generales que son fundamentales a todos los experimentos ya descritos: (1) concen­traci6n en problemas especfficos y tangibles; (2) participaci6n acti­va de la gente corruin y corriente a quienes los afectan esos proble­mas, y de los funcionarios cercanos a ella; y (3) el desarrollo deliberativo de soluciones a esos problemas. En los contextos de reforma que hemos considerado aquf, son tres los disefios institucionales que parecen darle estabilidad y profundidad a la prac­tica de esos principios basicos, Tales rasgos institucionales son: (1) la delegaci6n de autoridad a las unidades locales con poder para la toma de decisiones publicas; (2) la creaci6n de eslabones form ales de responsabilidad, distribuci6n de recursos y comunica­ci6n que conectan esas unidades entre sf y con las autoridades cen­

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trales a niveles superiores; (3) el uso y la generaci6n de nuevas instituciones estatales que apoyan y gufan los esfuerzos de soluci6n de problemas de una forma descentralizada. Finalmente, nos pro­ponemos discutir algunas condiciones cruciales que son necesarias como trasfondo a los disefios institucionales para la cristalizaci6n de los valores democraticos,

n.l. Tres Principios del Gobiemo Participativo con Poder de Decision

2.1.1. Primer principio: Orientacion practica

La primera caracterfstica distintiva de los casos considerados arriba es que todos enos desarrollan estructuras de gobiemo que apuntan a situaciones concretas. Estos experimentos, aunque liga­dos a movimientos sociales y partidos polfticos, difieren de ambos en su concentraci6n en problemas practicos tales como la seguri­dad publica, la capacitaci6n de trabajadores, el cuidado del medio

, ambiente 0 el disefio de presupuestos que atiendan las necesidades del municipio. Si tales experimentos abren nuevos carninos en esos asuntos concretos, ellos ofrecen, entonces, el potencial para con­trarrestar las dudas ampliamente publicitadas en relaci6n con la efi­cacia de la acci6n del Estado, Mas importante aun, ellos pueden aportar soluciones a favor de aquellos sectores de la sociedad que sufren de una exclusi6n sistematica. EI enfoque practice crea, ala vez, situaciones en las que los actores, acostumbrados a competir unos contra otros en procura de porciones mayores de poder y re­cursos, pueden empezar a cooperar entre sf y construir relaciones mas fratemas. Sin embargo, este enfoque tambien podrfa distraer la atenci6n de aquellos conflictos mas amplios e importantes (por ejemplo, tributaci6n redistributiva 0 derechos de propiedad) para concentrarla en un bloque restringido de asuntos relativamente es­trechos.

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..

2.1.2. Segundo principio: Participacion desde la base

Todas las reformas mencionadas crean nuevos canales para que aquellos a quienes los problemas afectan mas directamente -usual­mente ciudadanos del comiin y funcionarios que tienen contacto directo con ellos- apliquen sus conocimientos, inteligencia e intere­ses en la formulacion de soluciones. Quisieramos ofrecer dos justi­ficaciones generales a esta alternativa a la conviccion ampliamen­te sostenida en el sentido de que los problemas tecnicamente com": plejos deben ser resueltos por expertos cuidadosamente entrena­dos para ello. La primera es que las soluciones efectivas a cierta clase de problemas publicos nuevos que se resisten a explicacio­nes simples puede encontrarse mas en la gama amplia deexpe­riencias y saberes que pueden ofrecer los ciudadanos ordinarios y funcionarios de campos diversos y abiertos, que en 10que aporta­nan los expertos distantes y confiados en su competencia tecni­ca. En el ejemplo de las acciones policiales y las reformas esco­lares de Chicago, los consejos vecinales organizados desde las bases crearon soluciones efectivas que los oficiales de policia, actuando aut6nomamente, nunca hubieran imaginado. La segunda justificaci6n nos lleva a decir que la participaci6n directa de los operadores de base incrementa la toma de responsabilidades y acor­ta la cadena de entidades que conforman el andarniaje burocratico de los partidos. En lugares del mundo en desarrollo como Porto Alegre y Kerala, uno de los logros principales en el campo de la participaci6n amplia fue que se 10gr6 detener el desangre fiscal que nutria la estructura clientelista y debilito el poder de las elites

politicas tradicionales.

Con esto no estamos desvirtuando el aporte que los expertos tecnicos tienen para hacer en la construcci6n de gobiernos participativos con poder de decision. Ellos desempefian un papel de importancia en la toma de decisiones, pero no gozan de poder exclusivo para tomar las decisiones importantes. Su tarea, en for­

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mas y ocasiones diferentes, consiste en facilitar procesos popu­lares deliberativos de toma de decisiones y desencadenar las sinergias entre las perspectivas de los ciudadanos y de los profe­sionales, antes que apropiarse del aporte popular. Otras contribu­ciones al presente libro nos ayudaran a discernir si estos logros de la participaci6n ciudadana compensan el costo potencial de per­der el aporte del experto.

2.1.3. Tercer principio: Generaci6n de discusiones deliberativas

La deliberacion es el tercer valor distintivo del modelo de GPPD. En la toma de decisiones por la via de debate deliberativo los participantes prestan atenci6n a las posiciones de los demas y generan un ramillete de opciones luego de brindarles la debida consideracion." AI argumentar y contemplar 10 que el grupo ha de hacer, los participantes deben persuadirse mutuamente por medio de razones que los demas puedan. aceptar. Tales razones pueden adoptar formas tales como: deberfamos hacer X porque "es 10 apropiado en esta circunstancia", "es la decision justa", "nosotros optamos por Y la Ultima vez y no nos funcion6", 0 "es 10mejor para el grupo como un todo." Este ideal no exige que los partici­pantes sean altruistas 0 logren consensos sobre valores, estrate­gias 0 perspectivas. Las deliberaciones en el mundo real se ca­racterizan a menudo por las discusiones acaloradas, los ganadores y los perdedores. La nota mas importante de la deliberaci6n ge­nuina es que los participantes encuentren razones que puedan acep­tar en sus acciones colectivas, y no necesariamente las que ellos respaldarian indondicionalmente 0 las que promoverfan de forma 6ptima su interes individual.

Un proceso de decision deliberativa como el que se siguio en . la formulacion de los planes de mejoramiento de las escuelas en Chicago, 0 en la planeaci6n aldeana en Kerala puede comenzar con la construcci6n de una agenda. Las partes ofrecen sus propuestas

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de cuales deben ser las prioridades del grupo. A rengl6n seguido pueden justificarlas por su capacidad de servir a sus intereses co­munes (por ejemplo, construir un sistema escolar efectivo) 0 im­pulsar lajusticia social bajo severas restricciones de recursos (pOI' ejemplo, la seleccion de beneficiarios de proyectos de desarrollo rural). Luego de repasar todas las propuestas y las consideracio­nes que las respaldan, los participantes pueden proceder a votar para seleccionar un conjunto de opciones, en caso de prevalecer algunas disputas. Sin embargo, para que se de un voto autenticamente deliberativo, cada participante no vota poria op­cion que mas se ajuste a su propio interes personal, sino poria que sea mas razonable. Las opciones van a ser justas si el grupo adopta las propuestas razonables y deja a un lado las que esten motivadas en la realizacion maxima del interes personal 0 de la influencia po­Utica. De esta manera, los participantes entran a dilucidar racional­mente las estrategias que corresponden mas cercanamente a la agen­da grupal para adoptar el conjunto de opciones mas promisorio, visto en prospectiva. Estos resultados, desde luego, dependen de que los participantes sigan los procedimientos y normas de la deli­beraci6n. La posibilidad de que esto sea as! depende, a su vez, de los motivos individuales y los parametres institucionales.

Uno de los peligros de la participacion y de la toma de decisio­nes a partir de la discusion es que algunos participantes, motivados pOl' sus intereses particulares, van a querer utilizar su poder para manipular el procedimiento y as! asegurar sus posiciones. No obs­tante, para que un proceso de tom a decisiones pueda calificarse como deliberativo se requiere que el tipo esencialde razonamiento a traves del cual se solucionan los problemas consista en argumen­tos concienzudos y justificacionesconvincentes, Si bien puede ser muy diffcil que un observador externo circunstancialllegue a dis­tinguir una deliberacion genuina de una pantomima carente de in­ventiva, la diferencia es fundamental al final de cuentas, y muy cla­ra para los participantes enel proceso.

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Mientras que el modelo de GPPD comparte con todas las for­mas de deliberacion este enfoque en la persuasi6n y la discusion de razones, su preferencia practica 10 lIeva a distanciarse de muchos tratamientos que hacen del discurso una proliferacion de razones al servicio de principios, propuestas, valores 0 polfticas, preestablecidos. Para evitar esas trampas conviene recordar que' los experimentos deliberativos casi siempre comprenden esfuerzos conjuntos y continuos de planeacion, solucion de problemas y for­mulacion de estrategias. Los participantes en los modelos de GPPD con frecuencia se aventuran por esas arenas discursivas para formular juntos tales medios y fines. Su participacion no obede­ce exclusivamente a agendas 0 perspectivas preformuladas, sino que se espera que las estrategias y las soluciones se articulen y cristalicen mediante la deliberacion y la planeacion juntamente con la participacion de las dernas partes en el proceso. Aunque los participantes pueden con frecuencia no tener muchas cosas en comun -e incluso, como sucede a menudo, pueden tener un pasa­do de desconfianza mutua-, estos contextos de deliberacion los une en una ignorancia cormin sobre como mejorar, de la manera optima, la situaciongeneral que los convoca. POI' ejemplo, en los esfuerzos de planeacion participativa a nivel de las aldeas en Kerala, o los planes de conservacion del medio ambiente, los pasos ini­ciales en la planeacion consisten a menudo en sopesar las cir­cunstancias existentes. No es soprendente que los participantes formen 0 transformen sus preferencias y opiniones a Ia Iuz de ese esfuerzo inicial. Si ellos se introdujeran en estos procesos con Ia confianza plena en un curso de acci6n determinado, alguna otra estrategia diferente a Ia participacion deliberativa -POl' ejempIo, un decreto gubemamental 0 estrategias partidistas para alcanzar el poder- podrfa parecerles mas atractiva."

La toma de decisiones participativa puede contrastar con los tres metodos mas conocidos de eleccion social, a saber: mando y control par parte de los expertos, voto agregado, y negociacion

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estrategica. En el primer abordaje el poder esta en las manos de los gerentes, burocratas u otros especialistas a quienes se les ha confiado velar porel interes general, con base en la convicci6n de que estan capacitados para ello gracias a su entrenamiento, conoci­miento y compromiso con las reglas establecidas. Si bien tales expertos pueden incluso facilitar procesos deliberativos entre ellos, sus discusiones se generan en total aislamiento de la participaci6n popular. Por el contrario, en los modelos de GPPD, los expertos y los bur6cratas interacuian en sus deliberaciones directamente con los ciudadanos.

