FOMENTO A LA EN OBRAS MENORES DE RIEGO Y DRENAJE … · fomento a la inversion privada en obras...

FOMENTO A LAINVERSION PRIVADAEN OBRAS MENORESDE RIEGO Y DRENAJE

EL CASO DE CHILE

Nelson PereiraMarcelo Gross Fuentes

Santiago de Chile, 2004

FOMENTO A LA INVERSION PRIVADA EN OBRAS MENORES DE RIEGO Y DRENAJE. EL CASO DE CHILE. Página 2

INDICE

1. INTRODUCCION 5

2. LA LEY 18.450 62.1 Su contexto e instrumentación 62.2 Principales contenidos de la Ley 18.450 62.3 Proceso de aprobación de los beneficios 72.4 Proceso operativo de la aplicación de la Ley 72.5 Sistema de registro 72.6 Sistema de control 72.7 Vinculación con fuentes de financiamiento 82.8 Vinculación con otros instrumentos de política 82.9 Participación de agentes privados 82.10 Síntesis cuantitativa de la aplicación de la Ley 8

3. EVALUACION DEL FUNCIONAMIENTO DE LA LEY 103.1 Objetivos de la evaluación 103.2 Metodología empleada en la evaluación 103.3 Determinación de los impactos de la Ley 11

3.3.1 Sobre la superficie involucrada 113.3.2 Sobre la producción agropecuaria y la productividad 113.3.3 Sobre el tipo de proyectos 123.3.4 Sobre la inversiones complementarias 133.3.5 Sobre el empleo 133.3.6 Sobre el medio ambiente 14

3.4 Evaluación económica 14

4. COMENTARIOS AL FUNCIONAMIENTO DE LA LEY 18.450 15

5. ELEMENTOS ESTRATEGICOS PARA EL PERFECCIONAMIENTO DEL PROGRAMA 16


El documento se refiere a la aplicación de la Ley18.450, de “Fomento a la Inversión Privada en Obras deRiego y Drenaje”, la que data del año 1985 y está a cargode la Comisión Nacional de Riego, un organismo quedepende del Ministerio de Agricultura y coordina laacción de todos los ministerios que están vinculados alsector riego.

Esta Ley ha tenido como finalidad incrementar lasuperficie regada del país, provocar un mejoramiento delabastecimiento de agua en aquellas áreas regadas enforma deficitaria, incentivar un uso más eficiente de laaplicación del agua e incorporar nuevos suelos a laexplotación agropecuaria. Esto último por la vía de eli-minar el mal drenaje o facilitar la puesta en riego predial.Tras esas finalidades hay un objetivo trascendente: mejo-rar la producción y la productividad del sector agrope-cuario para que los productores eleven sus ingresos ypara que los habitantes del área beneficiada mejoren sunivel y calidad de vida.

El Estado, a través de esta Ley, maneja un programade obras menores de riego y drenaje que opera median-te un sistema de concursos públicos para que los agri-cultores puedan optar al subsidio estatal. El subsidioantes señalado, de acuerdo a lo estipulado en el Acuerdode Marrakesh, corresponde a un apoyo y transferenciapara mejorar la productividad de los factores agropecua-rios, por lo que es clasificado en la “caja verde”, valedecir, no es considerado discriminatorio ni atenta contralas normas del comercio internacional.

La construcción de las obras se realiza con aportesprivados y estatales. La contribución estatal se asignamediante un mecanismo de concursos y los proyectosson seleccionados por orden de prioridad de acuerdo alpuntaje obtenido. Las peticiones de aporte fiscal quedancubiertas con el monto de los recursos disponibles paraese concurso específico. El costo máximo de los proyec-tos que se pueden presentar es de US$ 265 mil, para el

caso de proyectos que benefician a un solo predio, y deUS$ 530 mil para proyectos colectivos y de organizacio-nes de usuarios del agua. Se realizan varios llamados aconcurso a nivel anual y para fines de riego o drenajeespecíficos.

En los 18 años de funcionamiento de la Ley deFomento se han aprobado un total de 7.977 proyectos,los que han beneficiado a un total de 168.337 agriculto-res. El costo total alcanza a US$ 496,85 millones, de loscuales US$ 283,74 han sido aportados por el Estado. Lasuperficie total afectada es de 1.376.548 ha, lo querepresenta un elevado porcentaje de la superficie regadaa nivel nacional.

El funcionamiento de la Ley 18.450 fue evaluada porun agente externo, para el período comprendido entrelos años 1986-1996, y sus resultados fueron muy positi-vos para el Programa. Este cuenta con una gran acepta-ción del sector productivo y ha implicado una significa-tiva ampliación de la superficie regada y de la tecnifica-ción del riego. Se detectó un fuerte impacto en la recon-versión del uso del suelo, aumentando la superficie derubros intensivos - como los frutales (67%), hortalizas yflores (64%), y vides viníferas (97%) - en desmedro delcultivo de cereales y praderas naturales. El impacto sobreel empleo fue muy importante, tanto en los transitorioscomo permanentes. Y en materia de medio ambiente susconsecuencias han sido más bien positivas. Finalmente,la evaluación económica del Programa presenta indica-dores de TIR y Van muy positivos.

Naturalmente la Ley 18.450 es un instrumento per-fectible y el documento elaborado incluye la propuestade un conjunto de elementos estratégicos para perfec-cionar su funcionamiento y los logros esperados.

El autor del documento es el Ing. Agrónomo Sr.Marcelo Gross, consultor externo de la CNR, domicilia-do en calle La Verbena 4937, Ñuñoa, Santiago de Chile,fono 56-02-277 1047 y e-mail [email protected].

RESUMEN


La Ley 18.459 de “Fomento a la InversiónPrivada en Obras de Riego y Drenaje”, es un instru-mento de estímulo a la construcción de pequeñasobras hidráulicas de uso agrícola que viene operan-do desde su promulgación, el 30 de octubre de1985. Considerada originalmente para mantenerseen operación sólo durante ocho años, sufrió unamodificación en agosto de 1994 que, entre otroscambios, amplió su vigencia hasta el 31 de diciem-bre de 1999. A poco menos de cumplirse un año deeste último plazo, fue aprobada una nueva prórrogahasta el 31 de diciembre del año 2009, con lo cualla vigencia total sería de 24 años.

