FOMENTANDO LA INCLUSIÓN SOCIAL A TRAVÉS DE GARANTÍAS SOCIALES

Nota de Política

Documento preparado por el Departamento de Desarrollo Social del Banco Mundial, En Colaboración con el

Departamento de Desarrollo Social y Empleo de la Organización de Estados Americanos1

1 La Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza contribuyó en la preparación de borradores previos de este documento.

Este documento es un producto del personal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial en colaboración con la Organización de los Estados Americanos. Los hallazgos, interpretaciones y conclusiones expresadas en dicho documento no reflejan necesariamente las opiniones de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial, los órganos gobernantes de la Organización de los Estados Americanos, ni los gobiernos que representan. El Banco Mundial no garantiza la precisión de los datos incluidos en el trabajo. Los bordes, colores, denominaciones y otra información presentada en cada mapa de este trabajo no implican juicio de valor de ningún tipo de parte del Banco Mundial con respecto a la situación legal de cada territorio, ni endosa o acepta dichos bordes.

ÍNDICE DE CONTENIDO

Presentación .................................................................................................................................... ii I. Introducción.................................................................................................................................1

Pobreza, desigualdad y fragilidad institucional ...................................................................... 3 Inclusión y oportunidades .............................................................................................................4 Fortalecimiento de la gobernabilidad ............................................................................................4

II. Construcción de garantías sociales...........................................................................................5

Vínculo entre los derechos y las garantías sociales .......................................................................5 Dimensiones operativas de las garantías sociales..........................................................................8

III. Aplicando la Perspectiva de las Garantías Sociales ............................................................10

Asegurar el acceso .......................................................................................................................12 Fomento de la calidad..................................................................................................................13 Protección financiera ...................................................................................................................14 Participación y revisión continua ................................................................................................15 Posibilidad de una reparación......................................................................................................16 Beneficios de la adopción del criterio de garantías sociales........................................................17

IV. Recomendaciones de política .................................................................................................19

Re-construcción de un pacto social y fiscal.................................................................................19 Instrumentos para el diseño y el seguimiento..............................................................................21 Coordinación de los ministerios de desarrollo social y del sector social.....................................22 Cooperación entre los sectores público y privado y la sociedad civil .........................................22 Creación de instancias independientes para el monitoreo de las garantías..................................23 Sólida participación civil en el diseño y la implementación .......................................................23 Mecanismos de reparación robustos............................................................................................23

Recuadros Recuadro 1. ¿Qué son las garantías sociales? ..................................................................................1 Recuadro 2: derechos sociales en el sistema interamericano ...........................................................5 Recuadro 3. Régimen de garantías explícitas en salud (RGES) de Chile .....................................10

Cuadros Cuadro A: Pacto Social y Fiscal en un modelo simple de estado del bienestar.................................2 Cuadro B: Pacto Social y Fiscal en un modelo contemporáneo de provisión de servicios observado en la mayoría de países de ingreso medio ...................................3

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PRESENTACIÓN La presente nota de política ha sido preparada a solicitud y con la colaboración del Departamento de Desarrollo Social y Empleo de la Organización de los Estados Americanos (OEA). Su objetivo es servir como insumo para las deliberaciones de la Primera Reunión de Ministros y Altas Autoridades de Desarrollo Social de la OEA, a celebrarse entre el 9 y 10 de julio de 2008 en Reñaca, Chile. Una versión preliminar de este documento fue circulada en la Segunda Reunión de la Comisión Interamericana de Desarrollo Social (CIDES) el día 23 de octubre de 2007 en Washington, DC. Los Estados miembros recibieron favorablemente este material y solicitaron que el Banco Mundial expanda el estudio a otros países, especialmente del Caribe, para contar con un documento informativo más representativo de todas las regiones de las Américas en la próxima reunión ministerial. La nota se basa en una serie de estudios de casos de países (Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Jamaica, Perú, Paraguay, St. Kitts y Nevis y Uruguay) realizados por investigadores nacionales, en colaboración con el Banco Mundial y la Fundación Nacional de Chile para la Superación de la Pobreza (FUNASUPO). También se incluyó como elemento comparativo un análisis del caso de Sudáfrica, en vista de la vasta experiencia de este país en la aplicación de métodos judiciales para defender los derechos sociales y económicos. La labor preparatoria fue respaldada por la OEA, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL) y el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID). Este estudio busca también apoyar el aprendizaje entre regiones y contribuir al diálogo sobre políticas entre las agencias internacionales y sus contrapartes naciones en el tema del enfoque de derecho en el diseño de la política social y la entrega de servicios.

FOMENTANDO LA INCLUSIÓN SOCIAL A TRAVÉS DE GARANTIAS SOCIALES

I. Introducción

1. La presente nota de política tiene por objetivo promover que el enfoque de garantías sociales sea considerado como una alternativa efectiva para el diseño y/o monitoreo de políticas y servicios sociales en áreas claves para la superación de la pobreza, la equidad social, y el mejoramiento de la gobernabilidad democrática. La aplicación de un marco de garantías sociales a la política social podría cambiar sustancialmente la forma en que se han implementado históricamente las políticas en América Latina y el Caribe y puede tener efectos directos y positivos para los pobres y los grupos vulnerables. Este documento no pretende ser una hoja de ruta para desarrollar una perspectiva de garantías sociales al diseño de políticas sociales o a la entrega de servicios Mas bien, esta nota de política discute los principios que podrían guiar esa tarea y da ejemplos de cómo distintos países han desarrollado e implementado programas sociales utilizando esta perspectiva. Recuadro 1. ¿Qué son las garantías sociales? Se trata de un conjunto de técnicas jurídicas, institucionales, programáticas y financieras que operacionalizan los derechos sociales y permiten asegurar su ejercicio en un campo acotado de prestaciones que la sociedad se compromete a proveer, en especial, para todos aquellos que viven en situación de pobreza y/o vulnerabilidad. Las garantías sociales aseguran el ejercicio de los derechos, reflejando mínimos sociales por debajo de los cuales ningún miembro de la sociedad debe estar. Los derechos protegidos por garantías sociales en general derivan de un contrato social que refleja las condiciones históricas, políticas y económicas de una sociedad en particular.

2. El enfoque de la política social desde las garantías sociales ofrece una manera innovadora de ir más allá del mero marco normativo y de dar contenido concreto a derechos económicos y sociales. En esta nota se parte de una diversidad de casos de países seleccionados para ilustrar cómo el empleo de un criterio basado en derechos puede mejorar la vida de las personas, en particular, de los pobres. 3. La política social es un elemento decisivo en el fomento de la inclusión y el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática. En tal sentido, contribuye a la realización de compromisos normativos de derechos humanos. En el presente documento, se sugiere que puede aplicarse un criterio de garantía social al fortalecimiento de la prestación y el control de programas sociales, aprovechando el contexto sociopolítico existente en cada país. Este cimiento es esencial para establecer formas de cooperación entre las partes públicas y privadas de forma de contribuir, a su vez, al mejoramiento de los programas sociales, a llenar disparidades sociales existentes y a robustecer la gobernabilidad democrática. 4. La implementación de un modelo de garantías sociales refleja las condiciones sociales y políticas de cada país. En algunos casos se han necesitado cambios institucionales significativos para poder desarrollar e implementar un programa social basado en estos principios. Estos cambios han requerido amplios acuerdos sociales y fiscales que los han hecho posibles. En otros casos las condiciones normativas e institucionales ya estaban desarrolladas y lo que se necesitaba era la

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traducción de dichos principios en programas operativos y los compromisos fiscales necesarios para sostener su implementación. Cualquiera que sea el contexto, como los casos que se presentan aquí lo ilustran, para que la perspectiva de garantías sociales sea operacionalmente relevante es importante que se de identifique una intervención especifica, reconociendo y construyendo sobre las dimensiones económicas y sociales específicas para ese programa y servicio 5. En la provisión de servicios sociales, en los últimos 50 años muchos países han hecho una transición de un pacto fiscal simple, definido por un cambio de impuestos por servicios (Cuadro A) a un modelo más complejo (Cuadro B). El segundo modelo ha introducido parámetros nuevos en las relaciones entre el estado y sus ciudadanos. A medida que el sector privado ha ocupado un papel más importante en la provisión de servicios, la importancia del estado como regulador y no sólo proveedor de servicios ha crecido. En muchos casos, en vez de proveer servicios directamente, gobiernos están distribuyendo transferencias para permitir familias un acceso a servicios básicos. La provisión de servicios está apoyada también por comunidades locales, por ejemplo por medio de sus contribuciones a la construcción y mantenimiento de infraestructura pública. Esta transición ha planteado tres desafíos fundamentales que los países de la región aun tienen que abordar:

• Equidad – ha habido una fragmentación entre los que acceden servicios de alta calidad en el sistema privado y todos los demás;

• Transparencia – cuando el estado es el único proveedor de servicios, el proceso de creación de estándares es más claro. El papel del estado no es tan claro en un sistema más diverso con una multitud de actores y canales de provisión;

• Responsabilidad –la responsabilidad del estado en el aseguramiento de servicios básicos ante los ciudadanos se hace menos clara.. Esto puede exacerbar las relaciones entre ciudadanos y el estado y arriesgar la solidaridad y cohesión social.