EI voto agregado es el segundo metodo de toma de decisiones mas conocido, yconsiste en que la decision de un grupo resulta de la combinacion de las preferencias de los individuos que 10 confor­man. Votar sobre ideas, propuestas 0 candidatos es quiza el proce­dimiento mas cormin para calificar la opcion social. Para ello, los participantes ubican las altemativas en una escala de acuerdo a sus deseos. Luego, un algoritmo tal como la regia de la mayoria selec­ciona una opci6n simple para todo el grupo. Aquf tarnbien vale la pena anotar que una diferencia importante entre el voto agregado y ,el deliberativo esta en que en el primero los individuos votan sim­:plemente de acuerdo a sus propios intereses particulares sin nece­sariamente prestarle atenci6n a la racionalidad, ecuanimidad 0

aceptabilidad de las opciones que los demas tienen para ofrecer. Sin necesidad de hacer girar nuestra reflexi6n en torno a los ya conocidos meritos 0 fallas22 del voto agregado, digamos que el cam­bio hacia la decision por deliberaci6n en algunos de los experimen­tos de gobiemos participativos con poder de decisi6n respondi6 a los defectos de los mecanismos que preceden la calificacion del voto. Algunas veces, como en Porto Alegre, estas fallas consistfan en que los mecanismos electorales no respondfan efectivamente a los deseos de los electores debido al clientelismo y la corrupci6n. En otros casos, por ejemplo la formulaci6n de mejoramiento en las

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escuelas 0 los planes de conservacion.del habitat, la complejidad y la incertidumbre, con frecuencia impedfan que los participantes expresasen preferencias que pudieran ser facilmente cuantifica­das para de esa manera calificar el voto.

La negociaci6n cstrategica" constituye un tercer metodo co­nocido de elecci6n social. Al igual que con el voto agregado pero a diferencia de la deliberacion y la mayorfa de las expresiones del mando directo, las partes en la negociaci6n estrategica apelan a procedimientos de toma de decisiones para satisfacer de forma abierta e irrestricta sus intereses particulares, y para lograrlo se apoyan en los recursos y el poder que traen a la mesa. EI proceso del voto busca establecer un equilibrio entre esa diferencia de fuer­zas mediante mecanismos como "un voto por persona." Las con­vencionescolectivas entre los grandes sindicatos y los empleadores ilustran esta diferencia. Cada una de las partes se apoya en diferentes fuentes de autoridad y fuerza durante las ron­das de negociacion, y cada una echa mano de ellas con el fin de asegurar para su respectivo reducto el mejor acuerdo, el cual no es necesariamente el mas justo. A diferencia de las interacciones puramente deliberativas, las partes utilizan todos los mecanismos, incluyendo la amenaza, la diferencia de fuerzas, la falta de representatividad y "el discurso estrategico.'?'

.Estas cuatro modalidades de decision -deliberaci6n, mando, . calificaci6n agregada y negociaci6n estrategica- son tipos idea­les. Los procesos reales, no tanto aquellos que involucran princi­pios de gobiemo participativo con poder de decisi6n, con frecuen­cia contienen elementos de cada uno de ellos. Sin embargo, no­sotros privilegiamos la deliberaci6n en los modelos de GPPD como un valor y una norma que estimula a las partes e influye en el disefio institucional, dados sus beneficios caracterfsticos en estos contextos polfticos y de gestaci6n de polfticas. Los estu­dios de casos incluidos en los siguientes capftulos del presente

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volumen examinan hasta d6nde llegan en realidad las practicas de toma de decisiones a partir de la deliberaci6n.

2.2. Tres propiedades del diseiio institucional del GPPD .

Puesto que estos principios son supremamente atractivos, la cuesti6n de fondo es discernir si las configuraciones institucionales factibles 0 las condiciones sociales reales podrfan facilitar su puesta en practica. Los casos que explora el presente conjunto de trabajos sugieren que las reformas implementadas de acuerdo con estos principios y que son sostenibles exhiben con frecuencia tres propiedades en su disefio. Dado que el estudio ernpfrico de los disefios institucionales alternativos esta todavfa en un nivel de inmadurez como para evidenciar si esos rasgos son indispensables -aunque 10 que sf es segura es que no son sufi­cientes- para la deliberaci6n democratica, nosotros los ofrece­mos como observaciones y en calidad de hip6tesis de caracteriza­ci6n estructural que contribuyen a que las instituciones encamen, estabilicen y profundicen los valores democraticos,

2.2.1. Primera propiedad: Delegaci6n

Dado que tanto los problemas que pretende solucionarel GPPD como los individuos que participan en el se encuentran circunscritos al nivel local, la realizaci6n institucional del modelo exige una reor­ganizaci6n correspondiente del aparato estataI. Esto significa que debe producirse una delegaci6n de poderes administrativo y polfti­co a las unidades locales de acci6n -consejos vecinales, personal en sitios de trabajo, ecosistemas definidos- a cargo de disefiare implementar soluciones y que dan cuenta de su desempefio de acuer­dos a criterios conocidos. Los organismos en estas reformas no tienen simplemente funciones consultivas, sino que son los resulta­

.~

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dos de un Estado transformado en el que estan dotados de una considerable autoridad publica.

Esta delegaci6n de poderes se distancia claramente de las es­trategias progresistas de corte centralista, y por ello puede ser problematica para muchas personas de izquierda. Asf como las dimensiones participativas de estas reformas significan un distan­ciamiento de la autoridad del experto, la delegaci6n de poderes a las unidades locales para que elIas conciban las acciones a seguir y puedan ejecutarlas surge del escepticismo en relaci6n con la posibilidad de que el centralismo dernocratico pueda generar so­luciones efectivas. Asf, por ejemplo, los casos de Chicago mues­tran que las formas de gobierno vecinales en materia de policfa y educaci6n publica ofrecen alternativas flexibles a soluciones con­vencionales centralizadas tales como penas mas estrictas y un ma­yor mimero de policfas en las calles para garantizar la seguridad publica, asf como examenes nacionales, reforma financiera esco­lar, aplicaci6n del mejor currfculo, integraci6n racial, cupones redimibles en servicios y privatizaci6n de los problemas educati­

t vos. La planeaci6n para la conservaci6n del habitat renuncia a los criterios centralizados y uniformes de prohibiciones a planes de desarrollo econ6mico conternplados en la Ley sobre Especies en Vfa de Extinci6n, para favorecer un regimen en el que las partes locales involucradas podrfan producir planes de protecci6n del ecosistema que honrasen tanto el desarrollo como la protecci6n de las especies. En lugar de destinar fondos para pavimentar, ex­tender la red electrica y construir alcantarillas de acuerdo a los criterios 0 juicios centralizados, el sistema de presupuesto participativo de Porto Alegre invit6 a los habitantes en sus vecin­darios a un proceso directo y recurrente para definir, implementar y supervisar esas prioridades.

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2.2.2. Segunda propiedad: Supervisi6n y coordinacion centra­lizadas

Aunque gozan de una considerable discreci6n para el ejercicio del poder publico, las unidades locales no se convierten en ruedas sueltas, ni en micleos atomizados de torna de decisiones en el mo­delo de gobiemo participatiyo. Por el contrario, cada caso ilustra los enlaces de responsabilidad y comunicaci6n que conecta las uni­dades locales a los organismos que las supervisan. Estas oficinas centrales pueden reforzar de muchas maneras la calidad de la deli­beraci6n dernocratica y de la busqueda de soluciones a nivello­cal: mediante la coordinaci6n y distribuci6n de recursos, la solu­ci6n de problemas que las unidades locales no pueden enfrentar por elIas mismas, la rectificaci6n de procesos patol6gicos 0 in­competentes de toma de decisiones en los grupos mas debiles, y la difusi6n de innovaciones y saberes mas alla de los confines reducidos de las unidades locales. Los sistemas Panchayat en la India y el presupuesto participativo de Porto Alegre nutren las de­cisiones relevantes que se toman en las altas esferas delgobiemo a partir de 10 decidido en las aldeas y los vecindarifu. Las dos refonnas de gobiemo vecinal en Chicago definen las facultades centralizadas que permiten establecer los criterios de desempefio de unidades locales comparables (escuelas, rondas policiales) a fin de acordar las reglas a seguir segtin acuerdos procedimentales minimos y aclarando condiciones de juego. EI Servicio de Pesca y Vida Silvestre de Estados Unidos busca supervisar alrededor de 250 planes de conservaci6n del medio ambiente a traves de la su­pervisi6n centralizada, la recolecci6n de infonnaci6n y el rastreo a permisos y sus aplicaciones.

A diferencia de los modelos politicos de la Nueva Izquierda en los que el deseo de liberaci6n conduce a exigir descentralizaciones autonomas, el GPPD sugiere nuevas formas de descentralizaci6n coordinada. Estos nuevos modelos rechazan tanto el centralismo

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democratico como una descentralizacion estricta por no ser fun­cionales, habida cuenta del imperativo pragmatico de encontrar soluciones efectivas. La rigidez del centralismo lIeva con dema­siada frecuencia a menospreciar las circunstancias y conocimien­tos locales, y como resultado no Ie es posible aprender de la ex­periencia. La descentralizaci6n descoordinada, por su parte, aisla a los ciudadanos en pequefias unidades, y asf condena a quienes no saben c6mo resolver sus problemas pero que sospechan que otros, en otro lugar, sf saben c6mo hacerlo. Estas refonnas, entonces, pretenden construir las conexiones que faciliten la expansi6n de la infonnaci6n entre las unidades locales y les pennitan ser res­ponsables las unas frente a las otras.

2.2.3. Tercera propiedad: No voluntarista, pero sf centrada en elEstado

Una tercera caracterfstica del disefio institucional en estos ex­perimentos es que ellos colonizan el poder estatal y transfonnan las instituciones fonnales de gobiemo. Muchos esfuerzos activistas espontaneos en areas como la revitalizaci6n vccinal.P la defensa del medio ambiente," el desarrollo econ6mico local, y la salud y seguridad laborales buscan influir en el desempefio del Estado me­diante la presi6n exterior. Al perseguir tal prop6sito, los esfuerzos mas exitosos promueven los principios de practicidad, participa­ci6n e incluso deliberaci6n en la organizaci6n polftica y civil que son propios del modelo del GPPD. Sin embargo, esos esfuerzos conservan las instituciones basicas de gobiemo estatal. Por el con-l trario, las refonnas del GPPD aspiran a rehacer las instituciones oficiales de acuerdo con esos principios. Esta ruta formal aprove­cha el poder y los recursos del Estado para la deliberaci6n y parti­cipaci6n popular y asf consigue que estas practicas sean mas dura­deras y gocen de un alcance mayor.

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'41 _... 1.-:

En terminos generales, estos experimentos buscan transfor­mar los mecanismos de poder del Estado y convertirlos en for­mas de organizacion de base impulsadas por procesos democrati­

i cos de deliberaci6n y movilizacion, Tales transformaciones ocu­rren a menudo gracias a la cooperaci6n estrecha de funcionarios del Estado. Son menos "radicales" que la mayorfa de las variables de accion de autogestion en el sentido de que su micleo central no consiste en "Iuchar contra el poder." Sin embargo, son mas radi­cales en tanto operan con un angulo mas amplio de reformas, cuen­tan con la autorizacion del Estado 0 agencias corporativas para llegar a soluciones sustanciales, y, 10 mas importante de todo, tra-

Il tan de cambiar los procedimientos centrales de poder antes que cambiar ocasionalmente quien 10 ejerce. Mientras que los parti­dos, las organizaciones del movimiento social y los grupos de in­teres con frecuencia fijan sus metas como si se tratase de un pro­ceso deliberativo interno y luego luchan por el poder politico 0

corporativo para implementarlas, estos experimentos reconfiguran los procesos decisorios al interior de las instituciones del Esta­do. Cuando esta reorganizacion tiene exito y los participantes se pueden dar ellujo de ejercer la autoridad que se les delega, ya no necesitan invertir el grueso de sus energfas luchando por el poder (0 en contra suya).

