FP INANZAS ROVINCIALES del SP NF ECTOR … · Este cuaderno estudia las finanzas a nivel provincial...
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CUADERNOS SOBRE DESCENTRALIZACIN
CORDESCorporacin de Estudios para el Desarrollo
KonraddenauerStiftung
F P
S P N F
INANZAS ROVINCIALES
del
ECTOR BLICO O INANCIERO
Vicente Albornoz
Bernd Armbruster - David Molina
7
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Cuadernos sobre Descentralizacin # 7
Finanzas Provinciales del Sector Pblico No Financiero
Vicente Albornoz - David Molina - Bernd Armbruster
Corporacin de Estudios para el Desarrollo (CORDES)
Internet: http://www.cordes.org.ec
correo electrnico: [email protected]
Agosto 2001
Primera edicin
Diagramacin: Jorge Navarrete
Tiraje: 700 ejemplares
Impresin: V&O Grficas
Av. Amrica 2832 y Acua Telf.: 568-814
Registro de Derecho Autoral No. 015425
ISBN: 9978-961-31-3 Cuadernos sobre Descentralizacin
ISBN: 9978-961-40-2 Finanzas Provinciales del Sector Pblico No Financiero
Impreso en Ecuador
Printed in Ecuador
Esta publicacin ha sido posible gracias al auspicio de la
Fundacin Konrad Adenauer
Konrad
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PRESENTACIN
Este Cuaderno analiza las finanzas pblicas del Ecuador a nivel provincial. A diferencia de otras publi-
caciones, inclusive de CORDES*, que han hecho anlisis provinciales sobre las finanzas del Gobierno
Central, esta investigacin incluye a todo el Sector Pblico no Financiero, es decir, unas 350 institucio-
nes que conforman el gobierno en un sentido ms amplio.
En el momento actual es oportuno presentar al pas esta publicacin que contiene gran riqueza in-
formativa, la cual merece una lectura serena y analtica, pues como sealan sus autores, los 74 cuadros
de este cuaderno, que a su vez contienen unos 22,000 datos, pueden resultar confusos. Este estudio ex-
plica adems la complejidad del manejo fiscal en el Ecuador, donde una enorme red de transferencias en-
tre instituciones dificulta transparentar el origen y el destino de los recursos pblicos.
La principal conclusin del trabajo, es de que aquellas provincias que presentan un nivel aceptable
de autofinanciamiento en algn nivel del Sector Pblico no Financiero, por ejemplo municipios, tambin
presentan buenos ndices en los restantes niveles, como consejos provinciales u otras instituciones. Como
contraparte, las provincias que tienen baja capacidad de autofinanciamiento en alguna rea, lo tienen en
todas. En otras palabras, hay ganadoras y perdedoras seguras, situacin que hace indispensable consid-
erar el factor de solidaridad distributiva cuando se aborda el proceso de descentralizacin.
Esteban Vega U.
Director General de CORDES
*. Gobierno Central, Autonomas y Finanzas Provinciales. Vicente Albornoz G. Cuadernos sobre Descentralizacin 2, CORDES-Fun-
dacin Konrad Adenauer. Junio 2000.
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INTRODUCCIN
Este cuaderno estudia las finanzas a nivel provincial del Sector Pblico no Financiero (SPNF) del
Ecuador para los aos 1997 y 1998. El SPNF comprende a todas las instituciones que en un sentido
ampliado conforman el gobierno en el Ecuador e incluye un total de 326 entidades, una de las cuales es
el Gobierno Central.
Adems del Gobierno Central, las instituciones aqu analizadas son los consejos provinciales, los
municipios, el IESS, las empresas pblicas y municipales, las casas de la Cultura, las autoridades por-
tuarias, las universidades estatales, varias superintendencias y cerca de 30 entidades ms. La lista
detallada de las instituciones se encuentra en el Anexo 1.
Esta investigacin es la continuacin del cuaderno Gobierno Central, Autonomas y Finanzas
Provinciales1
que estudia las finanzas a nivel provincial, nicamente del Gobierno Central.
Este trabajo se divide en cuatro partes. En la primera se describe la composicin del SPNF en el
Ecuador, y se aclara los criterios utilizados para definir las instituciones que lo conforman. La segunda
parte analiza la informacin fiscal de todo el pas, para ingresos y egresos totales, segn su composicin y
en valores per-cpita. En la tercera parte se detalla el proceso de depuracin que permiti consolidar la
informacin de las diversas entidades que conforman el SPNF. En la cuarta parte se utiliza un ejemplo
concreto, la provincia de Azuay, para explicar el manejo de la informacin contenida en el cuaderno.
Los autores agradecen la ayuda que recibieron de las siguientes instituciones: Ministerio de
Economa y Finanzas, IESS, Banco del Estado, Fondo de Solidaridad, CONELEC, Andinatel,
Pacifictel y Universidad de Guayaquil. Adems a las siguientes personas: Mara Dolores Almeida,
Orazio Bellettini, Luis Caldern, Diego Carrasco, Jos Bolvar Castillo, Hugo Dvila, Rafael Dvila,
Rafael Donoso, Edison Espinosa, Morayma Hinostroza, Fernando Pineda, Liliana Regalado,
Vernica Rivera, Sandro Vallejo, Carlos Vsquez y Ren Vinueza.
1. Gobierno Central, Autonomas y Finanzas Provinciales, Cuadernos Sobre Descentralizacin 2, Albornoz, Vicente, CORDES. Junio
2000.
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EL SECTOR PBLICO NO FINANCIERO EN EL ECUADOR (SPNF)
CAPTULO I
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El SPNF es un concepto ampliado de lo que implica el gobierno en el Ecuador y est compuesto por lossiguientes tipos de instituciones:
El Gobierno Central, que incluye la Presidencia de la Repblica, todos los ministerios y to-das las instituciones que dependen directamente de la Presidencia o de los ministerios, las fun-ciones judicial y legislativa, los organismos de desarrollo regional y el Tribunal Supremo Elec-toral.
Los gobiernos seccionales, es decir, municipios y consejos provinciales. Bajo la legislacinactual, se podra incluir a las juntas parroquiales dentro de este grupo, pero, para 1997 y 1998,aos materia de este anlisis, estas juntas no existan.
Las empresas municipales y cantonales, pues se las considera como parte de los mu-nicipios.
El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, IESS.
Las autoridades portuarias.
La Casa de la Cultura Ecuatoriana y sus ncleos en cada provincia.
Las universidades y escuelas politcnicas estatales.
Las entidades de control como las superintendencias de bancos, compaas y telecomunica-ciones, la Contralora, la Procuradora y el Ministerio Pblico.
Las orquestas sinfnicas.
Varias entidades descentralizadas, todas sin fines de lucro, como consejos nacionales (de Elec-trificacin, de Estupefacientes o de Radio y Televisin), comisiones (de Trnsito del Guayas,de Bienes de Capital), institutos (de reas Forestales, Geogrfico Militar) y otras cuyo detallese encuentra en el Anexo 1.
Con el objeto de simplificar el anlisis, en este trabajo se presenta informacin consolidada a nivelprovincial para las siguientes instituciones:
Gobierno Central
Consejos provinciales
Concejos municipales
Empresas municipales
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Entidades descentralizadas
IESS.Adems se presentan consolidaciones de los siguientes grupos de instituciones:
Municipios y empresas municipales
Gobiernos seccionales y empresas municipales, que incluye consejos provinciales, concejos mu-nicipales y sus empresas
Gobiernos seccionales, empresas municipales y entidades descentralizadas
Gobierno No Central2
SPNF.
A pesar de que en un sentido amplio se podra considerar a las empresas elctricas, telefnicas yotras empresas estatales menores como parte del SPNF, en este estudio se decidi no incluirlas en los da-tos consolidados por considerar que su lgica de funcionamiento es, o debera ser, mucho ms empre-sarial que de servicio pblico y que por lo tanto pertenecen a una categora diferente de personas jurdicas.De esta manera, todas las instituciones definidas como EP (empresas pblicas) en el Anexo 1 no sonparte de SPNF y su informacin financiera se presenta nicamente en el Anexos 4.
Es importante explicar la decisin que se tom sobre tres empresas que s fueron incluidas en elSPNF:
La Empresa de Telfonos, Agua Potable y Alcantarillado de Cuenca (ETAPA) es, a la vez,una empresa municipal clsica que brinda servicios de agua potable y alcantarillado, y tam-bin una empresa de telefona. Fue incluida dentro del SPNF pues su manejo est exclusiva-mente en manos del Municipio de Cuenca.
La Empresa Cantonal de Agua Potable de Guayaquil (ECAPAG) fue tratada en casi todoslos aspectos como una empresa municipal, a pesar de que en su administracin influyen, no sloel Municipio de Guayaquil sino tambin el Gobierno Central y el Consejo Provincial delGuayas3.
