Foro-Taller sobre integración regional y ordenamiento territorial

Bogotá, Cundinamarca, 27-28 Agosto 2009

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD-UNDESA)

La perspectiva de la planificación metropolitana europea

ante los procesos de gobernanza en la coordinación territorial de los sistemas metropolitanos colombianos

Pedro Ortiz 090827 (presentación realizada y conclusiones del Foro Taller)

La planificación regional metropolitana ha alcanzado ya en el mundo una cierta madurez de metodologías, principios e instrumentos de aplicación. Otros aspectos están abiertos todavía a líneas de experimentación con soluciones novedosas y en vías de aplicación y calibración. Hay pues valores contrastados y asumidos, y procesos en curso de conformación.

En cualquiera de los dos casos la aplicabilidad a los casos específicos debe venir

acompañada de la sensibilidad profesional con respecto a su relevancia en cada caso. Otra es la situación de las fórmulas de aplicación para llegar a un consenso entre los estamentos y agentes sociales implicados en los procesos (stakeholders).

Los procesos de debate y participación de la Sociedad Civil, tanto de forma

directa e inorgánica, como a través de sus organismos e instituciones, así como la integración de criterios y directrices por parte de los estamentos de la Administración Pública, cada uno en el marco de sus competencias, son procesos mucho mas abiertos y metodológicamente formulables a partir de las particularidades de la sociedad, y sus mecanismos, en la que el proceso de planificación se produce. La Gobernanza es un proceso de legitimación de la planificación metropolitana mucho más específicos a cada caso, situación y sociedad receptora.

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1) Principios generales

1.1.- La Región-Urbana: Una unidad de gestión Está plenamente asumido que la ciudad región es una entidad urbana que debe

ser tratada en su conjunto, en la que los fenómenos que en ella se producen conforman un subsistema territorial fuertemente interrelacionado y relativamente identificable frente a fenómenos externos al mismo.

Es necesario por lo tanto una unidad de análisis, de decisión y de acción. Si bien

esta unidad de tratamiento se puede iniciar desde ‘abajo hacia arriba’ (bottom-up) o de ‘arriba hacia abajo’ (top-down) el resultado debe ser una integración de ambos procesos.

Aquellos organismos metropolitanos que están empezando a formarse, o que no

tienen la experiencia suficiente en estos procesos empiezan experimentando su necesidad por la percepción de los efectos que sobre su propio sistema municipal pueden tener decisiones tomadas en otros sistemas municipales anejos (sobre todo los efectos ‘nocivos’) y decidiendo iniciar un dialogo para impedir o limitar en lo posible estas interacciones negativas y, en una fase ulterior, iniciar acciones conjuntas que sean beneficiosas para los dos.

Estas necesidades de colaboración pueden sin embargo no ser suficientes en el

caso de situaciones complejas en las que son necesarias decisiones estructurantes en las que las posibles minusvalías sufridas por algunos se produzcan en aras del beneficio del conjunto. Este sacrificio específico y coyuntural que en planteamientos ‘agregativos’ (sumatoria de municipios) son prácticamente imposibles de tomar, no excluye que en los planteamientos ‘sintéticos’ (autoridad metropolitana) deban ser compensadas, o superadas, por otras decisiones que beneficien al municipio en cuestión.

Un sistema urbano, por muy pequeño que sea, sin autoridades municipales que

tomen las decisiones necesarias y que solo se gestione por la acumulación, dialogada, de las decisiones de sus ciudadanos, puede tener una eficacia limitada y posiblemente insuficiente. Un sistema metropolitano, por muy pequeño que sea, sin autoridades regionales que tomen las decisiones necesarias y que sólo se gestione por la acumulación, dialogada, de las decisiones de sus municipios, puede tener una eficacia limitada y posiblemente insuficiente.

1.2.- Planificación Urbana versus Planificación regional

La diferente escala de los sistemas urbano y regional (el urbano en el entorno del 1:5.000 y el regional en el entorno del 1:50.000) requieren dos tratamientos metodológicos totalmente diferentes.

El objetivo del planeamiento urbano es el de definir una estructura urbana por

parte de la administración municipal competente en la que se establezcan con precisión tanto los compromisos públicos de inversión como los deberes y derechos de la propiedad privada del suelo e inmobiliaria. Debe ser pues precisa y vinculante.

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El objetivo del planeamiento regional es establecer un dialogo entre las administraciones competentes en un mismo territorio, municipal-metropolitana-nacional, para articular soluciones territoriales coherentes en las que cada una de las administraciones ejerza sus propias competencias establecidas por la Constitución y el marco legislativo democrático, en un marco de eficacia económica, sinergias y multiplicadores entre todas las actuaciones, y de justicia social y acumulación redistributiva que reduzca las distancias de oportunidades entre los ciudadanos, y especialmente los mas desfavorecidos o en situaciones de marginalidad. Debe ser pues abierta e indicativa.

La definición de las políticas de inversión en estas dos dimensiones requiere

metodologías de planificación muy diferentes. Confundirlas e invadir o mezclar las escalas y las mecánicas no hace sino imposibilitar la consecución de ambos procesos. En el Documento: ‘Construyendo capacidad para la formulación de proyectos interinstitucionales en el marco de la Ciudad-Región de Bogotá Cundinamarca y el caso comparativo de la Región de Madrid’ Presentado en el Foro Internacional sobre Ciudad-Región Bogotá Cundinamarca organizado por la Mesa de Planificación Regional y el Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional UNCRD, el 28 de Agosto de 2003, se exponen cuales son los principios articuladores de la planificación regional en contraposición a la metodología de la Planificación Urbana.

1.3.- Eficacia Económica versus Justicia Social

El elemento esencial de la dificultad técnica para realizar una planificación territorial, (esto no incluye las dificultades de gobernabilidad) reside en la dicotomía estructural en la consecución de los objetivos de Eficacia Económica y de Justicia Social. No hay formulas técnicas para compatibilizar ambos objetivos éticos. Y sin embargo, en última instancia ambos objetivos son irrenunciables y no se puede alcanzar el uno sin el otro. No hay Eficacia Económica sólida y duradera que en última instancia no resida sobre una base consolidada y estable de Justicia Social. No hay Justicia Social que pueda establecerse sin una estructura potente de Eficacia Económica. Es el binomio necesario de los sistemas de Producción y de Distribución de los bienes.

Este conflicto tiene sus raíces en el fenómeno de las ‘economías de escala’. Cuanta mayor sea la concentración de infraestructuras y equipamientos mayor será la productividad y eficacia de estos. Pero esos bienes de infraestructuras y equipamientos deben alcanzar a toda la población en sus escalas sociales y en sus localizaciones territoriales, tanto las más desfavorecidas como las más alejadas. La accesibilidad de estos siempre será en detrimento de la eficacia.

Hay fórmulas para evaluar la Eficacia Económica, como pueden ser los análisis de ‘coste oportunidad’, o de ‘coste beneficio’, ‘externalidades’, ‘indivisibles’ o ‘intangibles’, todos ellos fenómenos vinculados a la rentabilidad de las inversiones públicas. Gracias a estos mecanismos y técnicas, se puede evaluar la eficacia, y eficiencia, de una inversión publica.

En el otro apartado, en el de la Justicia Social, existen también técnicas de planificación cuantitativa para alcanzar el mayor y mas justo reparto de bienes colectivos, si bien siempre estableciendo parámetros de partida de objetivos sobre una base de baremación de los objetivos sociales que se desean perseguir o alcanzar.

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Accesibilidad de bienes educativos, hospitalarios o culturales en función de las condiciones de marginación, parametrizados, o de la cuantificación de las características de esos segmentos sociales desfavorecidos.

Lo que no existen son formulas para combinar ambos objetivos bajo una misma ecuación. Cualquier intento requiere en ultima instancia la introducción de parámetros subjetivos que, si no se utilizan con intención de ocultar, mediante un lenguaje tecnocrático, justamente esta imposibilidad, ponen en evidencia la necesaria introducción de aspectos éticos y políticos subjetivos.

Solo a través de una asunción de esta subjetividad, y del debate colectivo (Gobernanza) que debe inspirar su superación se puede alcanzar la compatibilidad entre ambos objetivos de la planificación territorial. Este es el gran reto de la planificación territorial y, por ende de la Gobernanza, en la consecución de un equilibrio aceptable entre la Justicia Social y la Eficacia Económica. Ambos objetivos absolutamente irrenunciables.