En consecuencia, estas transforrnaciones aspiran a institucionalizar laparticipacion de los ciudadanos del cormin, que en su expresion corriente los ubica como consumidores habituales de los bienes publicos, permitiendoles definir en forma directa cua­les son esos bienes y como se deb en proveer de la manera mas satisfactoria. Esta participacion constante esta en contraste directo con, por ejemplo, los breves momentos dernocraticos que proveen los movimientos sociales y las cruzadas electorales de la polftica ordinaria que descansan en las estrategias de las campafias y se orientan a conseguir resultados, y cuyos lfderes y elites movilizan la participacion popular para conseguir logros especificos. Si la

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presion popular consigue los resultados necesarios para impulsar una politica en particular 0 elegir un candidato, allf termina la parti­cipacion amplia. La Iegislacion, el disefio de politicas e la implementacion subsecuentes se tejen en la esfera aislada del Estado.

2.3. Contextos fa vorables

Existe una multitud de condiciones que pueden facilitar 0 impe-i . dir el progreso de los gobiemos participativos con poder de deci- )' si6n. EI nivel de alfabetizacion es un ejemplo obvio. Las altas tasas de alfabetizacion en Kerala, comparadas con las de los demas estados de la India, y en particular la alfabetizacion en la pobla­cion femenina, estimulan sin duda los experimentos de democra­cia participativa. Ademas, y mas fundamental aiin, la posibilidad de que esos disefios institucionales generen los resultados desea­dos dependen sustancialmente del equilibrio de poder entre los actores que participan en el modelo del GPPD, y de forma parti­cular las configuraciones del poder no deliberante, que constitu­yen el terreno en los cuales se desenvuelven las estructuras de deliberacion al interior del GPPD. Cuando surgen altemativas a la deliberacion dernocnitica, tales como la dominacion estrategi­ca 0 la salida total del proceso deliberativo, un balance frontal del poder desestimula tales altemativas y lleva a los actores a asumir la deliberacion con mayor denuedo. Cada vez que unos individuOS) no puedan dominar a otros para asegurarse una posicion de privi­legio, su apertura a la deliberacion es mayor. Es importante ob­servar que estas condiciones no exigen situaciones de igualdad absoluta. Los participantes en los experimentos que nos ocupan se distinguen por ser muy diferentes en terminos de los recursos con que cuentan, sus niveles de experiencia, educacion, nivel so­cial y respaldo numerico. Sin embargo, estrin tam bien tan al mis­mo nivel como para que la cooperacion deliberativa les parezca

atractiva."

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Son al menos tres los senderos que conducen a un equilibrio en el poder que facilita la deliberaci6n. El primero proviene de los esfuerzos conscientesde disefioinstitucional. Cuando los ad­ministradores 0 legisladores dotaron a los padres de familia de las facultadespara despedir a los directores de las escuelas, 0 les dieron a los consejos populares la autoridad para evaluar los pre­supuestosde las aldeas, llevaron a los ciudadanos al mismo nivel de importancia en que se encontraban los expertos. En algunas ocasiones los accidentes hist6ricos cumplen esta funci6n de pro­piciar la igualdad,si bien no pretendfanen absolutodesencadenar procesosde deliberaci6n0 participaci6n. Tales el caso,por ejem­plo,de la Ley sobreEspeciesen Vfa de Extinci6n,cuya amenazaa hacer mas onerosa la propiedadprivada a expensas de sus propie­

. tarios indujo a estos a que cooperarancon los ecologistas. Final­mente, grupos como las organizaciones comunitarias, los sindi­catos y organismos de defensa de intereses colectivos con fre­cuencia contrarrestan las tendencias de los altos funcionarios y los grupos de ciudadanos a apropiarse de los procesos de delibe­racion para proteger sus propios intereses particulares.

A modo de recapitulaci6n, nuestros experimentos comparten tres principios politicos, tres caracterfsticasen sus disefios y una condici6n de fondoquees primordial:

* Cadaexperimentoapunta a Areas especfficasde interes publi­co.

* Esta deliberacion descansa en la participacion con poder de decision deciudadanos comunesy corrientesy de los funciona­riosquetienencontactodirectoconellos.

* Cada experimentopretende resolver esos problemas a traves de procesosde deliberacion razonados.

En 10 concemiente a sus propiedadesinstitucionales,

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* Estos experimentos delegan los poderes de decision e implementacicn en las unidades localesde acci6n. .

.* Las unidades locales de accionno son aut6nomas sino de ca­racter mixto, se enlazan unas a otras y estan conectadas a los nivelessuperioresdel Estado para asignar recursos, solucionar problemas comunes y los que se presentan en el interrelacionamiento, y diseminar las innovacionesy las tecni­cas queque van surgiendo en el proceso.

* Losexperimentos colonizany transfonnanlas instituciones del Estado.Las burocraciasadministrativasque se hacen cargo de resolver los problemas que les competen se conviertenen gru­posde deliberaci6n. El poderde estosgrupospara implementar losdescubrimientos de sus deliberaciones provienede la autori­zaci6nde losorganismos delEstado.

Finalmente,en10tocantea las condicionesque caracterizanun contextofavorable,

* Se produceunaigualdaden el poderentre los participantes que favorecen lasdecisiones por deliberacion.

3. Objetivos Institucionales: Consecuencias para la Efectivi­dad, la Equidad y la Participacion

Los rasgosde los procedimientosde las institucionesque estan disefiadas de acuerdo con los principios ya resefiados son atracti­vos en sfmismos. Con frecuencia tendemosa creer que la delibe­raci6n y la participaci6n son valores importantes. Sin embargo, analistas, activistas y observadorescasuales valoranestos experi-, mentos no s610 por la calidad de sus procesos sino tambien en 1'

virtud de sus consecuencias. En esta secciondescribiremos como

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I

las instituciones que siguen los principios ya considerados pue­den evidenciar tres cualidades de importancia capital para la ac­

.cion del Estado: efectividad, equidad y un caracter ampliamente :participativo. La constatacion empfrica, ante todo, permitira dilu­cidar si las instituciones diseiiadas de acuerdo con los principios del GPPD se ajustan a esos valores 0, por el contrario, Ie dan paso a una serie de consecuencias negativas que no estaban previstas ini­cialmente.

3.1. Solucion efectiva de problemas

Quiza 10 mas importante es que los' objetivos institucionales de estos experimentos democraticos deliberativos logren objeti­vos publicos -tales como un sistema escolar efectivo, la seguri­dad ciudadana, la proteccion de especies en extincion, las asigna­ciones presupuestales acordes con las realidades de los munici­pios- con una efectividad mayor que la que podrfan tener iniciati­vas de otro tipo. Si las instituciones democraticas deliberativas no pueden garantizar tales resultados, no pueden tampoco preten­der constituirse en reformas viables. Pero si su desempeiio con­duce a los resultados deseados, este halite de democracia radical va a contar con el potencial para capturar una aceptacion popular amplia e incluso de las elites. lPor que habrfamos de esperar que estas instituciones fundamentadas en la deliberacion democratica produzcan resultados efectivos?

'!-' En primer lugar, estos experimentos convocan a los individuos y potencia las capacidades de quienes se han mantenido cerca a las dinamicas sociales y que, por 10 tanto, conocen las situaciones rele­vantes de cerca...Segundo, en muchos de los casos, estos indivi­duos, ya sea porque son ciudadanos 0 funcionarios que operan a un nivel basico, son los que saben c6mo introducirmejoras a las situa­ciones problematicas, ",Tercero, el proceso de deliberaci6n que regula la toma de decisiones de esos grupos garantiza el potencial para general' soluciones mejores que las que se obtendrian en pro­

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cedimientos mas jerarquicos 0 menos reflexivos de suma de inte­reses individuales, como es el caso del voto. Mediante la delibe­raci6n todos los participantes tienen la oportunidad de ofrecer informacion titil y considerar mas profundamente soluciones al­temativas. Ademas de todo esto, la participaci6n y la delibera­ci6n pueden incremental' el sentido de compromiso en los parti­cipantes para llevar a la practica las decisiones, que son mas legf­timas que las que se obtendrfan mediante la imposici6n extema. Cuarto, estos experimentos acortan el circuito de retroalimenta­cion -esto es, la distancia y el tiempo entre las decisiones, la ac­ci6n, el efecto, la observaci6n y la reconsideraci6n- en la acci6n publica, y asf crea un estilo agil de acciones colectivas que puede identificar las estrategias no efectivas 0 err6neas y responder a elias. Finalmente, cada uno de estos experimentos engendra cien­tos de grupos relacionados, cada uno de los cuales entra a operar

• con una considerable dosis de autonomfa pero sin sufrir de un aislamiento total. Esta proliferaci6n de puntos con poder de de­cisi6n permite que se intente simultaneamente una multitud de estrategias, tecnicas y prioridades, 10 que lIeva a descubrir y di­fundir con mayor rapidez las que se muestren mas efectivas. La capacidad de aprendizaje del sistema como un todo puede, enton­

'\ ces, robustecerse gracias a la combinaci6n de la deliberaci6n des­centralizada con poder de decision, de una parte, y la coordina­ci6n y retroalimentacion centralizadas, de la otra.

FLA,CSO • f.llbliotMa3.2. Equidad

Ademas de lograr que la acci6n publica sea mas efectiva, hay tres caracterfsticas que refuerzan en estos experimentos su capaci­dad para general' resultados de justicia y equidad. Primero, estos experimentos plantean metas que pueden lograrse si llevan la ac­ci6n publica a quienes generalmente no gozan de tal bien. Puesto que la mayorfa de los experimentos se ocuparon en resolver pro­

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f .

blemasde sectores no privilegiados -habitantes de los ghettos de Chicagoy Milwaukee, vecindarios pobresen Porto Alegre,cam­pesinos descastados delaIndiayobreros delaindustria deWisconsin amenazados porel desplazamiento tecnol6gico- su meraefectivi­dadcontribuye de maneraimportante alajusticiasocial.

Unasegundafuente de equidadyjusticia surgede la inclusi6n de individuos en desventajasocial y econ6mica-vecinos y obre­ros- quienes confrecuencia sonexcluidos en la tomade decisiones parala vidapublica. Unjustificaci6n clasicaparael gobiernode­mocratico, que lleva a preferirlo a metodos paternalistas 0

excluyentes, es que una decision tiene mayores posibilidades. de tratarcon justicia a los afectadoscuando estos participanen ella. Estosexperimentosllevaron esa noci6nhasta sus ultimas conse­cuencias mediante el disefio de procedimientos en losqueaquellos afectados por lasdecisiones ejercieron unainfluenciainmediata, y almismotiempoevitaronla paralisis y losresultados disparatados quea vecessurgen de esfuerzos similares.

