28 l Estrategia Financiera N 278 Diciembre 2010

Tesorera

Gestin de tesorer a de las entidades locales

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N 278 Diciembre 2010 Estrategia Financiera l 29

Ficha Tcnica

Autor: Farfn Prez, Jos Manuel. ttulo: Gestin de tesorera de las entidades localesFuente: Estrategia Financiera, n 278. Diciembre 2010.resumen: La gestin de tesorera local hace referencia al conjunto de acti-vidades conducentes a la realizacin de cobros y pagos y al mantenimiento de la liquidez. Asimismo, incluye la rentabilizacin de los excedentes de fon-dos y la minimizacin de los costes de las partidas de pasivo a corto plazo. Tras una introduccin al tema, incidimos en las consecuencias directas de la crisis en las finanzas locales y hacemos especial hincapi en la ley de mo-rosidad, que los entes locales no se encuentran en disposicin de cumplir. Descriptores: Tesorera, Administraciones Pblicas, Administracin Local, liquidez, solvencia, morosidad.

L as entidades locales son Administraciones Pblicas que se incluyen en uno de los tres niveles de Administracin Territorial (junto a la Administracin Central y Autonmica) que con-figuran la organizacin territorial del estado segn nuestro texto constitucional.

Se entiende habitualmente por gestin de teso-rera local al conjunto de actividades conducentes a la realizacin de cobros y pagos, y al mantenimiento de la liquidez; incluyendo tambin la rentabilizacin de los excedentes de fondos y la minimizacin de los costes de las partidas de pasivo a corto plazo. La gestin de tesorera se encuentra incluida dentro del concepto ms amplio de gestin financiera, en la que se encuadra la gestin de todos los flujos fi-nancieros; de ah que algunos autores de forma sin-ttica definan la gestin financiera como la suma de gestin de tesorera y gestin del endeudamiento.

En sntesis, la gestin de tesorera comprende tres apartados bsicos: la optimizacin de los ex-cedentes de caja, la adecuada gestin de cobros y pagos y la minimizacin de los costes financieros que puede ocasionar el mantenimiento de la li-quidez a corto y largo plazo. Todo ello implica una relacin permanente con las entidades financieras y un control estricto de las operaciones realizadas con las mismas (control de gestin), con especial vigilancia de las fechas de valor de las operaciones y periodo que transcurre desde la fecha de operacin y la fecha de valor dada por la entidad financiera, que determina la posicin acreedora o deudora, as como el devengo de intereses activos y pasivos.

El volumen de recursos monetarios que mueven las entidades locales es de tal magnitud que hace indispensable la utilizacin de tcnicas adecuadas por parte del profesional de la tesorera y la nece-saria implantacin de una cultura financiera, por la continua aparicin de nuevos productos y merca-dos financieros. Los rganos polticos y profesiona-les de la Administracin Local son conscientes de la existencia de dos grandes funciones: la presu-puestaria y la financiera. Del acierto planificador y gestor de ambas depender la salud econmica de la Hacienda Local.

No obstante, una de las caractersticas de nues-tro sector local es su heterogeneidad y atomizacin (excesivo nmero de entidades locales):

a) 52 entes supramunicipales: entre Diputaciones Provinciales, Consejos Insulares y Cabildos.

b) 8.023 municipios de sistema general de financiacin.

c) 50 grandes municipios de rgimen de cesin de impuestos.

En trminos relativos la participacin de la Ad-ministracin Local en el porcentaje del gasto pbli-co no llega al 13%.

EL MARCO LEGAL DE LA TESORERA LOCAL

Actualmente, la tesorera local, al igual que los departamentos de tesorera del sector pblico o pri-vado, se considera como un centro de beneficio y de generacin de valor para estos entes, donde la disminucin de costes financieros a un riesgo pre-determinado y la rentabilizacin de sus excedentes constituyen el objetivo bsico de stas, y su gua de actuacin permanente.