1.4.- Centralidad versus Dispersión El conflicto entre eficacia económica y justicia social tiene sus reflejos espaciales. Uno de ellos está en la distribución del Capital Construido (Infraestructuras, Equipamientos, Dotaciones, Condensación de Plusvalías/Valor del Suelo) sobre el territorio.

- La concentración aumenta la Eficacia Económica puesto que genera economías de escala en las áreas de concentración.

- La dispersión aumenta la Justicia Social puesto que redistribuye el consumo

colectivo y la accesibilidad a los bienes sociales hasta las capas sociales más desfavorecidas que son aquellas que sólo acceden a localizaciones periféricas y marginales en el territorio.

Las políticas territoriales que vamos a ver en Europa intentan compatibilizar

ambos objetivos. Londres, París, Berlín, Madrid, son ejemplos de políticas mixtas de concentración eficaz y de dispersión justa. El equilibrio entre ambas es sin embargo imposible de determinar por fórmulas matemáticas y exactas.

El ‘equilibrio’ es sólo producto de un diálogo social, de un contraste político en

el que las diversas fuerzas y opiniones ‘tiran’ hacia un lado o hacia otro y se alcanza un equilibrio más o menos aceptado por el conjunto, o, al menos, en democracia, por la mayoría. Esa aceptación social, generalizada, es la que legitima la política territorial que se esté desarrollando.

Estos procesos de discusión, debate, equilibrio y consenso que legitiman el

resultado es lo que se denomina procesos de Gobernanza o Gobernabilidad. Cada sociedad es peculiar en estos procesos. Cada una tiene mensajes e instrumentos que legitiman las políticas adoptadas, sin mencionar que a través de la Historia, estos procesos van cambiando y lo que pudiera ‘legitimar’ en algún momento pudiera no ‘legitimar’ en otro.

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En le momento histórico actual, y en nuestro entorno cultural, parece que son los procesos de participación de las democracias liberales los que adquieren mayor legitimidad. No hay que olvidar, sin embargo, que estos procesos tienen matices. Habría que diferenciar, y con mucha sensibilidad, entre las fórmulas de participación ciudadana en los procesos de planificación:

- Fórmula ‘inorgánica’: Las fórmulas de información pública al uso, con

exposición de las propuestas de planeamiento territorial y la recepción de alegaciones o sugerencias a valorar e incorporar por la administración responsable.

- Fórmula ‘orgánica’: Las fórmulas de participación de representantes de las

diversas instituciones, o agentes sociales, u organismos públicos o privados, involucrados y afectados por los procesos de planeamiento territorial y localización del Capital Construido.

Los pros y los contras de cada sistema deben ser bien valorados en el momento

de tomar una decisión del proceso. Proceso que puede ser, y debe ser, a su vez equilibrado entre ambas fórmulas.

Volviendo al conflicto espacial cabe apuntar los niveles de ‘ineficacia’ de ambos sistemas de concentración y dispersión.

- Concentración – Axialidad La Concentración, siendo eficaz, alcanza sin embargo su nivel de saturación en

el punto de ‘congestión’. La Congestión se produce técnicamente cuando la incorporación de una nueva ‘unidad’ de Capital Construido más en el área de concentración reduce la eficacia de funcionamiento del conjunto. En lugar de alcanzar el efecto de la ‘economía de escala’ se produce el contrario. Es el fenómeno de la Congestión, de las ‘diseconomías de escala’. La Concentración tiene sus límites en la Congestión. En estas circunstancias la congestión se diluye dando a la actividad una salida, una válvula de seguridad, generando una axialidad de actividad.

El generar un eje de desarrollo permite que la actividad, cuando se ha alcanzado

los umbrales de congestión por concentración, pueda localizarse a lo largo del eje en función de sus propios equilibrios empresariales de centralidad/perifericidad. La Axialidad es la mas eficaz de las fórmulas para poder mantener un equilibrio entre la eficacia económica de la concentración (economías de escala) y la ineficacia de la congestión (diseconomías de escala)

- Dispersión – Polinuclearización: La dispersión del Capital Construido es inmensamente costosa. La necesidad de

dotación de accesibilidad a cada uno de los equipamientos o dotaciones y los costes energéticos y medio ambientales de este modelo hacen que no solo se pueda limitar a sociedades enormemente potentes con un excedente claro de capital que puede ser despilfarrado, sino que incluso en estas circunstancias el daño medio ambiental y la reducida sostenibilidad del modelo no lo hacen tampoco aconsejable.

Las fórmulas de equilibrio en este modelo se encuentran en la generación de

centralidades periféricas sobre el modelo de dispersión. Estas centralidades periféricas

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permiten ‘concentrar’ parcialmente y alcanzar umbrales de sostenibilidad. Estas centralidades ‘polinucleares’ permiten dotar de acceso mediante sistema de transporte colectivo, deseablemente de ‘alta capacidad’, y reducir los efectos medio ambientales y energéticos del transporte. Se alcanzan también umbrales de eficacia mínimos en la provisión de servicios públicos a la población. Umbrales y standards de población bien conocidos por los planificadores urbanos.

Cabe recordar, aunque no sea objeto directo de este informe, que esas

centralidades deben acumular una serie de funciones sociales para que sean eficaces. Esas funciones son:

1) Intermodalidad 2) Densidad residencial 3) Espacios Cívicos 4) Actividad Comercial 5) Equipamientos Sociales 6) Edificios Institucionales 7) Identificadores emblemáticos

La presencia de estos siete elementos del espacio/paisaje urbano en una

centralidad hará de ella un éxito seguro. Cuantos más elementos falten más arriesgado será alcanzar el éxito de generar una centralidad con la que los ciudadanos se sientan realmente identificados y que constituya un elemento de vertebración social. Este es el problema de los Centros Comerciales meramente comerciales:

1) Carecen de intermodalidad puesto que solo el vehículo privado o unas líneas de autobuses les dan servicio

2) Carecen de densidad residencial en la propia centralidad 3) Tienen en ocasiones espacios públicos pero estos no alcanzan el nivel de

espacios cívicos 4) Tienen un monocultivo de actividad comercial 5) No tienen equipamientos sociales que participen de los espacios públicos 6) No tienen presencia institucional 7) Los identificadores son meramente comerciales y no se convierten en

identificadores referenciales del sentido de lo colectivo, carecen de ese valor emblemático social.

Para el desarrollo de estas centralidades, y para su localización en el territorio, es

importante contar con el desarrollo histórico de la región en la que ya estarán localizadas ciertas centralidades históricas que hay que aprovechar y potenciar. El simbolismo histórico de pertenencia a una colectividad refuerza el elemento referencial emblemático y se tienen mayores posibilidades de éxito y de cohesión social.

Empezar a continuación por un proyecto regional de transportes que dote de

accesibilidad de transporte colectivo de alta capacidad a esas centralidades históricas y que detecte posibles localizaciones de otras centralidades sobre las cuales se pueda ‘apostar’ y construir concienzudamente acumulando los factores de centralidad antes descritos.

Vamos a ver estas políticas en el caso europeo.

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2) Ejemplos Europeos de tratamiento de estos principios

Los principios enunciados están todos a la base de la Planificación Metropolitana en Europa. Muchas veces ni siquiera explicitados de una manera tan directa por estar ya asumidos en la trama subconsciente de la practica profesional y política. Podemos verlos, y así vamos a evidenciarlo, en los casos de Londres, París, Berlín, Madrid y, por ser una ciudad ejemplar en su visión metropolitana de futuro y su paralelismo con ciertas condiciones territoriales de Bogotá, relevante para este informe.

2.1.- Londres Londres tiene una estructura económica en la que se pone en evidencia el

estancamiento de la actividad industrial, y sin embargo el auge de las actividades de servicios avanzados y financieros. Eso se debe a que Londres es una de las 5 grandes capitales globales del mundo y sus rentas y la formación de su población es capaz de generar el valor añadido de esos sectores de punta, y sin embargo deslocaliza, incluso fuera del Reino Unido, actividades empresariales e industriales de menor valor añadido.