Los procesos de deliberacion de estos experimentos ofrecen una terceraformade promoverla equidady lajusticia. A diferen­cia de las negociaciones estrategicas(en lasque los resultadoses­tan detenninados porel poderconel quecadapartellegaa lamesa),

, del mandojerarquico (con resultadosque dependendel juicio de . aquellos enlas altasesferas) y delvotoagregado (cuyosresultados dependen de lacantidad desimpatizantes quepuedansermoviliza­dos),estosexperimentos establecengruposque tomandecisiones siguiendo las reglasde la deliberaci6n. Las parteshacen propues­tas que luegojustificancon razonesque otros en el grupo pueden respaldar. Unanormadeprocedimiento en estos gruposesque las propuestas quesegeneran y adoptan debensuscitarun amplio apo­yo consensual, aunque el consenso en su acepci6n estricta no es nunca un requisito. Luego de un procesode reflexion los grupos optanpor lasmedidas que logranla atenci6n mayor. Lo idealserfa

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I'

que talesprocedimientos se rigiesenpor larazon, antesque porel :i:,dinero,el poder, los mimeros 0 los privilegios socioecon6micos.

Dadoque la idea dejusticia subyaceala practicade una discusion razonada, la tomade decisiones realmente deliberativa debetender "f,"!

i'"a resultados mas equitativosque aquellosregimentadosporel po­

der,el privilegiosocioecon6mico, el dinero0 los mimeros. Desde I'

:Ii luego, hayciertadistanciaentreesos idealesaltruistas y la practica 'If

realde estosexperimentos. I'I 3.3. Participacion amplia y significtiva

Ademas de lograr resultados efectivos yjustos, estos experi­mentos tambienbuscanpromover la participacion continuay signi­ficativade ciudadanosdel cormin, que es uno de los mas aprecia­dosvalores democraticos. La participacion popularcomoun recur­so productivocentral forma parte de los fundamentos del GPPD. Esaparticipaci6n facilita la infonnaci6nlocalacercade losmeritos potenciales de politicasalternativas, suministradatossobreel fun­cionamientode las politicas existentesque a su vez alimentan el aprendizaje colectivo,y lesaportadosisnecesariasde energiaadi­cional a las estrategias de ejecuci6n. Los experimentos invitan a mantenernivelesaltos de participaci6nde los no expertos en dos dimensiones. La primerade elIasnos pennite ver que estasexpe­rienciascrean canalesadicionalesde expresi6nsobre asuntosque interesan genuinamente a losparticipantes potenciales, talescomo la calidad de sus escuelas, de los espacios que habitan y de la dis­ponibilidad de recursospiiblicos para financiarserviciospiiblicos. Ademas, estosexperimentosincrementan la participaci6ncuando generan espaciosque sonalternativesa loscanalesconvencionales de voceriapolitica, como sonel voto,el trabajoconjunto de grupos de presiony el contactocon los funcionarios oficiales.Hay un he­cho mas que induce a la participaci6n: la posibilidad real de ejer­cer el poder estatal.28 Respecto de otras fonnas de participacion polftica, la relaci6n entre, supongamos, el voto de un individuo 0

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..

una carta a algiin congresista es bastante tenue, en el mejor de los casos. En estos experimentos, sin embargo, los participantes ejer­cen su influencia en las estrategias del Estado. Este aporte genera respuestas palpables. A menudo, las prioridades y propuestas de los no expertos son recibidos inmediatamente, 0 en forma modi­ficada. Incluso cuando el proceso de deliberaci6n rechace la pro­puesta que uno presente, al menos uno puede conocer las razones por las que no fue aceptada.

La calidad de la participaci6n -medida por el grado de infor­maci6n que ostentan las opiniones y propuestas de los participan­tes y la calidad de sus interacciones con los demas- puede ser mayor bajo las condiciones deliberativas de estos experimentos que la que podria lograrse en los contextos convencionales de.po­Iftica formal tales como el voto, la competenciaentre los grupos de interes 0 los movimientos sociales. Siguiendo el comentario de John Stuart Mill-quien dice que el exito de una propuesta de­mocratica puede medirse de dos maneras: por la calidad de sus decisiones y por la calidad de los ciudadanos que prcduce't- cree­mos que el caracter de la participaci6n, aparte de su nivel (evalua­do en terminos de participacion electoral, por ejemplo) es una aspiraci6n independiente de la politica democratica, Los crfticos modernos, tanto de la izquierda como de la derecha, parecen co­incidir en su desden hacia las capacidades politic as de las masas. La izquierda argurnenta diciendoque el surgimiento de la "indus­tria de la cultura" conduce al declive de las "esferas publicas" au­t6nomas de la sociedad civil en las que podrfa formarse una opi­ni6n publica competente. La derecha sostiene el mismo diagn6s­tieo pero recomienda que la elite dernocratica y la administraci6n tecnoburocratica sean la soluci6n, sin necesidad de sanar el cuer­po polftico. La preocupaci6n por recuperar la sabidurfa publica que atesoran los individuos es ahora mas urgente que en los dfas de J. S. Mill, maxi me si se considera el trasfondo que ofrecen esos diagn6sticos alarmantes.

Las capacidades de los individuos para deliberar y arribar a de­cisiones publicas se atrofian si no se usan. La participaci6n en estos experimentos ejercita esas capacidades mas intensamente que 10 que los canales de la democracia convencional pueden permitir. Por ejemplo, en elecciones nacionales 0 locales las cantidades im­presionantes de infonnaci6n que se les vende desde diferentes an­gulos tientan incluso a ciudadanos educados a bajar la guardia por confusi6n y frustraci6n, 0 a centrar su atenci6n en aquellas dimen­siones de manejo facil como el caracter y la personalidad del candi­dato, 0 la identidad con el partido. Por el contrario, estos experi­mentos reducen las barrerasque se erigen en nombre de la sofis­ticaci6n tecnica y que impiden la participaci6n ciudadana yasf estimulan a los participantes a desarrollar y desplegar sus capaci­dades polfticas pragrnaticas. Primero que todo, los experimentos • en GPPD abren la puerta para que participantes casuales y no pro­fesionales dominen areas especfficas del conocimiento que son necesarias para tomar decisiones, mediante la reducci6n -gracias ala descentralizaci6n- del ambito de decisi6n a areas geograficas y tematicas mas precisas. Algunos de nuestros experimentos ma­nejan un enfoque de decisiones doble -por ejemplo, la seguridad en un vecindario- y de esta manera los participantes pueden lIegar a dominar los materiales necesarios para tomar decisiones de alta calidad. Otros casos -por ejemplo los organismos de planeaci6n deliberativa en Kerala y el presupuesto participativo de Porto Ale­gre- funcionan con un enfoque mas amplio, pero conservan, sin embargo, los ejes pragmaticos que permiten que los ciudadanos comunes y corrientes se involucren en los procesos de toma de decisiones. Ademas, los ciudadanos cuentan con incentivos para desarrollar sus capacidades y dominar la informaci6n necesaria para tomar decisiones adecuadas porque ellos deben soportar las consecuencias de las malas decisiones. Estos experimentos insti­tuyen la "democracia directa" en el sentido que las decisiones de los grupos son, con frecuencia, directamente implementadas por

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las entidades estatales competentes. Vale la pena recordar, una vez mas, que todo esto contrasta con la mayoria de los canales de voceria polftica tales como el voto 0 la redacci6n de cartas, en donde las consecuenciasde las decisionesno son estadfsticamente relevantes.

Mas alla del ambito y el efecto de la participaci6n, estos expe­Irimentosestimulan igualmente el desarrollo de una sabidurfa po­llitica en los ciudadanos comunes y corrientes porque desarrolla la capacidad de estos a traves de experiencias palpables de la ruti­na diaria, y no a traves de los datos mediatizadospor la prensa, la televisi6n 0 "el aprendizaje en libros". Con Dewey y los te6ricos contemporaneosde la educaci6ny la cognici6n, podemos esperar que muchos, quiza la mayoria, desarrollen habilidades y compe­tencias mas facilmente si esas habilidades estan integradas al co­nocimiento practice. Dado que estos experimentos se basan en el conocimiento practice -por ejemplo, de la manera como se ma­nejaunaescuela- y proveenoportunidades recurrentes para su apli­caci6n y correcci6n, los individuos desarrollan capacidades poll­ticas en fntima relaci6n con otras esferas de sus vidas profesiona­les y privadas. Muchosparticipantespueden encontrarque es mas facil (para no decir que mas titil) adquirir esta clase de sabiduria y capacidadpoliticas "contextuales" que los tipos aislados de cono­cimiento politico requeridos por el voto, por ejemplo. Finalmen­te, cada experimento contribuye al desarrollo politico del indivi­duo al darle una capacitaci6nespecializaday paraprofesional. Los reformadores de avanzada en cada uno de nuestros experimentos aprendieron por la vfa del desencanto que muchos de los no pro­fesionales carecende lascapacidades paraparticiparefectivamente en grupos con poder de decisi6n que tienen una funci6n especffi­ca. Sin embargo, en lugar de recurrir a una profesionalizaci6n tecnocratica, crearon procedimientos para impartir las habilida­des fundamentalesnecesariaspara que los participantes que care­

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cfan de ellas pudieran contribuir al proceso. Asf, por ejemplo, la reforma al gobiemo del sistema escolar de Chicago exige que los padres de familia y la comunidad reciban capacitaci6n acerca de procesosdemocraticos, financiaci6n y elaboraci6n de presupues­tos escolares, planeaci6n estrategica, contrataci6n de directores de escuelas, y otras habilidades especfficas. Estos experimentos no son solamente foros para practicar y perfeccionar habilidades para la democracia deliberativa, sino que se constituyen en escue­las de democracia para que los participantes desarrollen sus capa­

. cidades polfticas y tecnicas,

4. Vila Agenda para Explorar el GobierilO Participativo COil

Poder de Decision

Hasta ahora hemos bosquejado un modelo de democracia ra­dical que apunta a la soluci6n practica de los problemas publicos mediante la acci6n deliberativa. Hemos, igualmente, descrito las ventajas practicasy eticasde losejemplosrealesque encarnanesos .principios, En los capftulossiguientesexploraremos en detalle va­rioscasosdel mundoreal conel animode indagarsi esos principios abstractos los caracterizan a cabalidad, 0 si los experimentos real­mentearrojanlos beneficiosque le estamos atribuyendoala demo­cracia deliberativa, 0 bien si hay un costo atin no revelado que se

.debe pagar para conseguir esas ventajas. Antes de pasar a csa dis­cusi6n concretaquisieramos concluiresta introducci6ntrayendo a la discusi6n tres asuntos de importancia critica que orientan estas investigaciones. El primerode ellos nos llevaa preguntamos hasta que punto estos experimentos se ajustan al modelo te6rico que he­mos elaboradopara hablar del disefio institucionaly de los resulta­dos del GPPD. Elsegundo conduce a la pregunta sobre cuales podrfan ser las fallas mas protuberantes de este modelo. Final­mente, hemos de preguntamos acerca del ambito de aplicaci6n: i.el modelo se limita a los pocos casos bastante peculiares a los

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que nos estamos refiriendo, 0 existen principios y propuestas de disefio que se prestan para una aplicaci6n mas amplia?

~

4.1. Las relaciones de los casos con el modelo

Incluso si se llega a pensar que los principios normativos del modelo que proponemos ofrecen una gufa atractiva para una inno­vaci6n institucional factible, los experimentos especfficos que he­mos descrito pueden, en realidad, no conformarse a tales fundamen­tos. Son seis los criterios de ajuste que deben tenerse en cuenta:

1.) loQue tan genuinamente deliberativos son los procesos con­cretos de toma de decisiones?

2.) loQue tan efectivamente se traducen las decisiones en accio­nes?

3.) loHastaque punto estan los organismos deliberativos en la ca­pacidad de supervisarefectivamente la implementaci6n de sus decisiones?

