FAROAnaliza 1 · - Ley Orgánica de Solidaridad y de Corresponsabilidad Ciudadana para la...

1FAROAnaliza

NÚMERO 7 • ABRIL 2020

años

RESUMEN

Se denomina gasto tributario al monto de ingresos que el Estado deja de recaudar por la reducción o exoneración de impuestos para promover objetivos de política pública como el consumo de bienes meritorios, inversión en sectores estratégicos, o beneficiar a determinados sectores, contribuyentes o zonas geográficas.. En 2018, los gastos tributarios ascendieron a USD 5.756 millones, lo que representa el 5,3% del Producto Interno Bruto (PIB) y un 40,9% de la recaudación de impuestos administrados por el Servicio de Rentas Internas (SRI). En ese mismo año, se invirtieron USD 2.816 millones y USD 4.887 millones en salud y educación respectivamente, lo que equivalió a 2,6% y 4,5% del PIB (Ministerio de Economía y Finanzas, 2018), rubros menores al gasto tributario.

La magnitud de los gastos tributarios revela la importancia de evaluar su pertinencia y eficacia en lograr los objetivos planteados. En este artículo se propone un marco de evaluación para los gastos tributarios basado en experiencias internacionales y se identifica la información existente para evaluarlos en Ecuador.

GaStoS tRibUtaRioS:

¿qUé iNfoRMacióN SE ENcUENtRa

diSpoNiblE paRaSU EvalUacióN

EN EcUadoR?

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iNtRodUccióN

Los gastos tributarios son disposiciones legales que reducen la cantidad de impuestos que se pagan mediante un trato especial a ciertos individuos o actividades. Esta es una herramienta utilizada con frecuencia por los gobiernos y tiene el objetivo de mejorar inversiones, recompensar actividades deseables o formar un sistema tributario más equitativo. Sin embargo, los gastos tributarios también reducen los ingresos fiscales y pueden causar mayor desigualdad al favorecer a grandes contribuyentes (BID, 2009; Ross, 2018).

A pesar de la relevancia del gasto tributario, este es poco estudiado y evaluado en el país. El Centro de Estudios Fiscales (CEF) del Servicio de Rentas Internas (SRI) emite un informe anual acerca de cómo se estima el gasto tributario y su magnitud, pero no se publica el detalle de los beneficiarios, indicadores de desempeño o evaluaciones de impacto del gasto tributario. En consecuencia, no se conoce quiénes son los

reales beneficiarios del gasto tributario, si se cumplen los objetivos de política pública o si logran una tributación más eficiente y justa.

La magnitud de los gastos tributarios y la poca información sobre estos, evidencia la necesidad de evaluarlos y transparentarlos.

En este artículo se propone un marco de evaluación para los gastos tributarios, basado en el estudio “Evaluar los Gastos Fiscales: un marco para los investigadores de la sociedad civil” de la iniciativa Latin

America Tax Expenditure Research, Advocacy

and Learning (LATERAL) y se identifica la información existente para evaluar los gastos tributarios en Ecuador. Para ello, se realiza una contextualización de los gastos tributarios en el país, se presenta la metodología para evaluar la transparencia de los gastos tributarios, y finalmente se presentan y se discuten los resultados.

CEFSRICentro de Estudios FiscalesServicio de Rentas Internas

Bene�ciarios?

GASTOTRIBUTARIO

Informe anual

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La magnitud de los gastos tributarios revela la importancia de evaluarlos, pues son tan significativos como gastos en sectores que son indispensables para asegurar el bienestar y el desarrollo de un país, como son la salud y la educación. No obstante, a pesar de la relevancia de los gastos tributarios, existe evidencia de que la información disponible sobre estos es limitada en los países de la región.

De Renzio (2019) analiza qué países presentan información sobre la definición y detalle de los gastos tributarios, estimación del costo, y aprobación y evaluación. Como se observa en la Tabla 1, en Ecuador solo existe información completa sobre la definición de los gastos tributarios, la lista de gastos y la estimación del costo. Por otro lado, es evidente que ningún país de la región emite informes sobre la aprobación y evaluación de los gastos tributarios en América Latina (de Renzio, 2019).