London Londres, South West

El reparto de rentas también muestra una mayor dispersión que el resto de Gran

Bretaña. Hay mas ricos y hay mas pobres, pero también es interesante ver que existe una mayor proporción de rentas medio/altas que de rentas medio/bajas. Corresponden a los segmentos profesionales que generan esas actividades globales de alto valor añadido. Estamos ya contrastando esa dicotomía entre la eficacia económica y la justicia social en la concentración/eficacia de esas actividades cuaternarias que constituyen la esencia de una capital global.

En términos espaciales vemos que así como la población se distribuye a través

de los ejes este-oeste (valle del Támesis) y norte-sur (Birmingham/Manchester y Europa) de las infraestructuras viarias y ferroviarias prioritarias de la región, sin embargo la actividad económica se localiza prioritariamente en el cuadrante noroeste de mayor valor del suelo y de localización de las mayores rentas. Las mayores zonas de necesidad de regeneración se encuentran sin embargo en el noroeste.

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London

La respuesta territorial a estas características es la dualidad de proyectos: unos para maximizar la competitividad de la región urbana, estos en el oeste esencialmente, y los desarrollos de potenciación económica de las zonas mas desfavorecidas, hacia el este. Esta dualidad es sin embargo ambigua, pues aunque tengan los dos objetivos de Eficacia Económica (Oeste) y de Justicia Social (Este) bien definidos, se denominan los unos de ‘Development Corridors’ hacia el Oeste, y de ‘Growth Areas’ hacia el Este. La denominación no determina esta diferencia que sólo aparece en la enunciación de las políticas mas precisas.

London

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Las inversiones y mejoras de la estructura del transporte público colectivo de alta capacidad, metro o cercanías, cumplen estos objetivos económicos, sociales y territoriales. La localización de estas mejoras reflejan tanto los ejes de asentamiento residencial como el de ‘development’ (económico) y el de ‘growth’ (social): centralidad, axialidad y dispersión.

London

El Plan sin embargo comprende sus limitaciones. En un sistema democrático los poderes están repartidos entre las diversas instituciones y administraciones públicas. Los procesos de planificación urbana requieren de un proceso de diálogo entre estas sin que ninguna pueda imponer la voluntad sobre las otras en los ámbitos que no corresponden a sus competencias directas. De este proceso de diálogo surge la ‘Gobernanza’. Es un concepto que cada día es más esencial a la legitimidad de la toma de decisiones en la planificación. Platón diferenciaba ya entre ‘autóritas’ y ‘potestas’. La ‘potestas’ es el poder emanando de una estructura en donde se puede dictar una orden y esta es ejecutada. La ‘autóritas’ es la capacidad de influencia cultural, mediante la cual un criterio o una idea son seguidos por la fuerza del prestigio de quien las emiten. En una situación de reparto de poderes democráticos, en una situación de desarrollo de los sistemas de Gobernanza, es tanto más importante la ‘autóritas’ que la ‘potestas’. El Plan de Londres establece la ‘esfera de influencia’ de su autóritas, comprendiendo que esta supera los ámbitos estrictos de su capacidad de actuación competencial (potestas) y que esta es mas fuerte y capaz de implementación a través de

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los organismos e instituciones del arco democrático que a partir de sus propias competencias directas. En ese mismo enfoque establece el conjunto de agentes sociales que están involucrados en los procesos y responsabilidades objeto de la planificación. En el entrono anglosajón estos se denominan los ‘stakeholders’ (los ‘accionistas’) de la ciudad o del territorio. Sector público, sector privado. Diversos organismos o sectores de intereses en cada uno de ellos. La simple enunciación de los mismos, la toma de conciencia de su existencia es ya de por sí una forma de respeto a sus intereses y una toma de consideración en el proceso decisorio. Definir su existencia es una forma de atenderlos y de integrarlos.

London London

Me van a permitir hacer un inciso, que puede ser el diagrama más importante de toda la intervención.

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La Unión Europea está sensibilizada con los principios de Gobernabilidad.

Entendiendo por Gobernabilidad los sistemas de legitimación de los procesos de toma de decisiones colectivas públicas, los agentes e instituciones intervinientes y su integración en el propio mecanismo de gobernanza. Esa legitimidad tiene efectos conceptuales, pero también efectos de estabilidad y solidez de los mecanismos sociales. La Gobernabilidad es específica a cada estructura social y no pueden existir soluciones precisas sino principios generales. Son estos conceptos los que la Unión Europea persigue exigiéndolos a todos sus miembros en aquellos aspectos en los que solicita el apoyo, amparo o colaboración de la Unión Europea.

Para significar la relevancia de la Gobernabilidad, la Unión Europea ha

establecido una modificación de los análisis socio-económicos de los proyectos públicos y privados objeto de evaluación. Frente a la tradicional segmentación de ámbitos ‘económicos’ ‘sociológicos’ y ‘físicos’, Europa ha perfilado unas nuevas categorías; ‘capitales’ sociales que no se deben degradar o dañar de forma conjunta, y, deseablemente, individual. Esta modificación de perspectiva afecta fundamentalmente a la valoración del ámbito sociológico. Veamos esta reinterpretación.

Los cuatro Capitales que constituyen el Patrimonio Social son:

- El Capital ‘Construido’: Incluyendo en este el espacio físico construido, con especial atención a aquel que soporta la actividad económica, infraestructuras y equipamientos sociales, públicos y privados.

- El Capital ‘Natural’: Es el patrimonio medio ambiental - El Capital ‘Humano’: Es la sumatoria del conjunto de conocimientos de

los miembros de ese conjunto social. - El Capital ‘Social’: Es la capacidad que tienen esos miembros en

colaborar para obtener resultados que sean multiplicadores (o desmultiplicadores…) de su sumatoria de esfuerzos y capacidades.

Este último es el que está directamente relacionado con la Gobernabilidad que es

la que articula esa capacidad de una sociedad de trabajar de forma colectiva.

Estos patrimonios sociales (‘Capitales’) están en equilibrio. Equilibrio dinámico y en ocasiones equilibrio en conflicto. Cualquier acción pública afecta a ese equilibrio. La realización de una infraestructura de transportes, por ejemplo, aumenta el ‘capital construido’ pero puede dañar el ‘capital natural’, y puede, según se haya planificado, aumentar el ‘capital social’ (o reducirlo). Como podemos ver en el diagrama algunos de los capitales tienen mayor nivel de interferencias y, por lo tanto, conflicto, que otros.

En este marco de análisis lo que reclama Europa es que en cualquier proyecto no se dañe, o se dañe lo menos posible, un ‘capital’ aunque sea para beneficio de otro. Y en el caso de que este daño esté justificado por los altos beneficios del conjunto, que se compense al máximo y en la medida de lo posible el capital dañado a través de medidas compensatorias.

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El Plan de Londres es sensible a este marco de análisis y objetivos. Por ello atiende el marco social, y no solo institucional en el que se encuadra. Esos son los dos diagramas que hemos presentado previamente. Su sensibilidad incluye también esa responsabilidad de ‘autóritas’, más que de ‘potestas’. Ese liderazgo de la ‘autóritas’ lo ejerce a través de un debate permanente de las especificaciones del Plan y una presencia permanente a través de documentos periódicos que avalan y legitiman sus prioridades de acción y proyectos derivados.

2005 Review 2007 Response 2008 Social 2009Economic

2.2.- París

París, muy en la línea de pensamiento Cartesiano francés, inicia su análisis de la realidad parisina empezando por el papel internacional de rango global que debe cumplir la ciudad-región. Un análisis que sin embargo peca de una intencionalidad que no refleja con objetividad la realidad. Podemos ver, por ejemplo, en ese análisis geo-político mundial de las ciudades-regiones que no se le da la relevancia global que tiene a Frankfurt y sin embargo que se dan relevancia a ciudades como Seúl, no dándosela a Sao Paulo, Buenos Aires… Beijing (!!) o Los Ángeles!!