Esta Ley ha tenido como finalidad incrementar lasuperficie regada del país, provocar un mejoramientodel abastecimiento de agua en aquellas áreas regadas enforma deficitaria, incentivar un uso más eficiente de laaplicación del agua e incorporar nuevos suelos a laexplotación agropecuaria. Esto último por la vía de eli-minar el mal drenaje o facilitar la puesta en riego pre-dial. Tras esas finalidades hay un objetivo trascendente:mejorar la producción y la productividad del sectoragropecuario, a objeto que los productores eleven susingresos y que los habitantes del área beneficiada mejo-ren su nivel y calidad de vida.

La Ley de Fomento, por acuerdo del Consejo deMinistros de la Comisión Nacional de Riego, es admi-nistrada en su aplicación por la Secretaría Ejecutiva dela misma Comisión. El Estado, a través de esta Ley,maneja un programa de obras menores de riego y dre-naje que opera mediante un sistema de concursos públi-cos para que los agricultores puedan optar al subsidioestatal.

El subsidio antes señalado, de acuerdo a lo estipula-do en el Acuerdo de Marrakech de la Organizaciónmundial de Comercio, corresponde a un apoyo y trans-ferencia para mejorar la productividad de los factoresagropecuarios, por lo que es clasificado en la “cajaverde”, vale decir, no es considerado discriminatorio niatenta contras las normas del comercio internacional.

En 1990, el Consejo de Ministros consideró queaunque se había cumplido con la orientación básica dela Ley, el sistema no había facilitado la participaciónmasiva del estrato de pequeños productores.Efectivamente, dado que el Estado materializa el pagodel subsidio una vez que la obra está ejecutada, elregante debe pre-financiar su construcción con mediospropios o recurriendo al sistema financiero. Como elsector campesino no tenía acceso a un financiamientoadecuado, no podía en la práctica postular al subsidio.Esta constatación llevó a un importante cambio de polí-tica, creándose un Subprograma de Riego Campesino,manejado por el Instituto de Desarrollo Agropecuario,I N D A P, organismo dependiente del Ministerio deAgricultura. Este vino a complementar la Ley 18.450,prefinanciando la ejecución de las obras y subsidiandoel costo de la elaboración de los estudios de los pro-yectos.

En 1994, los cambios de política fueron acogidospor el Parlamento dando origen a la modificación de laLey 18.450, lo cual ha permitido realizar concursosseparadamente para empresarios y campesinos u otrosestratos de productores, por zonas, tipo de obras, etc. Engeneral, ha facilitado la focalización de los subsidiossegún las diferentes realidades socioeconómicas de laagricultura nacional.

1. INTRODUCCION

2.1 Su contexto e instrumentación.

En la década de 1820 finalizó la construcción delCanal San Carlos, obra que transformó el árido Valle deSantiago, marcando un hito inicial en la historia delregadío en Chile. Posteriormente, la expansión de losmercados trigueros de California y Australia, en lasegunda mitad del Siglo XIX, y la construcción de gran-des obras desde el río Choapa al río Maule, realizadaspor privados con el apoyo de la Caja de CréditoHipotecario, impulsaron un gran auge agrícola en elpaís.

A principios del Siglo XX, el Estado asume el lide-razgo en la construcción de las grandes obras, sobretodo a partir de la Ley General de Riego dictada en1929, que creó el Departamento de Riego de laDirección General de Obras Públicas, hoy Dirección deObras Hidráulicas (DOH), acción que se prolongó hasta1970.

Con posterioridad, en los inicios de la década de losochenta, el gobierno de la época decidió que las obrasde regadío serían responsabilidad del sector privado,dictándose entre otros instrumentos la Ley 18.450 sobreFomento a la Inversión Privada en Obras de Riego yDrenaje, que se publicó en el Diario Oficial en octubrede 1985.

La reducción de la participación del Estado condujoa un notable deterioro de las obras extraprediales a lolargo del país y a la paralización de nuevas obras gran-des y medianas. Esto sucedió en un período de aperturade la economía del país, comprometiendo la competiti -vidad de vastos sectores de la agricultura nacional. En1990, el nuevo gobierno reconoce esta situación y deci-de apoyar la construcción, rehabilitación y reparaciónde la infraestructura de riego, bajo el concepto que losagricultores interesados se comprometieran en su finan-ciamiento.

Nace así una política nacional de fomento al riego,que continúa hasta la fecha y que se expresa a través delas siguientes acciones:

• Mejoramiento, rehabilitación y construcción deobras de riego a cargo de la DOH del Ministerio deObras Públicas, bajo el marco del D.F.L. 1.123. Eneste ámbito surge el Programa de Rehabilitación deObras Medianas y Menores de Riego (PROMM), el

que dispuso de financiamiento del Banco Mundial yque tuvo cierta organicidad específica. Este últimoprograma se extendió entre los años 1986 y 2001.

• Ejecución de obras menores y de riego y drenajeintrapredial, que se realizan bajo las disposicionesde la Ley 18.450 y sus modificaciones (artículo 40de la Ley 18.899, artículo 5º de la Ley 18.919 y artí-culo 1º de la Ley 19.316), administrada por laComisión Nacional de Riego (CNR).

• Realización de un programa de inversiones directasen riego para pequeños productores agrícolas ycampesinos en general, radicado en INDAP.

Las leyes se inscriben en una estrategia global defini-da desde 1990, que reconoce en la creatividad de lasempresas privadas el principal motor de crecimiento eco-nómico, pero también define y reconoce un rol activo delEstado en el fomento de la modernización productiva.

2.2 Principales contenidos de la Ley 18.450

La construcción de las obras se realiza con aportesprivados y estatales. El aporte estatal se asigna median-te un mecanismo de concursos y la selección de los pro-yectos se realiza a través de la asignación de puntajesque consideran las siguientes variables: aporte de dine-ro ofrecido por el concursante, superficie beneficiadacon la obra a construir y el costo de la misma. Los pro-yectos son seleccionados por orden de prioridad deacuerdo al puntaje obtenido y cuyas peticiones de apor-te fiscal quedan cubiertas con el monto de los recursosdisponibles para ese concurso específico. El costo máxi-mo de los proyectos que se pueden presentar a un con-curso es de US$ 265 mil, para el caso de proyectos quebenefician a un solo predio y de US$ 530 mil para pro-yectos colectivos y de organizaciones de usuarios delagua. Se realizan varios llamados a concurso a nivelanual y para fines de riego o drenaje específicos.