Se considera a la tesorera como centro de beneficio, porque tiene en cuenta las siguientes funciones:

1. Asegurar liquidez sistema.

2. Optimizar uso y obtencin recursos financieros.

La crisis financiera est teniendo importantes consecuencias en la Administracin Local. Entre otras, su incapacidad manifiesta de cumplir la ley de morosidad, que reduce a 30

das el plazo de pago de estos entes en el horizonte de 2013. Profundizamos en la gestin de tesorera de las entidades locales a travs de un rpido repaso a su actualidad

Jos Manuel Farfn PrezTesorero General de la Diputacin Provincial de Sevilla

Gestin de tesorera de las entidades locales

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En las corporaciones locales es ms relevante el problema de liquidez que de solvencia, dados las limitaciones para el acceso al crdito

Cuando analizamos la planificacin financiera observamos que el endeudamiento es una variable clave para la determinacin de los parmetros de di-cha planificacin.

El marco legal, en sntesis, contempla:

1. Aseguramiento de liquidez.

2. Planificacin financiera.

3. Servir al principio de unidad de caja.

4. Las dems funciones relacionadas con las anteriores.

OBJETIVOS DE LA GESTIN FINANCIERA DE LAS ENTIDADES LOCALES

La gestin financiera de una entidad local debe cumplir dos objetivos esenciales:

1. Liquidez. Capacidad de una entidad local para hacer frente a sus obligaciones de pago, sin sufrir prdidas, en todo el horizonte de la planificacin. La liquidez es un concepto del corto plazo; a largo plazo la capacidad de la entidad local para hacer frente a sus compromisos de pagos se denomina solvencia. En la situacin actual de las corpora-ciones locales es ms relevante el problema de liquidez que de solvencia, dados los mecanismos de tutelas y limitaciones para el acceso al crdito, una vez sobrepasado unos lmites determinados. No obstante, la solvencia es la que determina la capacidad futura de financiacin y acceso a los mercados financieros. Algo muy importante a tener en cuenta es la casi imposibilidad de poder cumplir el objetivo de solvencia sin el cumplimien-to del objetivo de liquidez. De la propia definicin se deduce que el aumento del periodo medio de pago a 246 das, los dficits de tesoreras existen-tes y las problemticas de solvencia a largo plazo son caractersticas propias de una crisis financiera.

2. Optimizacindelosrecursosfinancieros. Su-pone la captacin externa de recursos financie-ros a un menor coste y la inversin de stos a una mayor rentabilidad. No obstante, este objetivo va estar condicionado por la clasificacin crediticia del riesgo que detente la entidad local, as como por los riesgos financieros, fundamentalmente de tipo de cambio y de tipo de inters, que quiera asumir. Si no existe liquidez difcilmente existe solvencia y, lo que es peor an, se dificulta el pro-ceso de optimizacin de recursos financieros. La falta de liquidez tiene un coste excesivo que hace que permita la financiacin ptima a un menor coste entre distintas alternativas.

La consecucin de ambos objetivos -donde la liquidez/solvencia es el objetivo primario y la optimi-

3. Cubrir riesgos de cambio o de tipo de inters.

4. Informacin de los mercados financieros.

Si en el mundo empresarial existe una tendencia a centralizar y unificar la direccin tcnica de la ges-tin financiera, en el mbito de las entidades locales en muchos supuestos se produce una dualidad en la gestin. Por un lado, la tesorera configurada de forma objetiva en el T.R.L.R.H.L(1) y su atribucin a un deter-minado rgano como establece la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local, co-mo funcin reservada en la mayora de los supuestos (grandes entidades fundamentalmente) a funcionarios con habilitacin de carcter estatal, de forma que se produce una cierta asimilacin a las funciones que para la Administracin del Estado realiza la Direccin General del Tesoro. En cambio, la gestin del endeuda-miento y en algunos supuestos la planificacin finan-ciera, a tenor de la potestad autoorganizativa de las entidades locales, son dirigidas en algunos supuestos por departamentos financieros creados a tal efecto.

As, el art. 194 del T.R.L.R.H.L establece:

1. Constituye la Tesorera de las entidades lo-cales todos los recursos financieros, sean di-nero, valores o crditos, de la entidad local, tanto por operaciones presupuestarias como extrapresupuestarias.

