Financiamiento de la educación básica (info)

Financiamiento a la Educación Básica

José Luis Aguilar y Maya

Introducción

La asignación de recursos para sufragar los gastos de la educación siempre ha sido tema de debate. Las razones no son menores. Hablar de los costos de la educación pública en nuestro país implica hacer alusión, implícita o explícitamente, al principal rubro de gasto, tanto para la administración pública federal como para los gobiernos de las entidades federativas. En estos últimos, las erogaciones realizadas en el sector oscilan entre el 30 y el 50% de su presupuesto total por ejercicio fiscal y, en el caso del gobierno federal, el gasto en educación básica transferido a las entidades supera el 30% respecto al gasto total federalizado.1

En el centro de la discusión se encuentra un arreglo institucional que ha permanecido ambiguo desde su concepción original. Si bien las actuales disposiciones que regulan la relación entre el gobierno federal y las entidades federativas se encuentran formalizadas en la Ley de Coordinación Fiscal (LCFF), misma que norma el tipo de criterios utilizados para la dispersión del gasto federalizado en materia educativa,2 también hay que señalar que estas disposiciones corresponden sólo a la reglamentación de un proceso que, desde la concepción original de la arquitectura institucional y administrativa del sector educativo nacional, contiene un alto grado de inequidad.

Desde la creación de la Secretaría de Educación Pública en los albores de la década de los veinte, pasando por la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, con sus respectivos convenios y hasta las reformas que institucionalizaron la desconcentración de servicios educativos con la creación de los fondos federales transferidos, los criterios de distribución de los fondos y el nivel de aportaciones entre ámbitos de gobierno, han sido puntos de una discusión permanente.

El mosaico de temas es complejo. Algunos de los argumentos críticos más citados que suelen referirse al momento de analizar el tema del financiamiento a la educación pública en el país son:

1) Desequilibrios distributivos. Sólo se considera la oferta educativa. Esto es, la fórmula que determina el monto del fondo sólo considera al número de docentes y planteles educativos.3

2) Inercias en los mecanismos de dispersión de fondos. Al no existir un criterio claro para la distribución de recursos hacia las entidades federativas, la federación continúa negociando con cada una de ellas, por separado, la distribución del fondo destinado a la educación.4

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Guerreiro, Twitter: @JasperGuerreiro

1 Diagnóstico Integral de la Situación Actual de las Haciendas Públicas Estatales y Municipales, SHCP.2 Artículos 26, 27 y 28 del Capítulo V de la citada Ley.3 Véase artículo 27 de la LCFF.

3) Desigualdades en las aportaciones locales. Mientras que la aportación per cápita con recursos propios del estado de Baja California fue de $990.50 en 2002, el estado de Morelos sólo aportó $13.00 pesos por habitante.5

4) Nulos incentivos para estimular el financiamiento con recursos propios de los estados. El actual mecanismo de distribución del FAEB no reconoce el esfuerzo financiero de las entidades federativas par sufragar el gasto educativo.6

5) Ausencia de criterios objetivos que incorporen indicadores efectivos de oferta y demanda. La fórmula del artículo 27 de la LCFF no reconoce la calidad educativa ni a la población en edad escolar o alumnos que se encuentran inscritos en el sistema educativo operado por la entidad federativa.

6) Debilidad en los instrumentos de coordinación entre los gobiernos locales y el gobierno federal.

A lo anterior puede sumarse, como lo señala Ortega (2004), que la federalización del gasto educativo, vía el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), arrastra muchas de las inequidades existentes al momento de firmar el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB). Señala que en la propia exposición de motivos de la iniciativa de reforma que adicionó el Capítulo V a la LCFF, se reconoce que la mecánica de la distribución del FAEB puede mejorarse para propiciar mayor equidad y eficiencia en el ejercicio del gasto educativo.

La discusión del tema se torna abstrusa en razón de la existencia de un esquema en el que los criterios de dispersión de fondos son confusos.7 A diferencia de las fórmulas establecidas en el Capítulo V de la LCFF, para regular la transferencia de los recursos federales para la Infraestructura Social o para el Fortalecimiento de los Municipios, no se incluyó una que fijara las bases para transferir los recursos destinados a educación pública.

El objetivo de este trabajo es realizar un análisis en torno a las tendencias presupuestales en materia de educación pública que es posible percibir, tanto en el gasto federalizado, como en las erogaciones que realizan los gobiernos estatales. El documento describe la problemática que actualmente se observa en la asignación de recursos federales para la educación en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), y se propone una fórmula que distribuya los recursos educativos considerando diferentes variables agrupadas en cinco componentes educativos:8



1) Oferta. Se incluyen el número de docentes y el de escuelas.

2) Demanda. Incorpora el total de alumnos inscritos y a la población en edad escolar.

3) Eficiencia. Éste se compondría de tasas de reprobación y de eficiencia terminal.

4) Esfuerzo financiero. Se pueden considerar las aportaciones por alumno y/o el porcentaje de las participaciones disponibles destinadas al

gasto educativo.

5) Criterio compensatorio. Se puede incluir el índice de marginación y/o el índice de desarrollo social elaborados por el Consejo Nacional de Población.

5 Cárdenas y Luna 2006, cuadro 6.6 Latapí y Ulloa, 2000, página 56; exposición de motivos de la iniciativa del Senador Genaro Borrego Estrada (2002).7 De hecho, en la LCFF nunca se menciona la manera en que deben dispersarse los recursos, sólo se contemplan los elementos a partir de los cuales se integra el Fondo (artículo 27 de la LCFF).8 Estos criterios han sido sugeridos por académicos involucrados en el tema, Merino (1998) y Latapí y Ulloa (2000 y 2002), así como por las entidades federativas (Baja California, Chihuahua, Durango, Edo. de México, Nuevo León, Jalisco y Puebla) en el seno de la Convención Nacional Hacendaría y por algunos legisladores.

El artículo incorpora de forma específica, un análisis en torno a la división de responsabilidades para el financiamiento del gasto educativo entre el gobierno federal y los gobiernos estatales, tema de debate reciente que debe ser tomado en consideración en las alternativas de solución, para buscar mecanismos más equilibrados y eficientes, para la distribución de recursos públicos en el sector. De hecho, al mismo tiempo que se diseñen alternativas para la distribución del gasto federal en el sector, será necesario elaborar mecanismos compensatorios para aquellas entidades que realizan esfuerzos financieros para la provisión del servicio, así como incentivos que estimulen a que el resto de gobiernos locales incrementen su participación de recursos propios destinadas a la educación.

Cabe aclarar que en la LCFF existe un total de siete fondos federales con recursos etiquetados para distintos fines. De éstos, existen dos con recursos que deben destinarse exclusivamente a cubrir los gastos ocasionados por la prestación de los servicios



educativos: FAEB y el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA). Existen otros a los que también se le destinan recursos para la educación, el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM). Sin embargo, a diferencia del FAEB y FAETA, que contienen los recursos para cubrir la nómina del personal docente y administrativo, una parte de las transferencias del FAM se utiliza para otorgar desayunos escolares y apoyos alimenticios a la población en condiciones de pobreza extrema y, la otra parte, a la construcción, equipamiento y rehabilitación de la infraestructura física de los niveles de educación básica y superior en su modalidad universitaria.

Por su importancia dentro de las Aportaciones Federales (poco más del 60% del total), la propuesta de distribución de recursos aquí presentada, sólo se enfoca a la educación básica (FAEB), aunque con pequeñas variaciones esta misma metodología puede emplearse para el FAETA.

El resto del documento está estructurado de la siguiente manera: en la sección II se analiza el contexto histórico que llevó a la desconcentración de los servicios educativos.9 En la Sección III se estudian las asimetrías que existen en la distribución del FAEB, así como las desigualdades que existen en los esfuerzos financieros de las entidades federativas. En la sección IV se propone una serie de variables que deben de incluirse en una fórmula para distribuir los recursos entre las entidades federativas. Finalmente, en la sección V se presentan las conclusiones.

1. De la creación de la SEP a la firma del ANMEB

La división de la educación pública en federal y estatal data desde la Constitución de 1824. En ella se establece como facultad exclusiva del Congreso General «promover la ilustración, sin perjudicar la libertad que tienen las legislaturas para el arreglo de la educación pública en sus respectivos estados».10 De esta manera, de acuerdo con Latapí y Ulloa (2000b), se deja abierta la posibilidad para que los estados implementen sistemas educativos en sus respectivas demarcaciones. Sin embargo, como se puede advertir en el texto constitucional arriba citado, nada se menciona respecto a quién, o quiénes, deberían de cubrir los gastos educativos de los sistemas estatales. Fue hasta el año de 1921 en que se arroja un poco de luz sobre este tema.

9 En este trabajo se utilizan los términos de descentralización, federalización y desconcentración educativa de manera intercambiable.Sin embargo, se advierte que, de acuerdo con Ornelas (2000), no puede decirse que los servicios educativos se descentralizaron, toda vez que la SEP continúa teniendo el control normativo del sistema educativo. Además, es necesario enfatizar que el término de federalización de la educación ha recibido dos connotaciones diferentes a lo largo de la historia. En un principio se utilizó para denotar la facultad de la federación de llevar la educación a todo el país. Después se utilizó para hacer referencia a la transferencia de los servicios educativos a las entidades federativas (Latapí y Ulloa, 2000b).



En el artículo 21 del Decreto de Ley que crea a la Secretaría de Educación Pública Federal,11 se hace explícito que la educación pública del Distrito Federal y de los Territorios (Baja California y Quintana Roo) estaría a cargo del Tesoro Federal, mientras que en el caso de los estados existiría concurrencia.12 Específicamente, se establece que la educación pública en los estados se sostendría con los fondos que cada uno de ellos destinase a este objeto, así como con los fondos que el Gobierno Federal acordase dar cada año, ya sea para el sostenimiento de los planteles federales o para el financiamiento de las instituciones locales.

Vale la pena enfatizar que en este momento del tiempo ya se reconoce la coexistencia de la educación impartida por la federación y por los Estados. Sin embargo, todavía no existe un compromiso formal por parte del Gobierno Federal para ayudar a los estados con el sostenimiento de sus sistemas educativos. Cada año se tendrían que realizar negociaciones bilaterales entre el Gobierno Federal y los Gobernadores de los diferentes Estados para que éstos últimos pudiesen contar con recursos para sufragar parte de los gastos de sus sistemas educativos.

A raíz de las reformas constitucionales realizadas en 1934 al artículo 3 y a los artículos 73 y 123 en sus fracciones concernientes a la educación, se expide, el 3 de febrero de 1940, la Ley Orgánica de Educación (LOE). En ella se da la categoría de servicio público a toda la educación impartida por el Estado (Federación, Estados y Municipios) y se formaliza la obligatoriedad para que sea el Estado el responsable de impartir los servicios educativos.13 Se faculta al Congreso de la Unión a fijar las aportaciones para los servicios educativos y se ordena a las entidades federativas a incrementar progresivamente, en sus presupuestos, el porcentaje de la partida correspondiente a la educación, hasta lograr que ésta sea suficiente para proporcionar educación gratuita a quienes están obligados a asistir a la escuela.

En la LOE también se establece que las partidas de gasto educativo de los estados se tendrían que fijar en común acuerdo con la SEP y que nunca deberían de ser inferiores al porcentaje que hubiesen asignado en el ejercicio fiscal en el que se promulgó la LOE. Además, en aquellos casos en los que la educación hubiese estado exclusivamente a cargo de los gobiernos locales, las aportaciones correspondientes a los municipios serían determinadas tanto por el Gobierno Estatal como por la SEP.

