FACTORES DE CONTINUIDAD Y DISCONTINUIDAD … · investigación específicamente en cuanto...

1

FACTORES DE CONTINUIDAD Y DISCONTINUIDAD EN LAS POLITICAS DISTRITALES DE LA PROVISION DE ESPACIO PUBLICO 1990-2005

Álvaro Suárez Zúñiga

Arquitecto y Urbanista

2

FACTORES DE CONTINUIDAD O DISCONTINUIDAD EN LA POLÍTICA PÚBLICA BOGOTANA DE PROVISIÓN DE ESPACIO PÚBLICO 1990-2005. ¿CONTINUIDAD O DISCONTINUIDAD?, ¿QUÉ LA EXPLICA?. PRESENTACIÓN

EL análisis aquí presentado se centra sobre la política pública desde 1990 hasta el

2005 para la provisión de espacio público peatonal y recreacional, o espacio público construido, que es el mismo del cual se ocupa el Plan Maestro de Espacio Público de Bogotá 2004.

Esta investigación, realizado con la asistencia técnica de la politóloga Diana

Giraldo, se basa en los resultados derivados de la aplicación y desarrollo de los tres instrumentos propuestos por la investigación, matriz de hechos y eventos, conversatorios con decidores, matriz de indicadores y la labor de investigación y consultoría del asesor; y desarrolla el objetivo general del proyecto general de investigación específicamente en cuanto identificar factores en “la continuidad o discontinuidad en la provisión del servicio de espacio público”, en materia de su “uso”, “generación” y “administración”.

“En espacio público, sí hay continuidad pero falta intencionalidad hacia fuera del territorio bogotano;

sí hay continuidad pero falta sostenibilidad hacia adentro del territorio bogotano.”

ASZ- Foro CCB-Espacio Público, SEPT 2005

Introducción. En el principio, es decir a finales del Siglo XIX en Bogotá en materia de lo que hoy

denominamos espacio público, eran las Oficinas de Puentes y Caminos1

1 Pag. 29X, Bogotá Estructura y principales servicios públicos, Cámara de Comercio de Bogotá, 1978.

, dentro de la más clara tradición administrativa francesa de los Bureaux de Ponts et Chausées; luego en 1909 se implementa el concepto de obra pública con el Departamento Municipal de Obras Públicas que se mantuvo hasta nuestros días a través de la Secretaría de Obras Públicas creada en 1926; concepto que viene a coexistir con el de infraestructura pública enmarcado derivado del de desarrollo y de desarrollo urbano que dio base en 1972 a la creación del Instituto de Desarrollo Urbano, el cual a su vez vino a ser remplazado por el de espacio público introducido legalmente por la ley 9 del 1989, y que será ka guíe de propuestas y decisiones como la de, la nunca creada Empresa del Tiempo y del Espacio Público, y del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público creada en 1997.

3

Una evolución en las ideas que orienta la acción de gobernar. También en el principio, es decir en las épocas cuando a Bogotá se le reconocía

bajo el titulo de Ciudad de Santa Fe de Bogotá, lo que se esperaba del gobierno municipal era verdaderamente poco. La responsabilidad de financiar, escriturar, planear, diseñar, construir, reparar, y autorizar el uso de las calles, puentes de paso, plazas y parques, estaba ante todo en manos del Gobierno Nacional. Estas funciones van pasando lenta pero irreversiblemente, primero al Municipio de Bogotá hasta 1954, luego al Distrito Especial hasta 1991, y desde allí al Distrito Capital, proceso aún en curso.

Una evolución de las responsabilidades institucionales, que evidencia una historia de luchas políticas.

También en el principio, las ideas urbanas o las ideas2

Ideas que al comenzar el Siglo XX bogotano y hasta finales de los cuarenta, están muy influidas, por firmas consultoras como Bartholomé Associated autores del plano catastral de Bogotá (1904), por ingenieros-arquitectos como Combaríza, Lombana, Bautista, el muy reconocido arquitecto austriaco Karl Brunner en la SOP del 38, quienes propusieron enriquecer o complementar la forma o morfología hispanoamericana para hacer ciudad con base en retícula ortogonal, manzanas, edificaciones paramentadas y en particular la calle y plaza, con conceptos como “avenue”, “boulevards” y “promenade”, mestizaje que se ve más estructuralmente intervenido por conceptos contenidos en los planes de la Sociedad Colombiana de Arquitectos del 44 de Soto Batemán, que abre las puertas a urbanistas de escuela moderna, internacional y funcionalista, con Le Corbuisier a la cabeza en 1949, y precede a nombres menos reconocidos pero con más obras en Bogotá, como el plan de 1953 de Wiesner y José Luis Sert, con conceptos como la vía, el pak-way, la autopista e instrumentos como el Plan Vial que se encargarían de estructurar hacia delante la forma de la ciudad, y que se complementan en los 80´s con conceptos derivados como el de vías expresas regionales como NQS, ALO, etc. Ideas todas en general muy preocupadas por la funcionalidad luego la movilidad de las mercancías y de las personas en automóvil y camiones particulares.

sobre como hacer la ciudad estaban siempre presentes en el arte de gobernar, hacer y disfrutar el espacio público.

Bogotá ha visto el paso de la calle con prioridad caballar y peatonal a la calle con prioridad vehicular privado; y de esta a la prioridad para el transporte colectivo, con las troncales, solobuses, vías exclusivas y complementada por una naciente prioridad por otros medios como la bicicleta y muy recientemente y cerrando el círculo, con la movilidad peatonal para en algunos tiempos y espacios públicos.

La estructuración de la forma y territorio de la ciudad tiene un cambio estructural en la última década del Siglo XX cuando Bogotá decide, de manera deliberada y aún apenas visible desde 1990, que el espacio público es el “primer nivel de prevalencia” en el ordenamiento del territorio fundado no sobre el plan vial sino sobre la denominada

2 Revisar cita en “Las ciudades y las ideas”, de Romero, donde habla de “ciudad patricia”, etc……

4

estructura ecológica principal que contiene el sistema orográfico, hidrográfico y patrimonial del territorio distrital.

Este último período se da en un ambiente de visiones encontradas sobre el concepto de espacio público, de imprecisión legal, de competencias, de qué contiene qué, de si el medio ambiente geográfico es integrante del espacio público, lo que da origen a entidades independientes que se miran con autonomía, como el DAMA y el Taller del Espacio Público, o en el caso nacional al Ministerio del Ambiente, el Desarrollo Territorial y de la Vivienda; y que en buena hora viene a resolver el POT y el Plan Maestro de Espacio Público, quince años después de cuando el Concejo Distrital en el Acuerdo 6 de 1990 Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá le ordenó a la administración hacer un plan general de espacio público y planes locales de espacio público.

Una evolución de las prioridades que evidencia evolución tecnológica, de valores e influencias.

Pero, ¿Cómo ha evolucionado para los urbanistas, el asunto del espacio público?. En la última mitad de siglo XX, el espacio público ha pasado de ser el resultante de

la acción de urbanización del suelo urbano y de la funcionalidad urbana que esta implica, a ser el estructurante del ordenamiento del territorio y condición para la habitabilidad y sostenibilidad de Bogotá.

La forma y uso del espacio público bogotano evolucionó de los preceptos

acumulados por la tradición hispanoamericana hasta finales del siglo XIX a la transformación de esa traza reticular en función esencialmente de un proceso de urbanización intenso, de una funcionalidad vehicular y de servicios públicos hasta la década del setenta.

En esa transformación el espacio público es lo que queda, y el espacio privado es el que estructura la ciudad. Asunto que empieza a invertirse a partir de los noventa, donde el espacio público pasará a ser lo que estructura la ciudad y el espacio privado será el resultante, en el marco de las tensiones propias a una economía de mercado y a la capacidad económica de los contribuyentes bogotanos.

Transición difícil pero en curso. Lo anterior no ha sido solo fruto de los urbanistas y de otros profesionales de la

ciudad, sino también de los políticos que les escuchan y que asumen como propias metas que orientan sus respectivos gobiernos y su acción sobre la ciudad.

Para los urbanistas la provisión de espacio público ha pasado de ser un producto derivado al producto por excelencia de la gestión urbana del ordenamiento territorial. Esto se expresa claramente al otorgarse mediante el Acuerdo 6 de 1990 y en toda la normativa vigente hasta el 2005, la categoría de primer nivel de prevalencia al espacio público.

5

De acuerdo al arquitecto Sergio Trujillo Jaramillo, director del Taller del Espacio Público autores de la Cartilla del Espacio Público del DAPD3

Es decir que este Acuerdo 7 de 1979, Plan General de Desarrollo Integrado, base del Acuerdo 2 de 1980 o Plan Vial para el Distrito especial de Bogotá, desestímulo la integridad funcional y morfológica del espacio público que generarían las Cesiones A, creadas por el Decreto Acuerdo 159 de 1974 en aplicación del Estudio de Fase II, por el contrario promueve las cesiones B que dan base a los “conjuntos cerrados” refugios contra la pobreza circundante por parte de sectores medios y altos y que constituye la base de una fragmentación y creciente disfuncionalidad de la “malla” urbana. En conclusión la ciudad hereda de esta época múltiples sobrantes no siempre los mejores, tanto en el sur como en el occidente y en el norte la única herencia de espacio abierto está en los clubes privados y en los espacios “públicos” de los conjuntos cerrados.

en 1993, y según cita en la descripción de la evolución histórica del espacio público “el Acuerdo 7 de 1979 ¨reglamenta con preferencia el espacio privado dejando de lado el espacio público el cual queda como resultado de aplicación de las normas de construcciones privadas´. El espacio público es entonces concebido prioritariamente como espacio viario de la ciudad, en una concepción lamentable que va a ser muy reincidente en el manejo de la legislación sucesiva que se formula en la ciudad”.

De allí que para los especialistas de lo urbano, el espacio público comienza a ganar importancia en el ordenamiento de Bogotá solo hasta mediados de la década del noventa, cuando por desarrollo de la ley 9 de 1989, tanto en la Constitución del 91, la ley 97 de 1993 del medio ambiente, la ley 388 de 1997 del ordenamiento territorial y en acuerdos y decretos distritales se ha ido dando el giro que tiene en la expedición del decreto 215 del 2005 plan maestro de espacio público un momento fundador hacia el futuro.

El urbanismo bogotano abre el Siglo XX con paradigmas y valores que regulan la

forma del espacio público invadidos de una fuerte presencia francesa y antihispanizante en jardines como los de la Plaza de Bolívar, Santander, el Centenario; luego en los treintas se imprime una mayor influencia inglesa en parques como el Parque Nacional, Luna Park y el Lago Gaitán; a partir de lo 50´s se tornan más angloamericanos, internacionales y “de zonas verdes”, en parques y calles en los barrios “residenciales”, con ejemplos como Centro Nariño, El Quiroga, El Muzú, Niza, Chicó o Santa Ana; y más reciente desde los 90´s este espacio público vive una mezcla de influencias regionales, ambientalistas y de identidad geográfica, con influencias europeas, mediterráneas y urbanas, en espacios como el Paseo de la Carrera Quince o las Alamedas.