4.) loHasta que punto estas reformas incorporan medidas combi­nadas que coordinan las acciones de las unidades locales y dan a conocerentre ellas las innovaciones que se van descubriendo?

5.) loHastaque punto el proceso por deliberaci6n se constituye en una "escuela para la democracia"?

6.) loLos resultados concretos de todo el proceso son preferibles a los obtenidos bajo las estructuras institucionales previamente conocidas?

4.1:1. Deliberaci6n

Puesto que muchos de los beneficios de nuestro modele des­cansa en la noci6n de deliberaci6n, la primera pregunta indaga so­

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.~ .

, •• ,1

bre el grado en el cual los procesos de toma de decisiones en ~; estes experimentos son genuinamente deliberativos. Las deci­

'i'.

siones en condiciones de equidad dependen de los acuerdos de las partes sobre 10 que es justo, antes que de la presi6n de cada una de ellas para obtener su maximo beneficio individual. La efectividad se fundamenta en la apertura de los individuos a nuevas informa­ciones y propuestas, antes que en el ingenio del que puedan hacer gala para empujar propuestas previamente establecidas. EI apren­dizaje a niveles individual y grupal esta enraizado en la capacidad que se pueda tener para cambiar las opiniones, e incluso las prefe­rencias, que previamente se sostenfan como validas. Aunque las ciencias sociales rara vez echan mana de la deliberaci6n como una caracterfstica descriptiva de las organizaciones, en la practica publica y privada, donde con frecuencia se ventilan asuntos y se resuelven conflictos no mediante la imposici6n de una postura particular sino apelando a 10 que parece ser mas razonable y justo, la deliberaci6n es central. loEsta generosa caracterizaci6n del com­portamiento individual y grupalle hace justicia a los procesos de lorna de decisiones en el mundo real? lo0 sera que esas interacciones estan caracterizadas por mecanismos de interes ra­donal mas coercitivos como el mando directo, la negociaci6n estrategica, el intercambio de favores y la amenaza? En situacio­nes en donde existen grandes diferencias en tomo a intereses y opiniones, especialmente las que provienen de fuentes ideol6gi­cas, la deliberaci6n puede estancarse en un tira y afIoje sin salida

... .f

o degenerar en un conflicto donde vence el mas poderoso. loSe, limita, entonces, el enfoque del modelo a contextos de conflictos \ .' de baja intensidad 0 niveles mfnimos de inequidad? loLos esfuer- I

zos deliberativos en situaciones mas conflictivas conducen a que una de las partes suavice sus demandas y coopte sus discursos para entenderse con posturas mas fuertes y ajustarse a condicio­nes injustas? De ser asf, la relaci6n simbiotica entre deliberaci6n Yotorgamiento de poder de decisi6n a los participantes que suge­

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rimos arriba puede convertirse en una relaci6n antag6nica, en la que ellogro de un objetivo va en detrimento dellogro del otro.

4.1.2. Acci6n

Las decisiones colectivas que surgen de un proceso deliberativo, equitativo y democratico podrian no llevarse a la prac­tica. Aquellos que toman las decisiones pueden carecer de la ca­pacidad 0 la voluntad para implementarlas. Por ejemplo, los gru- . pos de policfa comunitaria de Chicago a menudo les solicitan a oficiales de la policfa que lleven a cabo varias tareas. En tales ca­sos, mecanismos debiles de seiialamiento de responsabilidades en la publicidad de las decisiones y las deliberaciones pueden no ser suficientes para que el grupo se yea en la obligaci6n de exigir­le a sus miembros acciones concretas. En otros casos, la implementaci6n puede depender de la obediencia de otros sobre los cuales el grupo tiene autoridad formal, como sucede con el personal que trabaja bajo un Consejo Escolar Local. Estas situa­ciones enfrentan los conocidos dilemas que ocurren entre mandantes y mandatarios. Incluso en otras instancias la acci6n pue­de descansar en los organismos cuyas relaciones con los grupos deliberativos primarios no son tan estructuradas. Tal es el caso, por ejemplo, del sistema de presupuesto participativo de Porto Alegre, en el que las deliberaciones de las asarnbleas regionales deben pasar a un organismo a nivel municipal cuyo presupuesto tiene que ser sometido al alcalde para su aprobaci6n. Esas deci­siones presupuestales tienen que pasar por el filtro del andarniaje municipal antes que, por ejemplo, pueda construirse una lfneacen­tral del alcantarillado 0 pavimentarse una calle. Todo esto nos muestra cuan importante es deterrninar hasta que punto las deci­siones de un proceso deliberativo pueden traducirse efectivamen­te en una acci6n social real. Esta capacidad de traducir la delibera1 cion en accion es a 10 que se refiere el modelo que venimos pr01

66

, poniendo cuando habla de gobiemoparticipativo con poder de ~

'~, s.' , decision. :f.:

4.1.3. Supervisi6n

La implementaci6n no significa simplemente convertir una de­cisi6n inicial en acci6n. Se requiere, ademas, de mecanismos de

~ supervisi6n constante y de asignaci6n de responsabilidades. l,Hasta que punto estos grupos de deliberaci6n son capaces de estar al tan­to de la implementaci6n de sus decisiones y pedirles cuentas a las partes competentes? La mayorfa de los procesos democraticos estan sobrecargados de una participaci6n popular que se concentra en aclarar una cuesti6n polftica (v.gr.,un referendum) 0 seleccionar un candidato (10 que sucede en una elecci6n) antes que en supervi­sar la puesta en practica de una decisi6n 0 plataforma de delibera­ci6n. Los experimentos democraticos en el modelo de GPPD, por el contrario, apuntan aniveles de participaci6n mas constantes en el tiempo. La democracia en este sentido significa una participaci6n que sobrepasa el punto de toma de decisiones, pasa por la implementaci6n popular y llega ala supervisi6n de esa acci6n y a

-una evaluaci6n sistematica y juiciosa de sus resultados. Se espera que la participaci6n popular a 10largo de todo el ciclo de la acci6n

.~> publica incremente la responsabilidad del poder publico frente a la ;.....

" ~! ciudadania y la capacidad del publico para aprender de los exitos y fracasos del pasado. Queda por verse, no obstante, si los partici­f\ pantes en esos experimentos pueden mantener su participaci6n en el tiempo con la suficiente intensidad como para que se conviertan en supervisores efectivos de sus propias decisiones. Tal como su­cede en los procesos democraticos convencionales, los momen­tos previos a la toma de decisiones generan sin duda mas energfa y entusiasmo que los perfodos extensos de ejecuci6n que vienen pos­teriormente.

67

4.1.4. Coordinacion y poder centralizados

Si bien es claro que todas estas experiencias de refonnas des­centralizan el poder, los mecanismos de coordinacion centralizada que aseguran la toma de responsabilidades y preciQ.H.an los proce­sos de aprendizaje son menos obvios de 10 que nuestra teorizacion acerca del modelo GPPDparece indicar. A partir de la delegacion ) pragmatica de poderes, las unidades locales se encuentran con mu­chas dificultades para 'dar,cuenta de una coordinaci6n necesaria y para enfrentar problemas que superan sus confines y asf aprove­charse de las conexiones que les pennitirfan compartir la infonna­cion con otras unidades dentro del sistema. Los experimentos ya descritos construyen instituciones que ejecutan tales funciones en fonnas y grados diversos. Los estudios empfricos podran sondear, mas a modo exploratorio, las posibilidades que esas refonnas tie­nen para articular eslabones combinados entre las unidades loca­les y discernir los mecanismos que mejor se ajustan para los fines de coordinacion centralizada y poder e informacion compartidos.

4.1.5. Escuelas de democracia

Para que la democracia participativa florezca en los contextos del mundo real y concreto se necesita que 'aella se vinculen indivi­duos con poea experiencia y habilidades precarias de participa­cion. Este quinto interrogante pregunta si estos experimentos fun­

~. cionan en la realidad como escuelas de democracia al incrementar . las capacidades y disposiciones para la deliberaci6n et,l sus partici­pantes. Mientras que para los criterios de muchas instituciones po­

,lfticas las preferencias y capacidades de los individuos constituyen un dato fijo e inmutable, los experimentos democraticos dentro de los modelos de GPPD asumen esas dos dimensiones de participa­cion como objetos de transfonnaci6n. Los individuos pueden llegar a ser mejores deliberantes mediant~la practica constante de argu­

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mentacion, planeacion y evaluacion!y podran incrementar su dis­posicion a la deliberacion razonable y razonada, y a transfonnar sus preferencias estrechamente mezquinas al ver que la coopera­

':'" cion mediada por la deliberacion produce los beneficios que no se

J dan en los metodos de animadversion. Estas dos hip6tesis en torno :~~,.-

al desarrollo de los individuos comoeiudadanos en nuestros expe­J.~r.' c­ rimentos democraticos necesitan un examen mas detallado del com­

,.'.> portamiento real de los actores. "

~;

4.1.6. Resultados ; ~'. '

Para muchos crfticos y simpatizantes potenciales la cuestion mas importante es la que atafie a los resultados. l.Acaso estas institu­

\',' ; .. , ciones deliberativas producen estrategias 0 resultados mas desea­

bles que los que provenfan de las instituciones que buscan suplan­tar? Una justificacion central para reacomodar el poder publico en

~' . las manos de estos grupos descentralizados y deliberativos es que .,,,,,

ellos disefian estrategias para la accion publica y llegan a solucio­nes que son superiores a las que fluyen de, por ejemplo, las buro­cracias de mando y control, gracias al conocimiento superior que se da en los contextos locales, a mayores capacidades de aprendi­zaje y mejores mecanismos de toma de responsabilidades. Un to­

~r~ pico de importancia crucial para la investigacion sera, entonces, qiscernicsi estos experimentos se las han arreglado en la practic'i para generar soluciones innovadoras.

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4.2. Criticas al modelo

Aparte de considerar las preguntas que buscan detenninar si los principios de nuestros modelos de democracia deliberativa describen a cabalidad los experimentos que ocupan nuestra aten­cion, hay un segundo bloque de cuestiones que se concentran en tener en cuenta las crfticas suscitadas por las propuestas de un

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gobierno deliberativo y asociativo. El material ernpfrico pennite iluminar las siguientesseis preocupacionesalrededor de GPPD:

1.) El caracter democratico de los procesos y sus resultados pue­den ser propensos a serios problemas de poder y dominaci6n por parte de facciones0 elitespoderosasal interior del escena­riodeliberativo.

2.) Los actores externos y los contextos institucionales pueden imponer limitacionesseverasal alcance de las decisionesy ac­cionesdeliberativas. En particular, los participantes mas pode­rosos puedendesencadenar estrategiasde selecci6nde foros de deliberaci6n quelespermita utilizar lasinstituciones deliberativas solamente cuandolesconvenga.

3.) Estas instituciones politicas disefiadas para prop6sitos espe­ciales pueden ser presa de quienes buscan escindir los movi­mientos deliberativosy ser domesticadaspor participantes in­teresadosque esten bien infonnados.

4.) Los elementos de delegaci6n de poder que caracterizan al modelo de GPPD pueden balcanizar la comunidad politica y los procesos politicos de toma de decisiones.

5.) La participaci6n con poder de decisi6n puede exigir niveles de participaci6n popular demasiado altos, especialmente en el

...presenteclima de apatiacivica y politica.