Los cambios más significativos que se han introdu-cido a la Ley de Fomento se inician en 1990, siendo lossiguientes:

• La separación de los concursos de acuerdo al tama-ño de la explotación y al tipo de los mismos. Así sediferencian los concursos campesinos, empresarialmediano y empresarial.

• El llamado a concursos especiales, entendiendocomo tales a los que se realizan en áreas donde elEstado ha invertido en obras de riego medianas ymayores, con el propósito de apoyar la puesta enriego, y los destinados a subsanar situaciones decatástrofe como las sequías.


2. LA LEY 18.450

• Cambio en el monto máximo de las inversiones(12.000 a 24.000 Unidades de Fomento) y en losproyectos postulados por organizaciones de usua-rios definidas en el Código de Aguas y que benefi-cian al conjunto de los usuarios.

• Facultad otorgada a la CNR para asignar a INDAPrecursos para prefinanciar, hasta el monto de la boni-ficación aprobada, los costos de estudio, construc-ción y rehabilitación de obras de riego y drenaje.

• Autorización para el inicio anticipado de obras deriego, previo a los llamados a concurso, si las con-diciones climáticas, agronómicas u otras así lo hicie-ran necesario.

• Cambios en la ponderación de las variables de losconcursos, de forma de favorecer los proyectoscolectivos y de bajo costo, reduciendo la importan-cia del aporte propio.

• Permitir la participación en concursos de predioscon dotación excedentaria de recursos hídricos,bajo la condición de mejorar la tecnificación delriego a nivel predial.

Es un criterio aceptado en general que la modifica-ción de mayor trascendencia a la Ley ha sido el progra-ma de Riego Campesino. Al margen de los grandesrecursos que han sido asignados a este fin, y de los gran-des impactos que el riego provoca en la producción, elempleo y los ingresos de los pequeños productores, éstees el mecanismo de incremento del patrimonio campe-sino de mayor envergadura desde el reparto de tierra alamparo de la Reforma Agraria.

2.3 Proceso de aprobación de los beneficios

Corresponde a la CNR la elaboración de las bases,el llamado a concurso y la revisión de los antecedentesde los postulantes, la admisión de los proyectos a con-curso, la selección de los mismos y la adjudicación delas bonificaciones a los proyectos aprobados. La revi-sión inicial de las obras, su inspección y recepción larealiza mediante delegación de funciones a través de lasDirecciones Regionales de la DOH y del ServicioAgrícola y Ganadero (SAG), este último organismodependiente del Ministerio de Agricultura.

La CNR está facultada para aceptar o declarar totalo parcialmente desierto un concurso, si los proyectospresentados no cumplieran las disposiciones legales yreglamentarias.

Finalizado un concurso, la CNR debe poner enconocimiento público el resultado del mismo, con al

menos la siguiente información de cada uno de los pro-yectos concursantes: nombre del beneficiario, tipo deproyecto, valor de los factores y variables de selección,puntaje total y orden de prioridad alcanzado. Los inte-resados tienen un plazo de 10 días hábiles para apelarante la CNR por su no admisión al concurso o por elpuntaje obtenido.

2.4 Proceso operativo de la aplicación de la Ley

El proceso operativo de la aplicación de la Ley con-templa las siguientes características principales:

• La postulación de los agricultores se efectúa a nivelregional.

• Se admiten a concurso sólo proyectos que cumplen lasbases técnicas y administrativas estipuladas por la CNR.

• La selección de los proyectos se hace en base a tres fac-tores, a los que se le asignan determinados puntajes.

• La construcción de las obras puede iniciarse antesdel llamado a concurso, antes de la resolución delconcurso o después de adjudicada la bonificación.

• El plazo máximo para la construcción de las obras,en aquellos proyectos que hayan sido aprobados, esde un año, prorrogable por causas justificadas porun período similar.

• El pago de la bonificación se efectúa una vez recep-cionada la obra por la CNR.

2.5 Sistema de registro

Como se ha mencionado con anterioridad, para losefectos de participar en la elaboración y/o construcciónde los proyectos de riego bonificados por la vía deINDAP, hay que estar inscrito en los registros del MOPy de INDAP. Dichos registros operan por la inscripciónde los profesionales o empresas interesadas, las quedeben aportar antecedentes legales y financieros, ade-más de su curriculum en la materia.

2.6 Sistema de control

Los adjudicatarios de bonificaciones obtenidas porconcurso están obligados a dar las facilidades necesa-


rias para que la CNR, ya sea directamente o a través delas instituciones en las cuales delega funciones, puedainspeccionar la ejecución de las obras en cualquierafase de su desarrollo. De las visitas inspectivas y de lasobservaciones que se formulen se debe dejar debidaconstancia. Si el reparo formulado consiste en el incum-plimiento de las especificaciones técnicas de las obras,el interesado deberá subsanarlo antes de continuar eldesarrollo de la obra.

La CNR ha delegado las facultades de control en lasDirecciones Regionales de la DOH y del SAG.

2.7 Vinculación con fuentes de financiamiento

En el caso de los concursos campesinos, el prefinan-ciamiento del 75% de los proyectos, equivalente al subsi-dio máximo, lo otorga INDAP, monto que puede ser recu-perado por un traspaso de recursos de la CNR a INDAP.Este mecanismo no ha sido utilizado en la práctica.

Normalmente INDAP ha otorgado y está otorgandoun crédito de enlace al pequeño agricultor, por un valorequivalente al 65-75% del monto del proyecto, el quese respalda con el endoso por parte del campesino de labonificación aprobada por la CNR a favor de INDAP.Por el saldo restante del costo de la obra, el pequeñoagricultor recibe un crédito complementario de INDAPcon un plazo de 6 años para pagar, con un año de gra-cia, reajustable de acuerdo al IPC y con un interés anualdel 6%.

