1

Концептуальні засадивзаємодії політики

й управління

Навчальний посібник

Національна академія державного управлінняпри Президентові України

Київ2010

2

УДК 321.01/7(075.8) К64

Рецензенти :В. Д. Бакуменко, доктор наук з державного управління, професор;М. Ф. Головатий, доктор політичних наук, професор;Н. В. Грицяк, доктор наук з державного управління.

Концептуальні засади взаємодії політики й управління :навч. посіб. / авт. кол. : Е. А. Афонін, Я. В. Бережний,О. Л. Валевський та ін. ; за заг. ред. В. А. Ребкала, В. А. Ша-хова, В. В. Голубь, В. М. Козакова. - К. : НАДУ, 2010. - 300 с.

УДК 321.01/7(075.8)

К64

Схвалено Вченою радою Національної академіїдержавного управління при Президентові України

(протокол № 163/10-8 від 5 листопада 2009 р.)

Авторський колектив : Е. А. Афонін (розд. 12), Я. В. Бережний(розд. 11), О. Л. Валевський (розд. 1), А. М. Гаврилюк (розд. 10), В. В. Голубь(вступ, розд. 4), Л. В. Гонюкова (розд. 5), В. М. Гурієвська (розд. 9), В. М. Ко-заков (розд. 7), М. М. Логунова (розд. 8), М. І. Пірен (розд. 3, 10), О. В. Пше-ничнюк (розд. 8), О. В. Радченко (розд. 7), В. А. Ребкало (розд. 1), В. В. Тер-тичка (розд. 11), Л. М. Усаченко (розд. 6), В. А. Шахов (розд. 2).

У навчальному посібнику висвітлюються проблемирозвитку політичних процесів в Україні, здійснюється аналізвзаємозв'язку і взаємодії політики й управління, визначаютьсяшляхи та механізми їх удосконалення і посилення.

В основу навчального посібника покладено результатидослідження НДР "Концептуальні засади взаємодії політики іуправління" (номер державної реєстрації 0108U002012)комплексного наукового проекту "Державне управління та місцевесамоврядування". Керівник науково-дослідної роботи - В. А. Ребкало,д.філос.н., професор.

Розрахований на слухачів НАДУ всіх спеціальностей тадержавних службовців.

Національна академіядержавного управлінняпри Президентові України, 2010

3

ВСТУП

Тривалий період пошуку і спроби розробки різноманітноїпалітри теоретичних концепцій і напрямів практичної реалізаціїполітико-адміністративного реформування в пострадянській Ук-раїні свідчать про те, що перспективи й результати політичних іадміністративних змін стикаються із серйозними протидіями ітруднощами, а також викликають цілий спектр соціально-політичнихпроблем і адміністративних негараздів. Це є свідченням розумін-ня (за оцінкою навіть протилежних політичних та ідеологічнихконцепцій) низького рівня управління державою, неналежногоусвідомлення політичною елітою своїх функцій по відношеннюдо суспільства, обмеженої ефективності виконання своїх функційвладними суб'єктами, наростанням протиріч і конфліктного по-тенціалу в середині самого українського суспільства.

У зв'язку з цим надзвичайно актуальним є розгляд сучасногостану розвитку українського суспільства з точки зору аналізу самеконцептуальних засад взаємодії політики й управління, розумію-чи, з урахуванням того, що неможливо говорити про реформуван-ня однієї складової державної системи, не звертаючи уваги на інші.Можливо, недооцінювання саме цього факту і є причиною того,що численні спроби політичних і адміністративних реформ за рокинезалежності в Україні не принесли очікуваних результатів.

Автори підручника намагалися розглянути взаємодію полі-тики й управління виходячи із синергетичного підходу до аналізускладних соціальних процесів і явищ, використовуючи передусімнову інституціональну методологію дослідження політико-адміні-стративного управління як сфери публічного управління і гори-зонтально-мережевих комунікацій. Ми виходили з розуміння того,що протягом еволюції реформ було втрачено магістральну лінію,а саме - об'єктивний аналіз і прогнозування перспектив розвиткуполітичних та соціальних інституцій і безпосередньо майбутнівектори суспільно-політичних інституціональних змін. Важливимзавданням було підкреслити і те, що нові соціально-політичніінститути і форми взаємодії не виникають на пустому місці, а по-в'язані з тривалим терміном існування колишніх. Досить часто ви-никнення нових формальних інститутів не спрацьовує, наража-ючись на їх спротив і неготовність суспільства до змін.

4

Необхідність відповідності навчального процесу з курсу"Концептуальні засади взаємодії політики й управління" вище-згаданим завданням і сучасним вимогам зумовили логічну побу-дову підготовленого підручника, який послідовно розкриває тео-ретико-методологічні засади взаємодії політики й управління упублічній сфері, вплив політичного процесу на прийняття і реалі-зацію політико-управлінських рішень, вплив політичних партійна розвиток управлінських процесів, особистісні засади політикий управління, політичний розвиток і політичну модернізацію вконтексті аналізу політичних змін, становлення нової ідентичностіта її вплив на політику і державне управління, характер взаємовід-носин політичної влади та управління, співпрацю органів держав-ної влади з неурядовими організаціями як напрям політики й управ-ління, аналіз політико-адміністративного реформування як напрямреалізації нової управлінської парадигми, аналіз особистісних засадвзаємодії політики і державного управління, особливості реалі-зації стратегічного планування і управління, а також перспективий умови застосування психологічного консультування в політицій управлінні.

Авторський колектив кафедри державної політики і управлін-ня політичними процесами Національної академії державногоуправління при Президентові України висловлює щиру подяку ре-цензентам підручника: проректору з наукової роботи Академіїмуніципального управління, доктору наук з державного управління,професору В. Д. Бакуменку; першому заступнику директора Націо-нального інституту стратегічних досліджень, доктору наук з держав-ного управління, професору Н. В. Грицяк; доктору політичних наук,професору, проректору з наукової роботи МАУП М. Ф. Головатому.

5

1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИВЗАЄМОДІЇ ПОЛІТИКИ Й УПРАВЛІННЯ

В ПУБЛІЧНІЙ СФЕРІ УКРАЇНИ

План1.1. Атрибутивні та функціональні особливості публічної

сфери в Україні.1.2. Взаємодія політики й управління.1.3. Відмінності політичних та адміністративних складових

у державному управлінні.1.4. Напрями гармонізації управління й публічної політики.

Ключові слова: публічна сфера, публічна політика, вряду-вання, державне управління, адміністративна реформа, державнаполітика, адміністративні та політичні посади, політична культу-ра, регулятивна функція держави.

1.1. Атрибутивні та функціональні особливостіпублічної сфери в Україні

Сьогодні очевидно, що об'єктивна складність, внутрішнясуперечливість і наукова неопрацьованість моделі, шляхів, ме-ханізмів і динаміки процесів реформування українського суспіль-ства посилюється тим, що значно затягнувся період визначенняреального механізму взаємодії й взаємовпливу владних структурта суспільства в Україні. Тут протидія різних підходів обтяженаяк внутрішньополітичними змінами і деформаціями, так і тради-ціями, стереотипами, що склалися в публічній сфері. Адже пере-вершеність деяких з панівних парадигм, крім суто науковихнаслідків, активно впливає на поведінку політичних лідерів і еліт,на діяльність політичних партій, на характер прийняття політич-но зважених рішень, на орієнтацію суспільної думки щодо активі-зації процесів демократичних перетворень в Україні і подоланнякризових явищ у всіх сферах суспільного життя. Саме в нерозви-нутості публічної сфери і публічної політики, в їх традиційнійсуперечливості полягає одна з головних перешкод на шляху де-мократичного і стабільного розвитку Української держави.

6

Існують різні підходи до визначення публічної сфери і пуб-лічної політики. У вузькому значенні, за визначенням Ю.Габерма-са, - публічна сфера, це та "сфера соціального життя, в якій фор-мується громадська думка". Інакше кажучи, це - арена, форум пуб-лічного дискурсу з приводу соціально-політичних проблем життяй розвитку суспільства.

У широкому значенні ідея публічної політики і врядуванняпередбачає існування сфери чи сектору життя, що не є приватни-ми або суто індивідуальними, а здійснюються спільно. Вона нетільки не вичерпується комунікаціями громадян та суспільноюрефлексією, але й трансформується в практичні дії. У цій якостівона постає як "спільна практична діяльність, що спрямована надосягнення цілей, що поділяються всіма". На думку В.Парсонса,поняття "публічний" означає ті аспекти людської діяльності, яківимагають урядового чи соціального регулювання, втручання абопринаймні спільних дій [1, с. 23]. У підсумку, як вважає росій-ський дослідник І.М.Дзялошинський, "публічна сфера постає нетільки як суспільний форум колективного пошуку громадянамизагальних цілей та засобів їх досягнення, але і як сфера їх прак-тичного втілення в систему реальних суспільних відносин й інсти-тутів. Складається свого роду інфраструктура публічної сфери -громадський сектор життєдіяльності суспільства".

По суті, публічна сфера (політика й управління) - це спосібзабезпечення в суспільстві клімату співпричетності і демократиз-му. Його зміст полягає в тому, щоб підтримувати та розвиватиучасть самого суспільства в управлінському процесі, стимулюва-ти пошук таких рішень суспільних проблем, які дають оптимальніваріанти поєднання приватних інтересів з публічним, тобто інте-ресом суспільства як цілого [2, с. 388].

Документи "Програми розвитку ООН" дають можливістьвіднести до публічної сфери такі ключові характеристики:

- участь (усі громадяни мають голос у прийнятті рішень -безпосередньо або за допомогою легітимних інститутів, які ре-презентують їх інтереси; така широка участь будується на свободіасоціацій і слова, а також на здатності до конструктивного діалогу);

- верховенство права (чесність і неупередженість правовихструктур, особливо тих, які забезпечують дотримання прав людини);

- прозорість (свобода інформації, її повнота та доступністьдля всіх, хто в ній зацікавлений);

7

- чутливість (усі інститути своєчасно реагують на потребигромадян);

- орієнтація на згоду (дотримання балансу інтересів для до-сягнення широкого консенсусу з питань про те, що більше всьоговідповідає потребам групи та якими способами, за допомогою якихпроцедур цього потрібно досягати);

- справедливість (усі громадяни мають можливість покра-щити свій добробут);

- результативність та дієвість (максимально ефективне ви-користання ресурсів для задоволення потреб громадян);

- підзвітність (уряд, приватний бізнес і структури грома-дянського суспільства підзвітні громадськості та інституційнимносіям прав);

- стратегічне бачення (лідери, владні структури і громад-ськість спираються на довготривалі перспективи врядування тарозвитку особи і чітко уявляють собі ті заходи, які необхідні дляїх реалізації) [UNDP 2002].

На противагу звичній практиці державного управління, якаспирається на ієрархії та передбачає безумовне виконання наказівта розпоряджень, головними параметрами публічної політики тауправління стають згода і договір. Традиційна адміністративно-управлінська діяльність приділяє увагу переважно праву та регла-ментам, публічна - колективним рекомендаціям, пропозиціям,моральним угодам. Традиційна влада здійснювалась урядом, бю-рократією і парламентом, публічна все більше залучає до своєїорбіти комісії, форуми, великі демократично організовані групи.Якщо в системі державно-управлінських відносин інформація тра-диційно ще централізована та багато у чому закрита, то в публічнійсфері вона відкрита і доступна для всіх. Реалізуючись за допомо-гою переговорів між державними, приватними та громадськимиструктурами, які зацікавлені в спільних зусиллях для досягненнявзаємоприйнятих результатів, публічна політика та управлінняздатні більш ефективно задовольняти суспільні потреби, тобтовиробляти соціально значущі рішення.

Публічна сфера виконує визначені функції взаємодії владий суспільства у формуванні політики та самоврядної діяльності.

Перша функція - артикуляція суспільних інтересів, які маютьсформуватися та прозвучати в самому суспільстві, чітко заявитипро себе, щоб і влада, і сама громадськість їх помітили і належ-ним чином оцінили. Поки що артикуляція громадських інтересів

8

у публічній сфері українського суспільства (чи стосується це еконо-мічних проблем, соціального забезпечення або суспільно-правовихі суспільно-політичних питань) недостатньо рельєфна і сильна.Це пояснюється слабкою кристалізацією групових інтересів, аморф-ністю соціальної структури, що тільки формується, нерозвинутіс-тю інститутів громадянського суспільства.

Друга функція - публічний контроль за діяльністю влади і, убільш широкому сенсі, стану справ у суспільстві, в державі, у соціо-культурній сфері. В Україні поки що спостерігається прагненняправлячої еліти відгородитися від суспільства завісою таємничості.Громадськість змушена задовольнятися чутками та віртуальнимиконструкціями наближених до влади технологів та консультантів.Недосяжна для публіки і реальна картина діянь олігархів в еко-номіці, таємничих лобістських інтриг у владних коридорах.

Третя функція публічної сфери - вплив на формуваннядержавної політики. Держава як загальнонаціональний інститутпокликана репрезентувати публічні інтереси суспільства. Інші сус-пільно-політичні інститути, у тому числі громадянські, репрезен-тують приватні, групові, корпоративні інтереси і тому не здатнібрати на себе функції публічної влади. Піднятися над приватнимиінтересами, сформулювати, висловити та захистити загальний інте-рес - у цьому полягає сенс та виправдання існування й цілісностідержави. Тому публічна політика потребує держави, а державнаполітика завжди претендує на те, щоб бути публічною, інакшедержава в очах суспільства втрачає будь-яку легітимність. Природ-но, що публічні інтереси втілюються в державній політиці як дея-кий усереднений вектор численних та різноманітних приватних ікорпоративних впливів. Там, де приватні інтереси (державно-бюро-кратичні, партійні, соціальні, олігархічні, конфесійні) отримуютьдомінуючий вплив, політика держави вже не збігається з публіч-ною. Непропорційне або навіть переважне звучання отримують уній приватні, корпоративні або партійні мотиви. Дещо подібнеспостерігається сьогодні і в Україні.

Четверта функція публічної сфери, виключно важлива длясучасної України, - політико-культурне просвітництво громадян.У суспільній думці, як і у свідомості соціальна вартість політико-культурних домінант була і залишається досить високою. Сьогоднів умовах суперечливого розвитку нашої державності соціокуль-турна освіченість громадян є провідним чинником реформуваннясуспільства. Обумовлена ціннісно-культурними пріоритетами,

9

детермінація соціальних процесів цілями, що їх висувають різніполітичні сили та об'єднання громадян, має незаперечну перевагущодо інших джерел суспільних перетворень. Переконання лідерів,усталені думки населення та інші форми соціокультурних харак-теристик суспільної свідомості визначають сьогодні як коротко-строкову політику, так і політику віддаленого майбутнього.

Саме тому публічний форум слід розглядати як своєріднийзагальнонаціональний семінар. Пересічним громадянам, які тількиспостерігають за політикою або демонструють зацікавленість нею,він розкриває здібності та вміння політичних суб'єктів (партій,рухів, коаліцій, лідерів) до діалогу з суспільством. Громадяни втя-гуються в процес роздумів, аналізу та оцінок, що допомагає зро-бити усвідомленим їхній вибір. Цей форум відіграє суттєву роль установленні самих політиків, позаяк беручи участь у публічнихдискусіях, вони отримують можливість не тільки висловити влас-ну позицію, але і знаходити аргументи для пошуку компромісу [3,с. 389-390]. Не буде перебільшенням говорити про те, що політико-культурні принципи, норми та дії якісно характеризують публічнежиття суспільства і є важливим інструментом демократичних пе-ретворень в Україні.

1.2. Взаємодія політики й управління

Найпоширенішим є визначення політики як сфери діяльнос-ті, що спрямована на набуття, утримання та використання влади.Як пише К.С.Гаджієв, поняття "політичне" "охоплює такі катего-рії, як влада і владні відносини, державно-політична організаціясуспільства й увесь комплекс її інститутів: державно-правовий,партійний, виборчий, механізм прийняття рішень [4]. Політикаіснує там, де суперечки між людьми починають набувати суспіль-но значущий характер, тобто зачіпають великі групи людей. Та-ким чином, політика - це засіб подолання суперечок у суспільстві.Політика сприяє встановленню порядку, який визнається всімачленами суспільства. Політична влада функціонує у формі взає-модії різноманітних державних і суспільних інститутів. Як пишеА.Н.Дібіров, "політика - це інституйовані владні відносини, спря-мовані на відтворення суспільного порядку згідно з визначенимицінностями та ідеями" [5, с. 34, 37, 42].

Державне управління спрямовано на регулювання політич-них, соціальних та економічних процесів у суспільстві. Також під

10

державним управлінням розуміється діяльність органів держав-ної влади та їх посадових осіб щодо реалізації визначеної політики.

На відміну від адміністративної роботи, яка здійснюєтьсязгідно з чинними правилами та нормами (тобто формалізованоїдіяльності), власне політична (публічна) діяльність пов'язана іззавданням установлення нових формальних умов. Тобто "політи-ка" виникає в середовищі, де потрібно приймати нові рішення, якіне мають аналогів у минулому. Натомість у процесі буденної адмі-ністративної роботи поточні справи вирішуються відповідно довже наявних регламентацій, правил і настанов, тоді як "політика"має справу з тими проблемами, які вже неможливо розв'язати задопомогою раніше визначених установлень. Політика спрямова-на на встановлення нового регламенту адміністративної діяльності,вона "починається тільки там, де ще немає раціоналізації, де мизмушені приймати рішення в ситуації, яка не врегульована розпо-рядженнями" [6, с. 100].

Головне у творенні політики - це визначення суті проблеми,розв'язання якої потребує втручання державних органів влади.Прийняттю політичних рішень має передувати публічне обгово-рення всіх обставин виникнення суспільно значущої проблеми таоптимальних варіантів її розв'язання. Політичне рішення характе-ризується тим, що суб'єкту публічної політики доводиться обира-ти найбільш оптимальний варіант із кількох альтернатив. Адміні-стративна робота в такому контексті є реалізацією прийнятогополітичного рішення. Тобто адміністративна діяльність пов'язаназ інструментальною складовою здійснення політики і тому повиннабути регламентована відповідними нормами. Адміністративнерішення завжди має справу з чітко окресленим та регламентова-ним порядком вирішення проблем.

Отже, політика й управління є взаємозалежними суспільнимисферами, які об'єднує загальна природа походження, що пов'язанаіз феноменом влади. Ці сфери впродовж історичного розвиткуспіввідносилися по-різному, але їх завжди об'єднувало уявленняпро владу як про організовану силу, яка спрямована на врегулю-вання соціальних, економічних та особистих відносин.

Упродовж тривалого часу вважалося, що між "політикою" і"адмініструванням" повинна пролягати чітка інституціональнамежа: політичні інституції мають займатися публічним вироблен-ням політичних рішень, натомість адміністрація - нести відпові-дальність тільки за їх виконання на практиці. Стверджувалося, що

11

політики й управлінці існують кожен у своєму світі із своїми авто-номними цінностями і правилами.

Вудро Вільсон, якого вважають засновником концепції та-кого розмежування, відстоював думку, що "адміністративна ланкаперебуває поза сферою політики як такою. Питання управління -це не політичні питання. Хоча політика ставить завдання передадміністрацією, не слід допускати, щоб вона маніпулювала дер-жавними службовцями" [7]. Як вважав В.Вільсон, збереження ірозвиток демократії можливі тільки за умови здійснення постійно-го контролю політиками за адміністративною діяльністю. Згідноз його концепцією зміни в політичній сфері не мають впливати нафункціонування адміністративної системи, яка повинна бути взмозі реалізувати будь-які рішення обраних на виборах політич-них лідерів.

Ця концепція була поширена в ХІХ ст., однак подальшийісторичний розвиток довів помилковість абсолютизації такогопогляду. Під впливом узагальнення досвіду роботи урядів у першійполовині ХХ ст. у науці виникла функціоналістська модель, згідноз якою управління є процес прийняття рішень, а політика забезпе-чує їх легітимність. Згідно з цією концепцією "політикою і легіти-мацією влади займаються правлячі економічні й політичні еліти, аорганізаційні структури управління здійснюють виконання їхрішень. Сучасні уряди беруть активну участь у формуванні по-рядку денного політики, їх діяльність справляє суттєвий вплив напроцеси легітимації влади" [8, с. 22].

Повне розмежування призводить до зниження якості як адмі-ністрування, так і політики. За цих умов політики стають безвідпові-дальними, натомість система адміністрування виявляється "жерт-вою" політичної кон'юнктури. Водночас адміністративна системазосереджує величезні ресурси, які в умовах слабкого публічногополітичного контролю можуть використовуватися в особистих абокорпоративних інтересах. Для контролю над гіпертрофованим зро-станням адміністративної влади й унеможливленням трансфор-мації державної політики в спосіб обслуговування особистих такорпоративних інтересів публічна політика використовує такі засо-би, як політичний контроль за діяльністю адміністрації, виборністьвищого управлінського персоналу, підзвітність виконавчої владипарламенту, відкритість адміністративної вертикалі.

Однією із спроб визначити теоретичні підвалини політико-адміністративних відносин у процесі формування політики стало

12

дослідження Дж.Ебербаха, Р.Путнема і Б.Рокмена "Бюрократи іполітики в західних демократіях". Автори наполягають на існу-ванні чотирьох можливих моделей побудови відносин між полі-тичними публічними діячами і державними службовцями. Модель I("політика - адміністрація") утверджує дихотомічний поділ сфериполітики й адміністрування в тому вигляді, як його розумівВ.Вільсон. Модель II ("інформація - інтереси") передбачає участьчиновників у формуванні політичного курсу, яка, проте, є доволіобмеженою. Згідно з цією моделлю чиновники дають експертнуоцінку на основі своїх знань та інформації, у той час як політикизаймаються питаннями основних цінностей і мають великі мож-ливості для політичного маневру. Модель III ("діяльність - рівно-вага") передбачає, що в політичному процесі беруть участь на па-ритетних умовах як політики, так і державні службовці. За цієюмоделлю, політики виражають різноманітні інтереси суспільства,а бюрократи є провідниками вузькокорпоративних інтересів. Та-ким чином, політики виступають у ролі "активізатора", який керуєзмінами в політиці, тоді як бюрократи відіграють роль "стабіліза-тора", що проводить політику, пристосовуючи її до конкретноїситуації. Модель IV (гібридна) припускає, що розбіжності міжступенем участі політиків і державних службовців у процесі фор-мування політичного курсу поступово нівелюються і спостерігаєть-ся тенденція до зближення цих двох груп. Особливо це стосуєтьсявищих державних службовців, наділених не тільки адміністратив-ними можливостями, а й високим рівнем наближеності до полі-тичної діяльності, причому другий аспект часто явно переважає.Водночас, за цією моделлю, при призначенні на вищі посади вдержавній службі посилюється вплив політичних мотивувань, щопризводить до пересування кадрів зі сфери політики у сферу управ-ління, і навпаки. Таким чином, межа між політичним та адміністра-тивним управлінням повільно, але неухильно розмивається [9, с. 18].

Складність соціально-економічного розвитку та багато-гранність сучасного суспільства приводить до того, що виникаютьяк політичні державні органи з адміністративними функціями, такі адміністративні органи з політичними функціями. Як показуєсучасна практика управління, не можна провести однозначно ви-значену межу між політичним і адміністративним рівнем державноївлади. Тому для політичного державного органу встановлюєтьсяполітична відповідальність, яка адекватна його повноваженням і

13

функціям. А для органу державного управління - форми адміні-стративної відповідальності.

Система державного управління, що склалася в Україні, ха-рактеризується невизначеністю інституціонального розмежуван-ня між політичними та адміністративними функціями. Практикадержавного управління свідчить, що в Україні ще не сформувавсяінститут високопрофесійних державних менеджерів, "вільних" відполітики, а процеси, які відбуваються у політичній сфері, не спри-яють становленню цього інституту. Отже, на порядку денномустоїть завдання визначення оптимальної моделі поєднання в дер-жавному управлінні адміністративних і політичних функцій.

1.3. Відмінності політичних та адміністративнихскладових у державному управлінні

У більшості країн, де уряд формується парламентом, йогоорганізаційна структура включає обов'язкові компоненти, середяких політична (за нею закріплюються функції комунікації із гро-мадськістю, публічне обговорення та обґрунтування державноїполітики) та управлінська (до компетенції якої належить впрова-дження рішень, що приймаються). За всієї відмінності зв'язку пуб-лічно-політичної та адміністративної складових у різних країнахпринциповим є те, що стійкість демократичного уряду визначаєть-ся мірою його адекватності потребам розвитку суспільства та здат-ністю до оперативного реагування на потреби суспільства.

Розглянемо більш детально функціональні відмінності міжполітичними діячами і державними політичними посадовцями всистемі державного управління. За визначенням, "Адміністративнапосада - визначена відповідно до закону або іншого акта законодав-ства та передбачена штатним розписом посада в органах виконавчоївлади, яка займається на професійній конкурсній основі, крім ви-падків, передбачених законом, для реалізації визначених Законом"Про державну службу України" повноважень. До адміністратив-них посад належать посади керівників, заступників керівників таспеціалістів, крім політичних і патронатних посад. Особи, які зай-мають адміністративні посади, повинні зберігати інституційнупам'ять, організаційний досвід, забезпечувати стабільну роботуорганів державної влади" [10, с. 8]. "Політичні посади - один із

14

трьох типів посад у сфері державного управління, що займаютьсяполітичними діячами (політиками), які забезпечують виробленнята реалізацію державної політики. Політичний характер зазначе-ного виду посад визначається не лише партійністю особи, яка зай-має цю посаду, а й такими особливостями: а) особливим поряд-ком призначення на посаду; б) особливим порядком звільнення зпосади; в) особливими рисами відповідальності, яка має ознакипублічної (тобто відповідальність перед громадськістю, главоюдержави, парламентом) за наслідки діяльності" [11, с. 141].

З'ясовуючи підстави розмежування політичних і адміністра-тивних функцій в управлінні, необхідно враховувати, що в краї-нах парламентської демократії склад уряду формується парламен-том. Таким чином, організаційна структура уряду відображає якполітичні, так і адміністративні аспекти його діяльності. У такомуразі уряд виступає концептуальним творцем політики, розробникомцілей врядування, укладачем законодавчих актів, спрямованих напосилення своєї інституціональної спроможності. Водночас адмі-ністративний блок відповідає за окреслення шляхів досягненняцілей державної політики, здійснює експертизу документів, їхпідготовку, а також управляє ресурсами для виконання програмиуряду.

Згідно з Концепцією адміністративної реформи 1998 р."особливості статусу посади "політичного діяча (політика)" вияв-ляються в трьох ключових моментах: по-перше, в особливомупорядку призначення на посаду; по-друге, в особливому порядкузвільнення з посади; і, по-третє, в особливих рисах відповідаль-ності, яка має ознаку публічної (тобто перед главою держави, пар-ламентом, а також у певних формах - перед населенням) відпові-дальності за наслідки діяльності". У Концепції наголошується, щополітичний характер посад членів уряду зводиться не лише "дофакту обов'язкової належності особи, що обіймає дану посаду, допевної політичної партії. Це - можливий варіант (особливо з огля-ду на розвиток у найближчій перспективі політичної структурова-ності суспільства), але не обов'язковий" [12].

У табл. 1.1 показано деякі суттєві відмінності між політи-ком і державним політичним посадовцем.

15

Таблиця 1.1Функціональні відмінності між політиком і державним

політичним посадовцем

Як можна бачити, публічний політик репрезентує певнийідеологічний або політичний напрям у суспільстві. Він набуваєлегітимного статусу за підсумками парламентських або президент-ських виборів, у результаті чого суспільство делегує йому владніповноваження. Натомість державні політичні посадовці "отриму-ють" повноваження від суб'єктів політичного процесу для реаліза-ції певної політичної доктрини. Але, реалізуючи державну політи-ку з позицій політичної сили, яка набула легітимності за результата-ми виборів, вони повинні водночас приймати рішення в інтересахусього суспільства.

Між політичними й адміністративними складовими систе-ми державного управління також існують суттєві відмінності.Нижче, в табл. 1.2, відображено відмінності між політичними йадміністративними посадами щодо процедури призначення тазвільнення з посади, відповідальності, характеру діяльності тарішень, що приймаються, позиціонування щодо політичних сил,професійної компетентності.

Функціональні відмінності Політик Державний політичний

посадовець Набуття легітимності

Суспільство делегує владні повноваження за підсумками виборів (парламентських або президентських)

Політична сила (партія, виборчий блок партій, урядова коаліція в парламенті або Президент у президентській республіці) делегує повноваження з управління певною сферою суспільства

Місце в політичній системі

Уособлює певний політичний напрям у суспільстві, інтереси та цінності певної ідеологічної (партійної) доктрини або світо-гляду

Реалізує державну політику в певній сфері суспільства з пози-ції політичної сили, яка набула легітимності

За характером рішень, що приймаються

Приймає рішення згідно з політичною доцільністю

Приймає рішення з реалізації державної політики

16

Таблиця 1.2Функціональні відмінності між політичними

й адміністративними функціями в державному управлінні

Відповідно до визначених відмінностей можна провестидемаркацію між політичними органами державної влади й адміні-стративними органами державного управління.

Політичний орган державного управління: формуєтьсязгідно з політичними процедурами, які визначені Конституцією;керівний склад підбирається за політичними ознаками лояльностідо провідних політичних сил; зміна керівного складу відбуваєть-ся за результатами парламентських або президентських виборів;у системі політико-управлінських відносин виступає носієм дер-жавного суверенітету та національних інтересів; не має вищесто-ящого органу управління, підзвітний та підконтрольний представ-ницькому органу (парламенту); самостійно визначає складові своєїорганізаційної структури; приймає політичні рішення, які спря-мовані на реалізацію загальнодержавних інтересів; несе переваж-но політичну відповідальність за результати своєї діяльності.

Функціональні відмінності Політичні посади Адміністративні посади

(державні службовці) Призначення Обираються парламентом (проуря-

довою коаліцією) або призначаються політичним лідером (президентом)

Призначаються на загальних підставах, які регламентуються відповідними нормами

Звільнення Через висловлювання недовіри парламентом (проурядовою коаліцією) або на розсуд політичного лідера (президента). Неможливість оскаржити рішення про звільнення в судовому порядку. Право самостійно піти у відставку в знак протесту проти політики, що реалізується

В установленому адміністративному порядку. Право через суд оскаржити рішення про звільнення

Відповідаль-ність

Політична Адміністративна

Діяльність Визначає державну політику в певній галузі в інтересах усього суспільства

Здійснює державну політику

Рішення Приймає політичні рішення, націлені на розв’язання суспільної проблеми

Приймає організаційні та управлінські рішення, спрямовані на вирішення часткових проблем, локалі-зованих у просторі й часі

Позиціонування щодо політичних сил

Лояльність до певної політичної сили, яка делегувала особу до уряду; наяв-ність підтримки з боку політичних сил

Нейтральність до панівної політичної доктрини

Професійна компетент-ність

Здатність реалізовувати політичну доктрину

Наявність професійного досвіду, освіти й адміні-стративних здібностей

17

Адміністративний орган управління: формується згідно звизначеними у законодавстві адміністративними процедурами;керівний склад формується за ознаками професіоналізму та компе-тентності; зміна кадрового складу відбувається на умовах контрак-ту або з міркувань кар'єрного зростання; в системі управлінськихвідносин виступає суб'єктом реалізації державної політики; підкон-трольний та підзвітний вищестоящому адміністративному органууправління; організаційну структуру затверджує вищестоящийадміністративний орган згідно з чинним законодавством та визна-ченими нормами; приймає адміністративні рішення, які спрямо-вані на вирішення конкретних проблем у певній галузі економікиабо соціальній сфері; несе адміністративну відповідальність засвою діяльність, форми цієї відповідальності визначені у законо-давстві і чинними нормами.

Як можна бачити з наведених вище відмінностей, публічнаполітика й управління тісно пов'язані між собою в реалізації дер-жавної влади. Є підстави для визначення політичного характерудіяльності державного управління. Водночас політика виступаєсуттєвою складовою діяльності державної адміністрації та реалі-зації функцій управління.

Сьогодні в Україні всі ці функціональні та інституціональніскладові мають невизначений стан, що впродовж останніх роківнегативно позначалося на державному управлінні. "Політика" ви-сувала претензії до виконавчої влади, звинувачувала її в закри-тості і небажанні втілювати в життя політичні програми. Натомість"адміністративне" (бюрократичний апарат) багато в чому відтор-гало політичні програми та тенденції.

Історія взаємозв'язку між політичною та адміністративноюсферами в Україні впродовж останнього десятиріччя має безлічдраматичних ситуацій. Відомі випадки безпосереднього тиску івідкритого конфлікту, коли політичні сили заявляли про необхідністьвідставки уряду буквально наступного дня після затвердження йогоскладу парламентом. Більш м'які форми пошуку балансу між цимисферами - це практика кооптації представників політичних сил увиконавчі органи влади, яка часто використовувалася за часів пре-зидентства Л.Кучми. До прийняття оновленої Конституції в 2004 р.це відбувалося на підставі "доброї волі" учасників політичного про-цесу або непублічних домовленостей між ними, що аж ніяк несприяло цілям реалізації ефективного державного управління.Після схвалення оновленої Конституції у 2004 р., коли уряд став

18

формуватися як результат коаліційної угоди між політичними си-лами, які складають парламентську більшість, політичні сили без-посередньо стали формувати виконавчі органи влади. Засобомреалізації цих нововведень стало поширення так званого партійно-квотного принципу, коли ключові посади в системі виконавчоївлади розподілялися між політичними силами, які в парламентіутворили коаліційну більшість. У результаті застосування партій-но-квотного принципу виникла реальна загроза депрофесіоналіза-ції державної служби і деструкції у мотивації державних службов-ців. Адже просування по кар'єрних сходах в атмосфері пануванняпартійно-квотного принципу цілком залежить не від професійнихякостей, а від політичної лояльності.

Враховуючи масштабність та складність адаптації нормпублічного врядування в умовах перехідного посттоталітарногосуспільства, британський дослідник Д.Кумбс визначає кількаскладнощів у справі адаптації норм публічного врядування.

Перша - це так званий ефект "троянського коня" як імовір-ний результат імпорту сучасних західних політико-управлінськихпідходів. Співвідношення між державним адмініструванням і полі-тичним процесом завжди залежить не тільки від законодавчогомеханізму забезпечення нейтральності і захисту прав чиновника,а також і від політичного контексту, в якому такі відношення фор-муються і відбуваються. Таким чином, стверджує Д.Кумбс, ті, хтоімпортує установки нейтральності державного управління як спо-собу запобігання змішуванню політичних функцій з впливомпартій та особистостей, у результаті можуть стикнутися з тим, що"в поганих руках і при неадекватному інституційному контролінауковий підхід публічної політики може запросто стати ресур-сом посилення політичного керівництва країни, а не його обме-ження" [13, с. 347]. Така ситуація буде зменшувати роль парла-менту і негативно впливати на роботу виконавчої влади.

Звідси можна сформулювати другу умову впровадженняполітико-управлінських новацій, яка полягає в необхідності ви-значення змісту інституціонального контексту. В цьому контекстіпріоритетним завданням є організація контролю над виконаннямобов'язків державними чиновниками і забезпечення професіоналі-зації державної служби. В противному разі, як зазначає Д.Кумбс,"використання відповідної риторики забезпечує підтримку егої-стичних інтересів і майстерно вводить в оману, незалежно від того,

19

за допомогою якої риторики це здійснюється - марксизму-ленініз-му або прикладного політичного аналізу" [14, с. 348].

Третій аспект "троянського" феномену полягає в тискузовнішніх сил, які шукають економічні та політичні вигоди відпосткомуністичних країн. Так, досвід країн - нових членів ЄС по-казує, що впровадження нових процедур і структур для оновлен-ня чинних політико-управлінських практик здійснюється підзовнішнім тиском з боку ЄС, і тим самим створює серйозні викли-ки традиційним моделям державного управління в цих країнах.

Таким чином, Д.Кумбс відмічає складність "імпорту" кон-цепції публічної політики в країнах, що трансформуються, дово-дить неможливість стандартного використання цієї концепції безурахування соціально-політичного контексту транзитивних країні необхідності адаптації до культурних і політичних реалій конк-ретного суспільства. Проте ці обмеження не зменшують цінностіі потенціалу концепції публічної політики.

Отже, інституціональний та функціональний дисбаланс полі-тичних і адміністративних складових чинної системи управліннянегативно позначається на його ефективності. Негативний досвідпопередніх років та численні конфлікти між законодавчою і вико-навчою гілками влади ставлять на порядок денний формуваннятакого механізму прийняття рішень, за якого політично-публічнаскладова була б збалансована з адміністративною "оболонкою"органів управління.

1.4. Напрями гармонізації управлінняй публічної політики

На кожному етапі сучасного історичного розвитку Українина порядку денному стояло питання реформи системи управлін-ня. Так, у перші роки президентства Л.Кучми було підготовленокілька програмних документів і зроблено низку кроків, які булиспрямовані на реформування адміністративної системи. Зокрема,була сформована "Концепція адміністративної реформи в Україні"(Указ Президента України від 22 липня 1998 р. № 810), яка перед-бачала кардинальні зміни в адміністративній системі в бік публіч-ності і відкритості. Зокрема, в Концепції адміністративної рефор-ми пропонувалося підвищити роль міністрів як політичних діячіві відокремити статус міністрів від статусу державних службовців.

20

Посадові особи міністерства, вказувалось у Концепції, повиннібути державними службовцями, які разом із технічними та обслуго-вуючими працівниками становлять апарат (персонал) міністерства.Його повинен очолювати один із заступників міністра (керівникапарату міністерства). Запровадження цієї посади дасть змогузвільнити міністра від обов'язків з адміністративно-оперативногокерівництва апаратом і водночас забезпечити стабільність та певнунезалежність апарату від змін політичного курсу і політичних діячів,а також і професійне наступництво в роботі апарату міністерства.

Необхідність встановлення інституціонального балансуадміністративних і політичних функцій у системі управлінняпідкреслювалася і в проекті Стратегії адміністративної реформивід 2001 р., яка, на жаль, не набула статусу нормативного доку-мента [15, с. 126-135]. У 2001 р. був запроваджений інститутдержавних секретарів, який став першим практичним досвідомрозмежування адміністративних та політичних функцій у роботівиконавчої влади [16, с. 160-176].

Але всі спроби реформи системи управління за часів прези-дентства Л.Кучми зазнали невдач. Програмні документи здебільшо-го залишились на папері, а їх установки не були втілені ні у відповіднізакони, ні в практику функціонування органів управління.

На перших етапах президентства В.Ющенка знову посили-лась увага до необхідності реформування адміністративної системи.Національною радою з питань державного управління та місце-вого самоврядування була підготовлена "Зелена книга. Реформапублічної адміністрації в Україні" (2006 р.), в якій були викладеністратегічні напрями змін.

Окреслимо змістові складові, які повинні пов'язуватися зпосадою міністра як політичної фігури. У функціональному вимірідо компетенції міністра як політичної фігури має належати:

а) вироблення стратегії розвитку галузі, яка йому підпоряд-ковується;

б) здійснення контролю над реалізацією цієї стратегії;в) участь у формуванні порядку денного для прийняття уря-

дових рішень, що стосуються підпорядкованої міністру галузі, атакож представництво інтересів галузі в уряді;

г) представлення в парламенті законів, що стосуються ро-боти галузі.

В інституціональному плані міністр як політична фігура маєбути представлений: інститутом, який здійснює поточне оператив-

21

не адміністрування державної політики в галузі; інститутом, який по-винен забезпечити в діяльності міністра дотримання його політичнихзобов'язань, пов'язаних із виробленням державної політики [17].

Утім, цей документ не дав подальшого поштовху у впрова-дженні адміністративної реформи. Незважаючи на підготовкунизки досить ґрунтовних наукових концепцій реформування не-державними аналітичними інституціями (див. [18]), на даний мо-мент політикум утратив інтерес до цієї проблематики.

Можна визначити кілька причин невдач реформування адмі-ністративної системи. По-перше, це поширення домінування уста-новок популізму та маніпулятивних технологій у публічній сфері.Для провідних політичних сил публічна сфера часто сприймаєть-ся виключно в меркантильному плані як засіб підвищення власноїпопулярності за рахунок суто маніпулятивних засобів. Виходячи зцього політичні сили виявляються не зацікавленими у схваленніякихось кардинальних рішень для розвитку публічної політики тазабезпечення відкритості політичного процесу. Участь громадян-ського суспільства в процесі вироблення та прийняття політич-них рішень, як правило, лише декларується і здійснюється у форміритуалу. Звідси спостерігається тенденція - реформаторські про-екти часто з'являються на перших етапах каденції політичних сил.Натомість про ці проекти "забувають", коли на порядок деннийвиходять питання підготовки до чергових парламентських абопрезидентських виборів.

Другою причиною гальмування реформаторських зусильадміністративної системи є відсутність консолідованої позиціїполітичного класу та політичної волі. Установки інерції, консерва-тизм та відсутність інституційної підтримки гальмують реформа-торські зусилля. Так, лише невеликий час в уряді існувала посадавіце-прем'єра з адміністративної реформи, в обов'язки якого входи-ли питання реформування системи управління. Однак без інститу-ційної підтримки та належного фінансування реалізація масштабнихреформаторських проектів є неможливою.

Третя причина - це недостатня політична культура та багатов чому викривлені цінності учасників політичного процесу. Цепроявилось, зокрема, у відсутності довіри та розуміння необхід-ності впровадження кардинальних змін у системі управління. Змінив системі публічного адміністрування пов'язані із перерозподіломсфер інтересів та впливів лобістських і політичних груп. Тому будь-які реформаторські кроки сприймалися через призму вузькогру-

22

пових інтересів - хто виграє і хто програє від реформ. З'ясуваннябалансу особистих та групових інтересів, як правило, призводилодо того, що будь-які кардинальні новації гальмувалися. Отже, не-бажання поставити загальнодержавні інтереси над груповими ста-ло однією з причин гальмування реформ управлінської системи.

Четверта причина - недостатня концептуальна проробкамоделі адміністративної реформи для умов сучасної України. Зок-рема, це стосується нерозуміння в середовищі політикуму визна-чальної ролі держави в умовах фінансово-економічної кризи. Па-нування застарілих ліберальних установок на кшталт "чим меншедержави, тим краще" сприяє витісненню питань адміністративноїреформи на периферію інтересів політикуму.

У результаті посилюється негативний вплив корпоратизаціїдержавного управління, який викривляє публічну сферу, сприяєпоширенню тіньового лобізму і домінуванню корпоративних інте-ресів великого бізнесу та корумпованого чиновництва над загаль-нонаціональними інтересами. У сукупності це створює ґрунт длядеструкції демократичних механізмів і формування популізму.

Зазначені чинники мають неабияке значення для розумінняактуальності реформування системи управління, яка склалась вУкраїні. На перших етапах державної незалежності трансформа-ція українського суспільства базувалася на спрощених уявленняхелітних груп про зміст ліберальних цінностей, згідно з якими лишеформальні ознаки політичної демократії та послаблення впливудержави в економічній сфері визначалися метою реформуванняпосттоталітарного суспільства. Це призвело до послаблення ме-ханізмів впливу держави на соціально-економічні процеси.

Нині в умовах поширення світової економічної кризи і по-глиблення кризових процесів в українському суспільстві на поря-док денний постає питання перегляду ролі і функцій держави.Поширені в 80-90 рр. ХХ ст. концепції, які базувалися на тезі "чимменше держави, тим краще", тепер є неактуальними. Процеси дез-інтеграції політико-управлінських відносин, некерованість со-ціально-економічними процесами та необхідність вироблення за-гальнонаціональної стратегії виходу з кризи змушує по-новомуосмислити роль і функції держави. Очевидно, що настав час відмо-витись від неоліберальних поглядів на роль держави. На сучасно-му етапі трансформації українського суспільства пріоритетнимнапрямом повинні бути завдання посилення ролі держави в регу-люванні соціально-економічних процесів, зокрема у формуванні

23

структур суспільних (неекономічних) відносин, які б могли забез-печити соціальну ефективність ринку.

Нинішня економічна криза показала наявність серйознихпроблем в організації державної влади. Фактично державна владавиявилася неспроможною як до більш-менш скоординованих дійв умовах кризи, так і до розробки зрозумілої програми нейтралі-зації кризових явищ. Нинішня безпорадність уряду, неспро-можність до консолідованих дій в екстремальних умовах та стра-тегічна нездатність сформувати пріоритети державної політикибагато в чому стали наслідками того, що впродовж значного часувідкладалося реформування системи управління.

Фінансово-економічна криза, що розпочалася в 2008 р., якавідбувалася на фоні політичної кризи, змусила порушити питаннястосовно необхідності формування стратегії побудови "сильноїдержави". Це означає необхідність розширення і зміцнення полі-тико-адміністративного регулювання та розвитку цільового плану-вання державної політики. Відсутність системного бачення вихо-ду держави із кризи показує необхідність зміцнення експертного інаукового забезпечення творення політики.

У чому саме полягає ця стратегія і який конкретно зміст по-в'язується із концепцією "сильної держави" - це повинно стати пред-метом ретельного аналізу. Очевидно, що поняття "сильної держа-ви" в ХХІ ст. відрізняється від тих уявлень, які існували в ХІХ-ХХ ст.Втім, зрозуміло, що спинити поширення кризових тенденцій можетільки сильна та ефективна державна політика. Причому механіз-ми формування та практика впровадження державної політики по-винні відповідати сучасним умовам глобалізованого світу.

Термін "сильна держава" в такому контексті є синонімомпоняття "нова держава". Для цього необхідно критично переос-мислити сучасні погляди на природу і функції держави, уточнитипріоритети державного регулювання як важливого інструментунейтралізації кризових тенденцій. Зміцнення регуляторної та управ-лінської функцій держави, посилення її креативного потенціалу устворенні нових суспільних та економічних відносин є запорукоюуспішного виходу українського суспільства із стану стагнації. Отже,без посилення ролі держави в соціальній, політичній та економічнійсферах неможливо знайти вихід із нинішньої кризи. Створення силь-ної держави має стати пріоритетом для політичних акторів.

Можна визначити такі пріоритетні шляхи інституційних змін,спрямованих на гармонізацію публічної політики та управління:

24

- формування національної ідентичності як ключового чин-ника, на якому базується процес визначення головних орієнтирівсуспільного поступу і національних інтересів. Наявність стійкоїнаціональної ідентичності мінімізує конфліктність у суспільстві.Перед українською політичною та економічною елітою стоїть за-вдання зміни стратегії реформування у напрямі побудови соціальноїі політичної солідарності, цінностей співробітництва, пошуку опти-мального балансу державних, суспільних та приватних інтересів;

- робота щодо створення політико-правових механізмів, якіунеможливлюють домінування корпоративних та групових інте-ресів над загальнодержавними, є найактуальнішим завданням. ВУкраїні формується корпоративна політична система, яка дедаліперетворюється на систему закритих від впливу громадянськогосуспільства політичних відносин, де рішення приймаються вузь-ким колом політиків з метою реалізації власних інтересів.

Для вирішення цього завдання необхідно розмежуванняфункції вироблення та впровадження політики; впровадити зако-нодавчу регламентацію лобістської діяльності; здійснити заходи,спрямовані на демократизацію виборчого процесу та забезпечен-ня його відкритості через, зокрема, ліквідацію виборчої моделі"закритих списків" та налагодження прозорого моніторингу фінан-сування партій та виборчих блоків;

- серед завдань підвищення якості державного управління вУкраїні пріоритетним є розмежування політичних та адміністра-тивних функцій і посад. Побудова балансу адміністративних і полі-тичних складових має на меті зміну ролі уряду в системі державно-го управління, зокрема відхід від "ручного управління" і переорієн-тацію на сферу формування та впровадження державної політики;

- важливою умовою підвищення якості державного управлін-ня є його деполітизація. Державні службовці в адміністративнійроботі повинні дотримуватися вимоги політичної нейтральності.Реалізація принципу деполітизації також означає необхідність ска-сування так званого партійно-квотного принципу розподілу посаді створення механізму, який гарантує захист державних службовціввід руйнівного впливу політичної кон'юнктури;

- необхідно вжити належні заходи для покращення стратег-ічного планування державної політики. Важливим чинником фор-мування стратегічної культури врядування повинно стати створен-ня професійної спільноти, яка займається виробленням стратегійдля суб'єктів політики. Для цього необхідно піднести статус Про-

25

грами діяльності уряду, зокрема визначити її стратегічний статус тазасадничий характер у створенні загальнонаціональних, регіональ-них і галузевих програм економічного та соціального розвитку. Не-обхідно на законодавчому рівні визначити механізм підготовки Про-грами та об'єктивні показники оцінювання її виконання. Реалізаціяцих кроків дасть можливість уникнути популізму в діяльності уряду.

Висновки1. У нерозвинутості публічної сфери і публічної політики

полягає одна з головних перешкод на шляху демократичного і ста-більного розвитку Української держави.

Публічна сфера виконує такі функції взаємодії влади і сус-пільства:

- артикуляція суспільних інтересів, які повинні сформува-тися та прозвучати в самому суспільстві;

- публічний контроль за діяльністю влади і, у більш широ-кому плані, стану справ у суспільстві;

- вплив на державну політику у формуванні загального сус-пільного інтересу;

- реалізація політико-культурного просвітництва громадян.2. Система державного управління, що склалася в Україні,

характеризується невизначеністю інституціонального розмежуван-ня між політичними та адміністративними складовими. На поряд-ку денному стоїть завдання визначення оптимальної моделі по-єднання в державному управлінні адміністративних і політичнихфункцій.

3. Фінансово-економічна криза, що розпочалася в 2008 р. івідбувалася на фоні політичної кризи, актуалізувала необхідністьстратегії побудови "сильної держави". Зокрема, це означає не-обхідність розширення і зміцнення політико-адміністративногорегулювання та розвитку цільового планування державної політики.

Пріоритетні шляхи гармонізації публічної політики та уп-равління полягають у:

- формуванні національної ідентичності як ключового чин-ника, на якому базується процес визначення головних орієнтирівсуспільного поступу і національних інтересів;

- створенні політико-правових механізмів, які унеможлив-люють домінування особистих та корпоративних інтересів надзагальнодержавними;

26

- побудові балансу адміністративних і політичних складових усистемі управління та створення політико-правових засад, які б за-безпечили деполітизацію та професіоналізацію державної служби.

Питання для самоконтролю1. Визначте атрибутивні та функціональні особливості пуб-

лічної сфери в Україні.2. Охарактеризуйте ключові ознаки публічної сфери.3. Які функції виконує публічна сфера у взаємодії влади і

суспільства?4. Розкрийте функціональні особливості публічної ("політич-

ної") діяльності і управлінської ("адміністративної") діяльності.5. Охарактеризуйте концептуальні підходи, які визначають

зв'язок між політикою і управлінням.6. Визначте відмінності політичних та адміністративних

складових у державному управлінні.7. Які проблеми реформування урядування і публічної полі-

тики на сучасному етапі розвитку України?8. Які причини невдач реформування адміністративної сис-

теми?9. Визначте пріоритетні шляхи гармонізації публічної полі-

тики та державного управління.

Список використаних джерел1. Парсонс В. Публічна політика: Вступ до теорії і практики

аналізу політики / В. Парсонс ; пер. з англ. - К. : Видавн. дім "Киє-во-Могилян. акад.", 2006.

2. Дзялошинский И. М. Гражданские коммуникации и публич-ная политика. Демократия, управление, культура: проблемные измере-ния современной политики. Политическая наука: Ежегодник 2006 /И. М. Дзялошинский // Рос. ассоциация полит. науки ; глав. ред.А. И. Соловьев. - М. : Рос. полит. энцикл. (РОССПЭН), 2007. - 551 с.

3. Демократия, управление, культура: проблемные измере-ния современной политики. Политическая наука: Ежегодник 2006 /глав. ред А. И. Соловьев. - М. : Рос. полит. энцикл. (РОССПЭН), 2007.

4. Гаджиев К. С. Политическая наука. - М., 1994 / Электрон.б-ка Социолог. фак. МГУ им. М. В. Ломоносова. - Режим досту-па : http://lib.socio.msu.ru/l/library?a=p&p=home&l=ru&w=windows-1251

27

5. Дибиров А.-Н. З. Теория политической легитимности: Курслекций / А.-Н. З. Дибиров. - М. : Рос. полит. энцикл. (РОССПЭН),2007. - 272 с.

6. Манхейм К. Диагноз нашего времени / К. Манхейм. - М. :Юристъ, 1994. - 658 с.

7. Вильсон В. Наука государственного управления / В. Виль-сон. - Режим доступа : http://stud.spa.msu.ru/library/3/tgu/classics/wilson.htm

8. Государственная политика и управление : учебник. Ч. 1.Концепции и проблемы государственной политики и управления /под ред. Л. В. Сморгунова. - М. : Рос. полит. энцикл. (РОССПЭН),2006. - 384 с.

9. Рабренович А. Теоретические основы политико-админис-тративных отношений / А. Рабренович // Политико-администра-тивные отношения: кто стоит у власти? ; под ред. Т. Верхейна ;пер. с англ. - М. : Права человека, 2001. - С. 10-29.

10. Малиновський В. Я. Словник термінів і понять з держав-ного управління / В. Я. Малиновський. - К. : Центр сприяння інсти-туц. розвитку держ. служби, 2005. - 251 с.

11. Там само.12. Про заходи щодо впровадження Концепції адміністра-

тивної реформи в Україні : Указ Президента України від 22 лип.1998 р. № 810. - Режим доступу : www.president.gov.ua

13. Кумбс Д. Введение в концепцию публичной политики вконтексте посткоммунистического транзита / Д. Кумбс // Публичнаяполитика: от теории к практике / сост. и научн. ред. Н. Ю. Данилова,О. Ю. Гурова, Н. Г. Жидкова. - СПб. : Алетейя, 2008. - С. 338-353.

14. Там же.15. Гонцяж Я. Адміністративна реформа: нездійсненні мрії

та втрачені можливості. Як знайти конструктивний шлях до реалі-зації основних компонентів адміністративної реформи? / Я. Гон-цяж, Н. Гнидюк. - К. : Міленіум, 2002. - 153 с.

16. Валевський О. Держава і реформи в Україні: аналіз дер-жавної політики в умовах трансформації суспільства / О. Валев-ський. - К. : Вид-во НАДУ, 2007. - 217 с.

17. Зелена книга. Реформа публічної адміністрації в Україні /Нац. рада з питань держ. упр. та місц. самоврядування, 22 черв.2006 р. - Режим доступу : www.pravo.org.ua

18. Концепція реформування публічної адміністрації в Україні /Центр політико-правових реформ. - Режим доступу : www.pravo.org.ua

28

2. ПОЛІТИЧНА ВЛАДА Й УПРАВЛІННЯ:ХАРАКТЕР І МЕХАНІЗМИ ВЗАЄМОДІЇ

План2.1. Поняття та сутність влади й владних відносин.2.2. Політична влада та її роль у суспільній життєдіяльності.2.3. Технологія здійснення політичної влади.2.4. Політична влада й управління: сутність і механізми взає-

модії.

Ключові слова: влада, політична влада, державна влада, дер-жавне управління, легітимація, механізми і засоби влади, автори-тет, переконання, політичне маніпулювання.

2.1. Поняття та сутність влади й владних відносин

У механізмі політичного життя суспільства особливе місцезаймає влада. Саме через механізм політичної влади, засоби її ре-алізації відбувається політичний процес, функціонує політика,вирішуються завдання управління розвитком суспільства. І саме бо-ротьба за владу та її утримання або за вплив на неї складають основ-ний зміст політики. Ось чому виявлення сутності влади дає ключ дорозуміння політичного і самої політики в реальній практиці.

У політичному лексиконі термін "влада" давно вже перетво-рився в одне з найважливіших понять, що пов'язано з тією роллю,яку відіграє влада в житті суспільства. Вона існує в будь-якомусуспільстві і виступає як породження практично нескінченноїрізноманітності інтересів, невідповідності рівнів розвитку різнихсоціальних структур, наявності того чи іншого характеру соціаль-ного відчуження. Невипадково боротьба за владу історично суп-роводжує життя людства, служить полем найгостріших битв у всіхсферах суспільного життя: в політиці, економіці, культурі й на всіхрівнях соціальної організації.

Водночас влада виступає як необхідна умова існування ірозвитку суспільства. Це пов'язано з тим, що вона віддзеркалюєоб'єктивну потребу в організації, задоволенні вольових прагнень,потреби у саморозвитку і підтриманні цілісності суспільства. Самевлада є сполучною ланкою політичної системи, яка визначає їїприроду і стійкість. Вона відображає волю соціальних суб'єктів,

29

яка здійснюється як обов'язкова, публічна, така, що підкорює собівсіх членів суспільства. Вона забезпечує в суспільстві порядок,тобто приведення поведінки суб'єктів у відповідність із нормами іцінностями, що діють у даній системі. Вона віддзеркалює і захи-щає докорінні інтереси і сукупну волю соціальних суб'єктів і слу-жить засобом реалізації цих інтересів.

Поняття влади є дуже широким і тому може розглядатись нарізних рівнях пізнання. В широкому, соціально-філософськомурозумінні влада - це здатність і можливість для окремих людей,груп, сил (суб'єктів влади) справляти визначальний вплив надіяльність інших людей, людських спільностей, на життєді-яльність суспільства (об'єктів влади) з допомогою знарядь влади -економічних, юридичних, ідеологічних, моральних та інших засобів.

Влада є характерною ознакою суспільного життя, компонентомсуспільного управління, що необхідний для взаємоузгодження воліі дій людей з метою спрямування їхньої діяльності на вирішенняспільних завдань. Влада виявляється у будь-яких людськихспільностях і ланках суспільної системи (сім'я, організація, дер-жава тощо) і здійснюється з допомогою волі, авторитету, права,примусу. Саме для того щоб класифікувати різні форми влади,необхідно враховувати різноманітності її виявів, їх специфіку,форми і методи її здійснення.

Взявши за робоче визначення влади як здатності індивідачи групи впливати на діяльність та поведінку інших відповідно досвоїх бажань, можна виділити такі аспекти: влада це особливі сто-сунки між людьми, які пов'язані з наміром одних реалізувати певнінаміри за рахунок або з допомогою інших; влада предметно обу-мовлена; влада відносна: "а" має більше влади над "в", ніж "с";влада "ситуаційна": все залежить від умов, в яких вона здійснюєть-ся; влада часто спирається на схвалення найвпливовішої партії;влада закінчується там, де починається брутальне насильство.Таким чином, відповідно до усталених політологічних традиційсутність влади зводиться до того, що "оскільки влада є суто сус-пільним відношенням, у якому задіяні наділені свідомістю і во-лею люди, а переважний вплив одних людей на інших є вольовимвідношенням між ними, то влада може бути визначена як вольовевідношення між людьми, тобто таке відношення, за якого одні людиможуть нав'язувати свою волю іншим" [1, с. 252-253].

На підставі попередніх міркувань можна зробити висновок,що влада являє собою особливий вид соціальної взаємодії між

30

акторами, де один суб'єкт прагне визначити діяльність і поведінкуіншого, отримуючи при цьому бажаний для себе результат. Умо-вою реалізації влади є можливість та здатність перших впливатина поведінку інших.

Суб'єкт влади втілює в собі активне, регулююче началовлади. Ним може бути держава, партія, колектив, інші спільнотилюдей, організація, окрема людина. На думку українських дослід-ників В.Полуріза і П.Ситника, суб'єкт стає носієм влади за наяв-ності низки якостей:

- бажання володарювати, волі до влади;- компетентності, організованості, відповідальності, певних

моральних якостей;- уміння створити (організувати) засоби для володарювання;- авторитету і довіри людей.Суб'єкт визначає зміст владного впливу, використовуючи для

цього переконання, наказ, команду і т. ін., в яких визначається по-ведінка об'єкта влади, вказується або мається на увазі заохочення іпокарання за виконання або невиконання наказів. Рівень обґрун-тованості наказів впливає на характер відносин між суб'єктом іоб'єктом влади.

Об'єкт влади - це виконавець наказів суб'єктів влади. Владанеможлива без підкорення об'єкта. Готовність до підкорення зале-жить від таких факторів:

- збігу повеління суб'єкта влади з позицією об'єкта волода-рювання, відповідності його потреб характеру пред'явлених донього вимог;

- особистих якостей об'єкта володарювання, ситуації і за-собів впливу, психологічного сприйняття керівника виконавцями,наявності або відсутності в нього авторитету.

Якості об'єкта політичного володарювання визначаються,насамперед, політичною культурою населення. Низький рівеньполітичної культури створює основу для деспотичних і автори-тарних режимів. І навпаки, високий рівень політичної культуристимулює соціально-політичну активність населення, забезпечуєдемократичний розвиток суспільства [2, с. 124].

Розмірковуючи про сутність влади, не можна не сказатипро те, що останнім часом поширюється тенденція, згідно з якоювлада розглядається вже не просто як "здатність і можливістьздійснювати свою волю, впливати на діяльність і поведінку іншихлюдей", а найперше як право, що його дає влада, на управлінський

31

вплив. І такий підхід є цілком виправданим, адже в правовій дер-жаві ніхто не має права здійснювати, а тим більш нав'язувати своюволю, а регулювання суспільних відносин відбувається через нор-мативно-законодавчі акти, приймати які мають ті суб'єкти, якимце довірило суспільство.

Зазначена вище нерівність між суб'єктами й об'єктами вла-ди базується на певних засадах і підтримується цілою системоюресурсів.

Під засадами розуміється владна база володарювання, на якуспираються суб'єкти влади. Ресурси - це потенційні й реальні за-соби, які використовуються або можуть бути використані длязміцнення влади та її реалізації.

Можна висловитися таким чином: засади влади - це її фун-дамент, а ресурси - потенціал і технологія, які використовуютьсядля панування й управління.

Для здійснення політичного керівництва й управління най-важливішими, безумовно, є адміністративно-силові засади: су-купність владних засобів, що забезпечують найважливіші функції,їх апарат, силові відомства.

Не менш важливими є економічні засади: пануючі формивласності, обсяг валового національного продукту на душу насе-лення, структура виробництва, технологічний рівень виробницт-ва тощо.

Політична влада так само спирається на соціальну базу -певні угрупування й верстви, підтримуючи їх матеріальний добро-бут, доступ до різних форм освіти, соціального забезпечення і т. ін.

Не може обійтися політична влада без юридичних засад -відповідного законодавства, інститутів та організацій, які забезпе-чують їх застосування, та культурно-адміністративних, інформацій-них засад - засобів масової інформації, духовних цінностей, знань.

В управлінні державою на першому місці перебувають,мабуть, організаційні ресурси, спрямовані на створення оптималь-них організаційних структур управління, що гарантують ефективнепроходження владних розпоряджень, контроль за їх виконаннямтощо. Але можливість їх якісного і ефективного застосування зале-жить від наявного і вмілого використання економічних (матеріаль-них), демографічних, культурно-інформаційних та соціальнихресурсів, які існують у суспільстві.

Що ж стосується джерел влади, то вони є не менш різно-манітними.

32

Первісним джерелом влади була сила. Терор, організованенасильство, як відомо, ще із стародавніх часів досить часто вико-ристовувалися урядами для закріплення свого панування і для тогощоб продемонструвати, що сила звичайно породжує поступливість,покірливість навіть з боку тих, хто особисто не відчуває біль йогонаслідків. Цей факт допомагає пояснити, чому влада у свідомостінароду ототожнюється найчастіше з прямим насильством. Дивува-тися цьому не доводиться тому, що й наш час, на жаль, дає доволібагато прикладів того, що це джерело влади зберігає свою роль.

Проте сила є не єдиним джерелом влади. Іншим джереломще з незапам'ятних часів було багатство за тією простою, алепереконливою причиною, що його володарі використовуючи йогочи то просто купували собі владні посади, чи то підкуповувалитих, хто цими посадами володіє. Як засвідчує практика, й це дже-рело влади в наш час зберігає свою актуальність, що особливопритаманно політично нестабільним, нерозвиненим і перехіднимсуспільствам. Такою ж самою мірою це стосується й такого дже-рела влади, як займане становище (соціальний статус).

Але, незважаючи на те, що названі чинники й сьогодні ви-ступають як джерела влади, для раціональних розвинених суспіль-них систем провідними є не вони, а знання, досвід та інформація.Відомий американський учений О.Тоффлер зауважує з цього при-воду, що зміни, які відбулися на порозі ХХІ ст. у природі влади,свідчать, що влада, заснована на силі і багатстві, втрачає свій вплив,хоч і не зникає повністю. Але справжньої влади набувають знанняв різних формах - інформації, науки, мистецтва, етики. Владі знаннявідповідає і новий спосіб одержання суспільного багатства - "супер-символічна економіка" і відповідно новий тип культури [3, с. 114].

Знання і досвід завжди служили важливим джерелом влади,але в наш час, коли з огляду на зростаючу складність суспільнихпроцесів, життя вимагає безлічі різноманітних навичок, їх рользначно підвищилась. Наш час невипадково називають епохоюекспертів, тобто спеціалістів у конкретній галузі знань. Ідієздатність влади сьогодні, її ефективність чи не в першу чергузалежить від того, наскільки вміло і своєчасно вона впроваджує усвої політичні рішення і дії новітні наукові здобутки, поради і ре-комендації експертів-науковців.

Необхідно, однак, зауважити, що експерт завжди характе-ризується більш або менш вузькою спеціалізацією. Жоден експертне в змозі володіти всім обсягом інформації, яка міститься в різних

33

галузях знань, внаслідок чого спеціалізація експертів потребуєкоординації їх діяльності, яка, у свою чергу, залежить від організа-ції. Отже, інформація та організація перетворюються на найважли-віші джерела влади. Володіння інформацією дає можливість бутиглибоко обізнаним у різних сферах поточного суспільного життя,прогнозувати його розвиток, відкривати його вади. Водночас вонадає необхідний матеріал про політичних прихильників і супротив-ників і, що не менш важливо, забезпечує можливість маніпулюватисвідомістю мас, нав'язуючи їм відповідні соціально-політичні орієн-тації. Недарма ж кажуть: "Хто володіє інформацією - володіє світом".

Водночас зростає роль тих, хто організовує і спрямовує зу-силля експертів. Організація, таким чином, стає середовищем длястановлення відносин, які сприяють мобілізації ресурсів і людей,спрямованій на практичну реалізацію прийнятих рішень. Вона вис-тупає як джерело влади і в іншому контексті - те, що не під силуодному, досягається спільними зусиллями. Саме від організаційнихздібностей залежить становище, яке займає індивід у суспільнійієрархії і яке забезпечує можливість володіння інформацією.

Характеризуючи джерела влади, не можна сказати, що навітьнаявність усіх із названих не забезпечить володіння владою, якщонемає інтересу до неї, і тому інтерес у такому контексті слід роз-глядати як ще одне дуже важливе джерело влади. М.Вебер неви-падково підкреслював, що той, хто займається політикою, прагнедо влади - або до влади "заради неї самої", щоб насолоджуватисяпочуттям престижу, яке вона дає, або до влади як засобу, що підко-рений іншим цілям - ідеальним або егоїстичним. Але в будь-яко-му випадку саме інтерес до влади завжди виступає як рушійнасила боротьби за неї і, відповідно, як джерело влади. Таким чи-ном, характер інтересу до влади є одним із чинників, які визнача-ють її сутність, а, відповідно, і її трактування.

2.2. Політична влада та її роль у суспільнійжиттєдіяльності

Залежно від сфери функціонування влада може виступати врізних іпостасях. Найбільш зримою для всіх є політична влада,яка з розвитком людського суспільства виходить на перший план із якою в буденній свідомості ототожнюється, власне, саме понят-тя влади як такої.

34

Під політичною владою звичайно розуміють реальну спро-можність окремої особи або групи людей втілювати свою волю вполітиці, ідеології, правових та моральних нормах, зміцнюватиполітичну роль суб'єкта влади. Центральним інститутом таосновним знаряддям політичної влади є держава, яка виступаєяк державна організація політичного управління суспільством,фактор консолідації політичної системи. Державна влада є інститу-ційним вираженням певної загальної для всіх людей волі, інтегрую-чого та узгоджуючого начала, що скріплює суперечливі фрагмен-ти соціуму в сталу цілісність. Вона перевищує всі інші різновидивлади як за обсягом, так і за засобами впливу, оскільки поширюєть-ся на всі сфери суспільного життя і здійснюється за допомогою спе-ціального апарату управління, володіючи монопольним правом ви-давати нормативні акти, які є обов'язковими для всіх членів сус-пільства, і застосування насильства щодо тих, хто ці акти порушує.

Державна влада, таким чином, являє собою найбільш розви-нену, найвищу форму політичної влади і має з останньою багатоспільних ознак, таких як: авторитетність, легітимність, вольоваспрямованість, наявність ознак верховенства. Проте ототожнюва-ти на цій підставі політичну і державну владу не варто, оскількиці спільні ознаки відрізняються межами застосування, обсягами,методами, формами прояву, суб'єктами.

Державна влада - і це слід мати на увазі - завжди є владоюполітичною, але вона не поглинає всього політичного в суспільстві.Якщо ж це відбувається, тобто якщо держава вбирає до себе всеполітичне життя, відбувається одержавлення суспільства, порушу-ються принципи демократії і встановлюється тоталітарний режим.Державна влада є формою суспільної влади, яка спирається наспеціальний апарат примусу й поширюється на все населення,будучи концентрованим вираженням, основою політичної влади[4, с. 60-62].

Функції державної влади досить різноманітні й охоплюютьусі сфери суспільства. Передусім - це вироблення стратегії уп-равління суспільством. Важливе місце щодо цього займає інте-гративна функція - намагання об'єднати всі соціально-політичнісили, ресурси в ім'я досягнення намічених цілей.

Це розробка і прийняття конкретних рішень з основних на-прямів розвитку суспільства із застосуванням функції мотивації -підпорядкування власній позиції інших політичних сил через мо-тивацію інтересів.

35

Функцією державної влади є оперативне управління й регу-лювання суспільних процесів через право, систему політичнихнорм або застосування законів.

Не менш важливою є функція стабілізаційна - контроль занайважливішими параметрами стабільності і спрямованості роз-витку суспільства, консолідація суспільства, гармонізація суспіль-них відносин через власну діяльність.

Дані функції реалізуються більш-менш креативно залежновід типу державної влади. Критеріями в даному разі можуть статиі характер розподілу владних повноважень між основними гілка-ми влади, і наявність дієвої системи стримувань та противаг.

Макс Вебер вважав, що авторитетна влада поділяється натри типи: традиційна, харизматична і раціонально-правова. В ос-нові функціонування традиційного типу влади лежить дотриман-ня існуючих традицій, схвалених у суспільстві норм поведінки. Утаких випадках лідер має право керувати згідно з традицією і йомупідкоряються всі, хто визнає непорушність звичаїв. У цьому ви-падку і правитель зобов'язаний непорушно дотримуватись звичаїв.Харизматичний тип влади опирається на беззаперечну віру, сліпепідкорення лідерові. Його авторитет повинен підкріплюватися ви-датними особистнісними якостями (сміливість, інтелект тощо). Ра-ціонально-правовий тип влади спирається на віру в силу права. Прицьому влада реалізовується лише згідно з чинним законодавством.Можлива також ситуація, коли реалізація політичної авторитетноївлади санкціонується широкими масами населення. Таке санкціо-нування називається легітимацією (від лат. legіtimus - визначенняабо підтвердження законності якогось права або повноваження).

На його думку, політичне правління може розраховувати науспішний результат тільки тоді, коли люди дійсно "зсередини"визнають існуючу політичну владу, вважаючи її законною, право-мірною і саме в цьому він вбачав найбільшу гарантію стабільностідержавного, суспільного устрою. "Ті, хто панує, - писав він, - таїхні підлеглі прагнуть внутрішньо впорядкувати відносини пану-вання за допомогою певних правових засад, які надають цим сто-сункам "легітимності". Втрата віри у такого роду легітимність можедати далекосяжні наслідки" [5, с. 157].

Порядок, який існує в суспільстві, тримається не лише задопомогою юридичних скрипів, норм права. Треба дивитися глиб-ше: ці норми дають лише зовнішню гарантію стійкості соціальноїсистеми. Але є ще внутрішня гарантія. Вона пов'язана із світо-

36

глядними, ідейно-політичними уподобаннями громадян, з їхнімицінностями, особистими інтересами. Як зазначає М.Вебер, їхня діяможе внести вирішальні зміни і в норми права, і у владні відносини.

Легітимація є дуже важливим поняттям політології. Легіти-мація влади виявляється у визнанні громадянами існуючої систе-ми влади, упевненості в її необхідності та законності, а отже, іготовності їй коритися. Це спосіб надання владним відносинамзагальнозначущої форми, коли суспільство встановлює певну сис-тему норм і цінностей, які підтверджують законність чиїхось прав,повноважень справляти визначальний вплив на інших і, відповідно,згода громадян підкорятися цьому впливові. При цьому виділя-ються два аспекти процесу легітимації політичної влади: 1) доб-ровільний - ґрунтується на довірі, що трансформується в готовністьбез опору виконувати її рішення, оскільки дії влади відповідаютьюридичним, соціальним нормам і загальновизнаним цінностям;примусовий - ґрунтується на застосуванні різних методів пока-рання з боку влади для підтримки прийнятих рішень.

Легітимність системи влади визначається відповідністю їїдіяльності вимогам, уподобанням, прагненням більшості населен-ня. Важливими тут стають механізми артикуляції, агрегування таімплементації інтересів. Легітимація є суб'єктивним явищем, томуй окремі індивіди, й соціальні групи підтримують владу певноїсистеми - або не визнають її - залежно від того, якою мірою вонавідповідає їхнім інтересам.

З поняттям легітимності тісно поєднується фактор ефектив-ності влади.

Як влучно зазначив Сеймур Ліпсет, "стабільність будь-яко-го даного державного ладу, його довготривала здатність прийматирішення і забезпечувати їх додержання без відкритого застосуваннясили значною мірою залежить від його законності та ефективності"[6, с. 133]. Під нею розуміють результативність, що характеризуєступінь виконання владою своїх функцій у політичній системі сус-пільства, реалізації очікувань і вимог громадян до неї. Легітимністьі ефективність влади - два найважливіших фактори її стабільності.Досягнути ефективності, не маючи легітимності - визнання іпідтримки громадянами, - досить складно. У свою чергу, підви-щення легітимності можливе передусім на шляху зміцнення мо-ральних засад політики, здатності влади вирішувати гострісуспільні проблеми в інтересах народу.

37

Безумовно, не можна ігнорувати в питаннях стабільностісуб'єктивний фактор. Коли йдеться про інституціональний інстру-ментарій, що має забезпечувати максимально можливу політичнустабільність у суспільстві, мається на увазі не тільки принцип поділугілок влади та їх врівноваження одна відносно одної, а й наявністьполітичних лідерів, які були б позбавлені тиску різних соціальнихгруп та інтересів і виконували роль незалежних і неупередженихарбітрів у державному управлінні, спираючись на прогресивнезаконодавство.

Можна з певністю констатувати, що для держав, в якихвідносно слабка укоріненість демократичних цінностей у полі-тичній культурі суспільства, підвищення стабільності влади мож-ливе передусім на шляху зміцнення моральних основ у політичнійдіяльності, практичної демонстрації, здатності влади вирішуватигострі економічні і соціальні проблеми в інтересах громадян.

Загальновизнаним є те, що політична влада використовуєтьсядля задоволення інтересів певних частин суспільства. Різні со-ціальні групи по-різному впливають на прийняття рішень інститу-тами політичної влади і в такий спосіб реалізують свої інтереси.Саме абсолютизація інтересів у масовій свідомості викликає поя-ву лідерів, які, використовуючи методи популізму, чітко виявляютьпевні інтереси, але не можуть реально досягти соціально необхід-ної мети. Таким чином, функціонування політичної влади базуєть-ся на усвідомленні соціальних інтересів. Лише в цьому випадкуможе бути прийнятним рішення, що в майбутньому слугуватимеінтересам різних соціальних груп.

2.3. Технологія здійснення політичної влади

Ефективність політичної влади чималою мірою залежить відтехнології її здійснення. Взагалі під політичними технологіямирозуміється сукупність методів і систем послідовних дій, спрямо-ваних на досягнення необхідного політичного результату [7, с. 657].Оскільки політична влада є серцевиною політики, зрозуміло, щоїї реалізація не може не передбачати застосування відповіднихтехнологічних прийомів.

Розуміння сутності владних відносин дає змогу правильноорієнтуватися в системі влади, її механізмах, професійно братиучасть у її формуванні і реалізації. При цьому політична наука

38

досить часто застосовує такі поняття, як "машина влади", "механізмвлади", "засоби влади".

"Машина влади" - це образне осмислення влади та її апа-рату, її системи як величезного, могутнього, запрограмованого,жорсткого, а інколи й жорстокого механізму із сукупністю різногороду підсистем, двигунів, важелів тощо.

"Механізм влади" - це складові структури влади, що приво-дять її в дію і підтримують її функціонування. Можна розрізнятимеханізми: а) формування, утворення влади; б) дії, взаємодії,здійснення, функціонування влади; в) передачі влади; г) усунення,скасування існуючої влади.

Нарешті, під "засобами влади" маються на увазі: 1) прийо-ми, засоби дій заради досягнення цілей і завдань, які поставлені;2) знаряддя, предмети, сукупність пристосувань для здійсненнявладної діяльності.

У буденній свідомості сам термін "влада" набув дещо нега-тивного відтінку. Це пояснюється тим, що прагнення до владидосить часто супроводжується не дуже гідними прийомами бо-ротьби за неї, а саме її функціонування ототожнюється з насиль-ством і примусом. Насильство і примус, дійсно, є невід'ємнимиатрибутами влади, оскільки вона покликана забезпечити підкореннясвоїй волі підвладних, примушування їх до певних дій. А добитисяцього без застосування примусу досить складно. Але тут потрібнозазначити, що, по-перше, владний примус суттєво відрізняєтьсявід брутального насильства тим, що він завжди прагне бути легі-тимним, тобто спирається на відповідну законодавчу базу і, по-друге, в політиці застосування примусу і насильства є прерогати-вою виключно державної влади. Слід додати до цього, що в полі-тології примус взагалі розуміється як загроза застосування негатив-них санкцій. У даному випадку суб'єкт повинен мати у своємурозпорядженні інструменти, які дають йому можливість застосо-вувати цю форму впливу. Такими інструментами виступають: ство-рення різного роду перешкод для діяльності об'єкта, позбавленняоб'єкта привілеїв, благ і, зрештою, покарання - застосування си-лових санкцій до об'єкта.