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París tiene similar dicotomía espacial/social que Londres. Segmentación que en lugar de estar reduciéndose, se esta incrementando. Si vemos la distribución de la localización de los segmentos de rentas (rojo los mas altos, verde los mas bajos) y la dispersión que se esta produciendo (mas cromático los que se divergen, mas suave los que convergen) vemos que existe una simetría norte sur a lo largo de un eje horizontal, este oeste, que corresponde al eje del valle del Sena. La diferencia social se produce entre el este y el oeste. Hemos marcado esa ‘frontera’ social con una línea norte sur. En cualquiera de los casos, segmentos más altos, o segmentos más bajos, las diferencias están aumentándose en el seno de ambos casos reflejadas por un mayor cromatismo.

Paris

Paris

La respuesta del Plan a esta segmentación espacial es la de intentar dispersar la actividad económica y los servicios sociales a la periferia metropolitana de manera generalizada siguiendo el criterio antes apuntado de la dicotomía concentración-eficacia económica versus dispersión-justicia social. Hay que apuntar sin embargo que esta dispersión no se hace de manera atomizada. Se crean ‘centralidades periféricas’ que son las que acogen estas descentralizaciones. Existe pues una estrategia de polinuclearizacion del conjunto metropolitano, aunque, por ahora, no se produzca una especialización territorial en esta polinuclearizacion en centralidades periféricas.

Esta política de dispersión periférica se complementa con una más directa de

potenciación de ejes de actividad para descongestionar un exceso de concentración central. Los ejes elegidos, en el eje de simetría este/oeste de la región, se diferencian entre las políticas hacia el Este, y las políticas hacia el Oeste. Las políticas hacia el Oeste, zona de mayor actividad económica y potencial de eficacia, son políticas de control del asentamiento de este crecimiento terciario para poder dedicar el excedente hacia una potenciación prioritaria de un desarrollo económico hacia el este favorecido. La cuestión está, no en la intención social incontestable de esta prioridad, sino en los costes que para la competitividad económica puede tener esta restricción a la libertad en el asentamiento del desarrollo económico terciario.

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Paris

Las inversiones en infraestructuras de transportes son uno de los elementos

esenciales de la política del territorio. París ha alcanzado ya una dimensión en el que debe superar el principio básico de estructuración radial del sistema de transportes colectivos de alta capacidad. Así como Tokio inició ya hace 10 años una gran circular, Madrid en 1996 y Paris en 2006 han iniciado una estrategia mas sofisticada. No solo basta unir las periferias entre sí a través de una circular, también hay que unirlas con el centro y sin necesidad de hacer un intercambio modal. Por eso tanto Madrid en el Plan Regional, como París con el Plan Meteor, han establecido un ‘diávolo’ (Madrid) y un ‘ocho’ (París). Sistemas similares, mas sofisticado en Madrid, debido al desdoblamiento y, por lo tanto, enriquecimiento de la accesibilidad y la intermodalidad en cruz de las líneas que cruzan el centro. En ambos casos, Madrid y París, este sistema conecta directamente con los grandes aeropuertos de la región y las estaciones de Alta Velocidad. Roissy-CDG, Bourget y Orly en Paris. Barajas y Campo Real en Madrid con Atocha y Chamartín.

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Madrid 1996 Paris 2006

Son ya niveles más desarrollados de la evolución metropolitana. Sólo los aportamos en esta presentación como un aviso que, incluso desde la primera línea de Metro que se diseñe (Ej.: Bogotá), se tiene que tener una visión de futuro que establezca con coherencia y compatibilidad los desarrollos que serán necesarios dentro de 10 o 20 años.

2.3.- Berlín No vamos a extendernos más en el análisis pormenorizado de otras ciudades que

reflejan esta dicotomía entre eficacia económica y justicia social en una doble estrategia de dispersión-polinuclearizacion y de concentración-descongestión.

En Berlín volvemos a encontrar unas políticas de Centralidad – Axialidad –

Perifericidad, reflejados en el Plan Territorial. Vemos en el diagrama adjunto la expresión de esas políticas de:

- Centralidad en la ciudad histórica y receptora de la mayor densidad de terciario de alto nivel,

- Axialidad ante la necesidad de descongestionar esa centralidad a través de unos ejes que, como lo visto en Londres, Este-Oeste y Norte-Sur, sirven de conectores centro-periferia, y

- Dispersión, a través de una conexión y dotación de identidad receptora de políticas de inversión de una periferia metropolitana.

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Berlin, Brandenburg

2.4.- Lyon

No vamos a extendernos en más ejemplos de grandes metrópolis europeas. Sí queremos traer aquí el ejemplo de una ciudad que puede tener una situación geográfica con cierta similitud con Bogotá: construida en el borde de la ladera de un macizo montañoso y con una llanura de expansión frente a ella; el aeropuerto, situado en esa llanura, perpendicular al macizo, frente al centro urbano, constituye la focalidad más importante de ese desarrollo en la llanura. Estamos hablando de Lyon. Lyon estableció en su día un diagrama muy básico que era el esquema de comprensión y proyección estratégica del desarrollo territorial de la ciudad. Fue el esquema del ‘arco y la flecha’. El ‘arco’ corresponde al desarrollo urbano a lo largo del pie de monte y la ‘flecha’ el acceso desde ese centralidad de alto valor añadido al aeropuerto, constituyendo esta flecha el eje vertebrador y articulador de los futuros desarrollos en la llanura.

Axe de Développent des relations économiques internationales

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Esa axialidad de crecimiento se compone de una secuencia de centralidades, todas ellas conectadas por un sistema de transportes de alta capacidad: un Metro rápido. Estas centralidades son el origen de una articulación transversal del conjunto de la llanura con una serie de ejes y núcleos periféricos secundarios.

Axe de Développent des relations économiques internationales

Axe de Développent des relations économiques internationales

Articulation réticulaire de l’Est – Centralité de Vaulx-Soie

El conjunto se organiza mediante un sistema reticular en donde los grandes

viarios de circulación se establecen en los intersticios urbanos entre las centralidades que están esencialmente alimentadas y servidas por el transporte colectivo.

2.5.- Madrid Madrid está en una llanura, pero su estructura está determinada por la proximidad de una sierra lineal al noroeste metropolitano. Esta particularidad ha hecho que en lugar de asentarse la estructura metropolitana sobre un sistema exagonal de los descritos por Walter Christaller, este haya sido ‘direccionalizado’ en un sistema eminentemente lineal en donde se localizan 5 de los 6 millones de habitantes.

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Madrid

La axialidad transversal secundaria del sistema ha sido sin embargo utilizada para establecer una estrategia de reticulación del territorio.

Madrid

M - 45

M - 50

En esta reticulación isomórfica es donde se encuadra una estrategia

marcadamente territorial. La resolución homogénea con un modelo urbano flexible de cada una de las UDE’s (Unidades de Desarrollo Equilibrado que componen cada una de las unidades de la cuadrícula-casillas) no es óbice para que exista una estrategia territorial para el conjunto regional en la tipología de la estrategia de Lyon.

En esta estrategia territorial de conjunto cada uno de los municipios que

componen la región tiene un papel que jugar. Papeles que se pueden asemejar vagamente, y más con un objetivo nemotécnico, divulgador y didáctico, con los papeles tácticos y estratégicos que juegan las piezas, cada una en su topología, en el tablero de ajedrez:

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1) Existe una función de centralidad innegable que cumple la almendra central del municipio de Madrid. Si la Almendra Central entra en crisis, la partida se pierde. (El ‘Rey’ en el Ajedrez)

2) Algunas son piezas esenciales de la estrategia económica y social. Piezas sobre

las que se articula la estrategia económica del conjunto de la economía regional. En el caso de Madrid son el aeropuerto de Barajas y el futuro aeropuerto de Campo Real. (La ‘Reina’ en el Ajedrez)

3) Existen capitales provinciales subsidiarias satelizadas e integradas en la

estructura económica de la metrópoli. Son piezas límite que pertenecen al Hinterland económico y social pero que tienen una relevancia por sí solas que les confiere valor de colaboradores en una estrategia periférica y mesetaria. Estas son las ciudades de Toledo, Guadalajara, o Segovia. (Las ‘Torres’ en el Ajedrez)

4) Existen pueblos/ciudades (algunos alcanzan 200.000 habitantes) que forman

parte del tejido económico y social de la metrópoli. Desde el punto de vista económico son objeto del fenómeno de clusterización y cada uno termina teniendo una especialización económica (producción mecánica, artes gráficas, electricidad y electrodomésticos, etc.) y dan servicio al conjunto de las demás unidades urbanas con las que conforman ese entramado del tejido económico. (Los ‘Alfiles’ en el Ajedrez)