EvalUacióN dE tRaNSpaRENcia EN loS GaStoS tRibUtaRioS

País Definiciónde GT

Lista completade los GT

Estimacióndel costo

total

Desglosepor sector/

función

Aprobacióny evaluación

Desglosepor GT/tipo

de impuesto

Argentina Sí

Sí Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí Sí

Sí

Sí

Sí

Sí Sí

Sí

Sí

Sí

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Sí

Sí

Sí

Sí

Sí Sí

Sí

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Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Sí

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Honduras

México

Nicaragua*

Paraguay

Perú

República Dominicana

Parcial

Parcial

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Parcial Parcial

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Parcial

Parcial

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Parcial

Parcial

Parcial

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Fuente: de Renzio (2019). *Nicaragua no tiene informes recientes sobre gastos tributarios.

Tabla 1 Información disponible sobre gastos tributarios en los países de América Latina

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Por ello, este artículo propone un marco general para evaluar la transparencia de los gastos tributarios con base en la investigación “Evaluar los gastos fiscales: un marco para los investigadores de la sociedad civil” realizada dentro de la iniciativa LATERAL e identifica la información disponible para evaluar la transparencia de los gastos tributarios en Ecuador.

La investigación mencionada ofrece una guía para evaluar, desde la sociedad civil, la transparencia de los gastos tributarios de un país, basado en cinco criterios que caracterizan a un buen sistema impositivo.Estos criterios son: (Ross, 2018)

Metodología

La metodología propuesta para evaluar la transparencia de los gastos tributarios consiste en analizar los cinco criterios de un buen sistema impositivo. Para ello se

desarrolló una matriz de evaluación que contiene cinco preguntas generales, una por criterio, y varias específicas para responder la pregunta general. Las preguntas utilizadas para la matriz fueron adaptadas del documento de LATERAL mencionado anteriormente.

Las preguntas originales del documento fueron reformuladas con el objetivo de que la respuesta sea clara y verificable. Además, se excluyeron las preguntas de corte normativo, que no podían ser respondidas de manera objetiva.

Con base en estas preguntas se construyó una calificación que permita comparar cuánta información existe1 para cada uno de los criterios. Para ello se otorgó un puntaje a cada pregunta específica y se ponderaron los puntajes para obtener una calificación por pregunta general.

Las preguntas específicas recibieron una calificación de 2 si la respuesta a la pregunta es “existe información completa”, 1 si la respuesta es “existe información parcial” y 0 si la respuesta es “no existe información”. Dado que se considera que los cinco criterios son igualmente importantes, estos tienen la misma ponderación dentro de la calificación. De esta forma la máxima calificación por criterio es de 2 puntos.

fuentes de información

Las fuentes principales de información son los Manuales de Gastos Tributarios2 del SRI (2010-2018) y las leyes pertinentes. Entre las leyes principales se encuentran las siguientes:

1 Se refiere a información publicada, que no requiere de una solicitud de información a las instituciones públicas.

2 El Manual de Gastos Tributarios presentado por el Centro de Estudios Fiscales del SRI, constituye la principal fuente de información. Al 31 de marzo de 2020, el último documento es el Manual de Gasto Tributario 2018.

E�ciencia

Rendiciónde cuetas

Adec

uació

n Equidad

Transparencia

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.

- Ley de Creación del SRI

- Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información

- Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno

- Reglamentos para la Aplicación de la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno

- Código Integral Penal

- Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones

- Ley del Anciano

- Ley de Turismo

- Ley Orgánica de Solidaridad y de Corresponsabilidad Ciudadana para la Reconstrucción y Reactivación de las Zonas Afectadas por el Terremoto de 16 de abril de 2016, entre otras.

Criterio/Pregunta Existe Información

Información Parcial

No existe información

Respuesta a la pregunta

Transparencia: ¿en qué medida es el gasto tributario transparente?

¿Se publica una lista de los gastos tributarios disponibles y su costo?