Cuadro A: Pacto Social y Fiscal en un modelo simple de estado del bienestar

Ciudadanos

Estado

Impuestos

Servicios

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Cuadro B: Pacto Social y Fiscal en un modelo contemporáneo de provisión de servicios observado en la mayoría de países de ingreso medio

6. El ‘pacto social y fiscal’ se refiere simplemente al acuerdo entre el estado y sus ciudadanos sobre los derechos y obligaciones de cada uno en relación a la provisión de políticas sociales. Es importante notar que en la transición de un régimen de bienestar en que hay un entendimiento popular bastante claro sobre el papel del estado, a un modelo más complejo en que el estado adquiere funciones adicionales, puede debilitar, en vez de consolidar, el pacto social como resultado de la creciente complejidad de las relaciones involucradas. Esta nota aspira a demostrar que un sistema de garantías sociales es un modo de abordar esta preocupación pues el sistema de garantías permite el estado conseguir: a) una claridad de estándares básicos que pueden ser revisados regularmente; b) un marco de equidad entre grupos que reciben servicios de distintos tipos de proveedores (públicos, privados, voluntarios); c) un sistema de reclamo si los estándares básicos no se cumplan; y d) un proceso de participación ciudadana en la provisión pública y privada. Pobreza, desigualdad y fragilidad institucional 7. En América Latina y El Caribe, el largo período de reformas económicas, políticas y sociales ha sido acompañado por un permanente debate sobre la capacidad de la región en general y de los distintos países, en particular, para promover el bienestar social, superar la pobreza, y responder adecuadamente a las demandas de sus ciudadanos. Como resultado de estas truncadas reformas sociales o de profundas crisis económicas y políticas, muchos de los países de la región han experimentado descontento y efervescencia social. 8. Las democracias en toda la región están permanentemente luchando para alcanzar coordinación entre las esferas económica, política y social. El desafío es rediseñar las políticas y las

Ciudadanos

Estado

Impuestos

Servicios

Regulación de proveedores d

Protección

Co-producción de

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instituciones para responder a la cambiante realidad. Existe consenso en torno a la necesidad de crear instituciones formales efectivas y legítimas. Esas instituciones son fundamentales para la buena gobernabilidad y el fomento del desarrollo en la región. Al mismo tiempo, las estructuras institucionales que dan origen a las políticas sociales en los distintos países tienen diferencias entre sí debido a las raíces históricas específicas de cada país. Dado lo anterior, resulta esencial que las reformas en la institucionalidad social consideren en su diseño el contexto específico de cada sociedad. 9. Es preciso consolidar las reformas y la modernización emprendidas para acelerar el crecimiento económico, la reducción de la pobreza y la inclusión social. Las políticas sociales son herramientas estratégicas para llegar con más eficiencia a objetivos de desarrollo social. En los últimos años, numerosos gobiernos latinoamericanos y caribeños han asignado crecientes recursos a la elaboración de planes y programas bien diseñados de reducción de la pobreza. Sin embargo, esos programas no han sido debidamente coordinados entre sí, ni siempre han funcionado en sinergía con los distintos ministerios gubernamentales. La superación de este problema requiere un diseño institucional que fomente la coordinación y evaluación de la política para contribuir a realizar el pleno potencial de los programas sociales.

Inclusión y oportunidades 10. El crecimiento económico y el aumento de ingresos son elementos necesarios pero no suficientes para superar la pobreza. La reducción de la pobreza en la región exige también abordar las cuestiones de la desigualdad, la justicia y la cohesión social. En los últimos años, casi todos los segmentos de la población han mostrado mejoras en los indicadores de bienestar, pero con tasas muy dispares entre los grupos sociales. Muchos estudios recientes demuestran las mismas tendencias en cuanto a la distribución de oportunidades. Los actuales debates de política que se plantean en la región están influenciados por esta realidad y reconocen que el problema de la desigualdad está por encima y va más allá de la distribución del ingreso. La reducción de las desigualdades en los aspectos de educación, salud, protección social y vivienda es también una medida vital para impulsar la reducción de la pobreza en el continente. 11. Los grupos sociales vulnerables carecen, no sólo de medios financieros, sino también de oportunidades de acceder a servicios esenciales que les darían mayor capacidad como individuos y actores del desarrollo. Sin un marco de política adecuado, en que tengan oportunidades amplias y diversas, las personas de esos segmentos de la sociedad no pueden emprender su propio desarrollo y superar las desigualdades que las afectan. Con este propósito, es necesario que se promulguen políticas que dan protección contra brechas de oportunidad y favorecen el desarrollo de capacidades esenciales de todos ciudadanos. Fortalecimiento de la gobernabilidad 12. Cuando se ejerce la gobernabilidad democrática, los Estados enfrentan tensiones económicas, sociales y políticas complejas generadas por la pobreza y la desigualdad y por las presiones de la globalización. Una de las acciones prioritarias para enfrentar esas tensiones es mejorar la

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gobernabilidad. La política social es una herramienta estratégica para ello. La buena gobernabilidad requiere dar gran prioridad a la satisfacción de las necesidades básicas de los ciudadanos y hacer posible que desarrollen sus capacidades y ejerzan sus derechos. Los gobiernos pueden brindar una amplia gama de servicios para impulsar este proceso, pero es fundamental que lo hagan en forma efectiva e inclusiva.

13. Las garantías sociales pueden ayudar a hacer posible que un país atienda las necesidades de sus ciudadanos y desarrolle sus capacidades. En otras palabras, las garantías sociales contribuyen al desarrollo de la ciudadanía activa y la participación de los ciudadanos en el proceso democrático. Las políticas que incluyen garantías sociales son expresión de los principios de igualdad de oportunidades y respeto por los pobres. A su vez, las garantías sociales contribuyen a elevar los niveles de justicia social y a reducir los riesgos políticos y sociales que obstaculizan la democracia y el crecimiento.

II. Construcción de garantías sociales

14. El enfoque basado en derechos ha merecido creciente atención en la comunidad vinculada a temas de desarrollo. El mismo contribuye a fomentar la eficacia de los programas de inclusión social y reducción de la pobreza, así como a robustecer la gobernabilidad democrática. Ello es resultado parcial de que todos los derechos sociales se relacionan con la satisfacción de una necesidad humana básica y respaldan el desarrollo de capacidades básicas que contribuyen a la libertad de elección de cada individuo. El derecho a la educación, por ejemplo, satisface la necesidad básica de aprender y comprender el entorno y permite que una persona elija entre una serie de alternativas de vida y funcione y se desarrolle en forma creativa y productiva. Recuadro 2: derechos sociales en el sistema interamericano Una manera efectiva de lograr y controlar la observancia de los tratados internacionales de derechos humanos es aplicar un criterio de política social basado en derechos. Los compromisos internacionales de los Estados de América Latina y el Caribe van más allá de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los Objetivos de Desarrollo del Milenio y los Pactos de Derechos Civiles, Políticos y Económicos y de Derechos Sociales y Culturales. Los miembros de la OEA están sometidos también a obligaciones de derechos humanos por la Carta de la Organización de los Estados Americanos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Carta Interamericana de Garantías Sociales. Además, los Estados que integran el sistema interamericano están obligados por la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, conocida como Pacto de San José, Costa Rica, que entró en vigor en 1978; y por la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el Area de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de 1988, conocida como el Protocolo de San Salvador. Todos estos documentos hacen referencia en general a los derechos económicos, sociales y culturales y el Pacto de San José dispone que su consecución debe ser gradual. Vínculo entre los derechos y las garantías sociales 15. Los derechos sociales se definen habitualmente en forma general y abstracta. Por lo tanto, para su efectiva realización, es necesario definir qué se entenderá por ellos a nivel operativo y las medidas necesarias para su consecución. El enfoque de las garantías sociales está diseñado precisamente para ayudar a los gobiernos en esas tareas. Las garantías sociales son conjuntos de