De lo anterior puede deducirse que la Federación reconoce que, a casi 20 años de haberse creado la SEP, todavía existen entidades en las cuales los servicios educativos continúan siendo otorgados exclusivamente por los estados. También se desprende que ya existe un compromiso formal por parte de la Federación, a través de la SEP, para determinar los montos que se hubieran de ejercer en materia educativa en cada estado y, de la misma manera, puede deducirse que es en este momento en que se generan las asimetrías en las aportaciones de los estados, ya que en la normatividad no se homologaron las aportaciones, ya fuese en términos absolutos, porcentuales o por alumno, que deberían realizar los estados para el gasto en educación.



10 Artículo 50, fracción I de la Constitución del 4 de octubre de 1824.11 Publicado el 29 de septiembre de 1921.12 Además, en el artículo 23 del decreto que crea a la Secretaría se da prioridad en la aplicación del gasto educativo. Siendo prioridad la enseñanza elemental, después la secundaria, industrial, comercial, normal, preparatoria y al final la profesional.13 Los particulares también pueden impartir servicios educativos siempre que se apeguen a lo establecido en la Ley.

A casi dos años de vigencia de la LOE, el 23 de febrero de 1942 aparece la Ley Orgánica de la Educación Pública (LOEP). La intención de esta nueva ley fue, según se detalla en la exposición de motivos, incrementar el número y tipo de escuelas. Para cumplir con este objetivo, especialmente en el ámbito de la educación primaria, nuevamente se establece que los estados y municipios deben incrementar su gasto en educación. Sin embargo, a diferencia de la LOE, esta vez se hace explícito el compromiso del Gobierno Federal de otorgar en el PEF también recursos crecientes a la educación. Además, la aportación que corresponde a cada uno de los tres órdenes de gobierno se discute en las Comisiones Mixtas, en las que participan el Director Federal de Educación, el Director Local de Educación y un representante Municipal designado por el Congreso Local.

En la LOEP también se hace explícito que en los casos en que la federación otorgue subsidio, subvención o cualquier forma de ayuda a escuelas, instituciones o servicios educativos descentralizados o dependientes de los estados o de los municipios, éstos quedarán sometidos técnicamente a la federación. Finalmente, también se hace manifiesto que, independientemente de contar o no con un sistema estatal de educación, ningún estado está exento de la responsabilidad de realizar aportaciones económicas para los servicios de educación.14

Es importante enfatizar que, por primera vez, el Gobierno Federal se compromete a otorgar recursos crecientes a la educación y se ordena a los estados a sufragar los gastos del servicio educativo, independientemente si éste es estatal o federal. En materia de concurrencia de gasto, las recién creadas Comisiones Mixtas funcionan como el instrumento de negociación de recursos entre el gobierno federal y los gobiernos locales.

El 29 de noviembre de 1973 se sustituye la LOEP por la Ley Federal de Educación (LFE). Con esta nueva Ley se buscó flexibilizar al sistema educativo;15 impulsar la investigación científica con el fin de fomentar la capacidad de reflexión crítica, medio más eficaz para celebrar el desarrollo interno del país; e impulsar la carrera magisterial para reconocer al maestro como motor y coordinador del proceso educativo.16

14 Nuevamente, al igual que en la LOE, se deja sin establecer un criterio que uniforme las contribuciones que habría de aportar cada estado al gasto en educación.



15 La flexibilización buscaba, en parte, facilitar a quienes trabajaban y estudiaban y a su vez recibían información fuera de las aulas, la posibilidad de obtener la certificación, un título o diploma que acreditase su capacidad para con ello ejercitar al nivel acreditado, una actividad profesional. Además de reconocer a la educación extraescolar, también se contempló que la enseñanza tuviese, a nivel medio y superior, el carácter de propedéutico y el de terminal. Esto es, dejar abierto al criterio del estudiante la opción de continuar con sus estudios o integrarse a la sociedad como sujetos productivos.16 Se contempló proporcionar a los docentes los medios adecuados para que estuviesen en posibilidades de emplear los métodos más avanzados en el proceso enseñanza-aprendizaje. Para ello se otorgarían estímulos y recompensas a los profesores más destacados, así como una remuneración adicional para que los educadores dispusieran del tiempo necesario para la preparación de las clases que impartiesen y para su perfeccionamiento profesional.

Si bien es cierto que esta nueva ley significó un gran avance en cuanto al mejoramiento del sistema educativo nacional, no puede decirse lo mismo en materia de financiamiento y concurrencia en los servicios educativos; más bien se generó cierto retroceso. Esto se debió, probablemente, a que ya se pensaba en la desconcentración de los servicios educativos.

Con la LFE se genera un nuevo desequilibrio en las finanzas de algunos estados, ya que ésta deja entrever, en sus artículos 25 y 28, que la Federación aportará, económicamente hablando, sólo al sistema educativo federal y que los estados deberán cubrir los gastos que generen sus propios sistemas educativos. Estas disposiciones son en detrimento financiero de las entidades que cuentan con sistemas educativos locales y a favor de aquellas donde no los hay. Además, en la LFE no se retoma la idea de aportar recursos crecientes al gasto educativo. Únicamente se enfatiza que el Gobierno del Distrito Federal deberá destinar, cuando menos, el quince por ciento de su presupuesto de egresos para cubrir los gastos de la prestación de los servicios educativos por parte del Estado.17

Con el fin de mejorar la eficiencia y calidad de la educación básica, el Gobierno Federal anunció públicamente, a mediados de la década de los setenta, sus deseos de descentralizar el sistema educativo (Tatto, 1999). Con ese fin se establecieron en 1974 las Unidades de los Servicios Educativos a Descentralizar y, en 1978, una Delegación General de la SEP en cada estado de la República ( Ornelas 2000 y Hernández Ruiz, 2002).

En diciembre de 1982, en su toma de protesta, el nuevo Ejecutivo Nacional anuncia su decisión de transferir a los gobiernos locales los servicios de educación básica y normal, así como los recursos de apoyo correspondientes, sin demérito de los derechos laborales y de organización sindical nacional.

El 8 de agosto de 1983 se publica el decreto que establece un Comité Consultivo para la Descentralización Educativa en cada Entidad Federativa, nuevamente, con el argumento de mejorar la eficiencia y calidad de la educación.18 El 20 de marzo de 1984



aparecen los lineamientos a los que habrá de sujetarse la descentralización de los Servicios Federales de Educación Básica y Normal.19 El resultado de todos estos acuerdos para descentralizar se plasman en el ANMEB y en los Convenios para la Modernización de la Educación Básica, y se ratifican con la publicación de la Ley General de Educación (LEG).

2. De la firma del ANMEB al Capítulo V de la LCFF

Como ya se analizó en la sección anterior, antes de la firma del ANMEB coexistían dos sistemas educativos, uno administrado y operado por la SEP y otro administrado y operado por la propia entidad federativa.20 Sin embargo, en 1992 existían grandes diferencias en cuanto al desarrollo de los sistemas estatales. Mientras que los estados de Aguascalientes, Distrito Federal e Hidalgo no contaban con sistema educativo estatal, en el Estado de México poco más de la mitad de los docentes pertenece al sistema educativo del estado. A partir de la firma del ANMEB se fusionan «ambos» sistemas, quedando a cargo de las entidades los servicios educativos a cargo de la SEP, misma que en el acuerdo asume el papel rector y normativo del sistema educativo nacional.21

17 Esta disposición no se contempló inicialmente en la LFE. Se incorporó por decreto publicado el 23 de diciembre de 1974.18 Ornelas (2000) expone que probablemente los motivos para descentralizar fueron, entre otros, el desmantelamiento del sindicato de trabajadores de la educación, o simplemente descentralizar el conflicto de las negociaciones salariales entre la federación y el sindicato de maestros. 19 Entre estos lineamientos se establece uno que es fundamental para entender las actuales asimetrías estatales en sus aportaciones al financiamiento de los servicios educativos, el del artículo 3, fracción IV. Éste establece que «los trabajadores de los niveles a descentralizar conservarían su relación laboral con la Secretaría de Educación Pública y vigentes sus derechos individuales y colectivos». 20 La LFE establecía como competencia de la Federación la prestación de los servicios educativos de primaria, secundaria y normal en toda la República. Además facultaba a los estados y municipios a prestar servicios educativos de cualquier tipo y modalidad dentro de su territorio.

Además de la responsabilidad de los servicios educativos, los estados recibieron cerca de 100 mil edificios escolares e inmuebles para la administración, 22 millones de bienes muebles en equipo y materiales, cerca de 513 mil plazas de maestros, 115 mil puestos administrativos y más de 14 millones de estudiantes (Moctezuma, 1994). En materia de financiamiento se retoman los principios originalmente establecidos en el decreto que creó a la SEP y en las leyes orgánicas de 1940 y 1942. Esto es, durante el tiempo restante del ejercicio fiscal de 1992, la federación absorbería los gastos implícitos del traspaso; en los ejercicios fiscales subsecuentes existiría concurrencia para cubrir los costos de los servicios educativos. Este punto del ANMEB se hace explícito en la LGE al establecerse que tanto la federación como cada entidad federativa concurrirán al financiamiento de la educación pública y se pacta en la Ley que ambas partes (federación



y entidades federativas) procurarían fortalecer las fuentes de financiamiento y destinar recursos crecientes, en términos reales, al gasto educativo.22

Sin embargo, como lo señalan diversos estudios (Ulloa, 1996, Merino, 1998 y Latapí y Ulloa 2000ª y 200b), las aportaciones crecientes en términos reales fallaron, tanto por parte de la federación como por parte de los estados. Según Ulloa (1996), el gasto educativo de la federación disminuyó un 28% de 1980 a 1995, mientras que el de los estados cayó en un 62%. Esto puede explicarse en parte, según explican Merino (1998, página 382), por el efecto sustitución generado por las aportaciones federales, es decir, algunos estados empezaron a sustituir por recursos federales los recursos propios que venían destinando al gasto educativo.23

Un nuevo tema de debate que surge con la descentralización de los servicios educativos y la firma del AMEB en 1992; que se trató de corregir en 1997 y que sin embargo perdura hasta hoy, este tema es el de los recursos y los mecanismos para dispersarlos. Para solucionar este conflicto con las entidades federativas y otorgarles certeza jurídica respecto a los recursos que se les asignarían para el gasto educativo, el Ejecutivo Federal somete a la consideración del H. Congreso de la Unión una reforma a la LCFF en la que se propone crear tres fondos para que los estados reciban los recursos etiquetados para el gasto en educación. Estos fondos, como se mencionó en la introducción, fueron el FAEB, FAETA y FAM.

En su iniciativa presentada al Congreso el 11 de noviembre de 1997, el Ejecutivo expresó su compromiso con el federalismo, por lo cual decidió canalizar un mayor gasto a través del fortalecimiento de las haciendas estatales y municipales, orientándose a la institucionalización de la provisión de recursos federales en apoyo a actividades específicas, entre ellas la educación.