Se han visto cambios en el diseño, en los elementos que componen el espacio público, pero el cambio morfológico más importante ha sido, a mi parecer, el reemplazo lento de una arborización foránea por una arborización más local, con base en especies que son más bajas y de flor, muchas ellas nativas de la sabana bogotana, y que entraron a sustituir unas de especies de rápido crecimiento, más altas, frondosas y de

3 Evolución histórica del espacio público en Bogotá, Contemporánea y Metropolitana, s.p. CARTILLA DEL ESPACIO

PÚBLICO, Taller del Espacio Público, Departamento Administrativo de Planeación Distrital, ALcaLdía Mayor de

Bogotá,1993.

6

hoja, como el eucalipto o el urapán, que han cambiado de manera mucho más notoria, en particular para el ojo extranjero o de quien hace días visitó la capital, el paisaje del espacio público bogotano.

Una evolución de la morfología del espacio público que evidencia una evolución en la cultura urbana y sus paradigmas, en las cuáles puede verse el liderazgo de arquitectos y los urbanistas dándole forma a las ideas que de calidad de vida y a las referencias de otras latitudes siempre presentes en la dirigencia de la ciudad.

Tanto o más importante, que la visión de los urbanistas, la de los ciudadanos de

Bogotá que han pasado de comprender el espacio público como un lugar ajeno y para el tiempo libre, a pensar el espacio público como un derecho constitucional que condiciona la calidad y productividad de la vida urbana de sus habitantes y que expresa el carácter democrático de la organización social y política que pretende Colombia.

1. Caracterización del subsector del espacio público. y selección de los aspectos que pueden considerarse “directamente pertinentes” en las políticas públicas correspondientes;

¿A CUÁL ESPACIO PÚBLICO NOS REFERIREMOS?, Y EN CUALES ASPECTOS CLAVES EN PARTICULAR?

Este estudio en general, cuando se refiere al espacio público lo hace en dos

subsectores, el espacio público de la movilidad ligado al sistema de movilidad y que es objeto de otro capítulo, y el espacio público construido.

Ahora bien, con base en la normativa nacional y distrital vigente y particularmente el Plan de Ordenamiento Territorial Decreto 119 de 2004 y su desarrollo el Plan Maestro de Espacio Publico, el espacio público construido es el denominado Sistema de ESPACIO PÚBLICO CONSTRUIDO DE PARQUES Y PEATONAL del área urbana de Bogotá.

Este ESPACIO PÚBLICO CONSTRUIDO está compuesto de parques y espacios peatonales del área urbana y comprende, las vías peatonales y andenes que hacen parte de las vías vehiculares, los controles ambientales de las vías arterias, el subsuelo, los parques, las plazas, las fachadas y cubiertas de los edificios, las alamedas, y los antejardines4

En este capítulo, se desarrolla lo pertinente a la identificación de los factores de continuidad y discontinuidad en las políticas públicas distritales para la provisión de espacio público construido, en el período 1990 al 2005.

.

CARACTERIZACIÓN DE LA PROVISION DE ESPACIO PÚBLICO CONSTRUIDO Referirnos a la provisión de espacio público es referirnos a la provisión de un

servicio social. Lo que refiere a que la ciudad puede ser definida como una forma de organización social para la prestación de servicios que de otra manera serían

4 Art. 239, Decreto 190 de 2004, POT.

7

individualmente insostenibles, en un territorio y un tiempo dados (definición que refiere a la teoría de “bienes públicos5

Uno de esos servicios urbanos a cumplir por parte de los gobiernos, es el de provisión del espacio público necesario para la vida colectiva, que para el caso bogotana, si en algo hay acuerdo en la opinión ciudadana y opinión especializada es en que ha habido una política pública distrital en los 15 años en estudio, aumentar la provisión de espacio público, ya sea mediante nuevos usos del espacio ya existente, generando nuevo y manteniendo el existente o recuperando y controlando su propiedad para el uso colectivo.

” y de los “servicios sociales”). Dicha prestación de servicios se analiza en el marco constitucional y legal de un estado social de derecho, democrático y en una economía de mercado.

MODOS DE PROVISIÓN DE ESPACIO PÚBLICO:

La Administración hace la provisión del servicio de espacio público vía regulación, mediante provisión o ejecución indirecta (en la actividad constructora dejar espacio privado para espacio público, Cesiones tipo A y B) y/o provisión o ejecución directa (convertir espacio privado en espacio público, por compra o expropiación).

Esta investigación centra su atención en la provisión de espacio público directa

.

DIMENSIONES DE LA PROVISIÓN DE ESPACIO PÚBLICO. La continuidad o discontinuidad en la provisión de espacio público se estudia en

tres dimensiones, sobre las cuales ha actuado históricamente el gobierno distrital y cualquier gobierno. ¿Cómo se usa?, ¿Cómo se genera y de qué calidad?; ¿Quién y cómo se administra?. En un servicio social significaría demanda (uso), oferta (generación) y regulación (administración). Para efectos de esta investigación, las denominaremos así: Uso, Generación, Administración.6

PROCESO Y ACTIVIDADES DEL PROCESO DE PROVISIÓN DE ESPACIO PÚBLICO: Se entiende que la provisión de espacio público es el resultado de un proceso en el

cual participan varias entidades o instancias distritales que desempeñan unas actividades o funciones, que aquí se ordenan así: Financiación, tenencia, planeación, protección, construcción, mantenimiento, control del uso.

CARACTERIZACIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO CONSTRUIDO

5 Bien público es aquel bien cuyas externalidades son superiores a la internalidades que pueden ser obtenidas por

quien ejecuta la inversión. Ej. Invertir en la recuperación de un bien como el Río Bogotá, no solo es costos sino que

quienes se benefician más directamente son los riberanos cundinamarqueses y colombianos, más que los bogotanos

responsables de invertir en su recuperación. Tener un bien como “aire limpio” favorece y es necesario a todos, pero no

es rentable para alguien en particular, de allí que quien invierte en limpiar el aire, apropia una parte muy menor de los

beneficios de su inversión. (Profundizar e identificar definición). El espacio público es un clásico bien público, tenerlo es

colectivamente beneficioso pero que lo paguen otros. 6 ,Estas categorías que al coincidir con el Plan Maestro de Espacio Público son objeto de la política de gestión,

cubrimiento y accesibilidad y calidad Art. 6 del Decreto 215 de julio 7 de 2005, facilitan el seguimiento.

8

La ciudad de Bogotá Distrito Capital presenta para el 20057

En ese contexto es que la provisión de espacio público gana una importancia social estratégica.

una población de 6´778.691 habitantes, en un territorio de 177.598 hectáreas es decir 1779,8 km2, de las cuales 30.736 hectáreas o 307,4 km2 forman el área urbana. Según la información oficial presentada en la Bienal Internacional de Venecia en Octubre del 2006, Bogotá presenta con una población de 5´484.244 un índice de necesidades básicas insatisfechas del 17.2 % en 1993 y en el 2003 de 7%; una población en estado de pobreza para 1993 del 42.4%, para el 2003 el 52.3% y para el 2005 de 47.51%; y en estado de indigencia en 1993 del 7.7% y en el 2003 del 14.5%. Bogotá presenta para 1993 un desempleo del 7.6% y para el 2003 uno del 17.1%, para un 2005 con un desempleo del 12%.

El espacio público construido al año 2005 del área urbana bogotana es en total de

…………m2, en 1993 cuando se estimo en 180 km2 hectáreas el y El espacio público construido está compuesto por el sistema distrital de parques y

el sistema peatonales del área urbana. Estos comprenden las vías peatonales y andenes que hacen parte de las vías vehiculares, los controles ambientales de las vías arterias, el subsuelo, los parques, las plazas, las fachadas y cubiertas de los edificios, las alamedas, y los antejardines.

El sistema distrital de parques está compuesto por 4584 parques, de los cuales 24

se denominan parques metropolitanos (superficie mayor a 100.000 m2 o 10 hectáreas), 63 parques son de escala zonal (mayores a 10.000 m2 (1 ha.8

Este sistema de parques presenta un distribución muy heterogénea, “donde las localidades Barrios Unidos y Teusaquillo presentan el mayor promedio con 11,32 y 14,35 m2 por habitante, en contraste con las localidades San Cristóbal, Usme, Bosa, Los Mártires, La Candelaria, Ciudad Bolívar donde el promedio no alcanza los 2m2 por habitante.

) y hasta 100.000 m2 (10 ha); 3149 son denominados parques de barrio (desde 1000 m2 hasta 10.000 m2 (1 ha.); y 323 denominados parques de bolsillo (inferiores a 1000 m2).

Ante la dificultad de consolidar un área el descriptor más frecuentemente utilizado en el Distrito es el índice de superficie de parques por habitantes, es así como, según el DADEP, el área verde por habitante entre 1994 y 1997 fue de 3, 20 m2/hab, cifra que paso a 5, 9 m2/hab en 1999; en 2002 fue de 3.34 m2/hab, en 2003 de 6.2 m2/hab, en 2004 de 6.6 m2/hab y en 2005 fue de 7m2/hab.

En abierto contraste con las cifras oficiales presentadas por el Museo de Bogotá según el cual el índice para el 2005 de 4,3 m2/hab.9

7

, un 33% más que el índice de

www.dane.gov.co/files/censo2005/censo-1964.pdf 8 1 hectárea son 10.000 m2, que corresponden aproximadamente a una manzana regular del centro histórico o un

poco inferior a la Plaza de Bolívar. 9 Museo de Bogotá, en Exposición de Bogotá para la Bienal de Venecia 2006, Bogotá, Planetario Distrital.

http://www.dane.gov.co/files/censo2005/censo-1964�

9

3.67 m210 pero deficitario frente a lo establecido en la revisión del POT del 2004 (Dcr.190/2004) de 10 m211

que sigue el mínimo aceptable fijado por la Agencia Hábitat de las Naciones Unidas.

2. Competencias distritales, según las normas vigentes en cada momento, y diferencia con las competencias municipales;

¿QUIÉN MANDA LOS ASPECTOS CLAVES EN EL ESPACIO PÚBLICO DE BOGOTA DE 1990 AL 2005?

Puede afirmarse que las competencias de la administración bogotana en su espacio público durante el Siglo XX pasan de no tenerlas, salvo por la vía de la “coincidencia social” pues la dirigencia de la nación era con frecuencia la de Bogotá, a tener competencias con restricciones estructurales.

Al comienzo del siglo el Municipio institucionalmente participaba muy marginalmente en la decisión, financiación, planeación, diseño, construcción, mantenimiento, uso y control para el manejo del espacio público. La decisión de las grandes obras fueron competencia del Gobierno Nacional y se comenzaron a trasladar al Gobierno Municipal de manera importante cuando la ley de 1926 crea la Secretaría de Obras Públicas Municipales, en la cual le retira a la Gobernación de Cundinamarca la competencia de manejo del catastro y de la control y dirección de la urbanización.