La Junta de Recursos Hidrulicos de Jipijapa, Pajn y Puerto Lpez no es estrictamente unaempresa municipal4, pero por su naturaleza tiene muchos puntos en comn con las empresasmunicipales de agua potable, alcantarillado y obras pblicas. Adems los alcaldes de Jipijapa,Pajn y Puerto Lpez son miembros del directorio de la Junta. Por estas razones se la calificcomo empresa cantonal y fue analizada de manera similar a la empresa ECAPAG.
12 Vicente Albornoz - Bernd Armbruster - David Molina.
2. Considera a todas las instituciones del SPNF, menos el Gobierno Central.
3. ECAPAG fue creada en 1994 (Registro Oficial 508, del 19 de agosto de 1994), como fusin de la Empresa Provincial de Agua Potabledel Guayas (EPAP-G) y de la Empresa Municipal de Alcantarillado (EMAG). El directorio de la empresa esta conformado por undelegado del Presidente de la Repblica, el Alcalde de Guayaquil, presidente del Colegio de Ingenieros Civiles del Guayas, unrepresentante de las cmaras de la produccin y el rector de la ESPOL.
4. La Junta de Recursos Hidrulicos y Obras Bsicas de los cantones Jipijapa, Pajn y Puerto Lpez es, segn la Ley publicada en elRegistro Oficial 693, del 11 de mayo de 1995, un Organismo Autnomo de Derecho Privado, con finalidad Social y Pblica,patrimonio y fondos propios. Su fin es proveer de agua, alcantarillado, pavimentacin y electrificacin a los tres cantones mencionados.
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Adems de las 21 provincias que tena el Ecuador en 1997 y 1998, en este trabajo se cre con finesanalticos una provincia llamada Nacional, a la que se han imputado tanto los ingresos como los gastosde todas las instituciones donde el origen geogrfico de los ingresos era muy difcil de separar, comoaquellas que desarrollan actividades de carcter nacional. Dentro de las entidades descentralizadas, porejemplo, se puso dentro de Nacional a las superintendencias y al Instituto Geogrfico Militar; dentrode los consejos provinciales se consider al Consorcio de Consejos Provinciales Ecuatorianos(CONCOPE) como Nacional. El detalle se encuentra en el Anexo 1. En el caso del IESS, sucontabilidad no permite establecer en qu provincia se efectan los gastos del Seguro Social Campesino,de manera que ese rubro fue incluido bajo Nacional.
La elaboracin de este trabajo se inici con la obtencin de la informacin presupuestaria de lasinstituciones que conforman el SPNF. Esta primera etapa, poblada de incidentes anecdticos5, reveltres caractersticas de la informacin fiscal en el Ecuador: est muy dispersa, es de difcil obtencin y,muchas veces, la ms reciente, tiene varios aos de rezago6.
En la segunda etapa de la investigacin, se ingres y evalu la informacin. Cuando dos fuentesproporcionaban datos divergentes sobre una misma institucin, se seleccion aquella que ofreca el mayornivel de detalle.
La tercera etapa consisti en determinar los montos de transferencias entre instituciones, paraluego depurar la informacin, sobre todo en los gastos por provincia, y finalmente consolidar los balancesde varios tipos de instituciones. El proceso de depuracin y consolidacin se detalla ms adelante.
Algunas aclaraciones importantes:
A pesar de los serios esfuerzos para conseguir informacin de todas las instituciones para ambosaos, 1997 y 1998, hay algunos casos en los que se obtuvo informacin solamente de un ao.Como regla general, se dej vaco el casillero respectivo, salvo en cinco casos que, en trminos devolumen presupuestario, se consideraron importantes. En estos casos excepcionales, se copi lainformacin en dlares del ao disponible al otro7. Estas instituciones son: Consejo Provincialde Esmeraldas, INGALA, Empresa Municipal de Obras Pblicas de Quito (EMOP-Q) yla Comisin de Trnsito del Guayas (CTG) de las que slo se dispuso de informacin de 1997y la Universidad Estatal de Guayaquil, solamente 1998.
Toda la informacin presentada en este trabajo est en dlares corrientes, las cotizaciones utili-zadas fueron 3,998 y 5,441 sucres por dlar para 1997 y 1998, respectivamente8.
Se ha definido como ingresos propios nicamente a aquellos recaudados por la misma institu-cin que es la receptora final de esos ingresos. Existe la convencin, errada desde nuestro punto
Finanzas provinciales del sector pblico no financiero 13
5. El primer paso fue ubicar las posibles fuentes de informacin. Luego, seran necesarios varios trmites para obtener la autorizacin para suentrega, y posterior reproduccin (ya sea archivos electrnicos o fotocopias). Ms de una vez se transport verdaderas montaas dedocumentos que se debieron revisar detenidamente hasta encontrar los datos requeridos.
6. A la fecha de cierre de esta publicacin, diciembre de 2000, todava era imposible obtener informacin para el ao 1999 de cerca de 280instituciones.
7. Tambin se pudo haber copiado la informacin en sucres ajustada por inflacin, pero dado que la devaluacin entre 1997 y 1998 fue de36.09% y la inflacin 36.08%, ambos procedimientos arrojan resultados casi idnticos.
8. Cotizacin promedio de compra y venta del mercado interbancario.
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de vista, de definir tambin como propios a los ingresos recaudados por otra institucin, peroque por alguna ley le corresponden a la primera. En este trabajo se ha definido todo lo que no esrecaudado por la propia institucin como transferencia de terceros.
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CAPTULO II
NLISIS DE LA INFORMACIN FINANCIERA DEL SPNF
A
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En esta parte se analiza la composicin del gasto total del SPNF y las finanzas a nivel provincial de cada
uno de los tres niveles de gobierno en el Ecuador, de los consolidados de las entidades descentralizadas y
del IESS. La explicacin completa sobre el detalle, la elaboracin y la consolidacin de la informacin
est en las partes 3 y 4 de este cuaderno.
1. La composicin del gasto total
La suma del gasto de todas las entidades que conforman el SPNF (empresas municipales, municipios,
consejos provinciales, IESS, entidades descentralizadas y Gobierno Central) fue USD 6,777 millones
en 1998.
Para presentar una idea general de la composicin del gasto del SPNF, en el Cuadro 1 consta el
porcentaje que representa el gasto de cada institucin, dentro de la suma.
Como se puede observar, el Gobierno Central tiene un gran peso, seguido por el IESS y los conce-
jos municipales. Sorprende el pequeo tamao relativo de los consejos provinciales, cuyo gasto repre-
senta menos del 2% del total, y resulta ms pequeo que el gasto de las universidades, y muy cercano al
gasto de lo que se ha definido como entidades de control y regulacin (superintendencias, Contralora,
Cuadro 1: Participacin por entidades en el
gasto total del SPNF
1997 1998
Gobierno Central 72.3% 72.2%
Consejos provinciales 1.8% 1.9%
Concejos municipales 6.5% 6.6%
Empresa municipales 3.5% 4.0%
Entidades descentralizadas 5.5% 5.9%
Universidades 2.2% 2.2%
Autoridades portuarias 0.6% 0.7%
Entidades de control* 1.2% 1.4%
IESS 10.4% 9.4%
* Bajo entidades de control se incluy a las superintendencias de Bancos, de
Compaas y de Telecomunicaciones, a la Procuradora, a la Contralora, al
Ministerio Pblico y al CONATEL.
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Procuradora, Ministerio Pblico y CONATEL). En trminos relativos, los municipios son casi tres
veces ms grandes que los consejos provinciales.
Vale aclarar que la suma de los gastos de las instituciones que conforman el SPNF (USD 6,777
millones en 1998) no es igual al gasto total del SPNF, dado que ms de 600 millones se transfieren entre
diferentes entidades, de manera que el gasto real en 1998 se reduce a 5,917 millones. Una explicacin
ms detallada del proceso de transferencias est en la parte 3 de este cuaderno.
2. Los municipios9
En 1998, los municipios ecuatorianos tuvieron ingresos por USD 601.2 millones y egresos por USD
432.6 millones (Cuadro C8), lo que significa, respectivamente, 49.6 y 35.7 dlares por habitante
(Cuadro D8). Con estos simples datos, se constata una primera caracterstica de los municipios: los in-
gresos superan a los gastos. Adems, se aclara que dentro de los ingresos totales est considerada la con-
tratacin de nuevos crditos y la utilizacin de saldos no gastados en el ejercicio anterior, es decir, los mu-
nicipios no utilizan una buena parte de los recursos que disponen, dejndolos ociosos en una cuenta
bancaria.
La poltica de gastar solamente una parte de los recursos disponibles puede parecer un muy sano
hbito de ahorro, pero en este caso ocurre que hay recursos provenientes de deudas contratadas que no se
estn gastando, por lo que este manejo financiero resulta estar ms cerca de un desperdicio de recursos
que de una sana poltica de ahorro. Porque, el beneficio social de una inversin hecha hoy, siempre
ser mayor que el beneficio de una inversin hecha en el futuro.