3. La Tesorera de las entidades locales se regir por lo dispuesto en el presente captulo y, en cuanto les sean de aplicacin, por las normas del captu-lo tercero del ttulo cuarto de la ley 47/2003, de 26 de noviembre General Presupuestaria.

El art. 196 del mismo texto, T.R.L.R.H.L, establece que son funciones encomendadas a la tesorera de las entidades locales: Distribuir en el tiempo las dis-ponibilidades dinerarias para la puntual satisfaccin de las obligaciones. (La planificacin financiera co-mo actividad general de las entidades locales).

(1) Actualmente la Ley Reguladora de las Haciendas Locales es el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Gestin de tesorera de las entidades locales

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zacin de recursos financieros el secundario en una entidad local - determinara la consecucin del fin ltimo de la gestin financiera: el equilibrio financie-ro local.

Todas las funciones que abarca la gestin finan-ciera deben tener en cuenta los objetivos descritos anteriormente. La prdida del equilibrio financiero es de ms rpida evolucin e impacto que la prdida del equilibrio econmico-presupuestario, dado que, en ltima instancia, el equilibrio financiero determinar la solvencia de la entidad local. El equilibrio a corto plazo presupone el mantenimiento permanente de la liquidez y, a largo plazo, se mide por el objetivo de solvencia de una entidad local.

Qu mecanismos de gestin pueden haber pro-piciado la crisis financiera en las entidades locales?, por qu el impacto de la crisis financiera es bastan-tes desigual en las distintas entidades locales?

Existe una naturaleza heterognea del impacto de la crisis financiera en las entidades locales. En algunas de ellas se da con un pequeo incremento del perodo medio de pago a proveedores, mientras que otras destacan por no poder hacer frente ni a los pagos de nminas de su personal. Tambin obser-varemos cmo factores externos a la propia entidad local han tenido efectos sobre la solvencia de stas. Reformar estos criterios, que inciden inicialmente en la solvencia local, debera ser prioritario antes, inclu-so, de abordar alguna posible reforma del modelo hacendstico.

La importancia del anlisis radica en que, en el contexto actual, la crisis financiera est teniendo las siguientes consecuencias:

1. Falta de liquidez y el consiguiente aumento de los plazos de pago a proveedores.

2. Incertidumbre que propicia el aumento de los riesgos de insolvencia a largo plazo.

3. Dificultad en la optimizacin de recursos finan-cieros y ausencia de un equilibrio de los mismos por la dificultad de acceso a los recursos hasta ahora existentes.

CONSECUENCIAS DIRECTAS DE LA CRISIS FINANCIERA EN LAS FINANZAS LOCALES

Qu consecuencias ha tenido la crisis financiera en las entidades locales?

Dependiendo de sus variables claves en cada en-tidad local y del grado de impacto de sta, se han propiciado y se estn determinando como paradig-mas para afrontar la crisis financiera, las siguientes actuaciones:

1. Aumento de los porcentajes de endeudamiento a corto plazo. Cuando el remanente de tesorera es negativo o est mal determinado, las operaciones de tesorera se convierten en un recurso para fi-

nanciar ese dficit que, por ende, se financia de forma heterodoxa y, en consecuencia, deja de cumplir sus objetivos de financiar desfases tem-porales. Un amplio abanico de entidades locales tienen sus lmites(2) de endeudamiento agotados a corto plazo.

2. El recurso a financiar el corto plazo con los cr-ditos de funcionamiento: acreedores, deudas a la Agencia Tributaria Espaola y Seguridad Social. Con el agravante que stas dos ltimas pueden ser compensadas por la participacin en tribu-tos del Estado, mediante deducciones por trans-ferencia. El proveedor local pasa a ser utilizado como verdadero colchn financiero ante la crisis.

3. Aumento de los porcentajes de deuda a largo plazo, fundamentalmente en medianos y grandes municipios. Aumento de riesgo no computable a travs de operaciones estructuradas pero que generan una futura carga financiera.