A manera de ejemplo paradigmático, fue muy poco lo que administración bogotana tuvo que ver en la máxima obra de saneamiento “y espacio público” como fue la subterrenización del Río San Francisco, base de la actual Avenida Jiménez. En contraste es amplia, aun cuando no total, la competencia de la administración del Distrito capital a finales del Siglo XX para transformar el antiguo cauce del Río Viracocha en Eje Ambiental de la Jiménez y usarlo para Transmilenio. Y no es total puesto que hay competencias del nivel regional o nacional, en la definición de la financiación y regulación del transporte colectivo y masivo, de la concesión de licencias ambientales, del manejo del patrimonio urbano y arquitectónico, y con mayor presencia en el control y orden público en el espacio público.

Las competencias no son y probablemente no serán plenas habida cuenta que

Bogotá es el Distrito Capital, forma parte y queda localizada en la República de Colombia, que no es una república federal y , en casos como parques y ecosistema u otros de espacio público peatonal y recreativo, el alcance de sus decisiones administrativas en el espacio público exceden su territorio.

Ahora bien, las competencias jurídicas no definen estrictamente cuál es la entidad

que tiene la competencia a la hora de la acción. Las competencias está y estará 10 DAPD, (1994) Cartilla del Espacio público de Bogotá, Alcaldía Mayor de Bogotá. 11 Motivo de otra discusión es la definición de esos indicadores y de la selección de ciudades realizadas por el CPU

de la Universidad de los Andes que originan estos estándares, donde Miami presenta 33,86 m2/hab. Buenos Aires 22

m2/hab o Nueva Cork 22,25 m2/hab. Salta a la evidencia que espacio público Brasilia (Br.)o Tampa o (USA) o Miam,

10

interferida por los normales factores de poder que se derivan de otras competencias, por ejemplo los organismos de control condicionan las decisiones de los funcionarios, caso de la Personería o Contraloría; o el IDU responsable de la ejecución, y que mediante la financiación, define la orientación, programación y calidad de las obras de espacio público, o, como fue el caso del Taller del Espacio Público del DAPD, cuya competencia excedía la verdadera capacidad técnica de la entidad frente a los requerimientos de las entidades, como las de Codensa en la definición de estándares y elementos del espacio público. Se tiene la competencia pero no necesariamente el poder político, económico o técnico para ejercerla.

Competencias institucionales distritales y sus interferencias. Para dar una visión más histórica y de conjunto, se presenta a continuación el

cuadro12

12 Versión actualizada a 2006 por el autor Alvaro Suárez Zúñiga de la investigación “Evolución de la

institucionalidad del espacio público en el Siglo XX” presentada en el Foro del Espacio Público, Alcaldía Mayor de Bogotá,

Sept.2000.

titulado “Evolución de la institucionalidad bogotana en la provisión del servicio de espacio público” que, en primer lugar diferencia cuando la competencia es nacional o municipal, y cuando la competencia es municipal o distrital identifica al interior de la administración cuales es la entidad que ha tenido la más directa competencia en el proceso de provisión de espacio público durante el siglo XX.

11

Evolución de la institucionalidad bogotana en el Siglo XX para la provisión de espacio público.

Para la construcción de este resumen de competencias institucionales se tomaron dos licencias: asimilar nociones anteriores que van desde el ornato y mejoras de las calles y parques hasta el de infraestructura vial y peatonal al recién creado concepto de espacio

FINANCIA

CIÓN

TENENCIA PLANEACI

ÓN

PROTECCI

ÓN

CONSTRUCCIÓN MANTENIMIENTO USO CONTROL

Del E.P. propiedad

E.P.

del

territorio

Medio

geográf

Equipami

ento

Calles Calles parques del E.P. del E.P.

1900-

1926

De municipio a Gobernación del Distrito Capital de Bogotá y a municipio departamental

MUNICIPIO DE BOGOTA

Gob.Nal. Gob.Nal. Gob.Nal. Gob.Nal. Gob.Nal. Gob.Nal.

Gob.Dptal DOPM MOP DOPM DOPM DOPM

1927-

1948

De la planeación en la SOP a la Oficina de Planeación en la Alcaldía

MUNICIPIO DE BOGOTA

S.

Hacienda

Personería SOP SOP SOP SOP SOP SOP

1949-

1971

De la Oficina de Planificación Distrital al DAPD,IDU, EAAB y EEEB.

DISTRITO ESPECIAL

Valorz/SH

D

Personería OPM/DAP SOP SOP SOP SOP SOP

1972-

1992

Del IDU, al IDRD, y al Taller del Espacio Público DAPD.

SHD Personería DAPD SOP SOP/IDU IDU/SOP SOP SOP/IDRD

SHD SOP DAPD SOP/dam

a

IDU IDU-SOP SOP SOP/IDRD

1993-

1996

Del Estatuto Orgánico 1421 al Mantenimiento vial IDU-ESTEP PlanB

DISTRITO CAPITAL

SHD SOP/SH DAPD SOP/DAM

A

Por

Scrtría.

IDU-Loc SOP SOP-IDRD

1997-

2000

De la Procuraduría de en la SHD a la cración del DADEP.

“BOGOTA REGION”

SHD DADEP DAPD DAMA Por

Scrtría

IDU-UEL IDU IDRD

2001-

2005

Del Comité deEspacio Público al DAPD del Plan Maestro de la Movilidad y el de Espacio Público “¿REGION

CENTRAL?”

SHD DADEP DAPD DAMA Por

Scrtría.

IDU-Loc. IDU-SOP IDRD

2007-

…….

Reforma administrativa: Creación de las SECRETARIAS DEL HABITAT y DE LA MOVILIDAD?

S. Hábitat S.Hábitat S. Hábitat Por

Scrtría.

Por

Scrtría.

Por

Scrtría.

S. Hábitat S.

Hábitat

FINANCIA

CIÓN

TENENCIA PLANEACI

ÓN

PROTECCI

ÓN

CONSTRUCCIÓN MANTENIMIENTO USO

12

público (Ley 9 de 1989); y definir como entidad competente la más directamente responsable del tema, aceptando que la ambigüedad en las competencias institucionales es una característica de la gestión urbana y de la evolución de las ideas de gobernar. No obstante que el período de este estudio es de 1990 a 2005, este resumen del siglo XX permite: Observar un movimiento entre una gestión integrada del espacio público por una entidad general con competencia general y una gestión especializada por entidades con competencia específica. Dos formas de trabajo de una organización administrativa, relacionadas con las necesidad de cada momento del crecer y decrecer continuo de una ciudad donde el espacio público corresponde 58% de su suelo urbano y al 97% de su suelo rural. Durante el primer y segundo período que va desde 1909 hasta 1948, la Dirección de Obras Públicas Municipales que en 1926 es renombrada como Secretaría de Obras Públicas SOP, además de las competencias sobre lo que hoy se reconoce como espacio público, también es responsable de la construcción y mantenimiento de los alcantarillados de Bogotá, labor que en el período 1948-1971 pasa a la transformada Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá en 1958. Esto es, que la SOP también participa en el manejo del espacio público dedicado a los servicios sociales domiciliarios (acueducto y alcantarillado), en términos de la legislación actual. Entre 1926 y hasta 1972, la Secretaría de Obras Públicas, salvo la competencia de planeación (Oficina de Planeación Municipal 1949) que había surgido de la Oficina SOP del Plano y de la Urbanización, fue la entidad que protegía el medio ambiente (licencias de excavación), construía y mantenía el espacio público de la movilidad, peatonal y de recreación. Es de esta misma SOP, en un proceso de especialización funcional, la que está al origen a otras entidades como el IDU en 1972 a la cual se le trasladan las funciones de construcción de infraestructura; el IDRD en 1975 las de construcción de los parques zonales y metropolitanos, el Jardín Botánico José Celestino Mutis, en 1994, y del DAMA en 1990 al desligarse de las competencias de jardín botánico y manejo de licencias, entre otras, y de la misma de la cual, en 1996, se trasladan al IDU las funciones de mantenimiento mantenimiento vial y de monumentos, y al IDRD las de parques de barrio, y finalmente aporta las funciones de procuraduría de bienes distritales a la SHD que prepara la creación del DADEP en 1999. Periodo 1990-2005 Para 1993 la administración distrital afirmaba que “sobre el espacio público tienen hoy intervención un número cercano a 28 entidades oficiales, las cuales operan de manera dispersa y autónoma sobre un patrimonio que bien puede estimarse en 18 millones de metros cuadrados”13

A título demostrativo, para 1995 eran competentes legalmente en materia de las ventas callejeras en la reglamentación, el Concejo Distrital, y la Junta Administradora Local; para la expedición de licencias, la Secretaría de Gobierno- Fondo de Ventas Populares, y los Alcaldes locales; en permisos de construcción y urbanismo, el Taller del Espacio

.

13 Ibidem, documento básico, DAPD 1993

13

Público del DAPD; en la construcción y mantenimiento de obras, el Fondo de Ventas Populares, el IDU, la STT, el Plan Centro y la Corporación la Candelaria; para la Administración, la Alcaldía Local, la STT, el Instituto Distrital de Protección a la Niñez y el IDU; y en asuntos de control y vigilancia el Alcalde Mayor, Alcalde local, policía metropolitana y entidades de control como la Personería Distrital. En estos 15 años transcurridos, materia de las competencias hay cuatro momentos o acciones administrativas importantes en la provisión del espacio público: -Previo a la expedición de la Constitución de 1991, el Concejo Distrital ha ordenado crear con el Acuerdo 6/90 el Taller del Espacio Público, y del DAMA mediante el Acuerdo 9 /90, el Departamento Administrativo Medio Ambiente. Entidades que si bien van a jugar un papel central en la recuperación de las cauces y humedales que se realizarían de 1995 a 2005, pero que ven suceder la crisis política, financiera y de opinión pública que, con la expedición de la Constitución, concluyera en Marzo de 1992 con el Alcalde Mayor en la cárcel en compañía de algunos concejales, y en la denominación de “huecotá” para una capital reconocida por el desaseo, “el caos administrativo” y la “apatía” ciudadana. -Con la decisión de la administración distrital de suprimir las funciones de jardín botánico de la SOP y crear el Jardín Botánico mediante el acuerdo 39/92, y fortalecer, decreto 850/1994, la SOP como la entidad de planeación, diseño y ejecución del mantenimiento del espacio público vial, el entramado institucional entra a ser más denso en la provisión del espacio público recreacional y peatonal. En ese contexto se acude a la contratación de la recuperación y el mantenimiento de los parques metropolitanos con entidades del sector solidario como son las Cajas de Compensación a cambio de descuentos en el ICA, lo cual inicia una recuperación de la confianza ciudadana y se inicia una época marcada por la ejecución de algunas competencias por parte del sector solidario (sin ánimo de lucro) y del sector privado. El diagnóstico se repite sistemáticamente, “con 28 entidades hay dispersión”, no es posible coordinar. Sin embargo en la mayoría de los casos lo que se analiza no es la dimensión cuantitativa y cualitativa de esos “18 millones de metros cuadrados”, sino la dificultad de hacer coincidir en la acción a las propias entidades sin la participación del Alcalde Mayor. Lo que preocupa es la ingobernabilidad de la propia administración en la producción de resultados, pero la labor de gobernar el espacio público, suelo y subsuelo, siempre exigirá instituciones complejas si se tiene en cuenta que se trata del espacio público de una capital nacional de más de ocho millones entre visitantes y habitantes diarios y 177.598 hectáreas o 1776 kilómetros cuadrados de territorio. -Vista esta maraña institucional se estudia y presenta por la Administración ante el Concejo Distrital la Empresa del Sistema del Tiempo y del Espacio Público ESTEP (1995-1996) iniciativa radicalmente transformadora en cuanto a que su centro de atención está en el tiempo ciudadano de la movilidad y en el carácter unitario del espacio público, “lo que permitía pensar que podría ser una entidad autocontenida y autosostenible, liberando recursos para otros sectores más estratégicos como la