Слід, однак, зазначити, що в будь-якому суспільстві дії лю-дей завжди залежать від їх очікувань відносно наслідків цих дій,від можливої граничної користі і граничних втрат у випадку вибо-ру того чи іншого рішення. Тобто, як зауважує Пол Хейне, ніхтонічого не буде робити в ім'я загальних інтересів, якщо це не

39

збігається з його власними інтересами [8, с. 450]. Тому в суспільствізавжди є і буде присутня певна невідповідність суспільних і при-ватних інтересів, яка породжує суперечності й конфлікти. Для тогощоб запобігти їхньому загостренню, держава повинна мати право напримушування, причому це право має належати виключно державі.

Проте примушування само по собі ще не є достатньою озна-кою політичної влади. Більше того, примушування є лише однимз методів здійснення влади. Справжня влада передбачає форму-вання такої залежності, коли людина поступається владній наста-нові не через страх або з розсудливості, а з власної волі, внаслідоквизнання авторитетності, необхідності, вираженням якої є владнанастанова.

Тому багато хто з політологів - серед них назвемо перш завсе американського науковця Т.Парсонса - вважають владу фено-меном, який спирається як на насилля, так і на згоду. Влада,підкреслює Парсонс, тримається на авторитеті, який є її єдиноюосновою. А авторитет насильством не здобудеш, тут потрібна нетільки воля, а ще й компетентність, вміння переконувати людей.Для Парсонса влада - це здатність виконувати певні функції накористь соціальної системи, взятої в їх цілісності. Авторитетлідерства має бути заснованим на загальній згоді в розумінні прий-нятих норм поведінки, які, у свою чергу, базуються на "цінностяхсистеми". Додержання відповідності між цілями системи і кон-сенсусом у трактуванні цінностей - це єдиний непорушний фун-дамент влади.

Тільки за таких умов панування, під яким М.Вебер розумієсоціальні відносини, за яких наказ, що віддається одними людьми,зустріне покору, тобто визнання і виконання, інших людей відповіднодо певного легітимного порядку, перетвориться в дійсну владу.

Панування, зауважує з цього приводу С.Рябов, стає владою,тобто дійсним і дійовим знаряддям здобуття суспільної цілісностіі впорядкування, коли до сили примушування додається автори-тетність, яка виправдовує таке примушування [9, с. 14]. Неви-падково авторитет часто визначають як владу, що здатна вселитипокору. Як відзначає Х.Аренд, відмітною ознакою авторитету єбезумовне визнання влади тим, від кого потрібна покора, і прицьому не потрібне примушування [10, с. 96]. Інакше кажучи, ав-торитет - це здатність, природжена або набута, справляти домі-нуючий вплив на будь-яку групу. Це прояв влади, який означає по-кору тих, хто їй підкорений. Накази та розпорядження тих, хто

40

має авторитет, є правильними, обґрунтованими, вагомими і відпо-відно сприймаються підвладними. Авторитет має бути заснова-ним на загальній згоді в розумінні прийнятих норм поведінки, які,у свою чергу, базуються на "цінностях системи".

Отже, поряд із примусом другою визначальною рисоюполітичної влади є її обґрунтованість, виправданість, право-мірність застосування сили та обмеження нею свободи людей.Ось чому поряд з примусом як метод здійснення влади слід постави-ти переконання, яке є альтернативним примусу засобом стимулю-вання спільної діяльності людей. Переконувати - значить схилятилюдей до спільної діяльності, поширюючи свободи їх вибору.Добровільна спільна діяльність заснована виключно на переко-нанні, яке забезпечує бажану поведінку і надає можливістьздійснення влади без застосування насильства і примусу. Голов-ним інструментом такого роду впливу є аргумент. "У ситуаціях, -зазначав Д.Ронг, - коли А наводить аргументи, які після самостійноїоцінки їх змісту з точки зору власних цілей та цінностей сприйма-ються Б як основа для його поведінки, А успішно впливає на Б уформі переконання" [10, с. 32]. Зазначимо, що деякі автори дода-ють до засобів здійснення влади ще й маніпулювання. Останнє,дійсно, досить часто застосовується в практичній політичній діяль-ності і має неабияке значення в процесі боротьби за владу та їїздійснення, але за своїм змістом маніпулювання є нічим іншим,як прихованою формою переконання.

Нарешті, ще одним дуже важливим засобом реалізації полі-тичної влади є спонукання. У даному випадку інструментом владивиступає винагорода, яку отримує об'єкт в обмін на певну поведін-ку. Д.Креспіні визначає спонукання як здатність А отримати від Ббажаний результат, ...забезпечуючи Б тим, що його приваблює [12,с. 198]. Влада, яка заснована лише на силі, є найбільш уразливоюі нестабільною. Саме винагорода або надання певних благ скла-дає основу для мотивації індивідів або групи індивідів до певноїповедінки, соціального вибору тощо. Винагорода лежить в основіпояви можливості впливати на поведінку інших.

Одним з найважливіших аспектів технології здійснення полі-тичної влади в демократичному суспільстві є застосування прин-ципу розподілу владних повноважень.

Здавалося б, що проблема поділу влади не є й не може бутиоб'єктом палких суперечок серед фахівців, адже сьогодні наврядчи знайдеться людина, яка б не визнавала принципу поділу влад

41

аксіоматичним принципом демократії. Але насправді проблема цяне така вже й однозначна, особливо якщо йдеться про владу дер-жавну. Головна особливість державної влади полягає саме в тому,що вона є неподільною, оскільки вона суверенна. Успішний розви-ток держави можливий лише тоді, коли влада функціонує як єди-ний, злагоджений механізм, коли діяльність усіх владних струк-тур підпорядкована єдиній меті і відзначається спільністю дій у їїдосягненні.

Державна влада це, насамперед, державна організація полі-тичного управління суспільством, фактор консолідації політичноїсистеми. Але чи зможе вона виконати таку роль, якщо сама вонане являє собою такої цілісності? Тому в основі державної владимає лежати її єдність як єдність принципових ідей, цілей та на-прямів діяльності державних органів. "Система єдиної державноївлади, - зауважує з цього приводу український юрист М.Селівон, -передбачає наявність загальної системної мети, заданої передусімконституцією держави, що означає накладання зв'язків на всі еле-менти системи (підсистеми), інакше кажучи, - точне визначеннямеж їх самостійності. Вихід за ці межі означає наявність у підсис-теми власних цілей, несумісних із загальносистемними, що призво-дить до розпаду всієї системи. З цього приводу російський ученийА.В.Рябов, зокрема, вказує, що "влада за своєю природою єдина.Якщо навіть уявити, що її "відсіки" діють самостійно, незалежноодин від одного, асинхронно переслідуючи різні цілі, то результатомтакого розвитку подій стане не доктринальна реалізація теоретич-ного принципу, а повний розпад влади, хаос, анархія" [13, с. 284].

Звідси випливає, що самостійність гілок влади забезпечуєть-ся єдністю функціонального змісту кожної з них, тобто реаліза-цією лише їй властивої функції державної влади. Самостійністьлогічно пов'язана з балансом влад, що полягає в динамічнійрівності, юридичній однопорядковості та рівнозначності гілоквлади, тобто у відсутності між ними відносин субординації, з тим,щоб жодна з них не могла піднестись над іншими. Така юридичнарівність пояснюється тим, що державні органи не є носіями вла-ди, а лише повноважень, тому ні один з них не може бути виразни-ком волі народу як її єдиного джерела. Виразником такої волі вониможуть бути всі разом і рівною мірою в межах закону [13, с. 287].

Згідно з цим принципом кожна гілка влади повинна діяти врамках чітко окреслених Конституцією і законом функцій, вмілоїх реалізувати й бути при цьому незалежною від інших у межах

42

своїх повноважень, служити доповнюючим, стримуючим факто-ром для інших двох гілок з метою недопущення узурпації ниминепритаманних їм функцій як на вертикальному, так і на гори-зонтальному рівнях. Відповідно до цього принципу органи державноївлади в рамках своїх повноважень діють самостійно і водночасвзаємодіють між собою та врівноважують одна одну.

Слід підкреслити, що розподіл владних повноважень - несамоціль. Це, насамперед, створення дієвого механізму від узурпа-ції влади якоюсь її гілкою і застереження таким чином суспіль-ства від загрози авторитаризму і тоталітаризму. Розподіл повнова-жень між органами законодавчої, виконавчої та судової гілок владиздійснюється з метою запобігання концентрації державної владив руках однієї особи чи органу, тобто єдиновладдя (політичне зна-чення) та створення згідно з цією метою такого організаційно-пра-вового механізму, який сприяв би ефективній реалізації держав-ної влади як єдності принципових цілей та напрямів державноїдіяльності (функціональне значення).

Однією з головних проблем сучасного українського сус-пільства саме і є намагання здійснити не розподіл владних повно-важень між різними владними структурами, а саме поділ влади,що призводить до досить гострих колізій у взаємовідносинах міжними і навіть до протистояння, блокуючи їхню взаємодію. Це ство-рює серйозну загрозу національній безпеці країни, оскільки пору-шена єдність влади, розкол між її структурами створює ситуаціюполітичної нестабільності в державі, веде до загостреннявнутрішніх протиріч, і, як наслідок, уповільнює темпи демокра-тичних перетворень і навіть ставить під загрозу саме їх здійснен-ня. Причиною цього є відсутність демократичного фундаменту увигляді політичної культури, традицій, низький рівень політичноїсвідомості, що значною мірою визначають поведінку носіїв влади.

Не менш важливим є й те, що демократизація суспільногожиття і політичних процесів обов'язково передбачає розподілповноважень не лише на горизонтальному, а й на вертикаль-ному рівні, тобто між центральними, державними і регіональ-ними, місцевими органами влади. Причому демократизаціявідносин між органами влади на вертикальному рівні вимагає зна-ходження правильного балансу у стосунках між ними.

Надмірна централізація влади стримує розвиток регіонів,органи місцевого самоврядування недосконалі і фактично без-правні, сам устрій державної влади породжує часті конфлікти між

43

гілками і рівнями влади, між державною владою та місцевимисамоврядуванням. Усе це не окремі вирішувані проблеми, а факто-ри, що вказують на проблеми в самій системі державного устроюУкраїни, на конфлікт між самосвідомістю регіонів, які прямуютьдо більш повного задіяння потенціалу власного розвитку, і дер-жавною владою. Сьогоднішня модель державного управління, вякій більше централізації, ніж самостійності, а адмініструваннябільше, ніж управління, виконала свою роль у становленні нашоїдержави і гальмує подальший її розвиток [14, с. 44].

Міжнародний досвід організації місцевого самоврядуваннясвідчить, що його автономія і незалежність є необхідним чинникомдемократичного правління, який реально забезпечує і гарантуєреалізацію основних прав та свобод громадян і створює необхідніпередумови їх соціального захисту й підвищення благоденства.Водночас зрозуміло, що процеси децентралізації на вертикально-му рівні, поширення автономії органів місцевого самоврядуванняпороджує підвищення вимог до представників регіональних еліт,зусиллями яких реалізуються значно розширені повноваженняорганів місцевого самоврядування.

2.4. Політична влада й управління:сутність і механізми взаємодії

Багатоманітність суспільних інтересів і необхідність їх узго-дження, існуючі в суспільстві суперечності й конфлікти, що вима-гають свого врегулювання, об'єктивна потреба в забезпеченні по-рядку в суспільстві - все це разом з багатьма іншими факторамивимагає від влади виконання регулятивних функцій і управління.Можна навіть стверджувати, що політична влада реалізуєтьсяпередусім в управлінні, хоча й не зводиться лише до нього.Управління - це застосування політичної влади, прояв її врізних видах. Функція управління є сутнісною функцією полі-тики, через яку виявляється свідома реалізація цілей державиі суспільства. Т.Парсонс, наприклад, розуміє владу як системно-функціональну взаємодію, особливого роду зв'язок, який забезпе-чує здатність одних суб'єктів реалізовувати функцію управління(підкреслено мною - В.Ш.) у відносинах з іншими. Влада це "мож-ливість виконання функцій заради й від імені суспільства", це"здатність змобілізувати ресурси суспільства" [15, с. 225]. Причо-

44

му здійснення політичної влади як управління складається з двохголовних аспектів:

1) процесу прийняття політичних рішень, який включає досебе здійснення певного вибору цілей і засобів діяльності, що по-в'язані з боротьбою за владу або із здійсненням політичної влади;

2) процесу проведення в життя прийнятих політичнихрішень, тобто послідовної діяльності політичного керівництва,спрямованої на мобілізацію ресурсів і засобів, залучення до цьогопроцесу тих груп населення, які підтримують рішення і нейтра-лізація тих, хто їх не підтримує, тощо.

А найбільш поширеними видами загальних політичнихрішень є:

- конституції і закони, які приймаються законодавчими орга-нами держави і мають обов'язкове для всіх значення;

- програмні і директивні документи владних політичнихпартій, які містять концепцію загальнополітичного розвитку, по-становку загальних цілей, оцінку ситуації;

- рішення, в тому числі законодавчі, які приймаються безпо-середньо населенням шляхом референдуму.

Звертає на себе увагу та обставина, що поняття "управлін-ня" за своєю соціальною природою та сутністю є доволі близькимдо поняття "влада". Воно, як і влада, є іманентним людському сус-пільству, виникнення і розвиток якого зумовлюється потребою вупорядкуванні соціальних відносин та умов існування суспільно-го життя.

Подібно до влади визначається і сутність управління. Основ-ною його ознакою є цілеспрямований вплив на свідомість, поведін-ку та діяльність людей. Професор Г.В.Атаманчук зазначає, щосутність державного управління розкривається через "впливорганів держави на інші органи". Управління, на його думку, це"цілеспрямований (свідомий, умисний, осмислений), організую-чий та регулюючий вплив людей на власну суспільну, колективнуі групову життєдіяльність, яка здійснюється як безпосередньо (уформах самоврядування), так і через спеціально створені струк-тури (державу, громадські об'єднання, партії, фірми, кооперативи,підприємства, асоціації, союзи та ін.)" [16, с. 29-30].

Зрозуміло, що вдосконалення владно-управлінських відно-син виступає ефективним чинником формування нової моделі дер-жавного управління, насамперед через раціональне використання

45

ресурсів влади та оптимальний розподіл владних повноважень івідповідальності.

Взаємозв'язок між політичною владою і управлінням визна-чається насамперед основними формами реалізації політичноївлади, до яких відносять панування, політичне керівництво йуправління. Влада у формі управління реалізується через прий-няття стратегічних і тактичних рішень до об'єктів влади, черезорганізацію, регулювання та контроль їх реалізації.

У сучасних вітчизняних наукових дослідженнях державнеуправління традиційно розглядають як діяльність та процес, мож-ливий виключно у межах державних органів, що відбуваютьсяпереважно в межах виконавчої гілки влади. Так, Н.Нижник іО.Машков дають визначення державного управління як "підзакон-ної діяльності органів виконавчої влади, що спрямована на прак-тичну організацію нормального життя суспільства і забезпеченняособистої безпеки громадян, створення умов для їх матеріально-го, культурного та духовного розвитку". Аналізуючи далі держав-не управління як діяльність органів виконавчої влади, вони ха-рактеризують його як позитивну, організуючу та творчу "діяльністьорганів виконавчої влади, що здійснює керівництво господарським,соціокультурним і державно-політичним керівництвом" [17, с. 6].

Виконавча влада реалізується саме у формі управління. ЗаЛ.Штейном, управління це діюча виконавча влада, якій притаманнісубстанційні якості і яка є "великим самостійним організатором".А І.Т.Тарасов, поділяючи думку Л.Штейна, підкреслював, що ви-конавча влада неможлива без державного управління: немає уп-равління без виконавчої влади, як немає й виконавчої влади безуправління. "Управління, - писав він, - нерозривно пов'язане з вико-навчою владою і в усякому акті управління ця влада виявляє своєбуття" [18, с. 3]. Надзвичайно важливим у цьому зв'язку є те, що"виконавча влада" має універсальний характер і в часі, і в просторі,тобто здійснюється безперервно і скрізь, де функціонують людськіколективи". До того ж вона "має ще й предметний характер", ос-кільки "у ній сконцентрована фактична державна сила" [18, с. 5].

Питання взаємодії політичного та управлінського аспектіву процесі діяльності виконавчої влади вже протягом тривалого часує предметом змістовних науково-практичних обговорень, оскіль-ки виконавча влада з погляду своєї "політичності" займає проміжнестановище між законодавчою та судовою владою, перша з яких єнайбільш, а друга - найменш політичною. Виконавча влада, ви-

46

щим органом якої є уряд, здійснює функції з реалізації і впровад-ження державної політики шляхом перетворення політичнихрішень в управлінські рішення і дії. Таким чином уряд як вищийорган виконавчої влади втілює у своїй діяльності як управлінські,так і політичні функції. Це тим більш важливо підкреслити, ос-кільки "функція розробки державної політики, по-перше, є полі-тичною функцією, по-друге, нелогічно розривати функції розроб-ки і впровадження політики. Тому діяльність Кабміну має бутинасамперед політичною за своїм характером. Водночас подібнадіяльність за своїм визначенням є професійною діяльністю. Тобтов діяльності уряду мають поєднуватися політичні і професійніскладові" [19, с. 89].

Отже, специфіка діяльності виконавчої влади полягає в тому,що в ній представлені як політичні, так і суто технічні управлінські,бюрократичні інститути та органи.

Втім державне управління, зрозуміло, не зводиться лише додіяльності виключно органів виконавчої влади, оскільки вона не-розривно пов'язана і взаємодіє з іншими державновладними струк-турами, законодавчою і судовою гілками влади, які справляютьзначний вплив на економічне, політичне й соціальне середовище.Щодо законодавчої влади, то вона є політичною вже за самим своїмпризначенням, оскільки в процесі її діяльності набувають своговираження як інтереси державної публічної влади, так і політичніінтереси класів, прошарків і груп громадянського суспільства.Серед усіх гілок державної влади саме законодавча влада висту-пає головним фактором реалізації таких функцій політичної вла-ди, як формування політичної системи суспільства, організаціяполітичного життя та політичних відносин [20, с. 16]. Проте саметаке політичне призначення законодавчої влади визначає і її рольу державному управлінні. Адже до функцій політичної системи,яка формується законодавчою владою, належить і організація сис-теми державного управління, діяльність якого спрямована на впро-вадження державної політики. До того ж зрозуміло, що ефек-тивність і якість державного управління значною, якщо не вирі-шальною мірою залежать від якості і досконалості законів, якіприймаються законодавчою владою.

Що ж стосується судової гілки влади, то вона серед іншихгілок влади є найменш політичною, оскільки реалізація її основ-ної функції - правосуддя - передбачає, що діяльність судів базуєтьсяна законі та справедливості, а не на будь-яких інших засадах, у

47

тому числі й політичного характеру. Однак разом з тим судова владає складовим елементом державної влади, і як така вона виконує всуспільстві певне політичне навантаження, оскільки її діяльністьспрямована на контроль за виконанням конституції і законів усімаверствами суспільства знизу доверху, а її рішення у разі їх пору-шення іншими владними структурами мають політичне наванта-ження. Ця обставина визначає і її роль у державному управлінні,адже саме вона контролює додержання управлінськими структу-рами законодавчих норм.

На думку авторів колективної монографії "Державне управ-ління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики",сфера державного управління "визначається тим, що воноздійснюється:

1) у межах діяльності виконавчої влади, а саме:- під час реалізації їхніх повноважень щодо керованих

об'єктів зовнішнього суспільного (економічного, соціального таін.) середовища;

- у процесі виконання місцевими державними адміністраці-ями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованихвідповідними місцевими радами, при тому, що власне виконавчійвладі ці повноваження первісно не належать;

- при керуванні вищими органами виконавчої влади діяль-ністю нижчих органів;

- у процесі керування роботою державних службовців все-редині апарату кожного органу виконавчої влади;

2) поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме:- всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконав-

чої влади) органів державної влади - з боку їх керівників щодоінших службовців (наприклад в апаратах парламенту, судів, органівпрокуратури тощо);

- всередині державних підприємств, установ і організацій -з боку їх адміністрацій щодо решти персоналу;

- з боку тих чи інших уповноважених державою суб'єктів упроцесі управління державними корпоративними правами;

- з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, щоїх утворюють державні органи (наприклад Президент України), вчастині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повнов-пажень щодо інших органів, посадових осіб".

Слід також зазначити, що, на думку авторів згаданої моно-графії, "В демократичній державі функції та повноваження вико-

48

навчої влади можуть реалізовуватись не тільки виключно суб'єкта-ми державної влади, а й недержавними суб'єктами. Зокрема, ціфункції та повноваження:

• можуть бути делеговані державою органам місцевого са-моврядування;

• можуть бути делеговані державою деяким іншим недер-жавним інституціям (наприклад окремим громадським організа-ціям)" [21, с. 15, 16].

Аналіз взаємозв'язку між політичною владою і управліннямдає змогу охарактеризувати її як своєрідний вид управління, регу-лювання і контролю, як засіб оволодіння і спрямування людськоїенергії, сенс якого значною мірою визначається управлінськоюзначимістю та інструментальною ефективністю. Влада, такимчином, використовується в супільстві як опора, основа управлінняв системі державного управління, а управління натомість визна-чається як навички використання влади у формуванні цілеспря-мованої поведінки об'єктів. Зокрема, П.Шляхтун зазначає, що "длязабезпечення політичного управління відповідно до потреб сус-пільства важливо не тільки мати владу, а й уміти скористатися нею.Це вміння полягає, зокрема, в приведенні політичних відносин увідповідність із діями об'єктивних закономірностей суспільногорозвитку" [1, с. 187]. Завжди слід мати на увазі, що будь-яка про-блема організації - це проблема управління людськими ресурса-ми, під якими розуміється безперервний процес впливу на колек-тив людей для організації і координації їх трудової діяльності длядосягнення найкращих результатів з необхідними для цього за-тратами [22, с. 105].

Згідно з такою характеристикою й негативні якості владипов'язуються насамперед з управлінською неефективністю, органі-заційною деструктивністю: погана та влада, яка створює більшепроблем, ніж їх вирішує. Водночас влада виступає як фактор реа-лізації найважливіших соціальних завдань, які без її втручанняпросто не можуть бути вирішені. Вона виступає як механізм уніфі-кації, структурування, зняття суперечностей, які неодмінно вини-кають внаслідок різниці інтересів членів суспільства. Тому сутністьвлади полягає ще і в її органічному зв'язку з фундаментальнимиособливостями соціального буття: його законами, принципами,психологічним кліматом, моральними нормами.

Але ціннісні виміри влади не обмежуються різноманітноюїї залежністю від людських інтересів, від соціальних традицій і

49

культурного контексту, в якому вона здійснюється. Значну рольтут відіграють також етичні та естетичні критерії, такі, як, скажі-мо, категорія порядку, в рамках якої віддзеркалюються уявленняпро найбільш доцільні форми функціонування і розвитку соціаль-них відносин, або почуття обов'язку, міра честі, совість, відпові-дальність і т. ін. Взагалі слід зазначити, що включеність етичних,моральних аспектів у владу зумовлена самою її природою як фор-ми управління, керівництва. Якщо це так, то стає очевидною йнеобхідність його організації з урахуванням моральних норм іпринципів. Вони служать певними гальмами, які запобігають роз-витку управлінського руху в антигуманному напрямі і служатьмежами стану соціальних систем, за якими починається процес їхсаморуйнування, деградації. Тому будь-яка раціональна влада по-требує внутрішнього стрижня, регулятора, іманентного сутностілюдини. Саме він, будучи обмежувачем, приборкує прагненнявикористати владні відносини і повноваження заради наживи,корисливих цілей. Таким стрижнем якраз і є наявність певних мо-ральних якостей. І саме внаслідок дії цих ціннісних критеріїв полі-тична влада виступає як фактор внесення доцільності і в суспіль-не життя в цілому, і в управління його розвитком.

ВисновкиПідсумовуючи вищезазначене, можна стверджувати, що вла-

да є основою функціонування і розвитку будь-якого суспільства,забезпечуючи його стійкість, стабільність, порядок, узгодженнярізноманітних інтересів, їх захист і реалізацію. Особливо важли-ву роль при цьому відіграє політична влада в її найвищій формі -державної влади, яка виступає провідним фактором організаціїполітичного управління і консолідації суспільства.

Зазначимо також, що рівень і якість державно-владногофункціонування залежить від багатьох чинників - принципіворганізації державної влади, засобів, які вона використовує у своїйдіяльності, джерел і принципів формування органів влади, ре-сурсів, якими вона володіє і які використовує. Проте одним із го-ловних принципів її улаштування в демократичному суспільстві єпринцип поділу влади, який передбачає чітке визначення і реа-лізацію повноважень між основними структурами державної владипри збереженні її єдності на основі взаємодії законодавчої, вико-навчої і судової гілок.

50

Потрібно зауважити, що якість організації і функціонуван-ня державної влади, її дієздатність визначають рівень політично-го управління розвитком суспільства, ступінь його демократич-ності, зміст і характер політичного процесу. Недосконалість сис-теми державно-владних відносин спричиняє можливість появи іпоглиблення кризових явищ, дестабілізацію суспільства, загост-рення конфліктів між соціальними і політичними суб'єктами, влад-ними структурами, негативно впливає на розвиток політичногопроцесу, змінюючи його зміст у небажаному напрямі. Саме недо-сконалість системи державно-владних відносин в Україні є однієюз головних причин тих проблем і труднощів, з якими стикаєтьсясучасне українське суспільство. Тому вдосконалення цієї системивиступає сьогодні як надзвичайно актуальне і пріоритетне завдання.

Отже, взаємозв'язок між політичною владою й управліннямвиступає як необхідна передумова успішного функціонування ірозвитку суспільства. Це пояснюється насамперед тим, що органі-зація управління, визначення його змісту, мети є однією з провіднихфункцій політичної влади. Влада реалізується насамперед черезуправління, оскільки саме у сфері політико-владних відносин прий-маються політичні рішення, які виступають основою прийняттяуправлінських рішень із наступною їх практичною реалізацією.Тому в практичному сенсі саме від динаміки та оптимізації владно-управлінської взаємодії будуть залежати й конкретні результатиреформування всіх сфер суспільного життя в Україні.

Питання для самоконтролю1. У чому полягає сутність влади як умови існування і роз-

витку суспільства?2. Що таке політична влада і як вона співвідноситься з по-

няттям "державна влада"?3. Проаналізуйте зміст понять "машина влади", "механізм

влади", "засоби влади".4. Чим пояснюється та обставина, що насильство і примус є

невід'ємними атрибутами влади?5. Чи є різниця між поняттями "панування" і "влада"? Якщо

є, то в чому вона полягає?6. У чому полягає сутність поняття "технологія політичної

влади"?

51

7. Дайте змістовну характеристику відомих Вам засобівздійснення політичної влади. Застосування яких із них, на Вашудумку, є найбільш характерним для України?

8. Як співвідносяться між собою поняття "державна влада"і "державне управління"?

9. Чим пояснюється посилення взаємозв'язку між політич-ною владою та управлінням у сучасних умовах?

10. Дайте змістовну характеристику виконавчої влади якуправлінського процесу та діяльності.

11. Назвіть критерії, що визначають ефективність держав-ного управління.

Список використаних джерел1. Шляхтун П. П. Політологія (теорія та історія політичної

науки) : підручник. - К. : Либідь, 2002.2. Політологія : підруч. для студ. вищ. навч. закл. / за заг.

ред. Ю. І. Кулагіна, В. І. Полуріза. - К. : Альтерпрес, 2002.3. Тоффлер О. Проблемы власти на пороге ХХІ века / О. Тоф-

флер // Свободная мысль. - 1998. - № 2.4. Рябов С. Основи теорії політики / С. Рябов, М. Томенко. -

К., 1996.5. Вебер М. Соціологія. Загальноісторичні аналізи. Політи-

ка / М. Вебер. - К. : Основи, 1998.6. Мурадян А. Двуликий Янус. Введение в политологию / А. Му-

радян. - М., 1994.7. Політичний енциклопедичний словник. - К. : Генеза, 2007.8. Хейне П. Экономический образ мышления / П. Хейне. -

М., 1991.9. Рябов С. Г. Політологічна теорія держави / С. Г. Рябов. -

К. : Тандем, 1996.10. Аренд Х. Технология политической власти / Х. Аренд. -

К., 1994.11. Wrong D. H. Power: Its Forms, bases and uses. With a new

Preface / D. H. Wrong. - Oxford : Basis Blackwell. - 1992.12. De Сrespignіg A. Power and Its Forms / А. De Сrespignіg //

Political Studies. - 1998. - Vol. 16. - № 2.13. Селівон М. Конституційний принцип розподілу влад у

контексті однойменної теорії / М. Селівон // Вісн. УАДУ. - 2003. -№ 2.

52

14. Наврузов Ю. Регіональна політика в Україні: проблеми,принципи, перспективи / Ю. Наврузов // Упр. сучас. містом. - 2001. -№ 1-3 (1).

15. Parsons T. The sociological Theory and Modera Society /T. Parsons. - New York, 1967.

16. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления :курс лекций / Г. В. Атаманчук. - М. : Юрид. лит., 1997.

17. Нижник Н. Р. Системний підхід в організації державно-го управління : навч. посіб. / Н. Р. Нижник, О. А. Машков. - К. :Вид-воУАДУ. - 1998.

18. Нижник Н. Р. Верховна Рада і Кабінет Міністрів: прави-ла симетрії / Н. Р. Нижник // Віче. - 2002. - № 4.

19. Токовенко В. Шляхи оптимізації взаємодії законодавчої івиконавчої гілок влади в контексті трансформації моделі правлін-ня в україні / В. Токовенко // Сучасна українська політика. Політи-ки і політологи про неї. - К. : Ін-т політ. і етнонац. дослідж. НАНУкраїни. - К., 2003.

20. Скрипнюк В. Державна влада в Україні: проблеми взає-модії політики і управління / В. Скрипнюк // Право України. - 2003. -№ 3.

21. Державне управління: проблеми адміністративно-право-вої теорії та практики / за заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К. : Факт, 2003.

22. Нижник Н. Управлінська культура: теоретичне поняттячи управлінська поведінка? / Н. Нижник, Л. Пашко // Політ. ме-неджмент. - 2005. - № 5. - С. 103-119.

53

3. ПОЛІТИЧНИЙ ПРОЦЕС ТА ЙОГО ВПЛИВНА ПРИЙНЯТТЯ І РЕАЛІЗАЦІЮ

ПОЛІТИКО-УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ

Де є думка, там є сила.В.Гюго

План3.1. Суть, структура та типи політичних процесів.3.2. Політична система сучасного українського суспільства.3.3. Політична ідентифікація особистості та її залучення до

публічної політичної діяльності.3.4. Механізми прийняття політико-управлінських рішень та

їх впливи на становлення політики демократичного врядування вУкраїні шляхом перезавантаження мислення.

Ключові слова: політичний процес, базові політичні проце-си, периферійні політичні процеси, режим політичного процесу,національний характер, ментальність, політична ментальність,багатопартійність, інститут президентства, ідентичність, політичнаідентифікація особистості, політичність, ідеологічний плюралізмособистості, ідеологічна заанґажованість, масова політичнасвідомість, аполітичність, політичне рішення.

3.1. Суть, структура та типи політичних процесів

Політичний процес - одна з центральних і водночас специфіч-на категорія політичної науки. Деякі вчені ототожнюють її з по-няттям "політика" в цілому (Р.Доуз). Інші вбачають специфіку полі-тичних процесів у результатах функціонування політичної систе-ми (Т.Парсонс), або в динаміці боротьби і суперництва груп застатуси і ресурси влади (Р.Дарендорф), або в поведінкових діяхсуб'єктів для досягнення своїх інтересів та мети (Ч.Мерріам).

У суспільно-політичних науках категорія "політичний процес"характеризується як складний за структурою і змістом феномен.Це пов'язано з тим, що політична сфера суспільства є динамічноюсистемою політичних явищ та процесів, складних політичнихвідносин, що формуються внаслідок різноманітної політичноїдіяльності суб'єктів політики, спрямованих на реалізацію їх полі-

54

тичних інтересів. Політичні процеси можна розділяти на прості йскладні. У політичній науці є кілька варіантів типологій політич-них процесів. Залежно від характеру змін виділяють еволюцій-ний та революційний. Досить часто виділяють стабільний та кри-зовий тип політичного розвитку.

Зміст політичного процесу складає сутність дій суб'єктівполітики щодо реалізації їх політичних інтересів, а саме: інтересів,пов'язаних із домаганням, використанням і утриманням влади.Політичний процес втілює в собі взаємодію соціальних і політич-них структур та зв'язків, що репрезентує взаємовідносини суб'єктівполітики стосовно держави, інших політичних інституцій і полі-тичної системи суспільства в цілому.

Найважливішими ознаками політичного процесу є його дина-мічність, рухливість, складна система детермінації, що виника-ють внаслідок мотивації діяльності значної кількості суб'єктів полі-тики, розбіжності їх політичних інтересів та орієнтацій.

Зміст політичного процесу визначається багатьма чинниками,що характеризують рівень розвитку соціальних та економічнихвідносин, стан духовно-ідеологічної сфери суспільства й іншихконцептуальних моделей, які концентрують загальні уявлення просвітові процеси, тенденції розвитку громадської думки, пріори-тет у ній певних політичних цінностей.

У рамках цих різних підходів політичний процес розкриваєсвої важливі джерела, свій стан, свої складові. Таким чином, полі-тичний процес - це генезис політичних інститутів, суб'єктів полі-тики, політичних цінностей, правил та безпосередньо політичнихзв'язків та відносин. Політичні процеси бувають мирними і на-сильницькими, поступовими та стрибкоподібними.

Водночас за найрізноманітнішої інтерпретації політичногопроцесу вважається загальноприйнятим, що він відображає ре-альну взаємодію суб'єктів політики, що склалася не внаслідокнамірів лідерів чи програм партій, а внаслідок дії найрізноманітні-ших зовнішніх і внутрішніх факторів. Політичний процес показує,як індивіди, групи, інститути влади зі всіма своїми стереотипами,цілями, взаємодіють одні з одними і з державою. Політичний про-цес демонструє, як здійснення ролей суб'єктами політики відтво-рює одні елементи політичної системи, руйнує інші, розвиває ітворить треті. Політичний процес розкриває рух, динаміку, ево-люцію політичної системи, зміни її стану в часі та просторі.

55

Політичний процес являє собою спільність дій інституціалі-зованих і неінституціалізованих суб'єктів щодо здійснення своїхспецифічних функцій у сфері влади.

Стосовно суспільства в цілому політичний процес розкри-ває взаємодію соціальних і політичних структур та відносин, тобтопоказує, як суспільство формує свою державність, а держава, усвою чергу, завойовує суспільство.

Формування політичної системи, її кардинальні зміни мож-на розглядати як визначні віхи у перебігу політичного процесу,оскільки вони стають можливими внаслідок складних компроміс-них дій суб'єктів політики чи реальної переваги в політичномужитті певної політичної сили.

Об'єктами і формами реалізації дій учасників політичногопроцесу можуть бути: державні органи, утворені шляхом їх вибо-рів; масові організації, створені шляхом волевиявлення громадян,об'єднаних у суспільно-правові організації; політико-правові нор-ми, вироблені шляхом регулювання процесу підготовки і прийняттязаконів, безпосереднього виявлення волі громадян (референдуми,з'їзди, збори тощо); системи управління основними сферами дер-жавного і суспільного життя тощо.

Усі ці заходи визначають принципи організаційних струк-тур, повноважень і взаємовідносин ланок управління. Крім того,низка заходів спрямована на процеси політичного розвитку, до якихналежать:

- зміцнення соціальних основ розвитку суспільства;- залучення громадян до управління державою та суспіль-

ними справами;- вироблення довіри та підтримка партій;- формування політичної свідомості громадян;- забезпечення дотримання законності та інших демократич-

них норм.Отже, зміни політичного процесу створюють різні за рівнем,

масштабом і спрямуванням дії суб'єктів політики. Частину з нихможна віднести до міжнародних, глобальних процесів, що потре-бують координації та об'єднання зусиль суб'єктів політики на рівнізначних регіонів, держав чи світового співтовариства в цілому, аінші мають частковий (парцелярний) характер.

Одне з найважливіших завдань, яке прагнуть вирішити длясебе суб'єкти політики, - це питання про технологію здійсненнявлади, прийняття таких рішень і законодавчих актів, які давали б

56

змогу відповідним чином представляти їх інтереси на різних рівняхвладних структур.

З точки зору внутрішнього змісту політичний процес відоб-ражає немовби технологію існування влади, являючи собоюспільність відносно самостійних, локальних взаємодій суб'єктів,структур і інститутів, пов'язаних тими чи іншими специфічнимицілями та інтересами в підтримці (чи зміні) системи правління.Сутність політичного процесу укладена в переліку подій, які справ-ляють вплив на стан і перспективи політичної системи суспільства.

Яка ж структура та суть політичного процесу?За значенням для суспільства тих чи інших форм політич-

ного регулювання соціальних відносин політичні процеси можнаподілити на базові та периферійні.

Базові характеризують найрізноманітніші способи включенняшироких соціальних прошарків у відносини з державою, формиперетворення інтересів і вимог населення в управлінські рішення,типові прийоми формування політичних еліт і т. ін. У цьому ро-зумінні можна говорити про процеси політичної участі і держав-ного управління (прийняття рішень, законодавчі процеси та ін.).

Периферійні політичні процеси розкривають динаміку фор-мування окремих політичних асоціацій (партій, груп тиску та ін.),розвиток місцевого самоврядування, інші зв'язки та відносини уполітичній системі, що не надають принципового впливу на домі-нуючі форми і способи прояву влади.

Водночас базові та периферійні політичні процеси розріз-няються за часом та характером здійснення, зорієнтованістюсвоїх суб'єктів на норми суперництва чи співробітництва, можутьпротікати явно (відкрито) чи у прихованій формі. Явний політич-ний процес характеризується тим, що інтереси груп чи громадянсистематично виявляються в їх публічних претензіях до держав-ної влади, яка, у свою чергу, робить доступною для громадськогоконтролю фазу підготовки і прийняття управлінських рішень. Напротивагу відкритому, тіньовий процес базується на діяльностіпублічно не оформлених політичних інститутів і центрів влади, атакож на особистих домаганнях громадян, що не виражені у формізвернення, до організаційних органів державного управління.

Кожен із політичних процесів володіє і власним внутрішнім рит-мом, тобто циклічністю, повторюваністю основних стадій взаємодіїсвоїх суб'єктів, структур, інститутів. Дехто із вітчизняних політологівдає більш детальну типологію політичних процесів (див. табл. 3.1).

57

Таблиця 3.1Типологія політичних процесів

Дано за: Погорілий Д.Є. Політологія: кредитно-модульний курс : навч. посіб. /Д. Є. Погорілий. - К. : Центр учб. л-ри. Фірма "Інюкс", 2008. - С. 235.

Наприклад, електоральний процес формується у зв'язку звиборчими циклами, а тому політична активність населення роз-вивається тут відповідно до фаз висування кандидатів у законо-давчі (виконавчі) органи, обговорення їх кандидатур, вибору таконтролю за їх діяльністю.

Як правило, пік такої активності припадає на час виборів,після чого політичне життя затихає.

Цикли державного управління можуть впливати на діяль-ність правлячих партій, як це, наприклад, робота КПРС в колиш-ньому СРСР.

У наш час - час реформування суспільних відносин - вирі-шальний вплив на ритми функціонування державних установ,

№ з/п

Підстава для класифікації

Види політичних процесів та їх характеристика

1 Середовище перебігу політичного процесу

Внутрішньополітичні (взаємини між елементами політичної системи, пов’язані з реалізацією політичної влади)

Зовнішньополітичні (відносини між державами, пов’язані з досягненням політичних компромісів)

2 Стійкість взаємозв’язків політичних структур

Стабільні (стійкі моделі поведінки та механізми прийняття політичних рішень)

Нестабільні (виникають, як правило, в умовах кризи як прояв зміни політичних обставин)

3 Природа політичного процесу

Еволюційні (поступові зміни певних видів взаємодії суб’єктів політики, елементів політичної системи)

Революційні

4 Орієнтованість суб’єктів політики

Конфронтаційні (обумовлені боротьбою між учасниками політичного процесу)

Консенсуальні (обумовлені співробітництвом між учасниками політичного процесу)

5 Час перебігу політичного процесу

Тривалі (вимірюються певними історичними періодами)

Короткочасові (відбуваються в умовах реального часу)

Рівень поширення політичного процесу

Глобальні (відбуваються у світовому співтоваристві, а також на рівні національної держави)

Регіональні та локальні (відбуваються на рівні певного регіону)

7 Характер перебігу політичного процесу

Відкриті (характеризуються відкритим характером, зовнішніми проявами)

Приховані (латентні) (відбуваються без видимих зовнішніх проявів)

58

способи політичної участі населення справляють уже не рішеннявищих органів управління, а окремі політичні події, що змінюютьрозстановку та співвідношення політичних сил (серпневий 1991 р."путч" Державного комітету з надзвичайних повноважень (ГКЧП)),військові перевороти тощо.

В остаточному підсумку всі часткові політичні процеси об'єд-нані однією і тією ж самою потребою їх суб'єктів вплинути наполітичні рішення, які приймає державна влада.

Тому і головне завдання всіх учасників різних за значеннямполітичних процесів полягає в тому, щоб включити свої інтереси івимоги в управлінські рішення, які приймаються інститутами дер-жавної влади. Інститути державної влади являють собою важливіінструменти урахування групових вимог та вироблення загально-колективних цілей політичного розвитку.

Таким чином, від діяльності державних інститутів залежитьступінь централізації влади і розподілу повноважень між група-ми, що беруть участь у виробленні стратегії та цілей політичногорозвитку.

Які ж режими протікання політичного процесу?Найчастіше виділяють три режими протікання політично-

го процесу: функціонування, розвиток, занепад.Перший - режим функціонування, який не виводить політичну

систему за межі взаємовідносин громадян і інститутів державноївлади. В даному випадку політичні процеси відображають простевідтворення структурами влади рутинних відносин, які повторю-ються між елітою і електоратом, політичними партіями, органамимісцевого самоврядування, і т.ін.

Тут традиції та спадковість превалюють над інноваціями.Другий - режим розвитку. У цьому разі структури і механізм

влади виводять політику держави на рівень, який дає змогу адек-ватно відповідати на нові соціальні вимоги населення, покликичасу. При цьому вважають, що інститути влади, правлячі колавіднайшли цілі та методи управління, що відповідають соціаль-ним змінам, змінам співвідношення сил всередині країни та насвітовій арені.

Третій - режим занепаду, розпаду політичної цілісності.Політичні зміни мають негативний характер по відношенню донорм та умов цілісного існування політичної системи. В резуль-таті рішення, які приймає режим, втрачають здатність регулювати

59

соціальні відносини, а сам режим втрачає стабільність (колишнісоціалістичні країни).

3.2. Політична система сучасного українськогосуспільства

Суспільна влада функціонує, утворюючи складну мережувзаємозв'язків і взаємозалежностей, основою пізнання яких є ви-вчення політичної системи.

Пізнати політичну систему означає розкрити її сутність іякісну специфіку, структуру та функції, зв'язки із зовнішнім сере-довищем, розвиток і занепад, саморозвиток.

Визначимо поняття "система". Поняття система виступаєключовим і для розуміння політики в сучасному світі.

Система - це впорядкована сукупність взаємодіючих ком-понентів, яка виникає і функціонує для досягнення певної мети іволодіє інтегративними якостями, що не властиві окремим компо-нентам, які її утворюють.

Найскладнішою системою є суспільство. Суспільство повинномати спеціальну підсистему, призначену для саморегулювання.Нею якраз і є політична система, що перебуває в складних струк-турно-функціональних взаємозв'язках з іншими підсистемами:економічною, соціальною, духовною. Побудову першої теоретич-ної моделі політичної системи пов'язують з ім'ям Д.Істона та йогопрацею "Політична система" (1935 р.).

У колишньому СРСР домінували погляди, які ототожнювалиполітичну систему лише з політичними інститутами - державою,партією, громадськими організаціями і трудовими колективами.Поширеною серед них була думка про широкий і вузький підхіддо політичної системи. За широкого підходу елементами політич-ної системи вважали не лише політичні інститути, а і їх функціо-нування, а також політичні ідеї, цінності, політичну культуру. Привузькому розумінні політичної системи в неї включали механізмздійснення політичної влади й управління (політичні установи,організації і норми), але не включали політичну діяльність її відоб-раження у свідомості людей.

Дослідження проблем політичної системи мають свої особ-ливості в кожній країні. В американській політичній науці основнуувагу приділяють встановленню внутрішніх ресурсів і зовнішніх

60

факторів, які впливають на стан та поведінку політичної системи,виявленню характеру взаємозв'язків та взаємозалежностей міжкомпонентами системи, внутрішньосистемними і міжсистемнимивідносинами тощо.

Німецькі політологи традиційно приділяють увагу питаннюпро місце і роль держави в політичній системі, а також структурі ізмісту політичного процесу, функціям політичної системи, проб-лемам її відносної самостійності.

В українській політичній науці увагу акцентують на струк-турі політичної діяльності та політичних технологіях.

Політична система - цілісна впорядкована сукупність полі-тичних інститутів, політичних ролей, стосунків, процесів, політико-правових відносин, процесів, політико-правових норм, політичноїкультури, за допомогою яких утверджується і функціонує політичнавлада, регулюються суспільні відносини, досягається соціальната політична стабільність.

Політичні зміни - це реакція на різні змінні фактори, які ве-дуть до якісних перетворень, коли змінюються спосіб і характервзаємодії між політичними суб'єктами, між політичною системоюта зовнішнім середовищем.

Влада є центральним елементом будь-якої політичної системи.Спосіб функціонування влади або політичний режим є ви-

значальним критерієм типології політичних систем.Політичні системи кваліфікуються так:• конституційна - англо-американська політична система

(США, Англія, Канада, Австралія), над усе цінує свободу особи,масовий добробут і безпеку, законослухняність громадян. Для цієїполітичної системи характерні чітко структурована багато-партійність, поділ влади і високий ступінь стабільності;

• ліберально-демократична-політично-ліберальна континен-тально-європейського типу (Франція, Німеччина, Італія). Для цихкраїн характерні різноманітність політичних партій з різними ідео-логіями і традиціями;

• авторитарна - політична система доіндустріальних або ча-стково індустріальних країн Азії, Африки, Латинської Америки.Для такої політичної системи властиво поєднання західних цінно-стей, етнічних та релігійних традицій, нечіткий поділ влади. Ар-мія та бюрократичний апарат часто беруть на себе законодавчіфункції, владні органи втручаються в судові процедури. Для цієї

61

системи характерний особливий авторитаризм, влада однієї партії,високий потенціал насильства. Політична участь громадян у дер-жавних справах обмежена у кращому разі місцевим рівнем;

• тоталітарна політична система - фашистська Німеччина,Італія. Тут відсутня незалежність групи інтересів. Діяльність ЗМІконтролюється владою, влада централізована, високий ступінь на-сильства, засилля бюрократії.

До політичної системи входять:• політична (державна) влада;• політичні інститути;• політичний процес (політична діяльність);• політичні відносини;• політико-правові норми;• політична культура та ідеологія;• людина як основний носій усіх видів політичної влади та

діяльності.Складові політичної системи мають різну суспільну якість

(інститути, відносини, процеси, норми, ідеї):• держава, яку уособлюють такі інститути, як глава держа-

ви, парламент, Кабінет Міністрів, судова влада;• інститути недержавного характеру теж входять у політичну

систему або тісно взаємодіють з нею. Це політичні партії, гро-мадські організації, товариства, політичні рухи, громадська думка,засоби масової комунікації;

• політичні відносини - це взаємодія первинних (нації, со-ціальні групи, індивідууми) і вторинних (політичні інститути, гру-пи риску, лобі) суб'єктів політики, держави і громадян з приводувлади, обміну її ресурсами;

• політичний процес - це функціонування політичної систе-ми, яка еволюціонує в політичному просторі й часі, а політичнадіяльність є змістом такого функціонування;

• політичні норми як компонент політичної системи відігра-ють роль регуляторів політичної діяльності. Головними з них єправові норми - правила, що їх встановлює держава, і виконанняїх забезпечує державним примусом. Існують теж норми - звичаї,моральні норми, корпоративні норми (норми певних об'єднань);

• ідеології як систематизовані уявлення про суспільство, за-сновані на сукупності теоретичних знань, ціннісних орієнтацій тавірувань певних суспільних груп і спільнот;

62

• політична культура, її рівень і типи значною мірою зумов-люють характер діяльності, владних структур та інших суб'єктівполітичної діяльності складові політичної системи.

Тільки в сукупності складові політичної системи можутьзабезпечити ефективність її існування та функціонування.

Життєдіяльність та сила впливу політичної системи на розви-ток суспільства та її управлінські механізми знаходять вияв у її функці-ях. Можна виділити такі функції політичної системи суспільства:

• нормативно-регулятивна;• репрезентативна (представництво національних, регіональ-

них та соціальних групових інтересів; виявлення та врегулюван-ня суперечностей між ними і стабілізація на цій основі політичноїта всієї суспільної системи);

• інтегруюча: інтеграція загальносуспільних інтересів, цілейта цінностей з метою об'єднання суспільних груп; консолідаціясуспільних інтересів; національна інтеграція під впливом діяль-ності національної держави;

• організація та відтворення політичного життя: зміцненнявлади, розвиток і вдосконалення політичних інститутів, забезпе-чення їх стабільного функціонування;

• політичне інформування, комунікація та соціалізація, тобтовключення людей у політичне життя.

Володіючи владним верховенством, політична система єтакою, що підтримує порядок у суспільстві, перетворює суспільст-во відповідно до змін і вимог, які народжуються в ньому, приймаю-чи відповідні рішення і забезпечуючи їх реалізацію. Здійснюючинормотворчу функцію, політична система через свої інститутиприймає необхідні політичні рішення (закони, укази, постановиуряду і т.ін.), які органами виконавчої влади перетворюються вуправлінські рішення і реалізуються ними в практичній діяльності.Саме таким чином здійснюється процес взаємодії між політич-ною системою і управлінням.

Сучасна політична система України перебуває на етапі ста-новлення, враховуючи всі її складові в контексті статусу незалеж-ної демократичної держави. Становлення політичної системи вУкраїні проходить у руслі модернізації суспільства, яка реалізуєть-ся еволюційним шляхом.

Якщо говорити про новий етап у розвитку політичної сис-теми в Україні, то відрахунок можна вести від 28 червня 1996 р.,коли була прийнята нова Конституція України.

63

Сучасні державотворчі процеси в Україні, потреби виходуіз соціально-економічної кризи вимагають збалансованого розвиткуполітичної, економічної, соціальної систем з урахуванням україн-ського історичного та цивілізаційного розвитку. Сама модерніза-ція політичного розвитку та її управлінських засад повинназдійснюватися напрацюванням та урахуванням політичної теорії.

Політичну систему в Україні ще не можна вважати сталою,тому саме виборчі процеси слугують імпульсом до її вдоскона-лення та зростання політичної зрілості громадян і формуваннянової політико-управлінської еліти зі зростанням її політичноїсвідомості та відповідальності перед народом за державотворчіпроцеси на шляху до демократії.

3.3. Політична ідентифікація особистостіта її залучення до публічної

політичної діяльності

Однією з ознак глобальної соціально-політичної, економіч-ної та управлінської ціннісно-культурної кризи в Україні є втратазначною частиною її народу ідентичності із своєю країною і вод-ночас самоідентичністю, відчуття власної причетності до соціаль-них (societas - спільнота) процесів, що відбуваються начебто позабажанням і розумінням більшості людей, які живуть в Україні. Цепороджує кризу ідентичності, про яку в Україні не один рік гово-рять психологи, соціологи та політологи. Але уряд та політики наце мало уваги звертають, не усвідомлюючи того, що не тільки про-цеси державотворення в Україні, але й парадигма суспільно-полі-тичного розвитку XXI ст. не може відбуватися позитивно.

Політичну ідентифікацію можна розглядати як процес само-ототожнення індивіда з іншою людиною (політичним лідером),групою (якою може бути партія, політичний рух), зразком полі-тичної поведінки, політичною роллю.

Політична ідентифікація розгортається на основі завершенихідентифікаційних процесів, серед яких Ентоні Д.Сміт виділив ро-дову і статеву, місцеву і регіональну, соціоекономічну і релігійну,етнічну та національну ідентифікації. Саме ці ідентифікаційніпроцеси допомагають людині збагнути свою сутність, опираючисьна окреслену ідентичність, не бути манкуртом при такому високо-му рівні професійної освіти народу, яка має місце в Україні та яку

64

не використовують ефективно в політико-управлінських інститу-ціях в українському суспільстві.

На процес політичної ідентифікації суттєвий, а нерідко йвирішальний вплив справляють сформовані ідентичності, зокремасоціоекономічна, етнічна, релігійна, інформаційна. Проте політич-на ідентифікація є мінливим утворенням, яке може несподіванотрансформуватись залежно від соціально-політичних факторіввпливу в суспільстві.

Про особуМеханізмами регулювання поведінки особистості виступа-

ють державні та громадські інститути, ідеології та релігії, традиціїі звичаї, нарешті, соціальне середовище та економічні умови, депротікає все життя людини. Якщо ж людина хоче впливати на полі-тику або змінити її, має приєднатися до соціальної групи, полі-тичної партії або руху, чиї політичні позиції збігаються або близькіз її власними. Політику творять люди, її суб'єкти. Саме індивідиутворюють соціальні спільності, верстви, групи, політичні партіїта політичні рухи, різноманітні політичні інститути.

Георг Гегель відзначав, що особа чогось варта тільки тому,що є частиною держави. Він же підкреслював, що особа знахо-дить свободу в ретельному виконанні обов'язків перед державою.

Держава, влада покликані забезпечити стан, що відповідаєприроді людини, а звідси вимагається вдосконалення політичноїструктури суспільства. Цінність держави, говорив англійськийфілософ Джон Стюарт Мілль, визначається цінністю її громадян.Доброчесність держави полягає в намаганні зробити своїх підданихдобрими та освіченими. Політична свобода людини починаєтьсявідтоді, коли вступають у дію прийняті в державі закони.

Політична реальність наших днів дає приклади, коли активіс-ти певної партії легко і безболісно змінюють свої політичні уподо-бання, прихильності та орієнтації, стають "незламними борцями"за інші політичні ідеали. Сьогодні так себе поводять навіть окре-мі депутати Верховної Ради України.

За радянської влади мала місце псевдоідентичність, оскількимеханізми формування її мали примусовий характер, так званий"ідентифікуючий примус загального". Ідентичність не повиннабути примусовою, індивід завжди повинен мати можливість длявласного вільного вибору, можливість диференціації та автономії.Так, ідентичність формується в демократичних суспільствах і цього

65

вимагає процес стійкого розвитку суспільств, щоб особистістьсамостійно здійснювала свій політичний вибір.

Перш за все спинимося на феномені політичності.Політичність - це невід'ємна якість особистості, як біо-

логічність, фізіологічність, соціальність. Ще Аристотель у свій часназвав людину політична тварина, маючи на увазі, що громадянськіякості є властиві особистості.

Політичність особистості формується низкою соціально-психологічних політичних передумов. Такими, зокрема, є:

• потреби в орієнтації, інформації, знання про ймовірністьнастання якихось політичних подій, час і місце їх появи, рівеньнебезпеки;

• інтерес до різних політичних процесів у суспільстві;• уявлення про політичний устрій суспільства;• реагування на управлінські процеси в суспільстві;• відчуття прагнень інших людей керувати людиною;• потреби уникнути керування власною поведінкою іншими

людьми.Політичність - це здатність людини сприймати, засвоювати

політику, реагувати на її вияви, виробляти адекватну лінію поведін-ки. Політичні явища зачіпають обидві сфери особистості: раціо-нальну та емоційну. Відтак політичність включає в себе розумінняполітики, знання, ставлення, сприймання, відчуття політики. Полі-тичність до певної міри властива більшості людей, а не лише тим,хто входить до якоїсь партії, є активістом громадсько-політичногожиття. Якість політичності вимірюється вірою, довірою та участюв політиці. Найвищим виявом політичності особистості є гро-мадянськість, тобто свідоме активне включення в процеси полі-тичної життєдіяльності суспільства.

Скласти думку про рівень політичності можна, зіставляючийого з рівнем соціальності особистості, оскільки між ними існу-ють надзвичайно складні й малодосліджені, але серйозні зв'язки.Слабоадаптована особистість сприймає прояви політики не даліяк на інтуїтивному рівні, оскільки процес розвитку політичностіособистості йде після розвитку її соціальності, слідом за ним, а зчасом спільно один з одним. Бажано мати на увазі і те, що не-участь у політиці ще не означає аполітичності.

Ідеологічна (політична) заангажованість є різновидом со-ціального сприйняття, що проявляється в концентрації особистіс-тю своїх думок і волі на власній участі в реалізації певних ідей

66

суспільно-політичного устрою. Це певний психічний стан зацик-леності на ідеях певної політичної партії, на безумовності власноїучасті в політичному житті суспільства, на обов'язковості опозицій-ності до інших політичних ідеологій.

Найважливішим критерієм, який визначає рівень ідеологічноїзаангажованості, є співвідношення раціонального та емоційногов структурі особистості. Чим сильнішим є емоційне сприйняття,тим слабшим є прагматичне.

Психологи і політики вважають, що чим вища політичнакультура, тим нижчою має бути її ідеологічна, політична заанга-жованість.

Кожна партія з 164 має свої ідеологічні засади. Партійна ідео-логія визначає свої ідеологічні та управлінські функції. Такимизагальними функціями можна вважати наступні:

- формувати типи мислення і поведінки;- скеровувати соціальні дії особистостей, малих і великих груп

(тобто політику, економічні відносини та інші сфери суспільногожитія) відповідно до інтересів і потреб певних груп суспільства.

Конкретність політичної ідеології вказує на її окремість.Кожна окрема політична ідеологія ніколи не була і не може бутицілісним, відповідно до потреб суспільного розвитку світобаченнямта світотворенням. Це є лише одна з течій у суспільно-політичнійдумці, позаяк виражає позицію тільки окремих соціальних груп(марксизм). Придатну для всього суспільства ідеологію не можевиробити жодна, навіть найгеніальніша особистість, - так гово-рив у свій час Гегель. Досить цікаві у цьому контексті спостере-ження К.Г.Юнга. Він зазначав, що природа, як відомо, не така щед-ра в розподілі своїх дарів, щоб поєднувати сердечну доброту з інте-лектуальною обдарованістю. Як правило, надлишок одного ведедо недостачі іншого, і будь-яка здатність удосконалюється за ра-хунок інших. Особливо болючою в цьому відношенні є якраз не-відповідність між почуттям та інтелектом, які, як відомо з досвіду,погано уживаються в одній особі. Не може виробити придатну длявсього суспільства ідеологію і якась політична партія. Навіть най-загальніші ідеї - соціальна, демократична, національна не є все-осяжними для суспільства.

Інтровертність ідеології, як зазначає О.Козлова, приховуєпотенційну соціальну небезпеку для суспільства та індивіда,оскільки в системі ідеологічно вибудуваних групових цінностей

67

самозбереження цілком може трактуватися надто широко, виправ-довувати експансію даної групи щодо інших груп, щодо "не нас"(усі, хто не з нами, той проти нас, той для нас загроза, яку требаліквідувати заради самозбереження). Подібна експансія групи(нації, класу та ін.) і здійснювалась не раз у цілковитій відповід-ності з її ідеологією.

Одна із функцій ідеології - створення і поширення політичнихміфів, які особливо паразитують у закритих тоталітарних системах.

Кожна окрема ідеологія - тупикова для розвитку людства,оскільки є лише часткою великого комплексу уявлень, вираженоютільки частиною суспільства, наприклад, окремою партією. Цепідтверджує досвід XX ст., коли ідеології, надто крайні, ставалипанівними, і зрештою призводили до краху цілої соціальної сис-теми. Плюралізм ідей - природний стан масової свідомості. Самеплюралізм ідей може бути одним із факторів прогресу, оскількивиховує здатність терпіти навколо себе різномислячих, сприйма-ти їх як об'єктивну даність, рівних собі, гідних поваги. Сьогоднішнєукраїнське суспільство хитке ідеологічно. Однак українська мен-тальність, яка включає терпимість, розважливість до сприйняттяінших, перевагу іронічності над категоричністю, зневагу до вож-дизму тощо, це сприятливий чинник плюралізму думок. Плюралізмдумок засвідчує і ст. 15 Конституції України.

XX ст. - це століття ідеології, яке характеризувалося запек-лою боротьбою між ідеологіями комунізму, фашизму та лібераль-ної демократії. Ця епоха вже завершилась! Тепер ми вступили вепоху, де культура, культурні фактори, інформатика, духовність,інноваційність відіграватимуть найважливішу роль у формуваннісвітової політики.

Політична свідомість виявляється та існує поряд з іншимиформами суспільної свідомості загалом, - такими як релігійна, філо-софська, правова, моральна, естетична, економічна, екологічна та ін.

Масову політичну свідомість можна визначити як суб'єктив-не відображення масовим суб'єктом політичного буття, політич-них відносин та всіх пов'язаних з ними явищ. Масова політичнасвідомість включає ідеї, теорії, погляди, уявлення, почуття, настрої,ілюзії, помилки, традиції, звичаї, звички мас людей, які є відобра-женням політики та політичних відносин. Політична свідомістьявляє собою усвідомлення сфери політики соціальними суб'єкта-ми, знань про політику та її оцінок.

68

Політологія виділяє протилежне явище - аполітичність яксвідоме або несвідоме виключення особистості зі сфери політи-ки. Тобто аполітичність розглядається як процес, як рух певногосуспільного явища. Нас же вона цікавить як психологічний станособистості, як комплекс таких якостей людини, що разом узятіхарактеризують певний відхід особи не лише від будь-якої участів процесах управління суспільними зв'язками, а й від виявів власнеінтересу до політики. Такий психологічний стан має свої ознаки:

• байдужість до політичних явищ, нейтральне ставлення до них;• утрата інтересу до процесів не лише в суспільстві загалом,

а й у соціальній структурі, до якої належить людина;• перехід від знецінення політичних ідеалів до повного не-

прийняття їх ідейних канонів;• розчарування щодо самих політиків;• втрата суспільних ідеалів, сподівання лише на власні

можливості;• певний свідомий відхід від політики;• розвиненість інтелекту особистостей, далекість від полі-

тики тощо.Буває й так, що людина глибоко розуміється в політиці, але

пасивна, оскільки поглинула у власне свою професійну справу:художники, практичні психологи, лікарі, фізики, різного напрямупрактики. Сила самоактуалізації в них така, що не дозволяє лю-дині розпорошуватися. Такі особистості потребують активнихполітико-управлінських впливів, оскільки вони є теж учасникамив розвитку політичних процесів.

Внутрішнім збудником політичної активності особистості єїї потреби.

Вони знаходять вияв у такому психічному стані людини, якийвідчувається або усвідомлюється як незадоволеність, напруженістьі який треба усунути для відновлення відповідності між внутрішнімі зовнішнім світом особистості.

Існує два рівні потреб "homo politikys":1. Потреба орієнтації в політиці притаманна всім без винят-

ку особистостям, які в процесі політичної соціалізації оволоділиелементами політичної культури.

2. Потреба самоактуалізації в політиці властива і навіть обо-в'язкова для всіх активних учасників політичного життя: від рядо-вого члена партії до лідера.

69

Намагання політично програмувати людину через ЗМІ, пе-ретворити її на засіб конструювання ідеологічних, економічнихта інших систем може призвести до виродження особистості, зависловом X.Ортеги-і-Гассета, в "людину-масу", яка є повторен-ням "загального типу", що може викликати внутрішній протест іактивний спротив, коли спрацьовує історична пам'ять, закладенав колективне підсвідоме людини [7]. Цим і можна пояснитивідсутність бажання у більшості громадян України вступати допартій, яких в Україні 164, а налічують вони у своїх лавах близько5 відсотків населення.

Критерієм сформованості політичної ідентичності виступаєполітична активність, політична позиція особистості, яку потрібнокожному громадянину формувати. З цього приводу досить суттє-вою є думка О.Бісмарка, що "навіть якщо ви не бажаєте займатисяполітикою, все одно ні політика, ні суспільство не дозволять вамзалишатися осторонь". Тому слід нам сьогодні з колишньої ра-дянської системи дещо корисне з ідеологічної роботи повернути,а то буде так, як писав Д.Белл, "частину суспільства ЗМІ перетво-рять на стадо баранів".

У всьому світі люди вирішують проблему самоідентифікації,люди прагнуть знайти відповідь на одне з найголовніших питань,що постає перед людством: хто ми, в якому світі живемо, як нам уньому бути? Як правило, вони відповідають на це питання в кон-тексті своїх найбільш важливих цінностей. Їх відповідь зумовле-на минулим, релігією, мовою, історією, традиціями і суспільнимиінститутами та сучасними демократичними надбаннями, менталі-тетом етносу, нації. Люди подумки приєднують себе до якоїсь куль-турної групи, наприклад до племені, етнічних груп, релігійнихгромад, націй або цивілізацій. У XXI ст. загроза для країн з бокуіншої (культурно схожої) країни буде менш вірогідною, ніж не-безпека, що йтиме від країни, яка відрізняється від неї культуроюта вірою. За часів "холодної війни" світ був розділений на ідео-логічні групи: "вільний" світ на чолі із США, комуністичний блок,який очолював СРСР, і менш розвинені країни третього світу, девідбувалися більшість подій "холодної війни".

Сучасна глобальна політика є більш складною. Уже немаєзгаданих трьох груп, натомість існує вісім основних цивілізацій:західна, православна, китайська, японська, мусульманська, індуїст-ська, латиноамериканська та африканська цивілізації, - так твер-дить З.Бжезинський, відомий політик США та світу.

70

3.4. Механізми прийняття політико-управлінськихрішень та їх впливи на становлення політикидемократичного врядування в Україні шляхом

перезавантаження мислення

Поняття політико-управлінських рішень - центральний еле-мент перетворення політичних вимог різних груп і громадян удоступні для всього суспільства засоби регулювання соціальнихвідносин.

Таким чином, простіше - прийняття рішень - це технологічнеперетворення політичної влади в управління соціальними процесами.

Сьогодні в психолого-політично-управлінській науці скла-лися два основних підходи до розуміння процесу прийняття рішень -нормативний та поведінковий.

Нормативний підхід трактує його як процес раціональноговибору політичних цілей у складних ситуаціях. Для оптимізаціїтакого вибору пропонуються різні математичні моделі та іншімоделі в системі прийняття політико-управлінських рішень.

Поведінкова теорія, яка розглядає прийняття політико-управ-лінських рішень як специфічну взаємодію людей, зорієнтовану наописання різноманітних факторів, які впливають на прийняттяполітичних рішень у конкретній ситуації. Процес прийняття полі-тичних рішень - це цілий симбіоз раціональності та ірраціональ-ності, раціональної взаємодії структур і інститутів влади та знач-ного суб'єктивізму управляючих.

Процес прийняття рішень проходить у кілька етапів: підго-товчий, власне прийняття рішень та їх реалізація.

Підготовчий етап прийняття рішень. На цьому етапі ви-бирають вимоги та проблеми політичного характеру. Формуєтьсяпорядок дня (сукупність проблем), які необхідно розв'язувати полі-тичними засобами і методами регулювання.

Від уміння визначити важливі проблеми залежить, чи здат-ний правлячий режим упередити політичні події, чи можливо за-побігти виникненню криз, чи буде на них реакція "постфакт". Якправило, на цьому етапі різні групи відстоюють власне розуміннятого, в якій черговості потрібно вирішувати важливі суспільніпроблеми. Актуальну роль у цьому процесі відіграють різні структу-ри - формальні (парламентські комітети, комісії, лобіюючі групи) інеформальні (міжособистісні об'єднання політиків, експертів і т. ін.).

71

Важливою умовою вироблення "порядку денного" є одер-жання інформації щодо тих принципових моментів, які повиннівраховуватись при прийнятті політичних рішень. Інформація маєвідповідати закону, правилам, нормам у державі і враховувати за-гальнолюдські надбання. Проблеми та протиріччя, що виникаютьна підготовчому етапі, можуть бути вирішені в процесі наступнихфаз прийняття рішень (протиріччя між правлячою елітою й опо-зицією, лідерами і технічним персоналом апарату управління, міжгалузевими сегментами правлячої еліти (військової, адміністра-тивної, аграрної, промислової) тощо.

На основі виробленого та скоординованого "порядку дня"формуються політичні цілі розвитку і засоби їх досягнення. Мо-жуть бути поставлені короткострокові, довгострокові, проміжні,кінцеві, першочергові, другорядні цілі. При цьому головним єформулювання фактичних цілей, які можуть суттєво відрізнятисявід запропонованих (декларованих), які спрямовані в основномуна формування громадської думки.

Політичні цілі формуються на своєрідному перехресті діїтрьох типів інститутів: офіціальних органів влади, груп інтересівта механізмів громадськості. Однак центральну роль у цьому про-цесі завжди відіграють вищі інститути держави, де сходяться всіформи тиску політичних сил.

Враховуючи вплив різних політичних сил, політичні ціліформуються, як правило, у вигляді альтернатив, які пропонуютькілька варіантів досягнення необхідних результатів, або надаєть-ся можливість реалізації однієї цілі різними способами - "розумнаполітика" має справу з вибором різних варіантів прийняття полі-тико-управлінських рішень.

Приймати рішення можуть як певні індивіди (політики, дер-жавні службовці), так і групові суб'єкти (формальні і неформальні).

Групові політико-управлінські рішення відрізняються більшоюобміркованістю, але і певною невизначеністю відповідальності.

Окремі політики, які несуть персональну відповідальністьза прийняті рішення, сприяють зростанню цілеспрямованості вдосягненні мети. Водночас діяльність конкретної людини завждивідкриває більше можливостей для різних тіньових впливів наприйняття ними професійних рішень. Отже, бажано надзвичайновідповідально продумувати сутність та якість прийняття рішеньна кожному етапі.

72

Методи прийняття політичних рішень. Методи прийнят-тя рішень залежать від специфіки вирішення завдань і традицій,що склалися в структурах управління. Проте частіше всього полі-тики йшли шляхом спроб і помилок, покладаючись на власнийздоровий глузд, розум та інтуїцію. Цього на даному етапі розвиткусвітового політичного процесу недостатньо, тим більше в україн-ському суспільстві, яке ще трансформується.

Визнані авторитети в галузі управління, зокрема Ч.Ліндблюм,вважають, що на сьогодні мають місце два основних методи прий-няття рішень: раціонально-універсальний і метод послідовнихобмежень. Перший - передбачає раціональне виділення проблемиі вибір шляхів її вирішення, які найбільше відповідають меті.

Але на практиці політики виходять не стільки з оптималь-ного, скільки з можливого способу дії. Мають місце і проблеми,які з'являються в процесі прийняття рішень, тому політики частішевикористовують метод послідовних обмежень ("метод відгалу-жень"), що дає можливість вносити поправки.

Етап реалізації управлінських політичних рішень. Нацьому етапі центри влади перетворюють у життя прийняті нимирішення. В цілому цей етап характеризується наростанням конф-ліктності, оскільки рішення, які задовольняють далеко не всіхсуб'єктів політики, повинні бути тією чи іншою мірою прийнятіними для виконання. При цьому протидіяти владі буде не тількиопозиція, але часто підлеглі органи влади, що прагнуть пристосу-вати рішення зверху для захисту своїх потреб та інтересів.

Органам, які реалізують ці рішення, необхідно "знати, колипочинати, що запропонувати, як діяти", щоб досягти політичноїзгоди навколо сформульованої проблеми. Усі запропоновані рішеннямають бути як мінімум виведені в директивну й узаконену форму,повинні передбачати відповідальність конкретних осіб за виконаннярішень, володіти певною адресністю [1]. Цього часто не спостері-гаємо в українському політикумі, оскільки недостатнім є контрольза прийняттям рішень.

Виконанню управлінського задуму сприяють визначеннястратегії, вибір характеру дій (налаштованість на конфлікт, співро-бітництво, застосування насильницьких чи консенсусних методів,маніпулювання, введення в оману громадськості і т. ін.).

Як правило, прийнято виділяти кілька основних типів реаліза-ції рішень: популізм, елітизм, консерватизм, демократизм, радика-лізм. Кожному з цих типів здійснення політичного курсу відпові-

73

дають певні методи власного регулювання, характер взаємовідносинвлади і населення, інформаційний режим панування.

Популізм як основний засіб досягнення мети пропонує прямуапеляцію до громадської думки, безпосередню опору на масовінастрої. Правлячі еліти прагнуть виробити певний лозунг, закликдо населення, реалізація якого, на їх думку, забезпечить подоланнявсіх протиріч і швидкий рух до успіху. Нерідко в таких випадкахвикористовують підлабузництво ("комуністи - на чолі суспільногопрогресу"), залякування зовнішньою або внутрішньою загрозою("правлячі кола - у владі мафії"), необгрунтовані обіцянки.

Головна риса консерватизму - в політиці домінує установкана збереження структури та функцій державних органів влади,традиційних форм і методів політичного регулювання. Такі мето-ди управління характерні для стабільних політичних режимів. Цепосилює патріотичні настрої та сприяє збереженню цілісності сус-пільного й політичного організму.

Елітизм - курс на відсутність взаємодій з електоратом, змен-шення інформованості населення, закритий характер прийняттята здійснення політичних рішень на всіх етапах.

Прямо протилежні результати приносить радикалізм полі-тичного управління, рідко такий підхід дає якісні зміни суспіль-них відносин. Насильство - основний метод управління.

Демократизм як метод орієнтується на реальні потреби тазапити громадян. Культивуючи атмосферу взаємовідповідальнихвідносин між пересічними громадянами та елітою, демократичнаполітика домагається довіри людей, прагнення лояльного співробіт-ництва з владою. Співробітництво з опозицією теж має місце, з арсе-налу управління виключаються засоби жорсткості та насильства, со-ціального примусу, популярною є самодисципліна та самоконтроль.

Таким чином, вміння використовувати вимоги теорії прий-няття політико-управлінських рішень набуває особливого значенняв періоди інтенсивних змін політичних систем, їх трансформаціїта модернізації. Це мають робити спеціалісти-менеджери сфериполітичних та соціальних інститутів держави.

Політико-психологічне явище є своєрідним психічним станом,який містить у собі певну величину психоенергії високої поляр-ності. Отже, політика - це специфічна форма існування психічного,яке "вливає" в соціальну психіку суспільства позитивну, нейтраль-ну чи негативну психоенергію.

74

Складовими політико-психологічного потенціалу суспільст-ва є: ідейно-психологічний, інертно-психологічний, духовно-психо-логічний, контрастно-психологічний, міжетнічно-психологічний,релігійно-психологічний, елітно-психологічний, управлінсько-пси-хологічний, інформаційно-психологічний та інші потенціали якскладові розвитку політичного процесу. Вони потребують глибоко-го психоаналізу вченими-психологами, соціологами і політикамита управлінцями.

Формування та утвердження елітарної культури в системістановлення політики демократичного врядування в Україні

Вперше поняття "культура" запропонував Марк Туллій Ци-церон для визначення філософії як культури розуму. На даномуетапі найбільш прийнятним із близько п'ятисот визначень культу-ри є наступне: культура - це сукупність досягнень людського сус-пільства у виробничій, суспільно-політичній та розумовій діяль-ності. Словом, культура твориться людиною і творить людину. Томуі правомірно сказати, що культура є вершиною та першопочаткомдіянь людей, етносів, умовою досягнень людства і водночас цимидіяннями. Так воно і є в політиці, яка має бути елітарно сформова-ною та реалізованою.

Сучасне пов'язує нас не лише з минулим, - воно містить усобі пориви у майбутнє, оскільки в культурі мають своє наявнебуття не лише традиції, але й новації, які проявляються в усіх сфе-рах життєдіяльності людей, зокрема і в системі розвитку політикидемократичного самоврядування в Україні на сучасному етапі дер-жавотворення.

Незважаючи на внутрішні проблеми в процесі демократи-зації українського суспільства, сучасна політико-управлінська елітазмушена більш активно шукати відповіді на виклики в процесірозвитку демократичного самоврядування, де формування таутвердження елітарної культури буде надзвичайно вагомим чин-ником подолання цих викликів.

Основні традиції елітарної культури були закладені ще ста-родавніми греками, а після сприйняті та розвинуті німецькимиромантиками, а також відомими своїми елітологічними напрацю-ваннями видатними мислителями, такими як А.Шопенгауер, Ф.До-стоєвський, Ф.Ніцше, Х.Ортега-і-Гассет, М.Бердяєв та ін.

А.Шопенгауер розвінчав "нудний світ утилітаризму", світ"людей користі", збіговиська нездар, серед яких творці - рідкісний

75

виняток, парадоксальне відхилення від норми. Він вважав, що ге-ніальні твори приречені на нерозуміння публіки, що "найбільшблагородні творіння генія для тупої більшості завжди залишають-ся книгою за сімома печатками".

У своїй книзі "Занепад Європи" О.Шпенглер, як і Ф.Ніцше,пов'язує декаданс західної культури з феноменом "омасовлення".Цивілізація замінює культуру, справжня духовна еліта вже не можеутвердити себе в "омасовленому" мистецтві, вона замінюєтьсяпсевдоелітою товстосумів і політиків.

Цілісна концепція елітарної культури, на противагу масовій,представлена в книзі іспанського філософа XX ст. Хосе Ортеги-і-Гассета "Повстання мас". Він ратує за суто елітарну культурупрофесіоналів, чого так не вистачає в системі розвитку демокра-тичного врядування на сучасному етапі трансформаційних пере-творень в Україні. До маси, на думку Ортеги-і-Гассета, духовноне належить той, хто задовольняється готовою думкою. Навпаки,елітарна особистість не цінує вже готових думок, узятих без пере-вірки, без праці. Вона цінує лише те, що до цього часу було недо-ступним для неї, те, що доводиться здобувати власними інтелек-туальними зусиллями, а не козиряти "купленими дипломами".

М.О.Бердяєв у праці "Філософія нерівності" стверджує, щотак звана масова культура суттєво відрізняється від елітарної тим,що вона позбавлена фактора творчості. Масова культура, на відмінувід елітарної, імітує любов, але не відображає її внутрішньої духов-ної глибини. Культура більшості сучасної політико-управлінськоїеліти не є елітарною, їй бракує елітності знань та аристократизмудуху, відповідальності за реалізацію політичних обіцянок тарішень.

Нинішня ситуація в Україні поки що не може стати базовоюосновою справжньої модернізації країни. Причин для цього багато:1) відсутність справжньої філософії реформ; 2) бездуховність окре-мих елітарних груп; 3) безвідповідальність за обіцянки, нечесністьта аморальність на шляху до їх реалізації, оскільки виконання обі-цяного може стати на заваді збагаченню окремих владних персон.