Al aprobarse la iniciativa que incluyó el capítulo V en la LCFF, los legisladores reconocen que es necesario atender los siguientes tres aspectos:

21 Para un análisis del proceso de descentralización de la educación en nuestro país véase Ornelas (2000).22 Artículo 27 de la LGE.23 Adicionalmente, es poco conveniente comparar el gasto educativo realizado en 1995, ya que en ese año el país atravesó por una de las peores crisis.

i) Que las transferencias que se efectúen para la educación básica no sustituyen a otras fuentes de financiamiento que ya existen en cada Estado, sino que más bien las complementan y estimulan .



ii) Que las autoridades educativas federales y estatales se reúnan para analizar fórmulas que permitan incrementar la equidad y el impacto de los recursos destinados a la educación.

iii) Que con la creación del FAEB, se podrá analizar cualquier acción respecto del porcentaje de participación de cada Estado en las transferencias para educación básica, partiendo del derecho de la población para recibirla, atendiendo a variables confiables y verificables por terceros, con lo que se asegura la transparencia de los mecanismos de financiamiento a la educación.

Es importante señalar que de los tres puntos arriba mencionados, el que mayor atención ha recibido por parte de los académicos es el de las asignaciones a los estados.24 Todos los estudios del tema llegan a la misma conclusión: no existe una relación entre los recursos que reciben las entidades federativas con el número de estudiantes de sus respectivos sistemas educativos, no se premia el esfuerzo financiero ni el esfuerzo por brindar educación de calidad. Tampoco existe una relación aparente entre el grado de marginación del estado y las contribuciones que para el gasto educativo recibe por parte de la federación.

3. Análisis del FAEB

El FAEB se creó en 1997 y empezó a recibir recursos presupuestales en el ejercicio fiscal de 1998. Desde entonces y hasta el año 2004, los crecimientos que éste fondo ha experimentado son mínimos en cuanto a la proporción que representa con respecto al producto interno bruto (PIB).

Cuadro 1FAEB con relación al PIBy a los ingresos del Gobierno Federal

FAEB PIB Ingresos Totales

FAEB/PIB FAEB/IT

1998 79,997.913 2,731,197,366 545,175,744 2.9% 14.7%1999 97,417,243 3,262,865,756 674,348,116 3.0% 14.4%2000 115,263,694 3,861,661,863 868,267,688 3.0% 13.3%2001 130,648,363 4,093,281,816 939,114,524 3.2% 13.9%2002 141,175,875 4,403,556,404 989,353,440 3.2% 14.3%2003 156,392.449 4,825,665,135 1,132,985,074 3.2% 13.8%2004 161,441,313 5,443,381,485 1,270,211,072 3.0% 12.7%

Promedio 3.1% 13.9%

Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal, SHCP y Banco de Información Económica, INEGI



(miles de pesos corrientes)

24 El análisis se facilita debido a la transparencia que existe de la información, misma que puede consultarse en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal.

Además presenta una caída constante como porcentaje de los ingresos totales del Gobierno Federal (cuadro 1).25

Estas fluctuaciones pueden evitarse si se liga el FAEB a un porcentaje fijo del PEF, tal y como se dispuso para el Distrito Federal en 1974, o si se vincula a un porcentaje del recurso federal participable, tal y como se hace para el Fondo para la Infraestructura Social, el Fondo de Fortalecimiento de los Municipios y el Fondo de Aportaciones Múltiples.

Si se analiza el FAEB en pesos de 2004, pero en términos de pesos educativos, tal y como lo propone Ulloa (1996), se observa que durante 1998-2004, las asignaciones que el Gobierno Federal hizo al FAEB disminuyeron un promedio de 1.0%. También se observa una caída considerable y sostenida a partir del año 2000 (gráfica 1). Finalmente, los pesos educativos asignados al fondo de educación básica fueron 9.6% menores a los destinados en el 2000 (gráfica 1). Finalmente, los pesos educativos asignados al fondo de educación básica fueron 9.6% menores a los destinados en el 2000.3.1 El gasto estatal

Según las cifras de los diagnósticos de la situación de las haciendas públicas estatales y municipales elaborados por la Coordinación con entidades federativas de la Secretaría de Hacienda, el gasto educativo de los estados también ha caído. Comparando las aportaciones que, en términos de pesos educativos de 2004, realizaron los estados en el 2002 contra las efectuadas en el 2000, se observa que estas fueron 7.7% inferiores. Además, como proporción del gasto total, el gasto correspondiente al rubro educativo cayó en 4.1% y como porcentaje de los ingresos totales la disminución fue de 0.3 puntos porcentuales (cuadro 2).

Gráfica 1FAEB en pesos educativos de 20041998 – 2004



25 Los cuadros y gráficas de esta sección se tomaron de Cárdenas y Luna (2006).

Cuadro 2Gasto educativo en los estados(pesos corrientes)

Gasto en los estados Gasto educativo entre

Ingresos en los Educativo Total 1_/ Estados 2 _/ Gasto total Ingresos

2000 34,733,100.000 320,277,230,950 15,031,149,225 10.8% 2.3

2002 41,529,395,700 399,511,562,424 20,533,541,503 10.4% 2.0

Fuente: Diagnóstico integral de la situación de las haciendas públicas estatales y municipales, SHCPFinanzas públicas estatales y municipales de méxico, INEGI



1_/ No incluye disponibilidad inicial ni recursos federales y estatales a municipios.

2_/ Solo incluyen impuestos locales, derechos y productos. Se excluyen los aprovechamientos por la diversidad de conceptos que incluyen las entidades en

Cabe señalar que la caída del gasto educativo estatal no es homogénea. Algunos estados han realizado esfuerzos importantes para aportar recursos cada vez mayores al financiamiento de la educación; Baja California, Chihuahua y Durango son ejemplos. Otros estados, por la falta de capacidad financiera para cubrir los costos de la provisión del servicio educativo, han estado al borde de regresar el ramo educativo a la federación, tal es el caso de Oaxaca, Tlaxcala y Zacatecas.

Un hecho que resulta interesante por contener parte de la solución al problema del financiamiento del gasto educativo y, además, por estar poco estudiado en la literatura de la federalización de la educación, es la relación que existe entre las aportaciones al gasto educativo y la aplicación en algunos estados de impuestos adicionales destinados a la provisión de los servicios educativos.26. Se puede corroborar que los estados que tienen este tipo de contribuciones son también los que mayores recursos destinan, en términos per cápita, al financiamiento de la educación básica.27

Una característica de estas contribuciones locales, además de que parecen ser una buena propuesta para mitigar los efectos que representa la carga presupuestal del gasto educativo, es su buena dinámica de recaudación. Su tasa de crecimiento real promedio, en términos de pesos educativos, durante el período de 1998 al 2003 fue de 14.3%. Adicionalmente, la recaudación obtenida en 2003 fue 177.7% superior a la realizada en 1998 (gráfica 2).

26 No En 2004 once estados aplicaron impuestos adicionales para el formato (financiamiento) de la educación.27 Véase Cárdenas y Luna, 2006.

Gráfica 2Recaudación de impuestos para el fomento educativo(millones de pesos educativos de 2004)



A manera de conclusión de esta sección se puede decir lo siguiente:

a) Existe una disminución evidente, en términos de pesos educativos, del gasto federalizado para el sostenimiento de los servicios educativos en las entidades federativas, al grado que algunas de ellas han señalado sus intenciones de regresar la responsabilidad a la federación.

b) No se ha reconocido el esfuerzo financiero que han realizado algunas entidades federativas para cumplir con el ANMEB, esto es, aportar recursos crecientes, en términos reales, al gasto educativo.

c) Sólo uno de cada tres estados cuenta con fuentes ordinarias de ingreso etiquetadas específicamente a financiar el gasto educativo.

En vista de lo anterior, la propuesta que a continuación se presenta, se apega a las ideas básicas que dieron sustento a la creación de la SEP y a la intención imperante en ese momento, expandir los servicios educativos a todo el país. También busca retomar lo establecido en el pacto federal al momento de firmarse el ANMEB y sus respectivos convenios, así como cumplir con lo estipulado en los artículos 27 y 25 de la LGE, esto es, respectivamente, fortalecer las fuentes de financiamiento de la tarea educativa y destinar recursos presupuestarios crecientes en términos reales, hasta alcanzar un gasto total en el ramo educativo, equiparable al 8% del PIB nacional.

4. Impuesto para el fortalecimiento educativo y mecanismo de dispersión de recursos hacia los estados



Como ya se mencionó, algunos estados operan contribuciones especiales para financiar el gasto educativo, la federación podría implementar un impuesto similar a nivel nacional para fortalecer el financiamiento de la educación. El argumento legislativo a favor de esta nueva contribución podría basarse en el tema del círculo vicioso de la pobreza, ya que la inversión en educación constituye uno de los medios más eficientes y eficaces para romperlo. Es conveniente que la ley que reglamente este nuevo impuesto vaya acompañada de una fórmula de distribución de recursos lo suficientemente clara.

Tomando como punto de partida la legislación de los estados de Baja California, Coahuila, Durango, Morelos, Nayarit, Querétaro, Sinaloa, Sonora, Veracruz y Zacatecas, se propone establecer un nuevo impuesto cuya recaudación se destine al fomento de la educación básica. Tal vez la ley podría llamarse Ley del Impuesto Especial para el Fomento de la Educación Básica, o Ley del Impuesto para el Fomento del Sistema Educativo Nacional. Asimismo, se sugiere un esquema de distribución de recursos que incorpora tres variables: oferta y demanda educativa y esfuerzo financiero de los estados.

Los costos para sostener el sistema educativo del país son bastante claros, pero más evidentes son los costos que habrán de pagarse si se deja de educar a la población.

4.1. Impuesto

En esta nueva contribución, el objeto serán los pagos por concepto de impuestos y derechos establecidos en la Ley de Ingresos de la Federación. El sujeto obligado a contribuir será aquel que realice pagos por concepto de impuestos y derechos. La base gravable correspondería al monto total a pagar por los impuestos y derechos que se causen; las deducciones y la tasa serán las que determine el Congreso de la Unión. Si se sigue el ejemplo de los estados antes mencionados, la tasa podría ubicarse entre un 5 y un 35%.28

4.2. Fórmula de distribución de recursos

Esta nueva Ley deberá también contener, a diferencia del FAEB, un mecanismo simple y transparente de distribución de recursos. La fórmula a establecer debe contemplar en su mecánica de distribución, entre otras cosas, tres cuestiones esenciales:

a) Un factor que disperse los recursos de acuerdo con la demanda educativa que enfrenta cada estado. Para ello se puede contemplar la población en edad escolar o el número de alumnos inscritos en cada entidad federativa (Latapí y Ulloa 2000b).

b) Un elemento que distribuya recursos de acuerdo con la oferta educativa. Para este punto se puede considerar la cantidad de maestros en cada estado.



c) Una variable que reparta los recursos considerando el esfuerzo de la entidad por contribuir al gasto educativo. Esta variable debe ser de tal manera que incentive a que las entidades que actualmente destinan pocos recursos al gasto educativo lo incrementen. Este incremento podría venir del establecimiento de impuestos locales con destino específico al ramo educativo.

Para que este último punto pueda materializarse, es necesario que el legislador premie el esfuerzo financiero de los estados, otorgando un mayor peso (porcentaje) a este factor de dispersión. De hecho, este debe ser superior al peso que se asigne al factor de demanda o al factor de oferta educativa. También debe considerarse una disposición que contemple, tal vez en un artículo transitorio, un período de tiempo razonable para que los estados que aportan pocos recursos ideen los mecanismos necesarios para incrementar su esfuerzo financiero, o para que propongan a sus congresos locales la creación de un impuesto para el fomento educativo.