X El Manual de Gastos Tributarios publicado de manera anual por el SRI identifica todos los gastos tributarios disponibles y estima su costo. Adicionalmente, es posible revisar los gastos tributarios según el impuesto, naturaleza y objetivo en el sitio web del SRI.

Las leyes y reglamentos que autorizan un gasto tributario, ¿están disponibles para el público?

X Todas las leyes que conforman la política fiscal y tributaria en Ecuador se encuentran disponibles para el público.

Resultados

En la Tabla 2 se presenta las preguntas generales y específicas por cada criterio, acompañado de sus respectivas respuestas.

Tabla 2 Información disponible sobre gastos tributarios en Ecuador

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¿La legislación determina qué agencia(s) es/son responsable(s) de implementar y revisar los gastos tributarios?

X A través de la Ley de Creación del SRI se confiere ciertas facultades a la institución, especificando la responsabilidad de implementar y revisar la política tributaria, incluyendo el gasto tributario.

Extracto de Ley de Creación del SRI:Art. 2.- Facultades. - El Servicio de Rentas Internas (SRI) tendrá las siguientes facultades, atribuciones y obligaciones:

1. Ejecutar la política tributaria aprobada por el Presidente de la República;

2. Efectuar la determinación, recaudación y control de los tributos internos del Estado y de aquellos cuya administración no esté expresamente asignada por Ley a otra autoridad;

3. Preparar estudios respecto de reformas a la legislación tributaria.

¿Se encuentran definidos los criterios de elegibilidad para acceder a beneficios o incentivos tributarios?

X Las leyes y reglamentos que autorizan un gasto tributario establecen los requisitos específicos para acceder a los beneficios/incentivos.

Existen algunos gastos tributarios que se orientan al cumplimiento previo de requisitos, por ejemplo, beneficios tributarios por edad o discapacidad, mientras que otros tienen requisitos que se deben cumplir a futuro, por ejemplo, la Ley Orgánica para la Reactivación de la Economía, Fortalecimiento de la Dolarización y Modernización de la Gestión Financiera establece que “las microempresas gozarán de la exoneración del impuesto a la renta durante tres (3) años contados a partir del primer ejercicio fiscal en el que se generen ingresos operacionales, siempre que generen empleo neto e incorporen valor agregado nacional en sus procesos productivos”.

Para los incentivos a la inversión, ¿se encuentra publicado el nombre del beneficiario junto con el monto del beneficio proporcionado?

` X Los datos de gasto tributario por beneficiario no se encuentran publicados. Sin embargo, se debe notar que según:

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- El Artículo 6 de la LOTAIP: Información confidencial. “Se considera información confidencial aquella información pública personal que no está sujeto al principio de publicidad”.

- El Artículo 101 de la Ley de Régimen Tributario Interno: “las declaraciones e informaciones de contribuyentes, responsables o terceros, relacionados con las obligaciones tributarias, (…) son de carácter reservado y será utilizadas para los fines propios de la administración pública”.

Rendición de cuentas: ¿En qué medida se realiza la rendiciónde cuentas del gasto tributario?

¿Se establecen objetivos de política pública y metas específicas para cada gasto tributario?

X Según el manual de gasto tributario, existen cuatro objetivos de política pública: económico, social, ambiental y diplomático. Adicionalmente, el SRI, en su sitio web, diferencia los incentivos/beneficios del gasto tributario por objetivos orientados a: ahorro/inversión, matriz productiva/empleo, justicia redistributiva/equidad, provisión de bienes públicos/reciprocidad, medio ambiental u otros objetivos, por lo que existe una doble clasificación de los objetivos por parte de la institución.

A pesar de que se puede identificar objetivos establecidos para los gastos tributarios, no se conoce si se han desarrollado metas e indicadores sobre estos objetivos.

¿Existe evidencia de que se evalúa el cumplimiento de los objetivos del gasto tributario?

X No existe información pública sobre el cumplimiento de los objetivos del gasto tributario, solo se estima su monto.