5) Pueblos que mantienen una preponderancia territorial de rango comarcal, es

decir que controlan un espacio territorialmente reducido pero muy bien determinado. Son piezas que si bien históricas, cabeceras de comarca, están entrando progresivamente en una incorporación al conjunto metropolitano. (Los ‘Caballos’ en el Ajedrez)

6) Finalmente los pueblos que tienen esencialmente, por ahora, una función

residencial periférica, aunque la evolución les está haciendo proveedores de servicios básicos sociales a la población, y en los que un potencial de crecimiento económico les puede convertir en piezas subsidiarias del entramado de los alfiles, o incluso alcanzar un rango de este tipo en el futuro. (Los ‘Peones’ en el Ajedrez)

7) He de decir que existen unos pueblos que por su localización relevante dentro de

la trama de los alfiles y por su posición estratégica en la estructura territorial, cumplirían una función de capitalidades de zona, puntos de articulación y actividad de alguna red específica. Son alfiles pero más que los alfiles. Son Torres, pero altamente estratégicas e internas al entramado estructural de la ciudad región. No alcanzan sin embargo el rango de Reinas. Deberían ser un tipo de ‘Torre-Alfiles’, piezas que no existen en el Ajedrez, pero que sí existen en la complejidad metropolitana… La asignación de estas funciones a los municipios del área metropolitana sirve

para que los diferentes Alcaldes visualicen su función y papel dentro de la trama territorial. Visualizar este papel, esta función, en el entramado, ayuda a que se tomen

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las decisiones proporcionadas y correctas sobre la tipología, localización y dimensionamiento de los equipamientos sociales y económicos y se adecuen y proporcionen la dimensión de ciertas expectativas de crecimiento y función.

Madrid

Algunos Alcaldes rechazan el papel que tienen, y que creen que injustamente se les quiere asignar. Pretenden tener una influencia social y económica sobre el conjunto territorial superior a la que la realidad de su municipio aporta. Está dentro de la libertad del ejercicio de sus competencias el intentar sobredimensionar aspectos de su política urbanística. Se les avisa, en cualquier caso, que ese sobredimensionamiento les puede llevar a un despilfarro de los recursos públicos y que serán responsables ante la opinión y ante su electorado por estas decisiones equivocadas. Es lícita la ambición de mejora, pero es necesario ponderar el esfuerzo y adecuar el mismo, en términos de presupuesto publico, a objetivos naturales y alcanzables y no a objetivos megalomaníacos de ambición personal o desproporcionada.

Los resultados del modelo de planificación regional de Madrid al cabo de 10

años han sido relevantes. Un modelo descrito parcialmente en este informe, pero también en el realizado para UNCRD hace 5 años y que está disponible en la página Web de esta organización y al que haré también referencia más adelante.

Un modelo indicativo, es decir, respetuoso con las competencias de cada

organismo implicado en el proceso territorial y adaptable a raíz de los diferentes acuerdos y fenómenos de la evolución del territorio y de las condiciones sociales y económicas (ver informe referido)

La evolución en la implantación de este modelo estratégico ha puesto en

evidencia los resultados de este tipo de planeamiento. Es un planeamiento que funciona por el principio de ‘autóritas’ (puesto que no es una Planificación vinculante ni obligatoria) pero la localización progresiva, como en el Ajedrez, de piezas estratégicas sobre el territorio, sobre el tablero, condiciona lo que los demás agentes pueden y deben

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hacer, marcando de esta forma, y en un marco de libertades, los objetivos que se querían haber establecido desde el principio.

En estos 10 años desde la puesta en marcha del modelo reticular del Plan

Regional de Madrid, aprobado administrativamente el 1 de Marzo de 1996 y en la Asamblea Regional en 1997, podemos diferenciar tres periodos: el primero, hasta 1999 en el que el Plan guiaba y determinaba las decisiones territoriales en el marco de la legislación vigente; el segundo, hasta 2001, en el que se quiso, aún vigente, independizar las decisiones con un mayor grado de flexibilidad para poder incorporar recalificaciones de suelo que no encajaban con el espíritu de racionalidad del Plan; el tercero, desde la nueva Ley del Suelo de 2001, que obligaba a que el Plan Regional tuviera otro carácter obligatorio y vinculante, solo alcanzable por una aprobación definitiva, con carácter de Ley, en la Asamblea Regional. Evidentemente estas exigencias no se han sabido/querido cumplir para poder actuar políticamente en todo momento fuera del planeamiento.

A pesar de esta evolución la estrategia del Plan ha seguido su curso. La

localización en el territorio de piezas esenciales ha determinado la evolución de decisiones concatenadas que, aún en muchos casos ignorándolo, cumplían los programas del Plan, al ser la única decisión posible que el Plan había dejado abierta en base a las decisiones anteriores. Las decisiones territoriales del Plan al cabo de 10 años muestran el relevante impacto y éxito que este ha tenido.

1) M-45. 2) Conexión transversal del Metrosur.

Realizaciones Ordenadas por el Plan Regional de 1996

3) Metro a Barajas. 4) Metro a Arganda 5) Aeropuerto de Campo Real 6) Radial 5 7) Radial 3 8) Carretera de los p9) M-100 p

antanos or Cobeña y

rsas ‘Unidades de

ital,

nia,

los

les

s ad del

nsversal

Ajalvir. 10) DiveDesarrollo Equilibrado’ 11) UDE’s-Pau’s del sureste de Madrid Cap12) Los Polígonos Productivo, CarpetaMeco, Parla, o San Fernando-Torrejón, o13) Ciudad Logística deAltos de Campo Real. 14) Grandes DotacionaParque Temático, Pistas deArroyomolinos. 15) EquipamientoOlímpicos, CentralidEste, Valdecarros, Campamento. 16) La Gran TraCercanías

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Entre los proyectos estructurantes que se han realizado como consecuencia del Plan

Regional podemos mencionar, sin carácter exhaustivo:

1) La M-45. (Mérito de la visión clara de futuro del Director General de Carreteras del momento: Francisco de Águeda)

2) La conexión transversal del Metrosur. (Aunque se debía haber realizado en modo de Cercanías)

3) El Metro a Barajas. (Que debía haber sido de superficie costando 10.000 M Pts en lugar de los 50.000 M Pts que ha costado)

4) La extensión del metro a Arganda (Que debía haber sido programada 20 años después, para coincidir con el proyecto de Campo Real)

5) El Aeropuerto de Campo Real (Que está ya preparado a falta de una orden ministerial para el inicio definitivo. Barajas se saturará en el año 2018, año en el que debería estar en funcionamiento.)

6) La Radial 5 desde la Vía Lusitana hasta Mostotes. 7) La Radial 3 desde O’Donnell hasta Campo Real

8) La carretera de los pantanos, M-501 por Boadilla y Brunete.

9) La M-100 por Cobeña y Ajalvir.

10) Las diversas ‘Unidades de Desarrollo Equilibrado’ (hasta 300.000 viviendas),

especialmente aquellas en núcleos con servicio de transporte de alta capacidad, o con extensión rentable del mismo. (Meco, Torrejón de Ardoz, Arroyomolinos, Navalcarnero, Getafe, Pinto, Valdemoro, Humanes, Griñón). Esto ha generado, como veremos, unos beneficios para la economía de Madrid de aproximadamente 6.000 millones de Euros, un billón de las antiguas pesetas.

11) Las UDE’s-Pau’s del sureste de Madrid, (Planteadas desde 1989 por la Concejalía de Prospectiva en las propuestas territoriales iniciáticas de ese Avance de Plan General de 1991, previas al desarrollo técnico del Plan Regional.)

12) Los Polígonos de Equipamientos Productivos como el de Carpetania (anejo al

futuro aeropuerto comercial de Getafe), Meco, Parla, o San Fernando-Torrejón,

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13) La Ciudad Logística de los Altos de Campo Real. 14) Los grandes Equipamientos Dotacionales como los del Parque Temático, las

pistas de nieve de Arroyomolinos. Los equipamientos de rango nacional e internacional en la prolongación de la Castellana, y

15) La localización de los Equipamientos Olímpicos (para más adelante…) en la

Centralidad del Este, Valdecarros y en Campamento.