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mecanismos jurídicos, institucionales, programáticos y financieros que especifican derechos y obligaciones que los Estados deben cumplir para realizar cada uno de esos derechos. Por ejemplo, para determinar si la población ejerce el derecho a la educación, es necesario definir claramente un conjunto de servicios educativos para satisfacer ese derecho y que la sociedad en su conjunto se comprometa a brindar esos servicios. 16. Aunque los derechos tienen un contenido abstracto y ético, las garantías complementan ese contenido con mecanismos específicos que el Estado puede crear para la realización de esos derechos. Los mecanismos pueden diferir de un país a otro y entre los períodos históricos. Por ejemplo, algunos países han determinado que el derecho a la educación comprende sólo la educación primaria; otros han extendido ese derecho también a la enseñanza secundaria. Recientemente, algunos países han incorporado la educación preescolar y/o la formación universitaria en su definición del derecho a la educación. Ello demuestra que este derecho puede tener distintas definiciones operativas. En realidad, los especialistas en educación reconocen que este derecho se realiza inclusive informalmente, por ejemplo, a través de las comunicaciones y de la formación en el seno familiar. 17. La definición de los derechos como un conjunto de servicios garantizados les da un significado concreto y contribuye a su realización. Los países definen los derechos de maneras diferentes, reflejando el consenso político y social que subyace en la sociedad, el nivel de desarrollo económico, las asignaciones presupuestarias y el panorama institucional. Además, la definición de mínimos básicos resguarda contra prácticas discriminatorias y el relativismo cultural que podrían en ciertos casos privar algunos grupos de la oportunidad de desarrollar su potencial humano. De esta manera, las garantías sociales contribuyen a evaluar los arreglos sociales existentes. 18. Una distinción importante entre los derechos y las garantías sociales es que, mientras los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) tienen un carácter progresivo, es decir, se van realizando gradualmente; las garantías sociales son de realización inmediata. Así, una garantía social sólo es garantía en la medida que está en funcionamiento y sus prestaciones y/o servicios disponibles para los titulares. Inclusive en tratados generales de derechos humanos como el Pacto Interamericano sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, existen áreas en que los países signatarios se comprometen a adoptar medidas inmediatas. Una garantía social sólo puede percibirse como efectiva si los servicios conexos están efectivamente disponibles en forma no discriminatoria para los grupos o personas a las que se refiere. 19. Al dar sentido operativo a los derechos sociales, económicos y culturales, las garantías sociales permiten cerrar la brecha que generalmente se produce entre el contenido declarativo de los derechos y lo que efectivamente experimenta la población. Aunque las garantías sociales de por sí no pueden eliminar esa brecha completamente, constituyen un método innovador que ayuda a los gobiernos a adoptar medidas precisas en aras de la realización de los derechos a través de la prestación de servicios.

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20. Como las garantías sociales protegen derechos fundamentales, ayudan a la transición de las sociedades del modelo corporativista a un modelo universalista básico de política social, en que toda la población tiene acceso a un conjunto acotado de mínimos sociales garantizados. Desde los enfoques de pobreza y exclusión social, estos mínimos sociales tienen un correlato en las políticas de educación, salud y la vivienda ya que explican al largo plazo los recursos y capitales humano, social y patrimonial de los hogares en pobreza. A su vez, las políticas de empleo y fomento del trabajo y la participación explican la circulación y movilización de estos recursos, permitiendo a los pobres tomar medidas para aprovecharlos al máximo. 21. Sin embargo, las acciones aisladas en estas áreas no son suficientes. Las garantías sociales son interdependientes y deben estar clara y sistémicamente vinculadas entre sí, aunque la coordinación entre los ministerios sectoriales plantea una gran dificultad a la programación social, que puede ser superada mediante un diseño institucional adecuado. 22. La promoción de una política social comprensiva inevitablemente genera preocupaciones por su costo y posible impacto negativo sobre el crecimiento económico. Con respecto a los costos, el enfoque de garantías implica un cambio de prioridades desde lo ¿qué es posible financiar con el presupuesto social existente? hasta el ¿cómo asignar el presupuesto de manera que los estándares básicos definidos se provean a todos? La idea central de este cambio es que cada sociedad tenga que determinar el nivel de servicios y estándares que se puedan garantizar de una manera realista. En cuanto al impacto negativo sobre el crecimiento económico, estudios recientes sobre la experiencias histórica en los países de OCDE han demostrado la falta de un vínculo explícito entre el gasto social y el PNB neto si estos gastos se acompañen por un sistema de impuestos que favorece crecimiento, se minimicen los desincentivos por trabajo para adultos jóvenes, y se aumente la productividad.2 23. El enfoque de garantías también genera la pregunta si los recursos públicos no sean utilizados de mejor manera dirigiéndolos a programas para los pobres e indigentes en vez de construir políticas universales. El enfoque de garantías no sugiere abandonar los programas que se enfocan en los más pobres, sino promueve el establecimiento de estándares básicos y si sea necesario la creación de programas focalizados que ayudarían los grupos más vulnerables alcanzar estos mínimos. Este concepto ha sido denominado ´focalización dentro de un sistema universalista´ o ´focalización de recursos que responde a los estándares de ciudadanía básicos.´ Su idea principal es que una focalización de recursos no cumpliría sus metas si no hubiera estándares mínimos universales (de acceso, calidad, etc.) para definir estas metas.3 24. Aunque las garantías se definen en forma universal, las medidas del Estado tienen que concentrarse en los grupos más vulnerables, en aquellos que en general no tienen acceso a los servicios por sus propios medios. Así es como surgieron, por ejemplo, los programas nutricionales preventivos. Esos programas constituyen una garantía social sólo si estipulan los mecanismos

2 Ver Jorgensen. S. and Serrano, R.. 2007. “Comprehensive Social Policy for Inclusive and Sustainable Globalization” World Bank, Washington DC 3 Ibid.

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específicos para prestar el servicio, si están a disposición de todos los que sufren de malnutrición y pueden ser reclamados por todas las personas con derecho a ellos. 25. Los programas nutricionales complementarios son apenas uno de los numerosos ejemplos de garantía de servicios, vinculado al derecho a la alimentación; el mismo derecho puede también ser respaldado mediante transferencias de efectivo o programas de subsistencia. En otras palabras, puede vincularse una amplia gama de programas posibles a la realización de un derecho; no obstante, el concepto de garantías sociales implica emprender las medidas más eficientes, efectivas y culturalmente sensibles para la realización de un conjunto de derechos. Las garantías sociales pueden adquirir varias formas operativas, de acuerdo con las circunstancias específicas que afectan o caracterizan a los titulares de los derechos. 26. Esta flexibilidad asegura la protección del principio de la adecuación y el respeto culturales, contenido en el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales y protege los principios de aceptabilidad, disponibilidad, accesibilidad, confidencialidad, adaptabilidad y no discriminación en las prestaciones asociadas a los derechos sociales. Dimensiones operativas de las garantías sociales 27. Lo novedoso del enfoque de garantías sociales se ubica en:

a. Su perspectiva holística sobre la política social. Esto implica que una política social no responde a los derechos de los ciudadanos si sólo aumente acceso o mejore la calidad de servicios, sino si aborde simultáneamente una serie de elementos esenciales como acceso, calidad, protección financiera, participación, revisión continua y mecanismos de reclamo;

b. Su enfoque en mecanismos de reclamo es decir en la disponibilidad de de canales

administrativos, judiciales o cuasi-judiciales a través de los cuales uno puede reclamar servicios garantizados. Ambas características definen el marco de garantías sociales como un marco con enfoque de derechos;

c. La dirección técnica que el sistema de garantías ofrece para operacionalizar un

enfoque de derechos. La sección abajo ilustra cómo este marco ha sido aplicado en el sector de salud en Chile y cómo puede ser avanzado dado el progreso en sub-garantías concretas en otros casos de América Latina y el Caribe.

28. Un sistema de garantías requiere la existencia de un marco normativo (legal) que precisamente define los derechos y umbrales de su realización. Para ser operacional y permitir que los ciudadanos puedan exigir sus derechos, el sistema de garantías también necesitara arreglos institucionales a través de los cuales se podrá diseñar los programas, determinar y asegurar el presupuesto e instrumentar y monitorear las políticas que últimamente facilitaran la realización de derechos. En este contexto, el estado cumple un papel clave como institución normativa y reguladora.

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Así cada garantía social puede ser definida con referencia a cuatro dimensiones: legal, institucional, instrumental, y financiero:

i. Legal – todos los leyes y regulaciones que establecen la obligaciones del estado y los de los ciudadanos en relación con sus derechos;

ii. Institucional – las instituciones del estado responsables para el cumplimiento de la norma o garantía y sus sub-dimensiones;

iii. Instrumental – los programas y políticas (incluyendo programas público-privados) o servicios que aseguren la instrumentación práctica de la garantía;

iv. Financiero – los recursos económicos alocados a e inversados en la realización de la garantía y sus sub-dimensiones.

29. El concepto de garantía social puede desglosarse en dimensiones más específicas que captan dos tipos de expectativas de los ciudadanos con respecto al Estado: (i) una expectativa de que dispondrán de servicios garantizados, y (ii) una expectativa de que se apliquen médicas correctivas ante la no disponibilidad de los servicios. Las cinco subgarantías que se indican a continuación ofrecen una forma de desglosar las garantías sociales a efectos de facilitar el diseño de la política de acuerdo con este criterio. 30. Subgarantía de acceso: refiere a las disposiciones técnicas que aseguren que los titulares de los derechos puedan acceder a un conjunto de servicios definidos. De manera que la formulación de los derechos debe incluir una definición precisa de los servicios garantizados, el período mínimo en que deberá prestarse el servicio, los requisitos y obligaciones que deben cumplir los titulares para recibir los servicios, el período máximo de espera para recibir los servicios y la disponibilidad de canales de información a través de los cuales los ciudadanos pueden tomar conocimiento de estos aspectos. La subgarantía de acceso constituye el núcleo de la garantía social y debe estar diseñada de forma de fomentar la equidad y una mejor calidad de vida. 31. Subgarantía de calidad: refiere a los procedimientos técnicos que aseguren la prestación de servicios sociales de acuerdo con normas de calidad establecidas. Ello requiere determinar claramente los estándares de producción de los bienes y servicios que resguardan llegar al resultado esperado, y las normas de certificación y la acreditación de los proveedores. 32. Subgarantía de protección financiera: refiere a los procedimientos que aseguren que las personas sin condiciones para hacer frente al costo del servicio tengan igualmente acceso al mismo. Ello puede lograrse mediante compromisos financieros de fuentes públicas o privadas. La formulación de esta subgarantía requiere una clara definición de las contribuciones financieras que corresponde esperar del Estado, los ciudadanos y otras instituciones. Estas contribuciones deben preferentemente ser determinadas en base a la situación socioeconómica de cada familia o individuo. Esta subgarantía capta la esencia de la intervención del Estado en apoyo de la prestación de servicios básicos a personas o grupos que, de otra manera, no podrían costearlos.