¿La legislación requiere la recopilación de información que permita evaluar el cumplimiento de los objetivos del gasto tributario por parte de la autoridad reguladora u otra institución?

X Los reglamentos y leyes que autorizan el gasto tributario no requieren recopilar información específica. Se deduce que, dado que la mayoría de incentivos/beneficios tienen requisitos previamente establecidos, es necesario proporcionar información específica a la institución encargada

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para acceder a los beneficios. Además, debido a la amplitud de los objetivos y falta de metas e indicadores, resulta difícil identificar qué información es necesaria para evaluar el cumplimiento de los objetivos.

¿Existen publicaciones oficiales que reflejen la evaluación de la efectividad de los gastos tributarios periódicamente?

X El Centro de Estudios Fiscales realiza estudios sobre el gasto tributario. A nivel público, se presentan las estimaciones del gasto tributario, pero no evaluaciones de su efectividad.

Según la Ley de Creación del Servicio de Rentas Internas, es responsabilidad del SRI:

Art. 2.- Facultades: 3. Preparar estudios respecto de reformas a la legislación tributaria.

¿Existe una disposición que requiera que el contribuyente devuelva el monto del beneficio tributario que recibió si accedió de manera fraudulenta?

X No existen disposiciones específicas por gasto tributario respecto a sanciones por incumplimiento de los requisitos. Sin embargo, se establece sanciones de pena privativa de libertad, para las personas que realicen defraudación tributaria. (Art. 298 Defraudación Tributaria, del Código Integral Penal).

¿El gasto tributario tiene una fecha de vencimiento que permita una revisión periódica?

X Al no existir objetivos específicos en el tiempo no existen períodos de vigencia de los incentivos/beneficios establecidos. Todas las iniciativas que han sido suspendidas se deben a derogaciones de ley por diversas razones, por ejemplo, el impuesto verde.

Equidad: ¿En qué medida es el gasto tributario equitativo?

¿El gasto tributario beneficia desproporcionadamente a un sector basado en el ingreso, ubicación geográfica o actividad económica?

X El número de beneficiaros anual está disponible. Sin embargo, no existe información específica por nivel de ingreso, geografía o sector industrial. Existe diferenciación en base a la naturaleza del incentivo/beneficio, como la rebaja del impuesto a la propiedad de vehículos motorizados para la tercera edad. También se incluye montos del gasto tributario por beneficio/incentivo.

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“El CEF ha publicado una Nota de Reflexión denominada “Análisis de Regresividad del IVA en Ecuador3” (2017) y el artículo “Impuesto a la Renta de Personas Naturales en Relación de Dependencia. Un Análisis de Equidad y Redistribución4” (2009).

¿Qué sectores económicos se benefician de los incentivos a la inversión?

X Se reporta el número de beneficiarios, pero no existe información detallada del gasto tributario por sector económico o tipo de negocio.

¿Existen diferencias de los incentivos a la inversión para empresas grandes o pequeñas, nacionales o extranjeras?

X Existen beneficios/incentivos específicos para microempresas, organizaciones de la economía popular y solidaria, y empresas extranjeras, sin embargo, no todos los beneficios/incentivos diferencian por tamaño y origen de empresa.

¿El gasto tributario beneficia a una circunscripción muy restringida, o brinda beneficios a una gran cantidad de contribuyentes que comparten características similares?

X Existe información del número de beneficiarios por beneficio/incentivo. Si bien no existe información relacionada a la distribución geográfica de los beneficiarios, si es posible analizar la distribución del gasto tributario por ciertas características del contribuyente (como por ejemplo, gasto tributario destinado a sociedades y personas naturales).

Eficiencia: ¿En qué medida es el gasto tributario eficiente?

¿Cómo se compara el costo del gasto tributario en términos de ingresos perdidos con el resultado previsto?

X Existe información clara sobre el costo del gasto tributario (USD 5.755,8 millones en 2018), pero no es posible compararlo con los resultados previstos debido a la ambigüedad y generalidad de los objetivos.