14

educación y el desarrollo económico”14

Iniciativa que fracasa insistentemente en el Consejo y lleva a la Administración a adoptar un Plan B- ESTEP (1996), que concentraría en torno al Instituto de Desarrollo Urbano las funciones que le quedaban a la SOP de espacio público de movilidad (mantenimiento vial) sin poder trasladar las de control y policivas reservadas a las entidades del sector central como es la Secretaria de Tránsito y Transporte; al IDRD las de espacio público de recreación (parques de barrios); y a la Secretaría de Hacienda la de Procuraduría de Bienes. Para la misma época, en materia del subsuelo, eran competentes muchas entidades distritales, pero el decreto 1192/1996 centra estas responsabilidades en el IDU y autoriza el cobro y fija las tarifas para uso del subsuelo por las entidades prestadoras de servicios públicos y de telecomunicaciones

. De manera excepcional la división aún existente entre espacio público peatonal y vehicular se integraría en una sola entidad.

Este es el estado institucional de las competencias administrativas a 1997 que anteceden a un período de alta inversión en planeación, diseño y realización de obras. Se había hecho tradicional en la administración bogotana la existencia de equipos de consultores y técnicos ad-hoc como el Programa PNUD de la Alcaldía Mayor, que venía a ser un equipo de gobierno paralelo centrado sobre los temas de prioridad para cada gobierno. Así lo fue de 1988 a 1994 para la realización de las troncales, el plan centro, los primeros mejoramientos de barrios, la descentralización y temas específicos de “lo social”; Acción que de 1995 a 2000 se centra en otros temas más inexistentes en la Administración como Plan Estratégico Bogotá 2000, Competitividad, Relaciones Internacionales, etc.. -Con la creación de comités suprainstitucionales y gerencias por objetivos, también en el tema de parques, andenes, ciclovías, que alteran la competencias de las entidades, fortalecen su capacidad técnica, y a la cual a pesar de que genera roces, las entidades ya estaban acostumbradas a los “delegados” del Alcalde Mayor. Así las cosas, y dada la reticencia del Concejo a las reformas administrativas, la administración opta por continuar con ordenar funciones al interior y crear entidades específicas como fue el caso del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público, que recoge responsabilidades de procuraduría de bienes de la SOP trasladadas a la SHD en 1996 y adopta otras tradicionales del Departamento de Acción Comunal como son el manejo cívico de los parques de barrios. Más reglamentación , más precisión, pero esencialmente las competencias en el espacio público construido, se mantiene hasta inicios del Siglo XXI, en noviembre 2006, que el Concejo Distrital aprueba una reforma administrativa de la “estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades” que concentra en 12 sectores dirigidos cada uno por un secretario. Todo indica que las competencias para el manejo del uso, la generación y administración del espacio público peatonal y recreacional quedan “distribuidas” de manera directa “solo” los siguientes siete sectores de los doce que conforman la administración bogotana, tienen competencia Gobierno, Planeación, Desarrollo Económico, Cultura Recreación y Deporte, Medio Ambiente, Movilidad y Hábitat.

14 Entrevista Antanas Mockus S. exalcalde Mayor para la memoria institucional del IDU, Alvaro Suárez Z. 2000.

15

OBSERVACIONES: Esta reforma llegó acompañada de otras decisiones de la Administración Distrital (2004-2007) para la provisión de espacio público como fueron la adopción del Plan Maestro del Espacio Público y del Plan Maestro de la Movilidad en el 2005, instrumentos de ordenamiento territorial que son a su vez orientadores y coordinadores de la acción distrital y por fuerzas de su complejidad de producirlos tienden a permanecer. Puede afirmarse que no ha habido continuidad en la manera como la administración distrital cree, quiere o puede manejar el subsector del espacio público construido. La administración ha pasado de la creación de entidades cada vez más especializadas por funciones, a una entidad que integraría todo el proceso pensando en tiempos ciudadanos, a los organismos ad-hoc trabajando por resultados y medidos por inversión realizada, y finalmente a la agregación de entidades por competencias urbanas como la habitabilidad, la movilidad, la gobernabilidad, etc. ¿Quién tiene razón? Debe reconocerse que si existe alguna política sostenida y expresa en materia de organización administrativa, el enfoque que prima es el de organizar la administración en función de hacer más eficiente la oferta de espacio público, probablemente no en función de cómo, de que calidad y precio la ciudadanía demanda la provisión de espacio público peatonal y recreacional, pero más acorde al objetivo de aumentar la gobernabilidad administrativa por parte de los gobernantes electos15

El ciudadano al salir de su casa, pisar el andén, bajar a la calzada entra en el espacio público que maneja la secretaría de movilidad, pero al volver a subir el sardinel entrar al parque y estará en la secretaría de la cultura la recreación y el deporte, y cuando salga de su casa o trabajo y encuentre que el arreglo de las redes de telecomunicaciones o servicios públicos le impide pasar está en el territorio de la secretaria del hábitat o probablemente de la secretaría de movilidad si el IDU mantiene su competencia en el subsuelo, pero cuando llega a la esquina donde los comerciantes en el espacio público han excedido el área autorizada está en competencia de la secretaria de desarrollo económico, y si por alguna razón debe pedir un permiso para uso del espacio público está en el dominio de la secretaría de gobierno.

.

Todo indica que los andenes, los peatonales, los parques, el subsuelo son esencialmente transversales a todos los sectores. Dicho de otro modo si en algún ámbito interviene la administración municipal es sobre y en el espacio público, en el resto, es decir, en el espacio privado lo hace a través de regular normativamente la acción de los particulares. Anexo técnico: Ver matriz, sección normatividad.

15 Parodiando al lider chino……. Parece que lo que le interesa a los gobernantes por ahora es que se comporte como un gato, que efectivamente sea un gato, no necesariamente que case

ratones, mucho menos a qué precio los caza ni en detrimento de cazar que otra caza.

16

3. Reseña de resultados: declarados y reales en espacio público de 1988 a 2006

¿QUÉ SE DIJO Y QUÉ SE HIZO EN EL PERIODO 1988-2006? Acciones de la administración: El anexo No. 2 presenta la reseña integral, que armoniza y desarrolla la definición dada por la Dirección de la Investigación, según la cual las acciones de gobierno son de cuatro tipos: normas jurídicas, hechos (contratos de ejecución ya sea de actividades o de infraestructura), acciones de los funcionarios, y declaratorias del alcalde o de sus representantes administrativos, en el caso del subsector de espacio público estas acciones de la administración se ordenan en las siguientes: 1, Decisiones normativas; 2. Proyectos y Hechos; 3. Decisiones técnicas; 4. Decisiones económicas; 5. Decisiones organizacionales y directores y 7. Declaraciones públicas.

NOTA DEL AUTOR:

Las acciones y resultados reales y declarados en materia de la provisión de espacio público construido han sido objeto del análisis que ha permitido construir este documento en todas y cada una de sus partes; el trabajo que continúo es el de presentar una síntesis resumida de lo más estructural y estratégico en cada gobierno a fin de desarrollar más la identificación sobre si ha habido o no continuidad en las políticas púbilicas distritales y que la explica. No obstante la dificultad para identificar, y sistematizar cuantitativa y cualitativamente la información pertinente, declaro “suficiente información”.

Ver anexo No. 2.

17

4. Discusión de los dilemas sobre el espacio público al 2006. ¿COBRAR O NO COBRAR POR EL SUBSUELO?, UNO DE LOS RECURRENTES DILEMAS EN EL ESPACIO PÚBLICO.

Una primera conclusión general del proceso de investigación avanzado es que en materia de provisión de espacio público construido la continuidad se presenta, entre otras razones porque es inevitable dejar de proveer espacio público construido, es connatural a la acción de la administración pública, desde antes de 1990 y lo será después. Pero la discontinuidad es permanente en la política pública distrital en cuanto al cómo hacer esa provisión, dónde hacerla, y quién asume el costo de la decisión, confirmando así la hipótesis general de este estudio según la cual “Bogotá ha experimentado cambios notables en los últimos años, lo que se ha atribuido a varios factores: elección popular de alcaldes, personalidades específicas, tarjetón electoral, Constitución del 91, etcétera. Un factor mencionado es el de la “continuidad en las políticas”. Una revisión somera de las intenciones y los orígenes políticos permite cuestionar esta continuidad, pero al mismo tiempo pone en discusión qué factores internos y externos al sistema político producen las inercias sobre las cuales se piensa que esta continuidad existe.”16

.

Para analistas, medios de comunicación y observadores de la actividad política y para los electores, uno de los sectores donde se presenta como evidencia de esta “continuidad en las políticas” es la acción distrital sobre el espacio público.

Sin embargo, entrados a analizar las tres dimensiones propuestas en la provisión de espacio público en estos últimos tres lustros, se puede concluir:

En materia de USO (DEMANDA):

si hay continuidad en materia del propósito de orientar y regular el uso del espacio público para actividades económicas como las ventas callejeras, talleres, avisos y publicidad visual, festivales, carnavales, conciertos, el uso del subsuelo, pero hay discontinuidad en los objetivos, estrategias, formas financieras para lograrlo. El que hoy, la ciudad desarrolle una comprensión más integrada bajo el concepto del uso y aprovechamiento económico podría leerse más como el resultado de proceso de “aprendizaje sobre la marcha con sus contradicciones” que el fruto de la continuidad entre un gobierno y el que le sucede.

No hay un gobierno que no haya hablado de recuperación del espacio público de los usos informales. Sin embargo en el manejo del “uso” (demanda), se ha pasado de la relocalización indemnizada e indiscriminada de los vendedores callejeras (1990) como individuos a su regulación selectiva y formalizante para su incorporación a la economía (2005) como gremio, de los centros comerciales populares (1988) a las alamedas feriales (1996) a las alamedas paisajísticas (1998-2003) y la actual estrategia del Plan Maestro (2005), o del laisse-faire laisse-aller (1990) a la restricción generalizada en materia de publicidad visual (2004) con evidentes violaciones en el tema de vallas

16 P.Bromberg. Factores de continuidad y discontinuidad en las políticas públicas en Bogotá 1990-2005, Doc. De

proyecto, Agosto 2006.