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33. Subgarantía de participación y revisión continua: asegura que las garantías y las subgarantías sean actualizadas continuamente de acuerdo con la disponibilidad de recursos, los nuevos riesgos, el consenso político y social y el avance de la ciencia y la tecnología. La formulación de esta subgarantía requiere definir claramente lo siguiente: los criterios de revisión, los intervalos de las revisiones, los mecanismos y procedimientos para reformular y aprobar los nuevos canales de servicios/prestaciones, y los actores que deben desempeñar un papel en el proceso, incluidos los ciudadanos. También requiere definir los derechos y deberes vinculados a la participación y definir las etapas del ciclo de la política o de programación en que se producirá la participación cívica. 34. Subgarantía de reparación: asegura que las personas o grupos puedan reclamar el acceso de los servicios garantizados y exigir el cumplimiento de cada subgarantía. El diseño de los mecanismos de reparación requiere una definición exacta de las situaciones en que los ciudadanos pueden plantear reclamaciones y de los mecanismos judiciales y no judiciales a través de los cuales pueden presentarse y resolverse dichas reclamaciones. Asimismo, deben quedar claramente definidos los plazos máximos de espera para resolver las reclamaciones y todos los procedimientos reparatorios, las sanciones y las indemnizaciones. Esta subgarantía se puede abordar por conductos administrativos y judiciales. Esta sub-garantía debe ser desarrollada, principalmente, a través de mecanismos administrativos que permitan a la institucionalidad social resolver reclamos y reparar/compensar al titular sin que este tenga que hacer uso de instrumentos judiciales. Ello es importante, no sólo porque la justicia es costosa y de difícil acceso para los pobres, sino también porque es una manera de fortalecer las instituciones sociales, que son indicadores clave de la gobernabilidad democrática y la estabilidad social. Al mismo tiempo, en países que usan el modelo de ley consuetudinaria, buscando reclamo a través de canales judiciales crea precedentes que pueden tener implicaciones positivas en el largo plazo para mejorar la equidad en la provisión de servicios. III. Aplicando la Perspectiva de las Garantías Sociales

Recuadro 3. Régimen de garantías explícitas en salud (RGES) de Chile El Régimen de garantías explícitas en salud (RGES) de Chile, aprobado entre 2003 y 2004, es un ejemplo de un programa social conceptualizado a partir de la perspectiva de la garantía social que ha permitido tornar operativo el derecho a la salud con respecto a la oportunidad de acceder a un conjunto establecido de servicios de salud de calidad en forma oportuna y reclamar los servicios cuando no se reciben. Antes de la reforma, la política de salud de Chile estaba estructurada como sistema público y privado en que los proveedores de ambos sectores actuaban sin coordinación. En consecuencia, el sistema de salud estaba segmentado y no respondía adecuadamente a las necesidades de los afiliados a cualquiera de los sistemas. Era necesario modificar la política de salud para enfrentar una serie de problemas epidemiológicos, institucionales, regulatorios y económicos, y avanzar a un sistema mixto (y no doble) efectivamente supervisado por el Estado. Teniendo en cuenta la situación del sistema de salud del país, el Gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006) reconoció la necesidad de una reforma. El trámite legislativo posterior tiene suma relevancia. Hubiera sido muy difícil establecer un régimen de garantías explícitas sin lograr un amplio acuerdo político. El Gobierno convocó a una comisión interministerial que preparó seis proyectos de ley de reforma de la salud. A comienzos del debate, surgieron diferentes opiniones en relación con la reforma. El Gobierno abrió el diálogo para incluir a varios actores del sector de la salud. La reforma fue lanzada en 2002-2003, en un período en que no había elecciones y en que no se politizaría abiertamente el tema. En tanto

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el Senado aprobó las reformas del sistema público sin mayores objeciones, las propuestas de intervenciones en el sistema privado tuvieron que ser renegociadas. Los cambios propuestos tomaban en cuenta una amplia gama de intereses; no hubo ganadores ni perdedores absolutos tras las reformas, por lo que, con el tiempo, fue posible moderar todas las diferencias de opinión y aprobar todas las partes del paquete de reformas. La legislación aprobada promovía nuevos modelos y fuentes de financiamiento, acordados por todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria. Asimismo, modificaba el panorama institucional, creando nuevos organismos reguladores del sector de la salud. El nuevo régimen de garantías explícitas al principio priorizaba una lista de 40 enfermedades y las correspondientes intervenciones de salud garantizadas para todos. Definía el plazo máximo de espera para brindar el tratamiento (subgarantía de oportunidad); los procedimientos y técnicas que debían aplicarse durante el tratamiento y la rehabilitación (subgarantía de calidad), y los pagos conjuntos y el gasto anual máximo en salud que podía esperarse de cada familia (subgarantía de protección financiera). Este sistema mixto apunta a cumplir esas subgarantías en forma oportuna y eficaz en función del costo. El acceso al tratamiento es universal para el conjunto de prestaciones garantizadas e inclusive el sector privado está obligado a dar cumplimiento a esas garantías. Además, estos servicios están garantizados para todos los miembros de la sociedad, y no sólo para los pobres, aunque las contribuciones de los beneficiarios varían según su nivel de ingresos. Se discutieron varios mecanismos para financiar el nuevo régimen. Finalmente, la Ley 19.888 declaró que recursos se derivarán de: (a) un aumento temporario en el impuesto al consumo (IVA) de 18 a 19 por ciento entre el 1 de octubre 2003 y el 1 de octubre 2007 (aunque la Presidente Bachelet ha extendido el período de este aumento); (b) los impuestos de tabaco; (c) impuestos de aduana; y (d) la venta de participaciones minoritarias en centros de salud públicos. Como recursos adicionales, la reforma también considera fondos existentes, posibles aumentos de co-pagos, aumentos en el presupuesto como resultado de crecimiento económico, y re-asignaciones de otros sectores. Los resultados siguientes ilustran los buenos resultados arrojados por el nuevo régimen de salud hasta la fecha: • Desde su creación, el régimen amplió su cobertura de 40 a 72 afecciones médicas. • Aunque un gran porcentaje de ciudadanos todavía no conoce sus derechos en el marco del nuevo sistema de salud,

el 69% considera que la atención de la salud en el país en general ha mejorado desde la implementación del RGES. • Desde que se puso en práctica el RGES, el 39% de los ciudadanos entrevistados declaran que se sienten más

protegidos por el sistema que antes y 51% declara que no se siente ni más ni menos protegido. Sólo 5% declara sentirse menos protegido.

• El 28% de los ciudadanos responde que un integrante de su familia ha sido diagnosticado de alguna de las 40 afecciones originalmente priorizadas por el RGES.

• El 60% de los afiliados al sistema público y el 59% de los afiliados al sistema privado observan que los servicios de salud son más rápidos y mejores desde la aplicación del nuevo régimen.

• El 42% de los pacientes que usaron los servicios de salud con el RGES declaran que consideran estos servicios mejores que los de otros sistemas.

Fuente: Gacitua-Mario, E. and Norton, A. 2008. “Realizing Rights through Social Guarantees: An Analysis of New Approaches to Social Policy in Latin America and South Africa” World Bank, Washington DC 35. Esta nota de política reconoce que la mayoría de los países no han diseñado programas sociales basados en garantías explícitas. Los programas sociales habitualmente se encuentran en un nivel previo a las garantías, es decir, aseguran sólo parcialmente la protección y el cumplimiento de los derechos sociales en cuestión. En algunos casos, los derechos están legalmente estipulados pero carecen de apoyo institucional y financiero; en otros, los derechos están incorporados en operaciones programáticas e institucionales pero no están obligados por ley a concretar normas de resultados. Y aún en otros, aunque los derechos pueden estar incorporados a la ley y la política, los ciudadanos no