8 En las legislaciones estatales la tasa de este tipo de contribución fluctúa entre un 5% (Morelos) y un 35% (Durango).

Podrían argumentarse más variables en el mecanismo de distribución. Por ejemplo, Latapí y Ulloa (2000a) proponen dispersar los recursos hacia los estados bajo cuatro premisas: 1) Porque lo haces bien (criterio de aprendizaje efectivo y eficiencia educativa); 2) Porque lo necesitas más (criterio compensatorio); 3) Te doy porque me das (criterio resarcitorio) y, 4) Te doy porque hacemos un esfuerzo conjunto (criterio de esfuerzo financiero).29 Por otra parte, iniciativas presentadas en el Congreso de la Unión por diversas fracciones parlamentarias han propuesto incorporar como criterios de distribución de los recursos el índice de aciertos en primaria y secundaria,30 así como la eficiencia y eficacia en el uso de los recursos del fondo.31

Es innegable que incorporar un mayor número de variables en el esquema distributivo conduce a una distribución más eficiente. Sin embargo, considero que existe una relación que es proporcionalmente inversa entre el número de variables en la mecánica distributiva y la probabilidad que sea aceptada por la mayoría de los estados; más variables, más compleja la negociación y, por consiguiente, menor la probabilidad de obtener un consenso.

No hay que perder de vista que la política fiscal federal debe considerar una contribución como la aquí planteada. Si la iniciativa que recientemente turnó el Senado a la Cámara de Diputados prospera (27 de abril de 2006),32 los requerimientos de recursos por parte de los estados se incrementarán. Esto en virtud de que dicha iniciativa busca, entre otras cosas, hacer que los estados participen a sus municipios de la recaudación de las contribuciones locales, y rediseñar el régimen competencial entre los ámbitos de



gobierno en materia educativa y otras.33 Sin embargo se puede aprovechar que dicha reforma facultará al Congreso de la Unión a expedir las leyes generales que establezcan las bases de coordinación. En una de estas leyes se podría incluir el impuesto que aquí se propone.

Conclusiones

El análisis del gasto educativo en el país arroja incrementos mínimos de las transferencias federales etiquetadas como proporción del PIB, así como disminuciones en términos de pesos educativos. También indica que existen asimetrías entre las entidades federativas en cuanto a su esfuerzo financiero para aportar recursos al gasto educativo. Algunos estados han manifestado su inconformidad en la Convención Nacional Hacendaría argumentando que pareciera que la federación «castiga financieramente» a los estados que realizan un mayor esfuerzo educativo, toda vez que les otorga, proporcionalmente, menores recursos.34 Este estudio también denota que mientras algunos estados, además de tomar la responsabilidad de la provisión del servicio educativo, instrumentaron nuevas estrategias fiscales para responder a la obligación contraída; otros se han mantenido al margen en la búsqueda de alternativas.

29 La descripción de las variables que se incorporarían en los criterios puede encontrarse en Latapí y Ulloa 2000b, páginas 148-155.30 El índice de aciertos representa la posición relativa del grupo en comparación con los demás grupos de los estados en el mismo grado escolar y asignatura.31 Las iniciativas en mención fueron presentadas, respectivamente, el 5 de septiembre de 200y y el 12 de diciembre del mismo año.32 Hasta el momento todo indica que así será, ya que ese es el deseo expresado en la Convención Nacional de Gobernadores.33 La iniciativa intenta anexar un nuevo texto al 124 constitucional que establecer para «la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios, concurren en el ejercicio de las facultades que se deriven de las siguientes materias: educación, salud, vivienda, seguridad pública, desarrollo social, desarrollo económico, comercio, protección civil, comunicaciones y transportes, turismo, protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico, agricultura, pesca, acuacultura, ganadería, forestal, derechos de autor, ejercicio de profesiones, deporte, así como vestigios o restos fósiles, monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional, y transferencia de tecnología y generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional.

En vista de que es bastante factible una reforma constitucional que afecte al artículo 124, es necesario que los estados se coordinen con sus Diputados Federales y Senadores y aprovechen para establecer en una de estas nuevas leyes que normarán las nuevas bases de coordinación, una contribución con el fin de fortalecer el financiamiento



educativo. De acuerdo con estimaciones de Cárdenas y Luna (2006), un impuesto de esta naturaleza, con una tasa del 5%, habría recaudado 62,246.7 millones de pesos en 2006.

Adicionalmente, aquellos estados donde aún no existe una contribución para el fomento educativo, podrían proponer a sus legislaturas el establecimiento de una contribución similar. En caso de que se llegase a aprobar la reforma propuesta al 116 constitucional, los estados quedarían exentos de participar de la recaudación de este impuesto a sus municipios, toda vez que ésta tendría un fin específico.

Finalmente, el mecanismo de dispersión aquí propuesto es bastante simple. Considera distribuir a cada estado una parte de la recaudación del nuevo impuesto en proporción directa al porcentaje de inscripción en educación básica y normal; otra parte en proporción directa al número de docentes; la parte restante en función del esfuerzo financiero del estado.35 Entendido éste como el gasto por alumno en educación básica de cada entidad federativa, en comparación con el gasto por alumno del resto de las entidades federativas. Se considera, además, que el porcentaje a repartir por concepto del esfuerzo financiero sobrepase al porcentaje más alto distribuido por concepto de la demanda y de la oferta. Esto con el fin de que la mecánica de distribución esté en condiciones de generar un incentivo para que los estados incrementen su participación en el gasto educativo.

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34 Problemática del gasto público estatal en educación básica. Propuesta sometida a la consideración de la mesa de gasto público de laPrimera convención Nacional Hacendaría por parte de los estados de Baja California, Chihuahua, Durango, México, Nuevo León, Jalisco y Puebla en abril de 2004.35 Esta misma metodología de distribución de recursos puede extenderse al FAEB.

——(2000b). El financiamiento de la educación básica en el marco del federalismo. México: Fondo de Cultura Económica.

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Iniciativa con proyecto de decreto por la que se modifica la denominación y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, presentada por el Senador Genaro Borrego Estrada el 5 de diciembre de 2002.

Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 25 al 41, se adicionan los nuevos artículos 42 al 71 y 75 recorriéndose los artículos 44, 45 y 46 para quedar como artículos 72, 73 y 74 respectivamente del Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, presentada por la Senadora Leticia Burgos Ochoa el 13 de diciembre de 2002.

Ley de Coordinación Fiscal. DOF, 27 de diciembre de 1978.

Ley Federal de Educación. DOF, 29 de noviembre de 1973.

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Ley Orgánica de la Educación Publica Reglamentaria de los Artículos 3°; 31 Fracción I; 73 Fracciones X y XXV; y 123, Fracción XII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. DOF 23 de Enero de 1942.

Propuesta presentada por los estados de Baja California, Chihuahua, Durango, México, Nuevo León, Jalisco y Puebla (2004). «Problemática del Gasto Público Estatal en Educación Básica». Propuesta #371 de la Primera Convención Nacional Hacendaría (http://cnh.gob.mx/documentos/7/8/art/ archivos/crimvwyn.pdf ).



La educación superior en los Estados Unidos es muy costosa. El creciente costo de la matrícula requiere que los estudiantes internacionales recurran a una combinación de estrategias para financiar su educación superior. Estas estrategias incluyen el uso de los ahorros personales y recortar gastos, explorando las posibilidades de empleo y, entre otros, la identificación de fuentes de ayuda financiera, subvenciones y préstamos. Estudiar en los EE.UU. no tiene por qué ser inalcanzable para la mayoría de los estudiantes internacionales si piensa correctamente y toma decisiones financieras inteligentes.

2. Los gastos en educación

2.1. El gasto público

Además de sus funciones y efectos globales y específicos, el gasto público ha sido uno de los principales mecanismos para evitar situaciones de miseria; pero durante los procesos de ajuste perdió gran parte de esa función. En ello incidieron sobre todo dos factores: por una parte, para lograr el equilibrio fiscal global, se actuó sobre la reducción del gasto público no financiero en mucha mayor medida que sobre el aumento de la recaudación; y, en segundo lugar, se privilegió el pago de intereses de la deuda externa por encima de los demás gastos públicos. Esta situación se advierte con claridad en el cuadro 1, en el cual los intereses pagados se incluyen en el rubro «otros gastos».

Esta política redundó en una drástica disminución de la inversión pública, con el deterioro de la infraestructura (en especial de las áreas marginales). Paralelamente, se degradaron los servicios públicos, no sólo por falta de inversiones, sino de recursos corrientes para su funcionamiento; frente a esa realidad, los grupos de altos ingresos optaron por utilizar servicios privados de educación, salud y seguridad. Al mismo tiempo, los grupos de menores ingresos perdieron un mecanismo compensador. La regresividad se hizo mayor aún por la supresión de ciertos subsidios, en especial los alimenticios.

Cuadro 1 Países seleccionados de América Latina: Gastos del gobierno central 1980-1992 (en porcentajes del total de gastos)

DefensaEducación

Salud

Vivienda y bienest. soc.

Servicios económicos

Otros gastos

1980

1992

1980

1992

1980

1992

1980

1992

1980

1992

1980

1992



http://www.oas.org/en/rowefund/FinancialGuideForHigherEducation.pdf

Argentina

... 9,9 ... ... 3 ... 39,4 ... 16 ... 21,7

Brasil 4 3 ... 3,7 6,9 32 35,1 24 9,3 32 42

Chile 12,4 9,6 14,5 13,3 7,4 11,1 37,1 39 13,8 15 14,8 12

Ecuador 12,5 12,9 34,7 18,2 7,8 11 1,3 2,5 21,1 11,8 22,6 43,6

México 2,3 2,4 18 13,9 2,4 1,9 18,5 13 31,2 13,4 27,6 55,5

Perú 21 ... 15,6 ... 5,6 ... ... ... 22,1 ... 35,7 ...

Venezuela

5,8 ... 19,9 ... 8,8 ... 9,5 ... 20,2 ... 35,7 ...

Fuente: Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1994, Washington, 1994. (a) El rubro «otros gastos» comprende servicios públicos en general, pago de intereses y gastos no incluidos en otras categorías.

Este panorama general se advierte en el análisis por países y por principales rubros del gasto público. El cuadro 1 muestra con claridad el crecimiento de los pagos por intereses, frente a la disminución de las asignaciones a educación, salud y servicios económicos. Así, en los países considerados, el porcentaje de los gastos totales del gobierno destinado a la educación es menor en 1992 que en 1980; y, con respecto a los pagos por intereses, en los dos mayores países de América Latina el aumento es exorbitante: en Brasil se elevó del 32% al 42% del gasto total y en México del 27% al 65%11. Esta visión global del problema es indispensable para no dejarse arrastrar a la polémica sobre si deben disminuirse los gastos universitarios para asignar esos fondos a la enseñanza primaria, o si en salud debe darse prioridad a las epidemias sobre las endemias. La alternativa real es entre educación, salud y servicios económicos, por una parte, o pago de intereses de la deuda, por la otra. El cuadro 1 muestra cómo se está resolviendo la cuestión.