18

políticas; o en si cobrar o no por el uso del subsuelo por parte de las empresas de servicios domiciliarios para su actividad económica (1996) a un “no sabe no responde” 2000, en un clásico “dar bandazos” que mantiene al espacio público con regulaciones contradictorias, en las que prosperan los oportunismos.

De allí que la conclusión específica para esta dimensión de la provisión de espacio público es:

Ha habido discontinuidad en la política de uso en el objetivo de promover un uso incluyente y un uso económico regulado del espacio público, explicada por factores de política (apoyo) social y reproducción electoral.

La administración se ha movido entre esquemas completamente guíados por la lógica del “problema social” hasta llegar a la de “asunto económico” a regular con algo de “problema social”.

De allí que se plantean en torno a temas estratégicos en la vida social, económica y política de Bogotá y el país, como son el de “las ventas callejeras”, “el usufructo del subsuelo para servicios públicos”, la “publicidad exterior visual”.

¿Cómo enfocar la acción distrital para la recuperación del espacio público de venta callejeras?

Hacerlo esencialmente mediante: A. relocalización indemnizada directa (social), paga con recursos públicos; B. relocalización selectiva y formalizante (económica), paga con recursos públicos; C. un asunto de ausencia de espacio privado de bajo costo, subsidio a la inversión

privada; D. regulación del uso económico del espacios públicos, cofinanciada con inversión

privada. Otra¿Cuál?

¿Cómo enfocar el uso del subsuelo, estratégico para la subterranización de redes?

Esencialmente como A. Un asunto que el DC debe cobrar y se cafaarirga a la r A. Un asunto que el DC debe cobrar y no se carga a la tarifa. C.; Regulada funcionalmente en especificaciones técnicas convenientes sin cargo a

la tarifa; D. <no sabe Otra, ¿Cuál?.

¿Cómo debe enfocarse el uso del espacio público como espacio de comunicación visual?

Esencialmente como A. Una vitrina escasa pero bien paga al DC (restrictivo) ?; B. Un espacio sin tanta publicidad y avisos, paga y fuente de ingresos (Permisiva). C. Otra, ¿Cuál?.

En materia de GENERACION (OFERTA):

19

En materia de planeación, diseño, construcción y mantenimiento, tanto del espacio público preexistente como del nuevo provisto, visto desde los últimos cuatro gobiernos, ha habido una continuidad en materia de proveer más espacios públicos en las diversas áreas de las ciudad, con prioridad por aquellas donde el déficit acumulado es mayor como el sur, occidente, noroccidente y centro, dentro de un objetivo sostenido de cobertura universal en condiciones técnicas homogéneas, que se han aplicado a través de las normas técnicas de las entidades ejecutoras como el IDRD y el IDU, y de la dirección del DAPD mediante instrumentos como la Cartilla del Espacio Público, y en particular el Taller del Espacio Público.

En particular en el tema de generación donde la política de promover la producción masiva de elementos para el espacio público iniciada por la administración Mockus-Bromberg, resulta conveniente examinar sobre si los costos unitarios actuales (2004) de esa continuidad permitirán alcanzar la meta de universalidad en la provisión de espacio público en los plazos establecidos en el POT.

De allí que la conclusión específica para esta dimensión de la provisión de espacio público es: Si ha habido continuidad en la política pública de universalización y sostenibilidad del espacio público, explicada por factores de política técnica en la generación y mantenimiento de espacios públicos y continuidad relativa de los agentes o protagonistas técnicos.

Los dilemas o discusiones que se han dado en los últimos quince años en las políticas de la administración en el marco de la continuidad en la generación de espacio público, toca temas muy estratégicos para el requilibrio territorial de una provisión estructuralmente desequilibrada, la prioridad estratégica y la sostenibilidad económica de las finanzas públicas, y la diversidad y calidad de la identidad urbana de la ciudad, temas todos que pasan por la capacidad económica de contribuir y tributar de los bogotanos y de la calidad de la buena comprensión de prioridades, ingenio y desarrollo técnico distrital.

Estos dilemas se presentan así: ¿Cómo recuperar el desequilibrio territorial en la provisión de espacio público?

Esencialmente mediante A. Acción directa administración central; B. Acción cooperada comunidad-administración descentralizada; C. Promover la libertad en la oferta y demanda o libre mercado. No hacer dada. D. Otra ¿Cuál?

¿Cómo enfocar el reto de ampliar cobertura con calidad constructiva homogénea?

Esencialmente mediante (precio) A. Bajando costos de intermediación (técnicos, administrativos, tributarios); B. Masificando la producción de los componentes con criterio de

C. Incrementar cesiones urbanística en consolidación y renovación.

reducción y ampliando la oferta;

D. Otra ¿Cuál?

20

¿Cómo enfrentar la diversidad social bogotana, la singularidad geográfica y la identidad estética del espacio público?

Esencialmente mediante A. Una Cartilla de Espacio Público única y obligatoria; B. Una Cartilla de Espacio Pública Guía; C. Vía Competencia y diversidad en la oferta; d. Otra, ¿Cuál? EN MATERIA DE LA GESTIÓN, REGULACIÓN Y CONTROL del espacio público provisto. Para todos es conocida la sala de al lado de la Secretaria Privada del Despacho del

Alcalde Mayor o la de la Secretaría General o la de la dirección del IDU o las llamadas al Fondo de Ventas Populares de la Secretaria de Gobierno en la búsqueda de coordinación y planeación en el uso, generación y control del espacio público.

De nuevo el tema es tan álgido que todos los gobiernos sin excepción han dado orientaciones y todos desde a partir del Estatuto Orgánico han estudiado, planteado e incrito una propuesta de reforma institucional para el subsector de espacio público y/o de transporte y/o de infraestructura. Sin embargo los resultados son evidentes, a Octubre 23 del 2006 la Administración Garzón ha presentado una nueva propuesta de reforma administrativa. Allí hemos visto pasar propuestas que van desde “Administración a la escala humana” (1994), al ESTEP (1996), a la Secretaría del Habita (2005). Propuesta con enfoques cada vez menos basados en la especialización y cada más integracionistas horizontales y verticales, en un lógica cada vez más de servicio que apunta a ofrecer no solo cantidad sino calidad en el servicio.

La crisis es permanente, los instrumentos técnicos y tecnológicos para que una política de coordinación y planeación del espacio público funcione ya existen y son fácilmente mejorables, pero esto plantea un dilema de poder difícil de sortear entre administración central y administración descentralizada, entre poder técnico y poder político, entre imperio de los decidores con base en argumentos técnicos y de los decidores con base en argumentos sociales.

De allí que la hipótesis específica para esta dimensión de la provisión de espacio público es:

Ha habido discontinuidad en la política pública para mejorar la coordinación y planeación en la gestión y control de los espacio públicos provistos, explicada por factores de política y reproducción electoral, de política social y de cultura político administrativa. En materia de ADMINISTRACIÓN (REGULACION):

Para todos es conocida la acción de la Secretaria Privada del Despacho del Alcalde Mayor o la de la Secretaría General o la de la dirección del IDU o las llamadas al Fondo de Ventas Populares de la Secretaria de Gobierno en la búsqueda de coordinación y planeación en el uso, generación y control del espacio público.

De nuevo el tema es tan álgido que todos los gobiernos sin excepción han dado orientaciones y todos desde a partir del Estatuto Orgánico han estudiado, planteado e inscrito una propuesta de reforma institucional para el subsector de espacio público y/o de transporte y/o de infraestructura. Sin embargo los resultados son evidentes, a

21

Octubre 23 del 2006 la Administración Garzón presentó una nueva propuesta de reforma administrativa.

La ciudad ha visto pasar propuestas que van desde “Administración a la escala humana” (1994), al ESTEP (1996), a la Secretaría del Hábitat (2005). Propuestas con enfoques cada vez menos basados en la especialización funcional y cada más integracionistas horizontales y verticales, en un lógica cada vez más de servicio que apunta a ofrecer no solo cantidad sino calidad en el servicio.

La crisis es permanente, los instrumentos técnicos y tecnológicos para que una política de coordinación y planeación del espacio público funcione ya existen y son mejorables, pero esto plantea un dilema de poder difícil de sortear entre administración central y administración descentralizada, entre prioridades técnicas y prioridades políticas, entre imperio de los decidores con base en argumentos técnicos, con base en argumentos sociales o político electorales.

De allí que la conclusión para esta dimensión de la provisión de espacio público es:

Si ha habido discontinuidad en la política pública para mejorar la

administración, es decir la coordinación y planeación en la gestión y control de los espacios públicos provistos, explicada por factores de política y reproducción electoral, de política social y de cultura político administrativa.

¿Quién ejecuta el control del uso del espacio público?

Esencialmente, A. La Administración Central, y allí la entidad de la tenencia, planificación,

ejecución, la política o la policía. B. La Administración descentralizada, y allí quién el alcalde local como jefe de

policía o quien. C. Esquemas privados, ¿Caso Santa Barbara Carulla 125? D. Otro ¿Cuál?

¿Quién define el uso y manda o dirige el que diseña y ejecuta, el que planea y diseña, o el que lo defiende?

Esencialmente, A. El DAPD-Taller del Espacio Público; B. El IDU-IDRD, el ejecutor; C. El DADEP, el propietario D.C.; D. El CIUDADANO previo acuerdo con el gobierno local; E. Otro ¿Cuál?.

¿Cómo enfocar la administración del Espacio Público? Esencialmente como un asunto A. Político y de orden público (Scr. Gobierno – FVP) B. patrimonial (Procuraduría – DADEP); C. infraestructural (SOP-IDU); D. financiero (SHD); E. uso: IDRD-Transmilenio

22

F. Detección de alternativas y balance de oportunidades y restricciones para el 2007

¿CONTINUAR O DISCONTINUAR?, ¿HACIA DONDE?, ¿PORQUÉ?

NOTA DEL AUTOR: Si de acuerdo a la entrevista dada por el Director de la Investigación al Museo de Bogotá, el reto bogotano por excelencia es ¿de qué vamos a vivir’, el reto aquí es doble. ¿Cómo reducir la inversión en la provisión de espacio público para liberar recursos hacia otras áreas de inversión más estratégicas como “el conocimiento”, al tiempo en cómo convertir el sector de la construcción de espacio público bogotano en un sector más productivo y evidentemente más competitivo a nivel nacional y de la subregión continental. Lo anterior pasa por continuar en la cualificación de la oferta y discontinuar la concentración de la oferta de elementos de espacio público, mejorar los diseños, y tecnologías empleadas en la provisión en una deliberada política pública de obtener costos acordes con la capacidad media del municipio colombiano, sin detrimento de la calidad. El horizonte para la provisión del servicio de espacio público con carácter universal, de calidad homogénea, como lo promete el PMEP pasa por bajar costos, acercarse a la respuesta en tiempo real, adaptarse a al diversidad, capitalizar la autorregulación y responsabilidad ciudadana.