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pueden usar los servicios debido a otros factores, como falta de información o escasos incentivos de parte de los proveedores. 36. En los casos en que los servicios sociales se encuentran en un nivel previo a las garantías, los países pueden aplicar el marco de garantías sociales para consolidar los sistemas sociales existentes. El estudio que contribuyó al informe “Realización de los Derechos Mediante Garantías Sociales” (Banco Mundial, de próxima publicación, 2007) presenta estudios de casos de América Latina y el Caribe, y el caso de Sudáfrica, que sugiere que los países pueden aplicar el marco de garantías sociales para consolidar los sistemas sociales con que ya cuentan. Asegurar el acceso 37. La subgarantía de acceso asegura que cada titular tenga acceso a los servicios garantizados, en forma oportuna y por el tiempo necesario. 38. Perú ilustra cómo es posible establecer políticas de educación básica que progresivamente aumenten su cobertura, incluida la educación bilingüe. Desde 1970, el país brinda cobertura educativa completa por encima del promedio continental y sus indicadores son elocuentes, en particular teniendo en cuenta su bajo PIB per cápita. Por ejemplo, Perú tiene tasas de inscripción de 92% y 87% para estudiantes pobres y no pobres, respectivamente, y, en relación con la población en general, registra tasas de 94% de terminación de primaria y 88% de terminación de secundaria. Además, paralelamente a este proceso, se reconoció normativamente la necesidad de una educación bilingüe e intercultural para la considerable población indígena del país, a efectos de alcanzar una cobertura universal. La Constitución del Perú de 1993 obliga al Gobierno a brindar una educación intercultural y bilingüe a todo nivel. Aunque todavía se encuentra en una etapa previa a las garantías, estas iniciativas fueron ejemplo de un buen esfuerzo para superar los obstáculos multifacéticos que se interponían para la garantía del acceso universal a servicios sociales y educativos. 39. En Paraguay, el derecho universal a la educación básica ha sido históricamente afectado por arraigadas disparidades entre ricos y pobres y entre las poblaciones urbana y rural. Pese a esas dificultades, la tasa de cobertura de la enseñanza básica aumentó progresivamente desde que se inició la reforma educativa, llegando a un pico de 93% en 2005. Paraguay ha tenido resultados relativamente favorables en la garantía de la prestación continua de educación primaria a los ya incorporados al sistema. La prestación de la enseñanza primaria está garantizada durante el año lectivo por el hecho de que los fondos aplicados a la remuneración de docentes y directores están incluidos en el presupuesto nacional en rubros que no dependen de decisiones de ejecución gubernamental (después de su aprobación inicial). De esta manera, del lado de la oferta, es muy improbable una interrupción del año lectivo. En realidad, con muy escasas excepciones, durante la última década Paraguay no ha sufrido otros tipos de suspensiones, fuera de las causadas ocasionalmente por huelgas de maestros, aunque estas han sido relativamente menos numerosas, en comparación con países similares. 40. Jamaica representa un ejemplo importante de cómo el reconocimiento del derecho a abrigo a través de leyes, políticas y pactos internacionales puede crear un marco normativo que obliga el

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gobierno a tratar a resolver continuamente los desafíos encontrados por ciudadanos en el sector de vivienda. El enfoque del gobierno de Jamaica a proveer acceso a vivienda para todos nació en unas políticas de 1955 que establecieron el Fondo de Vivienda por la gerencia de emergencias y modernización de barrios bajos; y el Acto de Vivienda que hoy representa el código central de la política de vivienda del país. Varias políticas claves han sido promulgadas posteriormente, más notable el Fideicomiso de Vivienda Nacional en 1976 cuya misión es aumentar y mejorar las viviendas existentes y asistir sus contribuidores más pobres con recursos financieros, y la Política de Vivienda Nacional de 1982 establecida para proveer resolver problemas de vivienda para la población creciente de Jamaica. Otros programas como el Proyecto de Vivienda por Barrios Deprimidos al Centro de la Ciudad fueron dirigidos a sub-sectores sociales específicos y abordan directamente problemas de acceso como el pago de rentas o problemas de solvencia y el acceso a crédito. Aunque los beneficios de las leyes y políticas en Jamaica no han sido distribuidos igualmente entre sus ciudadanos, la existencia de un marco legal que identifica el acceso a vivienda como un derecho da una base fuerte para continuar el esfuerzo de mejorar condiciones de vivienda en el país. Fomento de la calidad 41. La subgarantía de calidad asegura una clara definición de las normas que deben cumplir los servicios pertinentes y sus proveedores. Exige la existencia de procedimientos de control y evaluación periódicos y mecanismos claros para comunicar al público los resultados de esas evaluaciones. 42. En el caso de la atención de la Salud de Chile (véase el Recuadro 3), la calidad está definida como la prestación de servicios por un proveedor certificado y acreditado. La Ley de garantías explícitas en salud indica que la garantía de calidad será modificable cuando el sistema de certificación y acreditación y registro entre en vigencia. La legislación chilena también dispone que el Ministerio de Salud, como máxima autoridad del sector, es responsable de formular y supervisar las políticas de salud. Indica que deben establecerse dos tipos de instrumentos complementarios para asegurar la calidad de los servicios de salud: uno, que se relaciona con las instituciones o la administración de la salud y, otra, que se relaciona con los propios proveedores médicos –tanto instituciones como individuos. El caso de la salud de Chile, particularmente en la esfera del tratamiento y la recuperación, ilustra cómo diseñar y poner en práctica gradualmente un amplio marco legal relacionado con la calidad. 43. Colombia presenta un buen ejemplo de instrumentos de política utilizados para promover la calidad de la educación. El Gobierno de Colombia formuló programas específicos para garantizar y controlar la calidad en este sector. En 1998, se creó un sistema nacional de evaluación para examinar periódicamente los resultados académicos y comprobar que los estudiantes estuvieran alcanzando los niveles de competencia establecidos. Esas normas son medidas por dos exámenes obligatorios administrados al final de primaria y de la enseñanza intermedia. Sin embargo, los empeños del Gobierno por mejorar continuamente la calidad en base a los resultados de los exámenes no han sido parejos. Al mismo tiempo, un creciente número de escuelas está en condiciones de utilizar los puntajes de las pruebas de los estudiantes para elaborar proyectos de mejoramiento de la calidad. Por

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último, al participar en evaluaciones internacionales, las escuelas colombianas pudieron acceder a otra forma de comparar la calidad. 44. St. Kitts y Nevis ha avanzado significativamente en el aseguramiento y monitoreo de educación primaria desde la creación de la Unidad de Desarrollo del Currículo (UDC) en 1998. El país ha logrado acceso universal a la educación primaria desde los años 1960 pero pocos estudiantes aprendieron suficiente el los grados primarios para continuar con éxito en el nivel secundario y más de 50 por ciento abandonaron sus estudios antes de completar la escuela secundaria. Antes de 1998 cada escuela primaria desarrollaba su propio plan de estudios y el país no contaba con un sistema centralizado para monitorear el aprendizaje y la calidad de enseñanza. La UDC introdujo un plan de estudio común y exámenes regulares cada fin de año para todas las escuelas primarias (públicas y privadas) así creando un mecanismo regular para estimar progreso y desafíos en cada escuela y al nivel nacional. También ha permitido discutir preocupaciones específicas en cada escuela y clase. Los resultados conseguidos por el nuevo sistema (75 por ciento de alumnos entran colegio en los grupos con alta habilidad y 25 por ciento entran en grupos con menor habilidad) impulsaron una iniciativa similar en inglés y matemática en las escuelas secundarias. Protección financiera 45. La subgarantía de protección financiera asegura que las personas que no pueden costear los servicios lo hagan a través de financiamiento público o privado. Esta subgarantía requiere una clara definición de la institución o instituciones responsables de asegurar la protección financiera, del volumen de la contribución de los titulares y de los mecanismos para asegurar que se informe debidamente al público de estas oportunidades. 46. En Uruguay se aplicó con éxito un enfoque progresivo de reforma del sistema de asignaciones familiares desde la perspectiva de los derechos. El programa Nacional de Asistencia para Emergencia Social (PANES), lanzado en 2005, actualizó el antiguo sistema y fue el primer programa ejecutado bajo la égida del nuevo Ministerio de Desarrollo Social creado ese mismo año. El PANES incorpora muchos elementos de una perspectiva basada en derechos, a saber, un compromiso de supervisar el acceso de todos titulares, la participación de la sociedad civil y una canasta mixta de transferencias y servicios (alimentos, material de educación, empleo temporario, etc.) para lograr una asistencia más efectiva que el programa de asignaciones familiares tradicional. De manera que el PANES permite que los beneficiarios reciban un ingreso mínimo y un acceso a servicios básicos que de otra manera no podrían costear. Las asignaciones se brindan durante el período en que la familia satisfaga los requisitos y obligaciones de titulares de la garantía (es decir, tener hijos menores de 18 años inscriptos en la escuela y un ingreso por debajo de un umbral especificado). Mediante el PANES, el Ministerio de Desarrollo Social se ha empezado a afirmar como protagonista fundamental en la definición de criterios nuevos y más efectivos de reducción de la pobreza. Pese a la duración de corto plazo prevista, sus exitosos resultados encierran la posibilidad de inspirar iniciativas similares basadas en una perspectiva concebida desde los derechos dentro del marco del nuevo Plan de Equidad Social del gobierno.