Має місце також ціла низка факторів, що впливають на фор-мування життєвих цінностей та становлення політики демокра-тичного врядування:

• роз'єднаність національної еліти щодо соціально-економіч-них, партійно-ідеологічних, регіонально-мовних та культурнихпитань;

76

• слабкість і суперечливість у системі функціонування тауправління в соціально-економічних та політичних інститутах, щопроявляється в конфліктності між гілками влади та неефективнійзаконодавчій і виконавчій діяльності депутатського корпусу;

• падіння моралі в суспільстві в цілому через корупційнудіяльність чиновників судових органів та інших силових структур.

Управління в державі завжди мають здійснювати найкращілюди, такі, які задовольняють професійний, етичний та політич-ний ценз суспільних інституцій. Справедливою є думка народупро те, що "влада, позбавлена довіри та авторитету, гірша за явнебезвладдя". Насправді, довіра до влади та владних структур в Ук-раїні сьогодні є вкрай низькою, про що свідчать дані соціологіч-них досліджень.

Елітарна культура в системі розвитку демократичного вря-дування передбачає управління суспільними потребами, досягнен-ня консенсусу інтересів як єдино можливого шляху до прогресуцивілізаційного розвитку українського суспільства.

Якщо вникнути в сутність елітарної культури демократич-ного врядування, то можемо виділити основні механізми її утвер-дження, а саме:

• підбір професійно підготовлених особистостей;• дотримання правових засад;• утвердження єдності навіть за плюралізму думок демо-

кратичного управлінського волевиявлення;• чітке означення цілей, яких можливо досягнути сьогодні

та на стратегічну перспективу;• осмислення та віднайдення механізмів досягнення спіль-

ності інтересів тих, хто управляє, і тих, ким управляють, що ство-рює умови єднання з метою спрямування демократичного вряду-вання у відповідному прогресивному напрямі;

• врахування основних тенденцій та закономірностей сус-пільного розвитку на даному етапі державотворення та у світово-му контексті, зокрема ЄС та інших міжнародних організаціях.

Досвід країн ЄС свідчить, що шляхи утвердження елітарноїкультури в системі розвитку політики демократичного врядуван-ня в Україні є неможливими без сильної виконавчої влади, відпо-відно без елітарно підготовлених керівників та менеджерів, яківолоділи б сучасними професійно-управлінськими навиками, по-чуттям відповідальності, совісливістю, правовою культурою, то-лерантністю, громадянською позицією, високою моральністю та

77

вмінням спілкуватися між собою і з народом. Це є ті засади, якіформують нову елітарну культуру особистості - управлінця з дер-жавницькою психологією, яка здатна утверджувати елітарну куль-туру в систему демократичного врядування та засвідчуватименовітні тенденції демократичних перетворень в українськомусуспільстві.

Висновки1. Сучасний історичний період характеризується глибокою

та всебічною кризою тоталітарних та авторитарних політичнихрежимів.

Політичний процес - один із сутнісних процесів, соціально-політичних дій, що забезпечують відтворення політичних ресурсіві творення нової політики.

2. Політичний процес характеризує певну сторону, механізмдії політичної системи суспільства, політичну свідомість, політич-ну культуру в найскладнішій сфері суспільного життя - політичній.

Політична свобода, самовизначення особистості стосовнодержави та влади, її законів зумовлюють раціоналізм політичногожиття, забезпечують громадянський правопорядок. Визначаючимотиви дій людини в політиці, необхідно зрозуміти поведінку йвизначити, наскільки вони усвідомлюються особою в політиці, щобзуміти передбачити ймовірність змін, зрозуміти, яку мету пере-слідує особа, реалізуючи свою політичну поведінку.

3. Важлива в політичному процесі стадія реалізації норма-тивних актів, управлінських рішень. Тут на змісті політичногопроцесу позначається уміння владних структур досягти відповід-ної реалізації прийнятих рішень та сформульованої конкретноїмети, підпорядкувати їм масову поведінку громадян, населення.

У житті нерідко здійсненню поставленої мети намагаютьсяперешкодити не лише опозиційні структури, але й інститути дер-жавної влади.

У реалізації управлінських рішень виділяються кілька ос-новних поглядів: популізм, елітизм, консерватизм, демократизм,радикалізм. Кожний різновид здійснення політичного курсувідрізняється певними методами владного регулювання, тим чиіншим характером взаємовідносин влади і народу, відповіднимтипом інформаційного режиму, здійсненням влади й управління.

78

Питання для самоконтролю1. Що слід розуміти під поняттям "політичний процес"?2. Дайте своє бачення розуміння взаємозв'язку політичного

процесу суспільства й управління.3. Які основні режими протікання політичного процесу?4. Що Ви розумієте під поняттям "політична ідентифікація"?5. Які соціально-психологічні передумови формують полі-

тичність особистості?6. Які функції партійної ідеології? Розкрийте питання через

ідеологічну роботу будь-якої з провідних партій в Україні.7. Що включає в себе масова політична свідомість?8. Сутність та прояви аполітичності.9. Розкрийте суть понять "нормативний" та "поведінковий"

підхід прийняття політико-управлінських рішень.

Список використаних джерел1. Бакуменко В. Д. Формування державно-управлінських

рішень: проблеми теорії, методології, практики / В. Д. Бакуменко. -К. : Вид-во УАДУ, 2000. - 328 с.

2. Бебик В. М. Політологія для політика і громадянина : мо-нографія / В. М. Бебик. - К. : МАУП, 2003. - 424 с.

3. Валевський О. Л. Державні реформи в Україні: аналіз дер-жавної політики в умовах трансформації суспільства : моногра-фія / О. Л. Валевський. - К. : НАДУ, 2007. - 316 с.

4. Державне управління : навч. посіб. / А. Ф. Мельник,О. Ю. Оболенський та ін. - К. : Знання, 2004. - 342 с.

5. Культура державного управління: організаційний аспект :монографія / Б. А. Гаєвський, В. А. Ребкало. - К. : Вид-во УАДУ,1998. - 144 с.

6. Лебон Г. Психология народов и масс / Г. Лебон. - СПб.,1995. - 169 с.

7. Основы современного социального управления: теория иметодология : учеб. пособие. - М. : ОАО "НПО" Экономика", 2000. -271 с.

8. Політологія / [А. Колодій, Л. Климанська, Я. Космина,В. Харченко]. - Кн. перша. Політика і суспільство ; Кн. друга.Держава і політика. - 2-ге вид., переробл. та допов. - К. : Ельга ;Ніка - Центр, 2003. - 664 с.

79

9. Горбатенко В. П. Політичне прогнозування. Теорія, ме-тодологія, практика / В. П. Горбатенко. - К. : Генеза, 2006. - 400 с.

10. Пірен М. І. Основи політичної психології : навч. посіб. /М. І. Пірен. - К. : Міленіум, 2003. - 418 с.

11. Современная Русская идея и Государство. - М. : Информ.-изд. агентство "Обозреватель", 1995. - 181 с.

12. Філософія політики : підручник / авт.-упоряд. В. П. Анд-рущенко та ін. - К. : Знання України, 2003. - 400 с.

80

4. ПОЛІТИКО-АДМІНІСТРАТИВНІ РЕФОРМИЯК ФАКТОР РЕАЛІЗАЦІЇ НОВОЇУПРАВЛІНСЬКОЇ ПАРАДИГМИ:

ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ВИМІР І УКРАЇНА

План4.1. Політико-адміністративне управління посттоталітарно-

го суспільства: ревізія традиційних функцій держави.4.2. Сучасні модернізаційні реформи в контексті політико-

адміністративної взаємодії.

Ключові слова: модернізаційні реформи, політико-адміні-стративне управління, політичний менеджмент, сучасні функціїдержави, громадянське суспільство, політична система, політич-не лідерство, перехідне суспільство, публічне управління.

4.1. Політико-адміністративне управлінняпосттоталітарного суспільства: ревізія

традиційних функцій держави

Особливості та перспективи розвитку перехідних суспільствна зламі століть винятково гостро ставлять питання про основнітенденції, напрями і ймовірні моделі розвитку посттоталітарнихсуспільств, а також вимагають ґрунтовного аналізу економічних,політичних і соціокультурних чинників, які впливають на зміни ітенденції розвитку політико-адміністративного управління і су-бординацію пріоритетів державної політики. Сучасна держава -система політичних інститутів, за допомогою яких здійснюєтьсяуправління. Виходячи з якостей системи взаємозв'язок елементівповинен чітко реагувати на зміни і виклики внутрішнього і зовніш-нього середовища. Відповідно і система політико-адміністратив-ного управління має відповідати і змінюватися у зв'язку зі зміноюфункцій держави. Політико-адміністративне реформування і транс-формацію доцільно розглядати як адаптацію системи (держави якполітичного інституту) до нових функціональних імперативів.Можна констатувати, що не всі держави спроможні адекватно ре-агувати на такі зміни і виклики з необхідністю реформування навсіх рівнях. У такому разі вони або зникають як самостійні суб'єк-

81

ти, або ідуть в іншому напрямі розвитку. Система управління по-винна бути такою, щоб вона могла забезпечити виконання держа-вою своїх функцій (починаючи від захисту власності і життя,підтримки незахищених верств населення, створення механізмуреалізації конституційних прав і свобод) стосовно суспільства.Наслідком неефективного державного управління є недовіра довлади всіх рівнів, зниження авторитету держави, її впливовості іспроможності вирішувати складні економічні, соціальні і політичніпроблеми. Йдеться також і про суттєве зниження довіри до тради-ційних політичних інститутів. Негативним наслідком такої ситуа-ції може бути вже не тільки криза управління, а й масштабна полі-тична криза, яка може стати серйозною проблемою для стабіль-ності в державі, а, можливо, і випробуванням для її існування.Державна влада - політична влада. "Політика" - з грецької - мис-тецтво управління державою, участь у державних справах, полі-тика, підкреслював у свій час Аристотель, - це спілкування, "яке єнайбільш важливим з усіх і охоплює собою всі інші спілкування.Це спілкування і називається державою чи спілкуванням політичним"[2, c. 23]. А за Гегелем, держава - це єдина субстанція з культуроюі філософією народу, тобто держава - це передусім реалізація ду-ховної ідеї.

Виникнення і розвиток нових держав у сучасному світі логіч-но розглядати як еволюцію політичних інститутів і їх спроможністьвиконувати свої функції по відношенню до суспільства. Функціїдержави випливають з інтересів членів суспільства - національ-них, групових, корпоративних, приватних. Йдеться, передусім профункції: економічну, охорони правопорядку, ідеологічну (як ство-рення і реалізація офіційної позиції і напряму розвитку держави),у тому числі підтримка державних ЗМІ, концепції освіти, векторарозвитку культури, продукування відповідних державному розвит-ку ідей, регулювання кризових ситуацій, екологічна, соціальна,культурна, наукова, освітня, охорона прав і свобод громадян.

Слід зазначити, що на сьогодні існують різні моделіспіввідношення держави і суспільства, а відповідно і різний ак-цент щодо виконання державою своїх функцій. Йдеться передусім,по-перше, про першість держави при визначенні суспільних цілейі пріоритетів розвитку, підпорядкування приватних інтересів дер-жавним (що характерно для тоталітарних держав), по-друге, - проліберальну модель, яка виходить ще з концепції держави - "нічно-го сторожа", передбачає обмеження державного контролю і втру-

82

чання в економіку, тобто така форма взаємодії, коли люди переда-ють частину власних прав державі як органу, який повинен пред-ставляти і захищати їх інтереси, а держава повинна це робити, аякщо ці умови порушуються, то народ має право на їх захист різни-ми засобами, у тому числі і за допомогою революції. До речі, пе-реважно саме ці ідеї були покладені в основу концепції розвиткунових постсоціалістичних держав.

Сучасне завдання для держави - своєчасне реагування напроблеми і пошук адекватного виходу з кризових ситуацій. Ана-лізуючи стан розвитку сучасних держав як сукупності організацій,що здійснюють управління суспільством і є головним елементомполітичної системи і формою організації громадян на основі за-конів, правил, виходячи з владної форми їх закріплення, можнаговорити про існування нерозвинених держав - держав - бюрок-ратій, а можна про розвинені - держави - нації (правові). Говорячипро нові бюрократичні тенденції, можна підкреслити навіть і по-яву нового угрупування - певного політико-адміністративного кла-су, який на початку реформ допомагав бізнесу впливати і навіть"захопити" державу, а сьогодні ми спостерігаємо за розвиткомпротилежної тенденції - тобто встановлення повного контролюбюрократії (адміністративної влади) над бізнес-структурами, ство-рення альянсу для вирішення власних або корпоративних цілей.

Для країн з перехідною економікою, як правило, характернимє низький рівень розвитку громадянського суспільства і демокра-тичного правління, а відповідно розраховувати на раціональнийдіалог влади і суспільства у пошуках виходи з кризи важко. Аналі-зуючи об'єктивні причини необхідності реформ виходячи з аналі-зу традиційних функцій держави і її завдань як політичного інсти-туту, відмітимо, що це передусім низька ефективність держави якполітичного інституту, її неспроможність подолати кризові явищав економіці, політична нестабільність, корупція, зростання зло-чинності, соціальна напруженість, а також зростання недовіри довсіх форм владних інституцій.

У даному контексті завдання оптимізації виконання держа-вою своїх функцій по відношенню до суспільства безпосередньопов'язане з системою функціонування політико-адміністративно-го управління. Проблема його вдосконалення має як теоретичний,так і практичний рівень. На методологічному рівні розв'язанняпроблеми вдосконалення та оптимізації взаємовідносин можнааналізувати передусім з точки зору завдань і функцій політичного

83

керівництва, політичного лідерства і інституцій державно-адміні-стративного управління. Але зазначимо, що об'єктивному аналізузаважає певна термінологічна невизначеність. У вітчизняній науцітерміни "політичне керівництво", "політичне лідерство", "державнеуправління", "політико-адміністративне управління", "публічнеуправління" вживаються у кількох розуміннях, що значно усклад-нює просте зіставлення результатів досліджень і напрями їх ево-люції. Найбільшим недоліком є те, що в рамках широкого тлума-чення державного управління політичне керівництво ним погли-нається, і саме проблема оптимізації політико-адміністративноївзаємодії втрачає свій системно-управлінський смисл. За вузькоготлумачення державного управління та політичного керівництвапроблема оптимізації їх взаємодії має редукований, внутрішньо-інституціональний характер - як взаємодія адміністративного іполітичного управління в рамках органів державної влади. Тимсамим втрачається контекст цієї взаємодії, який, власне, і визна-чає її в умовах демократичного врядування.

Вперше проблема взаємовідносин політики й управліннявиникла в контексті аналізу взаємовідносин і взаємозв'язку діяль-ності політиків, політичного керівництва і лідерства, з одного боку,і бюрократії, чиновників, зайнятих різного роду адміністративноюдіяльністю - з другого. Не буде перебільшенням відзначити, що цяпроблема в різних контекстах постійно привертала до себе увагу, булиспроби знайти відповідні інструменти її вирішення, тому що від цьогобагато у чому залежить і успіх соціальних перетворень. Для сучасно-го етапу розвитку української державності це має також надзвичайноважливе значення, особливо в контексті аналізу політико-адміністра-тивної взаємодії і взаємовпливу на різних рівнях суб'єктності.

Лінія розмежування політичного і адміністративного рівніву структурі державного апарату визначається чинним правовимполем, традиціями та поточною розстановкою сил, фактичнимподілом влади в суспільстві й державі. При цьому розмежуваннясфери політичного керівництва і сфери державного управління де-юре і де-факто можуть не збігатися. Існують також державні поса-ди та інституції, які фактично поєднують у собі в різній пропорціїі політичні, і адміністративні функції, утворюючи свого роду пере-хідну смугу між державним управлінням і політичним керівництвом.Тому оптимальність розмежування політичного та адміністратив-ного в роботі державного апарату виходить за межі виключноюридичної постановки питання.

84

Проте, констатуючи, що не все в державному управлінні єполітикою, слід дати відповідь на запитання: чи все в діяльностідержави є управлінням і чи є управління єдиною й основною функ-цією держави як підсистеми суспільства? Стало вже традиційниму системному плані розглядати суспільство як самокеровану сис-тему. Остання обставина означає, що в системі суспільства повин-на виокремлюватися підсистема, основна функція якої полягає вуправлінні всією системою в цілому. Відомо, що будь-яка самоке-рована система розчленовується на дві підсистеми - ту, що управ-ляє, і ту, якою управляють.

Еволюція поглядів на сутність політико-адміністративноївзаємодії коливалася від повного протиставлення цих двох фено-менів до розгляду їх як різних складових однієї системи. Така точ-ка зору відповідала духу системного та кібернетичного підходів,які інтенсивно почали входити в ментальність науковців у другійполовині ХХ ст. На відміну від традицій вузького розуміння управ-ління, започаткованого в гуманітарних науках, системний підхідта кібернетика запропонували набагато ширше трактування по-няття "управління", яке ввібрало в себе надзвичайно широке колофеноменів, що мають місце в технічних системах, організмах талюдському суспільстві. Нова кібернетична традиція погляду науправління почала швидко проникати в суспільні науки. Це, зокрема,і привело до переходу від протиставлення політики і державногоуправління до розгляду їх як різновидів соціального управління.По суті, така еволюція є певною мірою поверненням до первин-ного розуміння самого слова "політика" як управління полісом,містом-державою. По відношенню до суспільства функції управлін-ня здійснює передусім держава, а тому політико-адміністративнеуправління слід розглядати як здатність суспільства до саморегу-ляції. Це дає також підстави у широкому розумінні визначити прак-тично всю діяльність держави як управління.

По відношенню до суспільства функції управління здійснюєпередусім держава, а тому державне управління слід розглядатияк здатність суспільства до саморегуляції. Це дає також підставиу широкому розумінні визначити практично всю діяльність дер-жави як управління. У такому разі поняття "державне управлін-ня" і "діяльність держави" можуть збігатися.

Однак ототожнювати управлінську підсистему суспільствавиключно з державою буде не зовсім точно. У ХХ ст. держава пе-рестала бути єдиним політичним інститутом. На сьогодні все ак-

85

тивніше використовується поняття політичної системи, яка включаєдо свого складу, крім держави, різноманітні недержавні політичніінститути. Тому за управлінську підсистему суспільства точнішебуде вважати політичну систему, а не тільки одну державу, хочаостанній і дотепер належить провідна роль. Політична системасуспільства звичайно і визначається через виконання функційуправління - як сфера, де здійснюється узгодження інтересів і роз-поділ ресурсів та переваг у найширшому розумінні цього слова.Таке визначення пересікається як із визначенням політичної влади,так і з визначенням держави. Проте вже на рівні інституційногоаналізу можна встановити принципові відмінності політико-сис-темного та державно-управлінського підходів.

Вирішення теоретичної складової проблеми оптимізаціїполітико-адміністративної взаємодії можливе передусім на основічіткого термінологічного розмежування політичного й адміні-стративного рівнів, які насамперед можна визначити як підсистемив структурі держави й суспільства, що пов'язані між собою комп-лексом інформаційних, фінансових та субординаційних інтеракцій.По суті, йдеться про два якісно відмінних різновиди реалізаціїуправлінських функцій держави, які більш-менш виразно виок-ремлюються в структуруванні будь-якої політико-адміністратив-ної системи. Доречним буде аналіз політичного керівництва, лідер-ства і державного управління (адміністрування) як якісновідмінних різновидів реалізації управлінських функцій, що ви-окремлюються в структуруванні будь-якої політико-адміністративноїсистеми, розмежовуються за допомогою нормативних і аксіологіч-них параметрів. Наявність такого розмежування є універсальниматрибутом функціонування будь-якого державного апарату. Однаклінії політико-адміністративного розмежування є досить динаміч-ними і мінливими явищами. Диференціація та інтеграція політи-ко-адміністративних функцій може суттєво відрізнятися в контекстірізних типів і форм державності. При цьому відмінності в устро-ях різних суспільств більше торкаються політичного рівня, ніжадміністративного.

У рамках політичної системи виділяються два різновидиінститутів. По-перше, це державні інститути, до яких належитьінститут політичного лідерства, пов'язаний звичайно з главою держа-ви, інститут політичного управління, пов'язаний з вищим професій-ним чиновництвом, інститут політичного узгодження, пов'язанийз представницьким органом (парламентом) та інститут політич-

86

ного конституювання, пов'язаний із судовою системою. По-друге,це інститути взаємозв'язку держави та громадянського суспільства,до яких відносять інститут масової політики (вибори, громадськадумка, політична роль преси тощо), інститут організованої полі-тики (партії, партійна система, їх взаємозв'язок з органами влади)та інститут політики впливу (діяльність громадських організацій,а також різноманітних формальних і неформальних груп тиску тагруп інтересів). Відповідно управління в політичній системі знач-но ширше, ніж державне управління, оскільки включає різно-манітні форми політичного управління в рамках недержавнихорганізацій, форм самоуправління громадян, а також форми впли-ву недержавних структур на державне управління. Крім цього, інеполітична підсистема суспільства не є пасивним об'єктом уп-равління. Їй, у свою чергу, як і суспільству в цілому притаманнавластивість самоорганізації та саморегуляції. До того ж вона й самаздатна справляти певний вплив на політичну систему, яка неюуправляє. У гносеологічному плані ця обставина відображена впонятті "громадянське суспільство", у якому діють механізми са-моорганізації і яке взаємопов'язане з державою.

Існують різні підходи до визначення, характеристики і обсягусмислового навантаження понять "політичне", "адміністративне","управлінське" та споріднених з ними категорій. Це викликає інеоднозначне тлумачення у вітчизняній і західній літературі зміступоняття "політико-адміністративне управління". Крім того, требапідкреслити, що саме це поняття активно не використовується увітчизняних наукових і навчально-методичних джерелах, а такожу політичній практиці. Однак зрозуміло, що адміністративні і полі-тичні складові в сучасному суспільстві перебувають у постійномуперетинанні і взаємодії, а відповідно, і впливі одне на друге. Колийдеться про реформування або модернізацію соціальної системи,логічно виникає питання і про перерозподіл політичних, владнихта й адміністративних повноважень. Іноді сама ідея такого пере-розподілу і є передумовою ініціювання і проведення модернізацій-них змін у системі політико-адміністративної взаємодії.

Поняття "політико-адміністративне управління" безпосе-редньо пов'язане й інтегрує сутність та зміст основних положень іпонять теорії державного і політичного управління, взаємодіїдержави й суспільства, співпраці між різними рівнями влади, а вдеяких аспектах і системи місцевого самоврядування - як реалі-зації самоврядної парадигми в управлінні.

87

Говорячи про формування реально правової держави,підкреслимо, що відповідна система управління повинна розгляда-тися як адекватна взаємодія між державним апаратом і громадян-ським суспільством, всередині владних інституцій (на всіх рівняхі формах), а також всередині структурних елементів системи дер-жавного управління.

Саме в такому аспекті логічним є використання поняття "полі-тико-адміністративне", яке дає змогу проводити аналіз управлінняз іншим функціональним навантаженням - з точки зору суб'єктноговзаємозв'язку політичної складової, яка вказує безпосередньо навироблення політики, на адміністративну складову, яка може бутирозглянута як посередник інтегративної взаємодії держави йсуспільства.

У такому ключі вживання терміна "політико-адміністратив-не" управління дає змогу більш системно виокремити адекватнісучасним викликам принципи взаємовідносин між державою ісуспільством, забезпечити відповідний рівень політичної підтримкигромадянами органів державної влади, а також прийняття і реаліза-цію ними політичних ініціатив. Це розширює можливості пошукушляхів активної взаємодії з органами місцевого самоврядування зметою реалізації державно-управлінських рішень, спрямованих навиконання завдань політико-адміністративного реформування.

Важливо звернути увагу на те, що політико-адміністратив-на складова управління вказує також на звємозв'язок державнихслужбовіців і політиків у форматі вироблення (інформаційно-аналі-тичне забезпечення й організаційна підтримка) та реалізації полі-тичних рішень. Підкреслимо, що незважаючи на першість полі-тиків у прийнятті загальностратегічних рішень, вплив адміні-стративної складової буває надзвичайно суттєвим як у формуваннізмісту стратегічних орієнтирів і пріоритетів, так і результатів реалі-зації прийнятих політичних рішень, у тому числі таких, які мо-жуть серйозно впливати на вектор політико-адміністративногореформування в суспільстві.

Об'єктивно потреба в державі як в управлінському механізмі,що забезпечує самоорганізацію суспільства в цілому, є тим більшнагальною, чим вищого рівня сягає горизонтальний та вертикаль-ний розподіл праці в рамках даного соціуму. Незважаючи на те,що державне управління є формою самоорганізації суспільства вцілому, воно не є необмеженим. Фактором обмеження державногоуправління є передусім громадянське суспільство, що організова-

88

не на засадах власного самоуправління. Значні обмеження длядержавного управління встановлюються сучасним законодавствомвиходячи з концепції природних та невідчужуваних прав людини.Як мінімум, виникає потреба інтеграції зусиль окремих людей тагруп в єдине ціле, а також організації обміну продуктами діяль-ності, встановлення та дотримання норм відносин ("правил гри")тощо. Отже, стосовно суспільства функція держави - це наданняйому управлінських послуг. Частиною своїх управлінськихфункцій держава поступається різного роду суспільним організа-ціям, партіям та рухам, а також органам місцевого самоврядуван-ня. Останні відіграють вирішальну роль у делегуванні частинифункцій державного управління громадянському суспільству, роз-витку місцевих ініціатив, у тому числі і в сучасній Україні.

При цьому значною мірою змінюється і саме державне управ-ління. По-перше, муніципальні інституції принципово відрізня-ються від державних, оскільки створюються самим суспільством(знизу) на основі прямого волевиявлення населення територіаль-ної громади. По-друге, вони створюються з метою самоорганізації,саморегуляції суспільних процесів і відносин, самостійного розв'я-зання місцевих проблем, тобто загальнодержавний інтерес є тутне метою, а лише тлом управлінської діяльності. По-третє, органимуніципального управління значно більше залежать від населен-ня і місцевих інтересів, ніж державні органи управління, що ви-значає інші акценти в управлінській діяльності як за цілями, так іза методами.

Слід сказати, що акцентування муніципального управлінняяк альтернативи державному на місцевому рівні є загальноютенденцією реформування державного управління в розвиненихкраїнах. Перевагою муніципального управління при цьому вва-жається його близькість до населення і більша сприйнятність дойого вимог, а тому можливість упроваджувати елементи менедж-менту в управлінні. І в Україні зараз іде дискусія на цю тему, всеширше здійснюються спроби впроваджувати муніципальний ме-неджмент як форму адміністративного управління, що ґрунтуєть-ся на наданні населенню управлінських послуг. Однак практикасвідчить про те, що тут має бути певна міра взаємодії державногота муніципального управління, оскільки абсолютизація останньоговеде до зростання регіонального сепаратизму й егоїзму та нехту-вання загальносуспільними інтересами на місцевому рівні.

89

Подібна установка в державному будівництві спирається набагатий історичний досвід пошуків оптимальних меж, ліній ба-лансу між державним впливом на різні царини суспільного життяі спонтанними процесами самоорганізації та самоуправління, щов них виникають. Схожа дилема існує й усередині структури са-мого державного управління у вигляді проблеми централізації -децентралізації. Це, у свою чергу, створює достатньо широкийпростір для процесів політичної самоорганізації та саморегуляціїв суспільстві й розвитку інституту недержавного та неформаль-ного політичного лідерства, який слугує ядром зазначених про-цесів. За демократичного суспільного устрою суб'єктність політич-ної складової через виборчі механізми є абсолютно залежною відсуспільства, соціальних інтересів громадян. Це зумовлює високудинамічність політичного прошарку і створює можливість вико-нувати функцію агрегації превалюючих суспільних потреб.

Такий стан справ у демократичному соціумі більш чітковиокремлює політичну верхівку від порівняно сталої адміністра-тивної системи, ніж у тоталітарному, де політичне керівництво необирається і є значною мірою незалежним від суспільства. У дано-му випадку принцип формування складу політичного керівництває, по суті, таким самим, як і адміністративного апарату. Це зумов-лює монолітний характер політико-адміністративної системи. За-галом можна сказати, що адміністративна система тут політизуєть-ся, а політична - адмініструється. Хоча, з іншого боку, унаслідоквисокої централізованості тоталітарної політико-адміністративноїсистеми відбувається набагато більша концентрація політичнихфункцій на верхівці державного механізму, ніж це характерно длядемократичної держави. Для перехідних суспільств ми маємо пев-ний "гібрид", коли можна спостерігати абсолютну підміну понятьі неспроможність наповнити нові інституціональні утворення ре-альною спроможністю виконання передбачених ними функцій. Затакої ситуації можна говорити про виникнення нових тенденцій,передусім про "керовану демократію", а також про наявність но-вого впливового соціального прошарку - неономенклатури, яка завідсутності реального громадянського суспільства уособлює в собіне тільки адміністративні управлінські функції, а й повністю впли-ває і здійснює контроль над суспільними ресурсами, над розста-новкою владних сил і діями ключових політичних гравців, а такожза результатами економічних, соціальних, політичних перетвореньі перерозподіл сфер впливу і володіння ресурсами. Неономенкла-

90

тура сьогодні має безпосередній вплив на прийняття або корегуван-ня політичних рішень, а за необхідністю чи відповідно до власнихінтересів уміє успішно їх блокувати. Навіть концепція "соціаль-ної відповідальності бізнесу" за ширмою начебто державних інте-ресів активно адаптується до задоволення власних інтересів новоїноменклатури. Наявність декларативних напівдемократичнихінститутів, високий рівень корупції, а також слабкість правих ре-гламентацій лише допомагає у такій грі.

Індикатором сучасних соціальних перетворень є якісні змінив різних сферах сучасного соціального буття. Процеси суспільнихперетворень, які відбуваються в більшості постсоціалістичнихкраїн, пов'язані також із тенденціями впливу практик постіндуст-ріального розвитку європейських країн і безпосередньо пов'язаніз сучасними концепціями соціальної модернізації.

4.2. Сучасні модернізаційні реформи в контекстіполітико-адміністративної взаємодії

Модернізаційні реформи, які зараз здійснюються в Україні,належать до цілком певного класу соціальних змін. На відміну відтрадиційно натуралістичних концепцій соціального розвитку, деголовна увага приділяється процесам соціального протиборствата проблемам взаємозв'язку соціального інтересу і центрів влади,тобто конфлікту і корпоративним функціям соціального управлін-ня, сучасні структурно-функціональні та соціокультурні підходидо аналізу процесів соціальної трансформації концентруються назагальносистемній ролі соціального управління в перехідний періодта його узгоджувально-конструктивних функціях. Тим самим власнеуправлінський аспект модернізаційних реформ став основною про-блемою теоретичного обґрунтування та практичного здійснення кон-кретних моделей переустрою соціального життя, що вже реалізованічи перебувають у процесі реалізації в багатьох країнах.

На загальнотеоретичному рівні ці соціальні зміни дослі-джуються в рамках двох основних концепцій соціального розвитку.По-перше, це концепції соціальної модернізації, що пояснюютьта програмують процеси трансформації традиційно патріархаль-них суспільств у сучасні індустріальні. По-друге, це концепції"інформаційної революції", що аналізують та прогнозують со-ціальні зміни в найбільш розвинених постіндустріальних держа-

91

вах (власне, постіндустріальне суспільство і виявилося інформацій-ним суспільством).

Концепції соціальної модернізації, що виникли ще в 50-х рр.,зараз відрізняються величезним різноманіттям з огляду на те, щомодернізаційні процеси здійснюються в країнах із найширшимспектром стартових можливостей та соціокультурних умов загаль-носистемних змін. Ми є свідками народження чергової різновид-ності цих концепцій, пов'язаних із модернізацією пострадянськихта посткомуністичних країн, причому в найрізноманітніших варіан-тах і практичних моделях. Концепції "інформаційного суспільства"виникли значно пізніше. Перше ж "інформаційне суспільство" задетально розробленими критеріями було створене в США в сере-дині 80-х рр. ХХ ст. Як вважається, за соціально-економічнимикритеріями більшість сучасних розвинених держав уже досяглирівня інформаційного суспільства.

Проте, що стосується рівня соціокультурного розвитку, тоця проблема буде розв'язуватися вже в ХХІ ст. і її вирішення мож-ливе на загальнопланетарній основі та пов'язане з формуваннямнової системи цінностей ноосферно-екологічного характеру. Тутконцепції "інформаційної революції" змикаються з екосистемни-ми теоріями, формуючи єдиний прогностично-евристичний базисаналізу та програмування майбутнього розвитку людства.

Незважаючи на те, що два вказаних типи концепцій соціально-го розвитку аналізують різні за соціальним змістом процеси,вихідні теоретико-методологічні основи цього аналізу в ниходнотипні. Процес соціальних змін розглядається насамперед якнабуття суспільством нових управлінських можливостей, як опти-мізація способів соціальної життєдіяльності, де основна рольвідводиться управлінському фактору. Управління виступає якосновний ресурс розвитку суспільства, що перебуває в процесі со-ціальних змін, і з цієї точки зору характеризується як основний си-стемоутворюючий фактор відносно створюваних соціальних реалій.

Ідентичні й вихідні принципи аналізу процесів реформуван-ня управлінської системи суспільства, де виділяються дві основніскладові. По-перше, це структурно-функціональний аспект модерні-зації, що пов'язаний із становленням нових інститутів соціальногоуправління відповідно до нормативної бази та нового функціональ-ного імперативу системі управління. По-друге, це соціокультур-ний аспект модернізації, що стосується процесу формування нової

92

системи принципів, цінностей, орієнтирів та критеріїв управлін-ня, а відтак - нових моделей управлінської діяльності і взаємодії.

Різниця в концептуально-методологічних засадах концепційсоціальної модернізації та інформаційної революції пояснюєтьсяв основному не змістом самих соціальних процесів, що ними відоб-ражаються, а їх формою. Процес соціальної модернізації є пере-важно радикально-революційним типом соціальних змін, що пе-редбачає наявність періодів деградації, нестабільності, стагнації,навіть кризи і соціальних конфліктів. Натомість процес інформа-ційної революції, попри свою назву, це еволюційний процес, щожодним чином не призводить ні до соціальних катаклізмів, ні досповільнення соціального розвитку.

Із цього випливає, що схожість обох процесів тим більша,чим організованіше відбувається процес соціальної модернізаціїв країнах із так званою перехідною економікою. На практиці цідва процеси в пострадянських країнах значною мірою перепліта-ються, особливо на економічному рівні: адже технологічна модер-нізація здійснюється вже на засадах інформаційної економіки. Удосить розвинених посткомуністичних суспільствах у результатіми маємо не класичний процес переходу від традиційно автори-тарного до індустріального суспільства, а своєрідний "гібридний"процес створення засад індустріально-інформаційного суспільства,де високі інформаційні технології впроваджуються у виробницт-во на тлі патріархально-підданської культури і неоавторитарнихінститутів соціального управління. На сьогодні досвід посткомуніс-тичних держав однозначно засвідчує: успіх такого пошуку спосте-рігається лише там, де за основу національної моделі модернізаціївзято процес зміни парадигми соціального управління суспільством.В усіх інших випадках (коли в центрі модернізаційних змін буликорпоративні інтереси, геополітичні пріоритети, абстрактні цінностічи принципи), країни надовго опинялися в кризово-стагнаційномустані, що нерідко супроводжувався конфліктами та дестабілізацією.

На загальнодержавному рівні успішно організувати різно-манітні аспекти реформування суспільства можна лише на основіцілісної концепції соціального управління, що спрямована на упо-рядкування процесу соціальних змін і свідоме та цілеспрямованекультивування тих із них, які виводять країну на новий рівень со-ціальної організації.

Управлінська реформа пов'язана із загальносистемним про-цесом узгодження та координації всіх вищезгаданих процесів мо-

93

дернізації й виробленням конкретних управлінських механізмів,що оптимально відповідають завданням цього узгодження та коор-динації. Власне, йдеться про вироблення і практичну реалізаціюуправлінських технологій, що в самих методах та формах управлін-ня закріплюють соціальні новації й перспективні тенденції роз-витку суспільства, що модернізується.

Саме на цьому рівні реально виявляється практичний ефектуправлінської реформи в цілому - досягнення соціальною систе-мою нового рівня управлінських якостей. Сукупність цих новихуправлінських якостей (інтегративної, дистрибутивної, екстрактив-ної, символічної) формує нову, більш високу, управлінськуспроможність соціальної системи, що є і основним критерієм за-вершення управлінської реформи в цілому. І якщо конкретні пара-метри такої нової управлінської спроможності системи виявляють-ся здатними підтримувати економічне зростання, соціальнустабільність, демократію та культурний розвиток, то завершенняуправлінської реформи, як правило, збігається із завершеннямпроцесу модернізації суспільства в цілому.

Зміна парадигми соціального управління вирішальноюмірою визначається зміною функціонального імперативу управлін-ської системи. Для пострадянських держав, включаючи Україну,суть цієї трансформації - перехід від авторитарного до демокра-тичного управління соціальним життям. На загальносистемномурівні цей процес переходу змальовується як новий тип організаціївзаємовідносин між системою управління суспільством (передусімспеціалізованими структурами загальносистемного управління, щоскладають політичну систему суспільства) і громадянським сус-пільством як об'єктом управління.

Реалізація нової управлінської парадигми здійснюється че-рез низку фундаментальних принципів соціального управління,що визначають його демократичний характер.

Перший принцип - це принцип домінування громадськоїдумки, що є конкретизацією у сфері управління загальновизнано-го принципу суверенітету народу. Оскільки в демократичномусуспільстві єдиним джерелом влади є народ, то громадська думкарозглядається як єдине джерело прийняття управлінських рішеньусіма інститутами та структурами, що здійснюють соціальнеуправління.

Другий принцип - це принцип плюралістичної організаціїсистеми управління, що відображає закономірне в умовах свобо-

94

ди і демократії різноманіття інтересів та структур громадянськогосуспільства. Управлінський смисл загальносистемного принципуплюралістичної організації соціального життя полягає в тому, щокожна людина, кожна соціальна група, громадська організація чиінша соціальна структура, що не є антисистемним утворенням,повинні мати можливість впливати на процес прийняття управлін-ських рішень і шляхом такого впливу захищати свої інтереси.

Третій принцип - це принцип пріоритетності прав та свободлюдини і громадянина, що в антиетатистському вигляді вирішуєпитання щодо першочерговості та підпорядкування завдань со-ціального управління (питання співвідношення "liberty" та"loyalty"). Для системи управління вирішальне значення цьогопринципу полягає у визначенні відправної точки побудови самоїсистеми, виходячи з потреб соціального самоуправління, а не дер-жавної організації, а також у формулюванні основного критеріюпри вирішенні будь-яких конкретних управлінських проблем.

Звичайно, сам вибір механізмів управління зумовлений тра-диціями і культурою того чи іншого народу. На парадигмальномурівні основне завдання управлінської реформи може бути сфор-мульоване як перехід від безпосереднього контролю за суб'єкта-ми соціальної діяльності до контролю за системоутворюючимидля цієї діяльності чинниками. Інакше кажучи, у центрі демокра-тичного управління існує неформальний контроль за тими чинни-ками соціального середовища, які детермінують поведінку, мотива-цію, орієнтири діяльності окремих людей і різних соціальних груп.

Саме із цього фундаментального принципу випливають і всіінші постулати демократичного управління в сучасному суспільстві:регулювання, а не контроль; рекомендації, а не вказівки; програму-вання тенденцій, а не конкретних дій; авторитарний тиск лише включових точках процесу, а не упродовж всього процесу та ін. Цимпринципом визначаються й основні напрями структурної трансфор-мації управлінських інститутів. Одним із найважливіших чинниківвиходу із трансформаційної кризи українського суспільства є ство-рення сучасної, ефективної системи державного управління.

Важливою причиною необхідності політико-адміністративно-го реформування є низька ефективність держави як політичногоінституту, її неспроможність подолати кризові явища в економіці,політичну нестабільність, корупцію, зростання рівня злочинності,соціальну напруженість, а також посилення недовіри до всіх формвладних інституцій. Відповідно, основною метою адміністратив-

95

ного реформування є підвищення єфективністі й результативностісистеми державного управління. Виходячи з цього можна виділитиосновні завдання політико-адміністративного реформування, а саме:

1) налагодження адекватної взаємодії між політико-адміні-стративними структурами і суспільством;

2) автономізацію управлінських структур на основі розподілууправлінських повноважень;

3) децентралізацію управлінських повноважень серед усебільшої кількості суб'єктів прийняття управлінських рішень;

4) поступову трансформацію ієрархічної системи управлін-ня в поліархічну;

5) зниження затрат на систему державної служби і держав-ного управління;

6) перетворення інтегративної управлінської системи в інтер-курсивну тощо;

7) підвищення професійністі і якості послуг з боку держав-ної служби;

8) створення такої системи управління, яка б була спрямо-вана на надання якісних послуг населенню і суспільству;

9) створення відкритої системи взаємодії всередині - залу-чення громадян до прийняття рішень на різних рівнях - від місце-вих громад до впливу на прийняття політичних рішень;

10) підвищення відповідальності держави перед громадя-нами - в тому числі відповідальність за управлінські рішення та їхнаслідки, розробити механізм контролю з боку суспільства на всіхрівнях управлінської ієрархії;

11) у цілому - орієнтація на громадян і на результат, а не начиновників і процеси.

Серед різноманітних нормативно-інституціональних аспек-тів управлінської реформи першочергове значення має проблемаінституціоналізації громадського контролю над процесом прий-няття та реалізації управлінських рішень, що здійснюється дер-жавними структурами. Вона може бути вирішена тільки шляхомформування системи взаємозв'язку між політичною системою тагромадянським суспільством. Принципово новим в організаціїдемократичного управління є налагодження механізму зворотно-го зв'язку між об'єктом і суб'єктом макросоціального управління,що привносить елемент соціального контролю в процес прийнят-тя управлінських рішень і ставить під громадський контроль сампроцес формування управлінських структур.

96

Як це не парадоксально, але створення саме інститутів конт-ролю над власною діяльністю є пріоритетним завданням управлін-ських структур суспільства, що модернізується. В інтегрованомувигляді зміна управлінської парадигми при переході від автори-тарного до демократичного типу управління виражається в замініпрямого директивного контролю над соціальними процесами таструктурами, що здійснюється управлінською підсистемою сус-пільства, на неформальний, так званий соціальний контроль. Узагальносистемному плані й організація соціальної діяльності, ірезультати цієї діяльності в сучасних ліберально-демократичнихдержавах визначаються саме застосуванням механізмів соціаль-ного контролю як основного способу соціального управління навідміну від патріархально-авторитарних суспільств, де застосову-ються механізми прямого силового примусу.

Формування соціального базису демократичного управліннямає йти поряд з процесом структурних перетворень власне управ-лінської системи. У цьому плані можна виділити кілька глобаль-них завдань модернізації державного управління, що вписуютьсяу контекст реформ і є, по суті, способами системної організаціїдержавного управління, що модернізується [3, с. 79-80]. Зазначенемає значення і для українського суспільства. Перше завдання - цепобудова демократичної держави, в якій державний апарат досяг-не високого ступеня суспільного довір'я. Тут особливо важливізміни як у виборчій системі та моделях поведінки виборців, так іпідвищення якості управлінських послуг влади, що надаютьсясуспільству. Друге завдання полягає у формуванні організаційноїструктури державного управління, в якій усі ланки державної владиу співпраці з місцевим самоврядуванням будуть забезпечуватиналежне управління процесами модернізації в українськомусуспільстві. Третє завдання - це трансформація державної службиз професійно замкнутої касти в публічний соціально-правовийінститут, що послідовно зорієнтований на практичне виконанняКонституції та законодавства країни і проведення в життя сус-пільством ідеології, що отримала найбільшу підтримку виборців.Завдання четверте - удосконалення в державному апараті ме-ханізмів прямих та зворотних зв'язків, підвищення рівня його ра-ціональності та ефективності. П'ятим завданням є забезпеченнядержавного управління достовірною та оперативною інформацієюдля управління процесом модернізації державного управління.

97

Цікавими є сучасні ідеї щодо застосування і реалізації вдержавному управлінні ринкових механізмів поведінкової суб'єкт-об'єктної взаємодії як важливий чинник успішної реалізації адміні-стративного реформування. Передусім це стосується реінжинірин-гового підходу до аналізу політико-адміністративної взаємодії.Відомо, що реінжиніринг полягає у створенні цілком нових, більшефективних бізнес-процесів, а також у заміні існуючих в органі-зації процесів на більш продуктивні. Зазначене перепроектуваннябазується на досить великій кількості принципів та рекомендацій.Деякі з цих принципів беруть свої витоки ще з тейлорівської школинаукового управління, а інші є зовсім новими. Сучасні інформаційнітехнології надають все більш і більш широкі можливості децент-ралізованим підструктурам організації обмінюватися інформацією,практично на тому ж рівні якості, коли вони були централізовани-ми. За вимогами цього підходу в процесу мають бути визначенімежі, тобто початок і кінець, які встановлюються первиннимивходами, ініціаторами процесу і виходом, на якому видається ре-зультат первинному замовнику процесу.

Подібний погляд спонукає до уточнення поняття "політико-адміністративний процес", яке, на перший погляд, видається само-очевидним. Особливо якщо його мислити як своєрідну суму по-нять "політичний процес" плюс "адміністративний процес". Посуті, політичний процес у даному разі розглядається в динамічно-му аспекті, на відміну від розгляду його в статичній площині. Полі-тичний процес як діяльність являє собою ту чи іншу технологіюздійснення влади суб'єктом політики. Однак остання пропозиція, нанашу думку, надто вже звужує тлумачення поняття "політичний про-цес". Це поняття, навпаки, варто вважати найбільш широким, а полі-тичні зміни і політичний розвиток вважати окремими різновидамиполітичного процесу, розкриваючи його в аспектах "стабільність (ста-ціонарність) - зміни" та "зміни кількісні - зміни якісні".

Тобто політичний процес постає як політичне явище, роз-глянуте у часовому вимірі. Тому окреслення поняття політичногопроцесу доцільно робити також через встановлення його зв'язку зпоняттям політичного часу. Адміністративний процес у широко-му розумінні - "регламентований законом порядок діяльностіорганів виконавчої влади з реалізації покладених на них функцій"[1, с. 53], а у вузькому - це правоохоронна діяльність державнихорганів та судочинство у сфері адміністративних правопорушень.З огляду на це управління політичним процесом - це значною мірою

98

вміння політичних суб'єктів ефективно використовувати політич-ний час.

Важливим є також і фактор розвитку сучасного інформацій-ного суспільства як суспільства знань і пріоритету духовно-етич-них цінностей, що безпосередньо впливає на формування новоїідеології з точки зору пріоритету інтересів особистості і грома-дянського суспільства - на відміну від пріоритету технократичноїскладової модернізаційних перетворень. Передусім це стосуєтьсяпріоритету соціально-управлінських змін на відміну від техніко-економічних підходів щодо еволюції й аналізу тенденцій суспільно-го розвитку. Саме концепції соціально-управлінських змін і гло-бальні соціальні реформи змінюють традиційні підходи до ресурсівпідвищення якості управлінських перетворень та концепцій мо-дернізаційних змін. Розгляд сучасного інформаційного суспільстваз погляду його системних характеристик як моделі соціальноїорганізації дає можливість проаналізувати нові системні складовіі перспективи перетворень з точки зору формування нового соціо-культурного середовища і, відповідно, нового типу соціальнихзв'язків людини, держави, суспільства і культури. Саме в такомуаспекті йдеться про взаємовплив процесів формування національ-ної моделі державотворення і соціокультурної орієнтації на євро-пейські та світові демократичні цінності.

Культурні традиції українського народу в цілому можна вва-жати сприятливими для культивування цінностей так званої гро-мадянської (активістської) культури, що є найбільш оптимальноюосновою становлення та функціонування демократичної системиуправління.

Проте на нинішній стадії розвитку стихійне становленняринкової економіки в умовах поляризації соціальних інтересів тазубожіння і люмпенізації значної маси населення ускладнює про-цес формування комплексу цінностей "економічної людини", щоґрунтується на принципах індивідуальної самодостатності, авто-номії індивіда від державних та корпоративних структур, само-організації, ініціативності, підприємливості, тощо.

Щоб уникнути загрози формування сурогатної індивідуалі-стичної системи ціннісних орієнтацій суспільства, що перебуваєв перехідному періоді, потрібна цілеспрямована перебудова інсти-тутів виховання та соціалізації, що є складовим елементом управ-лінської реформи. Загалом успіх основних напрямів модернізаціїсуспільства вирішальною мірою залежить від адекватності форм

99

та методів соціального управління тим процесам, що ведуть достановлення нового типу соціальної організації. Саме управлін-ська реформа має бути покладена в основу стратегії модернізацій-них змін. Будь-який підхід, крім управлінського, до організаціїпроцесу модернізаційних реформ прирікає суспільство на кризу,нестабільність і деградацію.

Проблемним питанням залишається те, що сьогодні існуєневідповідність процесів реформування системи державногоуправління і стратегічних напрямів розвитку сучасного україн-ського суспільства.

В основі ідеології сучасних трансформаційних перетвореньповинні бути такі складові, як розвиток партнерських взаємовідно-син між державою, приватним сектором і інституціями громадян-ського суспільства, розробка механізму підвищення відповідаль-ності державного апарату та надання населенню якісних послуг,залучення громадян до процедур прийняття і контролю за реалі-зацією політико-управлінських рішень, тобто йдеться про критеріїсоціального ефекту діяльності суб'єктів державного управління.

Відповідно, актуальним є аналіз імператив змін управлінсько-го впливу держави як регулятора сучасних соціальних перетвореньразом з активізацією самоврядних тенденцій громадянського сус-пільства. Але, на жаль, сьогодні ми спостерігаємо за ідеалізацієюпроцесу формування нових державних інституцій, що авторизуєвладу і стримує розвиток активності громадянського суспільства.

Соціальна сутність сучасної держави пов'язана передусім зорієнтацією на потреби суспільства і розширенням її регулюючихфункцій, дебюрократизацією управління, передусім підпорядку-вання професійного чиновництва демократично обраному політич-ному керівництву, а не з реалізацією адміністративних функцій"держави - арбітра". Важливим також є і розробка відповіднихкритеріїв ефективності - від затратного "процесного" принципудо принципу кінцевого результату, тобто задоволення інтересівсуспільства. Реформування влади має передусім забезпечити поси-лення ролі держави в житті суспільства при одночасному зростанніучасті громадськості в управлінських і політичних процесах [7, с. 10].

Україна, розробляючи вектори політико-адміністративногореформування, орієнтується на європейські стандарти демократії,виборів, політико-правової системи, механізми функціонуванняінституцій державного управління. Політико-управлінські пере-творення, які пов'язані з тенденціями розвитку постіндустріаль-

100

ного інформаційного суспільства, дають змогу зробити висновокпро спільні тенденції розвитку і стратегії управлінських змін урізних країнах. Метою адміністративного реформування є підвищенняефективності і результативності системи державного управління, атакож надання якісних послуг суспільству, саме в такому контекстійдеться про розвиток партнерських відносин між державою і гро-мадянським суспільством, гуманізацію державного управління,підвищення якості підготовки і реалізації управлінських рішень,всебічне запровадження ідеї "державного менеджменту" (пере-дусім маркетингову орієнтацію системи державного управлінняна потреби громадян), розвиток конкурентних відносин між дер-жавним та приватним секторами, децентралізацію як засіб роз-витку самоврядної парадигми управління й розвиток креативногомислення. Сутність і завдання нового державного менеджментуполягають у розробці механізму підвищення довіри до владнихінституцій, завдяки формуванню нового типу партнерських взає-мовідносин політичних структур, адміністративно-виконавчих ігромадянського суспільства; впровадженні механізму відкритостіі прозорості діяльності владних структур, передусім виконавчоїгілки влади; підвищенні якості надання управлінських послуг на-селенню, а також налагодження зворотного взаємозв'язку з насе-ленням, який дозволить адекватно оцінювати наслідки управлін-ських дій, результати впровадження політико-управлінськихрішень, їх відповідність очікуванням, а також ступінь підтримки.

На загальнодержавному рівні успішно організувати різно-манітні аспекти реформування суспільства можна лише на основіцілісної концепції соціального управління, що спрямована на упо-рядкування процесу соціальних змін і свідоме та цілеспрямованекультивування тих з них, які виводять країну на новий рівень со-ціальної організації.

Відмітимо, що одним з пріоритетних завдань політико-адмі-ністративного реформування є також переорієнтація традиційноїпострадянської номенклатурної бюрократії на формування новоїфілософії взаємовідносин з політичним істеблішментом і інсти-туціями громадянського суспільства, громадянами виходячи з кон-цепції побудови нових бюрократичних відносин так званої "відпо-відальної бюрократії". При цьому важливо пам'ятати, що змінибюрократичних відносин повинні бути адекватні змінам, яківідбуваються в суспільстві, інакше вони не будуть ефективними ітривалими. Йдеться передусім про готовність громадян бути задія-

101

ними у процесі вироблення, прийняття і контролю політико-адмі-ністративних рішень, тобто перейти від пасивного об'єкта, що спо-стерігає за процесами, до активних дій, які перетворять його урівноправного партнера, суб'єкта впливу на процес реалізації полі-тико-адміністративних рішень.

Висновки1. Стратегічні тенденції розвитку сучасної системи держав-

ного управління пов'язані із становленням соціальної держави.Критерієм ефективності політико-адміністративних перетвореньза таких умов є результативність і соціальний ефект управлінськоїдіяльності як інструменту задоволення інтересів суспільства.

2. Одним із напрямів демократичного політико-адміністратив-ного реформування є передача частини функцій держави грома-дянському суспільству, виходячи з того, що суспільство, громадя-ни готові взяти на себе відповідальність реалізовувати ці функції.

3. Основні завдання політико-адміністративного реформу-вання передбачають налагодження адекватної взаємодії між полі-тико-адміністративними структурами і суспільством, децентраліза-цію управлінських повноважень серед усе більшої кількості суб'єктівприйняття управлінських рішень, а також автономізацію управлін-ських структур на основі розподілу управлінських повноважень.

4. Необхідно створити таку системи управління, яка б буласпрямована на надання якісних послуг населенню і суспільству, атакож поступову трансформацію ієрархічної системи управлінняв поліархічну. Це можливо завдяки створенню відкритої системивзаємодії - залучення громадян до прийняття рішень на різнихрівнях - від місцевих громад до впливу на процес прийняття полі-тичних рішень на національному рівні, а також підвищення відпо-відальності держави перед громадянами - у тому числі відпові-дальність за управлінські рішення та їх наслідки.

5. Слід розробити дієвий механізм контролю влади з бокусуспільства на всіх рівнях управлінської ієрархії.

6. На сьогодні досвід посткомуністичних держав однозначнозасвідчує: успіх спостерігається лише там, де за основу національ-ної моделі модернізації взято процес зміни парадигми соціально-го управління суспільством. В усіх інших випадках (коли в центрімодернізаційних змін були корпоративні інтереси, геополітичніпріоритети, абстрактні цінності чи принципи) країни надовго опи-

102

нялися в кризово-стагнаційному стані, що нерідко супроводжу-вався конфліктами та дестабілізацією.

7. Успіх основних напрямів політико-адміністративних зміну суспільстві вирішальною мірою залежить від адекватності формта методів соціального управління тим процесам, що ведуть достановлення нового типу соціальної організації.

Питання для самоконтролю1. Охарактеризуйте основні форми взаємодії та взаємовпливу

політики й управління.2. Визначте методологічні підходи до аналізу дихотомії "полі-

тика - управління".3. Проаналізуйте співвідношення політичної науки і науки дер-

жавного управління в аналізі політико-адміністративних процесів.4. Дайте характеристику поняття "політико-адміністратив-

на" система.5. Як співвідносяться групові, суспільні і державні інтереси

в політико-адміністративній взаємодії?6. Розкрийте зміст поняття "соціальна ефективність" у полі-

тико-адміністративному управлінні.7. У чому полягає вплив ринкових методів управління на

систему політико-адміністративного управління?8. Проаналізуйте критерії ефективності політико-адмініст-

ративного управління.9. У чому полягає вплив ринкових методів управління на

систему політико-адміністративного управління?10. Як співвідносяться методи політико-адміністративного

управління і принципи демократії?

Список використаних джерел1. Адміністративний процес // Юрид. енцикл. - К. : Вид-во

"Укр. енцикл. ім. М.П. Бажана", 2004. - Т. 1. - С. 53-58.2. Бебик В. Глобальне громадянське суспільство: теорія,

методологія, менеджмент / В. Бебик // Політ. менеджмент. - 2006. -№ 2 (17). - С. 140-147.

3. Глазунова Н. И. Система государственного управления /Н. И. Глазунова. - М. : ЮНИТИ, 2005. - 551 с.

103

4. Государственное управление и государственная служба втрансформирующемся обществе / под ред. Ю. В. Яковца. - М. :Изд-во РАГС, 2001. - 169 с.

5. Дмитренко М. Політична культура особистості транс-формаційного суспільства: проблеми визначення та формування /М. Дмитренко // Нова парадигма. - 2004. - Вип. 40. - С. 179-183.

6. Корниенко В. И. Формирование управленческих команднового поколения / В. И. Корниенко. - М. : Изд-во РАГС, 2000. -262 с.

7. Лахижа М. Теоретичні основи та реалії реформуваннявладних органів України / М. Лахижа // Вісн. ДСУ. - 2005. - № 1. -С. 9-12.

8. Політичні процеси в умовах демократизації українськогосуспільства. Конспект лекцій до дистанційного курсу. - К. : Центрнавч. л-ри, 2007.

9. Bertelli M. Public Administration and the Constitution /M. Bertelli, L. Laurenc. - Johns Hopkins University Press, 2006.

10. Boin A. The Politics of Crisis Management: Public LeadershipUnder Pressure / A. Boin. - New York : Cambridge University Press,2005.

11. Bozeman B. Public Management Strategies / B. Bozeman,J. Straussman. - San Francisco : Jossey Bass, 1990.

12. Braibant G. The past and future of public administrationInternational Review of Administrative Sciences / G. Braibant. - 2002;68; 333.

104

5. ВПЛИВ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ НА РОЗВИТОК ПОЛІТИКО-УПРАВЛІНСЬКИХ ПРОЦЕСІВ

План5.1. Політичний процес та функції в ньому політичних

партій.5.2. Сутність політичних партій, їх роль у державному

управлінні.5.3. Участь політичних партій у політико-управлінській

діяльності держави.

Ключові слова: політична партія, політико-управлінськийпроцес, парламент, уряд, коаліція, фракція, політико-управлінсь-ка діяльність держави.

5.1. Політичний процес та функції в ньомуполітичних партій

Політичні партії сучасними науковцями розглядаються яксуспільно-історичний феномен. З'ясовується місце партій у полі-тичній структурі суспільства, вивчається історичне призначенняполітичної партії, її соціально-політичні функції з метою віднайтизагальні закономірності діяльності та розвитку партій, їх впливуна розвиток суспільства в цілому та держави зокрема.

Як форми політичного набуття влади через вибори політичніпартії виникли в результаті розвитку парламентаризму, ідеологійта зародження демократичних традицій у ХІХ ст. Перехід до демо-кратичних форм правління від тоталітарних, монархічних, авто-ритарних пов'язаний з економічним прогресом та суспільним роз-витком. Не варто забувати, що "нерозуміння того, що економічнаповедінка зумовлена свідомістю та культурою, призводить до по-ширеної помилки - пояснення навіть ідеальних за природою явищматеріальними причинами. Глибинні процеси історії зумовленіпроцесами, які відбуваються у свідомості" [1, с. 296]. Отже, усві-домлення необхідності представництва інтересів широких про-шарків населення в управлінні державою привело до появи ново-го механізму передачі влади у ХІХ ст. - політичних партій сучас-ного взірця.

105

Новітнє тлумачення політичної партії поєднує певною міроювсі вищезазначені типи.

Політична партія є найпоширенішою формою організаціїучасті громадян у політиці, відносно стабільною суспільною органі-зацією, яка:

1) є носієм ідеології або специфічного політичного світогляду;2) є організацією, тобто структурованим об'єднанням людей;3) змагається за здобуття влади або здійснення впливу на неї;4) намагається заручитись підтримкою громадян.Це широке визначення партії, запропоноване Д.Ла Паломба-

ром, розкриває суть і риси політичної партії через визначення мети,напрямів її діяльності, тобто є за своєю суттю функціональним.

Аналіз стратегії і тактики партії, методів і засобів її діяль-ності дає можливість з'ясувати одну з найголовніших проблем -ставлення партії до влади.

У сучасній державній політиці та управлінні партії відігра-ють провідну роль, і це доводить аналіз їх участі у політичномупроцесі та місце, яке вони посідають у політичній та владній сис-темі. На нашу думку, суттєво змінилась роль політичних партій усучасній політичній системі, громадянському суспільстві, а відпо-відно і в державній владі. Сьогодні від партії скоріше вимагаєтьсяздійснення комунікативної функції, ніж боротьба за владу. Цейвисновок підтверджується присутністю політичних партій на всіхетапах політичного процесу.

Політичний процес є одним із суспільних процесів і відріз-няється від правового, економічного, ідеологічного, духовно-культур-ного та інших своїми якісними характеристиками: він є визначеннямконкретного, з кінцевим результатом процесу певного масштабу(наприклад формування партії, проведення виборів тощо); відоб-ражає реальну взаємодію суб'єктів політики, яка здійснюється невідповідно до намірів політичних лідерів або програм партій, а врезультаті дії багатьох різнорідних внутрішніх і зовнішніх фак-торів; показує, як індивіди, соціальні групи, інститути влади з усі-ма своїми стереотипами, цілями, упередженнями взаємодіють однез одним і з державою, реалізуючи свої специфічні соціальні роліта функції; становить сукупність дій інституйованих і неінституйо-ваних суб'єктів політики щодо реалізації своїх специфічнихфункцій у сфері державної влади, які в остаточному підсумку за-безпечують розвиток (або занепад) політичної системи [2, с. 517].

106

Політичний процес (від лат. processus - просування) - цефункціональна характеристика політичної системи. Політичнасистема, оскільки вона є знаряддям здійснення влади, а також ви-явом захисту і реалізації загальних, обов'язкових для більшостігромадян інтересів, виступає щодо інших систем суспільства до-мінуючим фактором. Економічна сфера, соціальні структури, куль-турологічні фактори - всі вони спираються на політичну систему,яка забезпечує їх організованість, легітимність, закріплює саме ціструктури як провідні, пануючі в суспільстві.

Політичний процес - це форма функціонування політичноїсистеми суспільства, яка еволюціонує в просторі і часі. А.Пой-ченко зазначає, що саме різноманітність і суперечливість інтересівучасників політичного процесу зумовлюють його складну структу-ру, рухливість стадій та напрямів, непослідовність вияву в кризовихситуаціях. У кінцевому результаті процес владарювання складаєть-ся із взаємодії державного управління і громадянського тиску, полі-тичної участі, інакше кажучи, процесів, що йдуть зверху і знизу[3, с. 10-14]. Отже, спрямованість політичного процесу визначає інапрям суспільного розвитку на конкретному етапі існування дер-жави, а відповідно впливає на державну політику та управління.

А.Дегтярьов підкреслює, що до поняття "політичний процес"обов'язково входить функціонування таких інститутів, як уряд,парламент, силові структури, діяльність партій і груп тиску, інди-відуальна активність громадян. З огляду на це, політичний процеснерідко трактують як складну конфігурацію усвідомленої діяльнос-ті, тобто дій, що регулюються державою та стихійної діяльності,тобто спонтанних акцій груп і окремих індивідів [4, с. 23-26].

Модель, що описує функції інститутів у політичному про-цесі, розробили Г.Алмонд і Г.Пауел. Вони виокремлюють п'ятьосновних функціональних фаз політичної динаміки і відповіднихним носіїв у вигляді інститутів, що переважно здійснюють ту чиіншу функцію у політичному процесі [3, с. 15-26].

107

Рис. 5.1. Функціональні фази політичної динамікиза Г.Алмондом і Г.Пауелом

Отже, Г.Алмонд і Г.Пауел політичним партіям надають пріо-ритетну роль тільки на другому етапі політичного процесу, коли тівідбирають і об'єднують у свою партійно-політичну програму різніінтереси та бачення індивідів і груп.

Але, виконуючи свої функції, політичні партії стають при-четними до здійснення всіх етапів політичного процесу прямо чиопосередковано.

Так, однією із головних їх функцій є висловлювання, тобтоартикуляція інтересів своїх членів і тих прошарків суспільства, наяких вони базуються. А значить - вони відіграють важливу рольпри здійсненні першої фази політичного процесу. Е.Хейвуд такожвідносить до головних функцій політичних партій артикуляціюінтересів та їх агрегування, своєрідно поєднавши два етапи полі-тичного процесу за Г.Алмондом і Г.Пауелом. На його думку, ви-значення мети партії потребує виокремлення та врахування інтере-сів різних прошарків суспільства. Досить часто партійні структурирозвиваються як організації, за посередництвом яких ділові кола,релігійні общини, професійні спілки та інші групи проводять ужиття свої інтереси (наприклад партія Трудова Україна - виразникінтересів великого капіталу). У кінці ХІХ - на початку ХХ ст. Лей-бористська партія Великобританії була заснована профспілкамиза підтримки ліберальної партії та інших політичних сил. Іншіпартії самі шукали ті електоральні групи, які могли б створити їмбазу, зокрема американські партії кінця ХІХ - початку ХХ ст. на-магалися привернути до себе потоки іммігрантів.

Перша фаза

артикуляція індивідуальних і групових інтересів

(громадсько-політичні організації)

Друга фаза агрегуван- ня - відбір і об’єднання різних інтересів (політичні партії)

Третя фаза

вироблення політичного курсу

(представни-цькі і

законодавчі органи)

Четверта фаза

реалізація прийнятих рішень

(інститути виконавчої влади)

П’ята фаза контроль і арбітраж (інститути судового і конституцій-ного нагляду)

108

Оскільки суспільство різнопланове і має багато різних груп,інтереси яких відрізняються, партії агрегують ці інтереси, поєднуютьїх у єдине ціле, знаходячи спільний знаменник для них. Правля-чим партіям це доводиться робити, щоб зберегти свої електоральніпозиції.

Е.Хейвуд підкреслює, що іншим чином, як через партії ніякісуспільні інтереси і не висловлюються, оскільки саме партії маютьнайтісніші відносини з державою, будучи джерелом формуваннярізноманітних органів влади. Разом з тим заради справедливостінеобхідно уточнити, що навіть багатопартійні системи всіх сус-пільних інтересів не висловлюють. Інтереси маргінальних про-шарків, як правило, залишаються без уваги [5, с. 316-317].

Під час виборів політичні партії отримують певну кількістьмісць у представницьких органах. Так, в українському парламентіпершого скликання працювало трохи менше 30% партійних депу-татів, у 1998 р. він уже на 68% складався з представників політич-них партій, 2002 р. - на 67%, а 2006 - 75%, 2007 - 82% [6, с. 90].Отже, опосередковано, через своїх представників у парламенті, полі-тичні партії виконують функцію вироблення політичного курсу. Хочанеобхідно наголосити, що специфікою України є те, що політичнийкурс досить часто виробляється Президентом і його секретаріатом,а не законодавчим органом, як це записано в Конституції.

Наступний етап політичного процесу - втілення в життяприйнятих рішень. Коаліція депутатських фракцій у Верховній РадіУкраїни, відповідно до нової редакції Конституції, вносить про-позиції Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністраУкраїни та кандидатур до складу Кабінету Міністрів України. Доповноважень Верховної Ради України, відповідно до ст. 85, належать:

"12) призначення за поданням Президента України Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордон-них справ України, призначення за поданням Прем'єр-міністраУкраїни інших членів Кабінету Міністрів України, Голови Анти-монопольного комітету України, Голови Державного комітету те-лебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державногомайна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішенняпитання про відставку Прем'єр-міністра України, членів КабінетуМіністрів України;

12-1) призначення на посаду та звільнення з посади за по-данням Президента України Голови Служби безпеки України;

109

13) здійснення контролю за діяльністю Кабінету МіністрівУкраїни відповідно до цієї Конституції та закону" [7].

Отже, опосередковано через свої фракції у парламенті, полі-тичні партії впливають і на реалізацію прийнятого політичногокурсу держави.

Ю.Шведа відзначає, що метою політичної партії є керівницт-во суспільством через організовані для цього суспільні групи тавідповідним чином налагоджені механізми діяльності державно-го апарату. Саме виконання цих функцій визначає місце та рольполітичних партій у політичній системі суспільства [8, с. 193].

Власне виконання названих функцій встановлює і місце полі-тичних партій у формуванні та здійсненні державної політики тауправління. Адже їх зміст визначається виконанням суб'єктамиполітики своїх специфічних ролей і функцій.

Щодо етапу контролю, то необхідно пам'ятати про парла-ментський контроль, який здійснюється за допомогою депутатсь-ких запитів, рахункової палати, за посередництвом бюджетногопроцесу та звітності уряду тощо.

5.2. Сутність політичних партій, їх рольу державному управлінні

Виходячи із визначення політичної партії як постійно дію-чого інституту політичної системи, що бере участь в організаціїта здійсненні державної влади, витікають функції та завдання полі-тичної партії. В умовах будівництва демократичного суспільстваактуальною є проблема взаємодії партій із гілками влади.

Наявність правлячих і опозиційних партій створює механізмполітичної відповідальності влади перед виборцями. Правлячіпартії зазнають критики з боку опозиції, що впливає на якість прий-нятих ними рішень.

Нагородою партії за перемогу у виборах є місця в уряді тавлада, яку вона отримує, щоб змінити політику уряду відповіднодо своїх уявленнь. Так, у США партія, що володіє більшістю го-лосів у Палаті представників або Сенаті США, призначає лідерівпалати і голів комітетів. Президент призначає понад 3 тис. людейна керівні посади у виконавчих департаментах. Це дає змогу партії,що перемогла, суттєво впливати на управління країною протягомчотирьох років.

110

Партійний контроль за діяльністю уряду в парламентськихсистемах Західної Європи значно сильніший, ніж у СполученихШтатах Америки, оскільки парламентські системи передають пра-во аудиту водночас над законодавчою і виконавчою владою партії,що перемогла на виборах.

Законодавство, визначаючи завдання і функції політичнихпартій, надає їм суспільного характеру. Головне функціональнезавдання політичних партій полягає в акумулюванні суспільнихінтересів та сприянні їх організованому і цілеспрямованому про-суванню в процесі прийняття політичних рішень. Власне цим ізумовлюється державницький характер політичних партій.

Особливість політичної влади і її відміна від державної, надумку С.Рябова, полягає в тому, що політична влада - це доміну-вання або прагнення до домінування інтересів одних верств надусіма іншими. Головним предметом політичної боротьби партій євплив на здійснення державної влади, її влаштування, зрештою, самадержавна влада. Завоювавши державні позиції, право й можливістьвиконувати державні функції, партія впродовж певного часу можереалізовувати загальнодержавний інтерес. Проте при цьому воназалишається партією і не може ототожнюватися з державою.

Сьогодні наявність структурованих, багатофункціональнихполітичних партій є ознакою високого розвитку суспільства, на-явності в ньому громадянської культури та толерантності. Вониіснують у більшості країн та в усіх політичних системах. Дослі-дження влади та управління неможливе без аналізу діяльності полі-тичних партій у владних структурах. Розгляд інституту політич-них партій у контексті його впливу на розвиток управлінськихпроцесів важливий для підвищення результативності функціону-вання державного управління в Україні.

Партії беруть безпосередню участь у творенні державноїполітики та в державному управлінні. Їх вплив на державнудіяльність відрізняється ступенем залученості, який залежить відформи правління і типу виборчої системи в різних країнах. Формаправління - президентська, змішана чи парламентська - визначаємісце та роль парламентських фракцій при створенні уряду тавпливає на взаємозв'язки гілок влади в державі. Тип виборчої сис-теми визначає ступінь залученості громадян до демократичнихпроцесів у державі та роль партій в організації роботи законодав-чого органу.

111

Зацікавленість партійного та державного керівництва в по-силенні ролі партій у державному управління є важливим, але неєдиним фактором у партійному житті. На жаль, у дискусійномупориві досить часто заговорюється сама суть питання, конкретнімеханізми вирішення сучасних проблем державотворення за до-помогою політичних партій.

Адже партії - це головна організаційна форма сучасної ма-сової політики, що є двигуном державного і суспільного життя. Їхеволюцію можна розглядати в межах політичної модернізації, ру-шійною силою якої вони і стали. У середині ХХ ст. партії здійсню-вали державне управління у 80% країн світу. Але 60-80 рр. мину-лого століття позначились кризою політичних партій, їх відходомвід влади і поширенням воєнних режимів, зокрема в ЛатинськійАмериці. Процес демократизації 80-90-х рр. відродив політичнийвплив партій [9]. У посткомуністичних державах на зміну одно-партійності приходить багатопартійність. Усе це ускладнює рольта значення партій у політико-управлінському процесі.

Стан демократії в Україні викликає занепокоєння як у на-ших співвітчизників, так і серед міжнародної спільноти. Науковці,як і політики-практики впевнені, що ствердженню демократично-го процесу в Україні до цього часу заважає методологічно й істо-рично не розв'язана проблема вибору ціннісних орієнтирів. Цесправедливе твердження. Разом з тим необхідні досконалі і свідоміносії демократичних і національних цінностей. Такими носіямимають бути політичні партії, які зараз формують політичнийпростір України. Саме з політичних партій обирається парламент,який, у свою чергу, формує уряд. Президент країни є також пред-ставником політичної партії.

Із внесенням змін до Конституції у 2004 р. оптимальногоперерозподілу повноважень між урядом, парламентом і президен-том не було досягнуто [10]. Запропонована політична реформавиявила свою недосконалість переважно в інституційно-правово-му аспекті.

У сучасному світі уряди, як правило, формуються політични-ми партіями. Безпартійні уряди існують у недемократичних режи-мах; у демократичних президентських режимах; за умови існу-вання слабких, розпорошених і невпливових політичних партій удемократичних парламентських і змішаних режимах.

Останні формуються, за Дж. Сарторі, за умови атомізованоїпартійної системи, що характеризується наявністю багатьох полі-

112

тичних партій або їх повної відсутності. Політичні партії не чис-ленні і не впливові, серед них є позасистемні. Уряд формується,як правило, на позапартійній основі або на основі широкої коаліції,демократичним або авторитарним політичним режимом. Атомі-зована система найменш стабільна й ефективна серед усіх іншихпартійних систем. На стан і тенденції розвитку партійних систембезпосередньо впливає держава за посередництвом механізмівінституціоналізації політичних об'єднань і виборчого законодав-ства. Так само має місце і зворотна залежність. Межі між різнимитипами партійних систем досить прозорі [11, с. 35].

Спосіб формування уряду залежить від форми правління вдержаві. У президентських республіках, абсолютних та дуалістич-них монархіях передбачається позапарламентське формування уря-ду, коли глава держави призначає посадовців без реальної участіпарламенту. Це є команда глави держави, як у США [2, с. 681-682].

У парламентських та змішаних формах правління уряд фор-мується за участю парламенту, часто із числа самих депутатів. Воснову формування уряду, як правило, покладено принцип коалі-ційності, досягнення консенсусу за Ю.Габермасом [12, с. 256-257].Винятком є президентська форма правління, коли парламент надаєглаві держави згоду на призначення прем'єр-міністра, а формує іконтролює уряд сам президент.

Коаліційні уряди не виникають спонтанно - вони формуютьсясвідомо політичними партіями, що мають представників у парламентіі прагнуть отримати виконавчу владу для управління державою.

Принцип коаліційності діє за умов, коли жодна партія само-стійно не може отримати підтримку більшості в парламенті длястворення уряду. Він полягає в тому, що політичні партії знахо-дять спільні інтереси, що превалюють над вузькими груповимиінтересами, і реалізують їх у процесі співпраці.

Базовою для формування коаліційного уряду є коаліційнатеорія, що охоплює сукупність теоретичних конструкцій, присвя-чених формуванню різноманітних політичних коаліцій (виборчих,парламентських, урядових).

Одним із перших У.Райкер ("Теорія політичних коаліцій"1962) запропонував покласти в основу домовленостей між полі-тичними партіями щодо створення урядової коаліції математичнірозрахунки. Таким чином, коаліційну угоду можна базувати натеорії "раціонального вибору".

113

Умовно всі існуючі коаліційні теорії можна розділити на двівеликі групи:

1. Прагматичні. У процесі формування коаліції до уваги бе-руться кількісні показники, тобто кількість місць у парламенті,що належать потенційним учасникам коаліції. Основна для цієїгрупи модель мінімально-переможної коаліції. Вона передбачаєформування уряду на основі мінімальної кількості учасників заумови, що об'єднанні зусилля здатні забезпечити хоч і мінімальну,але більшість у парламенті. Ця модель розглядає контроль за уря-дом як нагороду для тих, хто отримав право його формувати.

2. Ідеологічні. Розглядається ступінь ідеологічної сумісностіможливих партнерів по коаліції, що відповідає моделі мінімаль-ного радіусу дій. У цій моделі вступ партії до коаліції розглядаєтьсянею як засіб, що дає партії можливість досягнути раніше проголо-шених політичних цілей. Відповідно, коаліційна угода не буде су-перечити прийнятим програмним цілям.

Існують і інші теорії коаліцій, зокрема А. де Сваана. Ціка-вою є теорія Дж. Прідхама, що враховує максимальні можливості,а не кілька визначних чинників під час створення коаліції. Такимичинниками, на думку прихильників індуктивного підходу до коалі-ційної політики, є історичні, нормативні, мотиваційні, інституційні,внутрішньопартійні, а також соціально-політична ситуація всере-дині країни та зовнішньополітичні умови [13, с. 190-191; 14].

До створення коаліцій між партіями можуть підштовхуватизаконодавці. Зокрема, французькі партії спонукає система виборівПрезидента Республіки загальним прямим голосуванням та абсо-лютною більшістю голосів (більше половини від відданих). Цепризводить до того, що жодна політична партія не буде достатньосильною, щоб добитися перемоги свого кандидата, спираючисьлише на голоси "своїх" виборців. Для перемоги кандидат на постПрезидента повинен бути здатним згуртувати навколо себе коалі-цію на базі своєї програми. Таким чином, хоча він і належить допевної політичної сили, Президент стає арбітром у суперечках міжпартіями, що є складовими його президентської більшості.

Вибори за мажоритарною системою у два тури дають змогувпливовим партіям (Соціалістична партія, Об'єднання у підтрим-ку республіки, Союз за французьку демократію) отримати абсо-лютну більшість у парламенті (більше 50%) за відносної більшостівідданих голосів (менше 50%). Невпливові партії змушені вступа-ти в союзи з впливовими, додаючи їм голоси виборців [15, с. 2-3].