Un dato importante para analizar la eficiencia en la administracin de los recursos es el porcentaje
del ingreso no gastado, que se presenta en el Cuadro 2.
Segn el cuadro 2, una parte de los recursos disponibles de los municipios, no se gasta en el mismo
ejercicio en el que se lo recibe. En 1998, en el pas, un promedio del 28% de los ingresos de los mu-
nicipios no se gastan. En la comparacin provincial, la provincia que menos gasta en relacin con sus in-
gresos es Guayas, donde el 52.6% de los ingresos no tienen un destino en el gasto. En un distante se-
gundo puesto estn los municipios de la provincia de Chimborazo con el 39.7% de los ingresos que no se
utilizan.
Si se pondera la relacin ingresos/gastos por el tamao del municipio, se obtiene el aporte de cada
municipio al promedio total del pas. Segn ese clculo, los municipios que ms aumentaron el promedio
nacional de los ingresos no gastados fueron los de Guayaquil, Riobamba, Santo Domingo, Machala y
Babahoyo. En el Cuadro 3 se puede apreciar cmo vara el promedio nacional si se retira del clculo a los
municipios mencionados.
Con esta informacin se puede comprobar que el problema de recursos no utilizados en los mu-
nicipios, siendo comn a la gran mayora de ellos, es especialmente grave en unos pocos municipios
grandes y, sobre todo, en los de Guayaquil y Riobamba.
18 Vicente Albornoz - Bernd Armbruster - David Molina.
9. La informacin bsica sobre los municipios a nivel provincial se encuentra en los Cuadros C8 (ingresos y egresos totales), D8 (ingresos y
egresos por habitante), F8 (composicin de los gastos e ingresos) y G4 (relacin ingreso/gasto).
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Finanzas provinciales del sector pblico no financiero 19
Cuadro 2: Porcentaje de los ingresos no
utilizados por los consejos municipales
ecuatorianos, en 1998
Guayas 52.6%
Chimborazo 39.7%
Pastaza 29.1%
Loja 29.0%
promedio pas 28.0%
Cotopaxi 24.1%
Esmeraldas 19.9%
El Oro 19.4%
Imbabura 19.0%
Bolvar 18.6%
Los Ros 17.6%
Tungurahua 17.6%
Morona Santiago 17.0%
Carchi 16.0%
Sucumbos 15.2%
Caar 14.7%
Zamora Chinchipe 13.0%
Napo 12.8%
Manab 11.0%
Azuay 10.3%
Galpagos 9.3%
Pichincha -3.0%
Fuente: Cuadro G4.
Cuadro 3: Porcentaje de los ingresos no utilizados por
los consejos municipales ecuatorianos, en 1998
promedio pas 28.0%
sin Guayaquil 13.8%
sin la anterior y sin Riobamba 12.8%
sin las anteriores y sin Santo Domingo 12.2%
sin las anteriores y sin Machala 12.1%
sin las anteriores y sin Babahoyo 11.9%
Detalle de los municipios citados
Municipio de Guayaquil 58.8%
Municipio de Riobamba 53.1%
Municipio de Santo Domingo 37.3%
Municipio de Machala 14.7%
Municipio de Babahoyo 32.1%
Fuente: Cuadro G4.
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2.1. Los ingresos propios de los municipios
Toda la investigacin de este libro se ha hecho en el marco de la discusin actual sobre descentralizacin y
autonomas. Desde este punto de vista, es muy importante conocer la capacidad de autofinanciamiento
que tienen los gobiernos seccionales. Los municipios ecuatorianos tuvieron en 1998 ingresos totales por
USD 601.1 millones, de los cuales 171.2 millones fueron ingresos propios (Cuadro C8), lo que
equivale al 28.5% del total.
El Cuadro 4 presenta el promedio de 1997 y 1998 del porcentaje de financiamiento propio de los
municipios por provincia. Como se puede ver, los municipios con menor capacidad de autofinancia-
miento son los de Zamora Chinchipe, seguidos por Bolvar y Morona Santiago. Mientras tanto, los mu-
nicipios con mayor capacidad de autofinanciamiento son de Azuay, Galpagos, Tungurahua, Guayas y
Pichincha. Sobre este dato se har referencia, ms adelante, en una comparacin con los consejos provin-
ciales.
De esta informacin se puede concluir que, en general, los municipios de la regin amaznica tie-
nen una menor capacidad de autofinanciamiento, pero para hacer un anlisis ms a fondo, es necesario
20 Vicente Albornoz - Bernd Armbruster - David Molina.
Cuadro 4: Ingresos propios de los municipios
ecuatorianos en 1997 y 1998, como
porcentaje del total
Zamora Chinchipe 6.1%
Bolvar 6.7%
Morona Santiago 8.7%
Napo 9.4%
Esmeraldas 10.0%
Sucumbos 10.1%
Pastaza 10.8%
Los Ros 11.1%
Carchi 13.1%
El Oro 14.5%
Chimborazo 15.9%
Caar 17.1%
Loja 17.6%
Cotopaxi 18.5%
Manab 19.1%
Imbabura 28.8%
Azuay 29.6%
promedio pas 30.0%
Galpagos 33.5%
Tungurahua 36.0%
Guayas 37.8%
Pichincha 48.0%
Fuente: Cuadro F8.
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considerar no slo la provincia a la que pertenece cada municipio, sino la poblacin de cada municipio,
como se presenta en los Cuadros H8 al H10 y se lo resume en el Cuadro 5.
El cuadro 5 puede parecer algo complejo, pero contiene informacin muy valiosa para el anlisis
de las finanzas municipales en 1997 y 1998. En la primera columna con informacin se encuentra el por-
centaje de ingresos propios que tuvieron los municipios de reciente creacin10
o de menos de 10,000 ha-
bitantes11
. Las tres primeras lneas sealan que existen en el pas 64 municipios que cumplen con esas
caractersticas, que a su vez representan el 33.5% de los municipios y que en ellos habita el 2.3% de la po-
blacin ecuatoriana. Los ingresos propios de ese primer grupo de municipios representan el 9.7% del to-
tal de ingresos a nivel nacional.
La porcin de los ingresos generados por el mismo municipio es creciente segn su tamao. As,
para aquellos cantones con una poblacin entre 10,001 y 50,000 habitantes12
, los ingresos propios son el
13.4% del total, para los 19 municipios con una poblacin de 50,001 y 100,000 habitantes13
, los ingre-
sos propios son el 19.6%; para las 15 ciudades medianas con una poblacin entre 100,001 y 340,000
habitantes14
, la generacin propia de ingresos representa el 28.9% del total y, finalmente, las dos ciu-
dades ms grandes generan el 43.3% de sus ingresos.
Con toda esta informacin, se demuestra que los municipios menos dependientes del gobierno cen-
tral y, por tanto, ms capaces de entrar en un proceso de autonomas son los ms grandes. Cuando se
desagrega el anlisis por provincias, se puede establecer que las diferencias en la capacidad de autofinan-
ciamiento al interior de cada provincia son enormes. El Cuadro H10 seala que mientras el Municipio
de Quito produce el 52.2% de sus ingresos, los municipios pequeos y de reciente creacin de la provin-
cia de Pichincha slo generan el 7.5% de sus ingresos, o que Cuenca tiene ingresos propios que represen-
Finanzas provinciales del sector pblico no financiero 21
Cuadro 5: Porcentaje de ingresos propios sobre totales de los municipios
por rangos de poblacin, promedio 1997 - 1998
Rango de Poblacinnuevos y
hasta 10,000
de 10,00
a 50,000
de 50,001
a 100,000
de 100,001
a 340,000
de 340,001
en adelanteTodos
Nmero de municipios 64 92 19 15 2 191
% municipios 33.5% 47.9% 9.7% 7.9% 1.0% 100.0%
% poblacin 2.3% 25.2% 13.6% 26.5% 32.3% 100.0%
Ingresos propios 9.7% 13.4% 19.6% 28.9% 43.3% 29.3%
Fuente: Cuadro H10
10. Consideramos como municipios nuevos a aquellos posteriores al Censo Nacional de noviembre de 1990 y creados hasta 1998.