2.2. Los gastos en educación: ¿consumo o inversión?

El reconocimiento de la necesidad de realizar gastos en educación está fuera de discusión. Ante todo, la mejor formación de cada ser humano es un bien en sí mismo; además, es ingrediente fundamental en la promoción del desarrollo económico y social de los países, aunque la educación no debe reducirse a la dimensión económica ni a la utilidad social de corto plazo: «Si es legítimo y aun deseable que los poderes públicos, los empleadores, las colectividades territoriales y también los usuarios, padres o adolescentes, exijan de toda formación que prepare para la vida activa, el imperativo de la formación no agota su justificación en la adaptación del individuo a las necesidades colectivas: debe tender a que cada uno desarrolle sus aptitudes, sea dueño de sus juicios y de su capacidad para expresarse, debe ambicionar la formación de caracteres y de ciudadanos»12.

Es obvia la influencia de la educación en el crecimiento económico. En un estudio acerca de los factores determinantes del producto interno bruto referido a 58 países en el período 1960-1985, se afirma que un año más de estudios por encima del promedio puede traducirse en un aumento del producto interno bruto del 3%13. En otro estudio se señala



que si se eleva el nivel educacional de la población activa hasta la instrucción primaria completa, se producirán aumentos del PIB, que variarán según la cobertura educativa; así, en Costa Rica, Uruguay y Argentina irán del 1,2% al 2,4%; en Colombia y Venezuela, del 3,7% al 4,0%, y en Brasil al 17,1%14.

Con respecto a la rentabilidad de la educación, se ha señalado que las inversiones son más rentables en la enseñanza primaria, seguida por la secundaria y la terciaria; que los rendimientos son mucho más altos en los países más pobres; que como las subvenciones son elevadas en la mayor parte de los países, las tasas privadas de rentabilidad son más elevadas que las sociales, sobre todo en el nivel universitario; y que en los países de quienes se dispone de series cronológicas, la rentabilidad de la educación ha permanecido relativamente estable en el tiempo15.

Para América Latina, sobre un análisis de 10 países, se ha estimado que la rentabilidad social media de la educación primaria es del 26%, de la secundaria del 18% y de la superior del 16%. Paralelamente, la rentabilidad privada es del 32%, del 23% y del 23%, respectivamente16. En ese estudio se concluye que es un fenómeno acumulativo, porque cuanto más alto es el nivel inicial de educación, mayores son los beneficios resultantes de su incremento. Esto se manifiesta en todas las categorías ocupacionales, desde el sector informal hasta el empresarial. Así, se ha señalado que para los empleados informales «un mayor nivel de educación ofrece al trabajador una gama más amplia de opciones para trabajar por cuenta propia y le permite elegir alternativas más rentables (por ejemplo, el comercio moderno en lugar de las artesanías tradicionales). Dentro de la mayoría de los subsectores, las ganancias por hora aumentan de acuerdo con los años de instrucción recibida, al igual que en el sector del trabajo asalariado. Los efectos precisos varían según el tipo de actividad y a veces son diferentes para los hombres y las mujeres. Se estima que en el Perú la rentabilidad de un año más de educación primaria llega a ser de hasta un 33% en el caso de las mujeres que trabajan por cuenta propia en el sector textil minorista. La educación postprimaria parece tener una compensación relativamente elevada -el 14%- en el caso de los hombres empleados en el sector de servicios. En un estudio realizado en Colombia sobre las empresas pequeñas y medianas se halló que la formación del empresario -aptitudes, educación y experiencia en empleos anteriores- influye en fuerte grado en la eficiencia técnica y la rentabilidad de la empresa». El informe del Banco Mundial, de donde se extrae esta cita, concluye que «puesto que el trabajo es el único bien escaso con el que puede contar toda persona pobre físicamente apta, es evidente que aumentar la productividad del factor trabajo es la manera más eficaz de combatir la pobreza»17. Este es un típico razonamiento «ceteris paribus» si se mantienen vigentes las mismas pautas de jerarquización social, de propiedad del capital y de distribución del ingreso.

2.3. La situación de la educación

En el último cuarto de siglo los países latinoamericanos han realizado enormes progresos en materia de escolaridad. Así, entre 1970 y 1988 la tasa de atención a la educación preescolar se elevó del 3,3% al 14%; la tasa neta de escolarización primaria de la



población de 6 a 11 años se elevó del 71,0% al 87,6%; la de educación media de la población de 12 a 17 años, del 49,8% al 71,6%; y la de educación superior de la población de 18 a 23 años, de 11,6% a 27,2%18.

El cuadro 2 muestra algunos de los principales indicadores acerca de la reciente situación de la educación en los países de América Latina. Sin embargo, como el progreso no fue parejo, en todos los indicadores considerados se advierte una gran disparidad entre países.

Cuadro 2 América Latina: indicadores seleccionados sobre educación

País

Tasa de analf. de adultos, 1995

Esperan. de vida escolar en años, 1992

Tasas netas de escolariz. en el primer grado, 1993

% de la cohorte de 1991 que llega al 5º año

Nº de estudiant de 3er. grado por 100000 habitante 1992

Gastos públicos en educac., en % del PBI, 1993

Argentina 3,8 13,2 95 ... 3323 3,3

Bolivia 16,9 9,7 91 60 2214 ...

Brasil 16,7 10.9 90 72 1079 ...

Chile 4,8 11,8 87 95 2336 2,7

Colombia 8,7 10,8 85 59 1554 3,5

Costa Rica 5,2 9,5 91 86 2767 4,6

Cuba 4,3 12,3 100 95 1840 6,6

Ecuador 9,9 ... ... ... 2012 3,0

El Salvador

28,5 8,6 70 58 1598 1,6

Guatemala 44,4 ... ... ... ... 1,6

Guayana 1,9 ... ... ... 1012 7,8

Haití 55,0 ... 26 47 ... 1,4

Honduras 27,3 8,2 90 ... 852 4,1

Jamaica 15,0 11,3 100 96 658 6,2

México 10,4 10,7 99 84 1477 6,0

Nicaragua 34,3 8,5 80 55 809 ...

Panamá 9,2 11,1 91 82 2398 5,6

Paraguay 7,9 8,5 96 74 907 2,8

Perú 11,3 12,5 88 ... 4188 ...

Surinam 7,0 ... 94 ... 1079 7,3



Trinidad y Tobago

2,1 10,6 88 95 656 3,6

Uruguay 2,7 ... 88 95 2396 2,8

Venezuela 8,9 10,6 ... 78 2757 5,3

Fuente: UNESCO, Anuario Estadístico 1995.

2.4. Los gastos en educación

Los gastos en educación de los gobiernos centrales de los países latinoamericanos oscilan entre el 1,4% y el 7,8% del producto interno bruto (véase el cuadro 2). Para evaluar esta cifra debe tenerse en cuenta que en algunos casos -como el de los estados federales- estas cifras reflejan sólo parcialmente esos gastos, pues áreas importantes están a cargo de las jurisdicciones locales (por ejemplo, la enseñanza primaria).

En el decenio de 1980, en América Latina se produjo una brusca caída de los gastos públicos destinados a educación, con una fuerte recuperación posterior. No obstante, en 1993 sólo llegaron al 6,7% del gasto global en educación de los países desarrollados y al 13% del gasto por habitante (véanse los cuadros 3 y 4).

Cuadro 3 América Latina y países desarrollados: gastos públicos destinados a educación (en miles de millones de dólares)

1980 1985 1990 1993

América Latina y el Caribe 34,2 28,9 47,1 66,6

Países Desarrollados 424,5 465,0 835,6 995,5


Cuadro 4 Gastos públicos destinados a educación por habitante, 1980 y 1993 (en dólares)

Regiones 1980 1985 1990 1993

Países desarrollados 500 533 950 1089

Países subdesarrollados 32 28 41 43

América Latina 95 72 107 143

Países Árabes 109 122 111 116

África subsahariana 41 26 30 28

Asia del este y Oceanía 12 14 20 28

Asia del sur 13 14 30 12

Países menos desarrollados 8 6 9 8




2.5. Los gastos totales y ordinarios en educación, por países

En cuanto a la composición de los gastos en educación, la proporción que se dedica a los gastos ordinarios (sueldos y funcionamiento) en la mayoría de los países supera el 90% y aún el 95%.

El cuadro 5 muestra los gastos por grado de enseñanza y por países. En general, el mayor esfuerzo de los países de menores ingresos por habitante se vuelca hacia la enseñanza primaria. A medida que aumenta el nivel de esos ingresos, se elevan los recursos destinados a la enseñanza secundaria y terciaria. En algunos casos -como el de Argentina-, la brusca disminución de los gastos asignados a la enseñanza primaria se debe a su transferencia a las autoridades locales.

Cuadro 5Países de América Latina seleccionados: Gastos públicos ordinarios por grado de enseñanza(en millones de unidades de la moneda nacional)

País añoTotal gastos ordinario

Preprima

Primer grado

Segundo grado

Tercer grado

Otros gastos

Argentina 1990

7.063.064 ... 240.0893.170.627

3.299.365

352.983

Bolivia 1989

267.641 ... 197.143 36.137 7.628 26.733

Costa Rica 1993

45.717 1.478 16.593 9.793 15.432 2.421

Cuba 1990

1.627.300 120.900 296.900 634.700 234.700 340.100

Ecuador 1989

127.394 ... 53.438 40.732 17.308 15.916

Haití 1990

215.886 343 114.386 40.921 19.587 40.649

Honduras 1989

415.948 ... 218.114 81.199 83.924 32.711

Jamaica 1992

2.388 53 782 743 629 181

México 1992

32.780.581

1.994.477

9.372.417

8.719.655

4.834.024

7.860.008

Nicaragua 1992

274.536 10.430 155.600 49.057 - 59.449



Panamá 1992

306.607 ... 96.613 62.631 80.030 67.333

Trinidad Tobago 1990

727.092 622 308.427 267.374 86.561 64.108

Surinam 1993

379.959 ... 229.595 56.073 28.989 65.302

Uruguay 1992

837.317 ... 311.587 260.917 214.940 85.873

Venezuela 1988

32.025 1.014 6.714 1.546 11.424 11.327


2.6. El control de los gastos en educación

En todos los países se controla la ejecución del gasto público. Pero la eficiencia de ese control varía según se trate de la ejecución financiera o de la naturaleza del gasto. En general, los organismos de los ministerios de educación controlan mensualmente la ejecución presupuestaria (partidas, transferencias, imputaciones, etc.), de tal modo que pueden determinar los montos gastados y los organismos de ejecución, pero ignoran la índole del gasto realizado. Por ejemplo, existe una partida presupuestaria para la universidad X, a la que se transfirió un determinado monto de recursos, pero no se sabe en qué se gastó concretamente esa suma. Eso dificulta significativamente la ejecución de cualquier planificación educativa.

2.7. Los costos de la educación

El costo más alto es el de la remuneración de los maestros y profesores; además, están los bienes y servicios que consume la enseñanza. Estos insumos básicos están influídos por el crecimiento de la población en edad escolar, las previsiones respecto a la calidad y cobertura de la educación, la ampliación del período de escolaridad obligatoria y el crecimiento de la enseñanza superior19.