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47. La protección financiera se avanzó en St. Kitts y Nevis con la provisión de medicamentos gratuitos para todos pacientes de SIDA, diabetes, hipertensión, u otras enfermedades crónicas. Aunque esta fue una iniciativa nacional, se hizo posible por el establecimiento de una unidad común para la compra de medicamentos en la Organización de Estados del Caribe Oriental a través del cual se puedan negociar precios más bajos por medicamentos en la sub-región. St. Kitts y Nevis también ha garantizado inmunizaciones gratuitas contra nueve enfermedades que se otorgan a cada uno sin respecto a edad. El resultado fue una cobertura de 100 por ciento de inmunizaciones básicas aun en 2000, excluye sólo los ciudadanos que elijen voluntariamente no recibir la inmunización. 48. La formulación de la política de vivienda de Sudáfrica muestra un acento progresivo en la protección financiera del derecho al acceso a una vivienda decorosa. Tras la abolición del apartheid, se aprobó progresivamente un vasto número de leyes y reglamentaciones sobre vivienda para hacer efectivo este derecho. Los empeños del Estado se han centrado en abordar directamente, primero, la crisis de vivienda, aumentando la oferta de viviendas subsidiadas para familias de bajo ingreso, tanto en propiedad como en alquiler, y, luego, en la creación de un entorno en que el mercado de viviendas subsidiadas pudiera operar normalmente como parte del mercado inmobiliario más amplio y no subsidiado. Específicamente, el Gobierno apunta a realizar el derecho a una vivienda decorosa otorgando donaciones para vivienda por una sola vez a los titulares de la garantís que nunca tuvieron una vivienda en propiedad. Con el tiempo, se introdujeron cambios en la política para llegar a los trabajadores de bajo ingreso. A raíz de estas políticas, se produjeron cambios espectaculares en el panorama de la vivienda. Centrándose en el otorgamiento de viviendas subsidiadas a beneficiarios calificados, en los últimos diez años se entregaron cerca de 1,4 millones de viviendas subsidiadas. Participación y revisión continua 49. La subgarantía de participación y revisión continua asegura que los servicios se mantengan actualizados y reflejen los recursos disponibles, los nuevos riesgos (sociales, económicos, ambientales, etc.), el avance tecnológico y las normas de calidad. Esta subgarantía requiere que los ciudadanos participen activamente en el diseño y la revisión de las políticas, contribuyendo así a la transparencia, la rendición de cuentas y la mayor gobernabilidad. 50. En Ecuador, se adoptaron importantes medidas institucionales para asegurar la participación de las poblaciones indígenas en el diseño de los proyectos de educación. Desde 1992, los pueblos indígenas están representados en la dirección nacional para supervisar los programas bilingües e interculturales de educación. En 2006, mediante consulta popular, se pidió a los ciudadanos que aceptaran o rechazaran un nuevo proyecto de educación propuesto, entre otras cosas, para incrementar el presupuesto educativo en 0,5% del PIB por año, hasta 2012, o hasta alcanzar 6% del PIB. De esta manera, Ecuador muestra un ejemplo de un mecanismo que asegura la incorporación de la voz de la ciudadanía por parte del Estado en la revisión de las políticas vigentes. 51. El caso del Perú ilustra un marco legal progresivo relacionado con la participación social en el sistema educativo. Una legislación específica regula la participación de los padres en las instituciones educativas, incluidas la evaluación y la certificación. Las asociaciones de padres han actuado como mecanismo para resolver problemas dentro del sistema y como vehículo de

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participación comunitaria. Una ley promulgada en 2004, por la que se requiere que los gobiernos locales del Perú formulen los presupuestos en forma participativa, también presenta sustanciales posibilidades de transformación. Las nuevas políticas de fomento de la participación y empoderamiento local incrementan el porcentaje de hogares que participan en la toma de decisiones locales y refuerzan el sentido de los derechos ciudadanos, en particular entre de mujeres y jóvenes. Dentro de la educación pública, la reciente descentralización plantea posibilidades de ofrecer nuevas oportunidades de participación y de incidencia en el poder local de control y la consideración de aspectos de calidad. La progresiva legislación peruana en materia de participación social encierra también el potencial de crear una cultura de evaluación y fomento de la calidad en el sector de la enseñanza. 52. Jamaica también ofrece un buen ejemplo de participación social en el sistema educativo. Como en Peru, las asociaciones de padres y maestros locales han colaborado históricamente en la provisión de ideas y aporte del proceso educativo, así como en el financiamiento de las escuelas y el proceso de resolver problemas en el sistema. La Ley de Educación (sección 41) protege el derecho de participación de los padres en el proceso de educación pero hasta hace poco las asociaciones locales de padres y maestros eran el único foro organizado desde cual los padres podían influir la educación de sus hijos. Este sistema cambió en 2005 cuando el gobierno de Jamaica estableció el independiente Equipo de Transformación Escolar (ETE) para dirigir una reforma extensa al nivel nacional. La reforma incluye una estrategia de ¨Comunicación y Relaciones con Partes Interesadas¨ como una de sus seis partes principales. Para mejorar relaciones con todas partes interesadas el Equipo empezó un proceso de consultaciones por toda la isla dirigido a los maestros, directores de escuelas y familias para que cada grupo interesado en el sector educación pueda expresar su opinión en el proceso de la reforma. Realimentaciones recogidos durante las consultas resultaron en la creación de una Asociación Nacional de Padres y Maestros de Jamaica, que como una entidad federal apoyará las asociaciones locales y expresará sus consideraciones en el nivel político nacional. Posibilidad de una reparación 53. La subgarantía de reparación y cumplimiento asegura a los titulares de derechos la posibilidad de reclamar la prestación de los servicios pertinentes. Exige una clara definición de las etapas y procedimientos judiciales y/o administrativos para plantear las reivindicaciones. 54. En el Régimen de Garantías Explícitas en Salud de Chile, la ley dispone que los ciudadanos deben, primero, exigir los servicios al proveedor (público o privado) con el que se han afiliado. Si este no suministra los servicios requeridos, los afiliados pueden presentar una reclamación ante un órgano administrativo, la Oficina del Superintendente de Salud. La ley también otorga a los afiliados el derecho a la intervención de la Oficina del Superintendente en casos de conflicto. Debe iniciarse un proceso de mediación no más allá de los 60 días a partir del planteo no atendido de la reclamación de los servicios. El Superintendente de Salud puede tomar decisiones específicas y obligatorias respecto de las instituciones afectadas, inclusive en materia presupuestaria, y puede imponer sanciones por incumplimiento. De manera que el nuevo régimen de salud de Chile ilustra un sistema en que es posible reparar los derechos a la salud sin apelar a la justicia, lo que sería más costo e insumiría más tiempo.

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55. En Bolivia, puede hallarse una notable experiencia en el Programa de Seguro de Maternidad y Salud y en los mecanismos paralegales afines relacionados con la Defensoría del Pueblo. Dentro del marco de este programa, la Defensoría del Pueblo supervisa constantemente la congruencia legal del accionar del Ministerio de Salud. Por ejemplo, el Defensor reconoció que la demanda de servicios de salud materna eran mucho mayores que los servicios suministrados por el Programa de Seguro de Maternidad y Salud. En realidad, muchas mujeres en edad reproductiva estaban en alto riesgo de salud por la falta de medidas preventivas en el control del cáncer de cuello de útero. El Defensor investigó una antigua reglamentación que ampliaba la cobertura del Seguro con algunos otros servicios, como la detección precoz del cáncer en mujeres, y ejerció sus facultades para movilizar apoyo parlamentario en respaldo de la aprobación de esa reglamentación. Como consecuencia de ello, el Parlamento aprobó una ley que establece la obligación de ofrecer la prueba de Papanicolaou a todas las afiliadas al Seguro, con lo que se ampliaron los servicios que hasta entonces cubría este programa. 56. Sudáfrica ofrece un ejemplo por fuera de las Américas de criterios judiciales, cuasi judiciales y administrativos complementarios para ofrecer a la ciudadanía mecanismos de reparación. Los mecanismos judiciales son especialmente notables. Con el fin del apartheid, quedaron reconocidas la salud y la vivienda como derechos humanos, en la Carta de Derechos, imponiendo al Estado la obligación de adoptar medidas para la progresiva realización de los mismos. Al respecto, la voluntad de la justicia de intervenir y asegurar que la situación de quienes reivindicaban sus derechos mejorase realmente, no sólo contribuyó a crear una supervisión cívica activa en torno a la realización de los derechos, sino que arrojó resultados sustanciales. Un ejemplo ilustrativo es el conocido caso del Nevirapine. Este caso fue iniciado por una organización civil (Treatment Action Campaign) para procuraba acceso a este medicamento anti retro viral a mujeres embarazadas infectadas de VIH para prevenir transmisión del virus. La Corte Constitucional declaró que el no suministro del medicamento constituía el incumplimiento de una obligación, por lo que ordenó que el Gobierno eliminara todos los obstáculos a dicho acceso y diseñara un programa amplio para distribuir el Nevaripine a mujeres embarazadas en todo el país. De esta manera, el caso de Sudáfrica ilustra el uso exitoso de mecanismos judiciales de reparación dentro del marco de un sistema legal consuetudinario amplio. Beneficios de la adopción del criterio de garantías sociales 57. Estos casos pruebas sugieren que avanzar hacia un criterio de garantías sociales puede arrojar numerosos beneficios. Primero, desde el punto de vista político e institucional, la definición de garantías sociales fortalece la gobernabilidad. La concreción de una garantía social requiere un proceso técnico y político que implica generar pactos sociales de la sociedad que se expresen en prestaciones y mecanismos específicos. Al mismo tiempo, la implementación de un programa inspirado en un marco de garantías implica crear la capacidad institucional e interinstitucional necesaria para que los programas funcionen efectivamente. 58. Los casos de Chile y Sudáfrica muestran que los programas de garantías sociales o de un enfoque de derecho, no sólo fomentan la equidad en el acceso (inclusión), sino que también tienen efectos positivos en la eficiencia de la prestación. Los programas de garantías dan lugar a un