23

5. Factores asociados a la continuidad y discontinuidad en el espacio público 1990-2005

¿QUÉ EXPLICA LA CONTINUIDAD O DISCONTINUIDAD EN EL ESPACIO PÚBLICO 1990-2015? NOTA DEL AUTOR:

A continuación una aproximación que explique que ha hecho posible la continuidad de la cual se precia la ciudad, que a primera vista ha pasado más por factores de los cambios en la cultura política distrital y nacional movida por la crudeza y tozudes de los hechos y el cambio en el comportamiento electoral bogotano. ¿Factores de continuidad?: ¿Los “bogotanólogos”?....., “la presión del conflicto?”…?

Partiendo del marco democrático y de la política electoral las explicaciones a la continuidad o discontinuidad en la acción de la administración bogotana en la provisión de espacio público pueden agruparse en tres enfoques, los estructuralistas, los culturalistas, los economicistas. El gasto está amarrado (político-administrativistas), la “ciudad” (bogotanólogos y medios) lo desea, la condiciones económicas lo favorecen y lo promueven (gremios y empresarios). La normas y el presupuesto amarrado, los bogotanólogos y la burocracia técnica, la rentabilidad económica y política de la continuidad en la acción.

El marco institucional, normativo, fiscal, y presupuestal, el conocimiento y capacidad técnica, y la rentabilidad política y económica de la continuidad.

En Bogotá, el autoevalúo, la venta de la EEEB, la sobretasa, generarán la base de la continuidad IDU, antes era consiga plata, haga lo que alcance, hoy hay más estabilidad en los ingresos, más bien hoy el desafío es técnico y estratégico.

Compartiendo diagnósticos ya realizados por la Misión Siglo XXI en 1991, el Plan

Estratégico Bogotá 2000 identificó en las Jornadas Internacionales de Noviembre de 1994 que aumentar el espacio público17

Estrategia que, si bien se expresó en el Acuerdo Ciudadano “Bogotá 2000”, nunca se adoptó formalmente como una política pública distrital. ¿Puede entonces afirmarse que las administraciones de Castro, Mockus, Peñalosa, Mockus, Garzón, han actuado como si esta fuese una política pública?.

era una estrategia concreta y viable para que el Distrito y los municipios mejoren la mala calidad de vida domiciliaria derivada de la pobreza. Pobreza cuyo tratamiento depende, aún hoy, mucho más de las políticas nacionales de crecimiento económico, fiscales, tributarias y de distribución del ingreso.

Probablemente no puede afirmarse, pero cuenta mucho que durante los 90´s y

“orientado” por los periodistas capitalinos a su vez asesorados por sus fuentes fiables, “los técnicos y ciertos funcionarios”, el electorado bogotano “se cansó” de “las obras inconclusas” y comenzó a valorar la conveniencia de la continuidad en las “obras

17 Subtema: Ventas Callejeras. Tema: El uso económico del espacio público”, Alvaro Suárez Zúñiga, Bogotá 2000, Nov. 1994. Documento técnico.

24

públicas”, lo cual generó un control electoral que entró a sancionar los síntomas de discontinuidad.

Probablemente no, pero la existencia de los “bogotanólogos” como una “rosca técnica” con un diagnóstico técnico compartido, “Bogotá es una ciudad segregada, Bogotá es una ciudad inequitativa”, dio pie a que los diferentes líderes políticos, aspirantes a alcaldes y que de hecho lo fueron, terminaban actuando coincidentemente pero con énfasis distintos18

Es decir, que la provisión de espacio público puede leerse como una política pública derivada de diagnóstico compartido por “bogotanólogos”, funcionarios y políticos.

. Esta consolidada convicción política y técnica se tradujo en una visión compartida, y estrategias de gobierno con continuidad: Invertir en espacio público también en la periferia pobre bogotana y además “paga” políticamente.

De otra parte, También podría hacerse una lectura más estructural y adelantar

hipótesis como que la dirigencia bogotana, el “viejo liberalismo” con Castro, el “nuevo liberalismo” con César Gaviria del cual Mockus coincidencialmente es su rector UN, el “tardo frente-nacionalismo” con Peñalosa, conciente de su privilegio y acosada por la presión del conflicto social y militar colombiano decide jugar el juego de la democracia pactado en la Constitución de 1991 y decide hacer la tarea de gobernar razonablemente mejor.

De hecho, el exalcalde Jaime Castro (1992-1994) fue el constituyente liberal a

quien el M19 (ni “viejo ni nuevo liberalismo”) casi lo revoca, y es este mismo M19 quien a su vez le propone al “independiente” exmiembro del gobierno Gaviría como rector de la Universidad Nacional, Antanas Mockus (1995-1997), respaldarlo hasta llevarlo a la Alcaldía. De hecho los liberales aceptan que Enrique Peñalosa (1998-2000) se presente como “independiente y suprapartidista”, pues haciendolo como miembro del “viejo” y “nuevo liberalismo” tiene garantizada la derrota.

Con mayor o menor convicción, todos ellos están invadidos de un diagnóstico, la “situación social” es demasiado “inequitativa”, es “explosiva” y, coinciden de facto en que una de las dimensiones en que un Alcalde Mayor si puede actuar de manera evidente es en las “obras públicas”, es decir en la provisión de espacio público con énfasis en aumentar la oferta para la periferia pobre de la ciudad y el borde regional cundibogotano.

Desde este punto de vista enmarcados en el conflicto político, social y militar

colombiano, el Alcalde Luis Eduardo Garzón (2004-2007) no sería sino una derrota 18 Probablemente a casi todos los alcaldes, se les venía la ciudad encima con sus idénticos problemas, y sin mayores opciones que “personalizar” soluciones tipo validadas técnicamente por

funcionarios y bogotanólogos.

Hay una convicción errada y es que crear alternativas de solución es fácil. No. Cambiar el diagnóstico y la solución no solo es un asunto de inteligencia de quien gobierna sino una coincidencia con

las creencias de los grupos especializados, de los periodistas y de la opinión pública. Por ejemplo hay la convicción que las ventas callejeras son un problema de pobreza y de disminución de costos de

distribución por el sector formal, pero también podría verse como una ausencia de oferta de espacio comercial de bajo costo e inclusive de espacio comercial de interés social, que bien podría ser producido

por el sector privado con apoyos directos e indirectos del estado. Pero no, optamos por “feriar” el espacio público mediante una concesión, manteniendo subutilizado enormes oportunidades prediales e

inmobiliarias de engorde en las diferentes centralidades de la ciudad. Cuestión de diagnóstico técnico.

25

electoral de esas “nuevas fuerzas políticas”, sobre esa “vieja clase dirigente tardo-frente-nacionalista ” y el “viejo y nuevo liberalismo”, en el objetivo de enfrentar esa pobreza tenaz y crónica que en Bogotá en lugar de disminuir aumenta.

Alcalde que llegado al momento de gobernar, continúa esa estrategia de espacio público identificada al inicio de los noventa, con base en ese diagnóstico compartido, y es que la ausencia de espacio público es una muestra más de la inequidad social que consecuencia y para muchos causa del “conflicto” nacional.

Un caso específico: la continuidad en las ventas callejeras.

En 1992, el documento “El uso comercial del espacio público Subtema: Ventas Callejeras” Bogotá 2000, planteó en extenso y públicamente lo que su título indica y es que el uso del espacio público puede y debe ser reglamentado para diferentes usos económico, entre ellos, el uso comercial por ventas callejeras.

¿Es que las administración de Garzón que decide, en el 2005, la reglamentación del uso económico del espacio público está referida a esa comprensión iniciada en 1994?

Probablemente no están referidas, pero si llama la atención que este diagnóstico de oferta y demanda a regular, que podríamos etiquetar como economicista termina imponiéndose como política pública bogotana y siendo excepcional en Colombia, con liderazgos intelectuales como el asesor del Plan Maestro de Movilidad el Economista Humberto Molina, quien ejerció como asesor de campaña del liberal Jaime Castro (2004) y del Partido Liberal.

Probablemente tampoco lo están, pero probablemente esto si tiene que ver con coincidencias centradas sobre personas específicas que van difundiendo una comprensión que disuelve contradicciones, garantiza sobrevivencia política de los actores en conflicto, (los jefes de los sindicatos de vendedores, los vendedores, los funcionarios y los gobernantes), y que propone algo posible desde el gobierno, como es regular una situación de hecho, más que pretender “acabar con las ventas ambulantes” implícita en otros enfoques.

Estos ideólogos19

Los anteriores enfoques contrastan a nivel nacional e inclusive a nivel andino donde las ventas ambulantes, los buhoneros, los pregoneros, son un caso de inequidad socio-económica, cuya solución es paliativa, como los Centros Comerciales de Ventas Populares, y en consecuencia más estructural y consecuencia de “cambios de fondo en el sistema”, difíciles de lograr en el corto plazo.

del “uso económico del espacio público” contrastan con los de “cultura ciudadana” quienes, admitiendo el “problema social”, sostienen que el uso del espacio público es fundamentalmente colectivo y peatonal, y que para el manejo de este uso y abuso debe hacerse mediante acuerdos públicos entre gobernantes y gobernados, en torno a las prácticas ciudadanas de uso de espacios públicos específicos, y la creación de espacio público especializado “las alamedas”, pero que al final este espacio de debe ser “recuperado” y vuelto a su uso colectivo y peatonal.

19 Llama la atención que los inspiradores del PMEP,el economista Humberto Molina asesor del PMEP de Garzón, haya sido también asesor político del Alcalde liberal Jaime Castro (1992-1994) ,

y la economista Carmenza Saldías, exSecretaria de Hacienda, exConsejera de Competitividad, exDAPD del Alcalde independiente Mockus (1995-1997) y 2001-2003) haya sido funcionaria del DNP del

Gobierno Gaviría, coincidan ideológicamente.

26

Pero a 2005, economicistas, estructuralistas, culturalistas coinciden que las ventas callejeras son “connaturales” a las grandes ciudades y que en consecuencia, regularlas es la menos mala de las soluciones.

Es solo a posteriori y con cierta distancia que puede leerse una continuidad en la política pública distrital en cuanto a la regulación del uso económico del espacio público en Bogotá en el período 1994-2005.

6. Diseño de índices relevantes, cuando esto sea aplicable ¿QUÉ CONVIENE MEDIR PARA HACER EL SEGUIMIENTO DE LA CONTINUIDAD EN LAS POLITICAS PUBLICAS DE ESPACIO PÚBLICO?

En materia de indicadores de espacio público tenemos los siguientes resultados: El área verde por habitante entre 1994 y 1997 fue de 3, 20 m2, cifra que paso a 5,

9 m2 en 1999; en 2002 fue de 3.34 m2, en 2003 de 6.2 m2, en 2004 de 6.6 m2 y en 2005 fue de 7m2

La recuperación de espacio público por diligencias de restitución presenta el

siguiente comportamiento en el año 2000 se recuperaron 335158m2, en 2001 224369m2, en 2003 se recuperaron 460598m2 y en 2004 la recuperación fue de 213764m2.