El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación de la UNESCO ha señalado entre las principales causas de la crisis en el financiamiento de la educación «el alza a largo plazo de los costos unitarios; el alza de los costos globales, acarreada por la dinámica de la demanda de acceso a la enseñanza secundaria y superior; el elevado importe de las becas y de los subsidios a los estudiantes de la enseñanza superior y la importante proporción de beneficiarios; la ineficacia en la combinación de los recursos y su escaso rendimiento»20. Se trata de una enumeración por el lado de los costos, que para cada caso debería ser discriminada en detalle; así podría evaluarse en qué medida podrían bajar los costos evitando despilfarros o mala utilización de los recursos, y en qué medida los ahorros podrían afectar la calidad y la cobertura de la educación.



Los tres grandes rubros que inciden decisivamente en los costos son los sueldos de los maestros y profesores, el nivel de enseñanza y el grado de ineficiencia en el uso de los recursos. Se trata de problemas de índole diferente, que a veces se entrecruzan y suman.

El primero es el de los sueldos de maestros y profesores. Su disminución puede obtenerse por la reducción de los sueldos, por el aumento del número de maestros jóvenes que cobren sueldos inferiores, o por el aumento de la relación maestros-alumnos21 . En los tres casos se produce un deterioro de la calidad de la educación. En varios países de América Latina se ha producido una degradación tal de esas remuneraciones, que provoca permanentes huelgas de parte de quienes las tienen como su principal fuente de ingresos, y de relegamiento a actividad de menor relevancia a la que dedican poco tiempo, por los que la ejercen por vocación o prestigio, pero no como fuente principal de ingresos. La rebaja de estos sueldos, además de la repercusión negativa sobre la calidad de la enseñanza, significa una injusticia social que afecta a los maestros y profesores. De ahí que, en general, la política correcta sea la de aumentar esos sueldos y no la de disminuirlos. Como en la mayoría de los países de la región superan el 90% del total, resulta muy difícil comprimir los gastos en educación. En los países desarrollados, el porcentaje de las remuneraciones en el gasto total disminuye significativamente, por lo que son viables otras políticas sin reducir las remuneraciones, e incluso aumentándolas. Desde otro punto de vista, se ha comprobado la correlación entre calidad de la educación y sueldos de los maestros; en ese sentido tal vez se ahorren recursos si los mejores salarios redundan en una abrupta disminución de la tasa de repetición escolar.

Un importante rubro que influye sobre los costos de la educación es el de la enseñanza terciaria, que es ocho veces superior al de la enseñanza primaria (véase el cuadro 6).

Cuadro 6Países de América Latina seleccionados: tasa de escolarización,distribución del presupuesto y costo unitario, por nivel de enseñanza

Primaria Secundaria Superior

Tasa de escolarizaci n % de la poblaci n de edad a)

80 25 10

Distribuci n del presupuesto por nivel, en % a)

45 30 25

Costo unitario por nivel (costo de primaria=100) b)

100 140 810

Notas: a) Supuestos basados en promedios para 1980 de algunos países de América Latina. b) En UNESCO, Perspectivas, núm. 5B, vol. XVI, núm. 2, 1986. F. Orivel, Crisis económica y crisis educativa, cuadro 9, datos para 1981.Fuente: Sylvain Lourié, «Financiamiento de la enseñanza superior en América Latina», en: UNESCO, Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación, Costo y financiamiento de la educación en América Latina, París, 1987, pág. 139



Otro tema que se agudiza con el subdesarrollo es la ineficiencia en la utilización de los recursos. Es esta el área donde deberían realizarse los mayores esfuerzos para reducir los costos. En una perspectiva «micro», existe un cierto desperdicio de recursos debido a la excesiva centralización de las decisiones, que provoca asignaciones inadecuadas. En particular, se manejan fondos sin que tengan posibilidad de opinión, y menos aún de decisión, los administradores locales, ni los padres, ni los alumnos; y las asignaciones de material didáctico no suelen ser las óptimas. Un síntoma de esta ineficacia es, entre otros, la alta tasa de repetición y de abandono de los estudios.

En el cuadro 2 se ha mostrado por países el porcentaje de la cohorte de 1991 que llega al quinto año de estudios. En la deserción escolar, más que los defectos de la enseñanza influyen los motivos económicos, que obligan a trabajar a niños en edad escolar. A la deserción debe agregarse la repetición. En un estudio de la CEPAL y la UNESCO se indica que, en 1988, casi un 30% de los alumnos de la escuela primaria repitieron: «Por lo tanto, si bien los alumnos permanecen en promedio casi siete años en los seis primeros grados del sistema escolar, sólo aprueban poco más de cuatro grados. Si se consideran los gastos asignados a los repitentes cada año, el costo de la repetición alcanzó en 1988 a más de 3.300 millones de dólares, o sea, casi una quinta parte del gasto público regional en educación primaria»22 .

3. El financiamiento de la educación

El financiamiento de la educación debe considerarse, en primer lugar, como parte integrante de la política fiscal general; y, en segundo término, como un financiamiento en sí mismo, con sus modalidades específicas.

3.1. La estructura fiscal

La injusticia en la percepción de impuestos en la mayoría de los países latinoamericanos es cuantitativa (baja presión tributaria) y cualitativa (se grava mucho al consumo y poco a la propiedad y a la renta).

Con respecto a la carga fiscal total, existen diferencias por países. En Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, México, Uruguay y Venezuela oscila entre el 20% y el 25% del producto interno bruto; en cambio, en los países desarrollados va del 30% al 40% (Alemania, España, Estados Unidos, Italia y Reino Unido); llega al 44% en Francia y al 56% en Suecia. Además, en los países latinoamericanos el régimen fiscal es muy regresivo, pues se grava sobre todo al consumo, lo que no ocurre en los países desarrollados. En la mayoría de los países latinoamericanos los impuestos directos al ingreso y al patrimonio oscilan en alrededor del 3% del producto interno bruto, mientras en Alemania, Estados Unidos, Italia y el Reino Unido llegan al 13% ó 14%, y en Suecia al 24%23. Los casos latinoamericanos en que son relativamente elevados se refieren a países petroleros (Ecuador, México, Perú y Venezuela) o mineros (Chile), y en su mayor parte son pagados por las empresas que se dedican a esas actividades. En Argentina llegan al 4,3% y en Brasil al 9,8% del total de los ingresos fiscales.



Esta estructura de los ingresos fiscales marca la regresividad o progresividad del sistema de modo mucho más veraz que el análisis de quiénes son los beneficiarios de la enseñanza gratuita. En particular, se ha señalado reiteradamente que la gratuidad de la enseñanza universitaria es inequitativa, porque la mayoría de quienes siguen esos estudios pueden solventarlos. Este es un tema controvertido, que estudiaremos más adelante.

A continuación se señala cómo se paga la enseñanza en los países latinoamericanos: por parte del Estado (mediante el presupuesto general o por impuestos especiales), las familias, las comunidades locales, el sector privado y el financiamiento internacional.

3.2. El financiamiento estatal

La mayor parte de los costos de la enseñanza es financiado por el Estado con cargo a rentas generales, es decir, por partidas previstas en el presupuesto nacional o en los provinciales o en los de los estados en los países federales. El «subsidio público», definido como la asignación estatal menos los aranceles pagados por los estudiantes, salvo excepciones, supera el 90% en los países de América Latina (véase el cuadro 7).

Los beneficios que se derivan de este subsidio (o servicio público) varían para cada grupo social según su acceso a cada grado de enseñanza: los grupos de menores ingresos aprovechan más la enseñanza primaria gratuita, y los de altos ingresos la universitaria (véase el cuadro 8).

Se advierte también la estructura social de cada país: cómo en los países más desarrollados, con una fuerte clase media, existe un amplio acceso a la universidad para este grupo, y cómo en los países menos desarrollados el mayor porcentaje de quienes cursan la universidad corresponde al 20% de mayores ingresos.

Cuadro 7 Asignaciones para educación del sector público y pagos por aranceles estudiantiles, alrededor de 1980, por grados de enseñanza (en porcentajes del aporte público)

Primaria Secundaria Superior

Bolivia 99,2 99,6 99,0

Brasil ... ... 95,0

Chile 98,4 99,1 75,0

Colombia ... ... 96,4

Costa Rica 99,7 99,5 92,0

Rep. Dominicana 100,0 100,0 99,0

Ecuador 100,0 100,0 98,0

Guatemala ... ... 100,0

Haití 93,2 96,6 ...



Honduras 100,0 90,4 90,0

México ... 30,0 99,7

Paraguay 95,9 98,0 99,3

Uruguay 99,5 99,6 95,0

Fuente: Jandhyala B.G. Tilak, Education and its relation to economic growth, poverty and income distribution, Banco Mundial, Washington, 1989, sobre la base de G. Psacharopoulos, J.P. Tan y E. Jiménez, Financing education in developing countries: an exploration of policy options, Banco Mundial, Washington, 1986, pág. 55.

Cuadro 8América Latina y el Caribe: Incidencia del gasto público en educación según nivel de enseñanza y nivel de ingreso en países seleccionados (en porcentajes)

Educación primaria Educación superior

40% más pobre

40% medio

20% más rico

40% más pobre

40% medio

20% más rico

Argentina 57 32 11 17 45 38

Brasil 15 80 5 ... ... 48

Chile 59 32 9 17 31 52

Costa Rica 57 35 8 15 42 43

Rep.Dominicana 59 37 4 32 35 33

Venezuela 45 39 16 23 43 34

Además de las asignaciones presupuestarias nacionales, provinciales (o de los estados en los países federales) y municipales que salen del sistema tributario general, existen impuestos específicos para la educación. El más importante es el destinado a la formación profesional, que se aplica a la nómina de sueldos y salarios de la industria manufacturera. En Argentina se cobra el impuesto para la educación técnica (1% sobre la nómina de salarios de la industria manufacturera); en Colombia, el impuesto del 2% sobre las nóminas se destina al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA); en Costa Rica las empresas que emplean más de 5 trabajadores pagan el 1% de la nómina para el Instituto Nacional de Aprendizaje; en el Perú, el 1,5% va al Servicio Nacional de Aprendizaje y Trabajo Industrial (SENATI); en Venezuela se cobra un impuesto del 2% a las empresas con más de 5 trabajadores, destinado al Instituto Nacional de Cooperación Educacional. En otros países, como Bolivia, Brasil, Ecuador, Panamá, Paraguay y Perú, se cobran diversos tipos de impuestos que se aplican a la educación. En Guatemala existe un impuesto a los médicos, que se dirige a la Facultad de Medicina de la Universidad de San Carlos.



Existe también un tratamiento especial en el impuesto a la renta, que permite deducciones o créditos tributarios para los gastos en educación (casos de Brasil, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, y Venezuela). Este «gasto tributario» (dejar de percibir sería equivalente a gastar), beneficia sobre todo a los grupos de ingresos altos24.

Dentro del apoyo estatal a la educación figura el crédito educativo, que tiene ya una tradición en América Latina. Las primeras instituciones fueron el ICETEX, en Colombia (1950), y la APICE (Asociación Panamericana de Instituciones de Crédito Educativo, 1969). Se define como «un instrumento financiero que, anticipando los ingresos futuros del estudiante, le permite la financiación de su educación en el presente»25. Otorga un subsidio a través de tasas de interés que están por debajo de las del mercado, se dirige a los estudiantes de menores ingresos y se orienta hacia los cursos universitarios, en especial a las carreras socialmente prioritarias. En algunos países se han creado instituciones especializadas en crédito educativo (República Dominicana, Honduras, Perú, y Venezuela); en otros, además, prestan una ayuda más general al estudiante (Argentina, Colombia, Ecuador y Panamá) o forman parte de instituciones bancarias ( Costa Rica y Jamaica)26.