Los beneficiarios empresariales pueden endosar elcertificado de bonificación que otorga la CNR comogarantía ante cualquier institución financiera, con lavalidez de un instrumento fiscal de pago.

2.8 Vinculación con otrosinstrumentos de política

Los proyectos de riego campesinos implementados através de INDAP están supuestamente articulados a unconjunto de servicios de apoyo que proporciona dichainstitución y que consisten en transferencia tecnológicay créditos de diverso tipo.

En las áreas donde existen o se construyen obrasmayores y medianas de riego, al amparo del D.F.L.1.123, las bonificaciones de la Ley de Fomento son uti-lizadas como complemento para financiar la construc-ción o habilitación de obras de distribución extrapredialde menor envergadura y para el desarrollo del riegointrapredial.

2.9 Participación de los agentes privados

Al margen del rol activo de los empresarios privadosen la operación de la Ley de Fomento, más presentesque los campesinos y sus organizaciones que operanbajo los estímulos de INDAP, destaca en forma singularla red de pequeñas y medianas consultoras que a nivelregional se han venido especializando en los estudios yen la construcción de obras intraprediales.

En el pasado existió un número reducido de media-nas y grandes empresas de ingeniería que operabanjunto a la DOH del MOP en las grandes obras de riegocontratadas por esta entidad. Sin embargo, a partir de lavigencia de la Ley 18.450 y sus concursos, se crea unsignificativo número de pequeñas y medianas consulto-ras en riego que prestan servicios a empresarios agríco-las y a los pequeños productores agrícolas a través deINDAP.

2.10 Síntesis cuantitativa de la aplicación de la Ley 18.450

En los 18 años de funcionamiento de la Ley deFomento se han aprobado 7.977 proyectos, los que hanbeneficiado a 168.337 agricultores. El costo total de losproyectos alcanza a US$ 496,85 millones, de los cualesUS$ 283,74 han sido aportados por el Estado. La super-ficie total afectada es de 1.376.548 ha. (Cuadro Nº 1).

En la Figura Nº 1 se visualiza el aporte estatal anuala las inversiones en riego y drenaje desde el inicio delPrograma, el que ha experimentado un importante ysostenido crecimiento a partir del año 1999, alcanzan-do en el año 2003 un desembolso de US$ 37,55 millo-nes.

En la Figura Nº 2 se indica la composición de lainversión y de los gastos operacionales de la CNR por laaplicación de la Ley 18.450. Cabe señalar que del totalde las inversiones que generó la aplicación de la citadaLey, un tercio provino del Estado, mientras que los dostercios restantes fueron asumidos directamente por losagricultores.

Cabe apuntar que durante la vigencia de la Ley, dela totalidad de los proyectos que se han presentado a losdiversos concursos, han sido seleccionados el 40% delos mismos (7.977 proyectos).



Cuadro Nº 1

Resultados del Fomento al Riego(1986 - 2003)

Proyectos Costo Total Proyectos Aporte Estatal Superf. Física Año Aprobados N° de Benef. (Millones U$) (Millones U$) Benef. (hás)

1986 11 11 1,05 0,57 4471987 118 774 13,31 8,22 119.1361988 197 1.673 22,55 12,47 140.0411989 170 482 21,42 10,31 6.3831990 256 2.746 19,34 9,21 34.6481991 302 4.482 22,40 9,71 63.5531992 443 17.788 29,88 16,60 164.9311993 263 2.432 15,80 6,40 18.4071994 340 7.666 24,00 13,20 62.7401995 430 8.602 24,20 14,10 51.9841996 300 6.944 21,50 12,90 41.9811997 421 8.034 26,60 14,10 33.5761998 476 14.402 27,50 15,20 86.8901999 750 8.553 37,10 20,40 79.2602000 701 15.299 40,40 24,50 105.7812001 973 29.691 46,40 28,90 74.2352002 884 25.537 44,40 29,40 201.9352003 942 13.221 58,99 37,55 90.620Total 7.977 168.337 496,85 283,74 1.376.548

Fuente: CNR

Figura Nº 1

Aporte Estatal a la Inversión en Riego y DrenajePERIODO 1993 - 2002

Figura Nº 2

Inversión en Riego y Obras Complementarias

3.1 Objetivos de la evaluación

La única evaluación que se ha realizado al funcio-namiento de la Ley 18.450 se le encargó a una empre-sa consultora, la que fue seleccionada mediante con-curso público. Tuvo como objetivo general “evaluar losresultados de la aplicación de la Ley 18.450 en el perí-odo 1986-1996, tanto en sus aspectos operativos, comoen los aspectos económicos, sociales, técnicos yambientales, en el nivel regional y nacional”.

En términos más específicos, el estudio se planteó:

• Evaluar el impacto del subsidio al riego, mediante elanálisis comparado de los resultados antes y des-pués de los proyectos bonificados. Estos resultadosse examinan bajo el prisma de lo que habría sucedi-do con y sin la aplicación del Programa de Fomento.

• Evaluar la eficiencia del programa en términosmonetarios, estableciendo la relación costo-benefi-cio de las inversiones.

• Evaluar la ejecución del programa de fomento, ana-lizando la efectividad de la Ley, su operatoria y susmecanismos. Especial rigor tiene el examen de laLey como instrumento promotor del mayor y mejoruso del riego y el drenaje, en contraposición a unsupuesto escenario sin Ley.

En la actualidad, la CNR tiene programado licitar unestudio para una nueva evaluación que comprenda elperíodo 1997 - 2003.

3.2 Metodología empleada en laevaluación

Para los efectos de medir los impactos de la Ley y deinvestigar la evolución de los indicadores previamenteexplicitados con y sin Ley de Fomento, existían diversasopciones metodológicas. En definitiva, se adoptó la quepareció más confiable, y que consistió en el estudio detodos los proyectos beneficiados por la Ley, que previsi-blemente expresaban cambios atribuibles a los proyec-

tos de riego bonificados con más de un año de vigenciade las obras terminadas. Se estableció que la situaciónsin Ley era equivalente a la de estos mismos proyectosantes de las obras de riego y con Ley a la nueva situa-ción, después de ejecutadas las obras. En consecuencia,se estudiaron todos los proyectos beneficiados y encada uno de ellos se reconstruyó, con informantes cali-ficados, la situación productiva y de empleo previa yposterior a las obras bonificadas.