En cuanto a la entrega voluntaria de espacio público en 2001 se entregaron 37205m2, en 2002 la cifra fue de 90132m2, en 2003 se recuperaron 118554m2 y en 2004 fue de 90985m2

En 1997, el porcentaje de zonas verdes en áreas residenciales fue de 58.90%, el

de parques en áreas residenciales fue de 53.60%, la presencia de árboles en la ciudad fue del 22.70%. En cuanto al estado de los andenes de la ciudad encontramos que el 13.70% de la ciudad se encontraba en mal estado, el 49% presentaba un estado regular y tan sólo el 37.30%, estaba en buen estado.

En cuanto al estado de zonas verdes, tenemos que el 18.6% se encontraba en mal estado, el 48.40% en regular estado, y el 33% en buen estado.

En este mismo año se hizo, también, un seguimiento al estado de los parque, cuyos resultados arrogaron que el 9.6% de los parques se encontraba en mal estado, el 41.5% en estado regular y el 48.9% en buen estado.

En cuanto al indicador de recuperación del espacio público en materia de vallas

tenemos que para 2000 la cantidad de vallas desmontadas por los usuarios fue de 699, en el 2001 la cifra fue de 64. En 1999 el DAMA desmontó 439 vallas, cifra que descendió a 320 en el 2000 y que descendió aún más en el 2001 cuando se desmontaron 246 vallas.

27

Anexo No. 1. Reseña de las acciones normativas relacionadas con la provisión de espacio público construído y ordenadas por períodos de gobierno

JUNIO 1988-MAYO 1990: ANDRES PASTRANA

-El Acuerdo 7 de 1987 que modifica el Estatuto de Valorización del D. E., condicionando el cobro a la aprobación de un Plan Cuatrienal de Obras (Gob. Julio César Sánchez).

Normatividad

-La Ley 9 de 1989 sobre Reforma urbana; el Gobierno Nacional adopta por primera vez el concepto de espacio público y define su alcance (Art.6).

-El Acuerdo 6 de 1990 que establece el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial, se reconoce al espacio público como primer nivel de prevalencia, y como estructura del ordenamiento

-El Acuerdo 16 de 1990 (modifica el Acuerdo 7/87) que desarrolla el concepto de valorización por beneficio general.

-El Acuerdo 6 de 1990 con el que se crea el Taller del Espacio Público adscrito al DAPD.

JUNIO 1990 - MAYO 1992: JUAN MARTIN CAICEDO-SONIA DURAN DE

INFANTE La segunda alcaldía elegida de nuestro período de estudio fue la de Juan Martín

Caicedo Ferrer (Junio 1990-Marzo 1992) remplazado por Sonia Duran Infante (Abril 1992 - Mayo 1992) miembro de su equipo de gobierno.

En materia normativa, se destacan en el Gobierno de Juan Martín Caicedo: Normatividad

-El Acuerdo 19 de 1990 con el que se adopta el Plan Bienal de Obras 1991–1992: Avenidas Expresas, NQS, NOS y programas: La Esperanza, 170, V/cencio-Cali, Av.Cundinamarca-Suba, Av. Comuneros, etc.

-El Acuerdo 6 de 1992 que organiza la estructura y organización administrativa de las localidades del D. E.

En la administración de Sonia Durán se produce el Decreto 324 de 1992, que organiza la estructura y las funciones del Taller Profesional del Espacio Público, como un equipo de consultores adscrito a la Dirección del DAPD. El Alcalde nombra el director de terna preparada por la SCA.

En materia de decisiones técnicas y organizativas tenemos, en cumplimiento de la Constitución de 1991, la creación del Consejo Territorial de Planeación que se encargará del Plan de Desarrollo

Decisiones técnicas y organizacionales

Para 1991, el director del IDU recibe autorización para suscribir un contrato de asesoría con la firma Peat Markwick para el diseño e implantación de un mecanismo de control interno y auditoría de sistemas, a fin de poder contar con un efectivo control en lo referente a la asignación y administración del recaudo de valorización.

28

JUNIO 1992-DICIEMBRE 1994: JAIME CASTRO

En la administración de Jaime Castro se producen las siguientes normas: Normatividad

-El Decreto-ley 1421/93: Estatuto Orgánico del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.

-El Acuerdo 31 de 1992, por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas. Se propone:

La construcción y adecuación de instalaciones deportivas. En el caso de las soluciones habitacionales la Administración dará prioridad a los

programas y proyectos cuyo diseño urbano y arquitectónico garantice calidad de vida y mayor espacio público.

Fomentar del desarrollo urbano con criterios ambientales y mejoras del espacio público

Reservar los terrenos requeridos para la conformación de un sistema de espacio público como soporte de los desarrollos que surjan con ocasión de la incorporación de nuevas áreas urbanas; para lograrlo, se elaborará la cartografía e inventario del espacio público

Las autoridades locales, con la colaboración de la administración distrital, de las empresas oficiales y privadas y de las comunidades organizada, asegurarán la conservación y embellecimiento de las escuelas y colegios distritales, de los centros administrativos y, en general, de todos los edificios oficiales y comunitarios y de los lugares que conforman el espacio público.

El DAPD deberá preparar un proyecto de Acuerdo que contenga las disposiciones requeridas para orientar el desarrollo integral del Distrito Capital en el mediano y largo plazo (PLAN RECTOR 1995-2010). Este deberá contener un Plan de Espacio Público, que incluirá un Primer Nivel de zonificación, uso del espacio público, zonas viales, recreativas, públicas y privadas, afectaciones y servicios públicos; ronda de ríos, quebradas, canales, embalses y lagunas; zonas de manejo y preservaron ambiental de las mismas, cesiones obligatorias gratuitas al espacio público; zonas de preservación del sistema orográfico e hidrográfico; y conservación histórica, urbanística y arquitectónica.

-El Decreto Distrital 600 de 1993, por el cual se reglamenta la expedición de licencias y permisos de urbanización y construcción.

-La ley 140 de 1994 por la cual se reglamenta la Publicidad Exterior Visual en el territorio nacional

ENERO 1995 - DICIEMBRE 1997: ANTANAS MOCKUS-PAUL BROMBERG

En materia normativa la administración de Antanás Mockus produce: Normatividad

-El Decreto 295 de 1995, que establece el Plan Formar Ciudad. Incluye un proyecto de Acuerdo para la creación de una empresa industrial y

comercial encargada de suministrar los servicios de movilidad (Empresa del Sistema del Tiempo y del Espacio Público)

29

La estrategia del espacio público se encaminará a redistribuir y cuidar el espacio público a través de programas y proyectos que intervengan en tres tipos de componentes: los físicos, que conforman el espacio público (bordes y forma); los funcionales, que permiten el uso, manejo y mantenimiento; y los estructurales, que se refieren a cómo el espacio público se relaciona con otros elementos y sistemas de la ciudad como el medio ambiente natural, el sistema de transporte, la localización de la población y el valor cultural otorgado a ciertas zonas de la ciudad.

Metas en el espacio público: Adecuar las instituciones distritales a las necesidades de la ciudad y de sus ciudadanos y racionalizar el gasto, Reducir la actividad ejecutora de la Administración y aumentar su capacidad de planeación y control, Aumentar la capacidad de control ciudadano sobre la Administración. Hacer más eficiente, ágil, oportuna y simplificada la atención a los ciudadanos, Fortalecer la capacidad administrativa de las localidades y su transparencia, eficiencia y eficacia.

-El Acuerdo No. 25 de 1995 que autoriza el cobro de la valorización por beneficio

local, para un conjunto de obras de las cuales hacen parte la Av. Ciudad de Cali y complementarias, Av. Boyacá, Av. San José, Vía Expresa Norte Quito Sur, habilitación de vías secundarias, Eje Ambiental Avenida Jiménez, y Vías Modelo del Espacio público (Carrera 15 y Autopista Norte).

-La Ley 388 de 1997, que define la ejecución del POT La administración de Paul Bromberg produce: -El Acuerdo 9 de 1997, por medio del cual se determinan los sistemas y métodos

con base en los cuales las Juntas Administradoras Locales podrán establecer el cobro de derechos por concepto de uso del espacio público para la realización de actos culturales deportivos, recreacionales o de mercados temporales y se modifica y adiciona el artículo 120 del Acuerdo 18 de 1989 (código de Policía de Santa Fe de Bogotá).

-El Decreto 980 de 1997, que traslada el mantenimiento vial y otras funciones de la SOP al IDU

-El Decreto 993 de 1997, que distribuye algunos negocios y asuntos entre la STT, el Fondo de Educación y Seguridad Vial y al IDU

-El Decreto 1192 de 1997, por el cual se reglamentan los permisos para el uso del espacio público para efectos del establecimiento de redes de servicios públicos y de telecomunicaciones en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C.

ENERO 1998 – DICIEMBRE 2000:

En materia jurídica, de la administración de Enrique Peñalosa, se destacan los siguientes hechos normativos:

Normatividad

-El Decreto 1192 de 1997 que otorga permisos al uso del espacio público para establecimiento de redes de servicios públicos y de telecomunicaciones.

30

- Acuerdo 6 de 1998: por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Santa Fe de Bogotá, D.C., 1998 - 2001 -POR LA BOGOTÁ QUE QUEREMOS

El programa 'ampliación y mejoramiento del espacio público y la infraestructura recreativa y deportiva' comprende la construcción de parques e instalaciones adecuadas para el desarrollo de actividades recreativas, deportivas y culturales; la realización de obras para recuperar andenes, vías peatonales y escaleras; y la ejecución de un programa masivo de arborización. Adicionalmente, puesto que las fachadas constituyen un elemento estructurante del entorno público, se adelantarán acciones para el mejoramiento con pañete y pintura, para dar un nuevo ambiente de vitalidad y dignidad a estos barrios.

Programa 'Ciudad a escala humana' Incrementar la cantidad y calidad del espacio público para los bogotanos

-La Resolución 649 de 1998 para el recaudo y cobro por el uso del espacio público. -El Decreto 489 de 1998, por el cual se limita el expendio y consumo de bebidas

alcohólicas en parques y escenarios recreativos o deportivos -El Decreto 682 de 1998 que fija modelos para recuperación de andenes y

separadores -El Decreto 758 de 1 998, por el cual se establecen normas sobre bahías de

parqueo y localización de estacionamientos en antejardines, calzadas paralelas -El Decreto 984 de 1998 que define las competencias y procedimientos en materia

de arborización urbana y manejo silvicultural de los árboles con fines paisajísticos en el espacio público del área urbana del Distrito Capital.

-El Decreto 1504 de 1998 para el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial.

