Fernando Mora Bongera Secretario municipal. Categoría Superior

Doctor en Derecho

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La ley 27/2013 es la traslación al Sector Público Local de los principios de:

◦ Estabilidad Presupuestaria: exige a las EELL alcanzar el equilibrio presupuestario- frente al “déficit

estructural máximo” para Estado y CCAA.

◦ Sostenibilidad Financiera: Capacidad de garantizar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de -Tratado de Estabilidad, Coordinación y

Gobernanza de la UE y LOEP 2/2012- : Déficit, Deuda y Morosidad – LOCDCSP 9/2013.

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El problema central es la forma en que ese traslado se realiza:

Lo cuestionable no es que tales principios se conviertan en un condicionante decisivo de la acción pública.

Sino que se conviertan en el verdadero fin de la acción pública, constituyendo la eficiencia en el elemento central frente a la calidad de los servicios.

La justificación se encontraría en que es la continuidad del servicio público la que habilita ese reforzamiento de la eficiencia.

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Y además…. … el principio de eficiencia se convierte en sustancial y transversal, operando una recentralización del nivel local con una importante reducción de la autonomía de ahí que se opere una nueva subversión en la relación entre autonomía y suficiencia financiera.

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Desde el punto de vista formal, además, la intervención se realiza con espíritu contable, lo que pone de manifiesto su desacierto en cuanto a criterio, técnica e intensidad.

Quizá el elemento más ilustrativo es el que representa el concepto de “coste efectivo”.

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El Sector público local es absolutamente heterogéneo

e incontrolable

El Sector público local es excesivo en número y ámbito de actuación

Es un obstáculo para la efectividad de la sostenibilidad

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Problemática que plantea la falta de delimitación conceptual del Sector Público Local.

Posibles criterios de delimitación:◦ Inventario del Sector Público Local (RD 1463/2007). Falta de

concreción.◦ Criterios SEC.

En el sistema SEC el Sector AAPP está integrado por unidades institucionales que se caracterizan como productores no de mercado que se define en función de que sea dispuesta de forma gratuita o a precios económicamente no significativos (cuando las ventas no cubren el 50 por ciento de los costes de producción) y los productores de mercado se integran en el Subsector Sociedades no financieras públicas (las de mercado).

◦ Normativa Presupuestaria y patrimonial del Estado (Ley 47/2003 LGP y LPAP. Sector Público Administrativo. Sector Público Empresarial. Sector Público Fundacional.

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Fuente: María P. Sáiz Antón 17

Fuente: María P. Sáiz Antón 18

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Reducción cuantitativa

Reducción cualitativa

Contención

LRSAL

Menos entidades.

Menor ámbito de actuación

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La idea matriz original es la de “jibarizar” el SPL: reducirlo y contener o su expansión y restringiendo su ámbito y tipología.

No existe una construcción original en materia organizativa, ni una nueva disciplina en materia de entes instrumentales.

La reforma carece de filosofía jurídica, porque los principios de EP y SF se han instrumentado directamente a través de conceptos contables, sin una previa construcción jurídica que habilite ideas estructurales de carácter jurídico que luego se materialicen en las modificaciones legales.

De ahí que se incurra en un “puntillismo normativo” que fracasa al observarlo con distancia pues no conforma imagen comprensible o razonable.

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No se aborda la planta municipal ni se incide de forma estructural en la misma.

Existe una atención preferente al aspecto cuantitativo.

La indiferenciación entre competencias, servicios públicos y actividades económicas es una constante.

La carencia de adopción de un modelo del sector público local introduce un alto grado de dificultad e incertidumbre en la interpretación dela Ley.

Se produce una incidencia exclusivamente centrada en el SPL con sumo cuidado en no afectar a los otros SP.

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Se produce una incidencia exclusivamente centrada en el SPL:◦ Las medidas se suavizan cuando quedan afectados

el SPE o el SPA.◦ Se restringen ámbitos de actuación

(mancomunidades).◦ Se eliminan tipologías de entes públicos locales

(ELAM).◦ Se restringe la gestión personificada de servicios

públicos.◦ Se cauterizan las arterias de expansión del SPL

prohibiendo los “holdings locales”.◦ Se extienden las medidas restrictivas existentes en

el SPE (convenios/consorcios), pero no se actúa también en sentido inverso.

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◦ Se mantienen inexplicables libertades de intervención del resto de los sectores públicos en el ámbito local (gestión directa de servicios públicos por sociedades públicas no locales).

◦ Se introducen “códigos de preferencia” de importante incidencia:

Preferencia de las actuaciones que no generen nuevas personificaciones.

Preferencia relativa por las formas de gestión indirecta.

Preferencia respecto a la colaboración no personificada.