3 https://cef.sri.gob.ec/pluginfile.php/32891/mod_page/content/91/NR_1740.PDF

4 https://cef.sri.gob.ec/mod/page/view.php?id=10430

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Tampoco se encuentra disponible un estudio de estimación de los beneficios sociales que ha generado el gasto tributario en períodos específicos.

¿Cuáles son los beneficios sociales y económicos generados por el gasto tributario?

X No hay evaluaciones sobre los beneficios sociales del gasto tributario.

En cuanto a los beneficios económicos, existen ciertos datos publicados de manera aislada por incentivo/beneficio como, por ejemplo, el incremento en la recaudación tributaria (USD 1.268 millones) como consecuencia de la remisión tributaria producto de la Ley de Fomento Productivo (2018). Sin embargo, no se analiza el beneficio efectivo de las diferentes iniciativas en conjunto.

¿Existe una revisión específica y rigurosa de los costos y beneficios de los incentivos a la inversión?

X No existe una revisión independiente del gasto tributario orientado al fomento de la inversión. Si bien es posible revisar el monto del gasto tributario por los incentivos a la inversión, no se conoce sobre los beneficios ni los costos que le genera al sistema tributario pues no existe una cuantificación ni indicadores que revelen los beneficios de esos gastos tributarios.

¿Existe evidencia de que la planificación del gasto tributario se encuentra alineada a los objetivos de política pública?

X No existe evidencia de que la planificación del gasto tributario se encuentra alineada a los objetivos de política pública. En principio, las políticas públicas y tributarias tienen objetivos comunes y se han definido objetivos generales de los gastos tributarios. Sin embargo, no hay documentos que indiquen una alineación clara con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021.

¿Existe evidencia de que se evalúan otras alternativas de política para alcanzar el mismo objetivo que persigue el gasto tributario?

X No existe evidencia de que se evalúen diferentes alternativas de política para alcanzar el mismo objetivo que persigue el gasto tributario. Por otra parte, los objetivos son muy generales por lo que sería necesario establecer metas para cada gasto tributario y

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que así sea más factible realizar comparaciones entre diferentes alternativas de política pública.

¿Se evalúa cuán probable es que el beneficiario del gasto tributario haya hecho lo mismo en ausencia del gasto tributario?

X No existe evidencia de que se estudia si el comportamiento de los agentes cambia en escenarios donde existe el gasto tributario y en su ausencia.

Adecuación: ¿En qué medida se adecúa el gasto tributario al contexto económico de Ecuador?

¿Es posible determinar en qué medida el gasto tributario es diferente del promedio regional?

X El documento Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe (2018) de la CEPAL presenta el gasto tributario como porcentaje del PIB de quince países de América Latina. Se puede determinar que el gasto tributario en Ecuador (5,3%) es más alto que el promedio regional (4,0%).

En base a los recursos invertidos, en salud, educación e infraestructura, ¿se puede identificar una prioridad del gasto tributario sobre estos sectores?

X Es posible determinar que los recursos invertidos en salud, educación, desarrollo urbano y vivienda, son menores al gasto tributario como porcentaje del PIB.

En 2018 el gasto como porcentaje del PIB en salud fue 2,7%, en educación fue de 4,6%, y en desarrollo urbano y vivienda 0,3%.

¿Existen mecanismos establecidos en la legislación para modificar o eliminar los beneficios/incentivos tributarios en caso de que se considere que no han alcanzado los objetivos previstos o en caso de que la situación fiscal del país empeore?

X No existen mecanismos en la legislación para modificar o eliminar los gastos tributarios en caso de que estos no alcancen sus objetivos. No obstante, es necesario que también se establezcan metas concretas por objetivos para que sea posible evaluar si estas son alcanzadas o no.

Elaboración: Grupo FARO.

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En la Tabla 3 se muestran las calificaciones obtenidas por cada criterio:

Como se puede notar, los criterios mejor puntuados fueron transparencia y rendición de cuentas, y los peor puntuados fueron equidad, adecuación y eficiencia debido a la falta de información para responder las preguntas de estos criterios. Esto implica que, sin realizar solicitudes de información al SRI, se puede encontrar más información para responder a preguntas relacionadas a los criterios de transparencia y rendición de cuentas que para los criterios de equidad, adecuación y eficiencia del gasto tributario.