3.3. El financiamiento de las familias

Las familias realizan un importante aporte al financiamiento de la educación, que adquiere diversas modalidades: «a) el financiamiento de los gastos asociados con la asistencia escolar, aun cuando ésta fuese totalmente gratuita. Nos referimos a los gastos en libros, transportes, etc. b) El ingreso dejado de percibir mientras se están cursando los estudios. c) El pago de matrículas para cubrir los costos de instrucción (salarios de maestros, mantenimiento y construcción de escuelas, etc.). d) El aporte que se observa en ciertas comunidades, en particular las rurales, al participar en la provisión voluntaria y no remunerada del servicio educativo o en la producción de ciertos bienes durante el entrenamiento escolar, cuya venta contribuye a solventar los gastos de la escuela o en la construcción de los edificios escolares, etc.»27. En un estudio realizado sobre once ciudades latinoamericanas, se llegó a la conclusión de que los gastos escolares representaban entre el 1,08% y el 5,90% del gasto familiar total; que la elasticidad-gasto de la educación oscila entre 1,3 y 2,0, lo cual significa que el gasto en educación aumenta más rápidamente que el ingreso total; y que las familias gastan más en educación cuando su jefe tiene una cierta instrucción28.

3.4. El financiamiento de comunidades locales

Esta forma se practica sobre todo en las áreas rurales, y consiste en el financiamiento de los costos de operación y mantenimiento de la escuela con los bienes producidos en la misma escuela y con el aporte de insumos de la comunidad. Existen experiencias en Cuba, República Dominicana, Honduras, Panamá y Trinidad y Tobago. Se aplica tanto a la educación formal como a la extraescolar. En experiencias concretas y a pequeña escala, se ha llegado a financiar entre el 25% y el 50% de los costos de operación y mantenimiento de las escuelas con los bienes producidos en ellas; y entre el 15% y el 30%



del costo de operación y mantenimiento y de la inversión de capital, con insumos aportados por la comunidad29.

3.5. El financiamiento de la educación privada

En los últimos años ha crecido la importancia relativa de la educación privada, sobre todo en los grados medio y superior. En general, parece válida aún la observación formulada hace más de dos décadas por el director del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación de la UNESCO: en el nivel medio existe una creciente democratización de la educación confesional, y, a la vez, el mantenimiento de «islas» del sector privado (muy caras, selectivas y de calidad educativa alta) fuera del control del sector público; y en el nivel superior hay un creciente rol del sector privado no confesional directamente interesado en la utilización de los graduados para su propio beneficio30. En el decenio de 1980, con los planes de ajuste que redujeron el gasto público en educación en los países latinoamericanos, se deterioró la calidad de la enseñanza pública. Consecuentemente, los grupos sociales de ingresos altos y medios se volcaron hacia la enseñanza privada, aun en países en los que tradicionalmente era de menor jerarquía.

Las escuelas privadas se financian mediante las matrículas que pagan los estudiantes y las subvenciones que les otorga el Estado. En un promedio simple de la matrícula de la enseñanza privada en 12 países latinoamericanos hacia mediados del decenio de 1980, resulta que tenía poco menos del 30% de la preprimaria, alrededor del 12% de la primaria, del 25% de la media y del 30% de la universitaria. En el caso de Argentina, en 1987 la enseñanza privada tenía el 20% de la matrícula de la enseñanza básica, el 28% de la media y el 10% de la universitaria. Los aportes del sector público al privado como porcentajes del gasto público total en cada grado de la educación, fueron del 1,5% en la enseñanza básica y del 13% en la media.

3.6. El financiamiento internacional

El financiamiento internacional a la educación está a cargo, sobre todo, del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo.

El monto de los préstamos aprobados durante 1995 por el Banco Mundial es el que figura en el cuadro 9.

Cuadro 9Préstamos del Banco Mundial en educación

Promedio anual 1986-90

1991 1992 1993 1994 1995

Educación 64,6 786,1 595,3 588,7 1083,3 747,1

Total general

5398,8 5236,7 5661,5 6168,5 4746,7 6060,5



En el ejercicio de 1995, los principales proyectos de educación aprobados fueron: Argentina: proyecto de descentralización y mejora de la enseñanza secundaria (190 millones de dólares); Bolivia: proyecto de reforma de la educación (40 millones de dólares); Chile: proyecto de mejora de la calidad de la educación secundaria (35 millones de dólares); Honduras: proyecto de educación básica (30 millones de dólares); Nicaragua: proyecto de educación básica (34 millones de dólares); Perú: proyecto de mejora de la calidad de la educación primaria (146,4 millones de dólares); y Santa Lucía: proyecto de reforma de la educación básica (6,72 millones de dólares)31 .

A su vez, en 1996 el Banco Interamericano de Desarrollo aprobó operaciones destinadas a la educación por un monto total de 243 millones de dólares. Los préstamos por países fueron los siguientes: i) Brasil: mejora en la educación secundaria (Paraná), 100 millones de dólares; ii) Perú: programa de mejora de la calidad de la educación, 100 millones de dólares; iii) Uruguay: modernización de la enseñanza secundaria, 40 millones de dólares; iv) Nicaragua: servicios de guarderías para niños, 3,5 millones de dólares. El total de los préstamos para educación acumulados en el período 1961-1996 fue de 2.942 millones de dólares, que significaron el 3,6% de los préstamos totales32.

1. El financiamiento de la educación en Chile

El financiamiento de la educación pública es un tema significativo de la actual agenda política de los países en desarrollo, por las implicaciones directas que tiene la educación en la sociedad y por los recursos de todo tipo que involucra. Con frecuencia, la discusión de esta materia ha estado relegada a planos secundarios ya sea por la especificidad y aridez del tema, como por los sesgos que existen acerca de su discusión. Estos últimos pueden caracterizarse en dos enfoques polares dominantes. El primero, identificable como "educentrista", establece que las acciones educacionales deben financiarse independientemente de sus costos. Alternativamente, el enfoque "eficientista" centra la preocupación en la relación entre ingresos y costos de los proyectos educativos, omitiendo el tema de la calidad de la educación. Entre ambos, la perspectiva media -aún incipientemente- asocia los recursos financieros con la calidad de la educación y el tipo de población atendida.

Ciertamente, los recursos financieros son uno de los principales componentes del sistema público de educación, más aún cuando, en muchos países, el Estado es su principal sustentador. Por otro lado, la educación es un componente esencial de las políticas públicas y de las estrategias de progreso del país, dado su rol instrumental en el incremento de productividad como



también por su contribución al mejoramiento de calidad de vida de sus habitantes. De forma que la educación posee implicaciones relevantes para la equidad social, aunque su rol en esta dimensión requiera -como en la actualidad se sostiene- de adecuaciones y ajustes precisos para cumplir efectivamente como tal.

El modelo de financiamiento de la educación pública chilena cambió desde el inicio de los años ochenta, pasando de subsidiar la oferta a subsidiar la demanda efectiva de educación en cada establecimiento educativo. Esta transformación trajo consigo importantes implicaciones en diversos ámbitos, tales como la aparición de nuevos actores institucionales, el reforzamiento de algunos antiguos agentes y el deterioro de otros. Estos cambios ahondaron algunos de los problemas tradicionales del sistema, como la inequidad de los resultados educativos y de las oportunidades reales de acceder a una educación de calidad, aumentando las brechas existentes, aspectos relacionados directamente con los recursos asociados al financiamiento de la educación.

Finalmente, importa subrayar que, en el Chile de los años noventa en adelante, el modelo de subsidio a la demanda fue aceptado de manera acrítica, casi sin mayor discusión; sin embargo, creemos que amerita analizar detenidamente los efectos negativos que conlleva.

2. El financiamiento público de la educación

2.1. El papel del Estado y el cambio de régimen de financiamiento de la educación

La gratuidad de la enseñanza pública en Chile data de 1887 (Vial, 1987). Desde esa fecha, el Estado asume un papel destacado en este ámbito, el cual se incrementa desde comienzos del segundo cuarto del siglo XX, con el auge del denominado "Estado benefactor" (Núñez, 1998).1 A partir de entonces, el Estado es el principal constructor del sistema educativo chileno, lo que es congruente con el modelo social vigente hasta la década de los años setenta, donde la educación es asumida como un bien público que aporta significativamente, primero, al crecimiento, y más adelante, al desarrollo del país, concepción sustentada por la teoría del "capital humano" (Becker, 1993; Pedró y Puig; 1998). En este marco, el explosivo desarrollo educativo que Chile experimenta a partir de mediados del siglo XIX es impensable sin considerar el papel desempeñado por el Estado, incluyendo, ciertamente, el ámbito del financiamiento.

El año 1980 es clave para el tema en análisis, ya que hasta ese momento el



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Estado subsidiaba la oferta de los establecimientos públicos. En esa fecha, el Ministerio del Interior dictamina las normas del traspaso de la administración de un alto porcentaje de escuelas y liceos a los municipios, hasta ese momento en manos del Estado central, incluyendo en ese acto al personal docente, administrativo, de servicio, y cambiando la modalidad de asignación del financiamiento a los establecimientos escolares.

Este proceso de desconcentración y descentralización radicó facultades, personas y recursos materiales en diferentes niveles político-administrativos, incluyendo explícitamente el traspaso de la capacidad de gestión a entidades privadas, lo que incrementó de forma importante la participación de este sector (pagado y subvencionado) en la educación nacional. A modo de ejemplo, en 1981 la matrícula del sector municipal correspondía a 81% del total; la del particular subvencionado, 13% y el particular pagado, a 6%. En 1997 el municipal cubría 56% (perdiendo 25 puntos); el particular subvencionado, 33% (subiendo 20%); el particular pagado, 9.5% (subiendo 3.5%), y las corporaciones, 1.5%, estabilizándose, a la fecha, la participación de los sectores en esos valores (Ministerio de Educación [Mineduc], 1998).

Para el Estado, este proceso significó aplicar tres medidas para implementar la descentralización de los establecimientos educativos. Primero, la citada transferencia de la administración de los establecimientos es colares dependientes del Ministerio de Educación a los municipios del país, con facultades para administrar su infraestructura, contratar y despedir profesores, manteniendo el Ministerio las funciones normativas, la definición del currículo, la supervisión y la evaluación.

En segundo lugar, cambia la asignación de los recursos de una modalidad basada en los presupuestos históricos de gastos de los establecimientos (subvención a la oferta) al pago de una subvención por alumno atendido (subvención a la demanda), calculada de forma que incentivara el ingreso de gestores privados dispuestos a instalar nuevos establecimientos de educación básica y media. En tercer lugar, se traspasa la administración de aproximadamente 70 establecimientos públicos de educación técnico-profesional (nivel medio) desde el Ministerio de Educación a corporaciones privadas ya existentes o bien creadas para tal efecto (Ode, 1996).

Los objetivos explícitos de las políticas gubernamentales descentralizadoras y privatizadoras fueron: lograr mayor eficiencia en el uso de los recursos a través de la competencia por matrícula entre los establecimientos, traspasar funciones desde el Ministerio de Educación a los poderes locales representados por el municipio, y alcanzar mayor participación del sector privado en la provisión de la educación, lo que establecería las bases para una mayor competencia entre



establecimientos y más opciones para los beneficiarios (González, 1999).