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Compleja disposición de barroquismo jurídico extremo.

Realizada en base a conceptos contables. Difícil justificación de determinadas

opciones:◦ Exclusión EELL 3.2 LRB.◦ Los niveles: ubicación de los OA en el 1er nivel.◦ Referenciación de medidas a la entrada en vigor de

la Ley. Inexistencia de criterios conceptuales que

faciliten su interpretación Que seguramente producirá efectos

indeseados.28

Organiza el SPL en tres niveles:

◦ 1er Nivel : EELL art. 3.1 LRBRL(¿3.2?) y sus OA?

◦ 2º Nivel: Entidades dependientes de las del 1er nivel: organismos, entidades, sociedades, consorcios, fundaciones, unidades y demás entes.

◦ 3er Nivel: Los definidos en el 2º que estuvieran controlados exclusivamente por unidades adscritas, vinculadas o dependientes, a efectos del Sistema Europeo de Cuentas, de cualquiera de las Entidades Locales del artículo 3.1 o de sus OA.

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El consorcio es la figura que menor seguridad jurídica presenta, en relación con el resto de figuras asociativas previstas, tanto en lo que se refiere a la aprobación de estatutos, como a las garantías para que su gestión se ajuste al Derecho administrativo.

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Tratamiento fragmentado y tortuoso (Bassols).

La reforma pretende establecer una regulación básica común, limitando la absoluta libertad de régimen (y los problemas para su determinación), para su incorporación al sistema de control de sostenibilidad.

Se establecen límites a su creación con el fin de contener su crecimiento en el ámbito local, bien trasladando los existentes en la Adm. del Estado (art.6 LRJ), bien a través de las reglas de la DA 9º LRB configurando los que se adscriban a AAPP locales como de 2º nivel e impidiéndoles por ello generar holdings.

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Por otro lado, la DA 9ª LRB no se aplica a consorcios donde la participación de las EELL no sea mayoritaria, ni a los dependientes de EELL distintas de las del art.3.2 LRB.

Sólo aborda de forma tangencial el espinoso tema de la participación de entidades privadas sin ánimo de lucro.

Aun con las limitaciones establecidas, la fórmula del Consorcio sigue presentando características que inducen a prever una futura consorciación de las actividades de las EELL.

Un problema fundamental que se presenta es el de dilucidar el alcance jurídico de la “adscripción” y su incidencia en la naturaleza jurídica del propio Consorcio.

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La LRSAL incide de manera profunda en el régimen de las mancomunidades de Municipios, pero lo hace en la DT 11ª:

Mediante una orden de adaptación estatutaria al art.44 LRB, que no ha sido afectado por la reforma, en 6 meses bajo sanción de incurrir en causa de disolución.

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No obstante, es en el 2º párrafo de la DT en el que se contiene la verdadera “carga de profundidad” al decir literalmente:

◦ Las competencias de las mancomunidades de municipios estarán orientadas exclusivamente a la realización de obras y la prestación de los servicios públicos que sean necesarios para que los municipios puedan ejercer las competencias o prestar los servicios enumerados en los arts.25 y 26 LRB.

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Pero el art.44.1 LRB sigue diciendo: Se reconoce a los municipios el derecho a asociarse con otros en mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia.

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El expediente para la disolución será iniciado y resuelto por el Órgano de Gobierno de la Comunidad Autónoma, y en todo caso conllevará:◦ a) Que el personal que estuviera al servicio de la

mancomunidad disuelta quedará incorporado en las Entidades Locales que formaran parte de ella de acuerdo con lo previsto en sus estatutos.

◦ b) Las Entidades Locales que formaran parte de la mancomunidad disuelta quedan subrogadas en todos sus derechos y obligaciones.

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Reflexiones:◦ Concurre una grave incorrección de técnica jurídica.◦ Las mancomunidades no son ni siquiera objeto de

redimensionamiento, por lo que, por ejemplo, podrían incluso tener bajo su dependencia toda clase de entidades, independientemente de la situación financiera de éstas, e, incluso generar holdings con niveles ilimitados.

◦ Y sin embargo han de “orientarse exclusivamente” con lo que de sus estatuto habrá de eliminar “otras orientaciones”.

◦ De esta manera las entidades, servicios, o departamentos que dependiesen de ellas quedarán suprimidos.

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La reforma con la recurrente defectuosa técnica normativa:◦ “Degrada ontológicamente” las ELATIM a

unidades administrativas desconcentradas mediante la supresión del art.45 LRB y la incorporación de un nuevo art.24 bis LRB (de EELL a mera organización).

◦ Pero la medida de “reducción” se convierte en contención en las D.A. 4ª y 5ª.

El retoque de artículos afectados es deficiente en más y en menos.

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