Con el propósito de eliminar la incidencia de la eva-luación global de la agricultura en el transcurso de losdinámicos 10 años considerados, (1986-96), se restóanualmente a los cambios productivos la tasa mediaanual corregida de crecimiento de la agricultura chilena(3,6%). Esto significa que si en los proyectos de riego laproducción aumentó en un 9% anual después de lasobras de riego bonificadas, para efectos de la evalua-ción económica de estos proyectos sólo se consideró el5,4% adicional. La corrección indicada no impide queen los resultados de la evaluación efectuada existanincidencias de otros programas de fomento a cargo deotras instituciones. (DFL 1123, CORFO, INDAP, entreotros).

Algunos impactos positivos de la Ley que no fueronconsiderados en los cálculos se refieren al comprobadoefecto demostrativo que tuvieron las obras de pozos yriego tecnificado bonificados por la Ley y su incidenciaen cientos de obras construidas sin subsidios de la Ley.Y también el fuerte efecto positivo de las obras de riegosubsidiadas en las áreas afectadas por extrema sequía,donde se salvaron grandes inversiones existentes.

Se estudió la totalidad de los proyectos pagados conanterioridad al 17 de diciembre de 1996, desde la vigen-cia de la Ley. De este universo correspondiente a 1.923proyectos, se evaluaron 1.899, utilizándose una encuestaespecialmente diseñada y aplicada por ingenieros agró-nomos experimentados. Complementariamente, s einvestigaron 48 casos de proyectos abandonados y cla-sificados como no terminados por la CNR, con el obje-tivo preciso de determinar las causas de ello.

Finalmente, en paralelo a lo anterior, se ejecutaron53 entrevistas a personeros del sector público involu-crados en la dirección y operación del programa deriego, tanto a nivel nacional como regional, así como aconsultores y constructores privados y representantes deorganizaciones de regantes.


3. EVALUACION DEL FUNCIONAMIENTO DE LA LEY

3.3 Determinación de los impactos de la Ley

3.3.1. Sobre la superficie involucrada

La superficie total intervenida durante los 18 años deoperación de la Ley alcanza a 1,6 millones de hectáre-as, la que corresponde a la sumatoria de la superficiebeneficiada con nuevas obras de riego, reparación deobras, construcción y habilitación de pozos profundos,tecnificación de regadío, entre otros. Su distribuciónanual se indica en la Figura Nº 3, en la que puede lla-mar la atención la gran superficie intervenida durante elaño 2002. Ello se explica por la reparación de gran can-tidad de obras de infraestructura, con motivo de lostemporales ocurridos en ese año.

En los 1.872 proyectos realizados y evaluados hastadiciembre de 1996 entre la III y X Regiones, la Leyhabría incidido aparentemente en el mejoramiento de379.200 há. y en la incorporación al nuevo riego de22.400 há. adicionales, totalizando 401.600 há., conuna inversión de 78.443 millones de pesos de mayo de1998, equivalentes a 172,8 millones de dólares.

La evaluación indicó que 76 de estos proyectos, con95.600 há, correspondían a duplicaciones de otros pro-yectos que habían recaído sobre la misma superficie y, porlo tanto, se considerarían sus impactos sólo una vez. Otros168 proyectos, con 84.200 há., habían contribuido amejorar la seguridad de riego, pero no habían generadoefectos medibles sobre la producción del periodo 1996-97, aunque probablemente habían evitado la caída de lamisma. Adicionalmente, 40.300 há. distribuidas en latotalidad de los proyectos, no habrían sido cultivadas elaño de la medición, en razón a la prolongada sequía quehabía afectado a la zona central y norte chico del país, op o rque no tenían un destino productivo.

Como consecuencia de lo anteriormente planteado, laevaluación permitió concluir que los proyectos bonifica-dos habían influido en la producción de 181.600 há.,donde se registraron impactos positivos. De éstas, 19.700há. correspondían a la ampliación del área irrigada, equi-valente al 12% de la superficie regada con anterioridad enlos proyectos bonificados. Las otras 161.900 há. resultaronbeneficiadas con el mejoramiento del riego.

De los 172,8 millones de dólares invertidos en losproyectos de riego, el 89% (153,2 millones de dólares)lo fue en proyectos con impacto medible.

3.3.2 Sobre la producción agropecuaria y la productividad.

En el período 1986-1996, el incremento de la super-ficie regada y la profunda reconversión en el uso del

suelo son las dos variables que mayor peso relativo hantenido en el cambio positivo de la producción agrega-da. Estas han permitido que la superficie de frutalesaumente en 15.500 há., las hortalizas en 7.600 há. y lasvides viníferas en 4.700 há., incrementos que significanun 66,7, 63,6 y 97,4% de las superficies anteriores a losproyectos bonificados. Ver Figura Nº 4.

En paralelo a lo anterior, la Ley provocó una ciertaampliación de las áreas dedicadas a otros rubros: cha-cras 3.800 há., cultivos industriales 700 há. y praderasartificiales 600 há. Los usos menos intensivos del suelodisminuyeron su superficie. Es así como los cerealesbajaron en 7.500 há. y las praderas naturales en 5.800há.

Conjuntamente con las dos variables de mayor inci-dencia previamente mencionadas, el desarrollo produc-tivo de las áreas con riego bonificado ha sido beneficia-do por los expresivos mejoramientos de la productivi-dad. En las principales especies de frutales y hortalizas,


Figura Nº 3

Superficie Física Beneficiada(Proyectos Aprobados)

Figura Nº 4

Intensificación de la Agricultura

3.3.3 Sobre el tipo de proyectos

En la evaluación del período 1986-1996 se señalaque la ampliación de la superficie con riego, así comoel proceso de intensificación en el uso del suelo en prode los rubros con mayor valor económico por unidad desuperficie, ha sido generalizada en todo tipo de proyec-tos. Sin embargo, la envergadura de estas transforma-ciones y el alcance de la sustitución de cultivos demenor valor por aquellos más rentables, es mucho mássignificativa en los proyectos de empresarios que en losde campesinos, en los proyectos individuales que en loscolectivos, y en las obras nuevas que en los proyectosde reparaciones.