11. La poblacin de cada municipio es aquella reportada por el Censo de 1990.
12. Alaus, Colta, Meja, Cayambe, Rumiahui, Salcedo, Gualaceo, Urbina, Pajn, Lago Agrio, Naranjal, Bolvar - Calceta, Pelileo,
Montecristi, Guano, Tena, Pastaza, Paute, Paltas, Samborondn, 24 de Mayo, Cotacachi, Pllaro, Pedro Carbo, Tosagua, El Tambo,
Montfar, Calvas, Pichincha, Morona, Guamote, San Miguel (Bolvar), Zamora, Huaquillas, El Guabo, Santa Lucia, Antonio Ante,
Saraguro, Rocafuerte, El Triunfo, Sigsig, Flavio Alfaro, Naranjito, Zaruma, Pueblo Viejo, Urdaneta, San Lorenzo, Muisne, Biblin,
Catamayo, Pias, Playas, La Man, Orellana, Archidona, Chillanes, Shushufindi, Colimes, Macar, Palenque, Arenillas, Yantzaza,
Junn, Espndola, Nabn, Santa Isabel, Pangua, Gonzanam, Puyango, La Joya de los Sachas, Alfredo Baquerizo, Quero, Pucar, Pedro
Moncayo, Baos, Bolvar (Carchi), Pimampiro, Chimbo, Mira, Suca, Urcuqu, Celica, Saquisil, Gualaquiza, Girn, Espejo, Chunchi,
Balao, Chinchipe, Limon Indanza y Palestina , en orden descendente de nmero de habitantes segn el Censo de 1990.
13. Esmeraldas, Daule, Salinas, Duran, Santa Elena, Jipijapa, Guaranda, Tulcn, Azogues, Caar, Quinind, Ventanas, Santa Ana,
Otavalo, El Carmen, Vinces, Pujil, Pasaje y Santa Rosa, en orden descendente de nmero de habitantes segn el Censo de 1990.
14. Cuenca, Ambato, Portoviejo, Quevedo, Santo Domingo, Riobamba, Machala, Loja, Manta, Latacunga, Milagro, Ibarra, Chone,
Babahoyo y Sucre, en orden descendente de nmero de habitantes segn el Censo de 1990.
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tan el 41.4% del total, mientras que los cantones ms pequeos del Azuay producen el 5.8% de su presu-
puesto. La provincia con menos diferencias entre los municipios pequeos y grandes es Guayas.
Un interesante anlisis resulta de la comparacin, en valores per cpita15
, entre ingresos propios de
los municipios y los ingresos por transferencias (informacin presentada en los cuadros 6 y 7). Los mu-
nicipios que reciben ms transferencias del gobierno central (medido por habitante) son, en muchos ca-
sos, los que menos recaudan por habitante. El Gobierno Central transfiere a todos los municipios del pas
un promedio de USD 25 por habitante. Existen 8 provincias cuyos municipios reciben ms de USD 40
por habitante. De esas 8 provincias, 5 estn entre las que recaudan menos de la mitad del promedio de re-
caudacin municipal por habitante: los municipios de Bolvar, Zamora Chinchipe, Sucumbos, Napo y
Morona Santiago recaudan menos de USD 7.3, frente a un promedio nacional de 14.6 dlares por ha-
bitante.
22 Vicente Albornoz - Bernd Armbruster - David Molina.
Cuadro 6: Ingresos propios promedio
per cpita de los municipios, en 1997 y 1998
(en dlares)
Esmeraldas 2.4
Bolvar 3.2
Los Ros 3.5
Zamora Chinchipe 3.7
Manab 6.1
Cotopaxi 6.4
Morona Santiago 6.8
Sucumbos 7.2
Napo 7.3
Chimborazo 7.4
Caar 7.6
El Oro 8.1
Carchi 8.5
Loja 9.5
Pastaza 9.7
Imbabura 10.4
Azuay 13.0
promedio pas 14.6
Tungurahua 15.4
Pichincha 21.8
Guayas 22.9
Galpagos 68.9
Fuente: Cuadro D8.
15. En el anlisis per cpita se va a ignorar, en muchos puntos, a la provincia de Galpagos, pues dado su reducido nmero de habitantes y por
otras razones bastante obvias, tiene comportamientos muy diferentes al de las provincias continentales.
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Por otro lado, las provincias con los municipios con mayores recaudaciones propias (Guayas, Pi-
chincha, Tungurahua, Azuay e Imbabura), estn todas entre las provincias que reciben menos del
promedio nacional por transferencias del Gobierno Central.
Esta informacin revela que existe un cierto nivel de justicia en la distribucin de recursos a los mu-
nicipios, pues es de suponerse que los municipios ms pobres son aquellos que menos recaudan y que, por
lo tanto, tienen ms necesidad de recursos externos.
3. Los consejos provinciales16
En 1998, los consejos provinciales gastaron USD 127.3 millones y tuvieron ingresos por USD 157.3
millones (Cuadro C7), lo que representa, en trminos per-cpita, 10.5 dlares de gastos y 13 de ingre-
sos. En promedio los consejos provinciales no gastaron en 1998 el 19% de sus ingresos. En el cuadro 8 se
puede observar ese porcentaje para cada consejo.
Finanzas provinciales del sector pblico no financiero 23
Cuadro 7: Transferencias promedio
per cpita recibidas por los
municipios, en 1997 y 1998
(en dlares)
Guayas 17.8
Esmeraldas 20.0
Tungurahua 20.5
Imbabura 21.6
Manab 22.5
Pichincha 22.6
Azuay 23.8
Los Ros 24.2
Cotopaxi 24.9
promedio pas 25.0
Caar 29.1
Chimborazo 29.4
El Oro 32.0
Loja 36.9
Bolvar 41.9
Carchi 49.7
Zamora Chinchipe 50.7
Sucumbos 51.5
Napo 58.9
Morona Santiago 62.5
Pastaza 71.2
Galpagos 115.1
Fuente: Cuadro D8.
16. Los Cuadros con informacin sobre las finanzas de los consejos provinciales son C7 (ingresos y egresos totales), D7 (ingresos y egresos por
habitante), F7 (composicin de los gastos e ingresos).
-
La informacin del cuadro 8 indica que, proporcionalmente, los recursos no utilizados por los con-
sejos provinciales son menores que los no utilizados por los municipios. A diferencia de los municipios,
donde algunos de los ms grandes eran los que menos optimizaban el uso de sus recursos, en los consejos
provinciales, los que menos optimizan sus recursos son medianos o pequeos (Caar, Cotopaxi y Chim-
borazo). De esta manera, si se los retira del clculo, el promedio nacional mejora poco, como se
desprende del cuadro 9.
24 Vicente Albornoz - Bernd Armbruster - David Molina.
Cuadro 8: Porcentaje de los ingresos no
utilizados por los consejos provinciales
ecuatorianos, en 1998
Caar 43.0%
Cotopaxi 36.4%
Chimborazo 36.0%
Manab 35.1%
Carchi 28.2%
Tungurahua 26.2%
Loja 25.3%
Esmeraldas 24.9%
Galpagos 24.9%
El Oro 20.8%
Los Ros 20.4%
Morona Santiago 19.9%
Zamora Chinchipe 19.4%
promedio pas 19.0%
Bolvar 17.7%
Azuay 17.6%
Sucumbos 13.5%
Pichincha 12.5%
Pastaza 6.6%
Guayas 6.2%
Napo 3.9%
Imbabura 2.7%
Fuente: Cuadro G4.
Cuadro 9: Porcentaje de los ingresos no utilizados por
los consejos provinciales ecuatorianos, en 1998
promedio pas 19.0%
sin Caar 18.4%
sin la anterior y sin Cotopaxi 17.9%
sin las anteriores y sin Chimborazo 16.9%
sin las anteriores y sin Manab 15.1%
sin las anteriores y sin Carchi 14.7%
Fuente: Cuadro G4.
-
3.1. Los ingresos propios de los consejos provinciales
Los consejos provinciales son altamente dependientes de las transferencias del Gobierno Central. De los
USD 157.3 millones que fueron los ingresos de los consejos provinciales en 1998, 120.6 millones
provinieron de transferencias del Gobierno Central y nicamente USD 14 millones fueron de genera-
cin propia. Los restantes USD 22.6 millones de ingresos provinieron del financiamiento (ver Cuadros
C7 y F7).
Considerando el promedio de 1997 y 1998, las transferencias son el 77.6% del total y los recursos
propios nicamente el 8.7%.
La enorme dependencia de las transferencias gubernamentales es an ms grave si se considera
que, con excepcin de tres, todos los consejos provinciales autofinancian menos del 10% de sus ingresos.
Si se retira del clculo del promedio a Guayas, Pichincha y El Oro, las tres provincias mejor financiadas,
el promedio de las restantes 17 provincias cae a 4.5% para 1997 y 1998.
En el cuadro 10 se puede observar que incluso los consejo provinciales mejor financiados, Guayas
y Pichincha, cubren con sus propios recursos menos de una quinta parte de su presupuesto.
Finanzas provinciales del sector pblico no financiero 25
Cuadro 10: Ingresos propios de los consejos
provinciales ecuatorianos en, 1997 y 1998
como porcentaje del total
Esmeraldas 0.4%
Morona Santiago 2.5%
Napo 2.6%
Pastaza 2.7%
Zamora Chinchipe 2.9%
Bolvar 3.3%
Loja 3.5%
Carchi 3.6%
Manab 3.8%
Imbabura 4.2%
Cotopaxi 5.2%
Sucumbos 6.0%
Tungurahua 6.4%
Azuay 6.5%
Los Ros 6.6%
Caar 8.4%
promedio pas 8.7%
Chimborazo 9.0%
El Oro 10.2%
Guayas 16.5%
Pichincha 16.9%
Galpagos (Ingala) 27.6%
Fuente: Cuadro F7.