114

Порівнюючи партійні системи Франції та США, можна по-бачити суттєву різницю між організаційною структурою політич-них партій цих країн, які забезпечують діяльність уряду.Дієздатність напівпрезидентської форми правління базується нагнучкій подвійній владній структурі і значною мірою залежитьвід коливання парламентської більшості.

Партійний характер формування і діяльності уряду в парла-ментських та змішаних режимах виявляється в конкретному ме-ханізмі представництва партій у кабінеті. В окремих державахпроцедура створення урядової коаліції виписана у конституції абозаконодавчих актах. Відповідно до того, скільки партій представ-лено в уряді і скільки місць їх фракції мають у парламенті, розріз-няють уряди більшості (однопартійні), уряди меншості і коаліційніуряди [17, с. 186-188].

Таким чином, коаліційний уряд створюється на базі об'єднан-ня політичних партій. Такі коаліції (від лат. coalitio - союз) існу-ють, поки спільні інтереси переважають над вузькокорпоративнимиінтересами найвпливовіших сил чинної урядової коаліції.

Однопартійний уряд формується партією, яка за результата-ми виборів має більшість парламентських місць (Великобританія,Нова Зеландія, Швеція). Іншим партіям відводиться роль опозиції.Вони критикують дії уряду та пропонують кращі, на їхній погляд,шляхи вирішення проблем. Така модель забезпечує максимальнийрівень співпраці між виконавчою і законодавчою гілками влади.

Уряд меншості формується із представників партій, які немають більшості у парламенті. Це поширене явище для європейсь-ких держав. Після Другої світової війни більше третини урядівцих країн формувалися як уряди меншості. У 2008 р. був сформо-ваний уряд меншості в Угорщині як спроба подолати політичнукризу після виходу з уряду Союзу вільних демократів. Отже, ко-аліційні уряди створюються партіями, що самостійно не маютьпарламентської більшості. Місця в уряді розподіляються в ходіміжпартійних переговорів та угод, базуючись як на коаліційнійтеорії, так і на міжособистісних взаєминах.

Залежно від співвідношення чисельності партійних фракційу парламенті стосунки партнерів по коаліції можуть бути рівно-правними. У такому випадку місця в уряді розподіляються шляхомконсультацій, переговорів, досягнення компромісу. Коли стосункинерівноправні, тобто провідна партія надає іншим партіям окреміпосади в обмін на політичну підтримку їхньої фракції (як це було

115

у випадку урядової коаліції в Україні 2006 р.), партії прагнуть дообмеження кількості учасників коаліції. По можливості вони об'єд-нуються за принципом ідеологічної спорідненості. Але за будь-яких умов коаліційні уряди менш стабільні за однопартійні. Вумовах системи поміркованого плюралізму (партійні системи помір-кованого і поляризованого плюралізму, за Дж.Сарторі) боротьбуза владу ведуть від трьох до п'яти партій і жодна з них не можесамостійно перебувати при владі. В умовах такої системи форму-ються коаліційні уряди, а для їх утворення кожна з конкуруючихпартій має виявити певну поміркованість як у виборчій платформі,так і в ставленні до можливих партнерів по коаліції.

Таким системам властиві три характерні риси: порівнянонезначна ідеологічна дистанція між основними партіями; схиль-ність до коаліційних утворень між партіями з різними точкамизору; основною рисою поміркованого плюралізму є не альтерна-тивний уряд, а коаліційне правління з перспективою альтернатив-них коаліцій.

Система ж поляризованого плюралізму (яка характеризуєсьогоднішню Україну) відзначається такими рисами: наявністюрелевантних антисистемних партій (тих, що дотримуються екстре-містської ідеології), боротьбу за владу ведуть шість і більше партій,значною ідеологічною дистанцією між партіями, існуванням дво-сторонньої деструктивної опозиції (зліва і справа), наявністю однієїабо кількох партій, що займають "центральне становище" і завдя-ки саме цьому володіють "урядовим потенціалом".

Для напівпрезидентської (або президентсько-парламентськоїчи парламентсько-президентської) форми правління характернапартійна система поляризованого плюралізму, де уряд формується,як правило, партіями центру (Франція). Сучасна партійна системаУкраїни поступово еволюціонувала від атомізованої до системиполяризованого плюралізму.

Необхідно пам'ятати, що будь-яка партійна система, що еволю-ціонує до справжньої системи, не може складатися із сильних,організованих масових партій на основі внутрішнього парламент-ського досвіду. Такі партії породжуються відповідною політич-ною культурою і традиціями. Перехід від неструктурованої доструктурованої партійної системи, як правило, спричиняється за-гостренням політичної боротьби.

За висловом Дж.Сарторі, "Парламентська демократія неможе функціонувати в жодному з її багатьох варіантів, якщо її не

116

обслуговують парламентсько пристосовані партії, які були усуспіль-нені у відносно пов'язані і (чи) дисципліновані організації" [16, с. 89].

Якщо Україна реформує політичну систему в напрямі парла-ментсько-президентської або парламентської республіки, необхід-но усвідомити, що наявність сильних політичних партій є запорукоюпрогресивного розвитку суспільства. Політичні партії як суб'єктиформування політико-управлінських відносин визначають харак-тер і напрям політичних процесів.

Важливим фактором, що впливає на ефективність роботипарламентської системи, є партійна дисципліна, що означає одно-стайне голосування в парламенті. Адже парламентський уряд неможе управляти без підтримки парламенту, а ця підтримка прояв-ляється в забезпеченні злагодженого голосування. При цьому дис-ципліна голосування є внутрішньозгуртованою, а не результатомтиску (імперативного мандата чи підкупу).

Дж.Сарторі вважає, що умовами дисциплінованості й згур-тованості партії є:

1) існування партійної організації на всіх конституційнихрівнях;

2) політичні гроші проходять через партійні осередки і нейдуть безпосередньо до кандидата.

Згуртована партія повинна бути стабільною, тобто забезпе-чувати постійне членство своєї фракції без розколів та переходів.Наприклад, підрив устоїв японської партійної системи був викли-каний розколом домінуючої Ліберально-демократичної партії(ЛДП) у 1993 р. Розкол, у свою чергу, був викликаний виборчимскандалом, пов'язаним із витратою значних коштів. У результаті вЯпонії випрацювали певні правила: коли внутрішньопартійні де-мократичні процедури вичерпано, то меншості варто поступитисяі партія повинна під час голосування діяти одностайно.

Конституційні норми Франції, що регламентують відпові-дальність уряду перед Національними зборами (ст. 49 Конституції1958 р.) та право розпуску Національних зборів, надане ПрезидентуРеспубліки ст. 12), закріпляють диференціацію між партіямибільшості та опозицією в парламенті, спонукаючи парламентськеугруповання правлячої більшості до максимальної згуртованості тадисципліни.

У структурованих партійних системах інших країн напра-цьовані і механізми запобігання партійному дезертирству. Наприк-

117

лад, члену парламенту можуть дозволити залишити партію, алезаборонити приєднатися до іншої партії.

Парламентські партії виконують роль каналу зв'язку, що дієміж групами інтересів у суспільстві й органами державної влади.Існує конкретний механізм всередині парламентських структур,через який і здійснюється вплив виборців на формування і політикудержавних структур - це парламентські фракції політичних партій.

Історія фракцій починається з клубів, які виникли як об'єд-нання громадян у боротьбі з феодальним режимом (Англія, Фран-ція 1789 р., Німеччина, Італія, Іспанія 1848 р.). У Німеччині фракціїбули визнані Рейхстагом у 1922 р. Для них встановлювалась нормамінімальної кількості - 15 осіб. У Австрії діяльність фракцій, абоклубів регламентується Положенням про порядок роботи Націо-нальної ради 1961 р., де визначається мінімальна кількість фракціїу п'ять осіб. У Швейцарії офіційний статус фракцій закріплено взаконі про робочий порядок парламенту в 1971 р. [17, с. 190].

Отже, у більшості зарубіжних країн парламентські фракціїмають суто партійний характер. Створення таких структур за інши-ми ознаками не допускається, а в деяких країнах прямо заборо-няється. Парламентські фракції утворюються з представниківоднієї партії або ж з представників кількох партій, які маютьблизькі політичні платформи і спільні інтереси. У деяких країнахдозволяється створення так званих змішаних фракцій, до якихвходять позафракційні депутати.

Г.Кречмер наводить ряд визначень поняття "фракція":1. Партійно-політичні зорієнтовані представництва в парла-

менті, які намагаються впливати на волевиявлення держави і фак-тично є державними органами, які беруть участь у формуванніволі держави.

2. Утворені на певний законотворчий період об'єднання де-путатів-однодумців для досягнення певних політичних цілей шля-хом організованої підготовки та обстоювання їх у парламенті.

3. Групи депутатів із спільними політичними поглядами, якіуможливлюють розподіл, концентрацію і підвищення ефективностіроботи на основі взаємної довіри і виконують подвійне завдання: ство-рюють для народу відчуття демократичного легітимного зв'язку і спри-яють працездатності парламенту та виконанню ним своїх завдань.

4. Парламентські підрозділи певних груп депутатів, пов'язаніміж собою спільними політичними поглядами та, як правило, партій-ною належністю, причому їх права випливають з прав депутатів.

118

5. Об'єднання щонайменше п'яти відсотків загальної кіль-кості членів Бундестагу, що належать одній партії або таким партіям,які за своїми політичними напрямами не конкурують між собою ужодній із федеральних земель (регламент Бундестагу) [18].

Відповідно до Регламенту Верховної Ради України на першійсесії новообраної Ради розглядається питання щодо формуваннята реєстрації депутатських фракцій, коаліцію депутатськихфракцій та Погоджувальну раду депутатських фракцій. Такимчином, саме фракції є суб'єктом парламентської більшості та опо-зиції, а отже, і парламентської політики в Україні [19].

Ефективність діяльності парламентських фракцій визна-чається якістю законотворчого процесу, виконанням контрольнихта інших функцій парламенту. Парадоксальна ситуація склалася вукраїнському парламенті, коли на законопроекти, на думку народ-них депутатів, найбільше впливає Президент - 43%, а фракція,комітет або народний депутат значно менше - 21%. Народні депу-тати, а таких 50%, не задоволені якістю законопроектів, що роз-глядаються у Верховній Раді України [20, с. 13].

Представники фракцій у робочих групах та інших тимчасо-вих об'єднаннях відстоюють інтереси фракцій. Фракції берутьактивну участь у формуванні постійних та спеціальних комісій(комітетів) парламентів, а також керівних органів палат.

Одним із шляхів демократизації процедури опрацювання таприйняття рішень у законодавчому органі може бути широке за-лучення громадськості до роботи комітету. З 1970-х рр. Канада,США, європейські держави почали активно впроваджувати в життямеханізми громадських консультацій між органами влади та пред-ставниками громадськості у формі постійно діючих громадськихрад. Механізм громадських рад використовується владою, щобубезпечити себе від хибних кроків, від прийняття незрозумілихдля суспільства та неадекватних ситуації рішень. Громадські радисприяють розвитку культури консенсусу. Виникають вони під тис-ком необхідності вирішення накопичених проблем. Так, "нагаль-на потреба у розробці новітнього законодавства для місцевого са-моврядування та організацій громадянського суспільства, яке бвраховувало потреби цих суб'єктів правового регулювання, вима-гало від комітету залучення до процесу розширеного кола осіб,які опікуються подібним законодавством або представляють інте-реси цих суб’єктів правового регулювання" [20, с. 38]. Громадськарада досить плідно працює при Комітеті державного будівництва

119

та місцевого самоврядування. Грунтовну оцінку діяльності гро-мадських рад дав у своєму дослідженні М.Лациба.

Після виборів 1998 р. до Верховної Ради України за зміша-ною системою було створено більше 15 фракцій, що не змоглидомовитись про утворення парламентської більшості. Уже взимку2000 р. така більшість була створена, але дещо штучно, під пев-ним тиском з боку Президента. І ситуація 2008 р. показує нам не-стабільність парламентських фракцій в Україні, незважаючи наспроби ввести імеративний мандат, від якого давно вже відмови-лись демократичні країни.

Питання правової регламентації діяльності парламентськихфракцій по-різному вирішуються у різних країнах. Існуванняфракцій визнається конституціями Греції, Данії, Іспанії, Італії,Португалії, Швеції. Зокрема, спеціальна ст. 183 "Парламентськігрупи" Конституції Португалії визначає мету, напрями їх діяльностіта повноваження. У більшості ж країн регламентація організації ідіяльності фракцій здійснюється на основі парламентських рег-ламентів.

Як правило, регламент визначає мінімальну кількість депута-тів, достатню для створення фракцій, що залежить від кількісногоскладу палат парламенту. Кількість депутатів коливається від 3 уБельгії і до 20 у Франції. У деяких країнах фракцією вважаєтьсябудь-яка група депутатів від однієї партії. Л.Сморгунов вважає,що ні в регламентах, ні в інших нормативних актах конституцій-ного характеру не йдеться про парламентські фракції. Однак вониреально існують і активно діють у парламентах. На сьогодні пар-ламентські фракції є невід'ємним елементом парламентської струк-тури в усіх цивілізованих, демократичних державах. Саме вонивизначають особливості внутрішньої структури палат парламентіві функціонування її окремих елементів [21, с. 214-231].

З представників парламентських фракцій формуються тим-часові так звані робочі групи для вирішення окремих поточнихпитань, зокрема підготовки і обґрунтування законопроектів. Пред-ставники фракцій у робочих групах та інших тимчасових об'єднан-нях відстоюють інтереси фракцій. Фракції беруть активну участьу формуванні постійних та спеціальних комісій (комітетів) парла-ментів, а також керівних органів палат.

Здійснюючи контроль за діяльністю уряду, парламентськіфракції реалізують можливість політичних партій впливати науряд, відіграють вирішальну роль його у формуванні. Проте по-

120

вною мірою реалізувати ці можливості мають змогу лише великіфракції, фракції правлячих партій.

Інтенсивність впливу фракцій залежить як від чисельності,так і від інтелектуального потенціалу, рівня організації (дисциплі-нованості під час прийняття рішень), зовнішніх обставин та ме-діа-ресурсів.

У демократичних країнах фракції, або течії визначаютьдіяльність політичних партій, наприклад Соціалістичної партіїФранції. Їх конкуренція є доказом демократичної внутрішньоїпобудови партії. На місцевому рівні федеральна виконавча комі-сія (вища партійна інстанція департаменту) обирається федераль-ним з'їздом на основі пропорційного представництва течій. Такимсамим чином і на національному рівні виконавчий комітет(справжній партійний парламент) обирається на черговому з'їздіна основі пропорційного представництва тих течій, що змоглизібрати більше 50 голосів депутатів. Після 1992 р. Першого секре-таря Соціалістичної партії Франції обирають прямим голосуван-ням на національному з'їзді.

В Італії фундаментом демократії є партії. Вважається, щополітична влада до 1993 р. перебувала в руках партій, а не парла-менту, оскільки всі рішення приймалися політичними партіями.Таким чином, в основі політичної системи Італії була влада партій,де політична конкуренція перебуває під контролем партій.

За такої системи правління всі депутати дотримуються пар-тійної лінії, а партійні рішення є результатом внутрішніх партійнихрозбіжностей і дискусій. Наприклад, офіційний статут Християнсь-ко-демократичної партії Італії покладає основні обов'язки з ви-роблення політичних рішень на партійний з'їзд, Національну радута Центральний провід. Багато рішень приймаються більшістю уЦентральному проводі та Секретаріаті, але не стільки через громізд-кий характер формальних інституцій, скільки внаслідок різкогоподілу на партійні фракції. Справді, фракції є основними елемен-тами процесу вироблення партією політичних рішень. Конкурую-чи за контроль над відповідними посадами, фракції таким чиномвпливають на поведінку тих, хто перебуває при владі.

Принципи демократичної правової держави, зокрема полі-тична та ідеологічна багатоманітність суспільного життя в Україні,зумовили конституційні засади структурування та внутрішньоїорганізації діяльності Верховної Ради України як єдиного органузаконодавчої влади в державі. У цьому процесі визначальну роль

121

відведено депутатським фракціям, у тому числі у формуванні ко-аліції депутатських фракцій, її участі у процедурі призначенняПрем'єр-міністра України та формування складу Кабінету Міні-стрів України (ч. 6, 7, 8 ст. 83 Конституції України), у можливомуприпиненні повноважень народного депутата України, оскількиостаннє безпосередньо залежить від перебування (входження, ви-ходу) народного депутата України у відповідній депутатськійфракції (п. 6 ч. 2, ч. 6 ст. 81 Конституції України) та створенняобставин щодо можливого дострокового припинення повноваженьпарламенту Президентом України, якщо протягом одного місяцяу Верховній Раді України не буде сформовано коаліцію депутатсь-ких фракцій (п. 1 ч. 2 ст. 90 Конституції України) [10]. При цьомучисельність депутатської фракції є фактором реального її впливуна процеси створення коаліції депутатських фракцій, виборів Го-лови Верховної Ради України та його заступників, створення комі-тетів та тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісійВерховної Ради України.

Ситуація, коли вибори до парламенту (Верховної Ради Ук-раїни) не впливали на зміну уряду, певним чином деформувалаполітичну відповідальність уряду перед виборцями і роль політич-них партій як механізму такої відповідальності. Певні кроки щодопідвищення ролі політичних партій уже зроблені.

Винятково важливе значення для розвитку політичного плю-ралізму і багатопартійності, повноцінної діяльності коаліційногоуряду має створення правової бази для опозиції. Це стосується нетільки Закону України "Про політичні партії в Україні", а й парла-ментського регламенту, в яких мають передбачатися цілі, функції,механізм діяльності опозиції та гарантії її роботи, а також її відпові-дальність перед суспільством і державою за результати своєї роботи.

Взаємна цивілізована конкуренція правлячих сил, зокремакоаліційного уряду і конструктивної опозиції в межах існуючогоконституційного ладу зменшує небезпеку зростання поляризаціїсуспільства, надає можливість чітко визначити наявні суперечностіта можливі шляхи їх вирішення (поступки і компенсації за них).Партійна опозиція є складовою громадянського суспільства, озна-кою демократичних процесів. Отже, логічним є твердження, щодіяльність політичної опозиції має відбуватися в правовому полідержави.

122

5.3. Участь політичних партійу політико-управлінській діяльності держави

Протягом останнього століття політико-управлінськадіяльність держави стала об'єктом досліджень у багатьох країнахсвіту. Основні дискусії присвячені проблемі співвідношення полі-тичної і управлінської діяльності держави та характеру політико-управлінських відносин у системі "суб'єкт управління - об'єкт уп-равління". Зміст політико-управлінської діяльності держави мож-на визначити як діяльність (активність, свідомий цільовий вплив)держави щодо забезпечення політично доцільного, закономірно-го функціонування суспільства і розвитку суспільних відносин, упроцесі якого відбувається управління державою за допомогоюлюдських і фінансових ресурсів. Безпосередній зміст цієї діяль-ності визначається ступенем урахування політичних інтересів тихсил, що обіймають і здійснюють державну владу, та їх відповід-ності загальносоціальним інтересам [22, с. 31].

Досліджуючи сутність політико-управлінської діяльності,С.Рябов підкреслює складну, суперечливу та об'єктивну її приро-ду. Так, ця діяльність виступає осередком змагань різних суспіль-них верств між собою і водночас спрямована на стримування цієїборотьби, примирення інтересів її учасників. Зміст політико-управ-лінської діяльності держави є вторинним від функцій держави іспрямований на їх виконання. У процесі реалізації кожної функціїдержави сама політико-управлінська діяльність держави напов-нюється конкретним змістом.

Законодавчій функції відповідає діяльність, що полягає увстановленні норм і вимог, дотримання яких обов'язкове для всіхгромадян та установ і покликана забезпечити функціональнустабільність суспільства.

Організаційній функції відповідає діяльність щодо створен-ня й дотримання певного порядку в суспільстві, налагоджуваннягосподарських, транспортних зв'язків, мобілізація населення і ма-теріальних засобів на здійснення громадських справ.

Політичній функції відповідає діяльність, що полягає в за-безпеченні домінуючого становища груп, які є носіями суспільноївлади на даний час.

Економічній - формування державного бюджету, впливи наекспортно-імпортну політику, впровадження економічних санкцій,протекціонізму тощо.

123

Соціальній - задоволення потреб населення в житлі, роботі,охороні здоров'я, соціальному захисті.

Культурно-освітній - організація державної підтримки науко-во-дослідницької роботи, створення умов для задоволення куль-турних потреб людей, забезпечення якості освіти, надання мож-ливості загальної освіти [23, с. 41, 83-84].

Для успішного вирішення державних завдань мають при-служитися прагматичний підхід у контексті розвитку політичноїсистеми суспільства і формування засад вітчизняного інститутуполітичних партій як дієвої і впливової сили, що може стати га-рантом стійкого розвитку суспільства як інституту державної полі-тики та управління.

Партії - найуніверсальніша з політичних форм громадськоїорганізації, спеціально пристосована для політичної діяльності вумовах представницької демократії. І доки остання існуватиме,існуватимуть партії. Уряди, як і раніше, формуються на партійнійоснові. Будь-який політичний режим, що претендує на легі-тимність, ґрунтується на консенсусі й представництві, не можеобійтися без партій. Але партії мають відповідати тій ролі, щопокладає на них демократія, і позитивно впливати на розвитокуправлінських процесів.

Практика державотворення України, прагнення інтегрува-тися до євроатлантичного цивілізаційного простору зумовлюютьнеобхідність урахування європейського досвіду, зокрема країнмолодої демократії стосовно оптимальної конституційної моделі.Модернізація політичної системи, конституційні зміни вимагаютьформування на рівні Основного Закону визначення статусу владив цілому та розподілу повноважень між її гілками для оптимізаціїуправлінських процесів.

Отже, тільки сильні, структуровані, ідеологічні партії здатнісформувати життєдіяльний коаліційний уряд. Для зміцнення полі-тичних партій України необхідно підвищити правові вимоги щодоїх діяльності, а також стимулювати їх за допомогою фінансовихмеханізмів.

Політичне управління здійснюється з метою впливу суб'єктаполітики на політичну ситуацію, щоб забезпечити свої інтереси.Але ці інтереси будуть втілені у разі їх узгодження із суспільнимиінтересами. "Для забезпечення політичного управління, адекват-ного потребам суспільства, недостатньо мати владу, надзвичайноважливим є вміння скористатися нею. Це вміння полягає у приве-

124

денні політичних відносин у відповідність із об'єктивними зако-номірностями соціального прогресу, а також в умінні керуватисяними в процесі управлінської діяльності" [2, с. 680].

Для ефективного управління політичні партії у своїй діяль-ності мають використовувати такі управлінські принципи, як зна-чущість, послідовність, інформованість, зворотний зв'язок. Про-цес управління складається з певної сукупності дій, отже, йогосуб'єкт починає з вибору цілей діяльності й визначення етапів їїдосягнення, керуючись принципом поєднання кінцевої мети роз-витку з поточними завданнями. У процесі руху до поставленої метисуб'єкт управління керується принципом наступності. Взагалі,вибір напрямів практичної діяльності залежить не від особистихбажань політиків, а від людських потреб, запитів суспільного роз-витку. С.Андрєєв зазначає, що потреби людей виступають у ролісполучної ланки між законами розвитку суспільства й діяльністюлюдей. Без знання такої залежності не можливо стати справжнімполітиком, підкреслює дослідник, і з ним важко не погодитись.

Висновки1. Політичний процес - це функціональна характеристика

політичної системи. Політична система, оскільки вона є знаряд-дям здійснення влади, а також виявом захисту і реалізації загаль-них, обов'язкових для більшості громадян, інтересів, виступає щодоінших систем суспільства домінуючим фактором. У сучасній дер-жавній політиці та управлінні партії відіграють провідне місце іце доводить аналіз їх участі у політичному процесі та місце, якевони посідають у політичній та владній системі. Суттєво зміни-лась роль політичних партій у сучасній політичній системі, гро-мадянському суспільстві, а відповідно і в державній владі. Сьо-годні від партії скоріше вимагається здійснення комунікативноїфункції, ніж боротьба за владу.

2. Виходячи із визначення політичної партії як постійно дію-чого інституту політичної системи, що бере участь в організаціїта здійсненні державної влади, витікають функції та завдання полі-тичної партії. Уряди в демократичних країнах формуються полі-тичними партіями. Головним суб'єктом прийняття рішень у парла-менті є фракції, які створюються політичними партіями. Прези-денти приходять до влади за підтримки політичних партій. Впливпартій на державну діяльність відрізняється ступенем їх залуче-

125

ності, яка залежить від форми правління і типу виборчої системив різних країнах. Але за будь-яких умов вони є двигуном держав-ної машини.

3. Політико-управлінська діяльність держави полягає в за-безпеченні політично доцільного, закономірного функціонуваннясуспільства і розвитку суспільних відносин, у процесі якого відбу-вається управління державою за допомогою людських і фінансо-вих ресурсів. Безпосередній зміст цієї діяльності визначається сту-пенем врахування політичних інтересів тих сил, що обіймають іздійснюють державну владу, та їх відповідності загальнонаціональ-ним інтересам. Політичні партії є тим інститутом, що здійснюєдержавну політику та управління.

Питання для самоконтролю1. Що таке політична партія? Яке її головне функціональне

завдання?2. Що таке політичний процес?3. Яке місце посідають політичні партії в політичному процесі?4. Від чого залежить спосіб формування уряду?5. У чому полягає суть коаліційних теорій? З якою метою

вони були створені?6. Які Ви знаєте уряди? Який із способів організації урядів є

найбільш ефективним?7. Чим характеризується напівпрезидентська форма правління?8. Які функції виконують парламентські фракції? На яких

принципах базується їх діяльність?9. Як впливає кількість партій на політико-управлінські

процеси?10. Що визначає ефективність політичних партій у політи-

ко-управлінському процесі?

Список використаних джерел1. Fukuyama F. The End of History and the last Man / F. Fuku-

yama. - New York, 1999. - P. 296.2. Політологічний енциклопедичний словник / упоряд.

В. П. Горбатенко. - Вид. 2-ге, перероб. і доп. - К. : Генеза, 2004. -735 с.

126

3. Пойченко А. Політичний процес в сучасній Україні : навч.посіб. / А. Пойченко. - К. : Вид-во УАДУ, 2001. - 56 с.

4. Дегтярев А. Основы политической теории / А. Дегтярев. -М. : Высш. шк. - 1998. - 239 с.

5. Хейвуд Э. Политология : учеб. для студ. вузов / Э. Хейвуд ;пер. с англ. под ред. Г. Г. Водолазова, В. Ю. Бельского. - М. : ЮНИ-ТИ-ДАНА, 2005. - 544 с.

6. Гонюкова Л. Політичні партії в системі парламентсько-президентської республіки / Л. Гонюкова // Політична реформа -гарантія демократичного розвитку українського суспільства : наук.-метод. матеріали на допомогу лекторам / за заг. ред. В. І. Луго-вого, В. М. Князєва. - К. : Вид-во УАДУ, 2003. - С. 89-104. С.90;http://gska2.rada.gov.ua/pls/site/p_deputat_list

7. Закон України про внесення змін до Конституції України //Відом. Верховної Ради України. - 2005. - № 2. - Ст. 44.

8. Шведа Ю. Теорія політичних партій та партійних систем :навч. посіб. / Ю. Шведа. - Львів : Тріада плюс, 2004. - C. 193.

9. Гантінгтон С. Зіткнення цивілізацій / С. Гантінгтон //Філософська і соціологічна думка. - 1996. - № 1-2. Huntington S.Demokracy's Third Wave // Journal of Demokracy. - 1991. - Spring. -P. 13 ; Гантінгтон С. Ф. Три хвилі демократизації / С. Ф. Гантінг-тон // Демократія: Антологія / упоряд. О. Проценко. - К. : Смоло-скип, 2005. - С. 574-583.

10. Конституція України. - Харків : Фоліо, 2006. - 45 с.11. Білоус А. О. Політико-правові системи. Світ і Україна /

А. О. Білоус. - К., 1997. - 198 с.12. Габермас Ю. Структурні перетворення у сфері відкри-

тости: дослідження категорії громадянське суспільство / Ю. Га-бермас ; пер. А. Онишко. - Львів : Літопис. - 317 с.

13. Політична наука. Словник: категорії, поняття і терміни. -Львів: Кальварія, 2003. - 500 с.

14. Юдин Ю. Политические партии и право в современномгосударстве / Ю. Юдин. - М. : Форум - Инфра-М, 1998. - 228 с.

15. Шарло Ж. Политические партии и система политичес-ких партий во Франции / Ж. Шарло. - М., 1993. - 68 с.

16. Сартрі Дж. Порівняльна конституційна інженерія / Дж. Сар-трі. - К. : АртЕк, 2001. - 211 с.

17. Кислий П. Становлення парламентаризму в Україні: Натлі світового досвіду / П. Кислий, Ч. Вайз. - К. : Абрис, 2000. - 414 с.

127

18. Кречмер Г. Фракції, партії в парламенті / Г. Кречмер. - К. :Заповіт, 1999. - 300 с.

19. Регламент Верховної Ради України від 19 верес. 2008 р.№ 547 VI. - http://www.zakon.rada.gov.ua (перегляд 10.12.2008 р.)

20. Законотворчий процес та якість закону: Як досягти гар-монії? / А. Ткачук, С. Науменко. - К. : Ін-т громадян. сусп-ва : ТОВ"ІКЦ Леста", 2005. - 44 с.

21. Сморгунов Л. В. Сравнительная политология: Теория иметодология измерения демократии / Л. В. Сморгунов. - СПб. :Изд-во Санкт-Петербург. ун-та, 1999. - С. 214-231.

22. Гаєвський Б. А. Політичне управління : навч. посіб. /Б. А. Гаєвський, В. А. Ребкало, М. В. Туленков. - К. : Вид-во УАДУ,2001. - 160 с.

23. Рябов С. Г. Політологічна теорія держави / С. Г. Рябов. -К. : Тандем, 1996. - 240 с.

128

6. СПІВПРАЦЯ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИЗ НЕУРЯДОВИМИ ОРГАНІЗАЦІЯМИЯК ВАЖЛИВИЙ НАПРЯМ ВЗАЄМОДІЇ

ПОЛІТИКИ Й УПРАВЛІННЯ

План6.1. Співпраця органів державної влади з неурядовими

організаціями як необхідна умова зміцнення демократичних за-сад політики й державного управління.

6.2. Форми та напрями взаємодії органів державної влади знеурядовими організаціями.

Ключові слова: громадянське суспільство, державна політи-ка, державне управління, громадські організації, неурядові органі-зації, демократія, громадські ініціативи, громадська участь.

6.1. Співпраця органів державної владиз неурядовими організаціями як необхідна умова

зміцнення демократичних засад політикий державного управління

Виклики сучасної епохи, що постали перед Українською дер-жавою, актуалізують завдання побудови соціальної, правової, демо-кратичної держави та розвиненого громадянського суспільства.

Пріоритетами Української держави ХХІ ст. мають стати пе-рехід від постіндустріального суспільства до інформаційного; роз-виток інститутів громадянського суспільства; створення владоюмаксимально сприятливих умов та можливостей для реалізаціїінтелектуальних, ділових, соціальних, культурно-освітніх та іншихініціатив громадян та неурядових організацій; суттєве підвищен-ня ефективності державного управління; посилення реальноївідповідальності представників усіх гілок влади, які професійнопрацюють для досягнення головної мети - підвищення рівня таякості життя громадян.

Це диктує нові вимоги до організації системи державноївлади, яка повинна відповідати стандартам демократичного вря-дування, наближення державної машини до пересічних громадянчерез удосконалення якості державних послуг.

129

Створення і забезпечення ефективного функціонування сис-теми взаємодії органів влади та інститутів громадянського сус-пільства - одне з головних завдань процесу демократизації полі-тики й державного управління.

Співпраця державних органів з неурядовими організаціямиє невід'ємним елементом демократичної політичної культури сус-пільства і політики взагалі. Водночас наявність налагоджених,ефективно діючих каналів взаємодії між органами державної вла-ди та "третім сектором" виступає запорукою якісної державноїполітики, спрямованої на потреби населення, її підконтрольностісуспільству, відповідності стратегічним національним інтересам.

Як інститути громадянського суспільства громадські, благо-дійні організації, творчі спілки, інші установи та непідприємницькітовариства представляють інтереси різних корпоративних груп тапокликані забезпечувати взаємозв'язок органів публічної влади ісуспільства, організовувати публічний діалог з приводу ключовихпитань розвитку держави та суспільства, сприяти самоорганізаціїрізних аспектів громадського життя та самостійно вирішувати знач-ний спектр соціально важливих для суспільства проблем.

Отже, така співпраця набуває особливої актуальності в про-цесі взаємодії політики й державного управління, оскільки слугуєосновою, на якій формуються демократичні засади політичного йуправлінського процесів.

На думку українських дослідників, "визначальним чинни-ком демократизму сучасної держави є встановлення рівноваги всуспільстві та гармонійних відносин між державою і громадяна-ми" [1, с. 285]. Співпраця органів державної влади з неурядовимиорганізаціями розглядається як взаємодія держави і громадянсь-кого суспільства, демократії та державного управління і як ме-ханізм демократизації апарату державного управління.

Різноманітні громадські організації досить часто називають"третім сектором". А сам "третій сектор" - громадянським сус-пільством у вузькому розумінні [2, с. 13]. Його складають численніоб'єднання й асоціації окремих громадян та юридичних осіб, дляяких отримання прибутку не є основною метою. Цей сектор вклю-чає в себе громадські організації та рухи, профспілки, політичніпартії, недержавні заклади освіти та охорони здоров'я, благодійніорганізації, професійні асоціації, незалежні засоби масової інфор-мації та інші форми об'єднань громадян.

130

За всієї різноманітності громадські (неурядові) організації ма-ють загальні риси та ознаки, що дають змогу розглядати їх як еле-менти громадянського суспільства, як інститути, де громадяни набу-вають навичок не лише громадської самодіяльності, а й уміння відсто-ювати свої позиції у сфері політики й державного управління, а саме:

- наявність організованої та визначеної структури;- відокремленість цих організацій від держави, їх приват-

ний та незалежний характер;- відсутність спрямованості на прибутковий характер діяльності;- самоуправлінський характер організації;- необов'язковість участі в такого роду організаціях (вони

слугують самовираженню громадян, реалізації їх ідей);- створення, як правило, для забезпечення соціальних по-

треб певних суспільних груп.Взаємодія влади з громадськими організаціями є важливим

аспектом та напрямом діяльності органів державної влади. Будь-якаефективна співпраця та партнерство має на меті створення відносин,що будуються на взаємній довірі та виражають добру волю учасниківпроцесу на взаємодію. Якщо немає спільної мети для співпраці таспільного прагнення й зацікавленості, то будь-які контакти між орга-нами державної влади з громадськими організаціями не перетворю-ються у дійсно співпрацю і мають разовий характер.

Співпраця державних органів з неурядовими організаціямиє невід'ємним елементом демократичної політичної культури сус-пільства та країни в цілому. Наявність налагоджених, ефективнодіючих каналів взаємодії між органами державної влади та "третімсектором" виступає запорукою якісної державної політики, спря-мованої на потреби суспільства, її підконтрольності суспільству,відповідність стратегічним національним інтересам.

Ще в 2005 р. Інститутом громадянського суспільства буларозроблена Концепція взаємодії держави і громадянського сус-пільства [3]. У ній визначені основні засади, форми та принциписпівпраці органів державної влади з неурядовими організаціями.У концепції розкриваються такі основні поняття, як:

органи публічної влади - органи державної влади, органимісцевого самоврядування;

організації громадянського суспільства - громадські, благо-дійні організації, творчі спілки, інші установи та непідприємницькітовариства, що представляють інтереси різних корпоративних групта створені не для отримання прибутку;

131

громадянські ініціативи - об'єднання громадян без статусуюридичної особи, громадські слухання, будинкові комітети, мирнізібрання, публічні обговорення тощо.

Дана Концепція передбачає:1) визначення засад, на яких мають будуватись взаємодія

органів публічної влади та організацій громадянського суспільства;2) удосконалення існуючих та створення нових форм со-

ціального партнерства, співробітництва органів публічної владита громадянського суспільства;

3) створення ефективних засобів та методів підтримки діяль-ності організацій громадянського суспільства та соціально значи-мих проектів, які ними реалізуються;

4) створення інфраструктури взаємодії органів публічноївлади та організацій громадянського суспільства [3].

У Концепції визначені також принципи, на яких має ґрунту-ватися взаємодія органів влади з громадськістю, а саме:

1. Громадська активністьГромадська активність як ініціативна та добровільна участь

людей у житті суспільства та вироблення державної та місцевоїполітики у різних, значущих для людей сферах, є важливим скла-довим елементом демократичного суспільства. Органи публічноївлади мають підтримувати громадську ініціативу шляхом створен-ня сприятливих умов для її виникнення та реалізації.

2. ПартнерствоВзаємодія органів публічної влади та організацій грома-

дянського суспільства має будуватись на основі партнерства тарівноправності. Це сприятиме ефективній співпраці та створитьумови для об'єднання зусиль державного й громадського секторуз метою вирішення суспільно значущих питань.

3. Відкритість та відповідальністьДіяльність організацій громадянського суспільства, органів

державної влади, органів місцевого самоврядування має бутивідкритою, відповідальною та підзвітною суспільству з питаньсвоєї діяльності, у тому числі з питань реалізації проектів та фінан-сового забезпечення цих проектів.

4. Політична незалежністьОрганізації громадянського суспільства у процесі здійснен-

ня своєї діяльності мають бути вільними та незалежними, діятивиключно в рамках закону. Підтримка громадських ініціатив таорганізацій за рахунок бюджетів та фондів органів державної вла-

132

ди чи органів місцевого самоврядування має здійснюватись, якправило, на конкурсній основі з дотриманням прозорих процедурта безсторонності, аби не допускати надання привілеїв чи ство-рення обмежень політичного характеру, а також поширення полі-тичного впливу на громадські ініціативи.

5. Запобігання корупціїЗа підтримки громадських ініціатив та організацій за раху-

нок бюджетів і фондів органів державної влади чи органів місце-вого самоврядування необхідно створити умови та механізми, щовиключають конфлікт інтересів та запобігатимуть корупції.

6. Раціональний і збалансований розвитокОргани публічної влади, а також організації громадянського

суспільства при реалізації власних чи спільних проектів та про-грам мають дбати про їх раціональний та збалансований розвитоквідповідно до існуючих у суспільстві потреб. Така діяльність маємаксимально покривати потреби суспільства в різних сферах сус-пільного життя та не припускати надмірної концентрації проектіву одній чи кількох сферах, що веде до дублювання та неефектив-ного використання ресурсів, коли інші залишаються поза увагоювлади та організацій громадянського суспільства.

7. КомплексністьФорми реалізації громадських ініціатив через організації

громадянського суспільства є взаємопов'язаною та взаємодопов-нюючою системою до виконання органами публічної влади влас-них повноважень в інтересах суспільства в цілому та окремих,соціально уразливих груп населення зокрема. Усі форми реалізаціїгромадянських ініціатив мають розвиватись та діяти цілісно і сис-темно. Кожна з форм є невід'ємним елементом громадянськогосуспільства, що сприяє становленню та зміцненню інститутів гро-мадянського суспільства [3].

Одним із нових та вкрай важливих нормативних доку-ментів щодо сприяння зміцненню громадянського суспільствав Україні та вдосконаленню форм співпраці органів державноївлади з неурядовими організаціями є Концепція сприяння орга-нами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства,що схвалена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від21 листопада 2007 р. за № 1035-р. [4]. У Концепції зазначаєть-ся, що "сприяння розвитку громадянського суспільства є однієюз найважливіших умов становлення України як демократичної,правової і соціальної держави. Це насамперед передбачає нала-

133

годження ефективної взаємодії органів виконавчої влади з інститута-ми громадянського суспільства, яка повинна базуватися на парт-нерстві, спільній зацікавленості у досягненні цілей, пов'язаних з про-цесом демократизації всіх сфер державного управління і суспільногожиття, соціально-економічним і духовним прогресом, всебічним за-безпеченням захисту прав і свобод людини та громадянина" [4, c. 1].

Основними завданнями Концепції є сприяння:• удосконаленню нормативно-правової бази з питань розвитку

громадянського суспільства, діяльності інститутів громадянсько-го суспільства, доступу громадян до інформації;

• розробленню та впровадженню ефективного механізмуналагодження комунікацій між органами виконавчої влади та за-значеними інститутами;

• створенню належних умов для розвитку інститутів грома-дянського суспільства;

• формуванню громадянської культури суспільства, виявлен-ню активної громадянської позиції, зокрема щодо участі в проце-сах формування та реалізації державної політики, усвідомленнягромадськістю принципів співробітництва між органами виконав-чої влади та інститутами;

• розвитку волонтерського руху, благодійництва і меценатства.У даній концепції, як і у попередній, визначені основні принци-

пи співпраці органів виконавчої влади з громадськістю. Вони, якщоздійснити відповідний аналіз, дещо відрізняються. Взаємодіяорганів виконавчої влади з інститутами громадянського суспіль-ства здійснюється на основі наступних принципів:

- соціальне партнерство - налагодження конструктивноївзаємодії органів виконавчої влади, інститутів громадянськогосуспільства і суб'єктів господарювання для вирішення питань дер-жавного управління й суспільного життя;

- забезпечення рівних можливостей - створення органамивиконавчої влади однакових умов для діяльності зазначених інсти-тутів, пов'язаної із захистом прав і свобод людини та громадянина,наданням соціальних послуг;

- взаємовідповідальність - усвідомлення органами виконав-чої влади та інститутами громадянського суспільства спільноївідповідальності за рівень їх взаємодії;

- відкритість та прозорість - забезпечення органами вико-навчої влади доступу інститутів громадянського суспільства доінформації шляхом:

134

• розроблення і впровадження ефективного механізму нала-годження комунікацій з громадськістю;

• надання громадським інститутам у повному обсязі інфор-мації про свою діяльність, за винятком тієї, що відповідно до за-конодавства становить державну таємницю;

• проведення роз'яснювальної роботи щодо доцільності роз-роблення проектів державно-управлінських рішень та їх прийняття;

• сприяння висвітленню у засобах масової інформації про-ектів ефективного співробітництва органів виконавчої влади зінститутами громадянського суспільства, а також питань розвит-ку громадянського суспільства загалом;

- участь інститутів громадянського суспільства у форму-ванні та реалізації державної політики - залучення органами ви-конавчої влади громадських інститутів як зацікавлених сторін доуправління державними справами;

- невтручання - унеможливлення втручання органів вико-навчої влади у діяльність НДО, за винятком випадків, установле-них законом;

- визнання органами виконавчої влади різних видів діяльностіінститутів громадянського суспільства - створення умов для різно-манітної їх діяльності, налагодження взаємодії на професійно-профільній основі;

- ефективність процесу взаємодії - досягнення позитивнихрезультатів у процесі взаємодії органів виконавчої влади з НДО,прийняття органами виконавчої влади рішень з урахуванням сус-пільних потреб та інтересів [4, c. 3-4].

Сприяння з боку державної влади об'єднанню зусиль неурядо-вих організацій для здійснення ними незалежного, об'єктивного,компетентного, громадянського контролю за роботою всіх ме-ханізмів та складових державної машини покликане стати наоч-ним свідченням готовності держави, влади, управлінських кадрівдо сутнісних змін в їх діяльності, без яких не може відбутися їхякісне відновлення та перехід на сучасний етап у взаємовідноси-нах політики й державного управління.

Особливого значення згадана проблема набуває в контекстіпосилення впливу громадян та їх об'єднань на проведення адміні-стративної, політичної, соціально-економічної реформи в країні,досягнення соціального консенсусу та розвитку сучасної право-вої соціальної держави.

135

Без усього цього запровадження норм та цінностей демократіїяк основних підвалин подальшого ефективного державного розвитку іреального впливу НУО на рішення, що приймає влада і які стосуютьсяжиття конкретної людини, членів її сім'ї, а також розвитку і майбутньо-го всієї нації ризикує стати або неможливим, або пріоритетом для про-тилежних за змістом та спрямуванням суспільних процесів.

6.2. Форми та напрями взаємодії органівдержавної влади з неурядовими організаціями

До форм громадської участі у політиці й державотворчому про-цесі відносять: місцеві вибори й місцеві референдуми; збори грома-дян; місцеві ініціативи; громадські слухання; органи самоорганізаціїнаселення; асоціації та інші об'єднання громадян; дорадчі комітети.У Концепції сприяння органів виконавчої влади розвитку громадянсь-кого суспільства визначені найчастіше використовувані форми взає-модії органів державної влади з недержавними організаціями.

До таких форм взаємодії, зокрема, віднесені:• участь інститутів громадянського суспільства в розробленні

та обговоренні проектів нормативно-правових актів з питань, щостосуються суспільно-економічного розвитку держави, інтересівшироких верств населення, прав і свобод людини та громадянина;

• здійснення ними громадського контролю за діяльністюорганів виконавчої влади щодо розв'язання проблем, що маютьважливе суспільне значення (у формі громадського моніторингупідготовки та виконання рішень, експертизи їх ефективності, по-дання органам виконавчої влади експертних пропозицій);

• надання інститутами громадянського суспільства соціаль-них послуг населенню відповідно до укладених з органами дер-жавної влади договорів;

• утворення спільних консультативно-дорадчих та експертнихорганів, рад, комісій, груп для забезпечення врахування громадсь-кої думки у формуванні та реалізації державної політики;

• співпраця органів виконавчої влади з інститутами грома-дянського суспільства в процесі підготовки та перепідготовкикадрів, спільного навчання державних службовців та представниківгромадських організацій навикам ефективної взаємодії, ознайом-лення широких верств населення з формами їх участі у форму-ванні та реалізації державної політики;

136

• проведення органами виконавчої влади моніторингу й ана-лізу громадської думки, забезпечення своєчасного публічного реа-гування на пропозиції та зауваження громадськості;

• виконання спільних проектів інформаційного, аналітично-дослідницького, благодійного і соціального спрямування [4, c. 5].

Форми взаємодії між інституціями неурядового сектору ідержавними органами та установами досить різноманітні, а їхконкретні види залежать від особливостей національної правовоїсистеми та політичних традицій. Вони постійно розвиваються, впроцесі чого виникають нові, більш ефективні методи та формивзаємодії. Усі форми взаємодії органів державної влади й грома-дянського суспільства можуть бути умовно поділені на дві групи:

1. Економічні, під якими розуміється співпраця, у процесі(або результаті) якої отримується прибуток, забезпечується еко-номічний розвиток регіону, держави в цілому тощо.

2. Неекономічні, під якими розуміється співпраця, не націле-на на отримання прибутку. Метою такої співпраці є вирішеннянеекономічних питань.

Зрозуміло, що запропонована класифікація є досить умовною.Співпраця органів державної влади з неурядовими організаціями убудь-якій пострадянській країні супроводжується серйозними про-блемами та перешкодами. Головні з них полягають у тому, що очіку-вання населення від влади, оцінки якості та необхідності її діяльностісуттєво відрізняються. Має місце і серйозна недовіра з боку населен-ня до діяльності органів державної влади, їх здатності реалізуватипотреби населення, забезпечити умови для стабільного, економічноефективного розвитку суспільства. Так, за даними соціологічних дос-ліджень, у 2008 р. Президенту України цілком довіряли 3,6% грома-дян, переважно довіряли - 19,7%; уряду - відповідно 3,1% та 15,4%, аВерховній Раді України - цілком довіряли лише 1,2%, переважно -11, 0% громадян [5, с. 525-526]. За таких умов механізми залученнягромадськості до процесів державного управління не можуть бутиефективними, а сам процес взаємодії стабільним.

Період освоєння нових демократичних цінностей та їх транс-формування у стимулюючі мотиви до співпраці з органами держав-ної влади займає тривалий час, у деяких випадках і десятки років. Уцілому ж у таких країнах, як Україна, він є непростим як для населен-ня, так і для влади. Водночас слід зазначити, що в такій мірі, як со-ціальні мотиви впливають на поведінку людей, поведінка людейможе також відповідно впливати на їх мотиви та поведінку. Тобто

137

соціальні мотиви можуть змінюватися у процесі створення інсти-туційних умов та реальних, дієвих інструментів і механізмів залу-чення громадян до спільної діяльності з органами державної влади, утому числі й у процесі їх участі в прийнятті управлінських рішень.

Активний соціальний діалог, участь інститутів громадянсько-го суспільства у вирішенні завдань, що стоять перед суспільством,не тільки підвищує їх соціальну роль та значення, а й має суттєвісоціально-економічні та суспільно-політичні наслідки: через нор-мативно-правові інструменти, економічні важелі та готовність вла-ди до діалогу з суспільством створюється середовище, яке сприяєпроцесам розвитку громадянського суспільства.

Основними умовами ефективної співпраці органів держав-ної влади з населенням є:

- соціальне та моральне налаштування й готовність учасниківсуспільно-державної взаємодії до розвитку і зміцнення такої співпраці;

- певна зрілість інститутів громадянського суспільства, щоє необхідним як для зацікавленості органів державної владиспівпрацювати з ними, так і для чіткого та точного вираження своїхінтересів, прагнень та побажань;

- наявність інституціалізованих правових та організаційнихмеж співпраці як для влади, так і для громадськості, а також ра-мок для здійснення партнерства, під яким у даному випадку має-мо на увазі сталі форми їх взаємодії;

- певна економічна незалежність та стабільний рівень діяль-ності організацій громадянського суспільства, їхня спроможністьбути повноцінним партнером органів державної влади.

Якісна та ефективна взаємодія органів державної влади згромадянським суспільством можлива за умови наявності трьохосновних елементів:

1. Державного відомства, установи, департаменту та відділув системі державної влади, які безпосередньо відповідають заспівпрацю з неурядовими організаціями.

2. Розробленої та прийнятої державної програми сприяннярозвитку взаємодії державних органів та структур з громадянсь-ким суспільством.

3. Письмових угод між органами державної влади та неуря-довими організаціями щодо їхньої спільної діяльності.

Наявність усіх трьох елементів співпраці влади з НДО не єобов'язковим, але реальна практика поступово наближається допослідовної та поетапної інституціалізації вищезазначених про-

138

цесів. У сучасній Україні все частіше трапляються всі три названінами елементи. Спинимося на основних формах взаємодії ОДВ згромадськими організаціями.

Громадські слухання як важливий інструмент отриманняінформації від громадян проводяться ОДВ не тільки з метою інформу-вання громадськості про свою діяльність або про хід виконанняпроектів і програм, але й для того, щоб почути побажання, пора-ди, з'ясувати рівень задоволеності громадськості діяльністю вла-ди. На відміну від одностороннього інформування, спрямованоговід ОДВ до ГС, тут має місце двосторонній зв'язок і двостороннійпотік інформації, а саме: ОДВ → ОГС → ОДВ. Такий зворотнийзв'язок забезпечує можливість взаємовпливу та взаємообміну нетільки ідеями, але й інформацією. Як правило, результатом гро-мадських слухань стають спільні плани дій і спільні проекти.

Бюджетні слухання, будучи формою громадських слухань,відрізняються від них чітко окресленою бюджетною тематикою іпроблематикою. Крім того, на відміну від громадських слухань, бю-джетні слухання передбачають перш за все звітування влади про хідвиконання бюджету, особливо про основні напрями розподілу коштівта їх використання. Бюджетні слухання сприяють порозумінню вла-ди з громадськістю, дають можливість владі заручитися підтримкоюгромадян щодо фінансування основних проектів і програм.

Громадські дорадчі ради або комітети - групи волонтерів ізпредставників громади, які працюють на постійній основі в режиміпроведення засідань і допомагають з'ясовувати інтереси громади впитаннях, вирішенням яких опікується громадська організація.

Необхідно зазначити, що, визнаючи важливість на центрально-му рівні громадських дорадчих комітетів для демократичного розвит-ку суспільства та прозорості в діяльності органів державної влади, ученівважають, що здебільшого така форма застосовується у співпраці зорганами місцевого самоврядування. Підтвердженням цього є визна-чення дорадчого комітету (робочої групи) як тимчасового колективупредставників територіальної громади та органів місцевого самовря-дування, створеного для вирішення питань, які потребують поєднаннярізних функцій і залучення фахівців з різних галузей.

Громадські дорадчі комітети сприяють передусім взаємодії тавзаємовпливу влади і громадськості, допомагають їм у спокійній,творчій обстановці почути один одного, знайти шляхи вирішення про-блемних питань, спільно розробити подальшу політику владного органу.

Виходячи з вищенаведеного громадський дорадчий комітет -це постійна або тимчасова робоча група, членами якої є активні й

139

фахові представники громадянського суспільства. Функціонуючипри ОДВ та органах місцевого самоврядування (ОМС), такий ко-мітет надає консультативну допомогу; виражає прагнення та по-бажання територіальної громади, громадських об'єднань, широ-кого загалу громадськості щодо основних напрямів державноїполітики або політики органів місцевого самоврядування та її ре-алізації. Причому іноді на громадські дорадчі комітети можутьпокладатися функції контролю за діяльністю ОДВ й ОМС.

Важливим напрямом співпраці ОДВ з громадськістю є громад-ські та громадсько-професійні експертизи проектів нормативно-правових актів і програм діяльності уряду, інших державних програмсоціально-економічного розвитку притаманні центральному рівнюдержавного управління. Як правило, громадські експертизи прово-дяться представниками громадських рухів та об'єднань.

За організацією здійснення громадські експертизи можутьнабувати двох видів.

1. Законопроект чи програма надаються широкому загалугромадських об'єднань. На першому етапі вони розсилаються по-штою або розміщуються на веб-сайті організації, що їх розробля-ла. На другому етапі організація отримує висновки громадськихрухів та об'єднань також поштою або на своєму сайті.

Можливі такі варіанти подальших дій:• після реалізації другого етапу співпраця ОДВ і громадсь-

ких рухів та об'єднань припиняється і ОДВ, на основі отриманихрезультатів, доробляє зазначені документи;

• із представників організацій, які брали участь у першомутурі експертизи, створюється робоча група для опрацювання до-кументів до повного їх прийняття та впровадження в життя.

2. Законопроект чи програма пропонуються на розгляд ро-бочій групі, створеній із представників громадськості з метоюдоопрацювання запропонованих документів. Недоліком такоговиду є той факт, що ОДВ, який розробляв документ, має можливістьстворити робочу групу із числа осіб, які будуть лояльно ставитисядо документа в цілому та до окремих дискусійних його аспектів.

На відміну від громадської експертизи, громадсько-професій-на експертиза здійснюється не тільки представниками громадсь-кості, але й науковцями та фахівцями з питань, розміщених у за-значених документах. Тому вона є більш ефективною, оскількихороші результати досягаються за умови спільної роботи найкра-

140

щих фахівців та найактивніших представників громадськості надвирішенням важливих завдань і проблем сьогодення.

Висновки1. В умовах демократизації політичного процесу в Україні

актуалізується завдання організації системи державної влади напринципах демократичного врядування й наближення до інтересівта потреб громадян.

2. Формування сучасної ціннісної системи державногоуправління, яка б відповідала потребам сьогодення і усталенимдемократичним принципам функціонування політики, користува-лася підтримкою й довірою з боку різноманітних неурядовихорганізацій неможлива без налагодження якісної співпраці як все-редині системи державно-управлінських відносин між різними влад-ними структурами, так і в системі їх взаємовідносин з інститута-ми громадянського суспільства і громадськістю в цілому.

3. Співпраця органів державної влади з неурядовими органі-заціями виступає запорукою якісної державної політики, спрямова-ної на потреби населення, невід'ємним елементом демократичноїполітичної культури, є виявом взаємодії політики й державногоуправління загалом, тією основою, на якій формуються демокра-тичні засади політичного й управлінського процесів.

4. На сучасному етапі розвитку Україна впевнено йде шля-хом демократичних перетворень, зміцнення громадянського сус-пільства та форм співпраці його інститутів з органами державноївлади. Це підтверджує аналіз останніх нормативно-правових актів,прийнятих в Україні з питань розвитку взаємодії між органамидержавної влади та неурядовими організаціями.

5. Взаємодія держави і громадянського суспільства за умовдемократії передбачає наявність дієвих засобів і механізмівпідтримки діяльності організацій громадянського суспільства і тихсоціально значимих проектів, які ними реалізуються.

6. Ефективна співпраця влади й громадськості може бутиуспішно реалізована за умови дотримання суб'єктами даної взає-модії (передусім державою) наступних принципів - партнерства ірівноправності, відкритості та відповідальності, раціональностій збалансованості, узгодженості інтересів та запобігання корупції,компетентності, політичної незалежності.

7. Взаємодія органів виконавчої влади з неурядовими органі-заціями здійснюється в різних формах. До найбільш поширених в

141

українській практиці можна віднести громадські слухання, гро-мадські дорадчі ради і комітети, громадську експертизу.

8. Сьогодні активна українська громадськість уже не залишаєть-ся байдужою до процесів демократизації суспільства, до підвищенняякості державних послуг. Форми її співпраці з органами влади харак-теризуються різноманітністю. Проблема полягає в їх ефективності.

Питання для самоконтролю1. Яку роль відіграють неурядові організації в процесі взає-

модії політики й державного управління?2. Назвіть риси та ознаки, які характеризують громадські

організації як інститути громадянського суспільства.3. Розкрийте основні засади Концепції взаємодії держави і

громадянського суспільства.4. Охарактеризуйте основні принципи взаємодії органів дер-

жавної влади з громадськістю.5. Розкрийте форми громадської участі в державотворчому

процесі.6. Визначте основні умови ефективної співпраці органів дер-

жавної влади з населенням.

Список використаних джерел1. Цвєтков В. В. Демократія - управління - бюрократія: в

контексті модернізації українського суспільства : монографія /В. В. Цвєтков, В. П. Горбатенко. - К. : Ін-т держави і праваім. В. М. Корецького, 2001. - 248 с.

2. Реформа государственного управления: институциализа-ция консультаций между институтами власти и неправительствен-ными организациями в странах СНГ. Условия, формы, практика. -Братислава, United nations development programme, 2002. - 118 c.

3. Концепція взаємодії держави і громадянського суспіль-ства / Ін-т громадян. сусп-ва, 2005. - Режим доступу : www. csi.org.ua

4. Про схвалення Концепції сприяння органами виконавчоївлади розвитку громадянського суспільства : Розпорядження Кабі-нету Міністрів України від 21 листоп. 2007 р. № 1035-р. - Режимдоступу : www.kmu.gov.ua/control

5. Українське суспільство 1992-2008. Соціологічний моні-торинг / за ред. д.екон.н. В. Ворони, д.соц.н. М. Шульги. - К. : Ін-тсоціології НАН України, 2008. - 656 с.

142

7. ЦІННІСНІ ЗАСАДИ ВЗАЄМОДІЇ ПОЛІТИКИТА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ

План7.1. Цінність у системі державного управління: категоріаль-

ний аспект.7.2. Політична відповідальність як ціннісний пріоритет полі-

тико-управлінських відносин у сучасній Україні.

Ключові слова: цінності, політичні цінності, управлінськіцінності, система цінностей, політична свідомість, світогляд, ідео-логія, демократизація, політична відповідальність.

7.1. Цінність у системі державного управління:категоріальний аспект

За умови інтерпретації державної влади та держави в ціло-му як аксіологічних одиниць постає проблема впливу останньоїна формування ключових цінностей громадянського суспільства.

З позиції наукової методології дослідження спочатку необхід-но, спираючись на науковий досвід і практику життя, з'ясувати: якіснують цінності - матеріально або ідеально, як об'єктивні речі йпроцеси або як витвори (ідеї) людської свідомості? У який спосібіснують цінності? З'ясуванню цих питань присвячували свої роботибагато науковців минулого й сучасності - філософів, соціологівтощо. Дослідженням проблем цінностей займається аксіологія -розділ філософії - наука (вчення) про цінності буття.

На думку одних, цінності - це переконання людей, соціаль-них груп, суспільства, але не будь-які, а тільки відносно цілей, дояких вони повинні прагнути [14, с. 7]. Але з цього незрозуміло,хто визначає те, до чого люди повинні прагнути? Зрозуміло одне, -цінності як переконання є фактами свідомості, тобто існують ідеаль-но. Ідеалістична теорія дає класифікацію концепції цінності, з якоївитікає, що розуміння цінності як факт свідомості є суб'єктивним.

Трохи відмінна точка зору на теорію цінностей належитьіншій групі вчених. Вони вважають, що відповідно до принципуєдності теорії й практики аналіз практичного спрямування вжи-вання поняття "цінність" у всесвітній історії й у сучасних суспіль-ствах дає змогу дійти висновку про те, що цінності - це такі ре-

143

зультати або продукти різноманітної діяльності людей, які задо-вольняють які-небудь матеріальні або духовні потреби людейрізних соціальних груп [1, с. 18]. У роботах з економіки та марке-тингу історія виникнення поняття "цінність" пов'язується з появоютоварів, товарного обміну й поняття "ціна" товару. Ціна товару (анадалі - цінність товару) виявляється соціальною властивістю (озна-кою) товару, що означає або відображає кількість інших товарів(або грошей), на яке може бути виміняний цей товар. Ціна товарує витратою покупця (звичайно в грошовому еквіваленті) на купівлютовару. Якісно товар виявляється єдністю споживчої й мінової вар-тості, що проявляється в ціні [1, с. 27]. Продукти діяльності людей(товари й послуги), що мають певну ціну, перетворилися в цінності.На відміну від розуміння цінності як "переконаності", ці цінностіможна реально споживати в речовому вигляді. Можна погодитися зостанніми твердженнями, що із сфери економічного життя поняття"цінність" поширилося на інші сфери життя суспільства. Наприклад,реально матеріалізовані дії людей, які проявляють милосердя, нада-ють допомогу нужденним тощо стали моральною цінністю.

Отже, як економічні, так і політичні (управлінські) цінностімають утилітарну корисність для людей та суспільства в цілому, ітому називаються утилітарними цінностями, здатними принестилюдям користь або за допомогою задоволення матеріальних по-треб, або за допомогою задоволення політичних, правових, управ-лінських тощо потреб людей і соціальних груп.

Незважаючи на усе вищевикладене, необхідно окремо ска-зати про духовні цінності. На відміну від утилітарних, ці цінності(естетичні, етичні, світоглядні, наукові тощо ) задовольняють по-треби людей і соціальних груп в удосконаленні, розвитку їхньогодуховного світу, у насиченні свідомості людини знаннями, почут-тями, ідеалами. Із практики відомо, що духовні цінності мають нематеріальну (утилітарну) корисність, а корисність духовну, тобтопсихоемоційну. При їх сприйнятті і розумінні вони здатні переда-вати людям або формувати в них певні соціальні почуття (моральній естетичні) чи знання (світоглядні й наукові).

Моральними цінностями є, наприклад, вчинки людей, їхняповедінка, спрямована на задоволення або здійснення суспільнихпотреб чи інтересів у добрі (ввічливість, гостинність, пошана,милосердя, вірність даному слову, мужність, самопожертва, без-корисливість, честь, достоїнство, совість тощо). Як естетичніцінності виступають, наприклад, художні твори.

144

Світоглядними цінностями є філософські або релігійні вчен-ня, ідеологічні символи тощо. Наукові цінності - це насампереднаукові здобутки, книги й інші знакові системи, що виражають іпередають людям накопичені в науці знання про світ, суспільство,людину. Є й інші види духовних цінностей: педагогічні, спортивні,ігрові тощо.

У цілому сукупність економічних цінностей зазвичай нази-вають "багатством", політичних - "правом", управлінських - "вла-дою", моральних - "добром", естетичних - "красою", світогляднихі наукових - "істиною". Усі цінності, тобто соціальні цінності вцілому називають "благом". Тому можна зробити висновок, щоцінності для людей - це благо.

Цінності можна розглядати як утилітарні задоволенняінстинктів-потреб (у Р.Перрі: "є тільки одне первісне джерелоцінностей, а саме - інтереси людини" [9, с. 42]); як продукт куль-турної діяльності соціуму (у В.Лапіна: "цінності -...узагальненеуявлення людей про цілі і норми своєї поведінки, які втілюютьісторичний досвід і концентровано відображають сенс культуриокремого етносу і всього людства загалом" 8, с. 5 ); або ж як поза-часові, ідеальні, імматеріальні, вічні утворення (у М.Гартмана:"цінності - такий самий останній "факт", який ні з чого не виво-диться, як і походження Всесвіту" [2, с. 196]).

Конституювання цінностей системно відбувається на рівнівзаємодії "індивід - соціум - держава", де цінності виступають за-гальнообов'язковими нормами соцієтального існування (правила-ми поведінки), що формують із сукупності індивідів цілісну ієднісну соціальну систему суспільства. Відтак цінності не тількиопосередковано визначають структуру суспільства, але й форму-ють систему консенсусної узгодженості як вимогу існування єдиноїсистеми політичності людської спільноти. Сформатовані в певнулогічну структуру цінності володіють високим мобільним потен-ціалом, оскільки формуються та підтримуються кожною соцієталь-ною одиницею - громадянином, сім'єю, групою, територіальноюгромадою, країною, людством. Саме цінності визначають харак-тер та способи взаємодії суб'єктів у суспільстві, політиці, держав-ному управлінні. В єдності ціннісного спілкування розглядав будь-які взаємодії П.Сорокін - по-перше, особи як суб'єкта взаємодії,по-друге, суспільства як сукупності індивідів, що взаємодіють, по-третє, культури як сукупності значень, цінностей та норм, якими

145

володіють взаємодіючі особи, що об'єктивують, соціалізують тарозкривають ці значення [11, с. 429].

Сукупність цінностей певної особистості, відображаючисьу її психосоціальній діяльності, формує архетип. У К.Юнга - цесукупність первісних вроджених мотивів, що складають зміст "ко-лективного несвідомого", ціннісна природа якого "завжди несе всобі певний особливий "вплив" або силу, завдяки якій дія йогомає нумінозний характер, тобто архетип зачаровує або спонукаєдо дій" [21, с. 27]. Як зазначають О.Донченко та Ю.Романенко,"архетип - це глибинний психосоціальний конструкт інформацій-но-енергетичної природи" [3, с. 24].

Архетип розуміється як надособистісна цілісність, вияв ко-лективного несвідомого, що взаємодіє із свідомістю, як певна фор-ма закритого для розвитку світогляду, нелінійного, циклічногопогляду на життя. Різний базовий "комплект цінностей" формуєрізні архетипи. Так, у державно-управлінській та політичній сферіприйнято вирізняти чотири найбільш узагальнені архетипи: то-талітарний (в якому превалює традиція, єдина надособистіснанорма); авторитарний (в якому функції традиції перебирає на себеволя вождя, а сила й енергія соціального інтелекту спрямовуєтьсяна реалізацію цієї волі); ліберальний (в якому домінують гуманіс-тичні цінності свободи особистості) та демократичний (інтеграль-ний, в якому всі попередні включено на якісно новому рівні).

Домінування в суспільстві певних архетипів та властивихїм сукупностей цінностей зумовлює становлення ціннісної систе-ми суспільства та менталітету відповідного етносу, народу, полі-тичної нації, що, у свою чергу, вирішальним чином впливає наформування типу політичної системи, форми державно-владногорежиму та політико-управлінських відносин у державі. Відтаксистема цінностей виступає "як універсальна, пролонгована, кон-систентна структура пріоритетів, що визначає бажаний життєвийпроект і систему орієнтацій індивіда" [6, с. 114].

Система суспільних цінностей має яскраво виражений кон-сервативний характер, вона дуже повільно змінюється, передусімзмінюється структура цінностей, коли відбувається зміна певнихпріоритетів. З огляду на особливості соціалізації особистості якпроцесу формування власної ціннісної системи, що відбуваєтьсяу період дорослішання (орієнтовно з 3 до 20 років), процес змінисуспільної системи цінностей відбувається протягом тривалостіжиття кількох поколінь (традиційно тривалість життя покоління

146

відмірюється 30 роками), прискорюючись лише в буремні часивсеосяжних суспільно-політичних криз.

З огляду на зазначене вище очевидним є циклічний харак-тер трансформації будь-якого суспільства, що змінюється відпо-відно до трансформації домінуючої системи цінностей, в якій місцеодних стрижневих цінностей займають з часом інші, повертаю-чись за певний період в оновленій якості на новому витку (в на-ступному циклі). Зокрема, циклічного підходу дотримувався П.Со-рокін, який поділяв культуру на три головні форми-"надсистеми"(ідеаціональну, чуттєву та ідеалістичну), які базуються кожна нарізних ціннісних пріоритетах. При цьому ідеаціональна надсис-тема є неутилітарною, непрагматичною, оскільки реальність роз-глядається як духовна й нематеріальна. На противагу їй чуттєваформа заперечує будь-яку надчуттєву реальність та заявляє своєюосновною цінністю сенсорну об'єктивну реальність, "поза якоюабо немає нічого, або є щось таке, що ми не можемо відчути, а цееквівалент нереального, неіснуючого" [23, с. 430]. Ідеалістичнанадсистема за розумінням є синтезом двох інших. П.Сорокін до-тримувався поглядів, що соціальна динаміка є періодичною зміноюінтуїтивної й сенсорної надсистем культури. Розвиток відбуваєть-ся через чергування циклів, кожний з яких вбирає в себе виник-нення, становлення, деградацію та загибель.

Елементи ціннісної системи суспільства, рефлектуючи вмасовій свідомості на політичні та соціальні події, відіграють про-відну роль у формуванні менталітету. Політичні цінності як скла-дова менталітету виступають виразниками інтересів особи та со-ціуму, відповідним соціальним замовленням на конкретні знання,що важливі на даному етапі розвиту. Таким чином, когнітивнийелемент свідомості формує зміст політичних цінностей.

Дослідники розрізняють категорії "масова свідомість", "на-родний характер", "менталітет" та "ментальність". Масова полі-тична свідомість формується на ґрунті повсякденногопрактичного досвіду людей і знаходить своє відображення в спос-тереженнях, навичках і уяві громадян як суб'єктів політичногопроцесу. Вона являє собою ціннісну сукупність - ідей, поглядів,уявлень, переконань. Масова політична свідомість виступає про-цесом "комунікативної взаємодії" індивідуальних свідомостей, щоспирається на ціннісну, нормативну структуру цієї комунікації,визначену категоріальну мережу соціального мислення мас" [10,с. 21]. У найбільш узагальненому вигляді масова свідомість вис-

147

тупає у формі національної свідомості як цілісної складної систе-ми духовних феноменів та їх утворень, які сформувалися в про-цесі історичного розвитку нації і відображають основні засади їїбуття та розвитку [5, с. 236].

Досить близькими поняттями є менталітет та світогляд.Термін "світогляд" увів у науковий обіг І.Кант, запозичивши йогоу С.Емпіріка в розумінні певної філософії життя (в німецькомовнійтрадиції один із найвпливовіших напрямів сучасної філософії -"філософія життя" позначається якраз терміном weltanschaung, щов буквальному перекладі й означає світогляд). Світогляд - цефілософське сприйняття людиною навколишнього світу; системажиттєвих цінностей, переконань, ідеалів, поглядів особистості наоб'єктивний світ та своє місце в ньому. На думку В.Кривошеїна,"світогляд - це рівень усвідомлення, раціональної обробки та ро-зумової інтерпретації явищ навколишнього середовища і внутріш-нього світу; духовний каркас структури індивідуальної або сус-пільної свідомості, який складається з трьох основоположних ком-понентів - світовідчуття (світопереживання), світосприйняття,світорозуміння" [7, с. 6].

Отже, складовою світогляду є світовідчуття, світосприйняттята світорозуміння. В.Судакова саме з цих рефлекторних пережи-вань існування виводить зародження світогляду. Світогляд, на думкудослідниці, надбудовується над ними, але не може подолати їх, ізначною мірою задається ними. Так, народжена світовідчуттямобережність буде задавати у світогляді людини пошук примиренськихтенденцій і, відповідно, певний вибір політичних або релігійнихідей, тоді як агресивність виведе світогляд на конфліктно-ради-кальну парадигму [14, с. 12].

Ще однією із форм політичної свідомості поряд із менталі-тетом та світоглядом визначається ідеологія як "система концеп-туально оформлених уявлень, ідей і поглядів на політичне життя,яка відображає інтереси, світогляд. Ідеали, настрої людей, класів,нації, суспільства, політичних партій, громад, рухів та іншихсуб'єктів політики" [13, с. 248].

Між світоглядом та ідеологією є багато спільного, але є йпринципова різниця. Вона полягає в тому, що світогляд є характер-ною ознакою індивідуального світосприйняття, завжди статично-го (що важко піддається будь-яким змінам), у той час як ідеологіяпритаманна, насамперед, соціальним спільнотам і має яскравовиражений динамічний характер, оскільки складає засади органі-

148

зованої політичної діяльності із збереження, перетворення аборуйнування суспільно-політичної дійсності. Ідеологія завжди ба-зується на світогляді, але, в кінцевому рахунку, спрямована на йогоперетворення (вдосконалення). Таким чином, якщо світогляд роз-глядати як ціннісну систему усвідомлення суспільно-політичноїдійсності, то ідеологія виступатиме механізмом модернізації цієїсистеми.

Відомий дослідник К.Нільсон визначає такі основні харак-теристики ідеології:

а) ідеологія поєднує набір норм, цінностей або ідеальниххарактеристик суспільства, окремих субкультур суспільства абокількох суспільств та пов'язує ці норми й цінності з питаннямирозподілу влади в суспільстві;

б) ідеологія містить загальні теоретичні погляди на людинуі суспільство, функція яких полягає в поясненні практики й об-ґрунтуванні принципів поведінки;

в) ідеологія містить принципи дії та намагається змінитилюдське життя і суспільство, а також санкціонувати і виправдативстановлений порядок шляхом підтримки і захисту [22, р. 37].

Ідеологія починається з віри в те, що суспільство може житикраще, ніж живе насправді. Фактично, це план удосконалення сус-пільно-політичного устрою. Тому основним змістом будь-якої іде-ології є відповідний соціально-політичний ідеал. Охоплюючи на-селення всієї країни, такий ідеал перетворюється на національнуідею. Національна ідея продукує ідеальний образ суспільства ідержави, що має значну консолідуючу силу. Вона формує емоційнопривабливі суб'єктивні картини майбутнього, ціннісні уявлення проосновні принципи і переваги бажаної політичної організації сус-пільства, окреслює шлях до її розбудови.

Як правило, ідеологія не стільки тлумачить існуючий сус-пільно-політичний лад, скільки демонструє, "як має бути" - синте-зує реальні політичні процеси з інтересами та бажаннями соціальноїспільноти, що є носієм і виразником даної ідеології. За Е.Даун-сом, ідеологія являє собою словесний образ кращого суспільствата основних шляхів його створення. Тобто кожна ідеологія міститьу собі елементи утопічності. Це зумовлюється необхідністю дляреалізації відповідної ідеології залучення широких народних мас,а відтак розробники та носії ідеології намагаються представити їїне як бажаний ідеал для своєї обмеженої соціальної спільноти, аяк ідеал, що є більш сприйнятний для всього народу або більшості

149

громадян. Отже, неминучим є розширення обіцянок та утопічнихелементів, соціальний популізм, які в процесі державотворення врамках відповідної ідеології об'єктивно призводять до розбіжнос-тей між обіцяним і дійсним, між словом і ділом.

Безперервний процес самопізнання, поглиблення розуміннясвоїх проблем, пошук шляхів та засобів їх вирішення складаєтьсяв сталу систему поглядів, цінностей, регулятивних настанов, обо-в'язкових для виконання всіма членами національної спільноти.

Це свідчить на користь висновку про те, що будь-яка цінністьявляє собою єдність об'єктивного й суб'єктивного, матеріальногой ідеального. Тому й духовні цінності мають не менш міцну мате-ріальну основу, ніж утилітарні.

Елементарний аналіз різних видів цінностей дає змогу глиб-ше зрозуміти їх природу. Відомий класик соціології й філософіїЕ.Дюркгейм порушує питання про джерело цінностей і доходитьвисновку про те, що таким джерелом у процесі практичної діяль-ності стають ідеали, тобто міркування людини про те, що ще неіснує в дійсності. А речі стають цінністю (мають цінність) тоді,коли вони відповідають втіленому в них ідеалу або виражаютьідеали [4, с. 294].

Далі з аксіології Е.Дюркгейма можна з'ясувати, що ідеалиісторично змінюються, зі зміною ідеалів виникають нові системицінностей. У такий спосіб встановлюється певна закономірність урозвитку систем цінностей.

Сьогодні багато філософів, соціологів, політологів відзна-чають, що "учорашній день" вчення про цінності завершився знастанням нового тисячоліття. У XXІ ст. сучасна світова філосо-фія, зокрема аксіологія, входить із новим розумінням дефініції"цінності", історичних стилів цінностей, законів їх розвитку, пе-реоцінкою цінностей минулого часу, новою концепцією культури(не тільки як системи цінностей, але й навичками зі створення йспоживання цінностей, їх освоєння, тобто сприйняття, розуміння,оцінки, збереження, поширення й споживання), розуміннямцінності майбутнього суспільства й окремої особистості.

У наведеній вище класифікації цінностей можна розрізни-ти такі, що мають для людини індивідуальний характер (хоча іформуються під впливом соціуму) і такі, що мають виключно со-ціальний характер. У числі останніх, несумнівно, перебуваютьцінності політичні й управлінські, як такі вони є цінностями од-ного роду. Тому цілком обґрунтовано систему взаємодії політич-

150

них і управлінських цінностей у певному аспекті розглядати якцілісну - політико-управлінську або державно-управлінськусистему цінностей.

У науковій літературі спостерігаємо чимало спроб окреслитисукупність політико-управлінських цінностей, у їх числі авториназивають [16, с. 277]: право, громадський порядок, мир, безпеку,волю, рівність, справедливість, людяність тощо.

Виділяючи нескінченну кількість форм цих базових ціннос-тей, автори розрізняють соціо-політичний і гуманістично-ціннісний підхід у дослідженні політичних процесів. За першогопідходу неможливо зробити достатньо обґрунтований вибір міжцими явищами, оскільки вони, відіграючи позитивну або негатив-ну роль у суспільному розвитку, або ту й іншу разом, не можутьбути об'єктивно оцінені. Вивчається лише їхня роль і значення впевній державі у певний історичний період. Що стосується гума-ністично-ціннісного підходу, то він дає змогу робити вибір з безлічіполітичних явищ, тих із них, які визнаються цінними в конкрет-ному суспільстві [16, с. 279]. При цьому ціннісне вимірюванняполітики й державного управління не завжди ототожнюється зморальним, оскільки значення й функції першого виходять за межідругого. Так, свого часу ще Б.Спіноза стверджував, що: "Для бла-га держави не має значення, якими міркуваннями керуються люди,належним чином керуючі (державними. - В.К.) справами, аби ці,останні, керувалися належним чином" [13].