6.) Finalmente,estos experimentos pueden disfrutar un exito ini­cialque se Iedificultara mantenera largoplazo.

4.2.1. De la deliberaci6na la dominaci6n

Quiza la debilidad potencial mas seria de estos experimentos es que no Ie prestan la suficiente atenci6n al hecho de que los

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participantesse interrelacionanusualmentedesde posiciones des­iguales de poder. Esta falta de equidad pueden deberse a diferen­cias materiales y a las diferentes clases sociales de las que pro­vienen los participantes, 0 a los abismos de infonnaci6n y cono­cimiento que separan a los expertos de quienes no 10 son, 0 a las habilidades personales para la deliberaci6n y la persuasi6n que estanasociadas a las ventajaseducativas y ocupacionales de algu­nos.

Cuando la deliberaci6npretendegenerar solucionesen las que virtualmente todos los participantesse pueden beneficiargracias a la cooperaci6n-en terminos tecnicos,estas soluciones son puntos que se acercan a la froniera de Pareto •-;-, tales diferenciales de po­derpuedennoconducira decisiones injustas. Sinembargo,los pro­yectosque con todaseriedad buscan acrecentar lajusticia social y laequidadno puedenlimitarses61amente a encontraresas situacio­nes en las que todos ganan. Por 10 tanto, creemos que nuestro modelo no serfa interesante si no se aplicara a las areas conflicti­vas de acci6n publica, 0 si su aplicaci6n en esas areas debilitara sisternaticamente a los participantes mas debiles, Podrfa sonar muy optimista, pero creemos que la deliberaci6n exige que tanto

..;: -el fuerte como el debil se sujeten a sus nonnas. El fuerte y el debil tienen que abstenerse de defender sus intereses de manera oportunista aun cuando tengan el poder para hacerlo." Entonces, un conjunto de preguntas a las que se les debe prestar atenci6n busca saber si el terreno de la deliberaci6n faculta al poderoso paradominar al debil. Vaiela penaconsiderar cuatro mecanismos que tienen la capacidad de transfonnar la deliberaci6n equitativa en dominaci6n.

En primer lugar,un hecho lamentable que se presenta en todas las democracias contemporaneas es que los ciudadanos que son privilegiados en terminosde salud,educaci6n, ingreso 0 pertenen­ciaa gruposetnicos0 raciales dominantes son losque tienenmayo­

71

.

res posibilidades de participar en la vida publica y en forma mas efectiva, que los que estan en desventaja. Los experimentos que estamos considerando en este libro exigen formas intensivas de par­ticipaci6n politica que podrfan acentuar esa participaci6n que de­pende de las ventajas de nivel socioecon6mico 0 riqueza. Si los que participan van a ser los mas pudientes, entonces la acci6n publica resultante va a ser necesariamente injusta. Como sucede en los casos de otros canales de vocerfa para 10 publico, la cuesti6n de

,\'ql1ienparticipa" sigue siendo vital para la democracia deliberativa.

En segundo lugar, incluso si tanto el debil como el fuerte estan bien representados, el fuerte puede aprovechar las herramientas a su disposici6n -recursos materiales, asimetrfas informativas, capali cidades ret6ricas- para apuntalar decisiones colectivas que, de for-\ rna irracional, favorecen sus propios intereses. Mientras que mu­chos otros modelos de toma publica de decisiones tales como las politicas de grupos de interes y los mecanismo electoralesantici­pan que tales comportamientos se constituyan en la norma, la partici­paci6n con poder de decisi6n es mas exigente, normativamente ha­blando, y quiza por ello genera mas sospecha en el terreno practice.

En tercer lugar, mas alla de una representaci6n injusta y del uso indebido de la fuerza, los participantes pudientes pueden aspi­rar -de forma inapropiada e irracional- a excluir del a~ de la acci6n por deliberaci6n aquellos asuntos que podrfan amenazar sus intereses. Los poderosos podrfan proteger las ventajas que les aporta el status quo sin apelar a maniobras descaradamente no deliberativas, simplemente mediante la reducci6n de la discusi6n a t6picos tangenciales que aseguren una ganancia mutua 0 que sen­cillamente sean intrascendentes. De todas maneras, estrechar la agenda de esa maneraviola frontalmente las normas de la delibe­raci6n abierta y, si se trata de un fen6meno corrnin a todos los casos, delata una falla en el modele." .

72

Finalmente, y al fin de cuentas el factor mas serio de los cua­. tro aquf considerados, la democracia deliberativa puede desarmar

las asociaciones secundarias al obligarlas a "comportarse respon­sablemente" para de esa manera desestimular el radicalismo y la militancia." En ultimas, la deliberaci6n exige racionalidad, y por 10 tanto el compromiso con los procesos por deliberaci6n pueden pen-

o sarse como si se tratasen de instancias que se abstienen de echar mana de metodos vigorosos de desaffo al poder. Esto significa que

.las practicas internas de las asociaciones marginaran los cuestionamientos a los privilegios, y que para mantener su credibi­lidad frente a "los poderes realmente en ejercicio" las asociaciones habrfan de esforzarse por abstenerse de participar en tales desaffos en el campo politico. Si las asociaciones populares que participan en los experimentos que aquf consideramos fracasan en su pro­puesta de aplicar esos parametres politicos -esto es, si los apara­los de deliberaci6n se convierten en escenarios de desaffos genui­nos a las pretensiones de poder y privilegios de las clases y elites dominantes- entonces esta crftica anticipa que los organismos de deliberaci6n tienen sus dfas contados.

4.2.2. Selecci6n de foros y poder extemo

Incluso si prevalecen las normas deliberativas y los mas diver­sos participantes colaboran para desarrollar e implementar accio­nes colecti vas justas, los poderosos (0 los debiles) podrfan recurrir a medidas porfuera de las nuevas instituciones democraticas para defender y hacer valer sus intereses particulares. Las instituciones del modelo de GPPD funcionan dentro de una red compleja de sis­temas mas convencionales que incluyen grupos de interes y polfti- {' cos que compiten entre sf en entidades administrativas, cuerpos legislativos y tribunales. Cuando los participantes no pueden ob­tener 10 que quieren en los contextos de deliberaci6n -posible­mente porque 10 que buscan no es razonable- ellos pueden pro­

73

mover sus intereses en foros mas convenientes. En el contexto de fa educaci6n publica, por ejemplo, un padre de familia que no 10­gra servicios especiales para su hijo en el consejo escolar local podria probar suerte en el sistema escolar central para contrave­nir las deliberaciones locales. En Porto Alegre, algunas empresas de construcci6n que se dedican al negocio de los bienes rafces esquivaron el sistema de presupuesto participativo y acudieron a las entidadesestatales de planeaci6n urbana que eran mas afines a sus propositos cuando advirtieron la oposicion ciudadana que se avecinaba. Estaselecciondeforosaltemosaldeliberativo quebusca contrarrestar 0 pasar por alto las decisiones colectivas que no son favorables a los interesesparticulares violaflagrantemente las nor­mas de la deliberaci6n que estan en la base de los experimentos que hemosdiscutido y,en caso de volverseuna costumbre comun, puede terminar contaminando la confianza mutua que se necesita para que haya una discusi6n abierta y una acci6n colectiva de co­operaci6n mutua entre las partes que conforman el proceso.

Ademas de la posibilidad de desercion, las partes que se con­forman por fuera de los organismos deliberativos podrian no re­conocer esa autoridad y oponerse a sus decisiones. Hasta podria­mos esperar que, dados los recelos entendibles, los funcionarios que gozaban de una posicion privilegiada en las preexistentes es­tructuras de poder -polfticos elegidos por voto universal, bur6­cratas veteranos, voceros de los grupos de interes- usen su auto­ridad y recursos para desconocer las decisiones deliberativas que no les sean favorables. En situaciones extremas podrian, incluso, frenaresos experimentos 0 reducirlos a un proyecto exploratorio. Asi, por ejemplo, algunos grupos de ecologistas consideraron, en algunas ocasiones, que los esfuerzos mancomunados para admi­nistrar el ecosistema terminaban cediendo demasiado terreno a los interesesde urbanizadores y agroindustriales, raz6n por la cual combatieron esas decisiones deliberativas locales a traves de me­todos y litigios jurfdicos." Las refonnas escolares de Chicago Ie

74

dieron tanto poder a los consejos de-gobierno local que estos in­cluso podfan contratar y despedir a los directores de las escuelas, y por 10 tanto estos ultimos perdieron los privilegios que tradi­cionalmente les concedfa su veteranfa, La asociaci6n de directo­.res de escuelas respondio con el argumento de que la estructura que le daba operatividad a las reformas violabael mandato consti­tucionalque garantizaque un ciudadanoadulto tengaderecho a un voto. Pero de otra parte, el poder extemo juega un papel impor­tante en el desarrollo de estos modelos de gobierno local participativo con poder de decision, Las reformas de gobiemo lo­cal aldeanoen la India y el presupuestoparticipativode Porto Ale­gre cuentan con el respaldo de partidos polfticos dominados por la izquierda. Los voceros de los partidos en estos casos reclaman el credito de los exitos que allf se han cosechado y, por 10 tanto, han apelado a esos resultados para solidificar sus fortunas polfti­cas posteriores. Los polfticosy bur6cratasconvencionales se con­vierten, entonces, en los siervos de la transformacion democrati­ca deliberativapues son ellos los que movilizan a las elites y la poblaci6n en general y de esa manera respaldan la expansion y reproduccion de tales experiencias. Sin esos fundamentos polfti­cos es facil imaginar que estos sistemas de acciones deliberativas populares facilmente fracasarian ante las elites sociales y polfti­cas, que con frecuencia buscan contrarrestar sus efectos de trans­formaciones profundas.

4.2.3.Satisfacci6nde interesesparticularesvs. bienes publicos

Nuestra hipotesis sostiene que estos experimentos producen bienes ptiblicosque benefician incluso a los que deliberadamente optan por no participar. Una tarea concienzuda de disefio presupuestal en Porto Alegre beneficia a todos los habitantes de la ciudad, y no s610 a los que hacen sus contribuciones en las ins­tituciones formales del presupuesto participativo. No obstante,

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75

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los participantes que buscan introducir cismas al interior del ex­perimento tienen el potencial de detener ese flujo de beneficios si lIegan a capturar los aparatos de deliberacion con el fin de sa­tisfacer intereses privados 0 planes que benefician solamente a determinadas facciones. En consecuencia, la vieja escuela polfti­ca clientelista podrfa reabsorber el sistema de presupuesto participativo de tal manera que los caciques electorales pudiesen \

I continuar ejerciendo control sobre las dinamicas de discusion y orientando el presupuesto resultante. De igual manera, pequefias facciones de vecinos 0 de padres de familia podrfan apropiarse de los poderes piiblicos que crean las acciones policiales cornunita­rias y los consejos locales de gobierno escolar para su propio beneficio. Para lograrlo, s610 les bastarfa con, por ejemplo, pro­teger un reducido numero de calles 0 establecer programas esco­lares especiales que solamente beneficien a sus hijos.