-
Como ya se haba sealado durante el anlisis de los municipios, se puede comparar la capacidad
de autofinanciamiento de los concejos municipales con los consejos provinciales, es decir, los cuadros 3 y
9. De esta simple comparacin se obtiene que:
Seis de las siete provincias cuyos municipios estn menos autofinanciados, son justamente lasseis provincias cuyos consejos provinciales tienen menos recursos propios: Esmeraldas, Morona
Santiago, Napo, Pastaza, Zamora Chinchipe y Bolvar.
Las dos provincias con los consejos provinciales mejor autofinanciados, Guayas y Pichincha,son tambin las dos provincias cuyos municipios estn mejor financiados.
Esta coincidencia en la capacidad de autofinanciamiento de los municipios y los consejos provin-
ciales de las mismas provincias, es ms que una casualidad. En este punto se puede formular una hipte-
sis que se ampla ms adelante: la capacidad de autofinanciamiento de una provincia depende de su ri-
queza, de su estructura econmica y de su cultura tributaria, por lo tanto, existe una coincidencia en la
capacidad de autofinanciamiento en los diferentes niveles de gobierno.
4. Las entidades descentralizadas17
Bajo la categora de entidades descentralizadas se ha agrupado a 67 instituciones bastante heterog-
neas entre si. Desde el punto de vista del peso presupuestario, son especialmente relevantes las 17 univer-
sidades y escuelas politcnicas estatales, 4 autoridades portuarias, 7 entidades de control y regulacin
(las superintendencias de Bancos, de Compaas y de Telecomunicaciones, la Procuradora, la Con-
tralora, el Ministerio Pblico y el CONATEL). Son numerosas, pero con un peso presupuestario rela-
tiva y desgraciadamente bajo, las 18 Casas de la Cultura (incluida la Casa de Montalvo, en Ambato), al
igual que las tres orquestas sinfnicas. Tambin estn algunas instituciones con gran peso regional como
la CTG en el Guayas o el ECORAE en la Amazonia.
La provincia con ms entidades descentralizadas, es Nacional. Como ya se explic en la
pgina 15, en este estudio se ha creado una provincia ficticia llamada Nacional a la que se han impu-
tado tanto los ingresos como los gastos de todas las instituciones donde el origen geogrfico de los ingresos
es muy difcil de separar, como aquellas que desarrollan actividades de carcter nacional. Tanto las su-
perintendencias como las autoridades portuarias estn en esta categora, mientras que las universidades y
casas de la Cultura, por ejemplo, fueron colocadas en la provincia respectiva. En trminos relativos, la
provincia Nacional recibi el 56% de los ingresos totales y tuvo el 58% de los gastos en 1998
En 1998, las entidades descentralizadas tuvieron ingresos por USD 416 millones y egresos por
384 millones, es decir, no se utiliz el 7.6% de los ingresos (Cuadro C10).
4.1. Los ingresos propios de las entidades descentralizadas
El cuadro 11 presenta los ingresos propios de las entidades descentralizadas como porcentaje de los in-
gresos totales. La provincia con mayor capacidad de autofinanciamiento es Nacional, gracias a los in-
gresos propios que tienen las superintendencias y las autoridades portuarias.
Aparte de Nacional las provincias mejor financiadas son Guayas y Pichincha, mientras que al-
gunas provincias, que ya mostraban una baja capacidad de autofinanciamiento en sus municipios y con-
26 Vicente Albornoz - Bernd Armbruster - David Molina.
17. Los cuadros con informacin sobre las finanzas de las entidades descentralizadas son C10 (ingresos y egresos totales), D10 (ingresos y
egresos por habitante), F10 (composicin de los gastos e ingresos).
-
sejos provinciales, vuelven a mostrarlo en las entidades descentralizadas. Concretamente Napo, Zamora
Chinchipe, Pastaza, Morona Santiago y Bolvar estn siempre entre las 8 provincias con menor capaci-
dad de autofinanciamiento en municipios, consejos provinciales y entidades descentralizadas.
Como se seala en la pgina. 28, la constante ubicacin de ciertas provincias dentro de las mejor
autofinanciadas y de otras provincias dentro de las menos autofinanciadas, no es una casualidad. Esta in-
formacin, que luego coincidir con las caractersticas de financiamiento del Gobierno Central, confirma
que, en caso de establecerse un sistema de autonomas basado en la generacin propia de rentas de cada
provincia, habra unas pocas provincias seguras ganadoras y algunas seguras perdedoras.
5. El Gobierno Central
El Gobierno Central fue ampliamente analizado en el libro Gobierno Central, Autonomas y Finanzas
Provinciales, por lo que aqu se presenta solamente la tabla que relaciona el gasto del Gobierno Central
en cada provincia, con lo recaudado por el mismo gobierno en la misma provincia.
Finanzas provinciales del sector pblico no financiero 27
Cuadro 11: Ingresos propios de las entidades
descentralizadas, en 1997 y 1998
como porcentaje del total
Napo 0.4%
Zamora Chinchipe 0.6%
Sucumbos 0.8%
Pastaza 0.8%
Galpagos 0.8%
Caar 0.9%
Morona Santiago 1.1%
Bolvar 3.7%
Manab 6.2%
Esmeraldas 6.5%
Imbabura 7.2%
Los Ros 11.5%
Chimborazo 12.4%
Cotopaxi 13.0%
Carchi 16.6%
Loja 17.7%
Tungurahua 18.1%
El Oro 18.4%
Azuay 19.1%
Pichincha 23.6%
Guayas 43.2%
promedio pas 55.0%
Nacional 75.4%
Fuente: Cuadro F10.
-
Nuevamente Pichincha y Guayas estn entre las provincias con mayor capacidad de cubrir los
gastos del gobierno con los ingresos que generan, mientras que Napo, Zamora Chinchipe, Pastaza,
Morona Santiago y Bolvar estn entre las menos capaces de autofinanciarse. La conclusin es obvia.
28 Vicente Albornoz - Bernd Armbruster - David Molina.
Cuadro 12: Gasto promedio
per cpita de los municipios,
en 1997 y 1998
(en dlares)
Morona Santiago 120.83
Zamora Chinchipe 90.55
Bolvar 63.13
Galpagos 57.84
Napo 53.90
Pastaza 35.44
Los Ros 34.23
Loja 29.92
Chimborazo 26.48
Caar 24.84
Carchi 21.10
Esmeraldas 17.80
Sucumbos 16.58
El Oro 16.51
Cotopaxi 16.09
Manab 10.12
Imbabura 5.42
Tungurahua 3.03
Azuay 2.23
Guayas 1.01
Pichincha 0.67
Fuente: Gobierno Central, Autonomas y Finanzas
Provinciales, Cuadro 7.
-
CAPTULO III
AS TRANSFERENCIAS ENTRE INSTITUCIONES
L
-
El SPNF est caracterizado por una amplia red de transferencias cruzadas entre las instituciones que lo
conforman. Resumiendo, el Gobierno Central transfiere recursos a:
Los consejos provinciales
Los concejos municipales
Algunas entidades descentralizadas, cuyo detalle aparece en los Cuadros H1 a H3
El IESS
La empresa cantonal ECAPAG
La Junta de Recursos Hidraulicos de Jipijapa, Pajn y Puerto Lpez
A su vez, los consejos provinciales transfieren recursos a:
Algunas casas de la Cultura, que son parte de las entidades descentralizadas y cuyo detalleaparece en los Cuadros H1 a H3
La empresa cantonal ECAPAG
Los concejos municipales entregan recursos a:
Algunas casas de la Cultura, que son parte de las entidades descentralizadas y cuyo detalleaparece en los Cuadros H1 a H3
Las empresas municipales
La empresa cantonal ECAPAG
Finalmente algunas entidades descentralizadas detalladas en los cuadros H1 a H3 trans-
fieren recursos a otras entidades descentralizadas.
Para simplificar la comprensin de este fenmeno de transferencias cruzadas, se ha diseado el
Grfico 1, que contiene varias cuentas T, donde cada tipo de institucin tiene una cuenta en la que
constan a la izquierda sus egresos y a la derecha sus ingresos.
-
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1. Las entidades descentralizadas
El cuadro comienza en la fila inferior, donde se encuentran nicamente las entidades descentralizadas,
divididas en dos subgrupos: las donantes y las receptoras de recursos. Las entidades donantes (cuenta 1)
tienen, dentro de sus egresos, gastos corrientes y de capital (CyK), pago de deuda (D) y transferencias a
las entidades descentralizadas receptoras (t1). Dentro de sus ingresos tiene aquellos propios (P)18
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nanciamiento (F)19
y transferencias del Gobierno Central (t2). En el Cuadro H1 se puede ver que las
nicas entidades descentralizadas donantes son las autoridades portuarias que, en 1997, entregaron a las
casas de la Cultura 986,700 dlares20
y la Superintendencia de Telecomunicaciones que entreg al Con-
sejo Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) USD 211,300. Por lo tanto, t1 es la suma de
esos dos valores, o sea, USD 1.2 millones.