Відомий російський соціолог В.П.Тугаринов крім матеріаль-них, духовних і політичних цінностей виділяє цінності: екзистен-ціальні, цільові й нормативні. Перші - реально існують, другі за-думані як мета діяльності й у більшості випадків припускаютьнаявність третіх (правил, норм, ідеалів) і реалізуються згідно ізцими нормами [17]. Тобто і в політиці та державному управлінні,з одного боку, як цінності виступають "мета", "ідеї", "мотиви", а здругого - це певні засоби, за допомогою яких досягаються очіку-вані результати. Отже, останні можуть виступати як цінності саміпо собі і як інструментальні (державно-управлінські) цінності.

Такі міркування дають нам змогу констатувати, що проблемацінностей має досить складний, системний і, звичайно, ж диску-сійний характер. Її розв'язання стає можливим лише на стику ба-гатьох гуманітарних наук: філософії, соціології, права, психології,історії, політології та державного управління.

151

Іноді в літературі трапляється думка, що варто говорити непро політичні чи державно-управлінські цінності, а про місце йроль цінностей у практичній політиці та практиці державногоуправління. Дане міркування виводиться зі співвідношення моралій політики. Тобто, на відміну від міркувань Б.Спінози, сучасні авто-ри цінності в політичній діяльності ідентифікують із моральни-ми, які лежать в основі вчинків людей, які займаються публічноюполітикою чи управляють державою [23, р. 86]. Звичайно, що мо-ральні або етичні цінності впливають на дії окремих політиків, наприйняті ними рішення. Державна політика з урахуванням даногофактора стає більш гуманною й передбачуваною. Однак нас ціка-вить проблема виникнення цінностей у практиці управління дер-жавою, проблема причинної зумовленості, коли політичне значенняцінностей змінюється й у процесі державного управління, і в діяхсуб'єктів управління. Конкретний предмет стає цінністю не сампо собі, а оцінюється з погляду певного ідеалу або ідеї конкрет-них властивостей й особливостей даного типу предметів. У цьомузв'язку важливою складовою виступає система переваг-префе-ренцій, у якій у реальності відображається соціально-політична йуправлінська практика окремої людини чи групи, їхні інтереси йпотреби.

Кожен управлінський процес має свої переваги й тим самимзнаходить свою ціннісну нішу, що стає важливою складовою увзаємодії з подібними собі. Державно-управлінські цінності мо-жуть бути виявлені за допомогою суб'єктного критерію, що вклю-чає переваги, якими можуть володіти соціальні спільноти завдякиреалізації цих цінностей. Наприклад, правова держава, про якуми постійно говоримо, це насамперед ідея, реалізована в різнихсуспільствах по-різному, залежно від великої кількості різноманітнихумов і причин, відносин, дій, що існують у соціальних і політичнихінститутах. Ми оцінюємо те, що є в реальності, плюс конкретніособливості цих реальностей та їх взаємозв'язку. І в результатінайчастіше бачимо, як те, що ми сформулювали й охарактеризу-вали як державно-управлінську цінність, на практиці виглядаєзовсім інакше і є деформованою цінністю. Один із польських авто-рів наводить такий приклад: "краса" - це цінність у первинномузначенні цього слова, а "красивий предмет" - вторинне значення -існує реально; але "краса" як така теж може існувати "реально",втім лише як абстрактна ідея [23, р. 95].

152

У цьому сенсі державно-управлінські цінності можна на-звати ідеями реалізації політичних потреб певних суб'єктів, будьто людина або соціальна група, або політична партія, або суспіль-ство в цілому. Політичні ідеї також становлять основу дій суб'єктівдержавної влади, служать обґрунтуванням цих дій. Наприклад,програма діяльності уряду - це лише ідеал, ідея, для реалізації якоївін діє засобами державного управління.

Політичні цінності постійно виникають, поширюються,функціонують певний проміжок часу, розчиняються, зникають,знову виникають тощо.

Сучасна політична філософія визначає політичні цінності як"об'єкти, явища, ідеї, процеси політичного життя та їх властивості,до яких людина ставиться як до задовольняючих її соціальні потре-би, інтереси і які залучає до сфери своєї життєдіяльності" [20, с. 644].

Тобто вони функціонують у суспільній структурі як ідеї-цінності соціальних груп, спільнот та їх політичних представництв.Як такі вони можуть становити основу цінностей державно-управ-лінських, якщо їх носії стають суб'єктами державної влади. У цьо-му зв'язку виникає проблема гармонізації політичних цінностейокремих соціальних груп і суспільства в цілому. Таким чином,політичні цінності - це ідеї політичних потреб, що виражаютьвідносини індивідів, соціальних груп та суспільства між собою.Державно-управлінські цінності в такому випадку - суть-засоби,якими політичні цінності втілюються в реальність їх носіями -суб'єктами державної влади.

Такий підхід, зрозуміло, не є єдиним при аналізі політич-них та державно-управлінських цінностей. Він лише показує, щоця проблема досить складна. У літературі знаходимо переважноспрощені варіанти її дослідження, що зводяться іноді до перелікукатегорій і понять, які входять у політичну соціологію, політологіюабо загальну теорію управління. Рідко трапляється їх змістовнахарактеристика. Можна припустити, що подібна ситуація скла-дається й через різноманітні підходи до дослідження таких базо-вих соціальних явищ, як політика і державне управління. Позна-чається обмеженість методологічних підстав в аналізі політичнихі державно-управлінських інститутів, процесів, цінностей. Взагаліціннісний підхід, на нашу думку, вочевидь, має зайняти відповід-не йому місце.

У політичному процесі завжди існують і стикаються полі-тичні ідеї двох основних типів: представницькі, що виражають

153

інтереси й позиції різних груп суспільства (соціо-професійних,регіональних, етнічних тощо), і глобальні, конкуруючі на ринкуполітичних проектів "кращого майбутнього". Ці типи не є взаємо-замінними; вони пов'язані відносинами додатковості. На нашудумку, якщо політика перетворюється в конкурс одних тільки гло-бальних світобудовчих ідей, а представницькі функції виявляютьсяпригніченими, то це загрожує ідеократичним виродженням полі-тичної культури, що губить здатність порівнювати "вищі цінніснісенси" із запитами людської повсякденності. Якщо ж ареал полі-тичних ідей цілком заповнений формами представництва груповихінтересів, це загрожує втратою ціннісних орієнтацій, складаєтьсяцілком прагматична політична культура, не здатна представитисуще на суд належного, - культура, у якій гасне творча політичнауява, звернена до майбутнього.

Поряд із зазначеною дихотомією треба мати на увазі й іншу:у політиці ми маємо справу не тільки з "просторовими" формамидетермінації, взаємодією й взаємообмеженням співіснуючих со-ціальних груп і груп тиску, але й із часовою формою детермінації, зтиском минулого досвіду й традицій. Таким чином, культуролог уполітиці виступає як герменевтик, що вирішує проблему контексту.

7.2. Політична відповідальність як цінніснийпріоритет політико-управлінських відносин

у сучасній Україні

У числі пріоритетних проблем сучасного стану державноїслужби як провідного інституту системи державного управліннята подальших перспектив її розвитку в Україні виступає потребавпровадження в середовищі державних службовців державно-управлінських цінностей демократичного суспільства.

Закон України "Про державну службу", Концепція розвиткузаконодавства про державну службу, затверджена Указом Прези-дента України від 5 січня 2005 р. № 1/2005, та проекти нової редак-ції Закону передбачають у числі основних засад та пріоритетнихпринципів побудови інституту державної служби України - "пат-ріотизм та служіння (державних службовців) народу України".Ціннісною основою реалізації цього принципу виступає національ-на свідомість державних службовців України.

Основний зміст структурних елементів національної само-свідомості зумовлюється тими функціями, які вона виконує в сус-

154

пільному житті. Можна виділити три основні функції: пізнаваль-ну; ціннісну; регулятивну (див. рис. 7.1).

Рис. 7.1. Процес формування соціальної(у тому числі - національної) свідомості індивіда

• Пізнавальна функція національної самосвідомості не єсамодостатньою. Знання, що несе національна самосвідомість,підпорядковані меті формування ціннісної орієнтації члена націо-нальної спільноти. Усе, що дізнається індивід про свою націю,спрямовується на формування певної життєвої позиції, яка базува-лась би на загальнонаціональних святинях і цінностях. Ці останніподіляються на емоційні й раціональні. До першої групи належатьтакі почуття, як любов до рідного краю, патріотизм, служіння на-ціональним інтересам, громадянський обов'язок, національнагідність, шанобливе ставлення до історичного минулого, повагадо національної символіки та святинь тощо. Ці емоційно-ціннісніелементи національної самосвідомості практично не підлягаютьраціональному поясненню.

• До раціонально-ціннісних елементів національної само-свідомості належать, передусім, такі сприйняті й відображені неюоб'єктивні реалії, як свобода, незалежність, історична місія націїу світовій спільноті, самобутність національної історії та культу-ри, внесок нації у загальноцивілізаційний поступ людства тощо.

• Пізнаючи, оцінюючи себе і навколишній світ, кожна націяусвідомлює свої потреби та можливості, виробляє найприйнятнішістандарти поведінки своїх представників, найдоцільніші форми діяль-ності, найперспективніші напрями розвитку тощо. У національнійсамосвідомості фіксуються регулятивні норми життєдіяльності кож-ного громадянина і всіх наявних спільнот - від сім'ї до нації у цілому,і в усіх зрізах - від приватних до міжнародних відносин.

Зокрема, національна самосвідомість здатна виконуватифункцію регулятивного (управлінського) механізму завдяки

Самоусвідомлення Пізнання

навколишнього світу

Формування системи поглядів і цінностей

Саморегуляція

155

органічному поєднанню в ній двох протилежних моментів: кон-сервативного і творчого.

Історичний та міжнародний досвід переконливо свідчить,що серед різноманітних критеріїв, що можуть використовуватисяв процесі оцінки характеру здійснення державного управління тавизначення його як авторитарного або конституційно-демократич-ного, є саме проблема відповідальності органів державної владий управління та їх посадових осіб, яка виступає як одна з визна-чальних ціннісних ознак ефективності й демократичності держав-ного управління.

Актуальність даної проблеми робить конче потрібним її кон-цептуальне вирішення, зокрема, в контексті політико-правовихаспектів відповідальності та пошуків шляхів її підвищення.

Розв'язання цієї проблеми дасть змогу:• визначити сутність правової та політичної відповідальності

та їх роль як визначального ціннісного принципу демократичноїорганізації системи державного управління;

• проаналізувати стан реалізації принципу політико-право-вої відповідальності в діяльності вітчизняних державно-управлін-ських структур;

• обґрунтувати шляхи та механізми підвищення рівня відпо-відальності суб'єктів державного управління України за свої рішен-ня і дії;

• визначити підґрунтя подальшої трансформації політико-правової відповідальності в контексті розвитку громадянськогосуспільства.

Відповідальність найчастіше розглядається як духовна,морально-психологічна якість вільної та зрілої особи (а такожрізних інституціональних суб'єктів), що визначає її життя, йогозміст та напрям.

У найбільш широкому плані відповідальність суб'єктівдержавного управління:

• це відповідность їх якостей і діяльності умовам та завдан-ням, що стоять перед країною і суспільством;

• це глибоке усвідомлення суб'єктами державного управлін-ня життєво важливих інтересів суспільства і держави, свого по-кликання професійно працювати над їх задоволенням;

• це здатність виробляти якісну державну політику, прийма-ти найкращі політико-управлінські рішення й ефективно впровад-жувати їх з максимальною користю для загального блага.

156

Значимість відповідальності полягає ще й у тому, що вонаспонукає представників державно-управлінських структур розви-вати й усі інші якості відповідно до найвищих ціннісних критеріївгуманістичної демократії.

Не випадково на необхідності дотримання цього ціннісногопріоритету наполягає Президент України, кажучи про важливістьзапровадження механізмів реальної підзвітності всіх гілок владий органів державного управління перед суспільством та відпові-дальності перед громадянами.

У цьому, власно кажучи, полягає сутність політичної відпо-відальності та її правовий вимір як вагомий ціннісний критерійдемократичності державного управління, як відповідальність"органів державної влади і посадових осіб перед народом, насе-ленням відповідної території за невідповідність їх діяльності ман-дату довіри", "відповідальність за належне здійснення державноївлади, державне управління в цілому".

М.Вебер виокремлював три основні якості політичного діяча:- пристрасть;- почуття відповідальності;- окомір.Пристрасть - у розумінні спрямованості на саму суть спра-

ви: пристрасної відданості "справі", тому богові чи демонові, якийвершить цю справу. Але одної пристрасті, вказував він, "хоч биякою справедливою вона видавалася, тут не досить. Вона не зро-бить вас політиком, якщо, будучи відданим "справі", ви не вважа-тимете відповідальність перед цією справою провідною зіркоювашої діяльності. А для цього (і то головна психологічна якістьполітика) потрібен окомір - здатність із внутрішньою зібраністюта спокоєм віддатися впливу реальностей".

• Ключовою проблемою української політики є пробле-ма безвідповідальності владно-управлінських органів переднародом за виконання функцій управління державою, за ре-зультати прийнятих рішень.

Відповідальність представників владно-управлінської елі-ти - це відповідність їх професійних, моральних, культурних якос-тей і результатів діяльності умовам і завданням, які повстали передкраїною та суспільством (на виклики часу, відповідь на об'єктивнівимоги тощо).

Отже, відповідальність еліти - це глибоке усвідомленняними життєво важливих інтересів суспільства і країни, свого по-

157

кликання самовіддано боротися за їх здійснення, здатність прий-мати найкращі рішення, здійснювати їх з максимальною користюзаради загального блага. Значимість відповідальності полягає та-кож і в тому, що вона спонукає їх розвивати і всі інші якості відпо-відно до найвищих ціннісних критеріїв демократії і людяності.

Таблиця 7.1Зміст основних дефініцій категорії "відповідальність

державної влади"

Видатні мислителі століттями розвивали ідеї про народ якголовний суб'єкт і джерело влади, про шляхи й засоби реалізаціїним своєї волі, підкорення собі влади. Вони обґрунтовували правонароду усувати й судити тиранічну владу, яка зневажає його інте-реси, нездатна підтримувати в суспільстві порядок, захищати гро-мадян, зловживає своїми повноваженнями. Декларація про праваі свободи людини визначає право народів скидати владу, що тво-рить геноцид. Зрозуміло, народ має сам вчитися державно мисли-ти, обдумано обирати правителів, своєчасно виправляти свої власніпомилки. Від нього в першу чергу залежить, щоб до керівництвакраїни прийшли дійсно найкращі люди. Саме суд народу, йоговимогливість до влади, його вміння створювати найкращий уряд -головна умова потрібної відповідальності влади в умовах грома-дянського суспільства. Не випадково К.Поппер визначав відкритесуспільство як таке, де громадяни свідомо залучені до соціальної

Дефініція відповідальності Зміст

політична

виборча

Суб’єкти державної влади, які не виконали своїх політичних зобов’язань, не отримують підтримки на виборах

протестна

Народ вправі вдатися до акцій протесту і громадської непокори безвідповідальним діям суб’єктів державної влади

революційна Народ має право й зобов’язаний скинути антинародну владу

правова

конституційна Існує і діє незалежний орган конституційного судочинства, підзвітний і підконтрольний народу

адміністративна Будь-який суб’єкт державної влади є підсудним

моральна

Народ може осудити і зганьбити безвідповідальні дії будь-якого суб’єкта державної влади

історична

Відповідальність суб’єктів державної влади не обмежена в часі. У будь-який історичний момент народ у праві дати оцінку діяльності суб’єкта державної влади

158

активності й відмовляються "...сидіти, склавши руки, переклавшивсю відповідальність за управління світом на долю людських інадлюдських авторитетів. Але суспільство буде дійсно громадянсь-ким і дійсно відкритим лише тією мірою, якою культура й освітавиявляться відкритими до сприйняття і трансляції всього того внут-рішнього досвіду синергійної самоорганізації, співробітництва ісамопізнання, який накопичений у колективній пам'яті народу іякою створені народом демократичні інститути забезпечатьвідкритість та прозорість діяльності органів державної влади йуправління.

Особливого значення щодо завдання підвищення відпові-дальності та з метою забезпечення демократизації системи дер-жавного управління в Україні набуває проблема впровадженняпринципів об'єктивності, прозорості та гласності в діяльністьорганів виконавчої влади. Саме для цих органів, що здійснюютьфункції з формування та реалізації державної політики, виданнянормативно-правових актів і рішень, які безпосередньо зачіпаютьправа та інтереси громадян, урахування зазначених принципів єнайбільш актуальним при побудові структури апарату державно-го управління. Реалізація названих принципів у діяльності цихорганів дасть змогу підвищити рівень їх відповідальності і тимсамим забезпечить їх функціонування відповідно до конституцій-них засад, норм законодавства, його адаптацію до вимог, що став-ляться перед Україною на шляху до Європи, а також мінімізуватиконфліктні аспекти при здійсненні ними своїх обов'язків та по-вноважень. Не можна не сказати й про те, що, на наш погляд, пев-ною мірою гальмує процес посилення відповідальності органівдержавної влади й управління і чинне в Україні виборче законо-давство. Вважаємо впровадження в Україні пропорційної вибор-чої системи - особливо відносно виборів до місцевих органів вла-ди - певною мірою передчасним, оскільки в умовах нерозвинутоїполітичної і партійної структурованості українського суспільствапро політичну відповідальність партій, які пройшли до представ-ницьких органів влади, можна казати лише умовно.

Водночас запровадження мажоритарної виборчої системи,або хоча б змішаної, дає можливість персоніфікувати відпові-дальність депутатів за свою діяльність і тим самим підвищити їїрівень, особливо якщо в законодавстві буде передбачена мож-ливість відкликання депутата, який не виправдав довіри виборців.

159

Таким чином, можна дійти висновку, що відповідальністьорганів державної влади й управління є невід'ємним атрибутомдемократичних форм правління і найважливішім критерієм, задопомогою якого оцінюється ступінь демократичності державно-го управління.

Рис. 7.2. Парадигма єдності принципів відповідальностів державному управлінні

Ціннісний принцип відповідальності має включати:а) комплекс політико-юридичних норм, вимог, установок, які

визначають відповідальність суб'єктів державного управління заякість політики, за рішення, які приймаються, дії та поведінку;

б) державні й суспільно-громадські інститути, які забезпе-чують і спонукають державну владу виконувати встановлені длянеї вимоги (у тому числі здійснюючи суд і покарання аж до найви-щих посадових осіб);

в) систему розвитку духовно-моральних мотивів, стимулів досумлінного виконання обов'язку в суб'єктів державного управління;

г) здатність суспільства запобігати й усувати безвідпові-дальність, свавілля та беззаконня в діях суб'єктів державногоуправління;

д) відповідальну діяльність суб'єктів державного управлін-ня, що дає ефективні результати на благо суспільства й громадян.

Відповідальність

Підконтрольність Підзвітність

Гласність Об’єктивність Прозорість

Солідарність Опозиція

Взаємодія з громадськістю

Прямий зв’язок

Інформу-вання та звітування

Волевиявлення

Зворотний зв’язок

160

У правових державах політико-юридичні документи (дек-ларації, конституції, спеціальні та загальні закони, кодекси тощо)визначають наступні параметри відповідальності суб'єктів держав-ного управління: за що саме вони її несуть (зміст відповідальності);перед ким вони несуть відповідальність (суб'єкти запиту); в якихформах здійснюється ця відповідальність.

Отже, перше, що потрібно зробити в Україні, - це створитиефективну систему притягнення суб'єктів державного управлі-ння до відповідальності.

Провідним соціально-ціннісним принципом організації сис-теми державного управління в сучасних умовах стає професіо-налізм. Дана ознака є невід'ємним елементом демократичної куль-тури державного управління і передбачає наявність:

• відповідних державно-управлінських знань, умінь та навичок;• розвинутої професійної свідомості;• творчого та інноваційного підходів до здійснення держав-

но-управлінських повноважень;• організаційних здібностей;• широкої ерудиції; значного інтелектуального потенціалу тощо.Емпіричні дослідження вітчизняних науковців вказують на

наступні причини невідповідності між суспільно-ціннісними орієн-тирами і низьким рівнем професіоналізму державних службовців:особиста непричетність до прийняття рішень (70%); несправедливаоцінка результатів діяльності керівництвом (42%); виконання до-ручень, не передбачених посадовими обов'язками (38%).

Сьогодні, коли в Україні знову постає питання про культур-ну й цивілізаційну ідентичність, про місце між Заходом і Сходом,індустріальним і постіндустріальним суспільством, розуміння спе-цифіки й перспектив формування ціннісної системи її політичноїкультури набуває особливе значення.

ВисновкиАналіз підходів у формуванні соціально-ціннісної бази (ак-

сіологічних засад) сучасних систем державного управління пока-зав, що:

1. Протягом ХХ - на початку ХХІ ст. домінуючими підхода-ми у формуванні соціально-ціннісного базису системи державно-го управління в розвинених країнах світу лишається утилітаризм ізначною мірою стає гуманізм.

161

2. Демократичний же підхід у більшості випадків є універ-сальним і може бути однаково притаманним як утилітаристській,так і гуманістичній ціннісній системі державного управління.Поєднання демократичного й утилітаристського підходів, як пра-вило, призводить до створення ціннісної системи так званої "то-талітарної демократії". Сполучення демократичного і гуманістич-ного підходів більшою мірою притаманне ліберальній демократії.

3. Фактором споріднення утилітаристського і гуманістич-ного підходів є базова ідея соціально-ціннісної системи держав-ного управління - прагнення до суспільного блага. Однак утиліта-ризм розглядає дефініцію "блага" як "благо всього суспільства", агуманізм - як "благо кожної людини". Відповідно, ціннісна систе-ма тоталітарної демократії прагне до високого рівня усередненихсоціальних показників (які виражають рівень добробуту суспіль-ства в цілому, але не зобов'язують державу забезпечити високийрівень блага для кожного індивіда), ціннісна система ліберальноїдемократії прагне до максимальних показників (досягнення якихдля кожного члена суспільства є в принципі неможливим).

4. Україна у своєму сучасному стані, беззастережно обираючишлях до демократії, опиняється на свого роду "ціннісному роздоріжжі"базових засад системи державного управління. У процесі демокра-тизації й гуманізації цієї системи держава стикається з низкою супе-речностей (наступний їх перелік не є, і не може бути вичерпним):

а) системні суперечності:- сполучення рудиментів адміністративно-командної систе-

ми й системи демократичного врядування, що виявляється у спро-бах впровадити демократію недемократичними методами;

- необхідність забезпечити всім громадянам рівні можли-вості щодо участі в управлінні державою й потреба у високій про-фесіоналізації державного управління;

б) змістовні суперечності:- прагнення щодо досягнення високих показників рівня доб-

робуту населення при неможливості забезпечення навіть середніхпоказників;

- декларування гуманістичних цінностей державного управ-ління у стані, коли суспільно-ціннісний базис ще не відповідає їхзмісту й рівню;

в) структурні суперечності:- потреба у впровадженні нових механізмів взаємодії дер-

жавної влади з громадянським суспільством за відсутності істо-ричної традиції такої взаємодії;

162

- дилема між прагненням до зменшення державного втру-чання в суспільні процеси, відповідно - скороченням державно-управлінського апарату і потребою у підвищенні якості держав-но-управлінських послуг населенню;

г) функціональні суперечності:- необхідність перерозподілу сфер впливу і відповідальності

структур у системі державного управління;- відсутність демократичних механізмів контролю за діяль-

ністю державної влади з боку громадянського суспільства тощо.5. Разом з тим формування і впровадження в практику діяльнос-

ті системи державного управління сучасної України соціально-ціннісних засад, притаманних гуманістичній ліберально-демократич-ній політичній парадигмі, значною мірою сприятиме підвищен-ню ефективності функціонування цієї системи в умовах політико-плюралістичного розвитку громадянського суспільства, ринковоїекономіки, процесів європейської та світової інтеграції країни.

Питання для самоконтролю1. Чим відрізняються утилітарні духовні та політичні

цінності?2. Що зумовлює інституціоналізацію цінності?3. Як розуміє політичні цінності сучасна наука?4. На якому рівні відбувається конституювання цінностей?5. Якого часу потребує зміна системи суспільних цінностей?6. В чому полягає різниця між менталітетом, світоглядом та

світорозумінням?7. Чи пов'язана політична відповідальність із проблемами

культури?8. Що включає в себе принцип політичної відповідальності?9. Чи впливає правосвідомість на політичну відпові-

дальність?10. Що таке принципи солідарної відповідальності?

Список використаних джерел1. Бранский В. П. Искусство и философия / В. П. Бранский. -

М. : Посад, 1999. - 670 с.2. Горнштейн Т. Н. Проблема объективности ценностей в

философии Николая Гартмана / Т. Н. Горнштейн // Проблема цен-ности в философии. - М. ; Л. : Наука, 1966. - С. 194-218.

163

3. Донченко О. Архетипи соціального життя і політика (Гли-бинні регулятиви психополітичного повсякдення) : монографія /О. Донченко, Ю. Романенко. - К. : Либідь, 2001. - 334 с.

4. Дюркгейм Э. Социология / Э. Дюркгейм. - М. : Высш.шк., 1995. - 360 с.

5. Етнос, нація, держава. Україна в контексті світового етно-державницького досвіду / Ю. І. Римаренко, М. М. Вівчарик,О. В. Картунов та ін. / НАН України ; Інститут держави і праваім. В. М. Корецького / Ю. І. Римаренко (ред.). - К., 2000. - 516 с.

6. Косова Л. Б. Динамика ценностных ориентаций: анализрезультатов эмпирического исследования / Л. Б. Косова // СОЦИС. -1994. - № 2. - С. 114-118.

7. Кривошеїн В. В. Політичне світосприйняття як система:структурно-компонентний аналіз : автореф. на здобуття наук. ступ.канд. політ. наук. - Дніпропетровськ, 2003. - 22 с.

8. Лапин Н. И. Модернизация базовых ценностей россиян /Н. И. Лапин // Социолог. исследования. - 1996. - № 5. - С. 5.

9. Лебедев И. А. Политические ценности как сложный имногомерный объект // Вестн. Моск. ун-та. - 1999. - № 2. - С. 38-49. -(Серия 12. Полит. науки).

10. Любивый Я. Современное массовое сознание: динамикаи тенденции развития / Я. Любивый. - К. : Наука, 1993. - 144 с.

11. Сорокин П. Социокультурная динамика / П. Сорокин //Человек. Цивилизация. Общество. - М. : Политиздат, 1992. -С. 425-524.

12. Сороко В. М. Побудова механізму оцінки ділових і про-фесійних якостей державних службовців / В. М. Сороко // Вісн.держ. служби України. - 2003. - № 1. - С. 56-64.

13. Спиноза Б. Политический трактат / Б. Спиноза // Собр.соч. : в 2 т. - М. : Изд-во "Наука", 1989. - Т. 2. - С. 86.

14. Судакова В. Н. К вопросу о феноменологической приро-де мировоззрения / В. Н. Судакова // Мировоззрение в развитии:сущность, функции, уровни : сб. науч. трудов. - Днепропетровск :ДГУ, 1990. - 480 с.

15. Сурина И. А. Ценности. Ценностные ориентации. Цен-ностное пространство: вопросы теории и методологии / И. А. Су-рина. - М. : Изд-во МГУ, 1999. - 55 с.

16. Тугаринов В. П. Избранные философские труды / В. П. Ту-гаринов. - Л. : Изд-во ЛГУ, 1988. - 280 с.

164

17. Тугариновские чтения: материалы научной сессии. - СПб. :Санкт-Петербург. философ. об-во, 2000. - Вып. 1. - С. 11-14.

18. Україна - 2015: національна стратегія розвитку. - К. : Гро-мад.-політ. об-ня "Укр. форум", 2008. - 74 с.

19. Україна. Відновлення зростання на засадах справедли-вості : Меморандум про економічний розвиток України / О. І. Кі-лієвич, В. В. Юрчишин. - Washington, D.C. : The World Bank, 1999. -230 c.

20. Філософія політики: короткий енцикл. слов. / авт.-упо-ряд. : В. П. Андрущенко та ін. - К. : Знання України, 2002. - 670 с.

21. Юнг К. Г. Архетип и символ [перевод / Карл Густав Юнг;предисл. А. М. Руткевича, примеч. В. М. Бакусева и др.]. - М. :Знание, 1994. - 340 с.

22. Nielson K. Marxizm and the moral point of view: morality,ideology and historical materialism / K. Nielson. Boulder, L. - 1989. -180 р.

23. Wprowadzenie do teorii polytiki. - Warszawa, 1982. - T. 2. -720 р.

165

8. ОСОБИСТІСНІ ЗАСАДИ ПОЛІТИКИЙ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

План8.1. Людина як первинний об'єкт і суб'єкт політико-владних

відносин.8.2. Напрями впливу людини на політику й державне

управління.8.3. Гуманістичний зміст політики й державного управління.

Економіка й техніка розвиваються згідно із законами історії, політика -законами людської природи.

С.Московичі

Ключові слова: політика, влада, державне управління, об'єкті суб'єкт політики, політична поведінка, політична участь, політич-на діяльність, електоральна поведінка, абсентеїзм, мораль, гу-манізм, людиноцентризм.

8.1. Людина як первинний об'єкт і суб'єктполітико-владних відносин

Активна участь людини в політиці й державному управліннімає важливе і принципове значення. По-перше, діяльність людинияк суб'єкта політики й державного управління виступає важливоюпередумовою взаємодії політичних інститутів з громадянськимсуспільством, контролю за діяльністю політико-управлінськихструктур з боку народу та засобом протидії бюрократизації дер-жавного апарату.

По-друге, через створення умов для участі громадян уздійсненні політики й державного управління суспільство задо-вольняє потребу своїх членів в управлінні суспільними справами.

По-третє, залучення населення до здійснення політико-влад-них функцій виступає важливим засобом легітимації політики йвлади.

По-четверте, через активну участь особистості в політично-му житті суспільства створюються умови для більш повного роз-криття всіх потенцій людини, для її творчого самовираження, що,

166

у свою чергу, складає необхідну передумову для більш ефектив-ного вирішення інших суспільних завдань.

Політика - це специфічна сфера суспільства, яка виникає невідразу з появою людини як такої, а на певному етапі розвиткуостанньої, коли з'являється потреба у розподілі того, що першопо-чатково належало усім, а значить відносини між людьми немину-че набувають ознак рівності - нерівності, тобто конфліктного йантагоністичного характеру. З виникненням політики як соціаль-ного явища, а особливо як соціального інституту, з'являються й першінаукові розвідки політичних процесів та місця людини в них.

Слід зазначити, що починаючи із стародавніх часів і до сьо-годні погляди філософів і політиків на місце та роль людини всистемі політичних відносин і влади є предметом наукових супе-речок. Безліч існуючих теорій і концепцій політичної ролі особис-тості можна умовно розділити на три групи.

Першу групу концепцій складають патерналістські погля-ди на роль людини в системі політики й влади. Вони беруть свійпочаток з патерналістської концепції держави Конфуція і до цьогочасу в окремих аспектах зберігають свій вплив на ідеологічне за-безпечення політики й державного управління в країнах третьогосвіту з переважаючим сільським населенням та в деяких тоталі-тарних й авторитарних режимах.

Суть даного підходу полягає у визнанні нерівнозначногополітичного статусу людей. Індивід, з точки зору представниківпатерналістських концепцій, розглядається не як свідомий учасникполітичного процесу, не як громадянин, наділений невід'ємнимиправами й свободами, а як простий виконавець волі правителя.

Друга група концепцій отримала назву тоталітарногопідходу до ролі людини в системі політики й влади. Представникиданого підходу визнають політичний статус індивіда, однак запе-речують його автономність і розглядають людину лише як об'єктполітики й влади. Такий підхід до ролі особистості в системі політи-ко-владних відносин вперше був запропонований Платоном, якийу своєму проекті ідеальної держави виходив з абсолютного верхо-венства держави як цілого над окремим індивідом як частиною цьогоцілого. Така держава, керована мудрим правителем, на думкуфілософа, покликана стверджувати однодумство і колективізм, рег-ламентувати всі сфери життя індивіда, а останній має повністюпокладатися на її справедливу волю.

167

У політичній практиці тоталітарна модель взаємовідносинособистості і влади проявляється в повному підкоренні людинидержаві, розчиненні індивідуального "Я" в безособовому колек-тивному "МИ" (цим колективним "МИ" в різних системах булиабо клас, або нація, або релігійна спільнота, або політична партія).Людина в цій системі через відсутність свободи вибору постаєповністю беззахисною перед могутньою державною машиною,своєрідним "гвинтиком" політичної системи. Позбавляючи індиві-да свободи політичного вибору, тоталітарні суспільства руйнуютьголовне джерело могутності держави й її суспільного добробуту -вільну особистість, людину-творця.

Уже в часи Античності з'являються інші погляди на політич-ну роль особистості. Так, зокрема, не заперечуючи пріоритет дер-жави по відношенню до громадянина, учень і послідовник Плато-на Аристотель вважав, що людина - істота політична уже з оглядуна її природну потребу жити в суспільстві й спілкуватися із собіподібними. Внаслідок такої властивості людини спочатку виника-ють сім'я, поселення, а на певній стадії суспільного розвитку йдержава. Вона, на відміну від двох попередніх форм спілкування,вважав філософ, базується на взаємодії вільних і рівних громадян.Зазначимо, що громадянин у Аристотеля уже виступає не лишеоб'єктом, а й суб'єктом влади, активним органічним елементомдержавного цілого, людиною, яка бере безпосередню участь уполітичному житті, законодавчій і судовій діяльності держави, алепри цьому повністю підкоряється рішенням останньої. Таке розу-міння ролі індивіда в системі політики й влади було характернимдля античної демократії, яка, визнаючи вільних громадян безпо-середніми учасниками прийняття владних рішень, водночас не за-хищала їх від санкціонованого волею більшості свавілля.

На відміну від двох попередніх, ліберальний підхід до ролілюдини в системі політико-владних відносин базується на визнанніполітичної рівності всіх громадян, наділенні особистості фунда-ментальними, невід'ємними правами й свободами, утвердженні їїяк головного, визначального елемента політичної системи сус-пільства, тобто проголошенні верховенства особистості у її взає-мовідносинах з владою. У ліберальному трактуванні саме індивідвиступає джерелом влади, а держава постає результатом домовле-ності, договору вільних людей. Як наслідок - остання є підконт-рольною та підзвітною суспільству і покликана виконувати тількиті функції, якими її наділяють громадяни (захист безпеки і свобо-

168

ди громадян, охорона їх природних, священних прав, підтримкасуспільного порядку і соціального миру).

Визнання лібералізмом індивіда як головного джерела і но-сія влади, реальне забезпечення його права на участь в управліннідержавою, становлення системи демократичного врядування ство-рили об'єктивні передумови для його політичної суб'єктивації.

Доповнені сучасними концепціями, ліберальні погляди нароль людини в системі політико-владних відносин сьогодні напрактиці втілені в країнах розвиненої демократії і складають змістдемократичної політичної культури. Політичний досвід XX ст.засвідчив, що нехтування такими принципами політичного уст-рою, як пріоритет прав людини над правами держави, свободаособистості, розподіл влади, законність, призводить до надмірноїідеологізації і політизації суспільства, тотального диктату держав-ної влади, безконтрольності і розростання державного апарату,перетворення індивіда в пасивний елемент політичної системи, здат-ний лишень виконувати розпорядження зверху. Приклад колиш-нього СРСР - яскраве тому підтвердження.

У сучасній політичній науці окремо виділяють ще одинпідхід до взаємовідносин людини й політики, запропонованийпредставниками християнської соціал-демократичної ідеології. Усвоїх поглядах на місце людини в системі політики й влади вонивиходять з унікальної цінності кожної особистості (повага до кожноїособистості з боку держави і суспільства), солідарності (піклу-вання кожного громадянина про інших людей, суспільство й держа-ву) і субсидіарності (допомога з боку держави власним громадя-нам, в першу чергу тим, хто сам не може себе забезпечити). Вихо-дячи з цього вони вважають, що теорія обмеження втручання ролідержави в суспільні відносини має бути переглянута в бік визнанняза державою права використовувати наявні в неї ресурси в інтере-сах загального блага та зменшення соціальних контрастів ("дер-жава загального добробуту").

В індустріально розвинених демократичних країнах світу,незважаючи на деякі відмінності в підходах до ролі людини в полі-тиці й системі здійснення влади, сьогодні є спільне розуміння івизнання (зокрема й світовим співтовариством на рівні ООН) ста-тусу особистості як джерела влади й первинного суб'єкта політики,необхідності його гарантії й забезпечення умов для реального пе-ретворення кожного громадянина у свідомого і вільного суб'єктаполітико-владних відносин.

169

У чому полягає роль людини як суб'єкта політики й держав-ного управління? На яких рівнях політики й державного управлінняпроявляється політична суб'єктність особистості і чим вона зу-мовлена?

У політичному просторі будь-якої демократичної держави(політичний простір зазвичай визначають як середовище, де роз-гортаються політичні процеси) діють окремі, обособлені індиві-ди, об'єкти та суб'єкти політики, створені ними соціальні групи таспільності, політичні інститути та організації.

У філософії під поняттям "суб'єкт" розуміють джерело ак-тивності, діяльності, пізнання, активне начало. Суб'єкт - це той,хто діє, спрямовуючи свою діяльність, вплив та увагу на щось абона когось. Суб'єкт політики - це носій політичних інтересів та полі-тичної активності, який має статус учасника, діючої сторони полі-тичного процесу і який здатний творити політику та ініціюватиістотні зміни в політичних відносинах. Під творенням політикирозуміють постійну й певною мірою самостійну участь того чиіншого суб'єкта політики в політичному житті відповідно до влас-них і суспільних інтересів, вплив на поведінку та стан іншихсуб'єктів [1]. Стосовно здатності творити політику використовуєть-ся поняття "політичної суб'єктності".

Філософське тлумачення поняття "суб'єкт" передбачаєспіввідносність останнього з поняттям "об'єкт", під яким розумі-ють пасивне начало - те, на що діють, що приймає на себе впливвід дій та поведінки інших учасників взаємодії. Об'єкт політики -це ті елементи політичного життя, а також суспільні явища, на якіспрямовані діяльність і вплив суб'єктів політики. У філософії по-няття "об'єкт" і "суб'єкт" співіснують у діалектичній єдності, є взає-мозалежними, взаємозумовленими і здатні змінюватися місцями.За будь-яких умов людина завжди виступає об'єктом політичногожиття. На неї повсякденний вплив справляють політичні інститу-ти (зокрема держава, політичні партії), політичні лідери, політичніеліти, навіть за умов, коли вона це не усвідомлює.

Водночас, маючи власний соціальний статус у політиці,індивід здійснює певну політичну роль, наприклад лідера державиабо лідера політичної партії, рядового члена партії, представникаелекторату - виборця, учасника акції протесту тощо. Принагіднозауважимо, що поняття "політичний статус" та "політична роль"не є тотожними. Політичний статус - це місце, певна позиція інди-

170

віда в політичному просторі, а політична роль - це очікувана мо-дель його поведінки, визначена, наперед задана даним статусом.

Зважаючи на вищевикладене, варто зазначити, що політич-ний статус індивіда підкреслює його схожість з іншими людьми,які мають аналогічний статус у політиці, а політична роль, якукожний з них відіграє по-своєму, особливо - їхню відмінність уполітичному житті. Справедливо припустити, що саме тому узахідній політичній науці широко використовується поняття "полі-тичний актор" як суб'єкт політичного життя. Цим фіксується тойфакт, що кожна людина привносить свій неповторний, оригіналь-ний, своєрідний колорит у політичне життя суспільства, відіграю-чи ті чи інші політичні ролі.

Якщо об'єктом політики людина є завжди, то активним, дію-чим суб'єктом у політичному просторі вона може стати за певних умов.

Говорячи про особистість як суб'єкта політики, ми маємона увазі відносно самостійного, активного учасника суспільно-політичного життя, який володіє свободою волі, діє розумно й ус-відомлено, наділений як загальнолюдськими, так і унікальними усвоєму роді рисами, зокрема цілісністю, активністю, цілеспрямо-ваністю тощо.

Основними ознаками політичної суб'єктності є: здатність іможливість прийняття політичних і державно-управлінськихрішень; наявність засобів і можливостей їх реалізувати; практичнаучасть у політичній діяльності чи державному управлінні; відпові-дальність за наслідки прийнятих політичних і державно-управлін-ських рішень.

Політична суб'єктність особистості проявляється на наступ-них рівнях:

а) соціальному - як окремого індивідуального учасника полі-тичного процесу чи члена соціальної групи;

б) інституціональному - участь у державному управлінні,діяльності політичних партій, рухів, профспілок, інституціалізо-ваних груп інтересів тощо.

Серед умов суб'єктивування особистості у сфері політикидослідники зазвичай виділяють матеріальні чинники. Західнимиполітологами доведена кореляційна залежність між добробутоміндивіда і його активною участю у політиці, а також між рівнемекономічного розвитку суспільства та його демократичністю. Так,наприклад, економічно зрілі суспільства тяжіють до демократії, її

171

інституційних проявів та політичного лібералізму, а диктатура якполітичний режим в більшості випадків залишається прерогати-вою бідних. Як слушно зазначав Ш.Монтеск'є, бідні люди - поганігромадяни і спочатку треба бути поганим громадянином, щоб потімстати хорошим рабом.

Слід, однак, зауважити, що різні дослідження, в тому числій соціологічні опитування, не виявляють безпосередньої залеж-ності між рівнем матеріального забезпечення громадян та їх полі-тичною й громадською активністю. Економічне становище індиві-да, безумовно, впливає на його політичну поведінку і готовністьбрати участь у державному управлінні, але опосередковано, черезнизку соціальних факторів - його соціальний статус, наявністьзнань, загальний рівень освіченості тощо.

Враховуючи все це, спробуємо визначити, хоча б на рівніформальних показників, матеріальну складову політичної суб'єкт-ності українських громадян. Так, за даними соціологічного опи-тування, проведеного Інститутом соціології НАН України у 2008 р.,лише приблизно кожен п'ятий опитаний (21,5%) задоволений своїмстановищем у суспільстві; 43,1% громадян оцінили матеріальнестановище своєї сім'ї як бідне, або злиденне; 64,4% - не впевнені увласному майбутньому; 72,2% - у стабільності в державі йсуспільстві, а 62,9% у тому, що ситуація в країні поліпшуватиметься[2]. Як абсолютну зневіру й втрату надії на здатність політичнихінститутів змінити ситуацію в країні можна оцінювати наступніпоказники: майже половина опитаних "зовсім", або "переважноне довіряють" Президенту України, 58,9% - Верховній Раді України,53,7% - уряду; 50,7% - місцевим органам влади; 60,9% - політич-ним партіям [2]. Недовіра за всіх умов є вкрай негативним і демо-ралізуючим людську активність чинником. Він сковує людину, недає їй можливості активно включитися у суспільні відносини, ста-вити перед собою цілі, адже будь-яка активність передбачає (якпередумову) наявність довіри до оточення.

Феномен довіри - одне з найважливіших соціально-психо-логічних явищ, від розвиненості якого залежать стан справ усуспільстві взагалі. Ф.Фукуяма у книзі "Довіра: соціальні добро-чесності і творення процвітання" наголошує на тому, що націо-нальний добробут і конкурентоспроможність зумовлені певнимрівнем довіри, характерним для того чи іншого суспільства. Довірарозглядається як очікування суб'єктом усталеної, чесної, орієнто-

172

ваної на спільні цінності поведінки з боку інших членів суспіль-ства. Переважання у суспільстві довіри породжує соціальний кап-італ [3].

На думку науковців, за умов, які сьогодні склалися в Україні,важко сподіватися на конструктивну спрямованість політичної актив-ності населення. Як можливі можуть розглядатися такі варіанти.

Перший - політична поведінка громадян може бути реалізова-на через активізацію протестних форм тиску на інститути влади,скоріш за все на боці тих чи інших політичних сил, які в умовахзагострення політичної кризи в Україні вже сьогодні активно екс-плуатують соціальне невдоволення. Практика політичного життянезалежної України засвідчує зростання політичної активностінаселення саме в періоди політичної боротьби та протистояннярізних політичних угруповань. На жаль, сьогодні ми маємо ситуа-цію, коли внаслідок об'єктивних і суб'єктивних причин українськігромадяни ще не готові до самостійного обстоювання власної пози-ції й не демонструють усвідомлення своїх групових чи класовихінтересів. За даними соціологічних опитувань, 83,3% українськихгромадян не належать до жодної з громадських чи політичнихорганізацій і рухів [2, с. 500].

Другим варіантом реакції на соціально-економічну й полі-тичну ситуацію в країні може бути відхід більшості населення відактивної політики й зосередження на власних особистих чи вузь-когрупових інтересах. У соціології такий процес отримав назву"атомізації" суспільства. Він знаходить свій вияв у поширенні інди-відуального способу самозахисту, самовиживання, через що по-треби консолідації зусиль суспільства, об'єднання для спільнихдій більшістю громадян сприймаються як другорядні, далекі відїх реальних, сьогоденних, особистих інтересів. І це цілком при-родно, адже коли в суспільстві негаразди, люди передусім зверта-ються до своїх первинних структур, опираються переважно навласні сили, сім'ю, турбуються про своїх дітей, близьких, намага-ються отримати пристойне матеріальне забезпечення, безпечніумови життя тощо.

Якщо проаналізувати дані соціологічних опитувань, які про-водилися протягом останніх років, то можна зробити висновок,що в психології суспільства відбулися істотні зрушення в розуміннітого, що змінити своє матеріальне становище, підвищити життє-вий рівень можна лише розраховуючи на власні сили.

173

Усе це слід враховувати в політичній та управлінській діяль-ності, у процесі визначення й формування державної політики, прий-няття конкретних управлінських рішень та їх практичної реалізації.

Складність і неоднозначність трансформаційних процесів, щовідбуваються в Україні, зумовлюють важливість для державно-уп-равлінської діяльності пошуку чинників та резервів для стабілізаціїй поступального розвитку суспільства. За цих умов актуальним стаєзвернення до соціально-психологічних чинників, які на загально-суспільному і на індивідуальному рівнях здатні сприяти консолідую-чим суспільство тенденціям, становленню взаєморозуміння і гро-мадської злагоди. В умовах атомізації суспільства такими чинникамиє: спільні труднощі, сподівання на покращання ситуації в майбут-ньому, прагнення до миру і спокою, стабільності тощо.

Важливою передумовою суб'єктності індивіда в політиці йдержавному управлінні є наявність політико-правових гарантій -законів, традицій, моральних норм, що стимулюють його участь уполітичному житті й здійсненні влади. Конституція України назаконодавчому рівні визнає народ основним джерелом влади, га-рантує право громадян на участь у формуванні і здійсненні влади,закріплює їх політичні свободи. Однак реальних механізмів дляреалізації наданих конституцією прав і свобод громадян, сучаснаполітична система країни поки-що не напрацювала. З огляду наісторичне минуле, перерваність державотворчого процесу в україн-ському суспільстві відсутні сьогодні традиції демократичного полі-тичного врядування. Більше того, в спадщину від попередньогототалітарного режиму ми отримали відповідну політичну тради-цію підкорення людини владі і її беззахисності перед державно-владною системою. Це, безумовно, ускладнює процес набуттягромадянами якостей активних суб'єктів політики й державногоуправління та вимагає постійної, системної діяльності політичнихінститутів по зміцненню засад демократичного політичноговрядування.

Чи не найголовнішим чинником активності в політиці ви-ступають соціально-культурні умови того суспільства, де відбу-вається процес політичної соціалізації індивіда. У ХХ ст. здобулавизнання концепція соціального характеру, яка у загальних рисахвиписана Е.Фромом. Вона пояснює індивідуальні риси індивіда,його активність (у тому числі й політичну) так званим соціальнимхарактером - соціокультурними умовами, особливостями способужиття, включаючи історичну спадщину, випробувані історією фор-

174

ми взаємодії людини та влади. "Соціальний характер членів сус-пільства, - на думку Фрома, - формується під впливом його со-ціально-економічної структури таким чином, що їм (людям) хочетьсяробити те, що вони повинні робити" [4].

Соціальний характер через свою специфіку може відігра-вати роль стабілізатора, символічного цементу, що слугує міцностіполітичного режиму або протилежну роль - динаміту, вибуховогомеханізму, здатного знищити суспільство. Взаємозв'язок між со-ціальним характером та індивідом двосторонній: як соціальнийхарактер здатний впливати на особистість, так і остання, у своючергу, здатна формувати соціальний характер. "Коли хочемо гово-рити про особистість людини і розуміти її, то мусимо насампередзнати оточення, в якому ця особистість формувалася. З іншого боку,і особистості творять той чи інший характер оточення. …Осо-бистість і оточення не протилежності, а функціонально залежні.Хочете, щоб був індивід кращим - поліпшуйте оточення, а хочете,щоб оточення було краще, то поліпшуйте (виховуйте) індивідів", -зауважував ще на початку ХХ ст. перший український доктор со-ціології Микита Шаповал [5].

Зважаючи на вищезазначене, вважаємо за необхідне акцен-тувати увагу на наступному: людський вимір політики й держав-ного управління полягає в орієнтованості держави на створенняумов для політичної соціалізації населення та формування йогоправової й громадянської культури, що є необхідною передумо-вою становлення індивіда як активного суб'єкта політики й дер-жавного управління.

Якщо індивід виступає лише як пасивний суб'єкт впливу збоку влади і не справляє жодного зворотного впливу на політичнусистему, то маємо справу з певним видом соціалізації, яку фахівцііменують "моделлю підкорення". Саме така модель була актуаль-ною для Радянського Союзу, мета якої, була прихована за ідеологіч-ними нашаруваннями, - виховання слухняних виконавців замов-лень пануючої влади, простих "гвинтиків" системи.

Якщо ж індивід розглядається не лише як об'єкт для зовніш-нього впливу, але і як свідома, активна істота, здатна осмисленодіяти, тоді реалізується та форма політичної соціалізації, яку на-зивають "моделлю інтересу". Вона має на меті усвідомлення таотримання індивідом власних вигод, благ від інших людей абоінституцій. В американській соціології у свій час була розробленапарадигма соціального обміну Дж.Хоманса та П.Блау, яку можна

175

застосувати для пояснення раціональності політичної участі. Вонанаголошує на подібності економічного та соціального обмінів,зводячи останній до мінімізації витрат та максимізації вигод.

На нашу думку, в умовах сучасного українського суспільст-ва реальним шляхом залучення населення до участі у громадсько-політичному житті є стимулювання різних форм його громадськоїактивності. Виконання людьми низки суспільних функцій, пов'яза-них із їх статусом громадян, виступає важливим чинником демо-кратизації політичного процесу, оскільки демократична державазавжди покладається на активну громадськість, сталу, поінфор-мовану участь широкого кола своїх громадян у житті суспільства.

Суб'єктивна здатність громадян ефективно користуватисясвоїми правами і виконувати обов'язки перед демократичною держа-вою залежить від їх обізнаності щодо демократичних процедур тарозуміння суті суспільних проблем, які виступають предметомполітичного обговорення й розв'язання; від набутих навичок гро-мадсько-політичної участі, від готовності брати участь у політич-ному процесі.

Найважливішими ознаками громадянськості на рівні свідо-мості людей у сфері політичних відносин є: інтерес до суспільнихсправ і до політики; громадсько-політична обізнаність і компе-тентність; вміння захищати свої права та інтереси; сприйняттядемократії як бажаної, природної, такої, що відповідає суті люди-ни, форми правління та знання про те, на яких принципах вона дієі в який спосіб залежить від активності громадян.

Механізмом реалізації громадянськості виступає грома-дянська участь населення, через яку проявляється його здатністьдо самоорганізації і суспільного самоврядування.

Сьогодні для розвитку громадської участі населення органидержавної влади України повинні забезпечити фінансово-матері-альну і правову підтримку громадських організацій та об'єднань збоку держави; спростити процедури їх реєстрації; зменшити їхзалежність від органів влади та адміністрацій підприємств; сти-мулювати й підтримувати громадські ініціативи; через системугромадянської освіти сприяти формуванню в людей вміння захи-щати власні інтереси, у тому числі й беручи участь у діяльностіоб'єднань громадян; активно залучати до вироблення й впрова-дження державної політики такі громадські інститути, як громадськіради, громадські експертизи, громадські дорадчі органи тощо.

176

Демократичний політичний режим, надання з боку політич-них інституцій (у першу чергу держави) гарантій щодо можливо-стей здійснення політичної діяльності, правова забезпеченістьдемократичних процедур, наявність розвинутого громадянськогосуспільства - важливі фактори політичної активності особистості.Проте прийняття законів, які відповідають міжнародній практиціі діють у розвинутих країнах, ще не означає, що вони будуть ефек-тивно працювати. Пошлемося на приклад, який наводить Нобе-левський лауреат Даглас Норт: "Багато країн Латинської Америки вдев'ятнадцятому столітті запозичило (з деякими змінами) Конститу-цію США , а "країни третього світу" - багато законів про право влас-ності передових західних держав. Однак результати цього не схожіна те, що досягнуто в США або розвинутих західних країнах" [6].

8.2. Напрями впливу людини на політикуй державне управління

Політика - це не стільки теорія, скільки діяльність, аледіяльність специфічна, яка відбувається у сфері владних відносині проявляється у справлянні впливу на суспільство.

Для визначення ставлення людини до політики й влади ви-користовують такі категорії, як політична поведінка, політичнаучасть і політична діяльність.

Аналіз політичної поведінки суб'єктів політики дає уявлен-ня про те, яким чином люди поводять себе у сфері боротьби завладу та її здійснення. Відповідно до цього політична поведінкавизначається як сукупність реакцій (практичне ставлення) со-ціальних суб'єктів (соціальних спільностей, груп, особистостейтощо) на діяльність політичної системи. Такі реакції можуть бутилегітимними, санкціонованими з боку політичної системи су-спільства (вибори, діяльність політичних партій, асоціацій тощо)та несанкціонованими (революції, стихійні протести чи демонст-рації, акції масової непокори). В кожному з цих випадків відбу-вається реальний або уявний вплив суб'єкта політики на здійснен-ня чи перерозподіл влади.

Виділяють два типи політичної поведінки: відкритий (участьу політичному житті, вияв різноманітних форм політичної актив-ності) та закритий (політична бездіяльність). Стосовно останньо-го часто вживають термін "абсентеїзм" - поняття, яке означає однуз форм байдужого ставлення людей до реалізації своїх політич-

177

них прав, ухиляння їх від здійснення громадянських обов'язків,насамперед від участі у виборах [8].

Політологи визначають кілька причин політичної бездіяльності.По-перше, частина людей реально не може займатися полі-

тикою через велику завантаженість роботою, відсутність необхід-ного часу, знань і вмінь, фізичних можливостей для виконанняполітичних функцій.

По-друге, причиною неучасті в політиці може бутивідсутність в індивіда необхідної інформації, певної волі та спро-можності діяти в політиці, невміння орієнтуватися в політичнихпроцесах і позиції політичних сил.

По-третє, політична бездіяльність може стати результатомвияву дії різних психологічних чинників, зокрема - аномії, апатії,безпомічності.

Рівень та інтенсивність політичної неучасті населення впли-ває на форми й межі здійснення державного управління. Чимбільше зацікавлених і активних у політиці громадян, тим меншимє обсяг втручання у сфери суспільного життя з боку органів дер-жавної влади (управління). Це компенсується різними формамиорганізації населення для реалізації власних потреб та інтересів.Активна політична поведінка громадян ставить органи державної вла-ди під контроль громадськості і підвищує рівень їх відповідальності. Інавпаки, чим пасивнішим по відношенню до політики й влади є насе-лення, тим більшим є обсяг та форми втручання (управління), доступнідля політиків і представників органів державної влади.

Виявом активного ставлення до політики виступає політич-на участь населення. Політична участь - це вплив громадян нафункціонування політичної системи, формування політичнихінститутів і процес вироблення політичних рішень. До форм полі-тичної участі відносять: електоральну поведінку; діяльність ак-тивістів, спрямовану на підтримку кандидатів і політичних партійу виборчих кампаніях; участь у мітингах та демонстраціях, участьу діяльності політичних партій та груп інтересів, але без активно-го членства. Найпоширенішою класифікацією форм політичноїучасті є їх поділ на конвенціональні (легальні, законні) та некон-венціональні (незаконні, або неприйнятні більшістю суспільства зточки зору релігії, моралі тощо).

Причини політичної участі в сучасній політичній науці трак-туються неоднозначно. Політологи виділяють наступні теорії полі-тичної участі.

178

1. Теорія раціонального вибору, що ґрунтується на визначенні"політики як обміну". "Політика, - зазначав один із засновниківтеорії раціонального вибору Джеймс Бьюкенен, - являє собоюскладну систему обміну між індивідами, в якій останні колектив-но прагнуть до досягнення своїх приватних цілей, оскільки неможуть їх реалізувати шляхом звичайного ринкового обміну" [9].

Прибічники даної теорії виходять із розуміння, що голов-ним суб'єктом політичної участі є вільний індивід, який прагнемаксимально реалізувати свої інтереси й ефективно діє для до-сягнення власних цілей. Звідси випливає, що участь індивіда в політиціможлива за умови, коли прибутки від неї перевищуватимуть ви-трати. Так, наприклад, виборець вирішує, прийти йому на вибор-чу дільницю чи ні залежно від того, яким чином він вимірює виго-ду від свого голосу і віддає його тому кандидату або політичнійпартії, чиї програми відповідають його інтересам. Або громадя-нин вирішує, брати йому участь в управлінні державою залежновід того, що в результаті такої участі він отримує і як це компенсу-ватиме його участь чи неучасть.

2. Мотиваційні теорії політичної участі. В основі тракту-вання політичної участі з точки зору даних теорій лежать ідео-логічні, нормативні або рольові мотиви. Ідеологічні мотиви вис-тупають спонукальним чинником політичної участі тоді, колиіндивід включається у сферу політики і влади переважно внаслідокідеологічних переконань, які стали невід'ємною частиною його світо-гляду. При цьому у випадку, коли особисті політичні цінності індиві-да розходяться з політичними цінностями держави, його політичнаучасть може набувати негативного або ворожого спрямування.

Нормативний мотив політичної участі ґрунтується на ви-знанні з боку індивіда правил поведінки, які диктує політична сис-тема, без співвідношення їх з особистісними цінностями й уста-новками (традиція електоральної участі, підтримки політичнихпартій, громадсько-політичної участі тощо).

Рольові мотиви обумовлені соціальною роллю індивіда віснуючій політичній системі. Чим вищий соціальний статус осо-бистості і її самооцінка, тим більшою є вірогідність поширеннятакого рольового статусу й на політичну сферу її життєдіяльності.

До групи мотиваційних теорій політичної участі по правувідносять і концепцію ієрархії потреб А.Маслоу. За цією концеп-цією існують п'ять основних мотивів діяльності особистості, яківідповідно можуть трансформуватися в інші потреби й прагнення:

179

а) фізіологічні потреби - в потреби підвищення матеріаль-ного рівня життя;

б) потреба в безпеці - в прагнення до порядку, законності,соціального миру;

в) потреба в любові - в потребу в соціальній ідентичності,належності до певної соціальної групи, партії, руху тощо;

г) потреба в самоствердженні - в прагненні до підвищеннясоціального статусу і престижу;

д) потреба в самоактуалізації - в прагненні виразити й реалі-зувати свої переконання й інтереси в політичній сфері.

Якщо в суспільстві не задоволені первинні потреби грома-дян, то їх участь у сфері політики буде визначатися не прагненнямреалізувати власні інтереси й переконання в системі влади і владнихвідносин, а задоволенням певних соціально-економічних вимог.

На думку відомого західного дослідника Р.Інглегарта, якувін сформулював у роботі "Культурний зсув у зрілому індустрі-альному суспільстві", у стабільному, економічно розвиненомусуспільстві, в якому задоволені основні матеріальні потреби лю-дей, відбуваються зрушення в бік постматеріальних цінностей. Напередній план виходять потреби в покращанні якості життя, еко-логії, ширшому включенні особистості в процес прийняття рішеньна місцевому рівні, подоланні бюрократизму та безособовості вла-ди, гармонізації соціальних відносин [10].

3. Теорії соціальних факторів. З точки зору даних теорійполітична участь індивіда зумовлена рівнем соціально-економіч-ної рівності й можливостями соціальної мобільності, стабільностітощо. Згідно з С.Ліпсетом і Д.Лернером, можливі дві моделівзаємозв'язку між політичною участю і соціальними факторами -ліберальна і популістська [11].

Ліберальна модель реалізується в країнах ліберальної де-мократії, а популістська - дає змогу описати політичні процеси вкраїнах, що розвиваються.

З точки зору ліберальної моделі динамічний соціально-еко-номічний розвиток сприяє згладжуванню соціальної нерівності і,як наслідок, забезпечує зміцнення політичної стабільності. Все цевпливає на демократичний характер політичної участі, її спрямо-ваність на зміцнення демократичної політичної системи, інститу-аціалізацію самої політичної діяльності тощо.

У популістській моделі реалізуються переважно прямі (не-інституціалізовані) форми участі громадян, спрямовані на пере-

180

розподіл майнових благ і власності. Це перешкоджає економічній мо-дернізації, погіршує соціальні умови економічного розвитку країни,веде до підриву політичної стабільності. Оскільки наявні в суспільствіпроблеми в такий спосіб не вирішуються, вимоги населення до полі-тичної системи збільшуються, а отже, й зростає політична участь, якав такому варіанті не веде до зміцнення останньої, а лише дестабілізуєсуспільство, перешкоджає соціальній і економічній модернізації.

У таких країнах нестабільний соціально-економічний роз-виток, незадоволення широких народних мас своїм становищемстимулює масовий запит на участь у політичному процесі. Завідсутності дієвих форм інституціалізації політичної участі мас,стабільних і адаптивних політичних інститутів, все це неминучепризводить до насильства і породжує нестабільність.

На думку політологів, необхідними умовами конструктив-ної політичної участі населення в таких системах є: стимулюван-ня економічного розвитку держави; зменшення соціальної напру-ги; створення умов для інтенсивної горизонтальної і вертикальноїмобільності населення; високий рівень інституціалізації політич-ної участі, що дає змогу ввести політичну активність у рамки відпо-відних норм і процедур, передусім правових.

Одним із найбільш поширених видів політичної участі єелекторальна поведінка. Як свідчать численні дослідження, вонавизначається особливостями первинної політичної соціалізаціїіндивіда, його ідентифікацією з певною ідеологією, політичноюпартією, соціальним статусом, статтю, віком тощо.

Своєрідним віддзеркаленням системи політико-владнихвідносин, які встановилися в суспільстві, є політична діяльність.Політична діяльність індивіда являє собою його індивідуальні абосумісні з іншими суб'єктами дії, спрямовані на реалізацію влас-них чи колективних політичних інтересів, передовсім виборюван-ня та утримання влади. Вона може здійснюватися в межах відно-син влади або поза ними та регулюється правовими, соціальнимий психологічними нормами-регуляторами суспільного життя.

В основі політичної діяльності лежать певні мотиви суб'єктівполітики, їх політичні інтереси. До чинників політичної діяльностівідносять також політико-психологічну культуру суспільства, тра-диції, ціннісні орієнтації населення.

На практиці політична діяльність суб'єктів політики спря-мована на організаційні чинники суспільно-політичного життя тана процеси політичного розвитку.

181

Організаційні чинники, на які спрямована політичнадіяльність, - це:

а) формування державних інституцій (парламенту, уряду,органів місцевого самоврядування, вибори президента), що відбу-вається шляхом демократичного волевиявлення громадян;

б) утворення та участь у діяльності політичних партій, гро-мадських організацій, рухів тощо;

в) організація системи управління головними сферами сус-пільного життя через діяльність органів виконавчої влади.

До процесів політичного розвитку, які виступають у роліоб'єктів політичної діяльності, можна віднести:

а) зміцнення інститутів влади та суспільно-політичнихструктур;

б) залучення громадян до державного й суспільного вряду-вання;

в) формування політичної свідомості населення;в) сприяння підвищенню рівня довіри до державних і полі-

тичних інститутів тощо;г) вироблення і впровадження міжнародної та регіональної

політики.Результатом політичної діяльності є:- суспільні зміни, які відбуваються в різних сферах суспіль-

ного життя;- зміни суспільно-політичних структур, державних інсти-

туцій, відносин у межах самої влади;- зміни відносин між суб'єктами політики, між керівниками

й підлеглими, які впливають на силу, обсяги, способи здійсненнявлади, її авторитет.

Демократизм суспільства вимірюється ступенем залученнягромадян до вирішення загальносуспільних проблем. Дієвими за-собами такого залучення, як свідчить демократична практика, єформи співпраці органів державної влади з громадськістю, якіпокликані здійснювати громадський контроль за діяльністюорганів влади і виступають реальним проявом розвиненості де-мократії. Серед них можна назвати такі форми, як: громадські ради,громадські дорадчі органи, громадські ініціативи, консультативнігромадські структури, громадські слухання, круглі столи, нефор-мальні зустрічі, громадську освіту, референдуми тощо.

182

8.3. Гуманістичний зміст політикий державного управління

Людський вимір політики й державного управління вияв-ляється у наданні їм гуманістичного спрямування, здійснення вінтересах людини, суспільства, народу загалом, а також у відно-шенні до людини як до найвищої суспільної цінності, повазі їїгідності, права на життя, вільний розвиток і створення умов дляреалізації здібностей, визнанні й реальному забезпеченні всіх правлюдини й громадянина, що стає критерієм оцінки ефективностісуспільної системи, рівному ставленні до всіх громадян держави.

Гуманізм політики й державного управління на практиціповинен реалізуватися:

- у демократичних формах реалізації політики й державно-го управління - функціонуванні стабільного демократичного полі-тичного режиму і здійсненні демократичної системи врядування,за якої громадяни можуть реально впливати на процес вироблен-ня і впровадження державної політики;

- у цілях і змісті політики й державного управління - спря-мованості на реалізацію потреб та інтересів людей, підвищенняїх добробуту та покращення умов життя;

- у засобах здійснення політики й державного управління -культивування демократичних форм і засобів здійснення політики івлади; відкритості й прозорості в діяльності владних інституцій; усу-нення жорстких, нецивілізованих форм політичної боротьби, авто-ритарних, примусових засобів здійснення державного управління.

Такий підхід до політики й державного управління забезпе-чить реалізацію двох важливих завдань демократизації системивладних відносин:

• по-перше, розвиток людини як суб'єкта політики й держав-ного управління сприятиме набуттю громадянами таких якостей,які необхідні для їх активної участі в управлінні громадськими йсуспільними справами;

• по-друге, участь громадськості, у свою чергу, сприятимепосиленню контролю за діяльністю політико-управлінських струк-тур з боку суспільства й може стати дієвим засобом протидії бю-рократичним перекручуванням у діяльності апарату управління.

Критерієм оцінки ефективності системи державного управ-ління повинно стати реальне забезпечення всіх основних прав ісвобод людини, дотримання принципу рівно однакового ставлен-

183

ня до всіх громадян країни та надання їм відповідних управлінсь-ких послуг.

Людський (гуманістичний) вимір політики й державногоуправління може бути реалізований через відповідну стратегіюдіяльності органів державної влади України, яка повинна бутиспрямована на вирішення наступних першочергових завдань:

• об'єднання громадян і консолідація суспільства на основієдиної державної ідеології;

• узгодження суспільних інтересів та запобігання суспільнійконфронтації;

• розвиток гуманітарного потенціалу суспільства;• створення максимально сприятливих умов для вияву твор-

чих здібностей людей.Аналіз людського виміру політики буде неповним, якщо не

сказати про ще один, на нашу думку, надзвичайно важливий ас-пект, який його характеризує, - це орієнтація на моральні, гуманнізасоби здійснення політики й державного управління.

Вирішити раз і назавжди складну та суперечливу проблемуролі моральних норм у політичній діяльності досить складно імайже неможливо. Тому мова може йти про прийнятні форми взає-модії політики та моралі, їх баланс, який можливий лише за умо-ви гуманізації політики, зміцнення засад публічності, розгортан-ня громадського дискурсу як основи морально-етичної легітимаціїполітики. Свідченням цього є історичний досвід, який переконливодоводить, що саме за умов реальної демократії можливе досяг-нення прийнятного балансу між мораллю та політикою.

Демократизація тісно пов'язана з реалізацією ідеї відкритостіполітики й влади як важливої умови поєднання їх з мораллю, взає-моповажного діалогу між владою та суспільством. За таких умовважливого значення набуває легітимаційний аспект моралі повідношенню до політичної системи.

Моральна політика - це політика, яка ставить перед собоюморальні цілі і намагається досягти максимального блага для яко-мога більшої кількості людей. Без морального виміру як політика,так і державне управління не має права на існування. Виходячи зцього здійснення політики й державного управління не може відбу-ватися поза моральним виміром, оскільки суспільство завжди будеоб'єктивно зацікавлене, щоб політика, її цілі та засоби вписували-ся в рамки прийнятих уявлень про добро і зло, інакше кажучи,відповідали вимогам моралі, яка є вищою за політику, оскільки

184

охоплює своїми вимогами всю сферу суспільних відносин. "…Вісторії діє закон: є певна моральна межа, яку не можна порушува-ти. Якщо її переступити, країни гинуть, як давні царства… Розра-хувати механічно ту межу моралі, через яку не можливо пересту-пати, просто нереально. У цьому і смисл моралі, адже вона непіддається розрахункам. Філософською мовою, порушення моралі -це метафізична крадіжка у самого себе" [12].

Політика й політична діяльність, які здійснюються за межа-ми принципів гуманізму, є аморальними. Як наслідок, виникаєвідчуження людини від результатів власної праці, влади, ціннос-тей життя і культури та перетворення її в бездумного виконавцярозпоряджень "зверху".

Вплив моральних норм на регулювання політики й держав-ного управління повинен проявлятися в їх орієнтації на законні,правові засоби вирішення суспільних протиріч в інтересах якомо-га більшого числа громадян; недопущенні, упередженні ситуаційвибору між діями влади і моральними настановами суспільства;відповідальності політиків і представників влади за свої дії і їхнаслідки, що вимагає не лише професійної компетентності, але йрозвиненої моральної свідомості, гуманності, відчуття справед-ливості і співпереживання; відкритості і прозорості рішень органіввлади, їх гласності і підконтрольності з боку суспільства.

Проблема співвідношення політики і моралі особливого зву-чання набуває в умовах перехідних трансформаційних суспільств,до яких належить і українське.

Економічна, соціальна і, як наслідок, політична неструкту-рованість суспільства має своїм наслідком відсутність чіткої ідео-логічної визначеності суб'єктів політичного процесу (передусімполітичних партій, лідерів, державних діячів). З метою завоюванняполітичних симпатій населення в останніх виникає і здебільшогореалізується спокуса надмірних, нереальних, наперед нездійснен-них обіцянок суспільству, про які забувають на другий день післяприходу до влади. Неорганізоване, розрізнене і "атомізоване" внас-лідок соціально-економічних причин суспільство, не навченевідстоювати свої інтереси, на сьогодні ще не в змозі справлятиреальний вплив на діяльність інституціалізованих суб'єктів полі-тики й державного управління. Отже, можна констатувати, що вУкраїні створилися сприятливі умови для проявів аморальності усфері політики й державного управління.

185

За оцінками фахівців, нинішня криза в Україні є насампередкризою моральною, наслідком недостатньо розвиненої політико-етичної свідомості владної еліти й мовчазної згоди пересічнихгромадян. Політична мораль сучасного українського суспільствабагато в чому зумовлена домінуванням державних інтересів надправами індивіда, неповагою до особистості, безконтрольністювлади, ментальністю українського характеру і традиціоналізмомісторичного спадку народу. Наслідком такого стану можна вважа-ти прояви автократизму, патерналізму, "візантійщини" (закритих"підкилимових" домовленостей), схильність до силових методіввирішення політичних проблем (боротьба до перемоги, а нездатність дійти компромісу) тощо.

Оцінюючи моральність політики й державного управлінняв Україні, необхідно виходити з того, що моральна політика - цетака організація держави і суспільства, в центрі якої перебуваєреальна людина з її інтересами, потребами і можливостями їх за-доволення не на шкоду суспільним інтересам. Тільки тоді, коливлада не на словах, а в повсякденних рішеннях та діях дійсно слу-житиме суспільству і відчуватиме залежність від нього, можна будеговорити про моральну компоненту політики й державного управ-ління в Україні. А для цього потрібно внести зміни у виборче за-конодавство України з метою перетворення виборів на реальний,гнучкий та ефективний механізм зміни влади, через засоби масо-вої інформації і громадську думку переконувати суспільство в необ-хідності моральної мотивації політичного вибору.

Якщо ж цього не відбудеться, український народ і надалізалишатиметься не метою, а засобом досягнення політичних цілей,а сама політика - полем боротьби між її учасниками засобами амо-рального маніпулювання. Рівень "бруду" в політиці може суттєвозменшити лише свідомий, упевнений у своїх силах, активний ви-борець, здатний протидіяти аморальній політиці і її аморальнимпредставникам.

Наостанок вважаємо за доцільне навести висловлюваннявідомого російсько-американського соціолога П.Сорокіна, якевидається нам особливо актуальним для сучасних політиків і дер-жавних управлінців: " Збираючись у дорогу, - радив він радянськіймолоді у буремні 20-ті рр. ХХ ст., - запасіться совістю, моральни-ми багатствами. Не про високі слова говорю: вони дешеві і ніколиу такій кількості не оберталися на життєвій біржі, як тепер, а го-ворю про моральні вчинки, про моральну поведінку та справи. Це

186

набагато важче, але це треба зробити, адже я не знаю жодноговеликого народу, який би не мав здорової моралі в діях... Інакшеви будете мати ту вакханалію звірства, хижацтва, здирництва, об-ману, брехні, спекуляції, безсовісності, той "шакалізм", у якомуми зараз захлинаємося та видихаємося" [7, с. 12].

Висновки1. Активна участь людини в політиці й державному управ-

лінні має важливе і принципове значення для становлення демо-кратії й громадянського суспільства в Україні.

2. У розвинених демократичних країнах світу, незважаючина деякі відмінності в підходах до ролі людини в політиці й систе-мі здійснення влади, сьогодні існує спільне розуміння і визнання(зокрема й світовим співтовариством на рівні ООН) статусу особис-тості як джерела влади й первинного суб'єкта політики, необхіднос-ті його гарантії й забезпечення реального перетворення кожногогромадянина у свідомого і вільного суб'єкта політико-владнихвідносин.

3. Говорячи про особистість як суб'єкта політики, ми маємона увазі відносно самостійного, активного учасника суспільно-політичного життя, який володіє свободою волі, діє розумно й усві-домлено, наділений як загальнолюдськими, так і унікальними усвоєму роді рисами, зокрема цілісністю, активністю, цілеспрямо-ваністю тощо. Основними ознаками політичної суб'єктності є:здатність і можливість прийняття політичних і державно-управлін-ських рішень; наявність засобів і можливостей їх реалізувати; прак-тична участь у політичній діяльності чи державному управлінні;відповідальність за наслідки прийнятих політичних і державно-управлінських рішень.

4. Демократичний політичний режим, надання з боку полі-тичних інституцій (у першу чергу держави) гарантій щодо можли-востей здійснення політичної діяльності, правова забезпеченістьдемократичних процедур, наявність розвинутого громадянськогосуспільства - важливі фактори політичної активності особистості.

5. Демократизм суспільства вимірюється ступенем залученнягромадян до вирішення загальносуспільних проблем. Дієвими за-собами такого залучення, як свідчить демократична практика, єформи співпраці органів державної влади з громадськістю, якіпокликані здійснювати громадський контроль за діяльністю

187

органів влади і виступають реальним проявом розвиненостідемократії.

6. Людський вимір політики й державного управління вияв-ляється у наданні їм гуманістичного спрямування, здійснення вінтересах людини, суспільства, народу загалом, а також у став-ленні до людини як до найвищої суспільної цінності, повазі їїгідності, права на життя, вільний розвиток, створення умов дляреалізації здібностей, визнанні і реальному забезпеченні всіх правлюдини й громадянина, що стає критерієм оцінки ефективностісуспільної системи. Політика й політична діяльність, які здійсню-ються за межами принципів гуманізму, є аморальними.

Питання для самоконтролю1. Дайте визначення індивіда як об'єкта і суб'єкта політики.2. Розкрийте зміст теорій політичної ролі особистості.3. За яких умов особистість стає активним суб'єктом політи-

ки й державно-владних відносин?4. Дайте визначення поняттям "політична поведінка", "полі-

тична участь", "політична діяльність".5. Охарактеризуйте зміст основних теорій політичної участі.6. Чи створені в сучасному українському суспільстві перед-

умови для цивілізованих форм участі населення в політиці й дер-жавному управлінні?

7. Назвіть основні форми політичної діяльності і механізмиспівпраці органів державної влади з громадськістю та визначте їхроль у суб'єктивації політичної ролі громадян України.

8. В чому, на Вашу думку, полягає гуманізм політики?9. Як співвідносяться політика й мораль і наскільки можна

говорити про моральність політики?

Список використаних джерел1. Політологічний словник : навч. посіб. для студ. вищ. навч.

закл. / за ред. М. Ф. Головатого та О. В. Антонюка. - К. : МАУП,2005. - С. 696.

2. Українське суспільство 1992-2008. Соціологічний моні-торинг / за ред. д.е.н. В. Ворони, д.соц.н. М. Шульги. - К. : Ін-тсоціології НАН України, 2008. - С. 484-638.

3. Fukuyama F. Trust. The Social Virtues and the Creation ofProsperity / F. Fukuyama. - Penguin Books, 1995. - 457 р.

188

4. Фромм Э. Психоанализ и религия. Искусство любить.Иметь или Быть? / Э. Фромм ; пер. с анг. - К. : Ника - Центр, 1998. -С. 311-312.

5. Шаповал М. Загальна соціологія / М. Шаповал. - К. : Укр.Центр духов. культури, 1996.

6. Норт Д. Інституції, інституційні зміни та функціонуван-ня економіки / Д. Норт ; пер. з анг. І. Дзюби. - К. : Основи, 2000. -С. 277.

7. Сорокин П. А. Отправляясь в дорогу. Утренники / П. А. Со-рокин. - Петербург, 1992. - С. 130.

8. Політологічний енциклопедичний словник : навч. посіб.для студ. вищ. навч. закл. - К. : Ґенеза, 1997. - С. 5.

9. Сморгунов Л. В. Современная сравнительная политология :учебник / Л. В. Сморгунов. - М. : Рос. полит. энцикл. (РОССПЭН),2002. - С. 70.

10. Новая постиндустриальная волна на Западе. Антология /под ред. В. Л. Иноземцева. - М. : Асademia, 1999. - С. 252.

11. Политология : учебник для вузов / под ред. М. А. Васи-лика. - М. : Юристъ, 1999. - С. 392-393.