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mejoramiento general en la calidad de vida, en especial de los pobres y los grupos vulnerables que antes tenían prácticamente vedado el acceso a los servicios. El caso de Chile demuestra que el RGES incrementa el acceso de los pobres a los servicios de salud. En Sudáfrica, la descentralización de los servicios de salud contribuyó a acercar la atención de la salud a los pobres y a la participación de las comunidades locales en el planeamiento del servicio, lo cual ayudó a eliminar los sesgos del pasado y a reducir los costos de la prestación de servicios de salud. 59. La implementación del criterio de garantías sociales también puede impulsar la rendición de cuentas de los proveedores y facilitar una reparación cuando se ve comprometido el acceso. La definición de normas, reglamentos y procedimientos administrativos claros facilita el control social y la cuantificación del progreso. En Chile, la definición del tipo y la calidad de los servicios brindados en el marco del RGES permite el escrutinio público y da lugar al establecimiento de procedimientos administrativos que determinan un mejoramiento de la calidad de los servicios, aunque estos mecanismos ya no funcionan plenamente. En un contexto diferente, los tribunales de Sudáfrica hicieron posible que las organizaciones de la sociedad civil actuaran en nombre de aquellos que, de otra manera, no tendría acceso al sistema judicial. Al incidir en la política pública y en la prestación del servicio, la justicia ha contribuido a reparar reivindicaciones sociales. 60. En resumen, la aplicación de un marco de garantías sociales encierra el potencial de permitir que los gobiernos enfrenten ciertos desafíos de la política social, precisamente, por el carácter técnico del criterio. En particular, este enfoque:

• ofrece contenido preciso y técnico a los derechos, definiendo un nivel mínimo de realización, los mecanismos legales y de política correspondiente, indicadores de control y una revisión progresiva. En este sentido, sirve como principio de organización para supervisar y reformar los programas sociales.

• favorece la reducción de las brechas sociales existentes. Si bien los derechos son universales, su operacionalización efectiva a través de garantías sociales asegura que los individuos o grupos sin acceso reciban un mínimo nivel de servicios convenido. Como se indica en el Informe del Desarrollo Mundial de 2006, Igualdad y Desarrollo (Banco Mundial, 2005), la garantía social contribuye a igualar las reglas de juego económicas y políticas y a hacer más igualitaria la prestación de servicios.

• fomenta la transparencia y la rendición de cuentas. Dada su naturaleza precisa, las garantías

sociales contribuyen a reducir la discrecionalidad administrativa a través de la definición legal de los derechos y de los sujetos de los mismos, los arreglos institucionales, los mecanismos operacionales y la asignación de recursos.

• empodera grupos excluídos y vulnerables a través de la disponibilidad de mecanismos de

reparación y cumplimiento. Da más voz y participación y ofrece la oportunidad de un diálogo más abierto sobre los derechos sociales. Una definición común de derechos faculta a los ciudadanos para responsabilizar a las instituciones.

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• facilita la adaptabilidad de los beneficios a las condiciones sociales, económicas y políticas

del país. Las garantías sociales pueden ser modificadas y actualizadas sin perjudicar los valores que protegen, porque se toman en cuenta aspectos tales como las normas culturales, el consenso público y la disponibilidad de recursos. La flexibilidad de las garantías sociales permite evitar un regreso a soluciones estandarizadas.

61. El criterio de garantías sociales debe adaptarse a la realidad de cada país. Al mismo tiempo, representa una estrategia para priorizar el presupuesto social del país, estableciendo un consenso nacional y fomentando la gobernabilidad democrática. La flexibilidad de las garantías sociales les permite agregar diversos intereses, cuando es necesario.

IV. Recomendaciones de política

62. Impulsar el enfoque de garantías sociales básicas en el contexto regional, no admite recetas o procedimientos estandarizados a replicar en todos los países. No obstante lo anterior existen algunos lineamientos o bases para el desarrollo de garantías sociales que son importantes de mencionar. Re-construcción de un pacto social y fiscal 63. El sistema de garantías sociales implica la existencia de un marco normativo bien elaborado y un presupuesto sostenible. Ello requiere forjar un pacto fiscal o un amplio acuerdo político que permita financiar las garantías. El gasto fiscal debe ser estructurado para permitir la prestación oportuna y sostenible de un conjunto de servicios prioritarios. Para ello, los encargados de formular las políticas deben establecer explícitamente las fuentes de financiamiento y los instrumentos de esos servicios. Esos instrumentos pueden incluir las reasignaciones presupuestarias indexadas con el crecimiento económico, aumentos de impuestos o modificaciones en la estructura tributaria. 64. La necesidad de lograr un amplio consenso en torno a la garantía de los servicios permite que la sociedad ejerza un mayor control de las políticas, a menudo elevando la productividad y eficiencia del gasto público. De manera que el logro de un pacto social y fiscal, como lo requiere el enfoque de garantías de derechos, es fundamental para fortalecer las instituciones democráticas.

65. Los pactos fiscales están sobre todo arraigados a acuerdos políticos y deben representar diversos intereses de la sociedad. En un régimen de derecho, el poder legislativo representa la soberanía popular, por lo cual, está mejor dotado para emprender esta tarea. Al mismo tiempo, las autoridades correspondientes del gobierno local y regional y de la sociedad civil también deben participar en este proceso a través de los conductos de participación disponibles

66. Los grupos de la sociedad civil (empresas, organizaciones sin fines de lucro, universidades, entidades religiosas, etc.) pueden contribuir a negociar el pacto social y fiscal de varias maneras. Por ejemplo, pueden incorporarse a las entidades asesoras, como los consejos consultivos que participen en las decisiones presupuestarias. Los miembros de esos grupos deben representar a una amplia gama

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de intereses y deben ser reconocidos como representantes naturales de la opinión pública en sus sectores respectivos, para que sus recomendaciones tengan legitimidad pública. 67. Para tener un efecto positivo en las decisiones de política, los integrantes de los consejos consultivos deben ser seleccionados en base a criterios predefinidos. Además, es importante que los consejos implementen estrategias participativas y consulten con los sectores vulnerables de la sociedad, a efectos de que se tengan en cuenta las necesidades de los pobres junto con las propuestas de política de los expertos. 68. Los debates que se celebren dentro de los consejos consultivos deben estar documentados y ser comunicados en informes públicos y oficiales reconocidos por el ejecutivo. En plazos relativamente breves el Ejecutivo deberá seleccionar y ajustar las propuestas, traduciéndolas en proyectos con rango de ley, con los consecuentes cambios a nivel institucional, programático y presupuestario. Es aquí cuando el proceso incluye de lleno al Parlamento. Un aspecto que debiese facilitar que sectores parlamentarios de oposición política al gobierno de turno, apoyen el establecimiento de “garantías sociales”, guarda relación con la mayor transparencia que éstas conllevan en el uso de los recursos públicos. En efecto, al explicitar las prestaciones que serán garantizadas, las condiciones y requisitos de accesos, calidades, oportunidades, duración y mecanismos de exigibilidad facilita el control ciudadano y la rendición de cuentas. 69. Para impulsar este tipo de iniciativas, los gobiernos interesados en aplicar el criterio de garantías deben empezar con un buen diagnóstico de los respectivos problemas sociales, antes de establecer pactos sociales y fiscales para su solución. Las medidas más importantes en el diseño de una política de garantías sociales podrían describirse de la manera siguiente:

• Primero, para definir garantías sociales con sólidas bases técnicas, cada país debe rescatar y visibilizar los avances registrados a la fecha en el diseño e implementación de políticas sociales, para lo cual se sugiere aplicar la matriz de análisis de garantías sociales propuesta anteriormente.

• Segundo, los resultados de dicho diagnóstico pueden interpretarse como una radiografía de

posibles pregarantías, que pongan en evidencia el alcance de las prestaciones, en cuanto a acceso, la calidad y puntualidad de las mismas, la continuidad de la prestación y oportunidades de reparación.

• Tercero, concluida la fase diagnóstica, debe sobrevenir el trabajo de elaboración de

propuestas. Esta fase tiene por finalidad identificar las áreas de política y programas que, por el nivel de avance que registran y su importancia para el bienestar social de la población, pueden convertirse, con mayor facilidad, en garantía social. En general, se trata de políticas sociales que tienen una larga tradición en lo países, se encuentran legitimadas y afianzadas.

• Finalmente, considerando que los ámbitos de derecho son un todo integral y mutuamente

dependiente es aconsejable que un sistema de garantías sociales básicas considere al menos

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el desarrollo de una garantía por sector de derecho, es decir: en alimentación/agua, salud, educación, vivienda y habitabilidad, trabajo y protección a la familia y la infancia. Cabe recordar que a lo largo de todo este documento se ha recomendado que cada país defina un conjunto acotado de garantías sociales en áreas claves para el bienestar y el desarrollo humano, que además sean muy sensibles para la población y que resulte viable –económica y políticamente- asegurar. No se trata que toda la política social sea diseñada e implementada bajo un enfoque garantista. En realidad, se sugiere que algunas prestaciones asociadas a ámbitos de derecho –las más importantes- conformen el piso básico de oportunidades para todos los habitantes del país.