16) La Gran Transversal de Cercanías (Recientemente comprometida por el Gobierno Nacional del Sr. Zapatero)

Todos ellos son proyectos que han tenido su origen en el marco referencial del Plan

Regional y que determinan una estructura eficaz para la Comunidad de Madrid a largo plazo. La eficacia económica que está demostrando esta Autonomía pujante en los últimos años, a la cabeza de los crecimientos productivos de España, con un efecto dinamizador creciente, y bajo la más que respetuosa mirada de otras metrópolis europeas, se enmarcan en la eficacia territorial del Plan Regional de 1996.

2.6.- Bogotá A lo largo de las descripciones realizadas se ha tenido en mente en todo momento la situación de Bogotá. Situación que está remarcablemente bien descrita y analizada en los Documentos editados por la UNCRD y la Mesa de Planificación Regional Bogotá Cundinamarca titulados “De las Ciudades a las Regiones”. Son unos documentos claros y acertados, realizados con una enorme profesionalidad y que establecen una serie de alternativas y opciones que ahora deben ser perfiladas y seleccionadas para que constituyan el eje vertebrador de la acción territorial de las diferentes administraciones con competencias sobre el territorio de Bogotá y Cundinamarca.

No es objeto de análisis propositivo este informe presente. Sería una actuación que se podría acometer a partir de ahora con los datos y criterios aquí expuestos. Un reto de futuro enormemente importante para Bogotá.

En el presente informe, cuyo objetivo y encargo era el exponer las experiencias

europeas en materia de planificación urbana-regional, lo que se ha intentado resaltar son aquellos aspectos de los desarrollos y políticas metropolitanas de Europa que pudieran ser más relevantes para Bogotá. Nos ha parecido, entre los innumerables aspectos que conforman una política territorial de una ciudad-región, que aspectos como los de la dicotomía eficacia-justicia, las alternativas de modelo que estas plantean (central-axial-disperso), o aspectos de gobernabilidad (autóritas-potestas), etc. podían tener interés para el debate que en estos omentos está teniendo lugar en Bogotá y Colombia con respecto a las áreas metropolitanas.

Esperamos haber acertado y, abiertos a una concreción posterior, ofrecemos la

referencia de documentos anteriores realizados en otras ocasiones y accesibles tanto en

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la Web de la UNCRD, como por solicitud expresa al Instituto de Renovación Urbana, de la que se aporta la dirección de correo electrónico.

Bogotá 1998, 2003, 2009, …

institutoderenovacionurbana@hotmail.com

No quiero dejar de apuntar que me ha resultado de excepcional interés ver

reflejados en los documentos mencionados ‘De las Ciudades a las Regiones’ aspectos planteados hace ya 10 y 5 años en los informes de ‘Santa Fe de Bogotá: Ordenación Reticular del Territorio 1998-2028’ de 1998 y ‘Construyendo capacidad para la formulación de proyectos interinstitucionales en el marco de la Ciudad-Región de Bogotá Cundinamarca y el caso comparativo de la Región de Madrid’ del 2003.

No es el momento de pormenorizar las coincidencias en la temática planteada y

las alternativas y soluciones objeto de debate hoy en día, pero es una satisfacción comprobar la vigencia de ciertos planteamientos realizados en estos documentos y especialmente en aquel de 1998 que, realizado sin conocimiento previo de las circunstancias de Bogotá, ya que fue redactado con anterioridad al primer viaje, apuntaba ya ciertos aspectos que son los que la realidad bogotana ha seguido, bien por la evolución natural de los procesos metropolitanos, bien por la gestión que se ha hecho de los mismos.

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Solo vamos a apuntar dos aspectos que nos parecen especialmente relevantes. El primero es la reticulación del territorio, el segundo el desarrollo de los servicios de Cercanías

En el actual proyecto publicado y presentado para un ‘Desarrollo Regional

integrado en Bogotá-Cundinamarca’ realizado por el UNCRD del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, de la Secretaría de las Naciones Unidas, y la Mesa de Planificación Regional, se establece, entre varios escenarios de ‘concentración, axialidad y dispersión’ un tratamiento del entorno urbano inmediato de carácter reticulado.

Un sistema eficaz que coincide con el propuesto en 1998 en los documentos

aludidos. El plano seleccionado del documento ‘Santa Fe de Bogotá: Ordenación Reticular del Territorio 1998-2028’ ha sido cambiado de orientación para hacerla coincidir con el plano del documento del Desarrollo Regional Integrado.

Es necesario apuntar sin embargo que en el sistema reticular, las ‘Líneas Fuerza’ de la

retícula no son el sistema viario entre las ciudades y pueblos existentes. Estas conexiones son ya existentes, están afectadas por usos de suelo acumulados históricamente y consolidados. Difícilmente estas vías podrán adquirir un carácter de alta capacidad.

Las ‘Líneas Fuerza’ son las líneas de reserva de un potencial viario de futuro de alta

capacidad (autovía) y de larga distancia que se sitúa intersticialmente entre las poblaciones existentes y que permite evitar la compactación del territorio (‘mergence’), así como dotar de potencial de accesibilidad para actividades empresariales, equipamientos sociales y límites territoriales de protección medio ambiental.

Otro de los aspectos que queremos resaltar es el esquema de desarrollo de las

Cercanías. El aprovechamiento de la red ferroviaria existente y en desuso o ‘sub-uso’ es un factor muy positivo del Documento. Solo deseamos apuntar que no es sólo necesario apuntar a la red existente para solicitar de la Administración competente su ‘puesta en

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carga’ y su aprovechamiento social. Hay que también ver su desarrollo territorial de futuro para que se tengan previstos los pasos de futuro, pero esencialmente para que lo que se vaya realizando esté coordinado en si mismo con el propio sistema de Cercanías de futuro pero también para que esté este coordinado con:

1) Crecimientos urbanos (accesibilidad a segmentos sociales) 2) Sistema viario de futuro (complementariedad y reforzamiento) 3) Servicios de transportes colectivos complementarios:

3.1.- Autobuses metropolitanos 3.2.- Metro 3.3.- Sistema de transportes supra-regional, nacional e internacional

Además de la muy positiva valoración aquí expresada del documento ‘De las

Ciudades a las Regiones’ del ‘Desarrollo Regional Integrado en Bogotá-Cundinamarca’ de la UNCRD y la Mesa de Planificación, es nuestro deseo que el presente informe pueda colaborar igualmente a los procesos de futuro de Bogotá y de las regiones metropolitanas de Colombia.

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3) Selecciones del debate Ante la imposibilidad, e improcedencia, de reflejar el conjunto de temas que

fueron objeto de debate deseo resaltar dos aspectos en los que creo que mi aportación puede aportar elementos de reflexión. No son tanto conclusiones y propuestas que avale con mi exposición. Son mas bien elementos de incentivo para la reflexión y para que el debate iniciado siga ‘rebotando’ con propuestas y contrapropuestas que, por sí mismas y aunque no deriven en decisiones concretas, el hecho de reflexionar al respecto y tomar conciencia o emitir opiniones diversas, enriquece por sí solo el panorama de la planificación regional en Colombia.

4.1.- Gobernabilidad La explosión económica y urbana que está experimentando Colombia está

creando necesidades nuevas en el campo de la planificación territorial. Estas necesidades pueden cifrarse en necesidades presupuestarias y necesidades humanas.

No voy a entrar en la cuantificación de las necesidades, mejor dicho, de las

‘posibilidades’, presupuestarias que están determinadas por la capacidad económica del modelo productivo del país para generar excedentes de inversión, así como de la gestión política para extraer y dedicar estos excedentes al reforzamientos de los elementos territoriales de apoyo a la productividad… y a la redistribución de la satisfacción de las necesidades de la población (ver punto 1.3 de este informe)

Sí quiero apuntar a las ‘necesidades humanas’ para llevar a cabo estos procesos

de ordenación territorial. Estas necesidades podemos diferenciarlas, tal y como establecimos en el debate sobre los 4 Capitales, en necesidades de organización de la estructura social y necesidades de acumulación de conocimientos operativos entre los agentes que intervienen en el proceso. Este primer concepto de ‘necesidades de organización de la estructura social’ puede quedar englobado en el concepto de la Gobernabilidad.