12. День. - 2008. - 24 жовт. - № 192.

Глосарій

Абсентеїзм - поняття, яке означає одну з форм байдужогоставлення людей до реалізації своїх політичних прав, ухиляння їхвід здійснення громадянських обов'язків, насамперед від участі увиборах.

Мораль - особлива, специфічна сфера суспільного життя, якавключає усвідомлення, норми і реальну поведінку людей, засно-вана на оцінці будь-яких вчинків і дій з точки зору ідеалів добра ізла, справедливості й несправедливості, інших подібних критеріївта ідеалів.

Об'єкт політики - це ті елементи політичного життя, а та-кож суспільні явища, на які спрямовані діяльність і вплив суб'єктівполітики.

Політична діяльність - це індивідуальні або сумісні з інши-ми суб'єктами політики дії індивіда, спрямовані на реалізацію влас-них чи колективних політичних інтересів, передовсім виборюван-ня та утримання влади.

189

Політична роль - це очікувана модель поведінки індивіда,визначена, наперед задана його статусом.

Політична поведінка - це сукупність реакцій (практичнеставлення) соціальних суб'єктів (соціальних спільностей, груп, осо-бистостей тощо) на діяльність політичної системи.

Політична участь - це вплив громадян на функціонуванняполітичної системи, формування політичних інститутів і процесвироблення політичних рішень.

Політичний статус - це місце, певна позиція індивіда в полі-тичному просторі.

Суб'єкт політики - це носій політичних інтересів та полі-тичної активності, який має статус учасника, діючої сторони полі-тичного процесу і який здатний творити політику та ініціюватиістотні зміни в політичних відносинах.

190

9. ЗАСТОСУВАННЯ ПСИХОЛОГІЧНОГОКОНСУЛЬТУВАННЯ В ПОЛІТИЦІЙ ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

План9.1. Застосування психологічного консультування в полі-

тичній та управлінській сфері як чинник підвищення ефективностіуправлінської діяльності.

9.2. Технології системного підходу в контексті процесу взає-модії політики й управління.

Ключові слова: політика, політичний процес, державне управ-ління, холістична парадигма управління, психологічні технології,психологічна компетентність, управління політичними процеса-ми, системний підхід, управлінська взаємодія, управління групо-вою динамікою, управління груповими процесами.

9.1. Застосування психологічногоконсультування в політичній та управлінськійсфері як чинник підвищення ефективності

управлінської діяльності

Сучасний етап державотворення вимагає нових, раціональнихмоделей, спрямованих на управління процесами політичного тасуспільного розвитку. Процеси реформування у сфері політикий управління України потребують насамперед змін у способахкомунікації між інституціями, впливають на системні якості їхскладових та відповідно, потребують застосування сучаснихпідходів до політики й державного управління. Це відображаєть-ся, зокрема, у тенденціях розвитку, за яких система органів дер-жавної влади, що представлена спільною взаємодією великоїгрупи ієрархічно взаємопов'язаних керівників, перестає бути над-будовою, що керує розвитком суспільства, і під впливом демо-кратичних процесів поступово трансформується в інституції знадання державних послуг суспільству.

Усе зазначене вище зумовлює широке застосування систем-ного підходу, що отримав практичне застосування в політичномута соціальному менеджменті, відповідає вимогам часу і спрямо-

191

ваний на забезпечення соціально-психологічних умов політико-управлінської взаємодії.

Врахування психологічної суті процесу взаємодії політики іуправління необхідне для:

• системного аналізу стану політичного процесу;• формування цілісної картини уявлень і усвідомлення подій,

що відбуваються в царині політики й управління та закономірнос-тей їх розвитку;

• усвідомленого вибору прийняття політичних і управлінсь-ких рішень;

• пошуку та побудови ресурсних систем взаємодії;• подолання опору інноваційним змінам та запобігання не-

гативним явищам у системі органів державної влади.Сучасні тенденції розвитку політики й управління поляга-

ють у зміщенні уваги на управління процесами та на активізаціюлюдського чинника. Це вимагає від політиків і державних служ-бовців володіння новими типами компетенцій, серед яких у кон-тексті взаємодії політики й управління особливого значення набу-вають управління груповою динамікою та груповими процесами,усвідомлення міжособистісних та групових феноменів, психологічнакомпетентність. Нова хвиля розвитку сучасного політичного роз-витку базується на посиленні значення людського чинника як цен-трального в системі стратегічного та тактичного менеджменту. Всебільшої популярності набуває холістична (від грец. - цілий,увесь) парадигма управління, що кидає виклик лінійному мислен-ню і сприяє інтеграції різних підходів до процесів управління. ТомПітерс та Роберт Уотерман у своєму дослідженні 62 успішних аме-риканських компаній вказують на новий період еволюції теоріїуправління: "На зміну раціональній дійовій особі приходить склад-ний соціально-діючий образ - людини з... досягненнями та недо-ліками, обмеженнями, протиріччями і навіть ірраціональністю. Назміну колективам, що ізольовані від зовнішнього світу, приходитьорганізація, на яку впливає високодинамічна сукупність сил, щоперебувають у постійному русі - цілей, засобів і бурь зовнішніхперетворень" [12, с. 23].

Ми продовжуємо жити у "світі хаотичних змін", як нази-ває їх Пітер Б.Вейл (1989), або ж "у світі непередбачуваного се-редовища", як вказує Е.Невіс (2001). Так чи інакше, у сучасномусвіті управління концентрація уваги, навички спостереження ікомунікації, що суттєві для самого управлінця, є вкрай суттєви-

õλος

192

ми для того щоб допомагати іншим ставати більш динамічнимита енергійними.

У полі взаємодії політики й управління технології систем-ного підходу в управлінні організаційними процесами можуть бутивикористані при вирішенні таких управлінських завдань, зокрема:

• виробленні політики;• концептуально-змістовному наповненні управління, ціле-

покладання;• керівництві і контролю персоналу;• формуванні корпоративної культури;• удосконаленні управлінських відносин;• делегуванні та розподілі повноважень;• забезпеченні соціально-психологічного супроводу управ-

лінської діяльності;• піклуванні про персонал;• співпраці з командою;• самоменеджменті;• забезпеченні зворотного зв'язку;• прийнятті рішень;• покращенні системи моніторингу;• виявленні аспектів управління, де необхідна допомога,

навчання та дослідження;• упередженні "вигорання" та інше.Філософія системного консультування в управлінні організа-

ціями виходить з того положення, що будь-яка система управлін-ня має величезний потенціал, який, проте, може бути не реалізо-ваним. Здатність до розвитку будь-якої системи (окремої людини,групи чи організації), віра в існування в неї потенціалу бути здо-ровою, творчо адаптуватись до обставин, що весь час змінюються, -основний принцип системного управління процесами. Застосуван-ня технологій системного підходу в політичній та управлінськійдіяльності давно вже знайшло своє практичне втілення, оскількиїх ідеологія базується на загальних закономірностях взаємодіїживих систем і навколишнього середовища. При цьому, якщо наіндивідуальному рівні може задовольнятися потреба в індивіду-альному розвитку, то на рівні "соціального організму" це буде ско-ріше співвідноситись з процесом життєдіяльності групи, органі-зації чи співтовариства.

Системні теорії в контексті оптимізації управлінської діяль-ності як один із важливих аспектів сучасного менеджменту знай-

193

шли відображення в дослідженнях західних учених U.Gгau,J.Мoller. Важливим аспектом практичного застосування технологійпсихологічного консультування є їх використання в процесі прий-няття управлінських рішень.

Узагальнюючи практичний досвід застосування системнихтехнологій у процесі управлінської взаємодії, можна сформулю-вати головну мету їх впровадження: управління процесами сус-пільного розвитку, забезпечення та ефективне використаннялюдських ресурсів, їх професійний і соціальний розвиток.

Застосування системних технологій та забезпечення психо-логічного супроводу управлінської діяльності є вагомим ресурсомдля покращення механізмів взаємодії політики й управління,оскільки їх наукові та практичні здобутки шукають відповіді напитання, від чого залежить ефективність управлінської взаємодіїта що може зробити керівник для забезпечення успіху? Саме це єна сьогодні актуальним і своєчасним.

Особливістю системного консультування в процесі політичноїй управлінської взаємодії є системний погляд на наявну ситуацію,а предметом діяльності системних консультантів є фокусуванняуваги на живій системі взаємозв'язків, яка може бути презентова-на через різноманітні свої прояви (феномени), а саме:

• морфологічні (структура, побудова організації з точки зоруієрархії і границі, історії та міфи організації);

• функціональні (способи комунікації та взаємодії, коаліції,альянси, симптоми та їх функціональні ролі в системі);

• аксіологічні (ціннісні установки, заповіти попередніхпоколінь);

• управлінські (хто встановлює правила, які правила маютьвладу).

Дослідження цих феноменів і складає основу професійноїдіяльності системних консультантів. Навколо цих понять будуютьсяяк гіпотези про наявність проблемних зон, так і стратегії подальшо-го розвитку системи. Фокусом їх діяльності є передусім системнерозуміння питання, що відображає головну ідею виникнення про-блем, за яких не система "має" проблему, радше навпаки - навколоякоїсь, можливо, навіть випадкової поведінки, діяльності або темиу процесі комунікації про проблему утворюється ситуаційно-ха-рактерна соціальна система.

З точки зору системного підходу науковцями пропонуєтьсяалгоритм визначення та ідентифікації проблемних питань як та-

194

ких, що можуть бути причиною для застосування системного кон-сультування в управлінні.

На думку К.Людевіга, проблема - це "будь-яка тема комуні-кації, яка вміщує в собі небажані, але потенційно здатні до змінкомпоненти", те, що розглядається кимось як небажаний стан, якийвимагає змін [18, с. 98].

Вчений пропонує покроковий алгоритм для визначення таідентифікації проблеми, що може бути застосований для аналізу усфері політики та державного управління. Даний алгоритм вклю-чає в себе наступні складові:

1. "Стан": проблема визначається експертами чи учасника-ми державно-управлінського процесу як певний стан. Це означає,що відбулось визначення пріоритетів: із багатьох одночасних про-цесів вибрано і поставлено в центр уваги один чи кілька. Цьомустану надається своя назва, а інші процеси відступають на заднійплан.

2. "Хто?" виступає експертами: виявлення і опис певного"стану" здійснюється одним або кількома спостерігачами, які ви-значають такий "стан", як важливий, звертають на нього увагу таможуть погоджуватися чи сперечатися з цього приводу.

3. "Небажаний, чи той, що потребує змін": є експерти дано-го стану, які бачитимуть його як небажаний для державно-управлін-ської діяльності, або такий, що потребує змін. Це і є основою длямотивації для себе чи спонукання інших до внесення змін.

4. "Здатність до змін": стан державно-управлінської діяль-ності підлягає змінам і є принаймні кілька фахівців, які описуютьйого як здатний до змін. Так само як і є той чи ті в державно-управлінському процесі, хто може взяти відповідальність чи хочаб вірять у те, що ситуацію можна змінити.

Взаємодія чотирьох названих чинників визначає завершенийопис проблеми і є важливою частиною консультативного процесу.Його завданням є ідентифікація (виявлення) людей і комунікацій,задіяних у проблемній ситуації, а відтак - включення їх "наживо"або принаймні уявно в процес вирішення проблеми. Тобто до ува-ги беруться всі учасники процесу, що визнають дану проблему тамають від неї небажані наслідки. У цілому системне консульту-вання слід розглядати як намагання переведення проблемного ста-ну в непроблемний, тобто спробу знаходження адекватного рішен-ня. Ця стратегія реалізується завдяки різним підходам: ініціаціїнових процесів чи нових станів, іншої оцінки існуючої проблеми

195

(позитивна реінтерпритація), що в рамках нейролінгвістичногопрограмування називається рефреймінгом, тобто новим переформу-люванням. Доцільність і суть психологічного системного консуль-тування добре відображено в наступному твердженні: "Завданняполягає не в тому, чи сюди повинні приходити всі, кого стосуєтьсяпроблема, - завдання звучить: сюди можуть прийти всі, хто здатені може зробити внесок у вирішення проблеми (Loth) [18, c. 202].

9.2. Технології системного підходу в контекстіпроцесу взаємодії політики й управління

Поняття політики і управління неможливо розглядати безспілкування, взаємодії, впливу. У процесі цієї взаємодії відбуваєть-ся здійснення управлінського впливу і зумовлюється ефективністьта реалізація державної політики і розвитку суспільства.

Політичний процес охоплює політичну систему суспільства,функціонування якої забезпечується через конкретну взаємодіюсуб'єктів політики [3, с. 38]. Основний зміст політичного процесустановить сукупність дій суб'єктів політики щодо реалізації їхполітичних інтересів. У найзагальнішому плані політичний про-цес є "формою функціонування політичної системи суспільства,яка еволюціонує у просторі і часі" [3, с. 38]. Політичний процесрозвивається разом з політичною системою і залежить від фак-торів, які є складовими політичної системи і політичного процесу.

Основу процесу політичної і державно-управлінської діяльностістановлять відносини, які складаються в процесі взаємодії. До полі-тичної взаємодії належать "певні відносини з приводу політики яктакої та її окремих ознак (складових), наприклад влади" [3, с. 29].

Будь-яка взаємодія, в тому числі і політична, існує у двохосновних формах:

• неформальній (без участі певних політичних інституцій -передусім між особами, групами);

• формальній (через політичні інститути - формальні струк-тури або за їх допомогою) [3, с. 29].

Крім того, до відносин у межах влади належать:• відносини між політиком і його політичною групою;• відносини, що складаються всередині політичної групи

(коаліції міжгрупові);

196

• відносини між політичним лідером і членом політичноїпартії;

• відносини, що складаються між політичними групами (ко-аліції міжпартійні).

Відносини влади (між тими, хто керує, і тими, ким керують):• відносини між окремим політиком і органами державного

управління;• відносини між політичною групою й органами державно-

го управління.Відносини у межах суспільної системи:• відносини між окремим політиком і суспільними групами;• відносини між політичною групою і суспільними групами.Психологічний за суттю процес будь-якої соціальної взаємодії

здійснюється певними суб'єктами - індивідуальними, груповими,масовими. При цьому кожен з них вступає у взаємодію більш чи меншвідповідно до умов соціального середовища, у якому перебуває.

Сукупність таких умов і взаємодій утворює своєрідне "со-ціально-психологічне поле" (яке в різних парадигмах визначаєтьсятакож як "соціальний контекст", "інтерсуб'єктивна основа соціаль-них дій", "колективна тканина" тощо). Поняття "поле", "простір"мають тут здебільшого образний характер [4 ].

Будь-яка взаємодія і будь-які відносини можливі в співтова-ристві з іншими людьми і передбачають вплив окремої людини тагруп людей на процес управління і зворотний вплив управлінсь-ких відносин на психологію окремої людини чи групи.

Ефективність спільної взаємодії перебуває під впливомрізних чинників: правових повноважень керівників, особливостейстимулювання праці, статево-вікових відмінностей, особистіснихвзаємостосунків тощо. Недосконалість механізмів взаємозв'язкутеж проявляє себе в різних формах: конфліктах, психологічнихбар'єрах тощо.

У результаті встановлення контактів між людьми відбуваєтьсявплив однієї людини на іншу, обмін інформацією та виробленнязагальної стратегії взаємодії, сприйняття, розуміння іншої людини.У спілкуванні реалізується потреба в іншій людині. Спілкуваннямає велике значення в формуванні психіки людини, її розвитку тастановленні розумної, культурної поведінки. Через спілкуван-ня з людьми людина набуває та формує всі свої вищі пізнавальніздібності та якості, через активне спілкування вона сама стаєособистістю.

197

Системне консультування в управлінні організаційними про-цесами спрямовує увагу на важливість діяльності, що може здійсню-ватись при усвідомленні домінуючої індивідуальної потреби особис-тості та домінуючої потреби колективу чи організації, усвідомленнязначущих об'єктів чи суб'єктів зовнішнього середовища, за допомо-гою яких ця потреба може бути задоволена, та усвідомлення способіввзаємодії з ними. Системний підхід підкреслює взаємовпливи, щоскладають систему, важливість контексту, в якому відбувається взає-модія, та звертає увагу на відсутність одного єдиного рецепту дляуспішності різних систем. Це базується на положенні про те, щосвоєрідність і унікальність окремої людини чи унікальність окремоїорганізації і середовища, в якому вони перебувають, можуть сприятиприйняттю ними "авторства" чи відповідальності за вибір цілей і за-собів, а також мотивувати їх до змін. Такий підхід виводить як систе-му індивіда, так і систему організації на інший рівень розвитку івідкриває широкі можливості для забезпечення потреб, їх узгоджен-ня та досягнення цілей розвитку системи управління.

Застосування психологічних технологій у процесі управлін-ської взаємодії має власну специфіку, урахування якої є обов'язко-вою умовою їх ефективності. До особливостей консультативногопроцесу в управлінській діяльності можна віднести такі:

- специфічний зміст цієї діяльності;- структуру державного управління;- орієнтацію на рішення;- традиції та правила, що існують у державних установах;- фактори професійного впливу на особистість державного

управлінця;- особливості і стереотипи взаємодії;- короткочасність;- спрямування на ресурсність.Виходячи з системної теорії рівні органів державної влади -

це її системні складові у співвідношенні з контекстом. Будь-якасистема одночасно є цілим і складовою більшої системи. Так само,як і люди, які працюють в організації, з одного боку, є самостійнимцілим системним утворенням, а з другого - складовими елемента-ми більшої системи. Межі між системою і оточенням (і поміж ча-стинами всередині системи) в першу чергу створюють ідентичністьсистеми чи її частин, її унікальність - відмінність від оточуючогосередовища і інших систем. У системах управління, що складні засвоєю будовою, існує постійна напруга між інтеграцією (усвідом-

198

ленням цілого - Ми) і диференціацією (усвідомленням своєї автоно-мії - Я). При цьому частини або сприяють цілому, підпорядковуючийому свої цілі і поділяючи його призначення, або ж, що часто спо-стерігається, вносять дисбаланс.

Існують три рівні організації - індивідуальний, груповий іорганізаційний. Системне консультування в управлінні організа-ціями має справу з основними шістьма рівнями: індивідуальнимчи інтраперсональним (внутрішньоособистісним), інтерперсо-нальним (міжособистісним), субгруповим (рівнем підгрупи), гру-повим чи колективним, міжгруповим і рівем цілісної організації.При цьому завжди береться до уваги те, як відбувається взаємодіяв середині системи і як система взаємодіє із зовнішнім середови-щем. У такому разі до аналізу додаються ще два рівні: рівень сус-пільства і рівень культури [12, с. 116]. Відповідно задоволенняпотреб на кожному з рівнів передбачає взаємодію з системами іззовнішнього середовища і передбачає прагнення до взаємодії іншо-го рівня.

Поняття "взаємодія" надзвичайно багатозначне. З поглядуфілософії ця категорія являє собою одну із загальних форм взаємо-зв'язку між явищами. Її суть полягає у зворотному впливі одногопредмета чи явища на інше. Отож взаємодія відтворює процесивпливу об'єктів один на одного, їх взаємну зумовленість і поро-дження одним об'єктом іншого. У соціології вживається дефініція"соціальна взаємодія" для визначення такої форми спілкуванняосіб, соціальних спільнот, угруповань, за якою систематичноздійснюється їх вплив один на одного, реалізується соціальна діякожного з партнерів, досягається пристосування дій одного до дійіншого, спільність у розумінні ситуації, сенсу дій і певний рівеньсолідарності або згоди між ними.

Суспільство - складна система взаємодій людини з іншимилюдьми. Різноманітні соціальні відносини, суб'єктом яких є осо-бистість, зумовлені багатоманітністю соціальних інтересів. Со-ціальні відносини мають об'єктивний характер, але для кожноїлюдини вони, позначаючись на її внутрішньому світі, набуваютьособистісного забарвлення, що виявляється в конкретній поведінцілюдини, її почуттях, настроях та ін. Саме тому в конкретній ре-альності як факт постає міжособистісний соціально-психологіч-ний аспект соціальних відносин. Тобто міжособистісні стосункиформуються не поза суспільними, а в їх середині як персоніфіко-ване відтворення знеособлених соціальних зв'язків. Інакше кажу-

199

чи, у взаємодії суспільні відносини "дані" через ту реальну со-ціальну діяльність, частиною (або формою організації) якої вона є.

Усі види взаємодії традиційно поділяють на дві групи:співробітництво і суперництво. До першої групи належать дії, якісприяють організації спільної діяльності, забезпечують їїуспішність, узгодженість, ефективність (відомі й інші терміни дляпозначення цього виду взаємодії: кооперація, згода, пристосування,асоціація). Друга група охоплює дії, що тією чи іншою мірою пере-шкоджають спільній діяльності, створюючи перепони на шляхудо порозуміння. Цей вид взаємодії позначається такими поняття-ми, як конкуренція, конфлікт, опозиція, дисоціація. Згадана кла-сифікація використовує так званий дихотомічний поділ усіх видіввзаємодій. Інша класифікація у своїй основі має кількісний аспект,тобто йдеться про кількість суб'єктів, які беруть участь у взаємодії.Згідно з цією класифікацією розрізняють взаємодію між групами,між особистістю і групою, між двома особистостями.

Слід враховувати, що в процесі управління впровадженняінноваційних змін супроводжується опором, оскільки системі не-обхідний час для того, щоб оцінити майбутні переваги. Формиопору можуть бути різноманітними. Пасивний спротив виявляєтьсяв приховуванні та ігноруванні інформації, рішень, зволіканні з їхприйняттям та виконанням, обмеженні діяльності ініціаторів таінших факторах. Активний спротив може полягати в наданні не-достовірної інформації, зумисне помилкових розпорядженнях,відволіканні ресурсів на інші цілі. "Зазвичай сила опору залежитьвід ступеня руйнування усталених життєвих устроїв, традицій,звичаїв, принципів і норм; швидкості та інтенсивності процесузмін розуміння необхідності змін, залученості до них людей, дові-ри до ініціаторів та керівників" [6, c. 39].

Пфеффер дає визначення владі як "потенційній здатностівпливати на поведінку, змінювати хід подій, долати опір і приму-шувати людей робити те, що інакше не буде зроблено [9, c. 26].

Причини опору нововведенням в органах державної влади ігальмування нових ідей можна класифікувати наступним чином:

- економічні;- організаційні;- особистісні, психологічні;- соціально-політичні.До психологічних чинників гальмування (або психологічних

бар'єрів) та ймовірних перешкод на шляху впровадження техно-

200

логій психологічного консультування як новації в органи держав-ної влади належать:

- острах перед новим, перед змінами;- інертність;- консерватизм думок;- небажання ризикувати;- сформовані ще за минулих часів однобокі стереотипні уяв-

лення про психологію та психотерапію як засіб влади для покаран-ня, насильства, встановлення психіатричного діагнозу чи примусу;

- недостатня інформованість про застосування технологійпсихологічного консультування в інших галузях суспільного життя;

- уникання психологічних послуг та психологічної допомо-ги внаслідок несвідомого ототожнення із страхом неспроможності,душевної хвороби та дискримінації суспільства;

- недостатня кількість розроблених та адаптованих навчаль-них посібників з психології управління для практичного викорис-тання в державно-управлінській діяльності;

- низький рівень просвітницької роботи серед посадових осібусіх рівнів для прийняття рішень, які сприяють впровадженнютехнологій психологічного консультування в діяльність вищихорганів державної влади;

- закритість та непрозорість структури державного управління;- високий рівень напруженості та підвищена стресогенність

як постійні характеристики управлінської діяльності;- ототожнення особи посадовця із стереотипними уявлен-

нями, що характеризують високий соціальний статус;- сприймання психологічних технологій як маніпулятивних;- міфологізація осіб, наділених державно-владними повноважен-

нями, та включення їх у власну картину суб'єктивних переживань;- політичні та бюрократичні традиції управлінської діяль-

ності, що склалися історично та передаються у спадок;- підвищена потреба управлінців у конфіденційності та стра-

хи щодо дотримання етичних норм діяльності та правил психоло-гом-консультантом.

Попри все, психологічне консультування є вагомим чинни-ком підвищення ефективності управлінської діяльності у сферіполітики й державного управління.

Отже, можна зробити такі висновки.1. У процесі взаємодії політики й управління застосування

системних технологій психологічного консультування може бути

201

використано для вирішення управлінських завдань, знаходженняоптимальних рішень, ідентифікації та переформулювання про-блемного стану. Доцільність психологічного системного консуль-тування визначається здатністю управлінців зробити внесок у ви-рішення наявних проблем державно-управлінської діяльності.

2. Психологічне консультування у процесі взаємодії політикиі управління має власну специфіку, урахування якої є обов'язковоюумовою його ефективності. Ймовірно, що на шляху його впрова-дження в органи державної влади може виникати опір, зумовленийпсихологічними чинниками гальмування (або психологічнимибар'єрами).

Питання для самоконтролю1. У чому полягає значення психологічного консультування

як засобу управління людськими ресурсами в політиці й держав-ному управлінні?

2. Для вирішення яких управлінських завдань можуть вико-ристовуватися технології системного підходу в психологічномуконсультуванні?

3. Назвіть переваги та особливості системного підходу впсихологічному консультуванні.

4. Розкрийте сутність системного підходу при визначенні таідентифікації проблеми.

5. Назвіть основні перешкоди на шляху впровадження пси-хологічного консультування як новації в органи державної влади.

6. Визначте специфіку психологічного консультування в дер-жавних установах.

Список використаних джерел1. Айві А. Психологічне консультування і психотерапія. Ціле-

спрямоване інтерв'ювання і консультування / А. Айві, Б. Айві,Л. Саймен-Даунінг. - М., 2000. - 487 с.

2. Бандурка А. М. Психология управлення / А. М. Бандурка,С. П. Бочарова, Е. В. Землянская. - Харьков : ООО "Фортуна-пресс",1998. - 464 с.

3. Головатий М. Ф. Політичний менеджмент : навч. посіб. /М. Ф. Головатий. - К. : МАУП, 2005. - 264 с.

4. Донченко О. А. Архетипи соціального життя і політика /О. А. Донченко, Ю. В. Романеско. - К. : Либідь, 2001.

202

5. Друкер П. Ф. Практика менеджмента / П. Ф. Друкер. - М. :Издат. дом "Вильямс", 2001. - 208 с.

6. Загороднюк С. В. Управлінське спілкування як засіб оп-тимізації професійної діяльності державних службовців // Зб. наук.пр. УАДУ. - К. : Вид-во УАДУ, 2000. - Вип. 2. - Ч. ІV. - С. 346-352.

7. Зінкевічус В. О. Управління персоналом: особливості за-стосування принципів менеджменту на державній службі / В. О. Зінке-вічус, С. К. Фурман, С. К. Хаджирадєва. - Харків : Вид-во ХарРІДУ"Магістр", 2004. - 124 с.

8. Інновації у соціальних службах : навч.-метод. посіб. /Т. В. Семигіна, В. В. Покладова, І. М. Грига та ін. - К. : Унів. вид-во"Пульсари", 2002. - 168 с.

9. Керівництво з питань проектного менеджменту : пер. зангл. ; за ред. С. Д. Бушуєва. - 2-е вид., переробл. - К. : Видавн. дім"Деловая Украина", 2000. - 198 с.

10. Логунова М. Соціально-психологічні чинники культуридержавного управління / М. Логунова // Вісн. УАДУ. - 2000. -№ 3.- С. 295-303.

11. Логунова М. М. Соціально-психологічні аспекти управлін-ської діяльності / М. М. Логунова. - К. : Центр сприяння інституц.розвитку держ. служби, 2006. - 196 с.

12. Лєбєдєва Н. М. Організаційне консультування: гештальт-підхід / Н. М. Лєбєдєва, А. А. Лєбєдєва. - СПб. : Речь, 2009. - 256 с.

13. Нижник Н. Р. Системний підхід в організації державно-го управління : навч. посіб. / Н. Р. Нижник, О. А. Машков ; за заг.ред. Н. Р. Нижник. - К. : Вид-во УАДУ, 1998. - 160 с.

14. Пірен М. І. Формування елітарної особистості управлін-ця в процесі здійснення адміністративної реформи в Україні /М. І. Пірен // Підвищення ефективності державного управління:стан, перспективи та світовий досвід : зб. наук. пр. / за заг. ред.В. І. Лугового, В. М. Князєва. - К. : Вид-во УАДУ, 2000. - С. 38-43.

15. Почебут Л. Г. Организационная социальная психология /Л. Г. Почебут, В. А. Чикер. - СПб. : Речь, 2000. - С. 149.

16. Пріц А. Груповий психоаналіз: Теорія. Техніка. Застосу-вання / А. Пріц, Е. Викукаль. - Львів : Астролябія, 2006. - 312 с.

17. Серьогін С. М. Формування якостей керівника у держав-ному управлінні / С. М. Серьогін, Н. Т. Гончарук // Вісн. НАДУ. -2003. - Вип. 3. - С. 137-147.

18. Фон Шліппе А. Системна психотерапія та консультування /А. Фон Шліппе, Й. Швайцер. - Львів : ВНТЛ-Класика, 2004. - 320 с.

203

10. ПОЛІТИЧНА МОДЕРНІЗАЦІЯ УПРАВЛІННЯВ УМОВАХ РОЗВИТКУ ІНФОРМАЦІЙНОГО

СУСПІЛЬСТВА В УКРАЇНІ

План10.1. Становлення та розвиток теорії модернізації управлін-

ня в суспільно-політичній думці.10.2. Сутність та основні характеристики політичної модер-

нізації управління в сучасному інформаційному суспільстві.10.3. Модернізаційний процес в Україні: основні проблеми

та умови їх ров'язання в кризовий період.

Ключові слова: політична модернізація, інформаційне сус-пільство, етапи, критерії політичної модернізації, модернізацій-ний процес, моделі модернізації управління, синдром модернізації,постмодернізація, перезавантаження мислення в управлінні.

10.1. Становлення та розвиток теорії модернізаціїуправління в суспільно-політичній думці

Поняття "модернізація" з'явилося на початку 50-х рр. ХХ ст.для характеристики країн, які здійснювали перехід від індустрі-ального до постіндустріального суспільства, тобто інформаційногосуспільства, насамперед через удосконалення економічної інфра-структури, управлінських механізмів економічного зростання тавикористання найновіших технологій передачі інформації.

Поняття модернізації має досить неоднозначний характер.У перекладі з французької "modern" означає сучасний, найнові-ший, що дає змогу інтерпретувати це поняття як удосконаленнячогось з метою приведення у відповідність із сучасними змінами.З точки зору історичної науки - це процес, що приводить до транс-формаційних перетворень у суспільстві.

У процесі еволюції модернізації як міждисциплінарної теоріїта її поступової політизації викристалізувалося поняття "політичнамодернізація", яке нині пов'язується з формуванням політичнихінститутів, соціальною мобілізацією, розширенням політичноїучасті населення, закріпленням демократичних цінностей, нормта управлінських засад у сучасному українському суспільстві.

204

Модернізація, як засвідчує світова суспільно-політична думка,є однією з необхідних умов встановлення нового світового поряд-ку та цивілізаційних змін. В основі її лежить визначення того, щомодернізація виступає головною закономірністю соціального роз-витку постійних змін, ускладнення політичних економічних, управ-лінських структур та інших функцій відповідно до потреб ефектив-ного функціонування суспільства. Розумінням сутності модерніза-ції має бути усвідомлення її як процесу оновлення в дусі вимогсучасності, тому й одержало одностайне визнання вчених світу.

Комплекс наукових ідей, об'єднаних умовним поняттям "тео-рія модернізації", з'явився після Другої світової війни, в роки гло-бальних цивілізаційних та суспільних змін. Протистояння двохполітичних систем і виникнення третього світу, представленогоколоніями та напівколоніями, поставили західне суспільствознав-ство перед необхідністю вироблення соціального - історичногорозвитку та здатності долати песимізм попередніх концепцій, щоїх репрезентували О.Шпенглер, П.Сорокін, К.Ясперс та інші вчені,розкриваючи різні аспекти кризи західного світу у свій час.

Теорія модернізації пройшла кілька етапів розвитку, посту-пово набуваючи нових ознак і тенденцій, які вносили суспільно-політичні, науково-технічні та управлінські досягнення.

І-й етап - 50-60-ті рр. - період зародження і становлення теоріїмодернізації, вироблення на її основі конкретних моделей соціаль-но-політичного розвитку, в основному в рамках традицій універ-салістської традиції західного лібералізму, з огляду на те, що ета-пи розвитку всіх країн і народів нібито однакові. Вже тоді намітивсядля теорії модернізації міждисциплінарний підхід, який об'єднавнавколо неї економістів, соціологів, політологів, управлінців, со-ціальних психологів та представників інших наук.

Водночас поступова політизація цієї теорії зумовила інте-рес до неї з боку представників офіційної влади різних країн. До-мінуючим підходом тоді були концепції економічного зростання,згідно з яким традиційні (доіндустріальні) суспільства Азії, Афри-ки й частково Латинської Америки розглядалися як економічновідсталі, для яких вистачало б створення механізмів стійкого роз-витку, аби решта проблем вирішувалися самі собою. Практичневтілення такої моделі пропонувалося засобом вирівнювання країн,названих регіонів із розвиненими країнами. Механізми економічно-го зростання мали б стати передумовою для впровадження полі-тико-управлінських інститутів західного зразка. Що ж до культури,

205

то вважалося, що її прозахідні цінності будуть прийняті автома-тично. Проте, з погляду сьогодення, це не зовсім так: різні культури,різні цивілізації, різна віра у народів. Це позначається на суспіль-ному розвитку. Доречно зауважити, що вже в той час соціологи,політологи, економісти та управлінці висловлювали сумніви щодоздатності економічного зростання бути єдиним критерієм модерні-заційного процесу. Зокрема, зверталась увага на те, що інституціо-налізація не є механічним наслідком економічного зростання тауправлінських засад суспільства, а має самодостатнє значення, щозмушує рахуватися з ментальністю народів та континентів світу.

II-й етап - 70-80-ті рр. - відбулася переоцінка ідейно-теоре-тичного порядку першого етапу, а також прорахунків, виявленихсуспільно-політичною практикою. Остання переконливо довела,що моделі економічного зростання і політичної інституціоналі-зації як такі виявляються малоефективними і не спрацювали прак-тично ніде в тому вигляді, як були задумані її теоретиками. Цепідтвердила і практика державотворення в сучасній Україні. Підчас критичного переосмислення її прорахунків було виявлено:недостатню ефективність структурно-функціонального аналізу,зокрема математичної обробки інформації, комп'ютерного моделю-вання тощо для розкриття механізмів переходу від традиційногостану розвитку суспільства до сучасного; незбалансованість еко-номічних, соціально-політичних і культурних наслідків модерні-зації, неадекватність євроцентричного характеру модернізаційнихтеорій цінностям азійської, африканської та латиноамериканськоїкультури.

ІІІ-й етап - кінець 80-х - початок 90-х рр. - нинішній етап -дав західним ученим розуміння необхідності врахування поряд зуправлінсько-економічними чинниками розвитку (людські та при-родні ресурси, нагромадження капіталу, розвинені технології) по-заекономічних - геологічних, соціальних, культурних, психологіч-них та ін.

Модернізація - це особлива форма цивілізаційного проце-су, яка передбачає подолання відсталості традиційних держав таїх еволюційний перехід до прогресивного соціального ладу.

Сьогоднішній етап модернізації цивілізації отримав назвупостіндустріального або постмодерністського. В його основі, завизначенням американського дослідника Д.Белла, - пріоритетнароль теоретичного знання як стрижня, навколо якого створюютьсянові технології, відбуваються економічний і соціальний прогрес

206

суспільства. Основними його рисами є: зміна системи цінностей(прагнення розкрити свої таланти і здібності); підвищення ролі івартості "людського капіталу"; осмислення високої ціни інтелекту;формування високої управлінської культури; зростання значенняінформації; зрушення людського буття в сторону культури, осві-ти, духовності тощо.

Перші прояви модернізації збіглися в часі з початком заро-дження інформаційного суспільства. Саме у другій половині 60-х рр.ХХ ст. термін "інформаційне суспільство" був введений професо-ром Токійського технологічного університету Ю.Хаяши й ставзагальновживаним у доповідях, що подавалися японському уря-дові організаціями, Агентством економічного планування, Інсти-тутом розробки використання комп'ютерів, Радою зі структурипромисловості. У документах стверджувалось, що інформаційнесуспільство - це суспільство інформації високої якості та наявнихзасобів для її розподілу.

Американці приписують появу терміна "інформаційне сус-пільство" вченим Ф.Махлупу та Т.Умесао, які досліджували ди-наміку розвитку наукоємних виробництв.

Суперечки між різними науковими школами підтверджуютьборотьбу за першість у введенні в обіг поняття "інформаційне сус-пільство" та підтверджують факт його надзвичайно важливої роліу сучасному цивілізаційному розвитку.

Серед специфічних механізмів модернізації відзначено зро-стання інформаційної складової та наявність певної кількостізнань, необхідних для засвоєння сучасних технологічних процесів,зміни у структурі зайнятості населення та утвердження нових за-сад у систему управлінської культури.

Найвизначніший теоретик "постіндустріального суспіль-ства" Д.Белл припустив, що людство вступає в інформаційне сус-пільство завдяки тому, що зайнятість у сфері виробництва віддаєперевагу зайнятості у сфері послуг. Такий процес учений охарак-теризував як заміну фізичної праці на "білокомірцеву", оскількисировиною для нефізичної праці є інформація та інтелект люди-ни. Така тенденція сприяє інформатизації економіки та впливаєна виробництво інформаційного продукту та інформаційних по-слуг. Такої ж самої думки дотримуються Р.Райх та М.Кастельс, яківважають, що головним двигуном економічного розвитку є працяосіб, що базується на використанні інформації.

207

Важливою ознакою інформаційного суспільства є зміни, щовідбуваються у політичній сфері та характері міжнародних відносин.У таких умовах держава та різні політичні сили стають основнимсуб'єктом становлення та розвитку глобальних інформаційних сис-тем. Отже, інформація та знання перетворюються на головнийресурс держави.

Використання у сфері державного управління інформацій-но-комунікаційних технологій сприяє перетворенню інститутіввлади на інформаційно відкриті демократичні установи, доступнідля населення. Завдяки використанню сучасних технологій підви-щується ефективність діяльності органів державного управління.

Найперше, така можливість здійснюється завдяки Інтернет-ресурсам, які сприяють оперативному доступу необмеженоїкількості людей до текстів законопроектів ще на стадії їх попе-редньої розробки, а також до надходження максимального обсягуаналітичних матеріалів у суспільні інститути.

Крім того, принциповим нововведенням є можливість кожно-го громадянина з мінімальними, практично нульовими, витрата-ми звернутися до необмеженої за своїм складом аудиторії - усіхпідключених до Інтернету. Таким чином, можемо зробити висно-вок, що у громадян України принципово розширюються можли-вості захищати свої інтереси на регіональному і державномурівнях. Завдяки інформаційно-комунікаційним технологіямзбільшується група людей, що мають можливість брати участь увиробленні та прийнятті управлінських рішень, створюються пе-редумови для поступового зменшення нерівності політичних мож-ливостей громадян, актуалізується інтерес молоді до публічноїполітичної діяльності.

Нині багато в чому завдяки розвиткові інформаційного сек-тору, зокрема й ЗМІ, збільшується кількість громадян, що берутьучасть у політичному житті держави. Спостерігається зростанняполітичної свідомості, виникнення нових політичних ідей і на-прямів. Політика зі сфери малоцікавої стає справою зацікавленостідля багатьох. Це дає змогу говорити про те, що розвиток інформа-ційно-комунікативних технологій визначає перспективи політич-ної еволюції, що веде до демократії, на яку нині орієнтуєтьсябільшість країн. До речі, за матеріалами соціологічних досліджень,проведених за останній час, кількість громадян України, які цікав-ляться політикою, значно зростає. Активне впровадження у сферудержавного управління інформаційно-комунікаційних інновацій

208

сприяє демократизації суспільства, трансформації колишніх уявлень,установок, стереотипів, у результаті чого змінюються форми по-ведінки, відносини між політичними інститутами й індивідами,тим самим прискорюється процес становлення громадянськогосуспільства.

Сучасні дослідження підтверджують той факт, що нині відбу-вається суспільний діалог: взаємодія індивідів, груп і інститутів,коли кожен партнер ставиться до іншого як до суб'єкта, визнаючийого цінність, право на існування та незалежність. Із цієї точкизору політична функція інформаційно-комунікаційних технологійполягає в забезпеченні постійного суспільно-політичного диспу-ту, що передбачає можливість електронного і зворотного зв'язку вреальному часі між владою та громадянами, що сприяє подальшійдемократизації і гуманізації громадського життя. Таким чином,метою залучення до політичного життя інформаційно-комунікацій-них технологій є створення відкритої для діалогу з громадянамипрозорої вертикалі влади.

Однак не треба забувати про те, що сучасний українськийполітикум вдається до неетичних способів використання сучас-них інформаційно-комунікативних технологій у передвиборчихперегонах, монополізації інформаційного простору, він маніпулюєне завжди чесною інформацією, яку творять політтехнологи назамовлення.

До основних критеріїв, що впливають на політичну модерні-зацію, належать показники розвитку: цивілізації, культури, розвит-ку, еволюції, традиційного суспільства, теорії сучасного суспіль-ства, прогресу, відсталості, антимодернізації тощо. Головні пер-соналії політичного розвитку М.Вебер, К.Гріффін, Т.Парсонс,І.Фрамм, Ф.Теніс, Р.Даль, Дж.Локк, Г.Алмонд, А.Сміт, К.Дейч,М.Леві, С.Хантнетон.

Концепції модернізації цього періоду набувають чітко вира-женого соціально-культурного характеру. Це, зокрема, виражаєтьсяв подоланні євроцентризму і визнанні як самоцінних ісламськоїта індусько-буддійської "квазіцивілізації", врахуванні цивіліза-ційної культури окремих соціумів взагалі. Вчені, що стоять білявитоків теорії модернізації, майже одночасно дійшли висновкущодо неможливості механічного перенесення західних моделейрозвитку на інші регіони світу.

Сучасна теорія розглядає модернізаційний процес у рамкахтого чи іншого суспільства як свідому настанову держави на

209

здійснення якісних перетворень у суспільстві не засобом кальку-вання досвіду передових країн, а завдяки поєднанню найбільшпоширених політичних структур, інститутів, цінностей, які маютьуніверсальний, загальний характер, із традиційною специфікоюпевних суспільств. Витоки такого підходу сягають політико-со-ціологічних концепцій класиків соціологічної та політологічноїдумки, зокрема Ф.Тенніса, М.Вебера, Т.Парсонса. Згідно з їхнімитрактуваннями, зміни соціально-політичних орієнтацій суспільстврізноманітних форм господарювання, звільнених від державної рег-ламентації. Демократичні цінності автоматично не виростають (М.Ве-бер). Це залежить від багатьох чинників - розвитку цієї чи іншої націїз поступовим творенням демократичного ладу в окремо взятій країні,а громадяни повинні вважати себе суб'єктами політики, учасникамипроцесу прийняття та реалізації управлінських рішень.

10.2. Сутність та основні характеристикиполітичної модернізації управління в сучасному

інформаційному суспільстві

Політична модернізація як процес суспільної трансформаціїрозвивається в основних вимірах:

1) спонтанно (стихійно) через поступове нагромадженняпередумов у певних частинах суспільного життя, вдале поєднанняяких у певний історичний час, у межах того чи іншого соціально-політичного простору, дає якісно новий поштовх;

2) свідомо (цілеспрямовано) завдяки вольовим зусиллямвпливових суспільних груп або правлячих еліт чи лідерів.

Успіх модернізації залежить від ступеня органічності її пе-ребігу співвідносно з реально існуючими національними інститу-тами та ментально-психологічними орієнтаціями населення. Про-цес модернізації, на думку С.Блека, (західний політолог) поділяєть-ся на такі стадії:

- усвідомлення мети;- консолідація зорієнтованої за модернізацію еліти;- період трансформації;- інтеграція суспільства на основі нових управлінських

механізмів.Функціонування різних типів політичної модернізації в різних

історичних умовах і на різних рівнях соціальної організації дає змогув основному визначити її загальні характеристики (див. рис. 10.1).

210

Рис. 10.1. Моделі організації та їх характерні ознаки

Однією з найважливіших загальних характеристик є раціо-налізація та забезпечення ефективності влади як вирішальнихчинників - "довіри до влади" і підтримки її управлінських рішеньгромадянами країни.

У контексті дослідження важливо розглянути історичні ета-пи модернізації.

І етап - доіндустріальна модернізація: перехід від індустрі-ально-аграрного і ремісничого виробництва до мануфактурного,виникнення різних форм відчуження;

ІІ етап - ранньоіндустріальна модернізація: перехід від ману-фактурного виробництва до машинного, або фабрично-заводського;

ІІІ етап - пізньоіндустріальна модернізація: США (1914-1929 рр.),Західна Європа (30-50-ті рр.), Японія (50-60-ті рр.) XX ст., де виді-лено принципові зміни в процесі праці на основі НТП;

ІV етап - постіндустріальна модернізація: провідна роль тео-ретичних знань у виникненні нових технологій, економічне зрос-тання суспільства і його нова стратегія.

Наведемо відмінності між традиційним і модернізованимсуспільством.

Моделі модернізації

Американсько–

європейська (Англія,

Європа, США, Канада)

Азіатська (Японія,

Південна Корея, Тайвань,

Сінгапур, Туреччина, Греція)

Латино–американська

(Колумбія, Венесуела,

Бразилія, Індія, Пакистан)

Характерні ознаки

- поступовість; - вплив досвіду обмежується створен-

- синхронність; інших країн; ням інфраструктури,

- тривалість; - опанування зорієнтованої на - перетворення у прогресивних переробку сировини

різних сферах іноземних “зразків”

суспільного життя з пристосуванням їх

до національних

особливостей

211

Основи традиційного суспільства:- просте відтворення;- ремісничі технології;- общинно-корпоративні цінності;- пошана до традицій, авторитету;- орієнтація на минуле;- спонтанні соціальні зміни.Основи модернізованого суспільства:- розширення свободи діяльності людини;- участь громадян в управлінській діяльності;- індустріалізація і становлення сучасного ринкового госпо-

дарства;- зміни в структурі зайнятості;- зростання ролі знань і інформації.Варто зазначити, що сутність модернізованого суспільства

відображає ознаки суспільства інформаційного. Накопичення тапередача інформації засобами комунікативно-телекомунікаційно-го зв'язку привело до збільшення інформаційних потоків, які немають ні меж, ні кордонів.

Якщо інформація не конфіденційна, вона може бути дос-тупною будь-якому індивідууму, групі осіб, підприємству, органі-зації в будь-якій точці планети; в будь-який час її можна отриматибезкоштовно або за відповідну плату на основі автоматизованогодоступу і систем зв'язку. Такі можливості вносять кардинальнізміни в процес людської життєдіяльності, розширюють свободупізнання й спілкування, задовольняють матеріальні та духовніпотреби особистості, сприяють реалізації творчого потенціалу.

Трансформаційні можливості інформації сприяють змінаму структурі зайнятості та сфери послуг. Вона передається і викорис-товується людьми через навчання та досвід. Інформація проти-ставляється фізичній силі, навичкам ручної праці і її "машинним"характеристикам. У розвинених країнах більше 70% населеннязайняті у сфері послуг.

Разом з тим розвиток традиційних індустріальних галузейекономіки має місце в інформаційному суспільстві, що удоскона-люється використанням сучасних технологічних процесів.

Інформаційне суспільство улаштоване таким чином, що пріори-тет у ньому віддається теорії, знанням та управлінню, на відмінувід попередніх епох, коли домінували практичне й ситуативнезнання. Інноваційні технології проникають у всі сфери життя: від

212

освіти, економіки, політики, і навіть торкаються повсякденногожиття. Це спричинило появу теорії "рефлексивної модернізації"Е.Гідденса, яка характеризується підвищеною рефлексією сус-пільства і саморефлексією, що є основою вибору способу життя.Відповідно до цього підходу сучасне суспільство формується наоснові рішень та рефлексій, при прийнятті яких велику рольвідіграє оцінка ризиків та теоретичні знання.

Для здійснення модернізації раціоналізація та ефективністьвлади мають надзвичайно важливе значення, оскільки пов'язана знею тими функціями і сподіваннями, що їх покладає на власнувладу більшість населення.

Характерною рисою політичної модернізації є також диферен-ціація політичної структури або інституціалізація, яка передбачаєформування розгалуженої мережі соціально-економічних, політич-них та інших інститутів сучасного суспільства, спрямованих назабезпечення стабільності й соціального порядку. Означений про-цес розвивається через удосконалення (осучаснення) традиційнихінститутів, які в процесі модернізації суттєво змінюють своїфункції та характер діяльності, а також через формування нових,сучасних соціально-економічних та управлінських інститутів, атакож шляхом індустріалізації (приблизно таку формулу пропо-нує громадянське об'єднання "Форум змін").

Інституалізація як один із критеріїв успіху політичної модер-нізації не може мати кількісно-формального характеру. Суспільствз інституційним порядком, який би охоплював все соціально-по-літичне життя, в історії не зафіксовано. Сам рівень інституалізаціївизначається якісними показниками: здатністю до вдосконалення таадаптації в нових умовах, автономністю щодо соціальних груп тощо.

Межі інституалізованих соціальних дій можуть не лишерозширюватися, а й звужуватися в процесі модернізації - цей процесназивається деінституалізацією. Найхарактерніший його прояв -розвиток приватної сфери послуг.

Характерним для процесу демократизації (модернізації) є йструктурно-змістовне перетворення політичної системи, спрямо-ване на розкриття всіх її потенційних можливостей, формуванняполітичної структури соціальної дії. До найважливіших складо-вих цього процесу належать політична стратегія, що передбачаєреалізацію забезпечених ресурсами довгострокових програм по-слідовних дій, а також політична тактика як інструмент здійснен-ня перетворень за конкретно-історичних умов, реального стану

213

масової свідомості, наявних соціально-політичних ситуацій. Вмілепоєднання стратегії і тактики у процесі модернізації політичноїсистеми сприяє її адаптації до нових проблем, що їх породжуєсучасний розвиток суспільства.

Важливим чинником структурно-змістовного перетворенняполітичної системи є забезпечення широкої участі громадян у сус-пільно-політичному житті, використовуючи переваги інформацій-ного суспільства, тобто утвердження активної публічної політич-ної діяльності.

Остання в більшості сучасних демократичних держав забез-печує здатність влади до мобілізації людських і матеріальних ре-сурсів для вирішення суспільно значущих суспільно-політичнихзавдань.

Організаційний аспект політичної участі покликані забезпе-чувати політичні партії та групи за інтересами, які спрямовують ідоводять систему політичної участі до логічного завершення.Модернізаційний потенціал політичних партій і груп за інтереса-ми визначають деякі специфічні функції названих об'єднань. Най-важливішою серед них є функція структуризації політичного жит-тя. Достойне місце належить функції соціальної інтеграції, за якоїстворюються умови для спілкування між собою представниківрізних верств населення.

Ціннісну основу політичної участі становить процес криста-лізації політичних ідеологій. Модернізаторські ідеології здійснюютьціннісне наповнення і виправдання головних напрямів модерні-зації певного суспільства.

Важливою складовою перетворення політичної системи зтрадиційної в модернізовану є створення цілісної взаємопогодже-ної на різних її етапах і рівнях системи політичної соціалізації.Вона має бути спрямована на забезпечення зворотного зв'язку зполітичною системою особи.

Сьогодні з особливою актуальністю постає проблема вдоско-налення принципово нового поля політичної культури активістсько-го типу, що передбачає: активну роль особи в політичній системі;утвердження тенденції забезпечення соціальної справедливості всуспільстві, універсальність законів перед системою владно-управ-лінської бюрократичної ієрархії; домінування соціально-державно-го замовлення на всебічний розвиток і вдосконалення професійнихта особистих якостей суб'єктів політики.

214

Дуже важливим для модерну політичної культури є роз-криття соціального потенціалу інституту громадянства. Громадян-ськість - готовність і здатність людини, громадянина до активноїучасті у справах суспільства й держави на основі глибокого усві-домлення своїх прав та обов'язків.

Розуміння громадянськості як сукупності високорозвиненихморальних якостей суб'єкта передбачає:

- зрілість практичної та правової свідомості;- почуття патріотизму, приреченості до історичної долі

вітчизни та її народу;- усвідомлення себе як повноправного громадянина соціаль-

ної спільності своєї країни.Формування громадянськості відбувається у процесі соціа-

лізації особи через систему суспільних відносин і виховання.Потреба модернізації громадянськості в процесі модернізації

суспільства як якості людини перебуває в тісному взаємозв'язку зпотребою утвердження громадянського суспільства. В Україні за-раз - це першочергова проблема.

У сучасних підходах до модернізації суспільства розрізня-ють два її типи: оригінальний і вторинний.

1-й - оригінальний, (спонтанна) або органічна модернізація.Цей тип властивий розвиненим країнам Західної Європи йПівнічної Америки (США, Канада), це тривалий період, який про-ходить у формі неперервного революційно-реформаторського про-цесу, що продовжив попередній розвиток суспільства і охопив усісфери суспільного буття. Цей процес розпочався в епоху Відро-дження, триває й досі, нерівномірний в різні часи.

Розглядаючи модернізацію як результат розвитку західноїцивілізації, вчені вирізняють кілька її історичних етапів:

1) доіндустріальний (XVI-XVII ст.) - перехід від індивіду-ального аграрного й ремісничого виробництва до суспільного,відчуження виробників від засобів виробництва та існування;

2) ранньоіндустріальний (XVIII-поч. XX ст.) - перехід відмануфактури до машинного чи фабрично-заводського виробницт-ва, поглиблення відчуження людей у процесі виробництва;

3) пізньоіндустріальний (до кінця 60-х рр.) - виникненняпоточно-конвеєрного виробництва, наукова організація та інтелек-туалізація праці, орієнтація на задоволення соціальних потреблюдини, поглиблення міжнародного поділу праці;

215

4) постіндустріальний (із 70-х рр.) - індивідуалізація вироб-ничого процесу і перетворення його в засіб самореалізації особи,перевага духовних стимулів над матеріальними, всебічна демокра-тизація та гуманізація суспільного життя, інформаційна революція.

2-й - вторинна (відображена) або неорганічна модернізація -для країн, що відстали від загальноцивілізаційного розвитку і праг-нуть за рахунок широкого застосування досвіду наздогнати пере-дові країни за рівнем і якістю життя. Неорганічна модернізаціязумовлена не внутрішніми імпульсами розвитку, але й системоюнових, суспільних вимог управлінської культури та зовнішнімичинниками.

Неорганічний тип модернізації було втілено у країнах дру-гого і третього ешелонів капіталістичного розвитку. Неорганічнийхарактер модернізації в цих країнах було спричинено: домінуван-ням відносин особистої залежності у виробництві, низьким рівнемконкурентоспроможності на світовому ринку; нерівномірністюсоціального розвитку; зосередженням національного потенціалулише на одному з його напрямів (скажімо, створення військово-промислового комплексу). Незважаючи на це деякі країни досяглиуспіху (Японія, індустріальні країни Азії - Китай, Сінгапур, Півден-на Корея).

У країнах третього світу внутрішніх передумов капіталізмупрактично не існувало, а тому модернізація набула в них викрив-леного характеру. Це виявилося в таких основних протиріччях:

- зіткнення місцевих норм і традицій з цінностями та еле-ментами модернізації;

- здійснення модернізації переважно не колоніальними ме-тодами за принципом "центр - периферія";

- домінування як суб'єкта модернізації державної адмініст-рації, залежної від колоніальної адміністрації;

- невідповідність форсованої вестернізації прагненням тра-диційних верств населення (у тому числі місцевих політичних ікультурних еліт).

Попри ці протиріччя деяким країнам завдяки модернізаціїпощастило досягти певного соціального та економічного зростання(Венесуела, Колумбія, Індія, Пакистан та ін.).

Відмінності вказаних типів постмодернізації надалі зводи-тимуться лише до різниці між конкретними моделями втіленнямодернізаційних цінностей. Наразі інше. Усе, що породжувало

216

полярність органічної та неорганічної модернізації, має зникну-ти, характерними рисами нового підходу стануть:

- раціонально-свідоме сприйняття політичної еліти й полі-тичних лідерів;

- орієнтація на політичні процеси й інститути, що відпові-дають міжнародним нормам сучасного соціального управління;

- інтерес до суспільно значущих проблем, поєднаний з ак-тивною політичною участю;

- поінформованість про соціально-політичні зміни, бажан-ня благотворно впливати на розвиток через громадську думку наполітичні процеси;

- компетентність у всіх напрямах суспільної діяльності, праг-нення бути корисним суспільству;

- культура співіснування у межах малих груп і всього гро-мадського суспільства.

10.3. Модернізаційний процес в Україні:основні проблеми та умови їх розв'язання

в кризовий період

Процес політичної модернізації в Україні історично нале-жить до охарактеризованого вище типу вторинної (неорганічної)модернізації, характерної для перехідних суспільств, які прагнуть"вписатись" у процес, який російські політологи, зокрема В.Пуга-чов, називають "осучасненням навздогін". Це зумовлює своє-рідність самого державотворчого процесу в Україні, яка полягає,по-перше, в переході від колоніального статусу на шлях самостійногорозвитку; по-друге, від тоталітарно організованого державного-мо-нопольного правління методами прямого розпорядництва (команд-но-адміністративна система) до визначення державних пріоритетівсоціально-економічного розвитку, нових управлінських механізміввиходячи із суспільних проблем, особливо в кризовий період тасучасний (2009 р.) кризовий стан в Україні.

Уряди країн світу використовують різні заходи подоланнякризи. Наприклад, серед заходів, які зараз вживаються:

• боротьба з безробіттям, створення і збереження робочихмісць;

• підтримка соціальної сфери;• допомога регіонам [16, с. 1].

217

Досить цікавим для України є досвід японців у тому, що їмвдалося поєднати модернізацію з прогресом у збереженні своєїідентичності. Спробуємо спинитися на означеній проблемі.

Неповторність соціально-історичного розвитку Україниспричинила дві основні особливості:

1) домінування як основного суб'єкта модернізованої владно-бюрократичної верхівки, залежної у своїх діях від чужого центру;

2) залежність суспільно-політичної системи від чужих на-ціональній традиції, ментальності й конкретним потребам україн-ського суспільства морально-культурних цінностей та ідеологіч-них схем.

Проголошення незалежності держави відкрило можливостідля всебічної модернізації її суспільства на основі світового досві-ду і власних потенційних можливостей. Але з одержанням певногостартового рівня модернізації Україна через розрив між бажаниминаслідками політичних змін і реальними її результатами потрапилав лабети "синдрому модернізації".

"Синдром модернізації" - це протиріччя між процесом ди-ференціації, вимогами рівності та здатністю політичної системидо інтеграції.

Він є основним наслідком взаємозв'язку і взаємодії основ-них криз політичного розвитку, до яких належать:

- криза ідентичності (розрив соціально-структурних підроз-ділів суспільства з політичною системою);

- криза легітимності (низький рівень лояльності населеннядо даної політичної системи, відсутність згоди в суспільстві щодоприроди й методів діяльності політичної влади);

- криза участі (відчуження населення від політичного життя,створення правовою елітою перепон для включення в політичнудіяльність соціальних груп, які заявляють свої претензії на владу);

- криза проникнення (невідповідність проголошених владоюцілей і напрямів соціального розвитку реальній соціально-полі-тичній ситуації, низький рівень практично-політичних можливос-тей системи державного управління);

- криза розподілу (порушення принципів забезпечення прий-нятого для суспільства рівня матеріального добробуту і допусти-мої межі соціальної нерівності та соціальної несправедливості).

Вирішення проблем подолання "синдрому модернізації"вимагає організаційного й теоретичного забезпечення модерніза-

218

ційного процесу, що передбачає визначення та вирішення основ-них його проблем.

Проблеми модернізації українського суспільства похідні відйого кризового стану, з одного боку, мають спільні риси з кризоюв деяких країнах Центральної та Східної Європи (Польща, Украї-на, Угорщина, Чехія, Словаччина) та Росії, а з другого - характери-зуються такими ознаками, як відсутність конкуренції (в тому числіі в політиці), диспропорційність і тотальна монополія економіки,корупція та безвідповідальність управлінських кадрів, нерозви-неність інформаційного суспільства та ін.

Однією з найважливіших проблем політичної модернізаціїє досягнення стійкої рівноваги і політичної стабільності в україн-ському суспільстві на основі визначення природи і напряму про-цесів, що відбуваються в ньому.

Тому для України сьогодні важливо перезавантаження мис-лення, дій та управління на кшталт подолання кризових станів:

• збалансування державного управління й системи місцевогосамоврядування з урахуванням здатності української ментальностівитворювати різноманітні індивідуальні й громадські форми ра-ціонального господарювання та потяг до утворення різноманітнихмісцевих форм самореалізації населення на локально-суспільно-му та особистісному рівнях;

• виявлення протиріч у зальнодержавних, галузевих, регіональ-них, колективних та особистих інтересах і визначення способів їхузгодження для досягнення консенсусу та прийняття ефективнихуправлінських рішень;

• вирішення проблем адміністративно-територіального поді-лу країн як засобу погодження централізаторської політики україн-ських структур (Крим, Закарпаття, Галичина, Донецьк);

• врахування нового, що приносять кризові стани у світі та вУкраїні.

Другою важливою проблемою є пошук оптимальних спо-собів переходу від традиційного суспільства до раціонального,пом'якшення зіткнень традиційних цінностей до демократичноїполітичної культури з новими модернізованими інститутами. Тутслід уважно поставитися до формування політичного режиму істворення системи соціального управління, зорієнтованих на вит-ворення стилю соціально-політичного життя відповідно довнутрішніх потреб українського суспільства та суспільно-політич-них викликів епохального розвитку. Вищезазначене передбачає:

219

1) цілеспрямоване подолання ситуації загальної непідготовле-ності до суспільно-державного реформування всієї системи управ-ління та залежності від тиску ззовні, а також розумне запозиченнязагальноцивілізаційного досвіду і врахування досвіду модернізаціїблизьких до України за окремими аспектами розвитку держав(Польща, Росія, Чехія, країни Балтії);

2) неприпустимість механічного перенесення на національ-ний ґрунт зарубіжних інститутів без урахування національно-психологічних особливостей народу і характерних рис сучасноїполітичної ситуації;

3) обмеження впливу на державотворчий процес вузько-партійних інтересів, побіжних обставин, ейфорії неконтрольова-ної свободи як гаранта проти відновлення тоталітаризму;

4) зміну ступеня й характеру інституціоналізації суспільствазавдяки розвиткові замість формалізованих офіційних державно-політичних інститутів асоціативно-громадського життя в різнома-нітних спонтанних формах, народжених самою логікою життясуспільства (форми самореалізації населення) тощо.

Третьою проблемою політичної модернізації сучасної Ук-раїни шляхом перезавантаження мислення є налагодження систе-ми постійного зворотного зв'язку й діалогу між представникамивладних структур і населенням, збільшення числа індивідів, якімають не лише право, а й реальну можливість бути почутими підчас прийняття та реалізації публічних політичних рішень.

До головних умов вирішення цієї проблеми слід віднести:1) подолання найбільш поширеної в політиці кризи - кризи

легітимності через створення механізмів суспільної саморегуляціїна місцевому рівні, справедливий розподіл ресурсів влади та управ-ління, створення державно-правових інститутів, норм і процедур,які в сукупності й становлять основи правової держави та демо-кратичного політичного режиму;

2) подолання політико-економічними засобами дистанції міжсоціальними етапами, стимулювання соціальної мобільності йдомінування політичних угруповань (партій, громадських об'єд-нань, груп тиску) замість всевладдя бюрократії;

3) розширення на всіх рівнях суспільної організації ме-ханізмів політичної соціалізації, що передбачають включення інди-віда в суспільство через оснащення його закріпленим у культурідосвідом попередніх поколінь і надбанням загальнолюдських знаньта цінностей, розвиток системи політичного рекрутування (відбо-

220

ру персоналу, який перебере на себе провідні ролі в політиці) нарівні "нижніх поверхів" політичної системи суспільства.

Вищезазначені умови вирішення основних проблем сучасногоетапу політичної модернізації в Україні мають служити своєрідниморієнтиром для формування самобутньої вітчизняної моделі суспіль-но-державного розвитку та подолання кризових станів у суспільстві.

Теорія "політичної модернізації" є складовою міждисциплі-нарної "теорії модернізації". Серед її представників є західні полі-тологи і соціологи: С.Ліпсет, Г.Альмонд, Р.Уарт, Д.Адлер, С.Верба,Л.Палл, С.Ейзенштадт, У.Мур, А.Етціоні, У.Ростоу, П.Бергер та ін.

Розмаїття підходів названих учених дає змогу подолати сте-реотипні уявлення про політику та її модернізацію. Тому і під полі-тичною модернізацією слід розуміти комплекс науково-методоло-гічних засобів, спрямованих на пояснення джерел, характеру інапрямів політичних змін, що передбачають раціоналізацію владичерез органічне поєднання економічних, політичних чинників зпозаекономічними і позаполітичними, диференціацію політичноїструктури, масову політичну участь населення, вдосконаленнянормативно-правової системи тощо.

Комплексний характер політичної модернізації пов'язанийще й з тим, що вона не обмежується рамками політичної сфери, аохоплює економічну, соціальну, управлінську, правову та іншісфери суспільного життя. Зміни в цих сферах тісно пов'язані міжсобою, постійно вимагають корекції, перебувають у взаємодії тавзаємовпливі.

Глобальні зміни українського суспільства, що мали місце заостанній період і триватимуть надалі, їх неоднозначний, а частонавіть драматичний характер, роблять надзвичайно актуальноюпроблему політичного процесу, чинників та перспектив його роз-витку. Важливе значення для розв'язання суспільно-політичних проб-лем має наукова розробка "української моделі розвитку". Таку про-граму мають розробляти науковці, політики та практики спільно.

Сьогодні існують два чинники розвитку суспільства - науката сильна, компетентна, демократична державна влада. Але, нажаль, мусимо визнати, що українське суспільство досі не має влас-ної концепції розвитку, яка спиралася б не тільки на універсальнімоделі, а й на національні інтереси, цінності, пріоритети.

Модернізація державного управління шляхом перезаванта-ження мислення викликана перш за все необхідністю здійсненняконтролю за виконанням прийнятих рішень, прогностичним підхо-

221

дом до напрацювання рішень та інформуванням громадськостіщодо кроків, які робить влада. Прозорість влади, її підзвітність,залучення громадян до участі у прийнятті рішень - це прояви де-мократії, аргументи на користь розвитку суспільства і подоланнякризових станів.

Сучасні демократичні суспільства демонструють вдаліприклади реалізації принципу прозорості, відкритості влади та влад-них відносин. Так, наприклад, Швеція запропонувала систему елек-тронного урядування, яка діє не лише при прийнятті рішень відпо-відними урядовими структурами, а й під час опрацювання запитівгромадян до влади. Пункти прийому запитів, організовані при будь-яких державних установах, у тому числі муніципальних. Чехіяналежить до тих країн, де рівень відповідальності за прийняттяуправлінських рішень один із найвищих у Європі, цьому сприяєорганізація роботи Рахункової палати. Ця установа здійснює кон-трольні функції держави за виконанням прийнятих рішень, надаєвідповідні рекомендації та має важелі впливу на виконавців за-конів, постанов тощо.

Сутність демократизації політичної модернізації шляхомперезавантаження мислення полягає ось у чому:

• еволюційному запровадженні нових прогресивних форморганізації політичного життя;

• раціоналізації влади шляхом комплексного поєднання со-ціально-економічних та духовно-культурних чинників суспільноїсистеми. Процес політичної модернізації виявляє себе насампе-ред у трьох основних сферах - політичній системі, політичній куль-турі та політичній поведінці;

• психологічному становленні та розвитку політичного життяі владних відносин в Україні на сучасному етапі.

У сфері політичної культури модернізаційні процеси при-водять до активізації та суспільно-політичної соціалізації особи,постійного вдосконалення політичних цінностей та норм, формуван-ня принципово нової, орієнтованої на раціональні зміни політико-управлінської еліти. Модернізація безпосередньо політичної сис-теми виявляється в її диференціації, умінні адекватно відповідатина різноманітні виклики часу. Зміни політичної поведінки поляга-ють у активізації та вдосконаленні форм залучення громадян - дополітичного процесу, до активної публічної політичної діяльності.

Звернемося тепер до оновлення визначення змісту процесуполітичної модернізації шляхом перезавантаження як зростання

222

динамізму політичної системи, її здатності адекватно реагуватина зміни політичних реалій; формування нової модернізаторськоїполітичної еліти; зниження ступеня відчуження громадян від полі-тичної влади; забезпечення реальної участі народу у політичномужитті; підвищення впливу інформації; постійне вдосконаленняцінностей та норм у системі політичної культури тощо.

Результати опитування громадян, проведені газетою "День",показали, що у 2008 р. кількість невдоволених діями влади грома-дян досягли 86,3%. Це засвідчує, що в Україні ще не сформуваласясоціальна сила, здатна очолити процес модернізації. Сучаснийпідприємницький прошарок є в основному "буржуазією" у першо-му поколінні. Його характеризує низький рівень культури і освіти,відсутність бачення історичної перспективи, нецивілізований ха-рактер привласнення матеріальних благ та ін.

Усі свідомі громадяни України розуміють, що національневідродження України як економічно розвиненої країни неможливебез цілеспрямованої, гнучкої і виваженої економічної політики. Змоменту проголошення незалежності керівництвом країни зроб-лено певні кроки щодо становлення та демократизації соціально-економічної сфери суспільства. Однак єдиної, послідовної і ціле-спрямованої державної економічної політики не існує і до цьогочасу, тому ця проблема є наріжним каменем реальних економіч-них потуг на ґрунті макроекономічних перетворень. Людина якнайбільша соціальна цінність має особливо відчувати позитивнінаслідки такої політики, що сприяє зростанню її життєвого рівня,підвищенню інтелекту, забезпеченню гідного способу життя.

Тому на формування економічної політики повинні вплива-ти розумно прогностичні політичні важелі. Це, до речі, доводять інові геополітичні реалії в Європі. Світ, що змінюється навколонас, змінюється не лише макроекономічним зусиллям. Вінзмінюється, оскільки цього бажає громадянське суспільство, різно-манітні політичні інститути, зокрема, "Єдиний фронт", що маєвеликі потенції та великі амбіції. Це стосується і позиції громадя-нина як політичного суб'єкта, який теж має активно впливати наформування сучасного суспільства. На жаль, наша громадянська іполітична свідомість спить "тихим сном у голодній колисці". Як іколись, ми чекаємо, що держава нас нагодує, навчить і виведе влюди. Не ті часи зараз. Громадяни повинні бути свідомі власнихдій для подолання сучасної кризи.

223

Пріоритетний підхід до економіки - це завжди політичний,стратегічний підхід. Пріоритети повинні визначатися виходячи зінтересів народу та громадянської участі в суспільних змінах. Тимсамим вони мають сприяти науковому передбаченню перспективрозвитку економіки, її структури, впливу на соціальну сферу, лю-дину, природу тощо.

Що ж до приватизаційного процесу в Україні, то картинадвояка.

На запитання "Хто сьогодні отримує найбільшу користь відприватизації підприємств?" були отримані такі відповіді:

- усі громадяни однаковою мірою - 1,4%;- представники влади - 38,1%;- керівники підприємств - 29,8%;- ділки тіньової економіки - 36,9%;- підприємці - 9,3%;- працівники приватизованих підприємств - 5,7%;- ніхто - 8,4%.Вагаються дати певну відповідь - 8,8% [15].Отже, найбільший виграш, за оцінками громадян, отримують

від приватизації представники влади, ділки тіньової економіки та ке-рівники підприємств. Доречно зауважити, що досить скептично оці-нював конструктивні можливості приватизації для економіки країнСхідної Європи лауреат Нобелівської премії професор Вашингтон-ського університету Д.Норт, визнавши, що вона не є панацеєю длявирішення проблем неефективного управління та економічного функ-ціонування. Це викликано відсутністю часу на її реалізацію.

Формування ринкових відносин передбачає поряд з утво-ренням ринку товарів та ринку капіталів утворення ринку праці.Безробіття в Україні - похідне явище, наслідок системної кризисуспільства, передусім його господарського життя та певна роботацентрів зайнятості. Що ж до кардинального вирішення проблемибезробіття, то воно залежить від особливостей реформування - чиздатне буде українське суспільство від безпідставної економікиобігу, на якій збагачуються іноземні кредитори і вітчизняні тіньо-вики, перейти до продуктивної економіки виробництва. Ми - напорозі зовсім нової економіки, іншого світового перерозподілупраці та спільного підходу до встановлення цін на ресурси.

Україна має визначити стратегію свого економічного роз-витку та пріоритети у світовому економічному господарстві, ви-значитися з вибором своїх стратегічних партнерів і союзників,

224

з'ясувати, в чому полягають їх реальні державні інтереси та роз-робити тактику їх реалізації.

Вирішальною ланкою економічної політики держави маєстати науково-технічна та інноваційна політика. Могутність дер-жави зростатиме насамперед шляхом розв'язання аграрної пробле-ми. Розквітне село - розквітне Україна. Крім того, реальний ефектстарту повинен полягати в тому, що Україна має переозброїти еко-номіку на новій, сучасній основі, адекватній вимогам інфор-маційної революції.

Використовуючи світовий досвід, зокрема постсоціалістич-ної трансформації на ринкових засадах, маємо підходити творчо,з урахуванням національних умов, менталітету, інтересів, оскіль-ки сліпе поширювання чужого не тільки не корисне, а й шкідливе.

Водночас політика повинна йти попереду економіки, готую-чи їй шляхи подолання труднощів подальшого розвитку. Ущорічному посланні Президента України "Про внутрішнє ізовнішнє становище України" 1 квітня 2009 р. сказано, що "нашамета - зробити реальний, великий наступний крок до кращогожиття. Ми - щойно на середині шляху. Треба зібрати сили. Требавірити в себе. Треба йти вперед" [22, с. 4].

Нація й держава відбудеться, якщо її цементуватиме націо-нальна ідея. Головним завданням сучасної політики в Україні ста-ла консолідація нації, формування її як політичної спільноти, щооб'єднує український етнос з іншими етносами, які живуть на те-риторії України, тобто формування української політичної нації.Спільність, в якій визначальними складовими є політичний, еко-номічний інтерес її мешканців, бо лише такий підхід спроможнийсформулювати єдину національну ідею, яка б об'єднувала людейзаради спільного державотворчого прогресу. Це наводить на дум-ку, що національну ідею неминуче треба пов'язати з конкретнимсоціально-економічним та політичним курсом. Лише за цієї умо-ви вона може бути матеріалізована в процес державотворення.

Головна біда України не в глибокій економічній кризі, а вдуховно-вольовій: ніяк не вирішено, на яких ціннісно-норматив-них засадах будувати державу і суспільство.

Виходячи з потреб подолання кризових станів та подальшоїдемократизації суспільства необхідно врахувати, що:

• головною передумовою становлення українського грома-дянина є створення всіх умов для перетворення у вільну, активну,відповідальну особистість;

225

• у процесі побудови нового ціннісно-нормативного просторутреба користуватися пріоритетністю фундаментальних цінностей,враховуючи цінності повсякденного життя - соціальну справедли-вість, допомогу тим, хто хоче працювати, та жорстке обмеженнятим, хто хоче нажитися на бюджеті, зменшити кількість незакон-них пільг;

• формувати у населення активні моделі життя, так би мови-ти, "позитивні образи";

• треба мати програму переоцінки цінностей людини в но-вому ціннісно-нормативному просторі, оскільки цей процес пу-щений сьогодні на самоплив;

• цілепокладання має бути підкріплене і збалансоване з ціле-забезпеченням: мета - програма - засоби - ресурси. Це дасть змогусформувати у людей філософію високоорганізованого стабільно-го буденного життя;

• сформувати атмосферу діалогу, компромісу, консенсусу всуспільстві;

• створити умови для досягнення високої духовності, про-фесіоналізму, компетентності, високої управлінської культури;

• працювати кожній особистості над створенням власного інфор-маційного простору, який був би ілюстраційно-позитивним, правед-ним, стимулюючим на державотворення та громадянську позицію;

• сформувати програму для гуманітарного розвитку економіки;• розробити відповідно нову ідеологію для різної структури

економіки;• розробити сучасні механізми управління шляхом переза-

вантаження мислення щодо збереження ближньої і віддаленої стра-тегії виживання та активізувати вольову стратегію суспільства врозбудові демократичних управлінських основ держави, громад-ського суспільства та сформувати високу національну свідомістьполітико-управлінської еліти та громадян.

ВисновкиНа межі тисячоліть гостро постає проблема переосмислен-

ня власної історії, причин поразок і перемог, втрат і досягнень.Виникає потреба пошуку нової моделі національного розвитку,визначення пріоритетів і прерогатив держави на найближче май-бутнє. Це можливо зробити лише в контексті світових процесів,ураховуючи історичний досвід інших країн.

226

Суспільство, для якого характерним є процес модернізації,здійснює відтворення на органічній новації, а не на тенденції розри-ву або руйнування попередніх організацій. Воно прагне до збалан-сованості, гармонії економічної, політичної, соціальної, інформа-ційної та інших систем.

Сучасна світова економічна криза, політична нестабільність,відсутність сформованих структур громадянського суспільства унашій державі негативно позначаються на соціально-політичнійактивності та управлінських ініціативах населення. Відмічаєтьсянизька правова культура людей, незнання своїх прав та обов'язків,юридична неосвіченість, втрата почуття людської гідності, байду-жість до політичних процесів. Такі суспільні негаразди стаютьзвичними перешкодами на шляху побудови громадянського сус-пільства як основи політичної модернізації управління. Над вирі-шенням цього слід професійно та відповідально працювати, про-водити серйозну просвітницьку роботу.

Складність становища України полягає в тому, що вона одно-часно вирішує дві фундаментальні проблеми. Першу - відродженняі зміцнення власної державності, забезпечення реального сувере-нітету та гідного місця у світовому співтоваристві. Другу - перехіддо якісно іншої, нової форми соціально-політичної, управлінсько-економічної організації суспільства, модернізації його основ. Цевимагає нової інноваційної особистості політика та управлінцявідповідно до потреб суспільного розвитку.

Стабільність і майбутнє України залежить від успіху в обохнапрямах. Отримання незалежності стало лише початком, першимкроком на шляху розв'язання невирішених питань багатовіковоїісторії українців та світового досвіду здійснення модернізаційнихпроцесів в умовах інформаційного суспільства. Україна має гар-ний шанс здолати власний шлях у прогресивному модернізацій-ному розвитку, відкритися світові і відкрити світ для себе.