En la cuenta 2 se encuentran las entidades descentralizadas receptoras que en sus egresos slo tie-
nen gastos corrientes y de capital (CyK) y pago de deuda (D), mientras que sus ingresos contienen los
propios (P), de financiamiento (F) y transferencias de:
Las entidades descentralizadas donantes (t1) que, como ya se vio, representaron en 1997,USD 1.2 millones
El Gobierno Central (t3) que, segn se puede ver en el Cuadro H1, transfiri USD 149.6millones en 1997
Los concejos municipales (t4) que transfirieron 11,900 dlares (Cuadro H1)
Los consejos provinciales (t5) que transfirieron 27,300 dlares (Cuadro H1).
En la cuenta 7 del Grfico 1, se aprecia las finanzas consolidadas de las entidades descentraliza-
das. Este esquema coincide con el Cuadro C10, donde las transferencias totales recibidas por las enti-
dades descentralizadas son la suma de todos los parciales ya sealados, es decir, USD 150,819 millones
para 1997.
Algunas entidades descentralizadas (ya mencionadas ms arriba) transfirieron a otras un total de
USD 1.2 millones en el mismo ao (Cuadro H1). Las transferencias netas recibidas por las Entidades
Descentralizadas en su conjunto fue la diferencia entre lo donado y lo recibido, es decir USD 149.6
millones (=150.8 - 1.2)
2. Las empresas municipales y cantonales
Continuando con la explicacin del Grfico 1, en la cuenta 3 se puede observar que las empresas munici-
pales recibieron recursos de los concejos municipales, simbolizados por las transferencias t6. Como se
puede ver en el cuadro H1, para 1997 esas transferencias fueron de USD 58 millones, donde las trans-
ferencia del Municipio de Quito a sus empresas municipales representaron un alto porcentaje del total
(98%).
36 Vicente Albornoz - Bernd Armbruster - David Molina.
18. Se ha definido como propios a aquellos ingresos donde la institucin interviene directamente en el cobro. Los ingresos cobrados por otras
instituciones se contabilizan como transferencias.
19. La cuenta de financiamiento incluye contratacin de nueva deuda y utilizacin de saldos financieros.
20. La Casa de la Cultura Ecuatoriana y los ncleos provinciales reciben el 2% de los ingresos anuales de las autoridades portuarias. (Art. 30
de la Ley 181. RO/ 805 del 10 de agosto de 1984, modificada por la Ley 113, publicada en Registro Oficial 612 del 28 de enero de
1991.)
-
El mismo Cuadro H1 muestra como la empresa ECAPAG recibi transferencias del Gobierno
Central, del Consejo Provincial de Guayas y del Concejo Municipal de Guayaquil, simbolizadas con t6,
t7 y t8 en la cuenta 4 del Grfico 1.
Las finanzas de las empresas municipales y cantonales se detallan en el Cuadro C9. Las trans-
ferencias totales recibidas son la suma de lo entregado por los municipios a sus empresas (USD 57.9
millones), el impuesto al agua que se cobra en las planillas telefnicas (USD 12.9 millones), y lo entre-
gado por el Gobierno Central (USD 4.6 millones), lo entregado a ECAPAG por los gobiernos sec-
cionales (USD 730,000), lo entregado a ECAPAG por concepto del impuesto al agua (USD 4.8
millones) y lo entregado por el Gobierno Central a la Junta de Recursos Hidrulicos y obras bsicas de
los cantones Jipijapa, Pajn y Puerto Lpez (USD 7.3 millones) es decir, los USD 87.9 millones que
constan como total de transferencias para 1997.
3. Los concejos municipales
Las finanzas de los municipios del pas estn sintetizadas en la cuenta 5 del Grfico 1. Ah se puede apre-
ciar que los municipios recibieron recursos del Gobierno Central (t9) y que entregaron recursos a algunas
entidades descentralizadas (t4) y a las empresas municipales y cantonales (t6). En el Cuadro C8 se ob-
serva que los municipios transfirieron a terceros un total de USD 58.7 millones y recibieron del Gobierno
Central USD 310.2 millones en 1997.
4. La consolidacin a nivel municipal
Al consolidar la informacin financiera de los concejos municipales y las empresas municipales y can-
tonales, es necesario restar las transferencias entre las instituciones para evitar una doble contabilidad.
Un ejemplo puede facilitar la comprensin del tema: en 1998, el Municipio de Cuenca transfiri a
la Empresa Municipal de Telfonos, Agua Potable y Alcantarillado (ETAPA) USD 2.0 millones,
como se puede apreciar en el Cuadro H2.
El gasto total de los concejos municipales en el Azuay fue USD 23.3 millones (Cuadro C8),
mientras que de las empresas municipales gastaron USD 20.7 millones (Cuadro C9). La simple suma
de los dos totales inflara el gasto total en la provincia de Azuay en, justamente, USD 2.0 millones que es
el monto transferido por el Municipio a la Empresa Municipal ya que quien realmente gast ese dinero
en la provincia no fue el Municipio sino su Empresa y el dinero se gast una sola vez. De esta manera, el
gasto consolidado de municipios y empresas en el Azuay para 1998 fue USD 42.0 millones
(= 23.3 + 20.7 - 2.0), como se lo puede apreciar en el Cuadro C6 que consolida la informacin de mu-
nicipios y empresas municipales.
5. Los consejos provinciales
La cuenta 6 del Grfico 1 esquematiza las finanzas de los consejos provinciales, que recibieron recursos
del Gobierno Central (t10) y transfirieron recursos a las entidades descentralizadas (t5) y a la empresa
cantonal ECAPAG (t8). En el Cuadro C7 se puede apreciar que dentro de las finanzas de los consejos
provinciales, las transferencias del Gobierno Central representaron USD 117.7 millones en 1997,
mientras que los C. P. transfirieron a terceros 30,000 dlares ese mismo ao.
Finanzas provinciales del sector pblico no financiero 37
-
6. La consolidacin a nivel de gobiernos seccionales
Al igual que ya procedimos a consolidar los municipios con las empresas municipales y cantonales, el
Cuadro C5 complementa esta consolidacin con los consejos provinciales, creando un balance consoli-
dado de ingresos y egresos de los gobiernos seccionales. Las nicas transferencias donde se evit la doble
contabilizacin, fueron aquellas muy pequeas del Consejo Provincial del Guayas a la empresa cantonal
ECAPAG (3,300 dlares en 1997).
7. La consolidacin a nivel de gobiernos seccionales y entidades
descentralizadas
El Cuadro C4 presenta las finanzas consolidadas a nivel provincial de los gobiernos seccionales y las enti-
dades descentralizadas. Para las pocas transferencias de los municipios y de los consejos provinciales a
las casas de la Cultura, tambin se sigui la metodologa de evitar la doble contabilizacin de gastos.
8. El IESS
La cuenta 8 del Grfico 1 esquematiza la contabilidad del IESS, que recibe transferencias del Gobierno
Central, simbolizadas con t11. En el Cuadro C11 se puede ver que para 1997, las transferencias del Go-
bierno Central fueron de USD 17.5 millones. Este rubro se deber tomar en cuenta, al igual que las
dems transferencias del Gobierno Central, al momento de consolidar todo el SPNF.
9. Consolidacin del Gobierno No Central
La cuenta 9 del Grfico 1 resume las finanzas consolidadas de todas las instituciones que conforman el
SPNF, excepto el Gobierno Central. En esa cuenta se encuentran en los egresos: los gastos corrientes y
de capital (CyK), el pago de deuda (D) y las siguientes transferencias hechas por instituciones del Go-
bierno No Central:
t1, de las entidades descentralizadas donantes a las E. D. receptoras
t4, de los municipios a las entidades descentralizadas
t5, de los consejos provinciales a las entidades descentralizadas
t6, de los municipios a las empresas municipales o cantonales
t8, de los consejos provinciales a las empresas municipales o cantonales
Estas transferencias se contabilizan como ingreso de unas instituciones y egreso de otras, de
manera que se anulan contablemente y el Cuadro C3 aparece nicamente con las transferencias recibidas
por el Gobierno No Central del Gobierno Central, que son:
t2, del Gobierno Central a las entidades descentralizadas donantes
t3, del Gobierno Central a las entidades descentralizadas receptoras
t7, del Gobierno Central a las empresas cantonales
t9, del Gobierno Central a los municipios
38 Vicente Albornoz - Bernd Armbruster - David Molina.
-
t10, del Gobierno Central a los consejos provinciales
t11, del Gobierno Central al IESS.