La novedad para la sociedad colombiana de los procesos que estamos tratando

significa que no existen históricamente, ni hasta el momento, los estamentos, organismos, ni procesos de diálogo, decisión y legitimación de las decisiones necesarias. Un esfuerzo importante y urgente es necesario en este sentido para que los procesos de urbanización incontrolada no deterioren y dañen definitivamente el Capital Natural de las regiones que están experimentando estos procesos de explosión urbana.

Cada sociedad tiene sus propios procesos de Gobernabilidad. Deben ser

construidos desde dentro y atendiendo a las peculiaridades de la idiosincrasia propia del país. Fórmulas importadas no tienen sino una escasa eficacia, si no son adaptadas entendidas y modeladas para encajar con las necesidades propias.

No hay por lo tanto una ‘tecnología’ de la Gobernabilidad que sea fácilmente

importable. Esta afirmación no debe, sin embargo, rebajar la insoslayable urgencia de la

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necesidad social de articular los procesos de Gobernabilidad en las decisiones territoriales que las metrópolis objeto de debate muy claramente requieren.

4.2.- Cuerpo de conocimientos

El debate se planteó en ocasiones con confusión conceptual. No tanto la constitudinaria dispersión y anarquía de un proceso de debate abierto en el que es tan extenso el numero de cuestiones que hay que debatir, y la urgencia y la pasión por tener la tan deseada y necesaria ocasión de poder discutirlas, que es imposible poder controlar el aluvión de aportaciones en el cauce de un debate concatenado y constructivo. La posibilidad de cada uno de los asistentes de poder expresar sus necesidades u opiniones acuciantes, la oferta del Foro y del Taller como plataforma para que estas aportaciones pudieran hacerse es, en sí mismo, un capital tan beneficioso que no cabe sino felicitar a los organismos organizadores que están nombrados en el encabezamiento de este informe. Una vez superados, y asumidos, estos beneficios queda la labor de convertirlos en líneas fuerza de pensamiento y elementos para la selección de prioridades y de esfuerzos rentables y eficientes de cara al futuro. Uno de ellos es el de intentar homogeneizar los parámetros conceptuales del debate. El acceso a cargos públicos por parte de personas que tienen el patrimonio de reflejar una voluntad popular y una representatividad, en ocasiones no va doblada de un conocimiento técnico sobre las materias de las que se adquiere responsabilidad.

Sin la necesidad de convertirse en un técnico en la materia, tecnicidad que puede complementarse por un apoyo de profesionales específicos, sí es bueno que el cargo en cuestión vaya adquiriendo un conocimiento básico sobre la materia para poder, por un lado, entender con suficiente precisión y rigor el discurso técnico en el que puede estar inmerso, y por otro, expresar en términos lo suficientemente precisos y correctos el conjunto de su pensamiento sobre la materia y las necesidades o voluntades de las que precisa.

La confusión del debate, rica en sí misma, no debe ser ensombrecida por

imprecisiones o confusiones conceptuales que desvirtúan tanto la capacidad de expresión del interviniente como la interpretación que de sus palabras realizan los participantes. El enriquecimiento del acervo conceptual de los cargos y responsables no necesariamente técnicos, beneficia al conjunto del discurso y de las soluciones administrativas, políticas, inversoras, presupuestarias, etc. Es decir, al conjunto de la gestión pública de la administración del estado en todos sus estamentos, nacional, regional o municipal, en las materias de planificación y ordenación del territorio.

Este esfuerzo de enriquecimiento en el dominio de la conceptualización (ver

apartado de Capital Humano en el diagrama 4 C’s) termina fluidizando la capacidad del conjunto de los cargos responsables para trabajar juntos, entendiéndose, transmitiendo y conformando criterios comunes, y evitando los malos entendidos y las contradicciones en políticas inversoras de alto esfuerzo presupuestario que no derivan sino en un

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despilfarro y mala asignación de recursos públicos (ver apartado de Capital Social en ese mismo diagrama)

Ese esfuerzo formativo, básico y de escasa inversión se puede realizar tanto por

las administraciones responsables de esa coordinación como por instituciones u organismos públicos o privados con responsabilidades sociales. Estamos pensando en el ámbito universitario, aunque este tiene tendencia a elevar rápidamente el nivel académico hasta cotas que se alejan del objetivo eminentemente directo y practico de esta formación necesaria. Otros organismos como las Asociaciones Profesionales (Ej.: Arquitectos, Geógrafos, Ingenieros, etc.) pueden colaborar con la administración en una visión práctica inmediata de los conocimientos básicos necesarios por parte de estos estamentos humanos con responsabilidad publica. Esta es una práctica común en los países con fuerte consolidación democrática y alta capacidad económica en la que la renovación permanente de cargos públicos requiere de unos procesos formativos permanentes. 4.3.- Bottom-Up y Top-Down: ¿Ministerio de las Ciudades?

A lo largo de la primera jornada del Foro-Taller se pudo percibir por parte de varias intervenciones que fueron aplaudidas (Carmenza Saldías, Priscila Celedón, etc.) un cierto desamparo de los municipios pertenecientes a las regiones metropolitanas de conformación natural.

Con carácter previo a este escrito deseo resaltar que el conjunto de las

metrópolis afectadas (Bogota, Medellín, Caribe o Cali) suman un porcentaje de población cercano al 50% de la población colombiana y un peso económico que probablemente supere el 75% del PIB nacional. Por lo tanto una representación económica y social indiscutibble en términos políticos del conjunto nacional.

De los tres niveles de gestión de una región metropolitana, el municipal, el metropolitano (regional) y el estatal, en Colombia no ha sido administrativamente formalizado con suficiente capacidad ejecutiva el nivel intermedio metropolitano. Estas instancias intermedias, carentes de presupuestos y de competencias especificas no pueden sino propugnar y ofrecer una mesa de diálogo a las instancias municipales en donde reside esencialmente la responsabilidad y autonomía de los procesos de suelo y planificación.

La instancia estatal se limita a la promulgación de leyes, decretos y directrices sectoriales, que los municipios deben aplicar, adaptando sus propias políticas, cada vez que estas aparecen. El formato de estas promulgaciones estatales es el de legislaciones escritas sin planteamientos territoriales ni espaciales. El estado no cumple, pues, una función integradora de las políticas metropolitanas necesarias de ser articuladas homogéneamente (consistently, Anne Vernez) para el conjunto del espacio metropolitano.

La ausencia del nivel intermedio en la gestión no es objeto de demanda de formación por parte de los municipios. Estos temen la pérdida de competencias hacia este nivel. El concepto de autonomía, véase incluso de ‘soberanía’, está muy arraigado en los estamentos municipales. Sin embargo los municipios detectan, y de ahí el debate

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permanente, cíclico e irresoluto (Priscila Celedón) que el proceso agregativo municipal no es suficiente para alcanzar una imagen espacial de síntesis, o que, alcanzada esta, una monitorización de los procesos desde instancias de cierta función coordinadora puedan implementar las políticas espaciales de rango metropolitano (inversión, cumplimiento, etc.)

El ‘grito’ de desamparo de los municipios se dirige más hacia la petición de apoyo por parte de las instancias estatales. Si bien con el concepto muy claro que este debe ser de apoyo técnico, profesional (auténtico, y no de mera ‘asistencia técnica’ formalizada en unos profesionales que no cubren las expectativas municipales) y presupuestario, que permitiera formalizar los procesos de planificación metropolitana y regional necesarios. En ningún caso se plantea una transferencia de potestades municipales hacia un organismo integrador de las políticas espaciales. No existe una petición del reforzamiento de los niveles intermedios. Es una petición de apoyo, pero sin interferencias competenciales.

El Estado, tal y como lo describen los municipios, desarrolla múltiples políticas sectoriales de impacto específico territorial, (transportes, medio ambiente, basuras, industria, minería, educación, sanidad, etc.) descoordinadas entre sí y que ofrecen un mensaje y un efecto ‘esquizofrénico’ (sic) sobre el territorio. Carecen de una imagen y de una estrategia global y coordinada y su implantación puede llegar a tener efectos contradictorios y negativos sobre la conformación de las estructuras espaciales metropolitanas.