4. Utilizacin de las operaciones no presupues-tarias (fundamentalmente gastos sin aplicar a presupuesto) y recurso a los pagos pendientes de aplicacin. Todo ello con las consecuencias que sobre el dficit real y la liquidez tienen estas actuaciones.

5. Transformacin de deudas de corto a largo plazo mediante los mecanismos de refinanciaciones y aplazamientos.

6. Mecanismo de confirming a largo plazo de deudas de proveedores, en algunos supuestos con financiacin bancaria, si bien esto ltimo ha ido decreciendo por su reciente calificacin como riesgo reputacional(3) para las entidades financieras.

(2) Si le sumsemos los anticipos de recaudacin dispuestos, esos lmites en el sector privado se produciran en situaciones de actuaciones concursales.

(3) Riesgo reputacional: riesgo dimanante de realizar opera-ciones con dificultad de acomodo en el ordenamiento jurdico vigente

El volumen de recursos que mueven las entidades locales es de tal magnitud que hace

indispensable la implantacin de una cultura financiera

Gestin de tesorera de las entidades locales

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7. Anticipacin de ingreso de la recaudacin y utilizacin de los mecanismos de factoriza-cin de ingresos, especialmente de subvencio-nes. Teniendo en cuenta que, si no va acompa-ado de medidas financieras reales, agrava la situacin en el medio y largo plazo.

8. Dificultad de aplicacin del principio de unidad de caja. Las Administraciones Autonmicas y la Estatal empiezan a obligar a las entidades locales a crear cuentas restringidas especficas para programas concretos. De signo contrario, las tesoreras generadas por recursos afecta-dos (subvenciones no realizadas, prstamos dispuestos, etctera) estn actualmente equi-librando los presupuestos de tesorera.

Estas consecuencias son desiguales en todo el territorio nacional y respecto a cada entidad local; slo en aquellas entidades locales con prdida de solvencia total es donde se observan la mayora de estas consecuencias financieras.

LEY DE MOROSIDAD Y OTRAS ACTUACIONES

Ante la crisis financiera y el aumento de los plazos de medios de pagos en la economa es-paola, y de forma directa en el mundo local, se public en el BOE de 6 de Julio del presente ao La Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificacin de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

Para el mbito local su entrada en vigor ha supuesto una reduccin de cinco das en el plazo legal, pasando a ser de 55 das. En 2011: 50; en 2012: 40 y, a partir del 1 de enero de 2013: 30 das. Pero, adems, el mero transcurso de dichos plazos sin satisfacer la deuda otorga a los contratistas la posibilidad de reclamar el cumplimiento de la obli-gacin de pago y, al cabo de un mes sin contestar, se entender reconocido el vencimiento del plazo de pago y podr interponer recurso contencioso-administrativo y solicitar, como medida cautelar, el pago inmediato de la deuda y el rgano judi-cial adoptar la misma, salvo que se acredite que no concurren las circunstancias que acrediten el pago.

La disposicin adicional cuarta de esta nueva normativa prev la nueva lnea de crdito ICO-morosidad entes locales y seala que, en un plazo de 30 das, el Gobierno instrumentar una lnea de crdito en condiciones preferentes, y a travs del Instituto de Crdito Oficial (ICO), dirigida a las en-tidades locales para permitirles el pago de las deu-das firmes e impagadas a empresas y autnomos contradas con anterioridad al 30 de abril de 2010.

El texto aade que la lnea de crdito se cance-lar y satisfar () en un plazo concertado con pos-terioridad a la entrada en vigor de la futura reforma del sistema de fi nanciacin de los entes locales y se-r instrumentada con independencia a los recursos provenientes de la PIE y vinculada a las obligaciones reconocidas a los proveedores del sector privado.

Esta nueva regulacin, por lo que hemos co-mentado en todo el artculo es de difcil aplicacin para muchos municipios. Otros medidas impor-tantes son las que se refieren a la creacin de un registro de facturas y las obligaciones de informa-cin que se imponen a los tesorero y a los inter-ventores.

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