10. Consolidacin del SPNF
En la cuenta 11 del Grfico 1 se resume las finanzas del SPNF. Como se puede observar, las transferen-
cias desde t1 hasta t11 estn presentes en los gastos y en los ingresos y se anulan contablemente.
La necesidad de esta anulacin contable se puede explicar muy bien con un ejemplo. El Consejo
Provincial de Napo gast en 1997 USD 6.4 millones y recibi USD 5.5 millones como transferencias
del Gobierno Central (Cuadro C7). El Gobierno Central destin a la provincia de Napo USD 21.6
millones (Cuadro C2), que ya incluye lo transferido al Consejo Provincial. Una simple adicin de lo gas-
tado por el Gobierno Central y el Consejo Provincial en Napo estara sumando dos veces las transferen-
cias pues esos recursos estn considerados en los gastos del Consejo Provincial.
De esta manera, el balance consolidado del SPNF no presenta transferencias, pues todas se han
anulado contablemente.
Finanzas provinciales del sector pblico no financiero 39
-
CAPTULO IV
N EJEMPLO CONCRETO: EL SPNF DEL AZUAY EN 1997
U
-
Esta seccin debe entenderse como una gua de manejo de la informacin contenida en este cuaderno.Para quienes no estn familiarizados con la estructura de la informacin fiscal en el Ecuador, las 74tablas de este cuaderno, que a su vez contienen unos 22,000 datos, pueden resultar muy confusas. El ob-jetivo de esta seccin es facilitar, a travs del ejemplo del Azuay, el uso de toda la informacin.
La provincia del Azuay se presta especialmente bien para este ejemplo porque cumple con lossiguientes requisitos de riqueza y calidad de informacin:
Disponemos de informacin contable de todos sus municipios (slo 9 provincias cumplen conese requisito)21
Tiene una empresa municipal o cantonal (slo 9 provincias las tienen)
Tiene ms de una entidad descentralizada (al igual que otras 10 provincias )
nicamente Azuay y Tungurahua cumplen con todos estos requisitos y si la decisin recay en laprimera provincia, fue porque hay un mayor nmero de transferencias entre instituciones.
1. La composicin del SPNF en el Azuay
En el Azuay, el SPNF estuvo conformado por 21 instituciones:
1. El Gobierno Central
2. El consejo provincial
3. Catorce concejos municipales: Chordeleg, Cuenca, El Pan, Girn, Guachapala, Gualaceo,Nabn, Oa, Paute, Pucar, San Fernando, Santa Isabel, Sevilla de Oro y Sigsig (verAnexo 1)
4. Tres entidades descentralizadas: Casa de la Cultura Ncleo del Azuay, Orquesta Sinfnicade Cuenca y Universidad Estatal de Cuenca (ver Anexo 1)
5. El IESS
6. La Empresa Municipal de Telfonos, Agua Potable y Alcantarillado (ETAPA)
Tambin sirvieron el territorio del Azuay las empresas pblicas Pacifictel, Elctrica RegionalGuayas-Los Ros S.A. (EMELGUR S.A.) y Elctrica Regional Centro Sur C.A. La informacinfinanciera de estas empresas se presenta en el Anexo 4, aunque estrictamente no pertenecen al SPNF ypor lo tanto no se las consolid en los ingresos y gastos totales por provincia22.
21. La lista de los catones que no entregaron informacin se encuentra en el Anexo 2.
22. Los organismos de desarrollo regional, como el CREA para el caso del Azuay, estn dentro del Gobierno Central.
-
2. El gasto de SPNF en el Azuay
En la provincia de Azuay, el SPNF gast en 1997 un total de USD 144.9 millones (Cuadro C1). Deese monto, USD 30.5 millones los gast el IESS (Cuadro C11); las tres entidades descentralizadas gas-taron USD 8.1 millones (Cuadro C10); la Empresa Municipal ETAPA gast USD 14 millones(Cuadro C9). Los catorce concejos municipales del Azuay gastaron un total de USD 23.1 millones(Cuadro C8) y el Consejo Provincial del Azuay tuvo un gasto total de USD 5.1 millones (Cuadro C7).Los egresos totales del Gobierno Central en Azuay en las reas donde se pudo discriminar el destino geo-grfico del gasto pblico23, USD 94.8 millones (Cuadro C2). La diferencia entre la suma de los gastosparciales (USD 175.5 millones) y el gasto total del SPNF (USD 144.9 millones) se explica por lastransferencias entre instituciones.
3. Los ingresos del SPNF en el Azuay
En 1997 el SPNF tuvo ingresos por USD 98.6 millones en la provincia del Azuay (Cuadro C1). ElIESS recaud USD 25.5 millones (Cuadro C11), las tres entidades descentralizadas tuvieron ingresospropios por USD 993,000, recibieron transferencias de terceros por USD 7.6 millones y utilizaron fi-nanciamiento (suma de variacin de saldos de caja y endeudamiento) por USD 402,000 lo que significun ingreso total de USD 9 millones (Cuadro C10). ETAPA, la empresa municipal de Cuenca, tuvo in-gresos totales por USD 20 millones, distribuidos en USD 16.6 millones de ingresos propios y 3.4millones de financiamiento (Cuadro C9).
Los catorce concejos municipales azuayos generaron ingresos propios por USD 7.7 millones, reci-bieron transferencias del Gobierno Central por USD 16.5 millones y utilizaron financiamiento porUSD 3.7 millones, lo que resulta en un ingreso total de USD 28 millones (Cuadro C8). El ConcejoProvincial del Azuay tuvo un ingreso total de USD 7.8 millones, repartidos en USD 389,000 de ingre-sos propios, USD 6.8 millones de transferencias y USD 683,000 de financiamiento (Cuadro C7).
La provincia del Azuay gener para el Gobierno Central por concepto de impuestos cuyo origengeogrfico puede discriminarse claramente24, un total de USD 39.2 millones (Cuadro C2).
Nuevamente, la diferencia entre la suma de los ingresos parciales y el total se explica por las trans-ferencias cruzadas, donde los ingresos de ciertas instituciones son egresos de otras.
4. La composicin de los ingresos en el Azuay
Las entidades descentralizadas en el Azuay, obtuvieron el 84.5% de sus ingresos por transferencias, yasea del Gobierno Central, de las autoridades portuarias o de los municipios de la provincia (CuadroF10)
El 59.1% de los ingresos de los municipios fueron, segn el Cuadro F8, transferencias del Go-bierno Central, mientras que el 27.4% fueron ingresos propios (la diferencia a 100% fueron ingresos definanciamiento). Para el Consejo Provincial, las transferencias representaron el 86.4% de los ingresos ynicamente 4.9% fueron propios (Cuadro F7).
La consolidacin de los municipios y las empresas municipales azuayos, revela que los ingresospropios fueron el 50.6% del total y las transferencias 34.4% (Cuadro F6). Para el conjunto de gobiernos
44 Vicente Albornoz - Bernd Armbruster - David Molina.
23. Ver Albornoz 2000, pgs. 22-23.
24. Impuestos a la renta, al valor agregado, a los consumos especiales, matrculas de vehculos y otros menores. Ver Albornoz 2000, pg. 22.
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seccionales y empresas municipales (Cuadro F5), el 44.2% de los ingresos fueron de generacin propia y41.7% fueron transferencias del Gobierno Central.
Para el IESS en Azuay, todos sus ingresos fueron de generacin propia (Cuadro F11).
El total del Gobierno No Central en el Azuay, que incluye todas las instituciones sealadas,gener ingresos propios equivalentes al 57.3% del total, mientras que las transferencias representaron34.6% del total (Cuadro F3).
5. Las transferencias entre instituciones en el Azuay
Las entidades descentralizadas del Azuay recibieron las siguientes transferencias en 1997:
USD 98,800 que el Gobierno Central entreg a la Casa de la Cultura, Ncleo del Azuay(Cuadro H3)
USD 85,800 que las autoridades portuarias dieron a la Casa de la Cultura, Ncleo del Azuay(Cuadro H3)
USD 7.2 millones que las universidades estatales del Azuay recibieron del Gobierno Central(Cuadro H3)
USD 229,900 que otras entidades descentralizadas del Azuay recibieron del Gobierno Cen-tral (Cuadro H3). En este caso se refiere a la Orquesta Sinfnica de Cuenca
Mil dlares que los concejos municipales del Azuay entregaron a las casas de la Cultura (en estecaso, el Municipio de Cuenca a la Casa de la Cultura, Ncleo del Azuay), ver Cuadro H1
Los concejos municipales del Azuay recibieron transferencias del Gobierno Central porUSD 16.5 millones, mientras que el Consejo Provincial recibi USD 6.8 millones (Cuadros C7 y C8).