En el análisis por Regiones también se aprecian conclaridad estas diferencias. Las Regiones III, IV, R.M. y Xson las que evolucionan con mayor profundidad haciael uso intensivo, mientras que sólo cambios menores eneste sentido se presentan en la VIII y IX Regiones. Unaevolución intermedia en el cambio del uso del suelo sepresenta en las Regiones V, VI y VII.

Los mejoramientos de la productividad no son tanclaramente diferenciados según el tipo de proyectos,como lo han sido los aumentos relativos de superficie ylos cambios en el uso del suelo. Los proyectos deempresarios muestran una leve tendencia más favorableque la de proyectos campesinos, al igual que lo quesucede de manera más evidente en proyectos indivi-duales respecto a los colectivos y de forma poco signi-ficativa en las obras nuevas en comparación con lasreparadas.

El examen de la evolución de los ingresos brutos o

los aumentos de los rendimientos medios por el riego sesituaron en el rango del 40-50%, con un excepcionalcrecimiento del 90% en paltos. En vides viníferas estamayor productividad fue del orden del 13% y de nive-les menores en cultivos anuales y praderas.

Si se comparan los cambios en el uso del suelo ocu-rridos en la agricultura nacional, durante el decenioestudiado, con los experimentados en los sectores deinfluencia de la Ley de Fomento, se confirma que enestos últimos los cambios han conducido a una intensi-ficación mucho más profunda.

La confluencia de las ampliaciones del área de cul-tivos irrigada, la reconversión del uso del suelo y elmejoramiento de la productividad, han conducido a unincremento del valor de la producción agropecuariaanual en el área de influencia de los proyectos de un94%, pasando ésta de 174,7 a 338,8 mil millones depesos, diferencia que equivale a 353 millones de dóla-res al año. De acuerdo a las consideraciones metodoló -gicas establecidas en el estudio, de este monto globalalrededor de 285 millones de dólares, 80,7% de incre-mento del valor de la producción, serían atribuibles a laacción de la Ley 18.450. Y el resto, 68 millones de dóla-res (19,3%), correspondería al crecimiento normal (sinLey) que de acuerdo a las tendencias sectoriales habríaexperimentado el área bonificada durante el mismolapso considerado.

Por otra parte, cabe señalar que durante el períodocomprendido entre los años 1993 y 2003 la superficiecon riego tecnificado alcanzó a 68.600 há., la superfi-cie con nuevo riego a 53.000 há. y la superficie drena-da a 20.100 há. La representación gráfica de esta situa-ción se presenta en la Figura Nº 5.


Nota: para el año 2003 aún no se dispone de la información relacionada con la superficie de nuevo riego. La superficie

drenada en ese año fue de 94 há.

Figura Nº 5

Superficie Tecnificada, Nuevo Riego y Drenada

variaciones en los valores de producción, evidenciandesigualdades muy significativas, como se confirma enlos valores relativos de los tipos de proyectos que seindican en el cuadro Nº 2.

Cuadro Nº 2

Variación de Valores de Producciónpor Tipo de Proyectos

Tipo de Proyectos Variación Valoresde Producción (%)

1. Empresariales 1372. Campesinos 55

1. Individuales 2362. Colectivos 64

1. Obras menores 1192. Reparaciones 47

Regiones III, IV, R.M. y X Más de 200Regiones V,VII y IX Entre 51 y 85Regiones VI y VIII Entre 35 y 40

Los ingresos o márgenes brutos (antes de deducirimpuestos y depreciaciones) de la totalidad de los pre-dios beneficiados por la Ley 18.450, durante el perío-do analizado, tuvieron una variación positiva del 303% entre el período previo y el posterior a la ejecuciónde las obras. Este incremento del ingreso bruto equi-vale a 95,5 mil millones de pesos anuales en la etapade pleno desarrollo de los proyectos de riego e inver-siones complementarias, el que corresponde a 84 milmillones de ingresos netos. Esto último implica uncrecimiento algo menor al 300 % sobre los ingresosnetos previos.

De los ingresos netos antes indicados, los campesi-nos habrían percibido alrededor de 25 mil millones depesos y los empresarios 59 mil millones de pesos anua-les. Sin embargo, si se considera que los campesinossólo fueron beneficiados directos de la Ley a partir delaño 1990, la participación campesina del 30% en elincremento global de los ingresos netos provocados porla aplicación de la Ley es un hecho destacable, sobretodo si se le compara con el 20 a 25% de participaciónque tiene la agricultura campesina en el ProductoInterno Bruto (PIB) sectorial.

3.3.4. Sobre las inversiones complementarias

En la mayoría de los proyectos de riego, las inver-siones complementarias forman parte de un proyectointegral de modernización y mejoramiento productivo,sin que sea posible establecer si primero fue el riego yluego se decidió la inversión complementaria, o vice-versa.

Las inversiones realizadas por los productores en elperíodo 1986-1996 con recursos propios y sin bonifica-ciones, en forma simultánea o posterior a la ejecuciónde los proyectos de riego bonificados, ha alcanzado unmonto considerable, ascendente a casi 37 mil millonesde pesos, equivalente a 81 millones de dólares. El 70%de esta inversión se ha destinado a la plantación de14.672 há. de huertos frutales y vides viníferas o pis-queras. Le suceden en importancia las inversiones enriego por goteo (13%), con 5.138 há., que se agregan alas 11.853 há. de riego tecnificado logradas en proyec-tos bonificados. Otras inversiones (3%) se destinaron aampliar las extensiones de riego en 1.835 há. y a obrasde mejoramiento y habilitación de suelos (6%) en13.598 há.

En un 15 % de los proyectos bonificados se cons-truyeron packing e infraestructura de almacenaje.Todas las regiones comprendidas entre la III y la VII,con excepción de la VI, realizaron importantes inver-siones complementarias, que aparecen mayoritaria-mente asociadas a proyectos de riego empresariales,de tipo individual y de obras nuevas. Se concentranestas inversiones (82%) en proyectos de pozos y deriego tecnificado.