70. Luego que el legislativo promulgue los marcos normativos, institucionales, programáticos y económicos que permitirán la realización de las garantías, el ejecutivo debe actuar con una urgencia que responda a las obligaciones inmediatas inherentes al concepto de garantías sociales. Los Estados deben también empeñarse en incluir en la legislación que proponga las cinco subgarantías. De acuerdo con el país de que se trate, se recomienda que los encargados de formular las políticas implementen las garantías sociales por etapas. Estas etapas pueden basarse en divisiones geográficas (por ejemplo, implementar primero las garantías en regiones alejadas y, luego, en la capital), o en la robustez de la garantía (por ejemplo, primero abordar el acceso, la oportunidad y los mecanismos de reparación y, más tarde, la calidad y la prestación continua). Esta estrategia de implementación gradual permite basar la asignación de recursos en las conclusiones y resultados que se obtengan en las primeras etapas, para que el gasto social sea más eficiente y efectivo. Instrumentos para el diseño y el seguimiento 71. Para facilitar el diseño de políticas sociales usando el criterio de garantía, es útil construir una matriz en que se defina el contenido específico de cada subgarantía y se definan las medidas necesarias en cada esfera de la implementación y supervisión de la política (legal, institucional, instrumental, presupuestario). Esa matriz puede ser una ayuda en la definición de las técnicas más adecuadas para establecer la garantía en cuestión. También puede ayudar a coordinar mejor los diversos mecanismos relacionados con un servicio o garantía social. En particular, es importante establecer un vínculo entre los mecanismos judicial y administrativo de reclamo pertinentes a la programación social. La matriz establece un puente conceptual que concilia las categorías judiciales con las categorías administrativas que se aplican a la planificación social. 72. Los países pueden considerar la posibilidad de crear un índice de garantías sociales o un índice de inequidad de oportunidades (4) para controlar y evaluar más efectivamente las garantías establecidas. El índice podría ayudar a (i) respaldar el diseño de políticas sociales basadas en derechos; (ii) evaluar y controlar el progreso de esas políticas, y (iii) informar todo el diseño de la política.

0 4 Ver World Bank. 2008. Regional Study Measuring Inequality of Opportunity in Latin America and the

Caribbean. Volume 1: Main Report, March 13, 2008

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73. Además de servir para el diseño de nuevas políticas sociales, un sistema de monitoreo basado en garantías sociales puede ser utilizado para evaluar la fuerza que tienen los programas existentes en las dimensiones legales, políticas y social. Dicho sistema puede ayudar a llegar a un nuevo pacto social. 74. Aunque un índice como mencionado antes no tiene que abarcar todos los aspectos de la garantía social, puede agregar un gran número de variables, permitiendo (i) la detección de los obstáculos a la realización de los derechos sociales y económicos; (ii) la elaboración de medidas estratégicas para superar esos obstáculos, y (iii) evaluar la eficacia y rendición de cuentas del Estado en la prestación de servicios sociales. Como el índice refleja varios aspectos técnicos de los programas de prestación de servicios, constituye un mecanismo innovador para comprender y diseñar políticas sociales que respondan a las condiciones específicas de cada país. Coordinación de los ministerios de desarrollo social y del sector social 75. Llevar adelante el enfoque de garantías sociales, requiere un fuerte liderazgo político institucional. Se recomienda que éste sea asumido por los Ministerios de Desarrollo Social, ya que -en comparación con los Ministerios sociales Sectoriales (educación, vivienda, salud, etc.)- éstos se encuentran en mejores condiciones para impulsar enfoques integrales y transversales en el campo de las políticas sociales; favoreciendo una adecuada vinculación y colaboración de los sectores. Cooperación entre los sectores público y privado y la sociedad civil 76. Es importante que los ministerios de desarrollo social emprendan un diálogo y un debate activos con la sociedad civil y el sector empresarial. Esto es condición para el desarrollo de un sistema colaborativo que asigna roles y funciones diferenciados entre estos agentes. 77. En este estudio se ha demostrado también que la prestación de servicios sociales puede fortalecerse mediante la cooperación pública, privada y de la sociedad civil, así como mediante la coordinación interministerial entre los órganos de gobierno responsables. Hoy en día, la realización de los derechos sociales y económicos ya no se basa solamente en el volumen de la esfera pública, como lo era en el caso de las reformas de política social del pasado. Más bien, se basa en estructuras que crean una cooperación pública y privada efectiva, en una redefinición de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil y en una responsabilidad compartida por las cuestiones sociales. Además, la cooperación público privada tiene la posibilidad de efectivamente concretar la prestación de servicios universales, si ambos sectores aseguran por igual la prestación del servicio garantizado. 78. Las alianzas entre los sectores público y privado y la sociedad civil para la prestación de un servicio social pueden atenuar ciertos riesgos, tales como el tener un enfoque de corto plazo en la entrega de los servicios (por ejemplo para réditos políticos), la oposición a los programas por actores importantes del mundo político o ineficiencias estatales en la entrega de los servicios. El caso de Sudáfrica, por ejemplo, muestra cómo las organizaciones de la sociedad civil habilitaron a las partes interesadas para determinar si el Gobierno estaba avanzando en la atención de las necesidades sociales de la población y si los beneficios sociales en salud estaban llegando a sus destinatarios. El

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régimen chileno de garantías explícitas en salud ilustra un caso en que los sectores público y privado de la salud se coordinaron para brindar una serie de beneficios básicos de salud a todos. Creación de instancias independientes para el monitoreo de las garantías 79. Para que las garantías sociales tengan impacto en la toma de decisiones, es preciso que los programas de garantías sean sistemáticamente auditados, supervisados y evaluados por las instituciones adecuadas. Las instituciones de supervisión tienen que ser independientes del gobierno y de las autoridades políticas, y estar libres de toda interferencia política, aunque sean financiadas por el presupuesto del Estado. Estas instituciones deben representar los intereses de un amplio espectro de interesados y ofrecer un punto de vista amplio e imparcial de los efectos de las políticas sociales en la realización de los derechos y beneficios.

80. Es fundamental que el control ejercido por esos órganos dé lugar a recomendaciones concretas, que sean recibidas y consideradas periódicamente por el Gobierno, el parlamento y la opinión pública. Las instituciones de supervisión deben estar organizadas y regidas por consejos mixtos que incluyan autoridades con idoneidad técnica en política social y representen a distintas opiniones del espectro nacional. Ello contribuiría a asegurar una evaluación transparente de la política y motivaría un debate público honesto y amplio sobre los datos recabados. Sólida participación civil en el diseño y la implementación 81. El sistema de garantías sociales debe incluir la participación de los titulares de los derechos en el diseño, implementación y evaluación de las garantías y los beneficios afines. La posibilidad de adaptar las garantías sociales a las diferencias culturales y de afinar su sentido operativo o su contenido depende de una fuerte participación de la sociedad civil. La participación civil puede adoptar varias formas, pero una de las más empleadas es la de los comités de usuarios, a través de los cuales los representantes participan en la supervisión, evaluación y revisión de las garantías y beneficios sociales. 82. Un aspecto importante de las garantías sociales es la comunicación. La institución o instituciones responsables de otorgar los beneficios deben estar en condiciones de informar a los titulares de los derechos de los mecanismos por los cuales pueden acceder a los beneficios o reivindicarlos. Sin esa información, se reducen sustancialmente las posibilidades de que los titulares de derechos se beneficien de la garantía. Además, es importante que existan canales de información efectivos para asegurar la transparencia y para que los titulares de los derechos sepan qué pueden esperar de la realización de las garantías. Mecanismos de reparación robustos 83. Para asegurar la realización de las garantías sociales, es necesario contar con una serie de conductos para la reparación que, en términos ideales, deben funcionar complementariamente. Las formas administrativas de reparación incluyen procesos de reclamación y mediación internos de las instituciones prestadoras del servicio y de los ministerios (por ejemplo, sistemas incorporados a los hospitales) y/o comités estructurados establecidos en el entorno de las instalaciones (por ejemplo, de

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las escuelas o clínicas). Los canales cuasi judiciales incluyen las instituciones establecidas para supervisar las disposiciones legales, pero se encuentran fuera del sistema judicial (por ejemplo, las comisiones de derechos humanos y las defensorías del pueblo). Los mecanismos judiciales comprenden el sistema jurídico formal, incluidos los tribunales constitucionales, cuando corresponda. 84. La existencia de garantías sociales bien elaboradas en el terreno legal incrementa la capacidad de los titulares de derechos de denunciar el incumplimiento. Al mismo tiempo, disminuye la posibilidad de manipulación política o administrativa. Esto último es de suma importancia en América Latina, donde las políticas clientelistas y los intereses corporativos históricamente han tenido un gran impacto en la política social, en detrimento de los grupos excluidos y menos poderosos.