Al consolidar los gobiernos seccionales y las empresas municipales con las entidades descentraliza-das, evitando la doble contabilizacin de las transferencias, se puede ver en el Cuadro C4, que el Azuayrecibi transferencias netas del Gobierno Central en 1997 por USD 30.9 millones.
6. El ejemplo 1
El ejemplo 1 explica el Cuadro P1, que a su vez resume la informacin de todas las instituciones delSPNF para el Azuay. Como se puede ver, el Cuadro P1 contiene toda la informacin aqu utilizada,pero nicamente para la provincia de Azuay. Los cuadros C1 al C11 contienen los ingresos y gastos to-tales, en miles de dlares, para todas las provincias del pas; los cuadros D1 al D11 contienen los mismosdatos, pero en dlares por habitante25; los Cuadros E1, E2 y F1 al F9, contienen la composicin porcen-tual de los ingresos y gastos para todas las provincias.
Finanzas provinciales del sector pblico no financiero 45
25. Segn la proyeccin de poblacin del INEC para cada ao. Ms informacin en el Anexo 3.
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E G R E S O S 1997 1998 IN G R E S O S 1997 1998
S P N FA = B + G + H + I+ J+ K T O T A L E G R E S O S 144 ,986 128 ,563 T O T A L IN G R E S O S 98,6 98 98,6 70
= B + C C orrientes y de capital 135 ,294 124 ,567 P ropio s 90,4 39 89,8 85 C 1 E 1 F 1P ago de deud a pblica 9,69 2 3,99 6 P etrolero s 0 0
F ina nciam ien to 8,25 9 8,78 5
G obierno C entralB T O T A L E G R E S O S 94,8 64 69,5 87 T O T A L IN G R E S O S 39,2 24 34,6 41
C orrientes y de capital 94,8 64 69,5 87 P ropio s 39,2 24 34,6 41 C 2 E 2 F 1P ago de deud a pblica 0 0 P etrolero s 0 0
F ina nciam ien to 0 0
G obierno N o C en tralC = G + H + I+ J+ K T O T A L E G R E S O S 81,0 74 82,3 26 T O T A L IN G R E S O S 90,4 27 87,3 79
= D + K C orrientes y de capital 71,3 82 78,3 30 P ropio s 51,2 15 55,2 44 C 3 E 3 G 1T ransferencias a te rce ro s 0 0 T ransferencias de terceros 30,9 52 23,3 50P ago de deud a pblica 9,69 2 3,99 6 F ina nciam ien to 8,25 9 8,78 5
G obiernos seccion ales, em presas m unicipales y entidades descentralizadasD = G + H + I+ J T O T A L E G R E S O S 50,4 95 56,2 54 T O T A L IN G R E S O S 64,9 10 59,4 55
= E + J C orrientes y de capital 40,8 03 52,2 59 P ropio s 25,6 98 27,3 20 C 4 E 4 G 2T ransferencias a te rce ro s 0 0 T ransferencias de terceros 30,9 52 23,3 50P ago de deud a pblica 9,69 2 3,99 6 F ina nciam ien to 8,25 9 8,78 5
G obiernos seccion ales y em presas m unicipalesE = G + H + I T O T A L E G R E S O S 37,2 02 42,0 94 T O T A L IN G R E S O S 48,0 40 42,4 15
= F + G C orrientes y de capital 28,1 20 38,5 33 P ropio s 24,3 17 24,1 58 C 5 E 5 G 3T ransferencias a te rce ro s 1 0 T ransferencias de terceros 16,5 49 12,1 30P ago de deud a pblica 9,08 1 3,56 1 F ina nciam ien to 7,17 5 6,12 7
M unicipios y em presas m unicipalesF = H + I T O T A L E G R E S O S 37,2 02 42,0 94 T O T A L IN G R E S O S 48,0 40 42,4 15
C orrientes y de capital 28,1 20 38,5 33 P ropio s 24,3 17 24,1 58 C 6 E 6 G 4T ransferencias a te rce ro s 1 0 T ransferencias de terceros 16,5 49 12,1 30P ago de deud a pblica 9,08 1 3,56 1 F ina nciam ien to 7,17 5 6,12 7
C onsejos provin cialesG T O T A L E G R E S O S 5,13 8 6,14 6 T O T A L IN G R E S O S 7,86 1 7,46 2
C orrientes y de capital 4,72 6 5,71 1 P ropio s 389 602 C 7 E 7 G 5T ransferencias a te rce ro s 0 0 T ransferencias de terceros 6,78 9 4,61 6P ago de deud a pblica 412 434 F ina nciam ien to 683 2,24 5
C oncejos m unicip alesH T O T A L E G R E S O S 23,1 55 23,3 30 T O T A L IN G R E S O S 28,0 22 26,0 04
C orrientes y de capital 20,1 22 19,3 41 P ropio s 7,68 1 8,01 7 C 8 E 8 G 6T ransferencias a te rce ro s 1 2,02 4 T ransferencias de terceros 16,5 49 12,1 30P ago de deud a pblica 3,03 2 1,96 5 F ina nciam ien to 3,79 3 5,85 7
E m presas m unicipalesI T O T A L E G R E S O S 14,0 48 20,7 88 T O T A L IN G R E S O S 20,0 18 18,4 35
C orrientes y de capital 7,99 8 19,1 92 P ropio s 16,6 36 16,1 41 C 9 E 9 G 7T ransferencias a te rce ro s 0 0 T ransferencias de terceros 0 2,02 4P ago de deud a pblica 6,04 9 1,59 7 F ina nciam ien to 3,38 2 270
E ntidades d escentralizadasJ T O T A L E G R E S O S 8,15 6 8,01 4 T O T A L IN G R E S O S 9,01 0 9,57 8
C orrientes y de capital 7,95 7 8,01 4 P ropio s 993 2,56 1 C 10 E 10 G 8T ransferencias a te rce ro s 0 0 T ransferencias de terceros 7,61 5 6,60 3P ago de deud a pblica 199 0 F ina nciam ien to 402 413
IE S SK T O T A L E G R E S O S 30,5 79 26,0 72 T O T A L IN G R E S O S 25,5 17 27,9 24
C orrientes y de capital 30,5 79 26,0 72 P ropio s 25,5 17 27,9 24 C 11 E 11 G 9T ransferencias a te rce ro s 0 0 T ransferencias de terceros 0 0P ago de deud a pblica 0 0 F ina nciam ien to 0 0
* C o tizaci n del d lar 1997 1998S ucres por dlar 3,998 5,441
N o ta: lo s sm b o lo s d e su m a n o sig n ifican la ad ici n alg eb rica n o rm al, sin o la su m a n eta lib re d e tran sfern cias, co m o se lo exp lica en el C ap tu lo III.
F uentes: ver A nexo 1 E lab oracin : C O R D E S
E JE M P LO 1
P rom edio del tipo de cam bio de com pra y venta en el m ercado libre para cada ao.
E n los siguientes cuadros se encuentra esta inform acin para todas las
provincias:
C om posicin porcentual
T otales en m iles de dlares
P er cpita en dlares
C U A D R O P 1R E S U M E N D E LA P R O V IN C IA D E A ZU A Y
(en m iles de dlares*)
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INFORMACIN ESTADSTICA
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tipo de informacin
institucin
Ingresos y egresos
totales en miles dlares
Ingresos y egresos en dlares por habitante
Ingresos y egresos como porcentaje de
los totales nacionales
Ingresos y egresos como porcentaje de
los totales provinciales
RelacinIngreso
total/Gasto total
SPNF C1 D1 E1 F1Gobierno Central C2 D2 E2 F2Gobierno no central C3 D3 F3Gobiernos seccionales, empresas municipales y entidades descentralizadas C4 D4 F4
Gobiernos seccionales y empresas municipales C5 D5 F5 G1
Municipios y empresas municipales C6 D6 F6 G2Consejos Provinciales C7 D7 F7 G3Concejos Municipales C8 D8 F8 G4Empresa municipales C9 D9 F9 G5Entidades Descentralizadas C10 D10 F10 G6IESS C11 D11 F11
Cuadros de resumenTransferencia entre Instituciones del SPNF para 1997 H1Transferencia entre Instituciones del SPNF para 1998 H2
H3Ingresos Propios no Petroleros para 1997 H4Ingresos Propios no Petroleros para 1998 H5
H6H7H8H9
H10
Cuadros de resumen provincial por tipo de institucinTotal General P Nacional P0 Azuay P1 Bolvar P2 Caar P3 Carchi P4 Chimborazo P5 Cotopaxi P6 El Oro P7 Esmeraldas P8 Galpagos P9 Guayas P10Imbabura P11Loja P12Los Ros P13Manab P14Morona Santiago P15Napo P16Pastaza P17Pichincha P18Sucumbos P19Tungurahua P20Zamora Chinchipe P21
NDICE DE CUADROSESQUEMA DE LOS CUADROS DE INGRESOS Y GASTOS POR PROVINCIA
Porcentaje de ingresos propios