3.3.5. Sobre el empleo

Las obras de riego construidas en los proyectos boni-ficados habrían ocupado entre 1,5 y 2,0 millones de jor-nadas entre 1986 y mayo de 1996, equivalentes a 660empleos anuales. Más importante aún ha sido la ocupa-ción generada por las inversiones complementarias rea-lizadas por los productores, la que alcanza a 4,8 millo-nes de jornadas o 1.820 empleos anuales equivalentes.

De mayor gravitación que el empleo transitorio pro-vocado por la implementación de las inversiones, es laocupación que se ha generado en la nueva agriculturaproducto de las obras de riego bonificadas. Esta permi-tió duplicar el número de trabajadores permanentesestimados en la situación precedente, creando 7.739nuevas ocupaciones. El empleo estacional en el períodode máxima demanda (diciembre a marzo) se habría ele-vado en un 182 %, abriendo posibilidades a 34.465nuevos trabajadores temporeros.

Cabe indicar que alrededor del 15% de los asala-riados permanentes y otro tanto de los temporerosque ocupa la agricultura nacional, están empleadosen los proyectos bonificados hasta diciembre de1 9 9 6 .

Casi dos tercios del empleo permanente y tem-poral generado por la Ley de Fomento recae en pro-yectos de pozos y riego tecnificado, siendo predo-minante el nivel de crecimiento de la ocupación enlos proyectos empresariales, individuales y de obrasn u e v a s .


Por otra parte, la creación de empleos transitorios ypermanentes entre los años 1998 y 2002 se indican enla Figura Nº 6

3.3.6. Sobre el medio ambiente

Los microproyectos intraprediales y las reparacio-nes de obras de riego de carácter extrapredial preexis-tentes, que son los tipos de inversión dominantesimplementados por la Ley de Fomento, en general noalteran el paisaje, ni la flora ni fauna natural, ni la bio-diversidad, ni la topografía de cuencas y microcuen-cas. Sólo se detectaron algunas consecuencias negati-vas por el mayor empleo de agroquímicos asociados alos cultivos de carácter más intensivos y por la perfo-ración de pozos en áreas de acuíferos subterráneoss o b r e e x p l o t a d o s .

Por el contrario, se recopilaron antecedentes deimpacto ambiental positivo en torno a los proyectos deriego tecnificado, los que redujeron el uso agregado deagroquímicos y colaboraron al control de la erosión porprácticas tradicionales de riego gravitacional. La contri-bución a la reducción de la sequía y sus secuelas dedesertificación también ha sido valorada en un 40 % delos proyectos.

3.4 Evaluación económica

La evaluación económica para el período evaluado,(1986-1996), a precios de mercado, son de signo muypositivo. La Tasa Interna de Retorno (TIR), para el con-junto de los proyectos, se eleva al 33% y el valorActualizado Neto (VAN) asciende a 165 mil millones depesos, equivalentes a 363 millones de dólares, contrauna inversión inicial de 117 mil millones de pesos, equi-valente a 258 millones de dólares. Estos indicadores deresultado económico a precios de mercado son extre-

madamente positivos para cualquier evaluación ex -post de inversión pública.

Las TIR y los VAN de los diferentes tipos de proyec-tos y de las distintas regiones indican resultados muydisímiles, vinculados a la inversión por unidad de super-ficie de cada una de las tipologías de proyectos y deregiones.

Las TIR de los proyectos de empresarios, individua-les y de obras nuevas son muy favorables, pero de valo-res muy inferiores a las obtenidas por los proyectoscampesinos, proyectos colectivos y de reparaciones deobras, como se observa en el Cuadro Nº 3.

Cuadro Nº 3

Tasa Interna de Retorno por Tipo de Proyecto

Tipo de Proyecto Tasa Interna de Retorno - TIR

1. Campesino 512. Empresarial 29

1. Individual 192. Colectivo 68

1. Obras Nuevas 302. Reparaciones 67

Las obras principales de conducción y captaciónson las que expresan mejores resultados (TIR de 57 y60%). Los drenajes ocupan una posición intermedia(29%), seguidos de los pozos (22%), riego tecnificado(18%) y obras de acumulación (13%). Los VAN son muypositivos para todo tipo de proyectos.

Estos indicadores, que constituyen un antecedenteimportante para fijar las estrategias y políticas de riego,en general confirman que los cambios introducidos apartir de los años 90, a favor de los proyectos campesi-nos y proyectos colectivos, fueron correctos. Sin embar-go, no pueden ser validados como criterios únicos depriorización, en razón a que consideraciones adiciona-les, como la inversión para crear nuevos empleos, la TIRde la inversión pública o la capacidad de atracción deinversiones privadas, favorecen a los proyectos indivi-duales, de empresarios y de obras nuevas.


Figura Nº 6

Aunque el 78 % de los consultados en el estudio deevaluación tienen una opinión positiva acerca de la ins-titucionalidad y operatoria de la Ley de Fomento, lasmayores críticas están referidas a cuatro puntos:

• Excesiva tramitación y tiempos prolongados en lasfases de aprobación de concursos, sanción de lasproposiciones de modificación de proyectos,recepción de las obras y pago de las bonificacio-n e s .

• Atochamiento de proyectos preparados para con-cursar, pero sin oportunidad de participar por faltade concursos, particularmente en el caso de empre-sarios medianos y grandes. Y acumulación de pro-yectos aprobados en concursos pretéritos, pero sinfinanciamiento, por desequilibrios entre las deman-das y los recursos anuales disponibles para estosefectos.

• Excesiva centralización de las funciones operacio-nales de la CNR, en desmedro de las ComisionesRegionales de Riego (C.R.R.). Se debe señalar queeste punto se ha ido resolviendo, mediante el tras-paso de mayores facultades a las CRR.

• Sistemas de concursos y puntajes. En relación aestos instrumentos, existen posiciones discrepantes,incluso al interior de los grupos de expertos enriego, consultores, funcionarios y productores.