Algunas de estas nuevas instituciones buscan terminar con los favoritismos mediante el establecimiento de medidas de transpa­rencia centralizada y mecanismos que aclaren el sefialamiento de responsabilidades. Los organismos descentralizados estan interconectados y les rinden cuentas a instancias centralizadas con el fin de que los resultados de la acci6n deliberativa sean amplia­mente conocidos y, con ello, esten sujetos a una fiscalizacion mas clara. Todos los planes de conservaci6n del habitat, por ejemplo, deben pasar por las manos de las autoridades del Ministerio del Interior de Estados Unidos, y sus contenidos son puestos al conoci­miento del publico por la via del banco central de datos al cual tiene acceso el publico interesado. Igualmente, los planes descentraliza­dos de las rondas policiales y de las escuelas en Chicago son es­crutados por las instancias mas altas, que los revisan y enrique­cen. Algo similar ocurre con las prioridades presupuestales de Porto Alegre, y las decisiones en el sistema Panchayat, en la In­dia. En la mayorfa de estos casos, es simplemente imposible co­

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nocer la capacidad que tienen los mecanismos de sefialamiento de responsabilidades y transparencia para rastrear aquellos compor­

l·J.: tamientos que responden a agendas de interes particular. Por 10 tanto, una pregunta critica que debe ser considerada en el analisis

',' de este tipo de experiencias participativas es hasta que punto estas \. son susceptibles de corromperse y servir como vehfculos de inte­\reses particulares, y que mecanismos se pueden establecer para contrarrestar esta posibilidad.

4.2.4. La balcanizacion de la polftica

Un traspies mas que pueden enfrentar estos experimentos es la profundizacion de una balcanizacion de una comunidad politica que deberfa estar unificada. Los te6ricos democraticos mas pro­minentes, como Rousseau y Madison, llaman la atencion frente al riesgo de la division del cuerpo politico en facciones contencio­sas por cuanto ellas pueden debilitar la polftica como un todo, y abrir de esa manera un espacio propicio a que los intereses parti­distas se impongan sobre el bien comun, En su forma extrema, esta division puede crear condiciones que Ie permite a una fac­cion dominar a la totalidad del cuerpo polftico. Es posible que las instituciones polfticas divididas y las facciones sociales puedan ser capaces de resolver por ell as mismas sus propios problemas, pero el sistema como un todD, por ellas controlado, no tendrfa la capacidad de enfrentar problemas de calibre mayor ni de formular agendas que cubran todo el paisaje politico. Desde esta perspec­tiva crftica, los experimentos democraticos que nos ocupan po­drfan agravar los problemas de fraccionamiento puesto que ellos constituyen y fortalecen cientos de grupos, cada uno de los cuales se concentra en un asunto especffico dentro de una geograffa pletorica en fronteras. Los defensores del modele podrian res­ponder diciendo que esos canales de participacion le agregan un componente publico a dinamicas que de otra manera no pasarfan

76 77J f¢f

I

de estar totalmente dominadas por el ambito de 10 privado, 0 por preocupaciones de caracter privado. Por 10 tanto, continuaria la argumentaci6n, como resultado netoesas institucionesdemocra­ticasparticipativas terminaran ampliando loshorizontes de losciu­dadanos, en lugar de estrecharlos. Sin embargo, todos estos ale­gatos no se salen del terreno hipotetico ante la ausencia de testi­moniosde individuosconcretosy de estudios sobre la relaci6nde estos experimentos con las instituciones polfticas que supuesta­menteapadrinan unacomunidad polftica mayor.

4.2.5. Apatta

Las cuatro patologiasya consideradasprovienende participa­cionespolfticas que,aunqueenergeticasy decididas, no estan ade­cuadamente canalizadas. Una quinta nota crfticaempieza por re­cordar la observaci6ncomrin segiin la cuallas masasson ignoran­tes y no tienen entusiasmopolitico.Desde este angulo, la partici­paci6ncon poder de decisi6n les exige a los ciudadanoscomunes y corrientesuna profundidad de compromisoy un nivelde partici­paci6n tales que ellos no pueden aportar, y unos conocimientos, pacienciay sabiduriaque sencillamente no poseen 0 deben adqui­rir en plazos exageradamentecortos. Es posible que, en terminos generales, los ciudadanos en las sociedades capitalistas contem­poraneas esten muy absorbidos en sus vidas privadas como para dedicar el tiempo, la energfa y el compromiso que estos experi­mentosde deliberaci6ndernocraticaexigen, Es posible decir, de otra parte, que la apatia puede ser el resultado del disefio institucional y no tantoun asuntode preferenciaindividual.Estos canalesdeliberativosles piden a los ciudadanosgenerar aquellos bienes publicos que todos comparten, y por ello muchos se pue­den sentir tentados a flotar libremente en los esfuerzos de los demas. Los casos que presentamosaqufdan algunas pruebas que penniten considerarlacuesti6nde la apatfaciudadanaen lajustas proporcionesde la extensiony el caracterde la participaci6n.

78

i.~.

,~ . 4.2.6.Estabilidady sostenibilidad­.....

l' Una preocupaci6n mas tiene que vcr con la estabilidad de es­> tos experimentosen el tiempo. La deliberaci6ndernocraticapue­

de surgir de un estallido de entusiasmo y buena voluntad popula­res para sucumbir poco despues frente a las fuerzas que impiden que esos inicios prometedores echen rafces y crezcan en formas sostenibles de participaci6n dernocratica. Por ejemplo, es posi­ble que las exigencias practicas de estas instituciones lleven a los participantes a abandonarunaempresaque, como la tomade deci­sionespordeliberaci6n dernocratica, consumetanto tiempo,y ter­minar por favorecer otras metodologfas oligarquicas 0

tecnocraticas. Incluso si se admite que la participaci6n con poder de decisi6n genera innovaciones que no se conseguirian por las

s ' -T. vias de la organizaci6n jerarquica, las ganancias finales pueden 't~

"~. reducirse con el paso del tiempo. Despues de que los participan­

,.'!: tes hayan tornado las frutas que cuelgan de las ramas mas bajas, esas fonnas institucionalespueden tenninar por osificarse de for­ma semejante a las burocraciasque pretendieron reemplazar. De

~:~ otro lado, es posible que los ciudadanos comunes descubran que '':.­

laparticipaci6n es en la realidadmasonerosay menosgratificante .de 10 quepudieronhaberseimaginado, y que abandonenlaempre­sademocraticapor cansancio y desilusi6n.Aunque la mayoria de las refonnas aquf consideradas son jovenes, algunas de elias ya cuentan con un cierto trasegar hist6rico como para preguntarles si sus exitos iniciales estan ya derivando en tendencias antideliberativas.

4.3. iSe puede generalizar el GPPD?

Un pregunta final y de importancia crucial en torno a este modelo de transformaci6n democratica apunta a sus posibilida­des en otros contextos. l,Sus principios dernocraticos y rasgos institucionales son aplicables en terrninos generales? l,0 no

79

• •

sera mas bien que estos experimentos se limitan a algunos con­textos tales como los ya mencionados? Puesto que las respues­tas a estas preguntas exigen una indagaci6n empirica mayor a la que poseemos, s610 podemos ofrecer algunas observaciones especulativas.

La diversidad de los casos considerados -a 10 largo de areas de competencia polftica, niveles de desarrollo econ6mico y cul­turas polfticas- sugiere que los modelos de GPPD podrfan con­tribuir a la soluci6n de una amplia gama de situaciones problema­ticas. En terminos mas generales, esos contextos son aquellos en los cuales los sistemas actuales -organizados segiin la autoridad del experto, 0 acorde con la interacci6n mercantil, 0 bien siguien­do un arreglo mas informal- se agotan y en los que la participa- . ci6n popular podrfa mejorar las cosas al traer al escenario un sis­tema de sefialamientode responsabilidades,un nuevo juego de ca­pacidades, 0 un mayor caudal de informaci6n que enriquezca la dinamica deliberativa. Se argumenta que la gama de situaciones consideradas es bastante amplia, y las investigaciones recientes documentan el surgimiento y la operaci6n de reformas similares en areas tales como el tratamiento a la adicci6n a las drogas" y la regulaci6n del medio ambiente."

Sin embargo, los modelos de GPPD puedennoser de prove­\ cho en algunos contextos institucionales. No estamos frentea una

estrategia de refonna universal. En muchas areas de la vida publi­ca, los sistemas convencionales de vigilancia, delegaci6n y repre­sentaci6n polftica funcionan bien, 0 pueden mejorarse un poco como para que alcancenun grado 6ptimo.Para tomar s610 un ejem­plo digamos que introducir una dosis mayor de poder y participa­ci6n por parte de los padres de familia en los sistemas escolares de clases sociales medias y altas puede conducir a conflictos y a malversaci6n de energfas que, a la postre, no convienen a los pa­dres de familia, a los estudiantes y los profesores. El GPPD pue­-

80

de no ser apropiado aIH donde las instituciones existentes no fun­cionan satisfactoriamente pero en las que la participaci6n directa no tiene mucho que aportar. A veces, las polfticasptiblicas deben estar centralizadas, y por ella no admiten una participaci6n am­plia. En otras ocasiones, hay areas de la funci6n publica tan com­

:.~.plejas que la participaci6n constructiva del no tecnico no es posi­ble. Pero, quiza, la evidencia mayor a favor de la necesidad y d

-'j

factibilidad del GPPD la aportan quienes se oponen con mayor vehemenciaa las medidas de participaci6ndemocratica, Despues i'

.~ "

';·1de todo, muchas de las areas de la vida publica que ya estan bajo el ~ .

control de las reformas del GPPD intimidaban, hasta hace muy poco, a los ciudadanos ordinarios: la formulaci6n de los presu­ jil, puestos municipales, la administraci6n de las escuelas, la conser­vaci6n del medio ambiente, y el desaffo del desarrollo econorni­co.

5. Preludio

"Democracia" es uno de los sfmbolos politicos mas podero­sos en el mundo de hoy. Estados Unidos justifica su polfticaexte­rior y sus intervenciones militares apelando a la idea de restaurar

~L o proteger la democracia. Las masas en las calles de Surafrica y Polonia precipitaron la transformaciones hist6ricas de sus regf­

:~-:

menes en nombre de la democracia. Sin embargo, justo ahora en este momenta hist6rico en el que una proporci6n sin precedentes de los gobiernos del mundo se esta volviendodemocratica, al me­nosnominalmente,la confianza publicaen las institucionesdemo­

l'~~ , craticaspara resolver los problemas y representar las aspiraciones de ciudadanoscomunes y corrientesdeclinaen aquellos proses que muestran las experienciasdemocraticasmasprolongadas.

~­:f: Creemos que esta reducci6n de la confianza en el Estado afir­

mativo democratico no significa que el potencial democratico se

81

~ , ~fi ;

11

/

haya extinguido, sino que estamos ante el triunfo politico del antiestatismo neoliberal. Si bien se necesita una movilizaci6n polf­tica para revitalizar a gran escala las instituciones democraticas, este desaffo tarnbien exige nuevas visiones sobre c6mo las institu­ciones democraticas pueden alcanzar las metas urgentesde politica social.

En 10 que sigue dellibro examinaremos en detalle el caudal de infonnaci6n empfrica que poseemos sobre algunos experimentos que encarnan tales visiones. Cada secci6n consta de un capitulo extenso escrito por un academico que ha seguido de cerca el expe­rimento en cuesti6n, el cual pone al descubierto los detalles institucionales del proyecto y aborda las preguntas criticas que ya formulamos. La parte final del libro contiene una serie de comenta­rios criticos y comparativos, algunos de los cuales fueron escritos por personas que tienen una gran familiaridad con el experimento, mientras que otros fueron escritos por autores para quienes la teo­ria polftica es su interes fundamental. Esperamos que el marco conceptual del modelo del GPPD y las investigaciones que vienen a continuaci6n contribuyan a elaborar estas perspectivas y a fortale­cer un proyecto de regeneraci6n democratica participativa.