Питання для самоконтролю1. Що таке модернізація?2. Скільки етапів виділяють науковці у процесі модернізації?3. Охарактеризуйте основні історичні етапи.4. Що слід розуміти під поняттям "політична модернізація"?5. Коли вперше в науковому обігу з'явилося поняття "полі-

тична модернізація"?

227

6. Назвіть характерні ознаки інформаційного суспільства.7. Яку роль відіграють інформаційно-комунікативні техно-

логії у процесі прийняття політичних рішень?8. Перерахуйте основні критерії, що впливають на політич-

ну модернізацію.9. Що розуміють під поняттям "синдром модернізації"?10. Чому модернізаційні процеси набули розвитку в умовах

інформаційного суспільства?

Список використаних джерел1. Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. Опыт

социального прогнозирования / Д. Белл ; пер. с англ. - М. :Academia, 1999. - 956 с.

2. Бурдье П. Социология политики : пер. с фр. / [Е. Д. Возне-сенская и др. ; сост., общ. ред. и предисл. Н. И. Шматко]. - М. :Socio-Logos,1993. - 333 с.

3. Валевський О. Л. Держава і реформи в Україні: аналіз дер-жавної політики в умовах трансформації суспільства : моногра-фія / О. Л. Валевський. - К. : Вид-во НАДУ, 2007. - 316 с.

4. Горбашенко В. П. Стратегія модернізації суспільства: Ук-раїна і світ на зламі тисячоліть : монографія / В. П. Горбашенко. -К. : Видавн. центр "Академія", 1999. - 240 с.

5. Даніл'ян В. О. Інформаційне суспільство та перспективийого розвитку в Україні (соціально-філософський аналіз) : моно-графія / В. О. Даніл'ян. - Харків : Право, 2008. - 184 с.

6. Дзюндзюк В. Б. Модель держави з точки зору її еволюцій-ного розвитку / В. Б. Дзюндзюк // Актуальні проблеми державно-го управління : наук. зб. - 1998. - № 2. - С. 5-10.

7. Козаков В. М. Соціально-ціннісні засади державного уп-равління в Україні : монографія / В. М. Козаков. - К. : Вид-во НАДУ,2007. - 284 с.

8. Кремень В. Україна: Шляхом до себе. Проблеми суспіль-ної трансформації / В. Кремень, В. Ткаченко. - К. : Видавн. центр"Друк", 1998. - 445 с.

9. Українська політична нація: ґенеза, стан, перспективи /[В. С. Крисенко, М. Т. Степенко, О. С. Власюк та ін.] ; за ред.В. С. Крисаченка. - К. : НІСД, 2003. - 632 с.

10. Макаренко Є. А. Європейська інформаційна політика /Є. А. Макаренко. - К. : Наук.-видавн. центр "Наша культура і на-ука", 2000. - 367 с.

228

11. Михальченко Н. И. Украинское общество: трансформа-ция, модернизация или лимитроф Европы? - К. : Ин-т социологииНАНУ, 2001. - 440 с.

12. Пахльовська О. Аve, Europa!: статті, доповіді, публіцис-тика. Оксана Пахльовська. - К. : Унів. вид-во ПУЛЬСАРИ, 2008. -656 с.

13. Політична система сучасної України: особливості став-лення, тенденції розвитку. - К. : Парлам. вид-во,1998. - 352 с.

14. Покровский Н. Е. Глобализация. Модернизация. Россия /Н. Е. Покровский // Полис. - 2003. - № 2. - С. 37.

15. Пірен М. І. Ентополітика в Україні: соціо-психологічнийаналіз : навч. посіб. / М. І. Пірен. - К. : Ун-т "Україна", 2007. - 408 с.

16. Програма "Україна 2010". Консолідація українськогосуспільства: реалії, перспективи : наук.-метод. посіб. - К. : Вид-воУАДУ, 1999. - 200 с.

17. Соціальна теорія: традиції та сучасність : навч. посіб. /за ред. А. Ручки. - 2007. - 363 с.

18. Cірук М. Україна-Японія: партнерство заради модерні-зації / М. Cірук // День. - 2009. - 8 квітня. - С. 1, 3.

19. Скалацький В. М. Інформаційне суспільство: сучаснітеорії та моделі (соціально-філософський аналіз) : дис. ... канд.філос. наук : 09.00.03 / Скалацький В. М. / Київ. нац. ун-т ім. Тара-са Шевченка. - К., 2006. - 181 с.

20. Цвєтков В. В. Демократія - Управління - Бюрократія: вконтексті модернізації українського суспільства / В. В. Цвєтков,В. П. Горбатенко. - К. : Ін-т держави і права ім. В. М. КорецькогоНАН України, 2001. - 248 с.

21. Чиж І. С. Україна: шлях до інформаційного суспільства /І. С. Чиж. - К. : Либідь, 2004. - 287 с.

22. Щорічне послання Президента України Віктора Ющен-ка. Про внутрішнє і зовнішнє становище України // Уряд. кур'єр. -2009. - 1 квіт. - 3-4 с.

229

11. СТРАТЕГІЧНЕ ПЛАНУВАННЯЙ УПРАВЛІННЯ

План11.1. Поняття та зміст стратегічного планування й управлін-

ня в державному управлінні.11.2. Характеристика процесу та технології стратегічного

планування й управління.11.3. Особливості реалізації процесу стратегічного плану-

вання й управління.

Ключові слова: прогнозування, планування, стратегія, страте-гічне планування, стратегічне управління, процес стратегічногопланування, оцінювання, SWOT-аналіз, SMART-goals підхід, дер-жавне управління.

11.1. Поняття та зміст стратегічного плануванняй управління в державному управлінні

Побудова будь-яких управлінських моделей розвитку сус-пільства чи окремої громади визначається загостренням існуючихчи наявністю потенційних проблем, що виникають унаслідок дис-пропорції рівнів розвитку сегментів суспільства та розбалансуван-ням їх внутрішньої взаємодії. Знання про структуру цих проблеммає істотний вплив на реалізацію всіх наступних управлінськихдій, їх визначення та формування.

Формулювання проблеми як такої пов'язано з необмеженоюмаксимізацією вигоди і почасти викликає помилки, що виявляють-ся й виправляються поверненням до розпорошення проблеми,нового формулювання і її розв'язання. Тобто процес структуру-вання проблеми іде у зворотному напрямі і характеризується на-явністю прогнозування та планування.

Прогнозування - це процедура продукування фактографіч-ної інформації стосовно майбутніх станів суспільства на основіпопередньої інформації щодо проблем державної політики.

Прогнози надають інформацію про майбутні зміни в дер-жавних програмах та їх наслідки. Цілі прогнозування схожі на цілівеликої кількості наукових і соціологічних досліджень. Вони на-магаються осмислити й контролювати людське оточуюче (соціо-

230

економічне) середовище. Прогнозування майбутніх станів суспільствав державному управлінні особливо пов'язані з контролем-плануван-ням і поновленням державної політики таким чином, щоб можна буловибрати найкращий спосіб з можливостей у майбутньому.

Планування - це визначення параметрів управлінського про-цесу на основі зіставлення інформації про потреби зовнішньогосередовища в результатах діяльності і його можливостей, з ура-хуванням розвитку самого суб'єкта, що направлено на досягнен-ня поставленої перед системою мети.

План - це кількісне відображення цілей та розробка шляхівїх досягнення. Це результат планування, мотивована модель дій,створена на основі прогнозу стану середовища і поставленоїмети.

Прогнозування і планування взаємопроникні та чергові ета-пи реалізації перспективної державної політики. Власне, плану-вання - це процес перетворення цілей у прогнози та плани, процесвизначення пріоритетів, засобів та методів їх досягнення. Призначен-ня планування як функції управління полягає в намаганні завчас-но врахувати по можливості всі внутрішні та зовнішні фактори,що забезпечують сприятливі умови для нормального функціону-вання і розвитку об'єкта управління (суспільні відносини).

Структурування у поєднанні прогнозування та плануваннявибудовує стратегію поведінки суб'єкта управління відносно об'єк-та та системи в цілому. Термін "стратегія" має глибоке коріння ішироке поширення та загалом розуміється як комплекс дій з до-сягнення визначених цілей.

Слово стратегія походить з давньогрецької мови: Stratos -армія, військо; Agos - я керую. Спочатку означало мистецтво абонауку бути полководцем. У переносному значенні (за визначеннямсловника: Ожегов С. И. Словарь русского языка. - М. : Рус. яз.,1988. - С. 630) - мистецтво керівництва суспільною та політич-ною боротьбою; спосіб дій, лінію поведінки кого-небудь (Новийсловник української мови / В. Яремко, О. Сліпушко : в 4 т. - Т. 4. -К. : Аконіт, 1999. - С. 417).

Світова практика загалом виробила розуміння стратегії, щозводиться до трьох основних підходів:

231

У сучасному розумінні всі три підходи до бачення стратегіїмаксимально наближені один до одного і комбінуються в тлума-ченні, що виражається наступним чином:

Стратегія - це свідомий процес, спрямований на визначеннянапряму розвитку організації, регіону чи територіальної грома-ди в умовах середовища, що змінюється [2, с. 137]. Формування жстратегії та складання плану щодо її реалізації визначається якстратегічне планування, що в системі державного управління надаєуправлінській діяльності довгострокового характеру.

Стратегічне планування - це систематичний процес, задопомогою якого організація, регіон чи територіальна громадапрогнозує та планує свою діяльність на майбутнє, а саме процеспостійного прийняття та коригування управлінського рішення учасі. Результатом цього процесу стає документ, який спрямовуєна досягнення поставлених цілей.

У практиці діяльності органів влади України достатньо по-ширене оперативне чи звичайне (максимальний термін 1 рік) пла-нування, яким часто підміняють стратегічне планування. Тобтопланування повсякденної діяльності презентується як стратегічнийплан розвитку організації чи структури. Це поширена помилка,тому, зіставляючи стратегічне й оперативне (звичайне) плануван-ня (див. табл. 11.1), наголосимо, що

Таблиця 11.1

Три підходи до бачення стратегії 1 Стратегія як абстрактна норма діяльності, абстрагована за змістом, але звернена до

процесів досягнення цілей. Поняття стратегії близьке до поняття стратегічного бачення і розуміється як уявлення про бажаний стан організації

2 Ототожнення стратегії і стратегічного плану дій. Можливе зміщення акценту на програмному компоненті (план дій) і стратегія може стати мозаїкою слабопов’язаних дій у різних напрямах

3 Стратегія як процес. Стратегічне планування розуміється як процес, спрямований на розробку і впровадження стратегії розвитку середовища, в якому існує організація, громада, країна, а також пристосування до цих змін. Стратегічне планування характеризує не тільки основний шлях розвитку системи, але й дає змогу модифікувати його або за необхідності коригувати напрям, враховуючи зміни середовища

Стратегічне планування є: Оперативне планування є: передбачливим реактивним зосередженим на конкретних цілях із загальними цілями зі спільною стратегією спільна стратегія відсутня комплексним і складним простим і елементарним із залученням експертів з інформуванням учасників довготерміновим (понад 3 роки) короткотерміновим (до 1 року)

232

Стратегічне планування має низку особливостей:• стратегічне планування слід розуміти як процес, націле-

ний на розробку та впровадження стратегії розвитку середовища,у якому існує той чи інший об'єкт;

• стратегічне планування - процес, спрямований у майбутнє,який визначає цілі та напрями розвитку, методи і способи досяг-нення цих цілей;

• стратегічне планування - процес, який програмує майбутніподії, рівень;

• стратегічне планування є циклічним процесом, який пе-редбачає аналіз і коригування реалізації стратегічного плану наетапах його втілення [7, с. 2].

Характерними рисами стратегічного планування виступають:• спрямованість у середньострокову та довгострокову

перспективу;• орієнтація на досягнення визначальних для даної системи цілей;• органічний взаємозв'язок намічених цілей з обсягом і струк-

турою ресурсів, необхідних для їх досягнення (як наявних, так істворених у перспективі);

• врахування впливу різноманітних умов та факторів, яківизначають стан об'єкта планування [8, с. 371].

Стратегічне планування і процес, і результат, оскільки в йогооснову покладено:

• вибір цілей та завдань, що мають привести до кращогосуспільства;

• визначення найдієвішого способу досягнення цілей та завдань;• централізацію влади.Зорієнтованість стратегічного планування на результат не

викликає сумнівів, оскільки стратегічний план обов'язково перед-бачає досягнення результату відповідно до задекларованої цілі.Процес стратегічного планування передбачає:

• розподіл ресурсів (фонди, дефіцитні управлінські кадри,технологічний досвід);

• адаптацію до зовнішнього середовища (поліпшення сто-сунків організації з її зовнішнім середовищем);

• внутрішню координацію;• організаційно-стратегічне передбачення.При цьому в історичному розрізі стратегічне планування

було реакцією на очевидний безлад і короткозорість, породженіринковими негараздами і плюралістичними підходами у розв'я-

233

занні проблем владою в країнах з ринковою економікою, таких якСША, Канада, Велика Британія, Франція та ін.

Однак слід висловити застереження щодо стратегічногопланування. Передовсім стратегічне планування не варто вважатисамоціллю чи панацеєю від усіх негараздів. Це не є догматична"ковдра" безпечного і безтурботного існування, оскільки процесстратегічного планування неперервний і з бюрократичної точкизору містить чіткішу регламентацію діяльності з постійним моні-торингом виконання стратегічного плану - кінцевого продуктупроцесу стратегічного планування.

Стратегічний план допомагає:• думати стратегічно (керівництво) й розробляти дієві стра-

тегії (службовці);• пояснити майбутні напрями політики (громадянам);• встановити пріоритети (розвитку організації, регіону, те-

риторіальної громади);• оцінити результативність і ефективність використання ре-

сурсів, особливо бюджетних коштів;• оцінити сьогоднішні рішення у світлі майбутніх змін;• створити логічно послідовну й захищену базу для прий-

няття рішень;• забезпечити максимальну неперервність в організаційно-

му контролі службовців (моніторинг);• визначити основні організаційні проблеми;• результативно діяти в мінливому середовищі;• організовувати команду виконавців та експертів [2, с. 11].У державному управлінні стратегічне планування стосуєть-

ся, передусім, опрацювання та підготовки стратегій розвитку такзваного державного простору, тобто країни, регіону чи визначеноїтериторії, оскільки кожна з цих територій має свого урядника, вобов'язки якого входить опрацювання такої стратегії розвитку.

У цьому контексті стратегічне планування, будучи формо-творчим елементом системи управління, природно відтворює сис-тему в собі, її елементи, надаючи їм власних параметрів і, як на-слідок, стає підгрунтям виникнення та використання стратегічно-го управління в діяльності суб'єктів реалізації державної політики.

У науковій літературі також поширеним є поняття стратегіч-ний менеджмент. Корені стратегічного менеджменту перебува-ють у підприємницьких організаціях, які ведуть боротьбу заіснування в умовах ринкової конкуренції. Оскільки виживання фірмив умовах конкуренції залежить від мудрості схвалюваних її керівницт-

234

вом рішень, цій ідеї присвячено чимало досліджень провідних ученихз тим, аби зрозуміти сутність основних процесів та сприяти процесуприйняття рішень як у бізнесових, так і в державних структурах.

Важливим є розуміння спільних і відмінних рис між стратегіч-ним плануванням і менеджментом, оскільки в державному секторі спо-стерігається певна плутанина й неадекватне сприйняття цих термінів.

Досить часто ці два поняття використовуються як тотожні, хочарізниця між стратегічним плануванням і стратегічним менеджментомполягає загалом у тому, на якому етапі процеси завершуються або наяких специфічних моментах робиться наголос у кожному з них.

Стратегічне планування переважно наголошує саме на роз-робці стратегічного плану. Стратегічний менеджмент переважнозвертає особливу увагу на етап реалізації. Це, звісно, не означає,що планування є менш важливим, швидше за все мовиться протаку саму значимість етапу реалізації. Згідно з цим у стратегічно-му управлінні можна виділити дві фази: 1) період стратегічногопланування; 2) період реалізації стратегії.

Звідси, стратегічне управління - це процес первісного і в по-дальшому повторного визначення стратегії у відповідь на зміниоточення, що відбулись, чи на зміни, що лише відбудуться, або навітьпроцес, що спричиняє ці зміни, і пов'язаний з ним процес реалізації/виконання, в якому ресурси та можливості суб'єкта розподіленітаким чином, щоб вона могла реалізувати перспективні/довгостро-кові цілі щодо розвитку, а також була здатна забезпечити своє існу-вання в потенційних ситуаціях переривистості. Стратегічне управ-ління полягає в прийнятті рішень (стратегій) щодо майбутніх напрямівдіяльності органів влади та у виконанні цих рішень.

При цьому реалізація стратегії охоплює повторюваність уп-равлінського функціонального циклу за визначеними кроками, пе-редбаченими процесом стратегічного планування (рис. 11.1).

Рис. 11.1. Типова схема процесу управління

Впровадження (реалізація)

Облік Планування Контроль Регулювання

Середовище

235

Відтак, процес стратегічного управління за процедурнимзмістом повністю співвідноситься з процесом стратегічного пла-нування, де покроковий процес реалізації стратегії спрямований на:

• розвиток організаційної структури та її пристосування дообраної стратегії;

• збереження або запровадження нових функцій, що необ-хідні для належної роботи організації з метою успішної реалізаціїнею обраної стратегії;

• проведення моніторингу ефективності реалізації окремихетапів процесу впровадження стратегії.

В Україні унормовано низку документів, що стосуються стра-тегічного планування й управління. Тобто ми можемо говоритипро систему стратегічного планування й управління в Україні.

Українське законодавство щодо стратегічного плануванняможна умовно поділити на кілька змістових блоків:

До першого блоку можна віднести документи для форму-вання стратегічного планування в Україні на загальнодержавномурівні: "Про державне прогнозування та розроблення програм еко-номічного і соціального розвитку України" (Закон України), "Продержавні цільові програми", "Про розроблення проекту Стратегіїекономічного та соціального розвитку України до 2011 року" (Розпо-рядження Президента України), "Про підготовку проекту Страте-гії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки","Про впровадження системи стратегічного планування і прогно-зування", "Про проект Закону України про державне прогнозуван-ня та розроблення програм економічного і соціального розвиткуУкраїни" (постанови Верховної Ради України);

постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України "Просхвалення Концепції вдосконалення системи прогнозних і програм-них документів з питань соціально-економічного розвитку Украї-ни", "Про прогноз економічного і соціального розвитку Українина 2002-2006 роки", "Про розроблення прогнозних і програмнихдокументів економічного і соціального розвитку та складання про-екту державного бюджету";

Послання Президента України до Верховної Ради України:Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічно-го та соціального розвитку України на 2002-2011 роки, "Про Стра-тегію економічного та соціального розвитку України "Шляхомєвропейської інтеграції" на 2004-2015 роки" та ін.

236

Другий блок - нормативно-правові акти, спрямовані на роз-будову стратегій регіонального розвитку: "Про затвердження Дер-жавної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року","Про затвердження Порядку здійснення моніторингу показниківрозвитку регіонів, районів, міст республіканського в АвтономнійРеспубліці Крим і обласного значення для визнання територій депре-сивними", "Про утворення Ради розвитку регіонів", укази Президен-та України "Про Концепцію державної регіональної політики","Про стимулювання розвитку регіонів", "Про Генеральну схемупланування території України"; наказ Міністерства економіки та зпитань європейської інтеграції "Про затвердження Методичнихрекомендацій щодо формування регіональних стратегій розвитку";

блок документів, що унормовують вироблення стратегій нарівні територіальної громади: закони України "Про місцеве само-врядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації", "Провласність", "Про звернення громадян", "Про забезпечення рівнихправ та можливостей жінок і чоловіків", "Про статус депутатівмісцевих рад", постанови Кабінету Міністрів України "Про деякіпитання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні тареалізації державної політики", "Про Порядок оприлюднення умережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої вла-ди", укази Президента України "Про забезпечення умов для більшширокої участі громадськості у формуванні та реалізації держав-ної політики", "Про забезпечення участі громадськості у форму-ванні та реалізації державної політики", розпорядження КабінетуМіністрів України "Про роботу центральних і місцевих органіввиконавчої влади щодо забезпечення відкритості у своїй діяльності,зв'язків з громадськістю та взаємодії із засобами масової інфор-мації" тощо.

Третій блок - стратегії галузевого розвитку: "Про затвер-дження Стратегії демографічного розвитку в період до 2015 року","Про затвердження Порядку організації та фінансування стратегіч-ного планування у сфері оборони і військового будівництва", "Прозатвердження Стратегії модернізації системи бухгалтерського об-ліку в державному секторі на 2007-2015 роки", "Про затверджен-ня Стратегії розвитку державної статистики на період до 2008 року","Про затвердження Стратегії розвитку системи державних заку-півель на 2005-2010 роки", "Про заходи щодо реалізації в 2006 роціСтратегії подолання бідності", "Про схвалення Енергетичної стра-тегії України на період до 2030 року".

237

Зазначимо, що чинне законодавство потребує суттєвих ко-регувань та узгоджень щодо формування стратегічних планів якна національному, регіональному, так і на рівні розвитку терито-ріальних громад.

Окремо слід наголосити на Розпорядженні Кабінету Мініст-рів України від 4 жовтня 2006 року № 504-р. "Про схваленняКонцепції вдосконалення системи прогнозних і програмних доку-ментів з питань соціально-економічного розвитку України". Відпо-відно до зазначеного Розпорядження систему прогнозних і про-грамних документів складають довгострокові, середньостроковіта короткострокові прогнозні і програмні документи, в яких відпо-відно до соціально-економічних та суспільно-політичних процесів,що відбуваються в державі, з урахуванням впливу зовнішньоеко-номічних та інших факторів і очікуваних тенденцій, визначаютьсяцілі і пріоритети соціально-економічного розвитку та заходи, якінеобхідно здійснити для їх досягнення. Відповідно до Розпоря-дження: довгострокові прогнозні і програмні документи визнача-ють напрями розвитку, стратегічні цілі та структурні пропорціїекономіки і соціальної сфери.

Довгостроковий період - понад п'ять років. На цей періодрозробляється:

• стратегія економічного та соціального розвитку України -документ, у якому визначаються пріоритети, стратегічні цілі, струк-турні пропорції економіки і соціальної сфери та напрями держав-ної політики;

• стратегія розвитку галузі економіки (сфери діяльності) -документ, у якому на основі прогнозу тенденцій розвитку відповід-них ринків і напрямів науково-технічного прогресу визначаютьсядовгострокові цілі та пріоритети розвитку галузі економіки (сфе-ри діяльності), заходи, спрямовані на їх досягнення, та ресурси,що необхідні для здійснення таких заходів.

Крім того, варто мати на увазі, що на довгостроковий період(понад п'ять років) розробляються проекти:

• стратегії економічного та соціального розвитку України;• державної стратегії регіонального розвитку;• регіональних стратегій розвитку Автономної Республіки

Крим, областей, м. Києва і Севастополя;• стратегій розвитку галузей економіки (сфер діяльності) (у

разі необхідності).

238

Середньострокові прогнозні і програмні документи розроб-ляються на строк до п'яти років на основі довгострокових доку-ментів і визначають умови соціально-економічного розвитку, на-прями дій та заходи на середньострокову перспективу з метоюдосягнення стратегічних цілей. До них належать:

• програми діяльності Кабінету Міністрів України;• прогнози економічного та соціального розвитку України;• прогнози економічного та соціального розвитку Автономної

Республіки Крим, областей, м. Києва і Севастополя (за рішенняммісцевих органів влади);

• основні напрями бюджетної політики і прогнозу показниківзведеного та державного бюджетів України;

• державні цільові програми;• стратегічні плани роботи центральних органів виконавчої

влади.Короткострокові прогнозні і програмні документи розроб-

ляються на основі середньострокових документів і визначають цілі,умови розвитку та відповідні заходи на наступний рік.

У разі потреби за рішенням Кабінету Міністрів Україниможуть розроблятися інші стратегічні документи. Всі інші про-гнозно-планові документи спрямовуються на реалізацію відповід-них стратегій розвитку.

Для нас важливою є саме "Концепція" ("Про схвалення Концепціївдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питаньсоціально-економічного розвитку України"), в якій визначено системупрогнозних і програмних документів у сфері стратегічного плануван-ня. Адже первинним, початковим документом у системі виробленнястратегії і створення стратегічних планів є концепція.

На підставі концепції розробляються стратегічні плани розвиткурегіонів і територіальних громад та стратегічні плани роботи цент-ральних органів виконавчої влади - цільові комплексні документи, вяких концептуальні положення набувають докладного й конкретно-го обґрунтування, а також узгодження проблемних питань.

Змістові блоки концепціїВідповідно до призначення структура концепції, як прави-

ло, складається з чотирьох змістових блоків:• цільовий;• прогнозно-аналітичний блок;• блок - урахування факторів середовища;• концептуальний блок.

239

Крім того, слід обов'язково зважати на наявність у концепціїтрьох різнорівневих, але водночас взаємопов'язаних аспектів: мак-роструктурного; міжгалузевого; територіального.

Спираючись на систему стратегічного планування й управлін-ня в Україні, слід наголосити на розрізненні стратегічного плану-вання для організації, тобто міністерства чи ЦОВВ і стратегічногопланування для галузі, сфери діяльності, регіону чи територіаль-ної громади.

11.2. Характеристика процесу та технологіїстратегічного планування й управління

Хоча не існує однієї загальноприйнятої методики стратегічно-го планування, процес аналізу та прийняття рішень досить перед-бачуваний та структурований залежно до обраного методу плану-вання. Розглянемо технологію стратегічного планування, створеннястратегічного плану, а відтак і стратегічного управління за уза-гальненою моделлю розробки стратегії для організації, регіону читериторіальної громади.

Процес стратегічного планування за узагальненою модел-лю можна уявити у вигляді трьох етапів, кожен з яких має своюспецифіку залежно від змісту завдань, результатів, інструмента-рію, що застосовується. Ця модель технології розробки стратегіїмістить такі блоки:

1) концептуально-орієнтований;2) проблемно-орієнтований;3) проектно-орієнтований [2, c. 14].Перший блок - концептуально-орієнтований - пов'язаний з

отриманням результатів, що відображають категорії стратегічно-го планування - бачення, місія, цілі. Цей блок характеризуєтьсяпідвищеною відповідальністю, тому що саме тут здійснюєтьсястратегічний вибір, ціна помилок є дуже високою.

Другий блок - проблемно-орієнтований - опрацьовуютьсяпріоритетні проблеми, які підлягають розв'язанню з метою реалі-зації стратегії. Очевидно, що на цьому етапі ступінь невизначе-ності є меншим, ніж на попередньому, оскільки тут рішення прий-маються в межах уже визначеної стратегії.

Результат - перелік коректно сформульованих за пропоно-ваним алгоритмом проблем, кожна з яких характеризується кон-кретною метою розв'язання.

240

Третій - проектно-орієнтований - розробляється план дійщодо реалізації стратегічних цілей і розв'язання проблем. Цей блокхарактеризується найменшим ступенем невизначеності, хоча й тутвона відчувається значною мірою, як завжди, в процесі планування.Основним результатом цього етапу є план дій і оперативні плани.

Використання технології розробки стратегії забезпечує ви-значення генеральної лінії розвитку організації, регіону чи тери-торіальної громади тільки на підставі аналізування з урахуваннямситуації в зовнішньому середовищі та внутрішнього потенціалу.

На першому етапі процесу стратегічного планування доціль-но здійснювати оцінку готовності персоналу й ресурсів організаціїдо стратегічного планування, досягти згоди щодо очікуваних ре-зультатів. Стратегія, розроблена за пропонованою моделлю, єдієвим засобом результат-орієнтованого менеджменту.

Управлінець, який стратегічно мислить, під час розробкиконцепції та програми стратегічних дій аналізує ситуацію, визна-чаючи фактори, які можуть допомогти йому в досягненні цілей("плюси"), і відшукуючи шляхи, завдяки яким можна підсилитиці фактори, максимізуючи позитивний потенціал дій. Також віноцінює фактори, які заважають ("мінуси"), намагаючись зменши-ти ризик шляхом їх послаблення. Управлінець звертає увагу наочікування та вимоги осіб і груп, що можуть впливати на діяльністьорганізації. У моделі системно розглядається ресурсний аспектпланування, що виражається в аналізі внутрішнього потенціалуорганізації для з'ясування можливості досягнення встановленихцілей, у визначенні пріоритетів та використанні їх для розподілузавжди обмежених ресурсів.

Стратегічне планування зосереджене на питаннях майбут-нього, на забезпеченні довготривалого виживання організації, ре-гіону чи територіальної громади в умовах змінного середовища.

Суть стратегічного планування полягає у виділенні істотно-го у всьому комплексі змін, бажаного і можливого становищаорганізації, регіону чи територіальної громади в майбутньому.

Три ключових питання стратегічного планування:1. Хто ми є, що ми робимо сьогодні і чому?2. Ким ми хочемо стати, що бажаємо робити в майбутньо-

му і чому?3. Як ми намагаємось туди дістатися?Відповіді на ці запитання є визначально важливими для страте-

гічного планування організації, регіону чи територіальної громади.

241

Крім того, слід обов'язково усвідомлювати аспекти стра-тегічного планування і його результати для організації, регіонуі територіальної громади:

• масштаб розробки стратегічного плану (для всієї органі-зації; для окремого регіону; для територіальної громади тощо);

• головні проблемні моменти розвитку організації, регіону ітериторіальної громади, що стали причиною розробки стратегіч-ного плану;

• основні цілі, що ставляться перед розроблюваною страте-гією, та очікувані вигоди й результати;

• наявність людей, зокрема на найвищих рівнях управління,які підтримуватимуть процес стратегічного планування;

• хто більшою мірою виграватиме від результатів і буде заці-кавленим прихильником процесу стратегічного планування;

• керівник процесу стратегічного планування;• склад команди стратегічного планування (серед них: люди, які

визначають політику розвитку організації, регіону чи територіальноїгромади; вищі управлінці; стейкхолдери; інші співробітники);

• кого слід додатково залучити до розробки стратегічногоплану;

• потреба в послугах консультантів;• кого слід залучити до експертизи й оцінки стратегічного

плану;• часовий горизонт розробки стратегічного плану;• який потрібен фонд часу для розробки стратегічного пла-

ну та кінцевий строк його представлення на розгляд;• яким уявляється кінцевий вигляд стратегічного плану (стис-

ле резюме; більший за обсягом і більш деталізований документ,але без особливих тактичних і операційних подробиць; деталь-ний план - інший вигляд);

• які ключові ресурси і витрати потрібні і з яких джерел їхбуде отримано.

Зосереджуючи увагу на технології стратегічного плануван-ня, передовсім наголосимо на процесуальних фазах стратегічного пла-нування [3] - умовно, кроках стратегічного планування й управління:

1) ініціація та ухвалення процесу стратегічного планування;2) визначення офіційних повноважень та обов'язків організації;3) призначення організації та її цінності (визначення місії);4) аналіз зовнішнього та внутрішнього середовища;5) окреслення першочергових завдань (стратегічних проблем);

242

6) формування стратегії та планів для керування цимизавданнями;

7) перегляд ухвалення й застосування стратегій та стратегіч-ного плану;

8) встановлення дієвого прогнозування (остаточне визначен-ня бачення);

9) розробка процесу результативного впровадження політики;10) оцінювання стратегій і процесу стратегічного планування.Ці десять кроків повинні спонукати до дій, вести до результа-

тів та оцінки. Варто наголосити, що дії, результати та оцінні суд-ження мають з'являтися на кожному кроці процесу. Інакше кажучи,впровадження й оцінка не повинні чекати "кінця" процесу, а на-томість постійно бути його невід'ємною частиною - повторюватималий цикл управління. Цей процес можна застосовувати до держав-них та неприбуткових організацій, служб, які виходять поза межіодного типу організацій, міжорганізаційних мереж та громад.

Крок 1: Ініціювання й узгодження процесу стратегічного пла-нування. Він визначається досягненням згоди в середині об'єкта пла-нування і/або управляючої системи відносно вказаного об'єкта щодозагального порядку та процесу стратегічного планування, йогоосновних етапів. Основним завданням ініціатора розробки є визна-чення кола ключових осіб у цьому контексті, від яких залежить прий-няття рішення, та тих, кого варто залучити до процесу планування.Це потребує попереднього аналізу зацікавлених/впливових суб'єктів(стейкхолдерів), використання та узгодження їх інтересів. Процесузгодження включає чітке структурування дій, звітності та наявностідієвого контролю за ними. Усі чинники, які ставлять ті чи інші обме-ження для цього процесу, потрібно чітко визначити. Оскільки крімдосягнення початкової згоди щодо процесу стратегічного плануван-ня необхідне отримання повної узгодженості дій на найвищому рівні -дієве стратегічне планування має ініціюватися на найвищому рівні.

Цінності, структура, що є його основою, та методологія впро-вадження не повинні доводитися зверху у вигляді указів, мемо-рандумів чи нової ухваленої політичної лінії. При цьому, якщокерівництво внутрішньо не готове до дискусій, розбудови команди,участі в стратегічному процесі, оцінки разом з іншими представ-никами управлінської ланки на всіх рівнях установи, у такому ви-падку краще цю роботу і не розпочинати.

Крок 2: Визначення офіційних повноважень та обов'язківорганізації. Другий крок пов'язаний із вивченням та аналізом ком-

243

петенцій організації, тобто з визначенням законодавчих можливо-стей організації. Це одна з головних відмінностей від плануванняв приватному секторі й аргумент для виділення цього елементааналізу в окремий крок. У приватному секторі ніяка компетенція, ніякізобов'язання не можуть заважати компанії, яка займається, наприк-лад, виробництвом сталі, диверсифікувати діяльність у сферу вироб-ництва автомобілів чи видобування нафти. В організацій державногоуправління існують встановлені відповідними нормативно-правови-ми актами компетенції, які обмежують сферу їх повноважень. Вонимають фундаментальне значення для ухвалення стратегічних рішеньу суспільному управлінні, і тому необхідно періодично робити реві-зію прав і повноважень організації [12, с. 83].

Крок 3: Визначення місії та цінностей організації. Логіч-но, обдумано і з повною відповідальністю сформулювати основнепризначення і загальне бачення для аналізованої одиниці. Необхід-но звернути увагу на те, що основне призначення і загальне баченняне обмежуються визначеним періодом стратегічного планування.Тут уточнюється місія, тобто причина існування організації, усві-домлюється, чого вона прагне досягти. Стосовно будь-якої дер-жавної установи чи неприбуткової організації це означає, що існу-ють деякі визначені соціальні або політичні потреби, які конкрет-на організація намагається задовольнити. У світлі цього правилаорганізацію завжди потрібно розглядати як засіб досягнення якоїсьцілі, а не як ціль у собі або для себе. Для організацій державногоуправління часто нелегка справа досить точно визначити, що вонироблять і що повинні робити. Така цільова невизначеність інодібуває зручною: розмиті цілі не можна досягти, але ж ніхто не до-веде, що їх не було взагалі. Визначення місії - це більше, ніж про-сто виправдання існування організації. Якщо чітко сформулюватимету організації, то цим можна запобігти різноманітним конфлік-там і допомогти спрямувати дискусії та діяльність у правильнерусло. Мета організації окреслює ті сфери, в яких ця організаціяшукатиме партнерів або матиме конкурентів, а також визначаємайбутній напрям її розвитку (принаймні в широкому розумінні).Навіть більше, важлива і соціально-виправдана місія стає джере-лом натхнення для головних зацікавлених дійових осіб - особливопрацівників організації. Організація може досягнути успіху тількиякщо серед її головних зацікавлених дійових осіб є спільне бачен-ня високої місії. Беручи до уваги бачення як визначення бажаногомайбутнього формулюється місія і стратегічні цілі.

244

Бачення є новим елементом довгострокового планування,основу якого визначають документи загальнонаціональногохарактеру.

Місія - призначення організації, мета розвитку регіону, те-риторіальної громади для досягнення бажаного майбутнього, щовідображає пов'язані з нею суспільні потреби. Фактично місією єсукупність, квінтесенція стратегічних цілей.

Стратегічні цілі - довгострокові результати діяльностіорганізації, регіону чи територіальної громади, що досягаються,враховуючи умови, засоби і потреби. Стратегічна ціль акумулює всобі основу завдань. Стратегічні цілі організації формулюються,ґрунтуючись на таких принципах: реальність; мотивація; ясність;обов'язковість; узгодженість.

Крок 4: Аналіз зовнішнього та внутрішнього середовищасуб'єкта управління. Аналіз зовнішнього середовища - це дослі-дження загальноекономічних, соціальних і політичних умов;стратегічних вимірів глобальних, соціальних, технологічних змін,договірних відносин і зв'язків з різними установами в певному се-редовищі - все, що визначає ступінь складності й невизначеності.Організації існують у середовищі, в якому присутні як можливості,так і загрози. Особливістю державного управління є те, що органі-зації скоріше є реактивними, ніж проактивними. Їх діяльність частопідштовхується загрозами, на відміну від приватних організацій,які прагнуть використовувати можливості. Планування визначає,як протистояти загрозам існування організації, реалізації її місії іяк використати можливості подальшого розвитку. Це означає, щодержавна організація має використовувати всю наявну інформа-цію - від читання газет і журналів до спеціальних повідомленьпро проекти будівель і пошуки творчих ідей.

Внутрішнє середовище організації, яке також вивчається нацьому кроці планування, також має критичне значення для її існу-вання. Аналіз внутрішнього середовища вимагає всеохоплюючоїоцінки персоналу: кваліфікації працівників, статево-вікового профі-лю організації, показників плинності кадрів та причин цього, мо-рального клімату в колективі. Має оцінюватися необхідний обсягресурсів, зокрема фінансових, ступінь досконалості інформацій-ного забезпечення, облікових систем. Будь-який із цих факторівможе впливати на можливості організації в досягненні її цілей,тому повинен ретельно досліджуватися. Для організації непростодати об'єктивну самооцінку, оскільки вона може сприйматися як

245

критика існуючого керівництва. Але робити це необхідно для роз-робки плану, який мав би практичну цінність для організації - ре-тельне вивчення внутрішніх ресурсів організації чи "перевіркаресурсів" важлива не лише з економічної точки зору, але й даєможливість ефективно співпрацювати з навколишнім оточенням[4, с. 50]. Здебільшого зовнішні чинники перебувають поза контролеморганізації, тоді як внутрішні залежать саме від неї. Можливості йзагрози переважно (хоч не завжди) стосуються майбутнього, тодіяк переваги й недоліки - саме поточного моменту (рис. 11.2).

Рис. 11.2. Схема аналізу зовнішнього і внутрішньогосередовища

Крім тенденцій та подій у стратегічному плануванні необхід-но також проаналізувати найважливіших зовнішніх зацікавленихдійових осіб (стейкхолдерів) - особливо тих, від яких (прямо абоопосередковано) залежить надходження ресурсів для організації.До таких категорій належать споживачі, клієнти, донори, платни-ки внесків, місцеві чиновники та відповідні законодавчі органи.

Зважаючи на ієрархічність державних структур, найповні-шою інформацією про зовнішнє середовище володіють керівникивищої та середньої ланки, що дає їм змогу краще орієнтуватися увизначенні зовнішніх обмежень та можливостей порівняно з без-посередніми виконавцями. Однак як наслідок тієї ж самої струк-тури (можливість переносити відповідальність на вищі щаблі),відсутній системний та індикативний аналіз довкілля щодо сферидіяльності органу влади.

Відповідно відсутнє перспективне визначення дій, їх векто-ра, що нівелює діяльність організації та дезорієнтує її оточення. У

Аналіз внутрішнього/зовнішнього середовища

Залежні фактори (внутрішнє середовище)

Ступінь успіху/невдачі у досягненні своїх цілей

Незалежні фактори (зовнішнє середовище)

Стратегії формування середовища

Стратегії адаптації до середовища

246

зв'язку з цим і працівники, і керівники повинні доповнити своїнеформальні дії в цьому напрямі дещо формальним аналізом дов-кілля, що загалом малокоштовне, але може мати вплив на органі-зацію та її місію. Саме на цьому етапі здійснюється SWOT-аналіз(Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats / сильні, слабкі сто-рони, можливості, загрози) (рис. 11.3).

Рис. 11.3. Схема проведення SWOT-аналізу

Для аналізування зовнішнього середовища доцільно прове-сти ПЕСТ-аналіз (політичні, економічні, соціальні і технологічнічинники) (рис. 11.4).

Рис. 11.4. Схема проведення ПЕСТ-аналізу

Наступним кроком є з'ясування внутрішнього середовища,тобто слабких і сильних сторін організації, регіону, територіаль-ної громади (рис. 11.5).

Рис. 11.5. Схема аналізу внутрішніх факторів

Середовище Зовнішнє (зовнішні фактори)

Внутрішнє (внутрішні фактори)

Сторони Можливості Загрози

Сильні Можливість успішного використання Обережний розгляд

Слабкі Обережний розгляд Можливість невдачі

ПЕСТ-аналіз (зовнішні фактори) Чинники (Які?) Можливості Загрози

Політичні Зміна політики, рішень, нормативних актів, а також зміна очікувань і вимог груп інтересів

Економічні Фактори розвитку і стану господарства, зміна показників, часток бюджетування та інших елементів економічної діяльності

Соціальні Демографічні, ціннісні, поведінкові, моральні і подібні зміни

Технологічні Зміни технологій, джерел інформації, інформаційних потоків, швидкості поширення інформації та подібне

Аналіз “cильні-cлабкі сторони” (внутрішні фактори)

чинник сильні сторони слабкі сторони

247

Розглянувши можливості й загрози та здійснивши аналізстейкхолдерів, організація може визначити "ключові чинники успі-ху". Чинники успіху - це те, що організація мусить зробити, або тікритерії, яким вона має відповідати, щоб ефективно взаємодіяти здовкіллям. Щоб визначити внутрішні переваги й недоліки, органі-зація має проаналізувати свої ресурси (вхідні дані), поточну страте-гію (процес) та роботу (результат). У цьому випадку SWOT-аналізздійснюється на підставі експертних оцінок і може проводитисьза якісними, кількісними чи комбінованими (якісно-кількісними)критеріями. SWOT-аналіз де-факто є діагнозом стартових умов длявпровадження стратегічного планування, оскільки містить визна-чення сильних та слабких сторін, а також можливостей та загроздля об'єкта стратегічного планування (рис. 11.6).

Рис. 11.6. Встановлення "ключових чинників успіху"

Встановлення причинно-наслідкових зв’язків (аналіз) Висновки

1. Які сильні сторони можна використати для здійснення яких-небудь можливостей?

• Цілі • Завдання • Засоби

2. Які слабкі сторони можна виправити, використовуючи які-небудь можливості?

• Цілі • Завдання • Засоби

3. Які сильні сторони можна використати для зменшення будь-яких загроз?

• Цілі • Завдання • Засоби

4. Які слабкі сторони потрібно виправити, щоб зменшились будь-які загрози?

• Цілі • Завдання • Засоби

5. Які слабкі сторони можна виправити, використовуючи будь-які сильні сторони?

• Цілі • Завдання • Засоби

6. Які загрози можна зменшити, використовуючи які-небудь можливості? • Цілі • Завдання • Засоби

7. Як виправити слабкі сторони, що залишились, і відреагувати на загрози, що залишились?

• Цілі • Завдання • Засоби

СИЛЬНІ СТОРОНИ СЛАБКІ СТОРОНИ

1. 1.

МОЖЛИВОСТІ ЗАГРОЗИ

1. 1.

248

Але у своїй більшості за відсутності чіткої критеріальноїсистеми та акцентів в діяльності організації в державному апаратінасичені "інформаційним сміттям" чи то псевдоінформацією, атому не мають чіткого уявлення про свою поточну стратегію - якпро загальну, так і про стратегії окремих функціональних підроз-ділів, рідко виділяючи дійсний бажаний продукт. Брак інформаціїпро якість роботи може створити - або загострити - серйозні кон-флікти в організації. Без показників та критеріїв якісної роботинеможливо оцінити відносну ефективність різних стратегій, різнихспособів використання ресурсів, організаційних схем та варіантіврозподілу повноважень. Як наслідок, за відсутності виробленихоб'єктивних критеріїв роботи в організації, імовірно, частіше вини-катимуть конфлікти, які служитимуть вузьким інтересам їхніх учас-ників і ніяк не сприятимуть виконанню місії організації.

Крок 5: Визначення стратегічних проблем, які стоять пе-ред організацією. Визначення проблеми являє собою головнимчином концептуальну й теоретичну діяльність. Найпершим пред-метом уваги постає питання стосовно характеру проблем і мен-шою мірою - вибору способу дій, який може сприяти їх розв'язан-ню. Наскільки добре ми розуміємо проблему? Чи визначили миправильні цілі та критерії успіху для організації? Чи не розв'язує-мо ми неправильно сформульовану проблему в той час, коли намтреба розв'язати правильно сформульовану?

Стратегічні проблеми - це засадничі питання або серйознітруднощі, які впливають на повноваження й обов'язки організації,її місію та цінності, продукт діяльності, рівень послуг, клієнтів,користувачів, платників, витрати, фінансування, організаційнуструктуру та менеджмент [1, с. 240]. Вони є результатом дослі-дження внутрішнього середовища організації чи/та об'єкта аналізу.Виникають унаслідок наявності слабких місць, загроз ззовні чипрагнення використати додаткові можливості оточення. За визна-ченням вони передбачають конфлікт того чи іншого типу. Конфліктможе стосуватися цілей (що?), засобів (як?), філософії (чому?),місцезнаходження (де?), часу (коли?) та осіб, на яких можуть по-зитивно або негативно позначитися різні способи врегулюванняпроблем (хто?). Визначення стратегічної проблеми має складати-ся з трьох елементів.

По-перше, проблему треба стисло описати, бажано однимабзацом. Проблема має бути спроможна дати конструктивнувідповідь. Якщо організація нічого не може зробити для розв'я-

249

зання конкретної проблеми, то найкраще не трактувати таку про-блему як стратегічну для цієї організації. Ресурси організацій ітак досить обмежені, щоб витрачати їх на проблеми, які конкретнаорганізація неспроможна розв'язати.

По-друге, треба перелічити чинники, з огляду на які конк-ретна проблема має стратегічне значення. Будь-яка ефективнастратегія передбачає використання переваг та сприятливих мож-ливостей і подолання недоліків та загроз.

І, по-третє, акцентація на можливих негативних наслідках умайбутньому у разі уникання вирішення визначених проблем.

Сукупність стратегічних проблем чи окремі стратегічні про-блеми чітко вказують на причини їх виникнення та відповідно стра-тегічні цілі (рис. 11.7).

Рис. 11.7. Зв'язок стратегічної проблемиіз стратегічними цілями

Крок 6: Формулювання стратегій та планів для розв'язан-ня стратегічних проблем. Стратегії розробляють, щоб врегулю-вати проблеми, визначені у попередньому кроці. Тобто вирішити,чого організація хоче досягти за кілька років і визначити, якимчином це зробити. Це передбачає встановлення цілей і завдань,вироблення стратегій і створення планів впровадження. Цей крокрозрахований приблизно на однорічний період, хоча скануваннясередовища та формулювання місії організації передбачають да-лекосягніший погляд у майбутнє. Стратегії розробляють з ураху-ванням цінностей об'єкта, навіть якщо їхня мета - трансформува-

Стратегічна проблема(и) – негативний стан

Стратегічні цілі (довгострокові і середньострокові)

Завдання та засоби

Причина

Фактори впливу (контрольовані і неконтрольовані)

250

ти існуючу культуру чи порушити наявні зв'язки, ґрунтовані наних. Цілі можуть змінюватися час від часу, але зміни мають відбу-ватися повільно. Цілі повинні бути загального характеру. Завдан-ня - це конкретні, вивірені дії для досягнення кожної цілі. Воникороткотермінового характеру, і, як правило, їх має бути кількадля кожної цілі. Успішність плану вивіряють саме через виконанняцих конкретних завдань. Часто завдання розбивають на під-зав-дання та під-під-завдання, залежно від бажаного рівня деталізаціїплану. Завдання треба формулювати якомога стисліше, конкретні-ше і зрозуміліше. Для стратегічного планування в організації, регіо-ні чи територіальній громаді важливо розуміти таку закономірність:сукупність завдань складають стратегічні цілі, а сукупність цілей -місію. Саме в такий спосіб доцільно перевіряти правильність фор-мулювання місії, стратегічних цілей і завдань у стратегічному пла-нуванні.

Найчастіше при формуванні стратегії використовують одиніз двох методів у стратегічному плануванні:

1) п'ятиетапний процес розроблення стратегії;2) визначення зв'язків між різними стратегічними варіанта-

ми дій.Перший - це визначення практичних варіантів дій та мрій

або бачень, що ведуть до розв'язання стратегічних проблем. Кож-ний варіант треба сформулювати через дію, тобто починати дієсло-вом ("зробити", "здобути", "придбати", "досягнути" тощо) длячіткості в уяві виконавців щодо наповнення дій. Потім перелічу-ються перешкоди, які стоять на шляху до реалізації цих дій, мрій табачень. Коли визначаться варіанти дій, мрії, бачення, а також пере-шкоди, які потрібно подолати, вона повинна розробити пропозиціїстосовно втілення цих дій, мрій чи бачень у життя - цей процесможе відбуватися або відразу, або лише після усунення перешкод.

Другий метод ґрунтується на розробленні та аналізі страте-гічних варіантів дій. А саме, складається перелік різних варіантівдій, сформульованих за допомогою дієслів для розв'язання кожноїзі стратегічних проблем. Тоді ці варіанти з'єднують стрілками, щопоказують, які дії зумовлюють або полегшують здійснення іншихдій. Один варіант дій може одночасно бути ланкою у кількох лан-цюжках. У результаті отримують "карту" зв'язків між діями таїхніми результатами (між причинами та наслідками, між засоба-ми та цілями); варіанти дій, розташовані наприкінці ланцюжків зістрілок, є, по суті, цілями або й навіть місією організації [3, с. 55-56].

251

Оскільки під стратегією політики розуміють систему вели-комасштабних державно-політичних рішень і вироблених напрямівдіяльності, послідовна реалізація яких забезпечує досягнення стра-тегічної мети основними суб'єктами політики, генеральну лінію,спрямовану на розв'язання завдань цілого історичного періоду, надосягнення фундаментальних довготермінових цілей, то державнустратегію можна визначити як систему великомасштабних держав-них рішень, як засіб досягнення встановлених цілей, як формууправління соціально-економічною діяльністю й територіальноюорганізацією суспільства. Правильний вибір стратегії дає змогузосередити зусилля й ресурси на реалізації потенціалу, забезпечу-ючи ефективний розвиток усіх сфер життєдіяльності. У процесірозробки державної стратегії визначаються стратегічні пріорите-ти розвитку, обґрунтовуються економічні, політичні, фінансові йорганізаційні механізми реалізації стратегії в нових умовах [8, с. 378].

Ефективна стратегія повинна відповідати набору критеріїв,що характеризують стратегію як: технічноздійсненну та політич-но прийнятну для головних зацікавлених дійових осіб, а такожтаку, що відповідає філософії організації та її головним цінностям.Крім того, стратегія має бути коректною в етичному, моральномута правовому аспектах, орієнтуватися на суспільну користь, відпо-відати стратегічній проблемі, якої вона стосується.

Щодо стратегічних планів з реалізації стратегії, то саме вцьому кроці здійснюється основна робота з планування, фактич-но - це етап безпосереднього складання планів дій і оперативнихпланів. План дій - детальний опис програм і заходів, що маютьвиконуватися для реалізації стратегічного плану. Оперативні пла-ни складаються відповідно до бюджетного року і тісно прив'язанідо нього та містять чіткі річні завдання.

Згідно із системою прогнозних і програмних документівдовгострокові прогнозні і програмні документи складаються наперіод понад п'ять років, де існує така закономірність: два чи триоперативних плани (ОП) у сукупності складають план дій (ПД), адва чи три плани дій складають стратегічний план (СП).

Саме за такою формулою (СП = 2-3ПД = 4-6ОП) доцільноперевіряти правильність складання стратегічного плану (фінан-сування, часовий відрізок тощо) для організації, регіону чи тери-торіальної громади.

На сьогодні для України, зважаючи на наявність значноїкількості програм, доцільно розглядати їх як складники стратегіч-

252

ного планування, якими часто замінюються плани дій і оперативніплани.

Програма - складник стратегічного плану організації, регіо-ну, територіальної громади, в якій встановлено цілі програми, завдан-ня, засоби (заходи), показники оцінки діяльності й асигнування.Окремо наголосимо на цільових програмах, оскільки на сьогоднііснує значна кількість саме таких програм і складаються вони насередньостроковий період (до п'яти років).

Відповідно до ст. 5 Закону України "Про державні цільовіпрограми" Постановою Кабінету Міністрів України (від 31 січня2007 р. № 106) затверджено Порядок розроблення та виконаннядержавних цільових програм. Програми поділяються на загаль-нодержавні, які спрямовуються на розв'язання проблем розвиткудержави або значної кількості її регіонів, мають довгостроковийперіод виконання та виконуються центральними і місцевими орга-нами виконавчої влади, та інші програми, метою яких є розв'язан-ня окремих проблем розвитку економіки і суспільства, проблемрозвитку окремих галузей економіки та адміністративно-терито-ріальних одиниць, що потребують державної підтримки.

Крок 7: Перегляд і ухвалення стратегій та плану. Розроб-лена стратегія як інтелектуальний продукт у більшості випадків,особливо в системі органів державної влади, потребує офіційногосхвалення та затвердження і лише після цього реалізується на прак-тиці, так само як і складений стратегічний план. Особливістю цьогоетапу є, фактично, не технічна складність чи брак цілісної інфор-мації про об'єкт, а формальна та неформальна процедура повтор-ного врахування та узгодження інтересів ключових зацікавленихагентів, що вимагає комунікаційних зусиль та здатності до гнуч-кого моделювання вже виробленого продукту без зміни змістов-ної частини (як стратегії, так і стратегічних планів її втілення).

Крок 8: Встановлення дієвого прогнозування (визначеннябачення). Організація (управляюча система) описує те, як вона маєвиглядати, коли успішно впровадить свої стратегії та повністюрозгорне свій потенціал - це "бачення успіху" організації, не-обхідність якого скоріше стосується персоналу - безпосередніхвиконавців, їх сприйняття важливості та ролі внеску в досягненнярезультату на окремих етапах реалізації стратегії, виконання пе-редбачених дій. Цей опис переважно складається з місії органі-зації, її головних стратегій, критеріїв якості роботи, деяких важ-ливих принципів прийняття рішень та етичних норм, яких повинні

253

дотримуватися всі працівники. Він, за умови публічності (чи внутріш-нього доступу), забезпечує те, що члени організації самі знають,що вони мають робити, без постійного нагляду керівництва.Співробітники мають змогу діяти за власною ініціативою на-стільки, наскільки це не було б можливо за жодних інших умов.Це мобілізує їх на досягнення цілей організації і зменшує потребув безпосередньому нагляді.

Водночас пропонована черговість у визначенні бачення і місіїне є фіксованою, але, фактично, лише в такій послідовності кроківзагальне бачення набуває остаточної сформованості та сталості.Тобто має чітке і незмінне формулювання, що задовольняє основ-них зацікавлених дійових осіб (внутрішніх та зовнішніх). Частоорганізація мусить пройти кілька циклів стратегічного плануван-ня, щоб її члени зрозуміли, чого вони хочуть, що можуть мати, ічим перше відрізняється від другого. Бачення, яке стимулює лю-дей, має бути достатньо сміливим, щоб підштовхувати їх до дій,однак не настільки недосяжним, щоб не позбавляти їх мотиваціїта деморалізувати. Інакше кажучи, у більшості організацій баченняуспіху радше може бути орієнтиром для впровадження стратегій,ніж для їх формулювання.

Крок 9: Розробка процесу результативного впровадженняполітики. Створення лише стратегічного плану недостатньо. Щобзміни, передбачені ухваленими стратегіями, могли стати дійсністюі принести реальну користь організації та її стейкхолдерам, їх требавпровадити в усій системі. Стратегічно обдумати способи втіленнянових рішень та розробити ефективний план діяльності - важливізавдання на шляху до реалізації стратегій, розроблених у попе-редніх кроках. План впровадження виводить процес стратегічногопланування на рівень конкретних виконавців. Він визначає конк-ретні обов'язки виконавців програм і стратегій. До плану включа-ють перелік конкретних осіб і груп працівників організації. Цейплан - основа для визначення завдань працівникам та перевіркивиконавської діяльності. Тому надзвичайно важливо, щоб цейрозділ плану був узгоджений і схвалений усіма керівниками і пра-цівниками державної установи [11, с. 50].

Знову ж таки, якщо стратегії та план їхнього втілення роз-робляють для однієї організації (особливо невеликої) або дляміжорганізаційної мережі чи громади, то цей крок можна додати вшостий крок. Однак часто необхідно, особливо коли йдеться проустанови з великою кількістю департаментів або про органи дер-

254

жавної влади з розгалуженою ієрархією, щоб усі відповідні групий організації належно спланували й скоординували свої майбутнідії, здійснити окремий крок. План дій має містити таку інформацію:

• ролі різних сторін у процесі впровадження плану й обо-в'язки наглядових органів, робочих груп та окремих осіб;

• конкретні завдання, очікувані результати та етапи на шля-ху реалізації;

• конкретні кроки і вся пов'язана з ними інформація;• графіки;• потреба в ресурсах та джерела ресурсів;• процес комунікації;• перегляд, моніторинг та процедури коригування плану в

поточному режимі;• процедури звітності.Важливо діяти швидко, щоб не доводилося робити вибір між

уже розробленими новими стратегіями. За появи сприятливихможливостей для впровадження стратегій / досягнення цілей, їхслід використовувати [3, с. 59]. Однак часто творення нової мо-делі взаємозв'язків та досягнення позитивних результатів віднос-но попереднього стану, так само як і попередній стан, не є сталимиі прийнятними у майбутньому щодо розвитку суспільства, новихпотреб, а тому виникає нагальність перегляду здійсненої політики.

Крок 10: Оцінювання стратегій і процесу стратегічногопланування. Відстеження (моніторинг) та визначення рівня впли-ву (оцінка) результатів політики чи програми на адресну сферудержавного втручання стає кінцевою стадією процесу плануван-ня політики. Вони є складниками оцінювання як категорії.

Оцінювання - це з'ясування реалій реалізації стратегічно-го плану та його головних дійових осіб, критерії, процедури йінструменти виконання завдань і досягнення стратегічних цілей.

Оцінювання складає систематичне застосування методів дослі-дження суспільних наук для оцінки основних понять, проектів,здійснення та корисності програм соціального втручання в процесістратегічного планування, для ретельного аналізу стратегій, програм(політики) з метою визначення її вартості й внесення будь-яких необ-хідних адміністративних чи політичних змін [8, с. 140]. Здійснюєть-ся на підставі різних підходів і загалом ділиться на такі типи:

• формальне (моніторинґ) - отримання інформації, яка за-безпечує зворотний зв'язок під час процесу стратегічного плану-вання, що сприяє поліпшенню оцінювання;

255

• підсумкове - по закінченні кожного етапу стратегічногопланування.

Моніторинґ - це систематичне відстеження з ретельнимвивченням усього процесу втілення від формального ухваленнястратегічного плану до безпосередньої участі в наданні послугоб'єктом стратегічного планування.

У своїй основі оцінювання є результатом розвитку двох на-прямів контрольної та дослідницької діяльності: аудиту та со-ціальних досліджень. Аудит виконавської діяльності та моніто-ринг пов'язані з "традиційним" аудитом, і відслідковують дієвістьпрограми, перевіряючи її своєчасність, дотримання цілей табюджету. З часом усі зацікавлені в програмах сторони звернулиувагу на питання більш віддалених наслідків упровадження стра-тегій, програм (політик). Це дало поштовх до використання ме-тодів соціальних досліджень, що надали інструменти й методи длявизначення причин та наслідків за допомогою систематичного таорганізованого процесу дослідження [10, с. 17]. Так, оцінюваннясформувалося як загально аналітичний процес, що може застосо-вуватися до будь-якої сфери суспільної діяльності. Проте особли-вістю регуляторної діяльності є те, що оцінювання обмежене тількидіяльністю урядових установ (тобто політичне або адміністратив-не), спланованими суспільними змінами, такими, як державнаполітика, державні програми і державні послуги [5, с. 21].

На підставі моніторингу й оцінювання результатів і проце-су стратегічного планування готуються висновки щодо ефектив-ності й результативності стратегічного планування та необхідностівнесення коректив до засобів, завдань чи цілей стратегічного пла-ну організації, регіону, територіальної громади. Тобто коли плануже якийсь час впроваджується, важливо переглянути стратегії ісам процес стратегічного планування, щоб підготуватися до йогонового раунду.

11.3. Особливості реалізації процесустратегічного планування й управління

Стратегічне планування є особливим видом розумової діяль-ності й пов'язано з невизначеністю майбутнього, тому його реалі-зація вимагає специфічних інтелектуальних зусиль та має суб'єк-тивні аспекти складності (рис. 11.8).

256

Рис. 11.8. Суб'єктивні аспекти складностістратегічного планування

Зважаючи на ці суб'єктивні аспекти складності стратегічногопланування для організації, регіону чи населеного пункту, суттєвезначення має стратегічний підхід до діяльності, оскільки він:

• дає підстави для усвідомлення того, що й навіщо робити іщо є важливим, чого не слід робити й чому;

• орієнтує на широке філософське осмислення управлінськоїдіяльності крізь призму головного призначення організації;

• розглядає організацію в її зовнішньому середовищі, ви-значає цілі та завдання діяльності, що є систематичним намаган-ням відійти від рутинного управління й краще уявити майбутнєорганізації;

• спрямовує увагу організації на зміцнення її позицій у не-стабільному оточенні, завдяки чому щоденні рутинні дії перетво-рюються на загальний, осмислений рух до заданої цілі;

• на відміну від тоталітарного мислення, не нав'язує єдинумодель управління, а орієнтується на плюралізм підходів і позицій,на співробітництво для узгодження інтересів.

Найбільше значення для успішного розвитку організації,регіону чи населеного пункту безпосередньо має стратегічнемислення й відповідно - стратегічні дії державних службовців іпредставників місцевого самоврядування. Стратегічне мисленняформується завдяки виробленню результативних і ефективнихстратегічних планів.

Суб’єктивні аспекти складності стратегічного планування

неоднозначність сприйняття складностей людиною, що залежить від її психологічних якостей і здатностей

відмінності у когнітивних здатностях

(здатностях до засвоєння знань)

відмінності у професійній підготовці і кваліфікації

відмінності у професійній ментальності й

системі цінностей

257

Особливістю стратегічного мислення, на відміну від звичай-ного (наукового), є його прогностичний та практичний виміри.Стратегічне мислення зорієнтоване на зміну дійсного стану справ,його метою є конструювання бажаного майбутнього для органі-зації, регіону чи населеного пункту та визначення практичних за-собів його досягнення.

Ознаками відсутності стратегічного мислення в керівництва є:• точка зору, що середовище практично не змінюється;• початок розробки програми дій з аналізу лише внутрішніх

можливостей;• бажання розписати все наперед у оперативних "планах",

будувати "на століття".Базовими положеннями, що свідчать про наявність стратегіч-

ного мислення у керівництва організації, регіону чи територіаль-ної громади, є:

• орієнтація на громадянина як на клієнта-споживача;• розуміння необхідності постійної готовності до змін;• усвідомлення суті стратегічного планування порівняно з

"поточним", оперативним;• комплексне розуміння кінцевого результату стратегічного

планування;• розуміння "пасток" стратегічного планування;• інструментально-технологічний аспект стратегічного

мислення;• володіння керівництвом навичками стратегічного мислен-

ня надає відчутні переваги організації, регіону чи територіальнійгромаді [2, c. 8].

Перелічені в попередньому підрозділі кроки роблять про-цес стратегічного мислення та дій упорядкованішим і дають змо-гу більшій кількості людей брати в ньому участь. Коли цей процесзастосовують систематично (не як одноразовий проект) до цілоїорганізації регіону чи населеного пункту або, принаймні, до знач-ної частини, то переважно доводиться будувати систему стратегіч-ного планування. Така система дає змогу належно зінтеґруватирізні частини процесу, і, крім того, вона підводить суб'єкта плану-вання до стратегічного управління, а не лише до стратегічногопланування.

Відтак важливим завданням стратегічного планування(управління) є обговорення результатів, досягнутих протягом од-ного року, до початку планування на наступний рік. У плані це

258

може бути просто пункт про проведення засідання для аналізу ре-зультатів і уроків попереднього року, які можуть допомогти в підго-товці плану на наступний рік. Нарешті, має бути підготовленонизку планів на випадок непередбачених ситуацій - ситуацій"якщо... , то...". Для кожної такої ситуації готують план, який, уразі потреби, буде впроваджено. Такі плани можуть бути потрібни-ми у випадку неповного розуміння зовнішніх факторів середови-ща. Вони готують суб'єкта управління до екстремальної ситуації,замість того, аби дозволити екстремальній ситуації диктувати своїумови, прямо вимагають постійного моніторингу та оцінюванняяк результату, так і процесу на кожному з етапів та в цілому.

На підставі моніторингу та оцінювання результатів і проце-су стратегічного планування готуються висновки щодо ефектив-ності й результативності стратегічного планування та необхідностівнесення коректив до засобів, завдань чи цілей стратегічного пла-ну (рис. 11.9).

Рис. 11.9. Схема процесу стратегічного планування

Під час оцінювання наслідків (впливу) стратегія, стратегіч-ний план, програма вважається незалежною або причинно-на-слідковою змінною величиною, вплив якої намагаються відділитивід решти впливів. Найчастіше стратегічне планування та управ-ління реалізується через оцінювання на основі використанняSMART-goals підходу (specific, measurable, agreed-upon, realistic,timed / конкретність, вимірюваність, узгодженість, досяжність,визначеність у часі) як найбільш універсального.

Аналіз середовища

Моніторинг та оцінка (оцінювання)

Визначення цілей та завдань

Складання стратегічного

плану

Вибір ключових елементів

Втілення

Організація процесу

стратегічного планування

259

Повсюдна присутність у стратегічному плануванні оціню-вання відображає структурні кроки старегічного планування увласній структурі оцінки результатів реалізації того чи іншогоплану, що покроково можемо визначити як досягнення повноївідповіді та питання дослідження. А саме:

Крок 1: Для чого (кого) здійснюється стратегічне плану-вання? Здійснюється аналіз внутрішнього і зовнішнього середо-вища з наступним визначенням бачення (наслідок здійсненнямети), мети (сукупність цілей) та стратегічних цілей (критичніпитання) - дії, тобто конкретні причини, підстави досягнення пев-ного наслідку (в баченні).

Крок 2: Як досягатимуться визначені цілі, що необхідно зро-бити? Визначаються конкретні пріоритети (їх ранжування) опера-тивних цілей, завдань. При формуванні пріоритетів (оперативнихцілей) варто звернути особливу увагу на їх конкретність, вимірюва-ність, узгодженість, досяжність та визначеність у часі. І передусім -на відсутність перехресності між ними самими та наявності ха-рактеру дії, а не наслідку.

Крок 3: Хто досягатиме визначені цілі? Встановлюються вико-навці з чітким зазначенням способу досягнення бажаного результату.При цьому увага зосереджується на обмеженості ресурсів - як наслідокнеобхідності уникати створення додаткових органів, необґрунтованихвитрат чи передбачати витрати з джерел, що на даний час не існуютьабо не можуть бути використані (очікуються в майбутньому).

Крок 4: Оцінка визначених пріоритетів, цілей, завдань наоснові порівняння. Відповідь на питання першого кроку - "Для чого(кого) здійснюється стратегічне планування?". Визначаються ви-мірники (критерії оцінки) очікуваних результатів. Вимірникиспіввідносяться з SMART-goals критеріями, порівнюються міжсобою і об'єднуються за спільним коренем (спрямованістю), що і даєвідповідь на питання (1). У разі розбіжності отриманої відповіді звизначеним баченням, метою, стратегічними цілями (критичнимипитаннями) існуюче бачення, мета, цілі і, відповідно, пріоритети по-требують перегляду чи уточнення за нововиявленими пріоритетами.

Для прикладу, алгоритмом реалізації за цього підходу про-понуємо таку послідовність дій щодо підготовки та оцінюваннястратегічного плану як кінцевого продукту процесу стратегічногопланування:

1. Визначаємо вимірники (критерії оцінки) та заповнюємотаблицю 1.

260

Таблиця 1Критерії оцінки результативності та ефективності

оперативних цілей стратегічного плану

2. Групуємо оперативні цілі за критеріями оцінки і формує-мо таблиці 2, 3, 4, попередньо виключивши сумнівні для здійсненняоперативні цілі.

Таблиця 2Критерії оцінки результативності та ефективності

оперативних цілей стратегічного плану

Таблиця 3Критерії оцінки результативності та ефективності

оперативних цілей стратегічного плану

Таблиця 4Критерії оцінки результативності та ефективності

оперативних цілей стратегічного плану

3. Порівнюємо між собою за критеріями оперативні цілі вкожній з таблиць 2, 3, 4.

4. Виводимо основні критеріальні групи, що перетинають-ся у своїй меті в кожній із таблиць. Зводимо їх до одного питання:Для чого (кого) вони здійснюються?

5. Проводимо перехресне зіставлення операційних цілей закритеріями (порівнюємо заповнені таблиці 2, 3, 4). Уточнюємопопередньо отримані результати.

№ з/п

Оперативна ціль Критерії оцінки

Примітка за продуктом за часом кількісні/якісні

№

з/п Оперативна ціль

Критерії оцінки Примітка

кількісні/якісні

№

з/п Оперативна ціль

Критерії оцінки Примітка

за часом

№ з/п

Оперативна ціль Критерії оцінки

Примітка за продуктом

261

6. Визначаємо остаточну відповідь на питання: Для чого(кого) здійснюється стратегічне планування?

7. Зіставляємо отримані результати з попередньо визначе-ними розробниками параметрами стратегічного плану.

8. Остаточно переглядаємо та/або уточнюємо стратегічний план.Процес стратегічного планування можна застосовувати на

різних щаблях, у різних підрозділах та функціональних сферахорганізації. Перший цикл системи складається з розроблення страте-гічного плану за принципом "знизу догори" у межах схеми, визна-ченої на найвищому організаційному щаблі. Стратегічний план,складений на найнижчому щаблі, переглядають та коригують накожному наступному щаблі. Другий цикл передбачає розробкуоперативних планів для впровадження стратегічного плану. Часті-ше трапляється система "менеджменту стратегічних питань", щопризначена для врегулювання конкретних стратегічних проблем іне має на меті інтегрувати між собою відповідні стратегії в усіхорганізаційних підрозділах та функціональних сферах [3, с. 64].

Внаслідок орієнтації на очікувані зміни в середовищі, розу-міння та вміння застосовувати в плануванні процесуально-циклічніпроцедури та моделі дає змогу звужувати пошук придатних варіан-тів формування та реалізації політики та знижує рівень розпоро-шення уваги управлінців, особливо для складних систем управлін-ня, до яких належить суспільна організація незалежно від локаціїта специфіки громад.

Відсутність стратегічних підходів була одним з недоліків тра-диційної моделі публічного адміністрування, яка критикуваласяза спрямованість переважно на внутрішні проблеми організації такороткостроковий характер. Така модель не вимагала стратегіч-ного погляду, тому перспективне планування застосовувалося об-межено. Управління здійснювалося переважно інструкціями й роз-порядженнями та акцентувалося на процесі, а головна ціль, зара-ди якої суспільство й держава створювали організацію, нерідкозалишалася осторонь [12, с. 81]. Саме тому орієнтований на діїхарактер стратегічного планування - це те, що робить його такимпривабливим для керівників державних організацій, вказує націлком матеріальний результат.

Стратегічне планування в державному управлінні переваж-но повторювало та іноді повторює і сьогодні стратегічне плану-вання в приватному секторі, де стратегічні підходи зосереджува-лися більшою мірою на плануванні, ніж на управлінні. Основни-

262

ми позиціями, на яких будувалося стратегічне планування в дер-жавному управлінні, були такі:

• фундаментальні рішення ухвалюються на верхньому рівній не можуть бути прийняті за допомогою звичайних бюрократич-них процедур;

• ці рішення стосуються природи, напрямів діяльності й усьо-го майбутнього організації.

При цьому стратегічні рішення в державному управлінні ма-ють і враховують обмеження політичного та конституційного харак-теру, що є важливою відмінністю від приватного сектору - концепціїстратегічного планування в приватному секторі при перенесенні їхдо державного управління зазнають певних обмежень, пов'язаних ізконституційними та законодавчими мандатами, правилами та акта-ми, встановленими урядом, юридичними нормами, політичними чин-никами, наявними ресурсами, інтересами виборців тощо.

Висновки1. Стратегія, визначена планом чи самостійно, сама по собі

може бути сформульована без типового алгоритму щодо процесустратегічного планування і визначається як узагальнююча концеп-ція майбутніх дій, модель досягнення цілей, яка визначає напрямрозвитку організації, регіону чи територіальної громади в умовахсередовища, що змінюється.

2. Стратегічне планування:• за формою виступає поєднанням прогнозування та плану-

вання в процесі вироблення стратегій;• за змістом - це процес постійного прийняття та коригуван-

ня управлінського рішення в часі.3. Стратегічне планування потребує наявності стратегічно-

го мислення і є нелінійним процесом.4. Стратегічне планування надає:• державному управлінню еластичності та гнучкості в про-

цесі подолання кризових ситуацій та явищ. Перетворює державнеуправління (по суті - адміністрування) в стратегічне державнеуправління (дійсне управління);

• усвідомлення та розуміння державними службовцями зв'язкуміж їх безпосередньою роботою та результатами, що отримує орга-нізація в процесі втілення окремих стратегій державної політики.

5. Реалізація стратегії вимагає використання процесу страте-гічного планування та ототожнює його з процесом стратегічногоуправління.

263

6. Стратегічне управління - це процес первісного і, в подальшо-му, повторного визначення стратегії у відповідь на зміни оточення,що відбулись, чи на зміни, що лише відбудуться, або навіть про-цес, що спричиняє ці зміни, і пов'язаний з ним процес реалізації/виконання, в якому ресурси та можливості суб'єкта розподіленітаким чином, щоб вона могла реалізувати перспективні/довго-строкові цілі щодо розвитку, а також була здатна забезпечити своєіснування в потенційних ситуаціях переривистості.

7. Стратегічне управління поєднує стратегічне планування істратегічний менеджмент, надає стрункої форми процедурам імоделям стратегічного планування, полегшує досягнення бажа-ного результату незалежно від рівня складності системи управліннята рівня її завершеності щодо реалізації державної політики.

8. Основним завданням стратегічного планування й управлін-ня є допомога організаціям, регіонам та громадам якомога краще,заздалегідь реагувати не просто на загрозливу ситуацію, а одразуна початкову тенденцію її виникнення, не чекаючи загострення.

Питання для самоконтролю1. Що таке стратегічне планування, його сутність?2. Які характерні риси притаманні стратегічному плануванню?3. Що таке стратегічне управління?4. Назвіть етапи реалізації стратегічного планування.5. Який компонент стратегічного планування використо-

вується протягом усього процесу стратегічного планування йуправління?

6. Назвіть універсальний підхід, що використовується приреалізації стратегічного планування.

7. Охарактеризуйте особливості реалізації стратегічногопланування.

Питання для обговорення1. Які параметри стратегічного планування роблять його

універсальним механізмом планування діяльності та політики?2. Наскільки практика використання стратегічного плану-

вання в управлінні комерційними організаціями придатна для дер-жавного управління?

3. Чи потрібна уніфікація стратегічного планування дляорганів влади всіх рівнів?

264

4. За якими ознаками можна зробити висновок про викори-стання стратегічного управління в діяльності органів влади?

5. Чи можна вважати прийняття стратегічних рішеньспівмірним стратегічному управлінню в цілому?

6. Чи існують межі використання стратегічного плануваннята управління?

Список використаних джерел1. Ансофф И. Стратегическое управление / И. Ансофф :

пер. с англ. - М. : Экономика, 1989. - 519 с.2. Берданова О. Стратегічне планування : навч. посіб. / О. Бер-

данова, В. Вакуленко, В. Тертичка. - Львів : ЗУКЦ, 2008. - 138 с.3. Брайсон Дж. Стратегічне планування для державних та

неприбуткових організацій / Дж. Брайсон ; пер. з англ. А. Кам'я-нець. - Львів : Літопис, 2004. - 352 с.

4. Браун П. Посібник з аналізу державної політики / П. Браун :пер. з англ. - К. : Основи, 2000. - 243 с.

5. Ведунг Е. Оцінювання державної політики і програм /Еверт Ведунг ; пер. з англ. В. Шульга. - К. : Всеувито, 2003. - 350 с.

6. Данн Вільям Н. Державна політика: вступ до аналізу /Н. Данн Вільям ; пер. з англ. Г. Є. Краснокутського ; наук. ред.М. О. Баймуратов. - Одеса : АОБАХВА, 2005. - 504 с.

7. Дробенко Г. О. Стратегічне планування розвитку терито-ріальних громад / Г. О. Дробенко, Р. Л. Брусак, Ю. А. Свірський. -Вид. 2-ге - Львів : Вид-во "СПОЛОМ", 2001. - 118 с.

8. Запровадження стратегічного планування в Україні : зб. док.і матеріалів : уклад. В. Тертичка. - К. : Центр досліджень адміністра-тивної реформи НАДУ (електронна версія рукопису), 2004. - 437 с.

9. Кілієвич О. Англо-український глосарій термінів і понятьз аналізу державної політики та економіки / Олександр Кілієвич. -К. : Вид-во Соломії Павличко "Основи", 2003. - 510 с.

10. Оцінювання державної політики і програм : конспектлекцій до навч. дисципліни / уклад. : В. А. Ребкало, Ю. Д. По-лянський. - К. : Вид-во НАДУ, 2005. - 72 с.

11. Розенфельд Р. А. Лекції з державної політики / Розен-фельд Реймонд А. - К. : Вид-во "К.І.С", 2002. - 60 с.

12. Шаров Ю. П. Стратегічне планування в муніципально-му менеджменті. Концептуальні аспекти : монографія / Ю. П. Ша-ров . - К. : Вид-во УАДУ, 2001. - 302 с.

265

12. ЛЮДСЬКА ІДЕНТИЧНІСТЬТА ОСОБЛИВОСТІ ЇЇ ВПЛИВУ НА ПОЛІТИКУ

Й ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ

План12.1. Соцієтальна ідентичність та її вплив на політику й дер-

жавне управління.12.2. Моніторинг соцієтальних змін в українському

суспільстві (1992-2008 роки).

Ключові слова: ідентичність, соціальна ідентичність, со-цієтальна ідентичність, психосоціальна культура, психологічнийфеномен переносу.