Otros problemas detectados son la débil supervisióny seguimiento de los proyectos durante la fase de eje-cución y mala operación posterior de ciertas obrasrecepcionadas; irresponsabilidad y baja capacidad pro-fesional de algunos consultores y constructores, entreotros. Respecto a esta situación, se debe señalar que laCNR, a partir del año 2004, tiene consultada la contra-tación, con cargo a los proyectos, de “asesores de ins-pección técnica de obras”, con lo que se espera resol-ver esta falencia.

La empresa consultora que efectuó la evaluación delprograma de la Ley de Fomento propuso ciertas reco-mendaciones que pueden centrarse resumidamente encuatro puntos, según se indica a continuación.

a) Hacer más explícita una estrategia de asignación derecursos de la Ley, donde se establezcan criterios demediano plazo (y revisiones de corto plazo) paraordenar prioridades de concursos según regiones omacrozonas, tipo de productores (campesinos,empresarios medianos y mayores), tipo de proyectos

(extraprediales e intraprediales) o situaciones espe-ciales de carácter localizado (embalses, drenajes,etc.)

b) Establecer una mayor exigencia de informaciónbásica, para conocer la proyección económica delos proyectos de riego propuestos, así como susposibles vínculos con otros instrumentos de fomen-to productivo. Esta base informativa serviría paramonitoreos y evaluaciones ex -post. A partir del año1998, la CNR introdujo una encuesta que parcial-mente recoge la información sugerida.

c) Evitar, en lo posible, que las bonificaciones de la Leysean utilizadas para la conservación o mantenciónhabitual de las obras intra o extraprediales, las queson de cargo de los interesados o de sus organiza-ciones. Igualmente, revisar con mayor rigurosidad ladisponibilidad de agua subterránea en los proyectosde construcción de pozos y riego presurizado.

d) Analizar la estrategia de asignar mayores recursospresupuestarios para la bonificación del riego enproyectos de campesinos y de las regiones VIII alsur. En el primer caso, considerando la gran deman-da insatisfecha de proyectos de medianos empresa-rios, de alta rentabilidad esperada y menor aportefiscal relativo, y teniendo presente que los campesi-nos controlan sólo el 25 % del suelo agrícola y queno tienen disponible una gran cartera de proyectosde riego. La segunda estrategia, de corregir vía Leyde Fomento los desequilibrios territoriales, tiene dosrestricciones serias: la carencia local de capacidadtécnica para formular proyectos y la debilidad deopciones productivas rentables.


4. COMENTARIOS AL FUNCIONAMIENTO DE LA LEY 18.450

ABREVIATURAS UTILIZADAS EN EL TEXTO

La experiencia indica que la aplicación de la Ley18.450 ha sido un elemento dinamizador de la agricul-tura chilena y ha tenido una amplia aceptación ydemanda por parte de los productores de los diversosestratos de tamaño de propiedad. Sin perjuicio de loanterior, hay una serie de elementos estratégicos en laaplicación de este programa que deben ser considera-dos para maximizar su efectividad y el valor agregadode los recursos hídricos.

Algunos factores que hacen posible que este instru-mento logre maximizar sus beneficios, en un marco dedesarrollo sustentable, son los que se indican a conti-nuación:

• Incorporar a los proyectos de postulación al subsidioque deben presentar los productores, una evalua-ción económica y de impacto del riego. Este ele-mento sería un cuarto factor que se debería tenerpresente para la selección de los proyectos.

• Con el objeto de cautelar en mejor forma la con-servación de los recursos naturales en los prediosde los agricultores que se acogen al sistema, sepropone incorporar a la presentación de los pro-yectos un plan de manejo de los suelos, orientadofundamentalmente a la prevención de los procesoserosivos.

• Focalización de algunos concursos hacia grupos deproductores considerados como vulnerables. En estasituación se encuentran algunas etnias y comunascon altos índices de cesantía y pobreza.

• Implementar concursos en la perspectiva de los nue-vos requerimientos que para la agricultura chilenarepresentan los Tratados de Libre Comercio suscritosrecientemente, especialmente los pactados con la

Unión Europea y Estados Unidos. Ello dice relacióncon el incentivo a la utilización de aguas limpiaspara el riego, como las aguas provenientes de pozosy aguas tratadas.

• Los nuevos Tratados de Libre Comercio han abiertouna expectativa muy interesante para el desarrollode dos rubros tradicionales de la zona sur del país,como son la producción de carne y leche. En apoyoa esta nueva expectativa, se sugiere apoyar elaumento de la producción de forraje mediante elincentivo de sistemas de riego estacionales.

• Reformular y readecuar el financiamiento querequiere el sector de la pequeña agricultura paraparticipar más activamente en los concursos deriego, con el traspaso al sistema bancario del finan-ciamiento que actualmente provee el INDAP.

• La nueva política de financiamiento de las obrasmayores de infraestructura a través del sistema deconcesiones, dará origen a la puesta en riego deextensas áreas que se incorporarán al regadío. Paraagilizar el desarrollo agrícola en estos sectores, seríaaconsejable programar concursos especiales paraatender las nuevas demandas de financiamiento delos productores.

• La Ley 18.450 contempla financiamiento para lacreación, funcionamiento y capacitación de asocia-ciones de regantes, elemento fundamental en la ges-tión de los recursos hídricos. Este ha sido escasa-mente utilizado en la práctica, por lo que se sugiererevisar detenidamente la implementación de un pro-grama de esta naturaleza.

• Continuar con los procesos de descentralización delmanejo operativo de la Ley 18.450.


5. ELEMENTOS ESTRATEGICOS PARA EL PERFECCIONAMIENTO DEL PROGRAMA

CNR - Comisión Nacional de RiegoCRR - Comisión Regional de RiegoDOH - Dirección de Obras HidráulicasDGA - Dirección General de AguasMOP - Ministerio de Obras PúblicasMINAGRI - Ministerio de AgriculturaINDAP - Instituto de Desarrollo Agropecuario

SAG - Servicio Agrícola y GanaderoCORFO - Corporación de Fomento

de la ProducciónHá. - HectáreasUF - Unidad de FomentoTIR - Tasa Interna de RetornoVAN - Valor Actualizado Neto

FOMENTO A LA EN OBRAS MENORES DE RIEGO Y DRENAJE … · fomento a la inversion privada en obras...

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