Nos encontramos, según describen los participantes colombianos al foro-taller, ante una situación que podrimos sintetizar en tres líneas:

- Los municipios, muy celosos de su autonomía, carecen de los instrumentos

técnicos y administrativos (normativos y presupuestarios) para realizar la coordinación agregativa de sus políticas espaciales en una política espacial común metropolitana.

- Las instancias regionales carecen de la potestad administrativa para asumir este

papel, carecen de la capacidad presupuestaria y tienen dificultades para asumir un liderazgo efectivo ante los municipios por la incapacidad de poder soportar presupuestariamente y normativamente los resultados del proceso, sea este agregativo municipal (de ‘abajo a arriba’) o sea este sintético metropolitano (de ‘arriba a abajo’)

- El Estado no interfiere ni promociona las políticas espaciales. Interfiere en estos

procesos de manera indirecta a través de las políticas sectoriales y del impacto de las inversiones del Estado sobre el territorio.

Interlocución Estado - Municipios

En ausencia de una posible solución del reforzamiento de las instancias

intermedias que no es solicitado por los municipios, cabe la posibilidad de estudiar la viabilidad de la iniciativa europea de la creación de un Ministerio de las Ciudades.

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Dicho ministerio, debatido en Francia, en Italia y en España, aunque no haya sido concretado en ninguno de los tres países por diversas razones (en España sería inconstitucional al invadir competencias de las Comunidades Autónomas en aspectos urbanísticos exclusivamente competencia autonómica) podría ser debatido para el caso colombiano. El Directorio de Regiones de la Unión Europea cumple de cierta forma, y de cara a la instancia regional, que no urbana, estas funciones en el Gobierno de la Unión.

El Ministerio de las Ciudades cumpliría esencialmente dos funciones

primigenias: - Financiar y tutelar los procesos espaciales agregativos metropolitanos

emprendidos por los municipios, sin interferencias competenciales. Ofrecería el presupuesto para el proceso técnico y permitiría una homogenización de los debates y de los procesos de soporte técnico (ie: metodologías, estadísticas, SIG, publicaciones, operatividad técnica, foro de debate metropolitano nacional, etc.) del conjunto de los planes metropolitanos.

- Coordinar las diversas políticas nacionales sectoriales evitando los conflictos

espaciales de estas y ofreciendo a los municipios y las metrópolis agregativas una ‘ventanilla única’ en sus negociaciones espaciales con el estado.

A estas funciones primigenias esenciales se le podrían sumar aspectos mas

relevantes de mayor trascendencia como son el de un presupuesto sustancial para inversiones urbanas. Estas inversiones tendrían tres líneas de actuación:

1.- Las que ya se están realizando sectorialmente que estarían enmarcadas en una política estatal coherente y con sinergias positivas. 2.- Las que se podrían emprender conjuntamente entre los municipios y el estado para rentabilizar las plusvalías generadas por las inversiones del estado. Ie: polígonos logísticos o industriales en las cabeceras de acceso metropolitano de las infraestructuras viarias nacionales. Desarrollos de recalificación de suelo empresarial terciario en las nuevas accesibilidades ferroviarias (metro, cercanías, red nacional). Estos proyectos necesitan en numerosas ocasiones una ‘musculatura’ financiera que supera la capacidad y alcance de las corporaciones municipales. Estas inversiones serían en todo caso inversiones para la recuperación de plusvalías, por lo tanto en todo momento lucrativas, sin olvidar el efecto multiplicador (spin off) positivo sobre las economías locales debido al objetivo y las sinergias de las mismas 3.- las que se podrían instaurar como propias del ministerio en un proceso de inversión urbana estatal con criterios de eficiencia económica y de justicia social: equipamientos urbanos empresariales, equipamientos redistributivos sociales, infraestructuras urbanas, transporte colectivo y viario regional, (ie: metro Bogotá) mitigación y adaptación medio ambiental, etc.

Estas políticas requieren un compromiso presupuestario importante por parte del

Estado y de la Presidencia. Una visión política por parte de la Presidencia, y que podría

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ser utilizada por los agentes municipales para argumentar ante el presidente la idoneidad de esta iniciativa es el del indudable impacto político de estas inversiones.

La inauguración conjunta por el Presidente y el Alcalde de las iniciativas, proyectos e inversiones auspiciadas por este Ministerio tendría un impacto incalculable en los medios de comunicación y en un electorado que supera el 50% de la población del país y el 75% del PIB. Un electorado que cubre las capas más desfavorecidas de la estructura urbana del país así como el conjunto de la musculatura empresarial del mismo.

Este es un argumento a favor esencialmente del punto tercero (‘inversiones

propias’) de la capacidad inversora del Ministerio. Un argumento para que el Estado realice inversiones urbanas de las que los municipios y las metrópolis están en estos momentos desesperadamente necesitadas y a las que no pueden comprometerse por la insuficiencia financiera municipal

En esta propuesta tentativa se presentan diversos peligros: 1) Un Ministerio más. Descoordinado a su vez de los demás ministerios.

Problemas de jerarquía y autoridad interna en el Gobierno Nacional. Esto vendría a aumentar el caos en lugar de mitigarlo. Nota: No tiene por qué ser un Ministerio nuevo más. Bastaría con una reasignación de funciones y denominaciones dentro del Gobierno Nacional.

2) El reclamo de contrapartidas desde el estado hacia los municipios: Disciplina

urbanística, interferencia en políticas locales y pérdida de autonomía en los procesos espaciales sobre el territorio

En este sentido puede ser interesante y ejemplarizador el proceso de toma de

decisiones de las inversiones urbanas financiadas por la Unión Europea (Proyectos Urban) en el cual los procedimientos no interfieren con la iniciativa municipal pero establecen unas reglas de racionalidad (planificación territorial, evaluación económica, evaluación de impactos sociales y medio ambientales, gobernanza decisoria -ver 4C’s-) sin que por ello haya una interferencia competencial.

Conclusiones: Ofrecemos este informe en la segunda jornada del ‘Foro-Taller sobre integración

regional y ordenamiento territorial’ organizados por el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial con el Centro de las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD) a modo de respuesta al debate provocado y suscitado a lo largo de la primera jornada.

El objeto de este informe no es otro que el de estimular la evaluación de las

diferentes alternativas del debate institucional de gobernabilidad suscitado, y ofrecer un elemento de posible incorporación a las conclusiones del Foro-Taller si en el proceso del discusión y debate estas se asumen como relevantes.

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4) Síntesis

Hemos podido ver a lo largo de este informe un intento de proceso discursivo que vamos a intentar sintetizar en este último apartado.

En primer lugar henos intentado exponer algunos principios básicos universalmente establecidos sobre la planificación territorial de escala regional metropolitana. Tanto la necesaria unidad de actuación, como la peculiaridad metodológica del proceso regional son cuestiones previas a cualquier proceso de este orden. Conceptos como el de la dicotomía entre la eficacia económica y la justicia social, que afectan a todos los niveles decisorios del proceso de planificación pero que igualmente se reflejan en principios de ordenación territorial como son la concentración y la dispersión. La concentración, con axialidades direccionales para evitar los procesos de congestión centrípeta. La dispersión con centralidades periféricas que polinuclearizan la estructura metropolitana en un cierto grado de eficacia de los servicios y equipamientos urbanos.

Hemos visto como se realizan estos principios en los procesos de las grandes

ciudades regiones europeas como Londres, Paris, Berlín y Madrid, incorporando, por su pertinencia en el caso de Bogotá de la región del ‘Grand Lyon’.

En última instancia hemos visto como los temas emergentes del debate

producido en el Foro y el Taller pueden encontrar respuestas en los modelos antes expuestos, tanto en su formulación práctica (Centralidad, axialidad, dispersión, polinuclearizacion reticulada) como en los fundamentos teóricos en los que estas formulaciones se estructuran. En este caso la necesaria adaptación de los principios de Gobernabilidad, Conceptualización y Coordinación. Esto no significa sino la necesidad de reforzar los Capitales Social y Humano para realizar un mejor y más eficaz servicio para los Capitales Construido y Natural.

Todo ello no puede ser sino objeto de un esfuerzo interno de la sociedad

colombiana que afronta, en una dimensión hasta ahora desconocida, el reto inmenso de la explosión urbana en nuevos modelos de ciudad-región.

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