12.1. Соцієтальна ідентичність та її впливна політику й державне управління

Людська ідентичність, безумовно, є ключовим елементомсуб'єктивної реальності. Проте вона перебуває в діалектичномувзаємозв'язку з суспільством. Викристалізувавшись одного дня підвпливом певного суспільно-історичного стану, вона підтримуєть-ся, видозмінюється або навіть переформовується з радикальнимизмінними суспільних відносин. Водночас характер соціальних (утому числі соціально-політичних) процесів пов'язаний зі станомлюдської ідентичності та її природою. Будучи створеними на ос-нові взаємодії індивідуальної свідомості і соціальної структури,ідентичності реагують на соціальну структуру, підтримуючи, мо-дифікуючи або навіть радикально її перетворюючи. Тож можнасказати, що суспільство має історію, в контексті якої виникаютьспецифічні ідентичності, але ці історії творяться людьми, наділе-ними специфічними ідентичностями.

Сьогодні, як ніколи, актуальною стає проблема розвитку но-вих ідентифікаційних практик, осмислення яких тільки й можли-ве застосуванням міждисциплінарних теоретичних підходів, у томучислі в контексті розвитку уявлень про феномен соціальної іден-тичності, що динамічно розвивається. Тож розглянемо цю проблемудетальніше.

У соціології термін "соціальна ідентичність" означає на-лежність суб'єктів до певних соціальних категорій та ідентифіка-

266

цію з ними [3, т. 2, с. 228-230]. Такий теоретичний підхід цілкомвідповідав добі революційного модерну, що його започаткувалаВелика Французька революція (1789-1794). Точніше, він відпові-дав психосоціальній природі тогочасної ("емоційно чутливої")людини з певним набором психосоціальних властивостей: "екст-раверсія", "емоційність", "ірраціональність", "інтуїтивність", "екс-тернальність", "екзекутивність" [1]. Саме цей набір людськихвластивостей був причиною домінування в суспільстві "матеріаліс-тичних поглядів на історію", а в контексті суспільної самосвідо-мості - поширення ідентифікаційних практик, що ґрунтуються накласових, вікових, етнічних, професійних та інших соціальних(читайте соціально-матеріальних) відмінностях і різновидах со-ціальної ідентичності. "Емоційно чутлива" психосоціальна типоло-гія людини доби модерну визначала й механізми єднання людей усуспільство. В основі цих механізмів лежав феномен солідарності,що його детально дослідив відомий французький соціолог ЕмільДюркгейм (1858-1917).

Певний внесок у розуміння соціальної ідентичності внеслипредставники теорії символічного інтеракціонізму з Чиказькоїшколи соціології Чарльз Кулі (1864-1929) і Джордж Мід (1863-1931). Так, під впливом американського філософа-прагматикаДжона Дьюї (1859-1952) соціолог Дж.Мід виділяв свідоме мис-лення, самосвідомість і саморегулювання соціальних акторів. Вйого уяві "я" виникає із соціальної інтеракції, завдяки чому люди-ною "приймаються ролі інших", робляться своїми внутрішнімипозиції реальних та уявних інших. Зокрема, спираючись на роз-роблене Кулі поняття "дзеркального я", Мід включив "я" (я сам,яким я є) у безперервну взаємодію з "ми" (я, яким бачать менеінші). При цьому "ми" представляє позиції соціальних груп - "уза-гальненого іншого" та через прийняття ролі у грі й "уявні репе-тиції" ми внутрішньо засвоюємо цінності групи як свої власні.Безперервно віддзеркалюючи себе, як нас бачать інші, ми стаємокомпетентними у виробництві і вираженні соціальних символів.При цьому мова і символічна комунікація набувають у Міда зна-чення поступу до вивільнення людської діяльності від природно-го (соціально-матеріального) детермінізму.

Складну діалектику цього процесу в його інтегральномусенсі тлумачить сьогодні фактор соцієтальності. В соціології доволітривалий час точаться дискусії щодо розуміння поняття "соцієталь-ний", що його ввів 1903 р. у науковий обіг німецький соціолог

267

А.Г.Келлер [10, с. 333-334]. З того часу термін "соцієтальний" ви-користовується в соціології для позначення суспільних відносин іпроцесів у їх, так би мовити, інтегральному, загальносистемномусенсі. Цей термін набув у науковому середовищі неабиякої попу-лярності з початком суспільно-трансформаційних змін, що відбу-ваються на межі ХХ-ХХІ ст. Позначаючи глибинні й всеосяжнізміни, що їх зазнала соціальність, у тому числі модус ідентичності,він цілком правомірно може бути поширеним на феномен ідентич-ності. В цьому контексті так само, як психофізіологічна ідентич-ність позначає єдність і спадковість фізіологічних і психологічнихвластивостей, станів та процесів, психосоціальна (або соцієталь-на) ідентичність означає неподільність і спадковість соціального(соціально-матеріального) та психологічного (соціально-ідеального,символічного) світів.

За всієї наближеності один до одного терміни соціальна тасоцієтальна ідентичності все ж не є тотожними.

Під терміном "соцієтальна ідентичність" слід розумітибагатовимірну психосоціальну реальність [1, с. 80], яка постає всоціокультурній "мозаїчності" нової суспільно-історичної епохипостмодерну. Хоча обидва модуси (соціальної і соцієтальної) іден-тичності формуються єдиним кодом певної суспільної культури,все ж вирішальну роль у формуванні нової - соцієтальної ідентич-ності відіграють нематеріальні культурні цінності. Та й саміцінності, що їх опановують представники постмодерного суспіль-ства, зазнають радикальних змін, зокрема, термінальні цінностідоби модерну поступаються інструментальним цінностям новоїсучасності. У цілому це виглядає як "прихованість" моральнихнорм, що визначає масову культуру доби постмодерну. Внаслідокцього мова стає середовищем, яке безпосередньо не може нестиістину або універсальний сенс. Постає простір раціональних со-ціальних суб'єктів, що його наповнює зовні схожа та соціальнонеструктурована маса людей, якій, здається, не відомі традиційнісоціальні цінності.

Таким чином, соцієтальна ідентичність - це новий різновидідентичності, характерний для індивіда й суспільства постмодер-ної доби; це характеристика індивіда і суспільства з точки зоруйого ототожнення із самим собою в контексті зв'язності і безпе-рервності власної зміни. Цей різновид ідентичності може поставатияк інтегральний образ усієї сукупності ролей, доступних індиві-дам в їх особистісному досвіді. Соцієтальна ідентичність прихо-

268

дить на заміну соціальній ідентичності, що притаманна самосвідо-мості представника модерного суспільства з його матеріалістичноюкартиною світу і тотожністю з соціальними групами і спільностями.Обидва модуси ідентичності супроводжують будь-яку суспільно-історичну епоху, проте домінуючий із них визначає характер епохисуспільства. Так, у модерному суспільстві домінує модус соціальноїідентичності, у той час як у постмодерному суспільстві - системо-утворюючим стає модус соцієтальної ідентичності.

У нових суспільних умовах відбувається прискорена змінаполітичного домінування, гегемонія якого, як справедливо зазна-чав італійський теоретик марксизму Антоніо Грамші (1891-1937),досягається шляхом гегемонії культурної. Причому "як тільки па-нівна соціальна група виконає свою функцію, ідеологічний блокпроявляє тенденцію до розпаду" [7, с. 332].

Постмодерна парадигма політики посилює значенняціннісних орієнтирів у процесі формування громадської думки якважливого механізму сучасної державної політики, який впливаєна прийняття раціональних політичних рішень. Англійський со-ціальний філософ і антрополог Ернст Гелнер у своїх роботах цілкомслушно підкреслює роль знання як вирішального фактора соціальнихтрансформацій [3, т. 1, с. 109]. Будучи соціокультурною квінте-сенцією суспільного розвитку, знання стають також важливим фак-тором постмодерної політики.

Водночас знання про соцієтальні особливості народу форма-лізуються у своєрідній "карті", яка за аналогією з геномом людиниспричинює соціальну поведінку і дає підстави вести мову про кон-кретний ментальний код культури нації. Менталітет можна розгля-дати як "систему поглядів, оцінок, норм і умонастроїв, ґрунтовнихна наявних у цьому суспільстві знаннях і віруваннях, які разом іздомінантними потребами й архетипами колективного несвідомоговизначають ієрархію цінностей, а отже, й характерні для представ-ників соціальної спільноти переконання, ідеали, схильності, інте-реси й інші соціальні установки, що відрізняють цю спільноту відінших" [9, с. 14]. Ментальність значною мірою сягає у несвідомета фіксує архетипові відмінності між соціальними суб'єктами.

Особлива роль у цьому сенсі належить політичній культуріяк системі домінуючих цінностей та нормативних моделей поведін-ки влади та громадян. Ізраїльський соціолог Ш.Айзенштадт у дос-ліджені "Політична система імперій" (1967) показав, що для за-безпечення своєї ефективності імперські системи мобілізують чи

269

створюють нові матеріальні та культурні ресурси. Зокрема, істо-ричний спадок Римської імперії, втілений у нормах римськогоправа, грецької культури та іудео-християнської релігійної традиції,став визначальним для європейської ідентичності [16, с. 14]. Фор-мування цих "результатів" є процесом довготривалим, нелінійнимі непростим.

Наприклад, у контексті становлення й розвитку Європейсь-кого Союзу тривалий час точиться дискусія щодо необхідностізагальноєвропейської ідентичності, яка б спиралася на спільніцінності західного світу. Однак, попри більш як півстоліття віддня заснування Європейського об'єднання вугілля та сталі (1952)у складі шести Європейських країн (Бельгії, Італії, Люксембургу,Нідерландів, Франції, ФРН), ще й досі з приводу даної ідентич-ності існує чимало як скепсису, так і оптимізму. Реальний же стансправ свідчить, що європейська ідентичність поки що перебуває устадії становлення. Про це, зокрема, свідчать дані загальноєвро-пейського опитування, згідно з якими станом на 2000 р. (у рамкахЄвропи-15) вже 10% населення ідентифікувало себе з єдиноюЄвропою. При цьому "європейцями" відчували себе найбільшемешканці Люксембургу (31%), Бельгії (15%), Італії (15%), у тойчас як близько 60% жителів скандинавських країн ототожнювалисебе з національними спільнотами своїх країн [17, c. 11].

Здається, цілком примарною на сьогодні виглядає ідея циві-лізаційної ідентичності, яка спирається на процеси, що протіка-ють в ЄС, але з розширеною інтерпретацією і ареалом, пошире-ним на англосаксонський західний світ. У такому ж самому сенсіможна говорити сьогодні й про православну цивілізаційну іден-тичність, що поширюється на країни пострадянського простору,та про ісламський арабський світ, який має спільну мову.

Постіндустріальна спрямованість сучасного суспільногорозвитку посилює значення соціокультурного чинника в усіх сфе-рах суспільного життя. Причому мозаїчна природа сучасної куль-тури, посилення міграційних процесів і міжкультурних впливів усвіті стають основними детермінантами, які диференціюють су-часну систему як суспільних, так і міжнародних відносин. Амери-канський політолог Самюель Гантінгтон (1927-2008) зазначав, що"...у світі після "холодної війни" культура і культурні ідентичності(на найширшому рівні вони являють собою цивілізаційні ідентич-ності) визначають моделі згуртованості, дезінтеграції і конфлік-ту" [5, с. 11]. За нових історичних умов соціокультурний чинник є

270

визначальним для аналізу суперечностей процесів суспільно-полі-тичних трансформацій у світі.

Від кінця 70-х рр. XX ст. триває "третя хвиля" демократи-зації, яка стає дійсно глобальною [6, с. 71]. Адже, як слушно за-значає професор Кембриджського університету Девід Лейн (1938),"транснаціональний капіталістичний клас не міг існувати в про-крустовому ложі країн державного соціалізму" [11, с. 22]. Такимчином, історичний спадок радянської моделі суспільного розвиткута периферійний статус нових незалежних держав, які утворилисяпісля розпаду СРСР, стають ключовими стримуючими факторамирозвитку сучасного громадянського суспільства на пострадян-ському просторі.

Відповідно до гегелівського тлумачення ідеї громадянськогосуспільства воно означає визнання рівнозначності інтересів держа-ви й індивідів. Однак у пострадянських суспільствах, особливо намісцевих рівнях, ще не спостерігається реального впливу громадянна прийняття державних рішень та рішень місцевого самовряду-вання. Причому "у таких країнах, як Росія та Україна, - на думкуД.Лейна, - дієвої форми сучасного капіталізму не створено, і є сум-ніви щодо того, чи сформовано сучасний капіталізм узагалі" [11,с. 27]. Це не дивно, адже формування європейської моделі капіталіз-му відбувалося за специфічних історичних умов і тривало майжедвісті п'ятдесят років - від нідерландської та англійської буржуаз-них революцій ХVІ-ХVІІ ст. до загальноєвропейської революції 1848 р.Натомість формування громадянського суспільства, наприклад, вумовах України відбувається менше двох десятиріч.

Близько двох десятиліть тому американський політологФренсіс Фукуяма (1952-) написав книгу "Кінець історії" (1992), вякій доводив, що демократія є світлим майбутнім всього людства.Однак на розвиток цієї думки в книзі "Державне будівництво"(2004) він доходить висновку, що перш ніж будувати демократію,треба створити державність. Від того, якою буде ця державність,вирішальним чином і залежатиме якість демократії.

Цілком очевидно, що з нашаруванням після 2004 р. "реформа-торської заборгованості" українського політикуму в галузі будів-ництва демократичної держави - провалу адміністративно-тери-торіальної реформи і реформи місцевого самоврядування (2005),"зависання" судової, інфраструктурно-економічної, бюджетної,пенсійної, страхової та багатьох інших реформ - почали нароста-ти протиріччя: між державною владою і громадянським суспільством,

271

а тема демократизації суспільства від періодичного потрапляння унауковий та громадсько-політичний дискурс незалежної України на-буває чи не найвищого свого протистояння в останній (постпомаран-чевий) період як протистояння демократії й авторитаризму.

Звісно, що національний попит на реформи залежить відресурсних, організаційних та професійних спроможностей полі-тико-управлінської еліти, легітимності політичної системи, гар-монійності культурних та структурних чинників. Історія такожсвідчить, що володарюють ті, хто реально впливає на процес прий-няття владних рішень. І якщо не обмежені звичаєвими та право-вими нормами правителі часів абсолютизму здійснювали своювладу довільно, то в сучасному складному суспільстві здійсненнявладних рішень стає питанням балансування соціальних інтересів.При цьому політично не захищені інтереси і, більше того, їх відвер-те ігнорування з боку впливових фінансово-промислових груп іполітиків, як це стає дедалі очевидним у постпомаранчевій Ук-раїні, стають першопричиною суспільної нестабільності.

Як доводить аналіз даних моніторингу "соцієтальних змін вукраїнському суспільстві, 1992-2009" (табл. 12.1-12.6), застряванняпроцесів державотворення в Україні стає також суттєвим факто-ром уповільнення процесів формування нової - соцієтальної ідентич-ності, що є фундаментальною основою становлення соціальнихінтересів. Так, якщо протягом 2002-2007 рр. щорічна прогресіякількості тих, хто сформував нову ідентичність, становила 2-3%від загальної кількості дорослого населення України, то протягом2008 р. ця динаміка практично призупинилася (табл. 12.7).

Більш детальний аналіз предмета обговорення надають змогуздійснити дані спеціального дослідницького проекту, що реалізуєть-ся кафедрою державної політики та управління політичними про-цесами Національної академії державного управління при Прези-дентові України. Нижче викладаються основні положення проекту.

12.2. Моніторинг соцієтальних змінв українському суспільстві (1992-2008 роки)

З розпадом Радянського Союзу (1991) і парадом суверені-тетів нові незалежні держави-республіки колишнього СРСР відкри-ваються для радикальних змін на задекларованому ними шляхупросування від тоталітаризму до демократії. Ця трансформаційнаперспектива постає й перед Україною.

272

Натомість розгортання процесів трансформації в україн-ському суспільному просторі відбувається перманентно. Щойноутворена суверенна держава дістає потужний інфляційний ударпо її економіці (1992). А невдовзі, як засвідчують нашідослідження, українське суспільство входить у смугу системноїкризи (1994-).

Аналіз даних моніторингу соцієтальних змін українськогосуспільства за період з 1992 р., здійснений за допомогою оригі-нальної кількісної методики "кольорових переваг" [2], свідчитьпро хвилеподібну кон'юнктуру загальносистемних змін і конку-руючих під час системної кризи тенденцій його розвитку. Ця, такби мовити, "соцієтальна кон'юнктура", власне, і стає сприятливоюспонукою чи, навпаки, гальмом на шляху суспільних перетворень.

Першою такою загальною тенденцією, що панувала в ук-раїнському суспільстві протягом 1994-1998 рр., стає ліберальнатенденція, яка надихала правоцентристські політичні сили краї-ни на реформування державно-владних відносин. Виразником іводночас інтегратором перших реформаторських ініціатив ставПрезидент України Леонід Кучма, а головним протиборцем - лівеполітичне крило парламенту.

Першим серйозним випробуванням для новостворюваноїполітичної еліти і держави в цілому стала конституційна криза1995-1996 рр., що її роздмухувало "зловживання свободою з бокугромадсько-політичних об'єднань" (за А. де Токвілем). Блискучевирішення політичного аспекту системної кризи знайшло своєвтілення в прийнятій 28 червня 1996 р. Конституції України, яказаклала на подальше ключовий принцип розподілу повноваженьцентральних органів державної влади на законодавчу, виконавчуй судову. Україна вирішувала проблему розподілу функцій владипізніше від Росії, яка переживала конституційну кризу в жовтні1993 р. До того ж спосіб вирішення зазначеної конституційноїпроблеми в цих країнах сутнісно різнився і був відповідним влас-тивостям, що їх віддзеркалювали коди національних культур. Ук-раїнський варіант рішення визначався, за нашими даними, "медіан-ним" (62:38) кодом її культури, в той час як російське рішеннявідповідало коду близької до "симетрії" (56:44) культури.

Вичерпавши кризовий потенціал і закріпивши реформа-торські здобутки в Конституції України, державно-владна елітаотримала сприятливу для своїх подальших дій авторитарну домі-нанту, що панувала в суспільстві протягом 1999-2003 рр. і з успі-

273

хом використовувалася для своєрідної апробації на життєздатністьполітичних нововведень.

Новий період розвитку українського суспільного проектуреформ (з 2004 р.) певною мірою повторює в межах нового со-ціально-політичного циклу реформаторський період 1994-1998 рр.і водночас набуває якісно інших - людських ознак. Відповідно,нова психосоціальна культура українського суспільства, якапостає і закріплює себе в політичній культурі помаранчевоїреволюції, перетворюється на джерело (і водночас на запобіж-ник незворотності) подальших суспільних реформ.

Для перевірки цієї наукової гіпотези було використано експ-рес-варіант якісної психодіагностичної методики, розробленої наоснові шести психосоціальних за своєю природою бінарних шкал-опозицій [8] викладачами кафедри психодіагностики та медичноїпсихології Національного університету ім. Тараса Шевченка Кари-ною Малишевою, Ольгою Морозовою під керівництвом завідую-чого цією кафедрою доктора психологічних наук, професора, чле-на-кореспондента АПН України Леоніда Бурлачука.

Спеціальний метод опису міфологічних i соціальних струк-тур у термінах бінарних опозицій був широко представлений напочатку ХІХ ст. у працях французьких етнологів Р.Ерца i М.Гранса,розвинутий у радянський період О.Золотарьовим і М.Бахтiним,але найбільш пов'язаний з ім'ям французького соціолога КлодаЛевi-Строса (Levi-Strauss), у творах якого ми зустрічаємося з люди-ною "зими" i людиною "літа", з "холодними" i "гарячими" суспіль-ствами тощо. Бінарні шкали-опозиції, за допомогою яких авторицього розділу вже протягом багатьох років спостерігають й аналі-зують зміни психосоціальної культури України, спроможні відобрази-ти як стійку, історично незмінну складову психології українсько-го соціуму, так і складову мінливу (динамічну). Зокрема, йдетьсяпро такі 6 бінарних шкал-опозицій, як "Екстраверсія / Інтровер-сія", "Емоційність / Прагматичність", "Ірраціональність / Раці-ональність", "Інтуїтивність / Сенсорність", "Екстернальність /Інтернальність", "Екзекутивність / Інтенціональність".

Кожна з цих психосоціальних характеристик є наслідком,своєрідним історичним результатом того, що не раз повторювало-ся в поведінці окремих людей і долі цілого народу, а отже, цілкомможе слугувати інструментом вимірювання самобутності України(або відхилень від неї). Самобутність або національний характер,менталітет тощо - це те найсильніше і найприродніше в життє-

274

проявах народу, що історично забезпечувало йому змогу виживатий розвиватися. Це своєрідна налаштованість, завдяки якій україн-ське суспільство зберігає енергетичний зв'язок із своїм Творцем.Вона допомагає суспільству, цілим його верствам і окремій людиніздійснювати за різних соціально-історичних випробувань життєвоважливі вибори та налаштовувати на них кожного члена суспіль-ства, аби зберегти здатність соціуму в цілому повернутися, зреш-тою, до самого себе, особливо в найкритичніші моменти історії.

Інакше кажучи, йдеться про соцієтальну ідентичність як бага-товимірну психосоціальну реальність, що визнається багатьма вче-ними як надійний засіб гармонізації внутрішнього життя соціуму,запорука його самоприйняття й подальшого розвитку. І все ж тради-ційна логіка дослідника не припиняє спроб запитувати: з ким або зчим, з якими якостями, портретом, профілем, з якою природою пов'я-зана соцієтальна ідентичність? Звісно, що із соціально-психологіч-ною (психосоціальною) природою. Адже немає більш сталого івідносно незмінного, ніж психіка соціального суб'єкта - особистості,суспільства, цивілізації. Ні політика, ні економіка, ні технологія чибудь-який технологічний бік цивілізації, її культури не можуть змага-тися з рівнем фундаментальності і відносної сталості, що нею харак-теризується психіка і психологія соціального суб'єкта.

У ширшому суспільно-історичному контексті також справед-ливо буде зазначити, що саме психосоціальний або соцієтальнийфактор ніби у фокусі зосереджує і віддзеркалює всі складнощі йперипетії сучасних суспільно-історичних змін. Так, російськийпсихолог Андрій Брушлінський, підкреслюючи головний висновок,що його робить на основі аналізу постмодерної (постіндустріаль-ної, посттрансформаційної) повоєнної доби західноєвропейськоїісторії Серж Московічі, говорить: "1) психічне і соціальне не-подільні; 2) психічне (вірування, пристрасті тощо) частіше, ніжце прийнято вважати, лежить в основі соціального (суспільнихструктур, продуктів, інституцій тощо) і тому 3) психологія скла-дає підвалини соціології" [13, c. 6-7].

Інакше кажучи, успіх нинішніх суспільних реформ лежить уплощині відносин, що складаються між матеріальним та ідеаль-ним, зовнішнім і внутрішнім, психічним і соціальним у людській при-роді, а конфлікти, що супроводжують суспільні перетворення тареалізацію державно-політичних рішень, зосереджені переважно впсихокультурі політико-управлінської еліти та українського загалу.

275

У цьому контексті цілком можна погодитись із думкоюВ.Степаненка, що "посткомуністичні трансформації є не так про-цесом зміни …владних режимів, як масовим рухом щодо транс-формацій багатовимірних соцієтальних ідентичностей широкихверств населення Центральної та Східної Європи" [15, c. 76].

На нашу думку, вищезазначені бінарні шкали-опозиції єінструментом, цілком спроможним адекватно віддзеркалюватистан сформованості соцієтальної ідентичності будь-якого народу,в тому числі й українського.

Проведені на основі оригінальної методики дослідженнядають змогу прослідкувати основні якісні зміни, що їх зазналоукраїнське суспільство напередодні помаранчевої революції (жов-тень 2002 р.*) та у постпомаранчевий період (травня 2005 і травня2009 рр.**; січня і грудня 2006, грудня 2007 і грудня 2008 рр.***). Цізміни контролювалися за розробленими авторами наступними со-ціально-психологічними шкалами-опозиціями (див. табл. 12.1-12.6):

Таблиця 12.1Шкала "Екстраверсія / Інтроверсія" - настановленняна світосприйняття (готовність, схильність соціального

суб'єкта до сприйняття явищ зовнішнього/внутрішнього світу)

*Йдеться про репрезентативне дослідження, здійснене у співпраці з лабораторієюІнституту соціальної та політичної психології АПН України (зав. лабораторією - докторсоціологічних наук О.А.Донченко).

**Йдеться про цільову вибірку новопризначених голів райдержадміністрацій,N=439, реалізовану на потоках Інституту підвищення кваліфікації керівних кадрівНаціональної академії державного управління при Президентові України, та цільову вибіркудержавних службовців N=623, реалізовану в рамках докторської дисертації О.В.Радченка.

***Йдеться про дослідження, здійснені в рамках "Омнібусу - січень і грудень 2006,грудень 2007, 2008, 2009 рр." спільно з центром "Соціальний моніторинг" та Українськимінститутом соціальних досліджень ім. О.О.Яременка (голова правління - кандидатсоціологічних наук О.М.Балакірєва).

Якість

Суcп-во

N=1771 (10.2002)

Суcп-во

N=2029 (01.2006)

Суcп-во

N=2275 (12.2006)

Суcп-во

N=2109 (12.2007)

Суcп-во

N=2099 (12.2008)

Сус-по N=10424

(12.2009)

Голови РДА

N=439 (05.2005)

Держ. служ.

N=623 (05.2009)

Екстраверсія 19,3 32,7 33,4 35,2 38,9 32,3 41,5 45,1

Інтроверсія 27,9 17,7 18,6 21,6 20,1 14,4 8,2 9,0

Амбівалентність 52,8 49,6 48,0 43,2 41,0 53,3 50,3 45,9

276

Таблиця 12.2Шкала "Емоційність / Прагматичність" - засоби

світосприйняття (людина, за П.Сорокіним, істота чуттєва/мисляча)

Таблиця 12.3Шкала "Ірраціональність / Раціональність" - форма

світосприйняття (сприйняття цілісно - гештальтом, єдинимі неподільним чином / частинами - дискретно, у деталях)

Таблиця 12.4Шкала "Інтуїтивність / Сенсорність" - спосіб

світосприйняття (абстрактно-логічний / конкретно-чуттєвий)

Якість Суcп-во N=1771

(10.2002)

Суcп-во N=2029

(01.2006)

Суcп-во N=2275

(12.2006)

Суcп-во N=2109

(12.2007)

Суcп-во N=2099

(12.2008)

Сус-по N=10424

(12.2009)

Голови РДА

N=439 (05.2005)

Держ. служ.

N=623 (05.2009)

Емоційність 14,6 21,5 23,3 27,2 25,0 13,5 14,1 20,0

Прагматичність 20,8 12,5 13,5 9,8 10,9 9,5 16,4 15,4

Амбівалентність 64,6 66,0 63,2 63,0 64,1 77,0 69,5 64,5

Якість Суcп-во N=1771

(10.2002)

Суcп-во N=2029

(01.2006)

Суcп-во N=2275

(12.2006)

Суcп-во N=2109

(12.2007)

Суcп-во N=2099

(12.2008)

Сус-по N=10424

(12.2009)

Голови РДА

N=439 (05.2005)

Держ. служ.

N=623 (05.2009)

Ірраціональність 12,2 8,9 6,3 8,4 7,9 5,6 0,7 5,3

Раціональність 26,4 34,2 37,4 39,4 38,3 34,0 64,9 51,5

Амбівалентність 61,4 56,9 56,3 52,2 53,8 60,4 34,4 43,2

Якість

Суcп-во

N=1771 (10.2002)

Суcп-во

N=2029 (01.2006)

Суcп-во

N=2275 (12.2006)

Суcп-во

N=2109 (12.2007)

Суcп-во

N=2099 (12.2008)

Сус-по N=10424 (12.2009)

Голови РДА

N=439

(05.2005)

Держ. служ. N=623

(04.2009)

Інтуїтивність 8,1 23,2 26,5 28,5 29,9 18,6 72,7 53,3

Сенсорність 12,9 20,6 20,5 21,7 21,0 15,9 6,4 4,5

Амбівалентність 79,1 56,2 53,0 49,8 49,1 65,5 21,0 42,2

277

Таблиця 12.5Шкала "Екстернальність / Інтернальність" - локус-контроль(схильність суб'єкта приписувати відповідальність за результати

своєї діяльності зовнішнім/внутрішнім силам)

Таблиця 12.6Шкала "Екзекутивність / Інтенціональність" - гендер

(жіноча/чоловіча соціокультурна стать, або традиційновіднесені до жінки чи до чоловіка соціальні ролі)

Якість

Суcп-во

N=1771

(10.2002)

Суcп-во

N=2029

(01.2006)

Суcп-во

N=2275

(12.2006)

Суcп-во

N=2109

(12.2007)

Суcп-во

N=2099

(12.2008)

Сус-по

N=10424

(12.2009)

Голови

РДА

N=439 (05.2005)

Держ.

служ.

N=623 (04.2009)

Екстернальність 7,8 22,2 22,9 25,1 26,3 18,7 8,4 8,7

Інтернальність 22,5 9,3 9,4 9,5 11,1 6,7 47,6 25,4

Амбівалентність 69,7 68,5 67,7 65,4 62,6 74,6 44,0 66,0

Якість

Суcп-во

N=1771 (10.2002)

Суcп-во

N=2029 (01.2006)

Суcп-во

N=2275 (12.2006)

Суcп-во

N=2109 (12.2007)

Суcп-во

N=2099 (12.2008)

Сус-по N=10424

(12.2009)

Голови РДА

N=439 (05.2005)

Держ. служ.

N=623 (04.2009)

Екзекутивність 12,1 9,4 9,5 9,8 8,7 6,1 2,1 4,6

Інтенціональ-

ність 17,4 44,5 46,8 47,8 47,0 42,9 78,8 62,8

Амбівалентність 70,5 46,1 43,7 42,3 44,3 51,0 19,1 32,6

278

Таблиця 12.7Динаміка процесу становлення соцієтальної ідентичності

в Україні (2002-2009)

Коментуючи в цілому одержані результати, зазначимо, щопроцес формування нової соцієтальної ідентичності українсько-го суспільства перебуває в активному творенні і ще далекийвід завершення. Він має свої підйоми і спади.

Так, якщо напередодні помаранчевої революції (жовтень2002 р.) і, як свідчать вибіркові соціально-психологічні дослі-дження, під час її активних подій більшість (66%) дорослої части-ни українського суспільства не мала сформованої соцієтальноїідентичності і характеризувалася ситуаційною поведінкою (амбі-валентністю), сфера її інтересів, відповідно, не виходила за межізадоволення первинних потреб, а стан свідомості визначався в ціло-му зовнішнім інформаційним впливом, то вже в грудні 2008 р. цячастка суспільного загалу суттєво скоротилась (до 52%). Відповід-но (з 34% до 48%) збільшилась частина населення України, якасформувала свою соцієтальну ідентичність. Саме цей "свідомий"український загал став ядром процесів демократизації і тим локо-мотивом, що виявив свою активність і політичну підтримку новійвладі під час помаранчевої революції. Наперед скажемо, що зро-зумілим також є і те, що найактивніші та відданіші ідеям пома-ранчевої революції представники українського загалу ставали тимсприятливим середовищем, з якого здійснювався добір (рекруту-вання) новопризначених голів районних державних адміністрацій.

Самодостатня частка українського суспільства станом нажовтень 2002 р. виявляла більшість тих, хто за всіма 6-ма контро-льованими соцієтальними характеристиками сформував якіснонові властивості, зокрема: інтроверсію (27,9% із 47,2% тих, хто

Процес становлення соцієтальної ідентичності в Україні (2002-2009)

Якість Суcп-во N=1771

(10.2002)

Суcп-во N=2029

(01.2006)

Суcп-во N=2275

(12.2006)

Суcп-во N=2109

(12.2007)

Суcп-во N=2099

(12.2008)

Сус-по

N=10424 (12.2009)

Голови

РДА N=439

(05.2005)

Держ.

служ. N=623

(04.2009)

Стан

сформованості соцієтальної ідентичності

33,65% 42,78% 44,68% 47,35% 47,52 36,37% 58,62 55,93

279

самовизначився), прагматизм (20,8% із 35,4%), раціональність(26,4% із 38,6%), сенсорність (12,9% із 20,9%), інтернальність(22,5% з 30,3%) та інтенціональність (17,4% із 29,5%).

Розкриваючи зміст окремих із названих характеристик, за-значимо, що за шкалою "екстраверсія / інтроверсія" суспільствоможе бути оцінено з точки зору рівня його орієнтованості націнності оточуючого світу (екстраверсія), або ж на власні цінності(інтроверсія). При цьому зависокий рівень його екстравертованостіможе свідчити про експансивність і агресивність суспільства чипевної його частки по відношенню до інших, про легковажність,безвідповідальність і слабкість духу щодо вирішення власнихвнутрішніх проблем. І навпаки, надвисокий рівень інтровертова-ності свідчить про закритість і небажання вести діалог з іншимилюдьми, групами людей, країнами і народами. У цілому ж та чиінша надмірність рівня сформованості зазначених соцієтальнихознак може свідчити як про силу, так і про слабкість суспільства.

Інтровертованість (а також корелююча з нею інтерналь-ність) під час помаранчевої революції була показником рішучоїготовності українців до радикальних змін сталого за радянськоїдоби і принципово не зміненого під час першої половини трансфор-маційного періоду історико-психологічного портрета українця якбезмірно жертовного (терплячого заради суспільного чи колективно-го блага), роботящого (спрямовуючого свої зусилля на суспільнозначущі цілі) і водночас маргінального суб'єкта, який давно поки-нутий державою, але все ще сподівається на її доброчинність. Цебула психологічна готовність повернутися до історично притаман-ної українцю соцієтальної ідентичності, яка перетворилася на нео-чікуваний як для політичної еліти (включно з опозицією), так ідля всієї країни соціальний результат. Під впливом пасіонарногоядра Майдану раптом кудись зникла політична інфантильністьукраїнського народу. Натомість її місце посіла активна позиціязрілих людей (не натовпу і не маси!), що потребували від владиіншого ставлення до себе. Звідкись миттєво виникли такі далекідля радянського повсякдення якості, як самоповага, почуття люд-ської гідності, чітка раціональна позиція і велика віра у справед-ливість вимог і соціальну значущість нового колективного духу. Іносієм цього духовного багатства раптом стала не одна людина, амільйони українців! Виникло суспільне поле колективного духу,утворився стан колективної душі з високим, майже нереальним,Божим почуттям власної ідентичності й призначення.

280

Увесь світ побачив сильних, красивих, розумних, добрих,безстрашних людей з очима, повними любові одне до одного. Не-нависть, неприязнь чи агресія так і не з'явилися на українськомуМайдані навіть серед тих, хто не розділяв його цінностей. Май-дан перетворився на "Спільноту", на місце прийняття важливихсуспільних рішень (Віче), місце радощів і прощення - формовті-лення колективної душі, колективного сенсу і почуття, що підкрес-лювали історичну значущість ситуації, нових відносин. Не емоцій,які можна виміряти частотою пульсу, а саме почуттів, які не вимі-рюються нічим, але які творять із роз'єднаних, атомізованих і на-вантажених власними проблемами індивідів єдину родину,об'єднану світлим і сильним духом. Атмосфера Майдану переда-лась усій столиці України та іншим майданам - Львова, Луцька,Тернополя, Донецька, Харкова, Сімферополя…

Почуття того, що мільйони людей водночас поділяють най-важливіші спільні цінності їх життя, створило поле небувалої вУкраїні солідарності. Кількість образ, цинізму, нелюбові, байду-жості, злочинності, порушень прав людини з боку набридлої вла-ди переросла у якість ставлення народу як до самого себе, так і довладних дій, внаслідок чого громадяни України перетворилися істали самими собою. Не іншими, а тотожними собі! Самістьдля будь-якого народу, як і людини, є вищою життєвою метою, бовона є, за словами К.-Г.Юнга, завершеним виразом тієї доленос-ної комбінації, яка називається індивідуальністю. У кожного на-роду вона своя і саме до неї він несвідомо прагне. Ось що означаєінтроверсія!

Виокремлення напередодні помаранчевої революції показ-ника "прагматичності" української соцієтальної психіки супро-воджувалося зростанням практик використання в процесі вирішен-ня життєвих проблем таких критеріїв, як: "логічно / нелогічно","правильно / неправильно", "розумно / нерозумно", "вигідно / не-вигідно" тощо. Помітно зростало в суспільстві прагнення всі про-блеми вирішувати власними силами, свою значущість i правотулюди прагнули підтверджувати справами, а не розмовами про них,все рідше когось про щось просили. У цілому зростало, так бимовити, відсторонене, дистанцiйоване ставлення до оточуючогосвіту, що, безперечно, зміцнило імідж "самодостатності" українців.Усе частіше викликали повагу такі чесноти, як надійність, сумлін-не ставлення до правди як до закону, за яким живуть люди. Всуспільстві визрівала нова доба відродження духовності!

281

Водночас нинішня "емоційність" українців поступово пере-ростає в оціночний простір, в якому колись панували такі головнікритерії, як: "добре / погано", "потрібно / непотрібно" людям, "гу-манно / негуманно", "чесно / нечесно" тощо. Досвід минулих по-милок починає вчити українців, а інстинкт самозахисту завдякиМайдану все ж прокинувся і починає впливати на якісно новомурівні. Страх та iншi сильні емоції вже не здатні робити з людьмите, що вони робили нещодавно.

Попри тяжкі й історично тривалі випробування країни навичерпність її інтелектуальних ресурсів, дослідження засвідчили,що Україна зберігає природну здатність до їх відтворення. Так,напередодні помаранчевої революції зросли значення бінарнихопозицій "раціональність" і "прагматичність", що характеризуєсоціум з точки зору його здатності до організації, структурування,аналізу і доведенню певної мети до певного результату. Є надія,що владний хаос, вплив якого журналісти намагаються (скорішенесвідомо) поширювати на інші сфери життя, буде-таки кому спи-нити. Адже, як відомо, структура будь-якої практичної дії людиничи соціуму перебуває у певній залежності від структури i особли-востей процесу сприйняття, який завжди передує дії. Характернай прогресуюча в сучасній Україні "раціональність" - це настанована детальне, точне, послідовне i завершене сприйняття будь-якихявищ, процесів, проблем, ідей тощо. Тому як тільки будь-якийпредмет (проблема, ідея) потрапляє в поле уваги раціональногосоціуму, він піддається ретельному поелементному аналізу. Вод-ночас просто ідей чи проблем в їх абстрактно цілісному виразіраціональний соціум не сприймає. Ідея має бути розкрита, техно-логічно розщеплена, наділена чіткими характеристиками, забез-печена засобами її реалізації, баченням шляхів i можливих підходівїї втілення в життя. Отже, нинішня українська "раціональність"прагне до безперервного теоретичного i практичного розгортанняідеї, процесу чи задуму. До того ж дії, пов'язані зі становленнямнаціональної ідеї-проекту, також вимагають планомірності, по-слідовності i поступовості. Звісно, що в Україні є політики, здатнісаме до таких принципів структурування українського простору. Івсе ж для такого підходу необхідний час і підтримка, розуміннянароду, роз'яснення на рівні засобів інформації.

Зростання рівня "сенсорності" напередодні помаранчевоїреволюції було рівноцінне зростанню того, що дрімало в колек-тивній психіці, - підвищення рефлективності, яка зумовлює роз-

282

виток глибокої духовної культури, прагнень нових досягнень, щодомінують над спокоєм. Реформи i соціальні нововведення хоч іпрямують у життя методом "спроб i помилок", але все ж працю-ють. Момент фундаментальної творчості успішно замінюєтьсятерплячою роботою, розбудовою нових технологій життя (газоваепопея в Україні). Зросла практичність i настанова братися за ре-альні справи, здатність i потреба захищати ці справи i всю культу-ру в цілому, взагалі захищати щось "своє".

Натомість якісна ознака "інтуїтивність", що лежала в основіпобудови радянської фундаментальної наукової школи і загально-освітньої, середньої, політехнічної школи, була спрямована наформування універсального знання й універсальної (всебічно роз-виненої) особистості. До речі, це єдина ознака, за якою з 2002 до2006 рр. вже відрізнялася поведінка українців і росіян в Україні.

Доречно додати, що радянському прототипу "екстерналь-ного" соціуму були притаманні широкі соціальні практики, коли усвоїх невдачах i кризах люди звинувачують когось іншого і постій-но шукають "ворогів", через потребу конформності перебуваютьу залежності від інших культур i соціумів. Для них дуже важли-вий будь-який зовнішній авторитет, зовнішній імідж, ідеологема,міфологема. Такі соціуми не обтяжені виявом толерантності вміжнаціональних відносинах і міждержавних конфліктах (нинішніУкраїна, Росія, Білорусь). Бажання послабити і перекласти на іншихвласну відповідальність обертається для них потребою державно-владних структур у директивно-авторитарних формах правління.

Натомість "iнтернальнi" соціуми, до яких цілком правомірновідносити Україну помаранчевої доби, можна назвати сильними,адже домінуюча тут iнтернальна настанова є своєрідною силоюетосу, його глибинної соцієтальної структури, що стає прихова-ним регулятором суспільного життя. "Iнтернальнi" соціумивідрізняються більш активною, послідовною та соціально відпові-дальною поведінкою. У складних обставинах вони шукають не"ворогів", а об'єктивні чинники, в тому числі історичну логіку сус-пільних процесів. Таким соціумам притаманні висока задово-леність життям i працею, що пов'язується з розвиненим почуттямактивної суб'єктності, немає звичок перекладати своє на чужу го-лову, звинувачувати когось у тому, що цілком залежить тільки віднього. Такі соціуми самодостатні i нонконформнi, їх поведінкудоповнюють емоційна стабільність (коли "емоційність" перехо-дить у "прагматичність"), рішучість і високий рівень самоконт-

283

ролю (наприклад нинішні Японія, Німеччина, Велика Британія,США). Україна ж, будучи асимільованою в єдиний РадянськийСоюз, набула так званого дистресового архетипу "екстерналь-ності", якого може позбутися шляхом суспільних реформ і ретель-ного аналізу своїх історичних помилок.

В цілому ж показник "екстернальність / інтернальність" -це один із найсуттєвіших показників, що віддзеркалює особли-вості механізмів соціального контролю: його орієнтованості назовнішні (суспільні) чи внутрішні (індивідуальні) форми відпові-дальності, контролю чи самоконтролю.

Інтегральний портрет українського соціуму доповнюєтьсятакою бінарною опозицією, як "iнтенцiональнiсть / екзекутивність"(гендер або чоловіче/жіноче начало, гендерні соціокультурністереотипи). У давньокитайськiй філософії цим якісним власти-востям присвячено текст "Хуайнаньцзи", в якому чоловiче - це ро-зумна родова суть, а жіноче - начало, яке управляє генетичнимциклом пір року й знаряддєво-будiвничою діяльністю зі створен-ня домівки. Саме це й визначає суть цієї опозиції: "iнтенцiо-нальнiсть" - визначення мети, тоді як "екзекутивність" - її виконан-ня, реалізація. Український суспільний загал найбільше характе-ризується сьогодні "інтенціональністю", рівень якої виявляє себеудвічі вище серед управлінців з їх місією визначення мети сус-пільного розвитку. Щоправда, низький рівень "екзекутивності" ук-раїнського суспільства залишає менше можливостей для реалізаціїцієї мети. Це одна з суттєвих проблем України сьогодні.

Контраверсійна зміна 4-х якісних соцієтальних ознак -"інтроверсії" (27,9%) на "екстраверсію" (32,7%) - так само, як ікорелюючих з цією якістю "прагматичності" (20,8%) на"емоційність" (21,5%), "сенсорності" (12,9%) на "інтуїтивність"(23,2%), "інтернальності" (22,5%) на "екстернальність" (22,2%),що відбулася в короткий постпомаранчевий період 2005 р. в Ук-раїні, може свідчити про розлад (сподіваємось - тимчасовий) "пси-хічного здоров'я" українського соціуму. Цю метаморфозу, надумку професора Л.Бурлачука, можна пояснити як посттравматич-ний синдром або реакцію соціуму на нереалізовані високі очіку-вання стосовно результатів діяльності помаранчевої влади. Ця хво-роблива реакція призвела до послаблення віри українців у власнісили, у свою зірку, у свою культуру, свій досвід і в свою еліту.Натомість нинішня суспільна свідомість, як і в недалекому радянсь-кому минулому, знову (хоча й неприродно) вишикувалася під ма-

284

теріалістичні гасла і притаманні радянській суспільно-історичнійепосі механізми соціально-класового протистояння. Власне, самецим, на нашу думку, й можна пояснити той феномен, що чим ак-тивніше вів передвиборчу парламентську (2006 р.) пропагандуполітичний блок "Наша Україна", тим активніше електоральні го-лоси від цього блоку перекочовували до їх політичних опонентів -Партії регіонів і БЮТ. Ці ж психосоціальні зміни в характеристи-ках українського суспільства посилили його емоційну складову іналаштованість на пошук причини (ворога і спасителя) не в собі,а ззовні.

Такий у цілому неприродний масовий невротичний суспіль-ний стан (до того ж активно поширюваний за допомогою ЗМІ),що отримав у психіатрії назву "вічного хлопчика", - стану масовоїбезвідповідальності і активного пошуку захисту ззовні ("сильноїруки"), власне, і є, на нашу думку, тією історично небезпечноюпасткою, в яку під час трансформаційних змін тією чи іншою міроюзакономірно потрапляє суспільство. Так, за даними порівняльно-го соціально-історичного аналізу, Україна, схоже, перебуває заразу психосоціальному стані, що відповідає стану Німеччини часівпоствеймарської республіки 1930-1933 рр. На жаль, світова політо-логія і практична політика ще не напрацювали адекватних рекомен-дацій, аби убезпечити суспільний рух на цьому відтинку націо-нальної історії.

А втім, є підстави стверджувати, що авторитаризм, якийпереживають країни під час перехідної доби, має не тільки нега-тивні наслідки, будучи певним відступом від демократії. В умовахслабкої, а іноді просто безсилої демократії, авторитарний політич-ний режим вирішує найскладніші для демократії питання, пов'язаніз гармонізацією соціально-економічних інтересів у суспільстві.Втілюючи різні форми державного примусу і посилюючи тим са-мим регуляторну функцію держави, він відтворює баланс соціаль-них інтересів, що його порушують, зловживаючи свободоюпідприємництва, групи крупного капіталу. Водночас відбуваєтьсядиференціація суб'єктів підприємництва на групи: крупного капі-талу (ФПГ), який скеровується (авторитарною) державою у зовніш-ньоекономічну діяльність, а також малого і середнього бізнесу,вотчиною якого віднині стає внутрішньоекономічне життя краї-ни. Своєрідне "переформатування" економіки стає, таким чином,локомотивом бюджетно-податкової реформи країни, яка тягне засобою решту нашарованих за час зволікань суспільних реформ, а

285

разом вони стають надійними гарантіями для становлення "серед-нього класу" як основи сталого розвитку країни.

У позначеному контексті цілком правомірно, з нашої точкизору, говорити про універсальну, історичну місію сучасного авто-ритаризму, яка полягає у створенні середнього класу. Певноюмірою можна говорити й про інваріантність способу реалізаціїцього історичного завдання, який здебільшого полягає в перероз-поділі надприбутків, як це яскраво проявилося в "новому курсі"президента США Франкліна Рузвельта (1882-1945), який керувавкраїною трохи більше трьох президентських каденцій (1032-1945).І все ж цей елемент не єдиний у портфелі засобів створення серед-нього класу. В кожній країні він має свою комбінацію управлін-ських елементів, що її зумовлює неповторна соціокультурнаспецифіка країн, які зазнають випробувань авторитаризмом.

Стосовно якостей нинішньої політико-управлінської елітиУкраїни, що її репрезентують у дослідженні новопризначені голо-ви РДА, то передусім привертає увагу високий (порівняно з сус-пільним загалом) рівень сформованості їх соцієтальної ідентич-ності, який станом на травень 2005 р. становив 60,3% (проти 34%соцієтальної ідентичності, що її набув український загал станомна жовтень 2002 р. і 47% - станом на грудень 2008 р.). Власне, це,на нашу думку, забезпечило високий рівень сформованості со-ціальних інтересів і соціальної активності цього владно-політич-ного прошарку суспільства.

Водночас із шести найважливіших характеристик соціально-психологічної сутності керівних кадрів України сформованими ітакими, що отримали шанс на відтворення в елітному прошаркуголів райдержадміністрацій, виявилися "раціональність" (64,9%),"інтернальність" (47,6%), "інтенціональність" (78,8%).

Позначений результат, з одного боку, віддзеркалив пасіонарні(за Л.Гумільовим) риси української владно-політичної еліти, а з дру-гого - віддзеркалив "перехідний" і недовершений стан властивостейкерівних кадрів держави, що його 2005 р. презентували такі риси, як:

- "екстраверсія" (41,5%), яка блокує фундаментальні паго-ни демократичної свідомості керівників і налаштовує їх на зас-тарілі (суто матеріальні) ресурси творення державної політики;також вона позбавляє змоги керівні кадри реалістично оцінитизміни в сучасному українському суспільстві, зокрема нове місце іроль в ньому людини і в цілому суб'єктивного чинника як базово-го не тільки для реалізації, а й для творення державної політики і

286

суспільно-політичних реформ. Саме тому, ставши до керма управ-ління, вони стереотипно (як і за радянської доби), перестають"чути" голос "знизу";

- "інтуїтивність" (72,7%), яка підсилює колишній (радян-ський) стереотипний психокомплекс керівних кадрів тим, що в кон-тексті творення державної політики вони все ще віддають перева-гу "глобальним", "універсальним", "інваріантним", "абстрактним"способам мислення і дії. Саме це віддаляє сучасну владно-полі-тичну еліту від практичного і рутинного здійснення суспільнихреформ та проблем сьогодення, від конкретики, що її породжу-ють динамічно змінні реалії. Тим самим у цілому подовжується"міфологічний" стан свідомості керівних кадрів, нарощується "ре-форматорська заборгованість" країни в цілому, наростає віро-гідність різного роду суспільних загострень і кризових аномалій.Тут малоефективною стають як українська вікова традиція, так інова (ініційована пасіонарною часткою населення) соціально-по-ведінкова практика, що дедалі активніше спирається на "сенсорні"способи мислення і дії за правилом: "не помацаю - не повірю!".Слід також зазначити, що саме за цією соціально-психологічноюякістю керівний склад українства виявляє схожий на російськийетнічний загал ("інтуїтивний") спосіб мислення і дій;

- "прагматичність" (16,4%), яка за своїм природним змістомналаштовує людей на прийняття утилітарних цінностей і лежитьу площині сучасних європейських орієнтацій, поки що охоплюєнедостатню частку керівних кадрів. Зокрема, ця соціально-психо-логічна обставина блокуватиме адекватне розуміння курсу на євро-атлантичну інтеграцію України.

Висновки1. Перехідний процес торкається всіх сфер суспільного життя.

Але з усіх можливих криз найгострішою в цьому процесі постаєкриза ідентичності, що її нині зазнає українське суспільство.

Суперечливий характер перехідної доби визначається втра-тою старих (притаманних модерну) і надбанням нових (притаман-них постмодерну) форм ідентичностей.

Загалом соцієтальна ідентичність України зумовлюєтьсякодом її культури, що дорівнює значенню пропорції 62:38 і визнача-ється поняттям "золотий перетин". Власне, це й формує супереч-ливий характер протікання її перехідних процесів. Так, на початку

287

90-х рр. вона виявляла чимало стриманості в той час, як Росіядемонструвала світові здебільшого радикалізм. Починаючи ж зкінця 90-х рр., коли виникла об'єктивна потреба в посиленні дер-жавно-владного впливу на суспільні процеси і у цьому контексті вРосії заговорили про посилення авторитарних тенденцій, Украї-на, навпаки, ніби збільшила свою готовність до розвитку демо-кратії. Не випадково перший президент СРСР Михайло Горбачов,характеризуючи особливості поведінки українців, сказав: "...тутвсе подібно до росіян, але набагато м'якше. За всіх перипетій ви(українці - Е. А.) всерівно вирішуєте свої питання демократично.Авторитаризм не проходить" [12, с. 13].

2. У контексті посттрансформаційних очікувань доречно за-уважити, що дедалі наочніше ставатиме специфіка національнихінтересів, що її, власне, й визначає нова соцієтальна ідентичність,у тому числі країн східнослов'янської субкультурної єдності.

3. Досліджені властивості української ментальної традиціїприродно налаштовують її носіїв на найкращу реалізацію ролісвоєрідного "драгомана" - перекладача в глобальній мозаїці мен-тальностей народів світу. Додатковими аргументами на користьтакої місії України виступають такі загальновизнані риси націо-нального характеру українців, як толерантність, сенсорність, само-достатність.

Специфіка коду української культури, в основі якої лежить"медіанність" її психокультури, надає їй в сучасному світі префе-ренції щодо якісного виконання ролі драгомана - посередника,комунікатора, третейського судді у вирішенні проблем, що вини-кають у відносинах між різними цивілізаціями.

Питання для самоконтролю1. Прокоментуйте (спираючись на дані моніторингу со-

цієтальних змін українського суспільства) характер загальних змін,що його зазнала суспільна поведінка за час державної незалеж-ності України.

2. Охарактеризуйте (на прикладі голів райдержадміні-страцій) реформаторський потенціал української політико-управ-лінської еліти.

3. Назвіть періоди української трансформації, найпридатнішідля здійснення суспільних реформ. Поясніть чому.

4. Охарактеризуйте причину уповільнення (2008 р.) і навітьзгортання (2009 р.) ідентифікаційних процесів в Україні.

288

5. Назвіть прогресуючі соцієтальні властивості суспільствай політико-управлінської еліти України та розкрийте їх "участь" упроцесах державотворення.

6. Розкрийте особливості соціального та соцієтального мо-дусів ідентичностей.

7. Який із модусів ідентичності (соціальний чи соцієталь-ний) найпридатніший для залучення їх володарів до лав лівоцент-ристських політичних сил і чому?

8. Який з модусів ідентичності характеризує модерне сус-пільство?

9. Який з модусів ідентичності українського суспільства ха-рактеризує постмодерне суспільство?

10. Які з соціальних прошарків українського суспільстванайпридатніші для маніпулювання їх думкою: ті, що сформували1) соціальну ідентичність; 2) соцієтальну ідентичність чи 3) якіхарактеризуються амбівалентністю? Поясніть чому.

Список використаних джерел1. Афонін Е. А. Психокультура України: "помаранчевий пе-

рехід" / Е. А. Афонін, О. А. Донченко, В. О. Антоненко // Соц.психологія. - 2006. - № 4. - С. 77-93.

2. Афонин Э. А. Цвет и психика = Color and Psyche / Э. А. Афо-нин // Аэропорт. - 2006. - № 1. - С. 52-55.

3. Большой толковый социологический словарь (Collins). -Т. 1, 2 : пер. с англ. - М. : Вече ; АСТ, 1999. - 544 с.

4. Бурлачук Л. Ф. Психодиагностика / Л. Ф. Бурлачук. - СПб. :Питер, 2002. - 352 с.

5. Гантінгтон С. Протистояння цивілізацій та зміна світо-вого порядку / С. Хантінгтон. - Львів, 2006.

6. Глобальні трансформації: політика, економіка, культура :пер. з англ. / Д. Гелд, Е. Мак-Грю, Д. Голдблатт, Дж. Ператон. - К.,2003.

7. Грамши А. Из тюремных тетрадей : избранные произве-дения: пер. с итал. / А. Грамши. - М., 1980.

8. Донченко Е. А. Социетальная психика / Е. А. Донченко. -К. : Наук. думка, 1994. - 208 с.

9. Історія європейської ментальності. - Львів, 2006.10. Краткий словарь по социологии / под общ. ред. Д. М. Гви-

шиани, Н. И. Лапина ; сост. Э. М. Коржева, Н. Ф. Наумова. - М. :Политиздат, 1989. - 479 с.

289

11. Лейн Д. Еліти, класи та громадянське суспільство в пе-ріод трансформації державного соціалізму / Д. Лейн // Соціологія:теорія, методи, маркетинг. - 2006. - № 3.

12. Михайло Горбачов. - Життя після смерті … // Дзеркалотижня. - 2004. - 24 квіт. - С. 13.

13. Московичи С. Машина, творящая богов : пер. с фр. / С. Мос-ковичи. - М. : Центр психологии и психотерапии, 1998. - 560 с.

14. Соціокультурні ідентичності та практики / за ред. А. Руч-ки. - К. : Ін-т соціології НАН України, 2002. - 315 с.

15. Степаненко В. Концепція громадянського суспільства восмисленні посткомуністичних суспільних трансформацій // Сус-пільна трансформація: концептуалізація, тенденція, українськийдосвід / В. Степаненко ; за ред. В. В. Танчера, В. П. Степаненка. -К. : Ін-т соціології НАН України, 2004. - С. 73-98.

16. Aust St. Ein Kontinent macht Geschichte. Experiment Europa /Stefan Aust, Michael Schmidt-Klingenberg. - Munchen, 2003.

17. How Europeans see themselves - Looking through the mirrorwith public opinion surveys. - Luxembourg : Office for OfficialPublications of the European Communities, 2001. - 56 pp. - Режимдоступу : http://ec.europa.eu/publications/booklets/eu_documentation/05/txt_en.pdf

290

СПИСОК РЕКОМЕНДОВАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Закон України про об'єднання громадян // Відом. Верхов-ної Ради України. - 1992. - № 34.

2. Концепція взаємодії держави і громадянського суспіль-ства / Ін-т громадян. сусп-ва, 2005. - Режим доступу : www. csi.org.ua

3. Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості уформуванні та реалізації державної політики : Постанова Кабіне-ту Міністрів України від 15 жовт. 2004 р. № 1378. - Режим доступу :www.kmu.gov.ua/control

4. Про схвалення Концепції сприяння органами виконавчоївлади розвитку громадянського суспільства : Розпорядження Кабі-нету Міністрів України від 21 листоп. 2007 р. № 1035-р. - Режимдоступу : www.kmu.gov.ua/control

5. Про підвищення ефективності системи державної служ-би : Указ Президента України від 11 лют. 2000 р. № 208/2000 //Уряд. кур'єр. - 2000. - 15 лют. - № 28. - С. 5.

6. Про Стратегію реформування системи державної службив Україні : Указ Президента України від 14 квіт. 2000 р. № 599 //Офіц. вісн. України. - 2000. - № 16. - С. 63-69.

7. Про Комплексну програму підготовки державних служ-бовців : Указ Президента України від 9 листоп. 2000 р. № 1212/2000 // Офіц. вісн. України. - 2000. - № 46. - Ст. 1982.

8. Про Концепцію адаптації інституту державної служби достандартів Європейського Союзу : Указ Президента України від 5 бе-рез. 2004 р. № 278/2004 // Уряд. кур'єр. - 2004. - 5 берез. - № 273.

9. Аболіна Т. Етичні норми і цінності: проблема обгрунту-вання / Аболіна Тетяна Георгіївна, Єрмоленко Анатолій Микола-йович, Кисельова Оксана Олександрівна, Малахов Віктор Ароно-вич ; Ін-т філософії НАН України ім. Г. Сковороди. - К., 1997. - 144 с.

10. Афонін Е. А. Громадська участь у творенні та здійсненнідержавної політики / Е. А. Афонін, Л. В. Гонюкова, Р. В. Войто-вич. - К. : НАДУ, 2006.

11. Афонін Е. А. Психокультура України: "помаранчевийперехід" / Е. А. Афонін, О. А. Донченко, В. О. Антоненко // Со-ціальна психологія. - 2006. - № 4. - С. 77-93.

12. Афонін Е. Соціокультурна взаємодія як чинник інтеграцій-них процесів у світі // Розвиток суспільства : монографія / Е. Афонін,

291

А. Мартинов ; за заг. ред. І. Розпутенка та Б. Лессера. - К. : Вид-во"К.І.С.", 2004. - С. 82-103.

13. Афонін Е. А. Велика розтока (глобальні проблеми сучас-ності: соціально-історичний аналіз) / Е. А. Афонін, А. М. Бандур-ко, А. Ю. Мартинов. - К. : Видавець ПАРАПАН, 2002. - 352 с.

14. Афонін Е. А. Соцієтальний чинник політичної модерні-зації / Е. А. Афонін, А. Ю. Мартинов // Укр. соціум. - 2008. - № 3. -С. 110-123.

15. Бабінський Г. Цінності громадянського суспільства іморальний вибір: український досвід / Бабінський Грегор, Бекеш-кина Ірина Ериківна, Білий Олег Васильович, Гронке Горст, Єрмо-ленко Анатолій Миколайович, Іванова-Георгієвська Неллі Адоль-фовна / Міжнар. фонд "Відродження" ; Ін-т лібер. сусп-ва ; Ін-тфілософії ім. Григорія Сковороди НАН України ; Філос. ф-т Київ.нац. ун-ту ім. Тараса Шевченка ; Кант. т-во в Україні ; Укр. фено-менолог. т-во / Анатолій Миколайович Єрмоленко (відп. ред.),Оксана Олександрівна Кисельова (відп. ред.). - К. : Етна-1, 2006. -268 с.

16. Бакуменко В. Аналіз та оцінювання стану адміністра-тивного реформування в Україні / В. Бакуменко, С. Кравченко,Л. Штика // Вісн. НАДУ. - 2004. - № 4. - С. 5-19.

17. Бакуменко В. Д. Формування державно-управлінськихрішень: проблеми теорії, методології, практики / В. Д. Бакуменко. -К. : Вид-во УАДУ, 2000. - 328 с.

18. Бідзюра І. П. Філософія системних реформ в Україні нарубежі століть : монографія / І. П. Бідзюра. - К. : ТОВ "Навч. кн.",2005. - 188 с.

19. Валевський О. Держава і реформи в Україні: аналіз дер-жавної політики в умовах трансформації суспільства / О. Валев-ський. - К. : Вид-во НАДУ, 2007. - 217 с.

20. Государственная политика и управление : учебник : в 2 ч.Ч. 1. Концепции и проблемы государственной политики и управ-ления / под. ред. Л. В. Сморгунова. - М. : Рос. полит. энцикл.(РЩССПЭР), 2006. - 384 с.

21. Возняк С. Духовні цінності українського народу / С. М. Воз-няк, В. І. Кононенко, І. В. Кононенко, В. В. Луць, В. П. Москалець /Прикарпат. ун-т ім. Василя Стефаника. - К. ; Івано-Франківськ :Плай, 1999. - 293 с.

292

22. Гонюкова Л. Громадсько-політичні об'єднання як суб'єктиполітичного процесу : конспект лекцій / Л. Гонюкова. - К. : НАДУ,2007. - 66 с.

23. Громадські організації в Україні : нормативно-правоверегулювання / упоряд. О. М. Роїна. - К. : Вид-во КНТ, 2007. - 144 с.

24. Громадянське суспільство в Україні. Аналітичний звіт. -Режим доступу : http://siteresources.worldbank.org

25. Дафт Р. Л. Менеджмент : пер. с англ. / Р. Л. Дафт. - СПб. :Изд-во "Питер", 2000. - 832 с.

26. Державне управління в Україні: наукові, правові, кад-рові та організаційні засади : навч. посіб. / за заг. ред. Н. Р. Ниж-ник, В. М. Олуйка. - Львів : Вид-во Нац. ун-ту "Львів. політехні-ка", 2002. - 352 с.

27. Державне управління : словник-довідник / уклад. : В. Д. Ба-куменко, Д. О. Безносенко, І. М. Вазар ; за заг. ред. В. М. Князєва,В. Д. Бакуменка. - К. : Вид-во УАДУ, 2002. - 228 с.

28. Держава і громадянин: шлях до співпраці : наук.-метод.матеріали з питань організації громадських слухань / уклад. :Е. А. Афонін, Л. В. Гонюкова. - К. : Вид-во НАДУ, 2006. - 84 с.

29. Демократичні цінності, громадянське суспільство і дер-жава: Матеріали ХІІІ Харків. міжнар. Сковородинівських читань,м. Харків, 30 вересня-1 жовтня 2005 р. / Харків. міське т-во "Філо-софська освіта" ; Харків. нац. ун-т ім. В. Н. Каразіна ; Харків. еко-номіко-правовий ун-т ; Нац. ун-т внутрішніх справ / О. М. Криву-ля (голова ред. кол.). - Х. : ТОВ "ПРОМЕТЕЙ-ПРЕС", 2005. - 328 с.

30. Духовні цінності в сучасному інформаційномусуспільстві : Матеріали наук.-практ. конф. / Нац. акад. держ. упр. ;Центр перспект. соц. дослідж. М-ва праці та соц. політики Украї-ни та НАН України / М. М. Єрмошенко (ред. кол.), Л. І. Буряк(упоряд.). - К. : НАДУ, 2007. - 128 с.

31. Державне управління: проблеми адміністративно-право-вої теорії та практики / за заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К. : Факт, 2003.

32. Зелена книга. Реформа публічної адміністрації в Україні /Нац. рада з питань держ. упр. та місц. самоврядування, 22 черв.2006 р. ; Концепція реформування публічної адміністрації в Ук-раїні / Центр політ.-прав. реформ. - Режим доступу : www.pravo.org.ua

33. Зінкевічус В. О. Управління персоналом: особливості зас-тосування принципів менеджменту на державній службі / В. О. Зін-кевічус, С. К. Фурман, С. К. Хаджирадєва. - Х. : Вид-во ХарРІДУ"Магістр", 2004. - 124 с.

293

34. Карамушка Л. М. Психологія управління : навч. посіб. /Л. М. Карамушка. - К. : Міленіум, 2003. - 344 с.

35. Козаков В. М. Соціально-ціннісні засади державногоуправління в Україні / В. М. Козаков. - К. : Вид-во НАДУ, 2007. -284 с.

36. Кин Дж. Демократия и гражданское общество : пер. сангл. / Дж. Кин. - М. : Прогресс-Традиция, 2001. - 400 с.

37. Кравченко С. О. Державно-управлінські реформи: тео-ретико-методологічне обґрунтування та напрями впровадження :монографія / С. О. Кравченко. - К. : НАДУ, 2008. - 294 с.

38. Крюков О. І. Політико-управлінська еліта України якчинник державотворення : монографія / О. І. Крюков ; наук. ред.Е. А. Афонін. - К. : Вид-во НАДУ, 2006. - 250 с.

39. Логунова М. Соціально-психологічні чинники культуридержавного управління / М. Логунова // Вісн. УАДУ. - 2000. - № 3. -С. 295-303.

40. Логунова М. М. Концептуальні засади взаємодії політи-ки й управління : метод. матеріали для слухачів заочної форминавчання / М. М. Логунова. - К. : Вид-во НАДУ, 2007.

41. Логунова М. М. Політична етика: опорний конспектлекцій до навчального курсу / М. М. Логунова. - К. : НАДУ, 2008.

42. Лавриненко О. Діалектика моралі і політики / О. Лаври-ненко // Соціальна психологія : спец. вип. - 2007. - С. 30-37.

43. Малько А. В. О некоторых чертах модернизационныхпроцессов в современных условиях / А. В. Малько // Государствои право. - 2004. - № 3. - С. 23-31.

44. Маруховський О. Сутність концепції демократичної участі /О. Маруховський // Політ. менеджмент. - 2006. - № 1 (16). - С. 73-85.

45. Московичи С. Машина, творящая богов : пер. с фр. / С. Мос-ковичи. - М. : Центр психологии и психотерапии, 1998. - 560 с.

46. Найдорф М. Введение в теорию культуры: Основныепонятия культурологии / М. Найдорф. - Одесса : Друк, 2005. - 192 с.

47. Нижник Н. Р. Системний підхід в організації державно-го управління : навч. посіб. / Н. Р. Нижник, О. А. Машков. - К. :УАДУ. - 1998.

48. Оболенський О. Ю. Теорія системного підходу в держав-ному управлінні / О. Ю. Оболенський // Вісн. УАДУ. - 1996. - № 3. -С. 151-158.

49. Ортега-і-Гассет Х. Вибрані твори / Х. Ортега-і-Гассет. -К., 1994. - 284 с.

294

50. Пірен М. І. Основи політичної психології : навч. посіб. /М. І. Пірен. - К. : Міленіум, 2003. - 418 с.

51. Політичні партії в Україні : інформ.-довід. вид. (другедоповнене) / редкол. : Я. В. Давидович (голова ред. кол.), В. О. За-валевська, О. С. Вишневська та ін. - К. : Атіка, 2005. - 440 с.

52. Політичні інститути та процеси в умовах трансформаціїукраїнського суспільства / за заг. ред. А. Пойченка, В. Ребкала. -Одеса : ОРІДУ НАДУ, 2006.

53. Политико-административное управление : учебник / подобщ. ред. В. С. Комаровского, Л. В. Сморгунова. - М. : Изд-во РАГС,2004. - 496 с.

54. Політичні партії як суб'єкт формування політико-управ-лінської еліти в умовах політичної модернізації : навч. посіб. / заред. Е. А. Афоніна, Ю. С. Ганжурова, В. В. Лісничого, О. В. Рад-ченка. - К. : Парлам. вид-во, 2008. - 410 с.

55. Політологія. Кн. перша: Політика і суспільство. Кн. дру-га: держава і політика / А. Колодій, Л. Климанська, Я. Космина,В. Харченко. - 2-ге вид., переробл. та допов. - К. : Ельба, Ніка-Центр, 2003. - С. 129-161.

56. Політична аналітика в системі публічного управління :навч. посіб. / авт. кол. : С. О. Телешун, С. В. Сьомін, О. Р. Титарен-ко та ін. ; за заг. ред. С. О. Телешуна. - К. : НАДУ, 2008. - 284 с.

57. Почепцов Г. Г. Имидж и выборы. Имидж политика,партии, президента / Г. Г. Почепцов. - К. : АДЕФ - Украина, 1997. -140 с.

58. Политическое управление и публичная политика ХХІ ве-ка: Государство, общество и политические элиты / редкол. :О. В. Гаман-Голутвина (отв. ред.) и др. - М. : Рос. ассоциация по-лит. науки (РАПН) ; Рос. полит. энцикл. (РОССПЭН), 2008. - 408 с.

59. Політичні інститути в процесі реформування системивлади : навч.-метод. посіб. / за ред. В. А. Ребкала, Л. Є. Шкляр. - К. :Вид-во НАДУ ; Міленіум, 2003. - 172 c.

60. Проблеми і перспективи України : аналітичні матеріали :наук.-метод. посіб. / кол. авт. : В. Д. Бакуменко, Н. В. Грицяк, О. П. Губата ін. ; за заг. ред. В. М. Князєва, Ю. П. Сурміна, Л. Г. Штики. - К. :Вид-во НАДУ, 2005. - 180 c.

61. Рой О. М. Исследования социально-экономических иполитических процессов / О. М. Рой. - СПб. : Питер, 2004. - 320 с.

62. Соціокультурні ідентичності та практики / за ред. А. Руч-ки. - К. : Ін-т соціології НАН України, 2002. - 315 с.

295

63. Суспільна трансформація: концептуалізація, тенденція,український досвід / за ред. В. В. Танчера, В. П. Степаненка. - К. :Ін-т соціології НАН України, 2004.

64. Тертичка В. Державна політика: аналіз та здійснення вУкраїні / В. Тертичка. - К. : Вид-во Соломії Павличко "Основи",2002. - 750 с.

65. Телешун С. О. Державний устрій України: проблеми полі-тики, теорії і практики / С. О. Телешун. - Івано-Франківськ : Лілея -Н В, 2000. - 344 с.

66. Токовенко В. В. Політичне керівництво і державне управ-ління: проблеми взаємовідносин та оптимізація взаємодії / В. В. То-ковенко. - К. : УАДУ, 2001. - 256 с.

67. Усаченко Л. М. Форми та методи управління - важливаскладова розвитку взаємовідносин органів державної влади Ук-раїни з неурядовими організаціями : монографія / Л. М. Усаченко. -Х. : Вид-во ХУУП , 2007. - С. 176.

68. Усаченко Л. М. Теоретико-методологічні засади розвит-ку взаємовідносин органів державної влади з неурядовими органі-заціями : монографія / Л. М. Усаченко. - Х. : Вид-во ХУУП, 2008. -С. 343.

69. Усаченко Л. М. Громадські ради як одна з найважливі-ших форм співпраці органів державної влади з неурядовими органі-заціями / Л. М. Усаченко // Теорія та практика державного управ-ління : зб. наук. пр. ХарРІДУ НАДУ. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ"Магістр", 2008. - Вип. № 2 (21). - С. 94-101.

70. Шахов В. А. Державно-владні відносини : навч.-метод.посіб. / В. А. Шахов. - К. : Вид-во НАДУ, 2004. - 81 с.

71. Шрейдер Ю. Ценности, которые мы выбираем : Смысли предпосылки ценностого выбора / Ю. А. Шрейдер ; Рос. акад.наук. - М. : Эдиториал УССС, 1999. - 206 с.

72. Шендрик А. И. Теория культуры : учеб. пособие для ву-зов / А. И. Шендрик. - М. : ЮНИТИ-ДАНА ; Единство, 2002. - 519 с.

296

ЗМІСТ

Вступ ............................................................................................. 3

1. Теоретико-методологічні засади взаємодії політикий управління в публічній сфері України .................................. 5

1.1. Атрибутивні та функціональні особливостіпублічної сфери в Україні .............................................. 51.2. Взаємодія політики й управління ............................ 91.3. Відмінності політичних та адміністративнихскладових у державному управлінні ........................... 131.4. Напрями гармонізації управління й публічноїполітики ........................................................................ 19

2. Політична влада й управління: характер і механізмивзаємодії ..................................................................................... 28

2.1. Поняття та сутність влади й владних відносин .... 282.2. Політична влада та її роль у суспільнійжиттєдіяльності ............................................................ 332.3. Технологія здійснення політичної влади .............. 372.4. Політична влада й управління: сутністьі механізми взаємодії .................................................... 43

3. Політичний процес та його вплив на прийняттяі реалізацію політико-управлінських рішень ........................ 53

3.1. Суть, структура та типи політичних процесів ...... 533.2. Політична система сучасного українськогосуспільства .................................................................... 593.3. Політична ідентифікація особистостіта її залучення до публічної політичної діяльності ..... 633.4. Механізми прийняття політико-управлінськихрішень та їх впливи на становлення політикидемократичного врядування в Україні шляхомперезавантаження мислення ........................................ 70

4. Політико-адміністративні реформи як фактор реалізаціїнової управлінської парадигми: європейський вимір іУкраїна ....................................................................................... 80

4.1. Політико-адміністративне управлінняпосттоталітарного суспільства: ревізія традиційнихфункцій держави .......................................................... 80

297

4.2. Сучасні модернізаційні реформи в контекстіполітико-адміністративної взаємодії ........................... 90

5. Вплив політичних партій на розвитокполітико-управлінських процесів ......................................... 104

5.1. Політичний процес та функції в ньомуполітичних партій ...................................................... 1045.2. Сутність політичних партій, їх рольу державному управлінні ........................................... 1095.3. Участь політичних партійу політико-управлінській діяльності держави ........... 122

6. Співпраця органів державної влади з неурядовимиорганізаціями як важливий напрям взаємодії політикий управління ............................................................................ 128

6.1. Співпраця органів державної владиз неурядовими організаціями як необхідна умовазміцнення демократичних засад політикий державного управління ........................................... 1286.2. Форми та напрями взаємодії органівдержавної влади з неурядовими організаціями ......... 135

7. Ціннісні засади взаємодії політики та державногоуправління в Україні .............................................................. 142

7.1. Цінність у системі державного управління:категоріальний аспект ................................................ 1427.2. Політична відповідальність як цінніснийпріоритет політико-управлінських відносину сучасній Україні ...................................................... 153

8. Особистісні засади політики й державного управління ..... 1658.1. Людина як первинний об'єкт і суб'єктполітико-владних відносин ........................................ 1658.2. Напрями впливу людини на політикуй державне управління ............................................... 1768.3. Гуманістичний зміст політики й державногоуправління .................................................................. 182

298

9. Застосування психологічного консультуванняв політиці й державному управлінні .................................... 190

9.1. Застосування психологічного консультуванняв політичній та управлінській сфері як чинникпідвищення ефективності управлінської діяльності ..... 1909.2. Технології системного підходу в контекстіпроцесу взаємодії політики й управління .................. 195

10. Політична модернізація управління в умовах розвиткуінформаційного суспільства в Україні ................................. 203

10.1. Становлення та розвиток теорії модернізаціїуправління в суспільно-політичній думці ................. 20310.2. Сутність та основні характеристики політичноїмодернізації управління в сучасномуінформаційному суспільстві ...................................... 20910.3. Модернізаційний процес в Україні: основніпроблеми та умови їх розв'язання в кризовий період ... 216

11. Стратегічне планування й управління ........................... 22911.1. Поняття та зміст стратегічного плануванняй управління в державному управлінні ..................... 22911.2. Характеристика процесу та технологіїстратегічного планування й управління .................... 23911.3. Особливості реалізації процесустратегічного планування й управління .................... 255

12. Людська ідентичність та особливості її впливуна політику й державне управління ..................................... 265

12.1. Соцієтальна ідентичність та її впливна політику й державне управління ........................... 26512.2. Моніторинг соцієтальних змінв українському суспільстві (1992-2008 роки) ............ 271

Список рекомендованої літератури ...................................... 290

299

Відповідальний за випуск В. А. ДонРедактор С. М. Шиманська

Коректори : С. Г. Крушельницька, О. В. ДолжиковаТехнічний редактор О. Г. Сальнікова

Київ, НАДУ

Н а в ч а л ь н е в и д а н н я

Концептуальні засадивзаємодії політики

й управління

Навчальний посібник

Авторський колектив :Афонін Едуард Андрійович, Бережний ЯрославВікторович, Валевський Олексій Леонідович,

Гаврилюк Алла Михайлівна, Голубь Валерія Володимирівна,Гонюкова Лілія Василівна,

Гурієвська Валентина Миколаївна, Козаков ВолодимирМиколайович, Логунова Марія Миколаївна,

Пірен Марія Іванівна, Пшеничнюк Олена Володимирівна,Радченко Олександр Віталійович, Ребкало ВалерійАндрійович, Тертичка Валерій Володимирович,

Усаченко Лариса Михайлівна, Шахов Валерій Андрійович

300

Підп. до друку 10.03.2010. Формат 60 х 84/16. Ум. друк. арк. 17,43. Обл.-вид. арк. 15,85.

Тираж 100 пр.

Видавець : Національна академія державного управлінняпри Президентові України

03057, Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20; тел. 456-67-93.E-mail: vydav@academy.kiev.ua

Свідоцтво серії ДК № 1561 від 06.11.2003.