Esto revela que existe muy poca información sobre qué tan adecuados son los gastos tributarios respecto de las situación económica y fiscal del país, si estos contribuyen a alcanzar un sistema tributario más equitativo y si los gastos tributarios son la herramienta de política pública idónea para alcanzar un objetivo, frente a otros tipos de herramientas.

Criterio Calificación

Transparencia 1,6

Rendición de cuentas 1

Equidad 0,5

Adecuación 0,33

Eficiencia 0,17

Tabla 3 Calificaciones por criterio. Puntaje máximo por criterio: 2 puntos

Elaboración: Grupo FARO.

coNclUSioNES

De manera general, existe información pública muy limitada para evaluar los gastos tributarios en Ecuador. Si bien se puede saber el monto de los gastos tributarios y las leyes que lo autorizan, hay muy poca información sobre el desempeño de estos. Para evaluar la eficacia, adecuación, equidad, rendición de cuentas y transparencia, es necesario que las entidades encargadas publiquen información detallada sobre los objetivos de los gastos tributarios, sus metas, beneficiarios y desempeño. Adicionalmente, el ente regulador podría realizar evaluaciones de impacto que muestren los efectos sociales y económicos de los gastos tributarios.

Si bien este marco de evaluación permite observar de manera general cómo se encuentran los gastos tributarios respecto a los cinco criterios, es de suma importancia evaluar cada tipo de gasto tributario por separado para conocer cuáles realmente están cumpliendo con sus objetivos y si contribuyen a lograr un sistema impositivo más eficiente y equitativo, así como, si hay gastos tributarios que necesitan ser reformulados.

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Elaboración:Estefanía Suárez

Apoyo de Investigación:John Cedeño

Coordinación General:Ana Patricia Muñoz

Apoyo Editorial:Cristina Ordóñez

Coordinación Área de Comunicación: Andrea Zumárraga

Diseño y diagramación: graphus® 290 2760

Av. Diego de Almagro y Pedro Ponce Carrasco. Edificio Almagro Plaza, piso 9, oficina 912.+5932 5 108 011 /+5932 5 133 065Quito-Ecuador

GrupoFARO

grupo.faro

www.grupofaro.org

@GrupoFARO

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biblioGRafía

- Banco Interamericano de Desarrollo. (2009). Los presupuestos de gastos tributarios: Conceptos y desafíos de implementación. Washington DC: Documento de Trabajo del BID #IDB-WP-131.

- de Renzio, P. (2019). Contabilizados, pero sin rendir cuentas: La transparencia en los gastos tributarios en América Latina. International Budget Partnership: https://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/tax-expenditure-transparency-in-latin-america-spanish-ibp-2019.pdf

- Ramírez, Cano y Oliva (2009). Impuesto a la Renta de Personas Naturales en Relación de Dependencia un Análisis de Equidad y Distribución. SRI, Centro de Estudios Fiscales Documento de Trabajo No. 2010-0. Recuperado de: https://cef.sri.gob.ec/mod/page/view.php?id=10430.

- Rojas, D. (2017). Análisis de regresividad del IVA en el Ecuador. SRI, Centro de Estudios Fiscales. Notas de Reflexión. N° 40. Recuperado de: https://cef.sri.gob.ec/pluginfile.php/32891/mod_page/content/91/NR_1740.PDF

- Ross, J. (2018). Evaluar los gastos fiscales: Un marco para investigadores de la sociedad civil. International Budget Partnership. Recuperado de: https://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/evaluat ing-tax-expenditures-framework-for-civil-society-spanish-2018.pdf

- Sammartino y Toder (2020). Are tax expenditures worth the money? Tax Policy Center. Recuperado de: https://www.taxpolicycenter.org/publications/are-tax-expenditures-worth-money/full

- SRI, Centro de Estudios Fiscales. (2019). Manual gasto tributario 2018.

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