Como consecuencia de estas medidas, los establecimientos municipalizados quedaron sujetos a una doble dependencia: del municipio en el aspecto administrativo y del Ministerio de Educación en el pedagógico. Igualmente, todo establecimiento privado, independientemente del origen de su financiamiento, está sujeto a los ordenamientos curriculares y de evaluación fijados por el Ministerio. Con ello, se pretendía lograr que las escuelas o liceos subvencionados, municipales o privados, se sometieran a las mismas reglas, compitiendo en condiciones similares para atraer alumnos.2

2.2. El modelo vigente de financiamiento de la educación pública

El actual modelo de financiamiento de la educación pública, denominado de subsidio a la demanda, es una subvención o pago por alumno en función del cumplimiento de determinados requisitos, en el caso chileno, por la asistencia promedio mensual al establecimiento educativo. Este valor se traspasa a un coeficiente denominado "unidad de subvención educacional" (USE) que es un ponderador que opera sobre el monto de recursos correspondiente al valor alumno/mes atendido. Las variables consideradas son: a) asistencia diaria-mes del alumno al establecimiento educativo; b) corrector por nivel del establecimiento (básica, media, adulto, etcétera); c) corrector por tipo de jornada (convencional o jornada completa); d) corrector de ruralidad; e) corrector por condiciones de desempeño laboral.

La función del Subsidio es S = f (AAPM * TE * CR * CD) * USE

donde:

AAPM = número de días de asistencia alumno-promedio-mes por establecimiento

TE = tipo de enseñanzaCR = condición de ruralidadCD = condición de desempeñoUSE = subvención base de escolaridad mensualInicialmente, la "unidad de subvención educacional" (USE) se determinó considerando los costos totales del sistema, menos los correspondientes a la administración del Ministerio, divididos por el número toral de alumnos matriculados. Este coeficiente fue corregido en 1995 con información proveniente de estudios de costo de distintos tipos de escuelas, al determinar los valores de subvención que se necesitaban para cubrirlos, dado el número de alumnos y su asistencia, lo que no modificó la USE, sino los factores de la



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subvención (correctores) que la multiplican.3 Sin embargo, el grueso de los recursos está dado por el tipo de establecimiento (93%) y, marginalmente, por los otros correctores. Desde 1992, la USE se reajusta en igual porcentaje y oportunidad que las remuneraciones del sector público.4

Además de la USE, otras fuentes de financiamiento público son:

Financiamiento compartido: implica aporte del Estado (mediante la subvención) y aporte directo del apoderado del alumno (no puede ser superior a 4 USE mensuales). Cuanto mayor es el aporte de los padres menor es la subvención del Estado. Pueden optar por esta modalidad, los establecimientos particulares subvencionados que imparten educación básica y educación media diurna. En el caso de los establecimientos municipales, sólo si imparten enseñanza media diurna, siempre que cuenten con la aprobación mayoritaria de los apoderados del establecimiento.

Corrector por educación rural: para establecimientos ubicados a más de 5 kilómetros del límite urbano más cercano.

Corrector por servicio de internado: para establecimientos con alumnos con lugar de residencia distante a lo menos a 25 kilómetros del establecimiento o que viajen más de 2 horas diarias en transporte público.

Subvención anual de apoyo al mantenimiento: para instalaciones del establecimiento (arriendo, depreciación, entre otros).

Subvención de educación fundamental: para capacitación técnico-profesional o de la enseñanza práctica de cualquier rama de la educación de adultos.

Subvención de refuerzo educativo: para actividades pedagógicas de apoyo de alumnos con rendimiento escolar deficiente, preferentemente de establecimientos educativos de mayor riesgo social.

Subvención por desempeño de excelencia: para los profesionales de la educación de establecimientos subvencionados calificados como "de excelente desempeño".

Jornada escolar completa: para ampliar el horario de actividades de los estudiantes. Los establecimientos con jornada completa recibirán un valor USE superior promedio de 34%.

Corrector de desempeño difícil: para docentes que trabajan en escuelas de alta vulnerabilidad.

Cabe observar que ninguna de las fuentes descritas considera los logros educativos alcanzados por los estudiantes ni tampoco variables que den cuenta del nivel socioeconómico de los alumnos, sino marginalmente. En consecuencia, el pago de la subvención no exige cumplir determinados estándares de calidad en el aprendizaje de los estudiantes.



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Las medidas implantadas fueron realizadas en un escenario de clara restricción de los derechos ciudadanos en todo plano, de forma que no existió institución legal que protegiera los intereses y derechos de los ciudadanos, menos del municipio y menos aún de los profesores al ser traspasados "no voluntariamente" de régimen de contratación.5 Cabe señalar que las autoridades municipales eran designadas por el gobierno militar. En un régimen de plena democracia, el uso de ese método y las medidas de cambio del régimen laboral de los docentes no habrían podido adoptarse o habrían sido impuestas con un alto costo político, reducido, en este caso, por la represión existente.

Las razones esgrimidas por las autoridades respectivas para adoptar estos cambios fueron fundamentalmente económicas,a saber: primero, introducir mayor grado de competitividad al sistema educativo sobre la base de elementos propios del mercado; segundo, incrementar la eficiencia en el uso de los recursos que el Estado disponía.

Aún el precepto del artículo 3º constitucional, la educación cada día presenta en el país una mayor participación de la inversión privada. Cuestionando aspectos tales como la educación democrática, gratuita y laica.

Conlleva intereses de muchos tipos la paulatina privatización de la educación en México, en especial el interés de la Iglesia Católica por participar en la educación de los mexicanos y con ello lograr la cuantiosa y nada menospreciable tributación que la matricula representa como fórmula de negocio.

Existe un contexto de desarrollo que ve favorablemente y ventajoso la privatización de los servicios que tradicionalmente viene desempeñando el Estado Mexicano. Esta cada día más significativa concesión del Estado al sector privado es la patente de intereses no solo políticos, sino de clase, por la procuración de una educación cada vez más distante del precepto constitucional.

El efecto ineludible de esta privatización inminente es la elitización de la educación, la caída del nivel de instrucción promedio nacional y la proliferación de negocios educativos cuya calidad esta sujeta a la lógica de “quien paga manda”.

Es por ello que se explica por qué la federación gasta cada vez proporcionalmente menos en el fortalecimiento de la educación pública, puesto que obedece por una parte a las demandas del Banco Mundial por privatizar la educación, como a los intereses de grupos empresariales y clericales en posibilitar la oportunidad de participar en la educación del



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país como un negocio.

Las exenciones fiscales a los negocios educativos hacen de éstos auténticos paraísos fiscales puesto que mientras consolidan y crean infraestructura las cargas fiscales son nulas.

Asimismo, las transferencias federales a los Estados en materia de presupuestos educativos también se restringen. Actualmente representa un poco más del 30% de las erogaciones federales a los Estados. La precarización de la educación pública, sobre todo en las entidades federativas, en todos los niveles es cada vez más notorio.

La Ley de coordinación Fiscal regula las transferencias federales a las entidades federativas en materia de Educación Pública. Criterios arbitrarios que obedecen más a orientaciones políticas que a una dispersión del gasto democrático y propincuo a las necesidades regionales de atención en la demanda de este servicio.

El federalismo educativo más se ha materializado en una concentración educativa que en una auténtica descentralización. Responde no tanto a promover la vida democrática del país y una dispersión del gasto en educación propincua a las necesidades del desarrollo nacional en materia de educación, sino que en realidad, la supuesta descentralización procura veladamente desarticular al sindicato más grande de Latinoamérica: el SNTE. Sindicato cuyo poder de negociación de contrato laboral tiene tal peso que por años, lo que el magisterio logra en materia de incrementos salariales es el mismo criterio para estipular los incrementos al salario mínimo en el país.

Los problemas principales del financiamiento de la educación en México son los siguientes:

1. La precarización de la educación pública al crecer el presupuesto nominal para este servicio público en proporción menor al crecimiento de las demandas sociales.

2. La inequidad distributiva de los recursos que dista en mucho de ser democrática, y sobre todo, propincua a las necesidades locales y regionales de México.

3. El bilateralismo en que las transferencias federales se da en la negociación con los Estados de la República para la asignación de los recursos federales en materia de educación pública.

4. La elitización y los privilegios que a ciertos sectores de la sociedad mexicana se le dan para la proliferación de los negocios educativos en aras, supuestamente, de incrementar la participación privada en la educación nacional y tener una mayor diversidad en materia de la oferta educativa.

5. La inequidad distributiva en materia demográfica causa que exista una enorme asimetría entre los recursos per cápita destinados a cada persona según sea el presupuesto



otorgado a las entidades federales. Por caso, en Morelos la participación por individuo atendido es paupérrimo ante otras entidades como el Distrito Federal o Baja California que es cientos de veces superior.

6. No existen fórmulas que permitan a las entidades financiar con recursos propios sus programas de educación, especialmente en un nivel local.

7. Subjetividad en la dispersión y asignación de los recursos, la cual es abiertamente arbitraria y obedece más a intereses de corte político que demográfico.

8. Desarticulación en todo nivel del sector educativo público, como desarticulación abierta entre las instancias educativas públicas y las privadas.

9. Ineficiencia operativa a causa de una sobre politización del sector, como sobre burocratización del mismo.

10. Internalidades del sector público en materia de atención a la población respecto a su demanda real de los servicios educativos.

11. Altos niveles de ausentismo, reprobación y deserción y baja eficiencia terminal a causa de la falta de programas de atención al estudiante y matriculación.

12. Carencia de impuestos estatales para recaudar ingresos para el fortalecimiento de la educación.

13. La carencia de una fórmula de dispersión de recursos con base a indicadores de niveles educativos en las entidades como en los municipios, que permita una aplicación más propia y adecuada a las realidades locales.

CONCLUSIÓN

En México hoy soplan vientos de la globalización. Para ello, la nación concede a intereses extranjeros canonjías que presenten al país como una tierra de oportunidades para le inversión extranjera directa. Para ello ha tenido que reformar las leyes que promueven la inversión nacional y regulan la extranjera, dando concesiones a la iniciativa privada favorables para que se alberguen expectativas mínimo admisibles para la prosperidad de los negocios. La educación no escapa de esta nueva visión del desarrollo. Por ello, la educación pública tiene que redimensionar su participación en la educación de la nación, abriendo posibilidades a la iniciativa privada nacional o extranjera.

Para posibilitar la prosperidad de los negocios educativos, se ha no solo redimensionado la participación de la educación pública, sino también precarizado a un nivel que permita establecer una ventaja comparativa entre la educación de los planteles privados respecto a los públicos.



Desde luego, la presencia de la inversión privada no solo implica el encarecimiento de la educación, y su inminente elitización, sino que por otra parte, la caída de los niveles de instrucción tanto nacionales como estatales.

Se tiene por ello que el financiamiento de la educación pública por sus participaciones federales como las posibles estatales, no son significativas para atender con propincuidad las demandas en materia que exige el crecimiento y desenvolvimiento demográfico de la nación. Mientras la educación cada día se ve como un oportunidad y negocio, la población más vulnerable paga con el abandono del sector público en atender sus necesidades educativas. En esto estamos hablando de más de 60 millones de población que es considerada pobre o extremamente pobre. Colateralmente, la prosperidad de los negocios educativos contrasta con el paupérrimo nivel que presenta ahora la oferta educativa de los planteles públicos.



Financiamiento de la educación básica (info)

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