•Queremos agradecer a los participantes en la conferencia UtopiasRealesv.. Experimentos en Democracia Deliberativa COIl Poder de Decision, que se lIev6 a cabo en Madison, Wisconsin (EU) en enero de 2000, por los valiosos comentarios a una version previa de este capitulo. Igualmente agradecemos a muchos amigos y colaboradores en este proyecto permanente que apunta a descubrir altemativas de gobiemo mas democraticas, Entre e1los mencionamos a Joshua Cohen, Bradley Karkkainen, Jane Mansbridge, Dara O'Rourke y Charles Sabel.

.. Profesor Asistente de Pollticas Ptiblicas de la Escuela de Gobiemo John F. Kennedy de la Universidad de Harvard(archonjung@harvard.edu).

... Profesor de Sociologfa de la Universidad de Wisconsin-Madison (wright@ssc.wisc.edu).

I Karl Polanyi, 77,e GreatTransformation, Nueva York:Reinhart & Co., 1944.La frase aparece originalmente en William Blake, Jerusalem: The Emanation ofthe Giant Albion (1804).

82

• •

1 Los cuatro casos fueron expuestos en una conferencia del Proyecto Utopias Reales, en la Universidad de Wisconsin, [Madison, EU], en Enero de 2000.

) La Ley de Reforma Escolar de Chicago, P.A. 85-1418, solamente afecta las escuelas de la ciudad de Chicago, la cual conforma su propio distrito administrativo.

• Charles Sabel, Archon Fung, y Brad Karkkainen, Beyond Backyard Envlrontmentalism, introduccion por Hunter Lovins yArnory Lovins, Boston: Beacon Press, 2000.

, En 1999, casi 1,200 figuraban en la lista federal como especies en via de extincion, pero s610 a 120 se les habla asignado un "area crftica" de habitat que se necesitaba para implementar la proteccion estricta. VerTomas F. Darin, "Designating Critical Habitat Under the Endangered Species Act: Habitat Protection Versus Agency Discretion." en 77,e Harvard Environmental Law Review, Vol. 24, No. I (2000), 209-235.

6 Federal Register, Vol. 64, No. 45, (Marzo 9, 1999), 11485-11490.

7 Peter Kareiva, et. al., Using Science in Habitat Conservation Plans, Universidad de Califomia, Santa Barbara: National Center for Ecological Analysis and Synthesis, 1998.

B Federal Register; Vol. 65, No. 106 (Junio 1, 2000), 35242-35257

• Ver Boaventura de Sousa Santos, "Participatory Budgeting in Porto Alegre: Toward a Redistributive Democracy," en Politics and Society 26, No.4 (Diciembre, 1988),461­510.

10 Ibid.

II La mayor parte del recuento que ofrecemos a continuacion proviene de G. K. Leiten, Development, Devolution, and Democracy: Vii/age Discourse in West Bengal, Nueva

!.'.;' Delhi: Sage Publication, 1996.

~?' »nu.:». l) Maitreesh Ghatak y Maitreya Ghatak, "Grassroots Democracy: A Case Study of the

"j Operation of the Panchayat System in West Bengal, India", Manuscrito, 2000. ;','

" •• EI sistema Panchayat consta de Ires capas superpuestas. En el nivel inferior se halla el Gram Panchayat, un organismo que usual mente cubre de lOa 12 aldeas que albcrgan 10,000 habitantes, Las responsabilidades de los Gram Panchayats han cambiado COil el;:{ tiempo, pero inc1uyenahora la administraci6n de la salud publica e infrnestructura sanitaria,

"::, agua potable, mantenimiento de servicios publicos, educacion primaria, desarrollo agricola, canales de riego, reforma de tenencia de tierras, alivio de la pobreza, industrializaci6n rural, electrificaci6n y vivienda. En el segundo nivel se encuentra el Panchayat Samity, que gobierna una unidad de area usualmente conformada por diez Gram Panchayats. Por encima de este se encuentra un cuerpo de gobiemo distrital, el Zilla Parishad, el cual sofistica y coordina los planes del nivel de los Panchayat Samitys .

• Plural castellanizado del termino Panchayat, del cual no se ofrece una traducci6n directa (Nota del traductor).

83

·... U VerT. M. Thomas Isacc y Richard Franke, Local Democracy and Development: People's Campaign for Decentralized Planning in Kerala, Nueva Delhi: Left World Press, 2000.

16 Ibid.

17 Dos te6ricos de la deliberaci6n discursiva que son relevantes para los prop6sitos del presente trabajo son Jurgen Habermas y Joshua Cohen.

18 Vel', pOI' ejemplo, Robert Putnam, Bowling Alone: The Collapse and Revival ofAmerican Community, Nueva York: Simon and Schuster, 2000; Theda Skocpol y Morris P. Fiorina (eds.), Civic Engagement in American Democracy, Washington, D.C.: Brooking Institution Press, 1999, 1-23; Joshua Cohen y Joel Rogers, Associations and Democracy, edici6n de Erik Olin Wright, Londres: Verso, 1995; Paul Hirst, Associative Democracy: New Forms of Economic and Social Governance, Cambridge: Polity Press, 1994.

19 Vel' Joshua Cohen y Charles Sabel, "Directly-Deliberative Polyarchy ", en European Low Journal B No.4, Diciembre 1997~ 313-342; Michael C. Dorf y Charles Sabel, "Drug Treatment Courts and Emergent Experimentalist Govemment", en Vanderbilt Low Review, Vol. 53, No.3, Abril 2000; Archon Fung, Street Level Democracy: A Theory of Popular Pragmatic Deliberation and Its Practice in Chicago School Reform and Community Policing, 1988·1997, tesis doctoral, MIT Departamento de Ciencia Politica, 1999.

20 Este asunto de la deliberaci6n como proceso de producci6n de razones esta capturando la atenci6n de los mas recientes trabajos de teorfa democratica, especialmente en los diversos trabajos de Joshua Cohen. Vel', pOI' ejernplo, "Procedure and Substance in Deliberative Democracy", en Seyla Benhabib (ed.), Democracy and Difference: Contesting the Boundaries of the Political, Princeton: Princenton University Press, 1996: 95-109.

21 Los procesos deliberativos pueden afectar a los individuos en su entendimiento tanto de sus intereses como de las mejores estrategias para satisfacer esos intereses. Es patente que, en general, cuando la gente entra en tales procesos deliberativos tiene una idea mas clara de sus objetivos basicos que de los mejores medios para alcanzarlos. POI' esto, los procesos participativos pol'deliberaci6n se ocupan mas en la discusi6n de soluci6n a problemas que en Ifneas altemativas de acci6n. Sin embargo, puesto que los intereses son complejos y a menudo vagos, y dado que los individuos suelen definir sus intereses ala luz de las variables presentadas pol'otros actores,las practicas de discusi6n deliberativa pueden tambien afectar el entendimiento que la gente tiene de los intereses como tales. Para conocer una discusi6n sobre los modos de transfonnaci6n de intereses mediante la deliberaci6n, vel' Jane Mansbridge, "A Deliberative Theory of Interest Representation", en The Politics ofInterest: Interest Groups Transformed, Boulder, Estados Unidos: Westview Press, 1992: 32-57.

22 EI mas famoso de ellos es, desde luego, el problema de la incoherencia. Vel'William Riker, Liberalism Against Populism: A Confrontation between the Theory ofDemocracy and the Theory ofSocial Choice, Prospect, Estados Unidos: Waveland Press, 1982.

23 Para los prop6sitos limitados de esta discusi6n usamos negociaci6n y pactos colectivos como si fuesen sin6nimos. Las negociaciones y los convenios pueden obviamente hacer uso de la deliberaci6n en las partes involucradas. EI asunto aquf es que la diferencia entre la negociaci6n deliberativa y la estrategica esta en que esta ultima busca darle el maximo de ventajas a los intereses de una de 1IIs partes.

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l' Vel', pOl' ejemplo, David Austen-Smith, "Strategic Models of Talk in Political Decision Making", en lntemational Political Science Review 13, No. I (1992):45-58.

11 Vel', pOI' ejemplo, Harry Boyte, Backyard Revolution: Understanding tile Nell' Citizen's Movement, Filadelfia: Temple University Press, 1980; y Peter Medoff y Holly Sklar, Streets of Hope: The Fall and Rise of an Urban Neighborhood, Boston: South End Press, 1994. Para considerar un caso sobresaliente desde la perspectiva de su lider, vease Emesto Cortes Jr. "Reweaving the Social Fabric,", en The Boston Review 19, Nos. 3 & 4, Junio-Septiembre, 1994:12-14, que discute las actividades del grupo Comunidades Organizadas para el Servicio PUblico(COPS) de la Fundaci6n para las Areas Industriales (lAF), en San Antonio, Texas.

26 Andrew Szasz, Ecopopulism: Toxic Waste and the Movement for Environmental Justice,

Minnesota: University of Minnesota Press, 1994.

17 EI espectro de igualdad aquf es probablemente similar al de Rousseau cuando asegura que la ley de la democracia deberfa crear condiciones tales que "ningiln ciudadano sea 10 suficientemente rico como para comprar a otro, y ninguno 10 suficientemente pobre como para que se yea forzado a venderse." JJ Rousseau, Social Contract, traducci6n de Donald A. Cress, Cambridge: Hackett Publishing, 1987, Libro II, Cap. 11.

28 Un problema clasico en el ambito de la ciencia polftica es explicar por que la gente vota, dada la ausencia total de resultados asociados al ejercicio del voto. Para considerar una explicaci6n de este comportamiento aparentemente irracional desde una perspectiva de elecci6n racional, vease William Riker y Peter Ordeshook, "A Theory of the Calculus of Voting", en American Political Science Review Vol. 62, Marzo 1968:25-42.

19 John Stuart Mill, Considerations on Representative Government, Nueva York: Prometheus

Books, 1991, capitulo 2.

• Vilfredo Pareto, 1848-1923, economista italiano. Pareto introdujo la noci6n de que una distribuci6n de recursos entre individuos es socialmente eficiente cuando ninguna persona podrfa estar mejor -esto es, tener mas recursos que aumentaran su satisfacci6n personal- sin que esto implique que otra persona estaria peor como consecuencia del cambio en la distribuci6n de

recursos (Nota del Editor).

30 Para conocer otra versi6n de esta crftica, vease Lynn M. Sanders, "Against Deliberation", en

Political Theory 25, No.3, Junio 1997:347-76.

11 Para una definicion clasica de esta dinamica, vel' Peter Bachrach y Morton Baratz, ''Two Faces of Power", en American Political Science Review 56, Diciembre 1962:947-52.

J2 Vel' Szasz.

)) Vease Mark Sagoff, 'The View from Quincy Library: Civic Engagement in Environmental Problem Solving", manuscrito, 1998;.y Louis Jacobson, "Local Timber Collaboration Stalls in National Arena'l.en Planning, Vol. 61, No. II, Noviembre 1998:22-23.

3' Vel'Dorf ySabel.

J! Vel'Sabel, Fung y Karkkainen, 2000.

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