-El Acuerdo 1 de 1998 que establece que la publicidad exterior sólo se podría instalar en los inmuebles ubicados sobre los tramos que desarrollan actividades múltiples

-El Decreto 161 de 1 999, que establece un procedimiento para la titulación de las zonas de cesión obligatorias y gratuitas

-El Decreto 290 de 1999, que autoriza la intervención en las zonas de antejardines como elementos integrantes del espacio público

-El Acuerdo 18 de 1999 que crea la Defensoría del Espacio Público como un departamento administrativo, encargado de velar por la defensa, protección, mantenimiento, vigilancia, control y administración del patrimonio mobiliario-inmobiliario y el espacio público de la ciudad

-El Acuerdo 12 de 2000 que amplia la posibilidad de colocar publicidad exterior con iluminación en sectores residenciales.

ENERO 2001 – DICIEMBRE 2003: ANTANAS MOCKUS

La producción normativa de la segunda administración de Antanas Mockus es la siguiente:

Normatividad

31

-La Resolución 33 de 2001: Normas técnicas para el diseño y construcción de las canalizaciones para la preparación y aprobación de programas de subterranización de redes de servicios públicos en el espacio público de Bogotá.

-El Acuerdo 79 de 2003: Código de Policía - determina derechos y deberes de los ciudadanos frente al uso del espacio público.

-El Decreto 68 de 2003: En el espacio público el Jardín Botánico de Bogotá José Celestino Mutis será la entidad ejecutora de las actividades de arborización y tala del arbolado urbano.

-El Decreto 462 de 2003: Dicta procedimientos para la preservación y recuperación del espacio público construido en el Distrito Capital

-El Decreto 463 DE 2003, que reglamentan la administración, l mantenimiento y el aprovechamiento económico del espacio público construido y sus usos temporales en Bogotá, Distrito Capital

-El Decreto 502 de 2003 que modifica parcialmente el Decreto Nº 161 de marzo 12 de 1999, mediante el cual se establece un procedimiento para la titularización de las zonas de cesiones obligatorias y gratuitas

-El Decreto 472 de 2003: Reglamenta la arborización, aprovechamiento, tala, poda, transplante o reubicación del arbolado urbano y se definen las responsabilidades de las entidades distritales en relación con el tema.

- La Ley 810 de 2003 que modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos

ENERO 2004 - DICIEMBRE 2005: LUIS EDUARDO GARZON

En materia normativa la administración de Luis Eduardo Garzón produjo: Normatividad

-El Decreto 98 de 2004, que armoniza la preservación del espacio público con los derechos de los vendedores ambulantes que lo ocupan

-El Decreto 190 de 2004 que compila las disposiciones establecidas en los decretos 619 de 2000 y 469 de 2003, clasifica el sistema de espacio público como el conjunto de espacios urbanos conformado por los parques, plazas, vías peatonales y andenes, controles ambientales de vías arterias, subsuelo, fachadas y cubiertas de los edificios, alamedas, antejardines.

-El Decreto 061 de 2005 se delegan funciones en relación con la adquisición de bienes inmuebles del nivel central del Distrito Capital

-El Decreto 145 de 2005 que reglamenta el artículo 282 del Decreto Distrital 190 de 2004, en cuanto a parques de escala vecinal y de bolsillo

-El Decreto 203 de 2005 por el cual se efectúan unas delegaciones y asignaciones en materia de representación legal, administrativa, judicial y extrajudicial del Distrito Capital

-El Decreto 215 de 2005: Con el que se adopta el Plan Maestro de Espacio Público -El Acuerdo 71 de 2005 que establece el catálogo de la actividad pública

inmobiliaria distrital.

32

Anexo No. 2. Reseña de las principales acciones administrativas relacionadas con la provisión de espacio público construido, ordenado por períodos de gobierno de 1988 a 2006.

JUNIO 1988-MAYO 1990: ANDRES PASTRANA

En materia jurídica, de la administración de Andrés Pastrana, se destacan los siguientes hechos normativos:

Normatividad

-El Acuerdo 7 de 1987 que modifica el Estatuto de Valorización del D. E., condicionando el cobro a la aprobación de un Plan Cuatrienal de Obras (Gob. Julio César Sánchez).

-La Ley 9 de 1989 sobre Reforma urbana; el Gobierno Nacional adopta por primera vez el concepto de espacio público y define su alcance (Art.6).

-El Acuerdo 6 de 1990 que establece el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial, se reconoce al espacio público como primer nivel de prevalencia, y como estructura del ordenamiento

-El Acuerdo 16 de 1990 (modifica el Acuerdo 7/87) que desarrolla el concepto de valorización por beneficio general.

-El Acuerdo 6 de 1990 con el que se crea el Taller del Espacio Público adscrito al DAPD.

En materia de proyectos tenemos que para 1989, bajo la dirección del arquitecto Kenzo Tange, se adecuan los predios del Templete Eucarístico para el Parque Metropolitano Simón Bolívar

Estudios y proyectos

20

En cuanto a programas, en 1990 la SOP inicia el programa de repavimentación de las principales vías de la ciudad; como no alcanza a cubrir por sí sola toda la red vial contrata 10 empresas particulares para llevar a cabo el programa.

.

Se da comienzo al Plan Integrado de Transporte (Troncales)

Respecto a la construcción, recuperación y adecuación de infraestructura física se destacan los siguientes hechos:

Obras

-La construcción del Centro Comercial de los libreros en la Calle 16 con carrera 9 -En 1988 el IDU finaliza las obras de construcción de la Cra 7 desde la Cll 116

hasta la Cll 153, impulsando la movilidad del sector oriental hacia el norte. -En 1989 el IDU inicia obras de regulación de la Av. Caracas desde la Cll 51 Sur a

la Cll 8, inscritas dentro del Programa de Transporte Masivo. TRONCAL CARACAS. -En 1990 es inaugurada Ciudad Salitre por el presidente Virgilio Barco y el alcalde

Andrés Pastrana; se constituye como el polo de desarrollo al occidente, con un urbanismo configurado no a partir del lote sino de la estructura urbana del espacio

20 Considerado uno de los logros más importantes en el urbanismo colombiano, al ser un pulmón de oxígeno en

medio de la capital.

33

público y espacios públicos referenciales21

-Inaugurado el Palacio de los Deportes el 7 de abril de 1990 tras una inversión de $400 millones

. También se inauguran la Av. Suba de 1.5 km de largo, con un costo de 2.000 millones de pesos y el primer tramo de la Troncal Caracas entre Molinos Sur y la Cll 6a.

-En cuanto al Plan Vial: Se construyeron 16 puentes vehiculares: Av. 26 por Av. El Dorado (IDU), Av.

Boyacá por Av. Centenario (IDU), Av. Suba por Casablanca (IDU), Av. de las Américas por Av. 68 (IDU), Av. de las Américas por Av. Boyacá (IDU), Av. La Esperanza por Av. 68 (IDU), AutoNorte por Av., Santa Bárbara (SOP), AutoNorte por Av. Ciudad de Quito (IDU), Av., Jorge Gaitán Cortés sobre el río Tunjuelito (SOP), Av. Villavicencio sobre el Río Tunjuelito (SOP), Sobre la Quebrada La Pichosa (SOP), Paralelo AutoNorte con Cll 143(SOP), Paralelo AutoNorte con Cll 170 (SOP).

Se recuperaron y modernizaron 60 mil metros de línea del Trolley en la Cll 80, Av. Caracas, y Cras 17, 19 y 24.

En materia organizacional y de decisiones técnicas se destacan la reorganización del IDU, mediante Resolución 016 del 20 de Marzo de 1990, y se faculta (Acta 005/90) al Director para determinar la vinculación de personas con contratos de trabajo a término fijo. Aparece el concepto de control interno con la División de Control de Obras y de Control Administrativo.


En cuanto a los directivos de los diferentes Departamentos, Secretarias e Institutos, que manejaron en ese entonces el Espacio Público en Bogotá, tenemos:

Directivos

Directores DAPD Luis Felipe Vergara ( Directores del IDU Augusto Bahamón (09.1986-06.1988) Jaime Ruiz (06.1988-03.1989) Mauricio Ramírez Koppel (03.1989-05.1990) Secretario de Obras (Canteras, Parques, Procuraduría de Bienes y Jardín Botánico) Director IDRD Nicolás Buitrago Alfredo Molina Directores FONDO DE VENTAS POPULARES 21 Incluye vivienda (media y alta), oficinas y equipamientos.

34

JUNIO 1990 - MAYO 1992: JUAN MARTIN CAICEDO-SONIA DURAN DE INFANTE

La segunda alcaldía elegida de nuestro período de estudio fue la de Juan Martín Caicedo Ferrer (Junio 1990-Marzo 1992) quien fue remplazado Sonia Duran Infante (Abril 1992 - Mayo 1992) miembro de su equipo de gobierno.

En materia normativa, se destacan en el Gobierno de Juan Martín Caicedo: Normatividad

-El Acuerdo 19 de 1990 con el que se adopta el Plan Bienal de Obras 1991–1992: Avenidas Expresas, NQS, NOS y programas: La Esperanza, 170, V/cencio-Cali, Av.Cundinamarca-Suba, Av. Comuneros, etc.

-El Acuerdo 6 de 1992 que organiza la estructura y organización administrativa de localidades del D. E.

-El Acuerdo 31 de 1992, por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas y se propone construcción y adecuación de instalaciones deportivas

En la administración de Sonia Duran se produce el Decreto 324 de 1992, que

organiza la estructura y las funciones del Taller Profesional del Espacio Público, como un equipo de consultores adscrito a la Dirección del DAPD. El Alcalde nombra el director de terna preparada por la SCA.

Para 1991, bajo el Acta de Junta Directiva No. 007 del 7 de marzo, se adjudican las licitaciones correspondientes al Plan Bienal de Obras (Avenidas Expresas, NQS, NOS). En materia de programas, se inician los de las Avenidas La Esperanza, 170, V/cencio-Cali, Cundinamarca-Suba, Comuneros.


Se inicia el estudio de Prospectiva Misión Bogotá Siglo XXI, Medio ambiente, Renovación Urbana, Cultura Ciudadana

En materia de infraestructura se destacan los siguientes hechos: Obras

Uso -Ejecución del Plan 2000: Cooperación entre la SOP y la comunidad para la

realización de las obras (la comunidad aportaba los materiales y la SOP ponía la mano de obra)

Generación -Construcción de los Centros Comerciales Populares del Restrepo y Caravana. -En 1990 el IDU finaliza las conexiones de la Cll 127 y de la Cll 116 con la Av.

Boyacá, y de ésta con la Av. Villavicencio, contribuyendo a unir la ciudad de norte a sur con la carretera a los Llanos Orientales.

-Las Obras ejecutadas por el IDU fueron: Puente Av. Boyacá sobre Av. Medellín, Puente calle 72 sobre Av. Ciudad de Quito, Puente calle 63 sobre Av. Ciudad de Quito,

35

Puentes Cll 45, Cra 36 y Av. 28 sobre Av. Ciudad de Quito, Av. de las Villas desde la calle 129 hasta la Av. Suba, Av. Ciudad de Cali desde Av. Centenario hasta la Av. de las Américas, Cra 11 desde Cll 106 hasta Cll 114, puente de la AV. Boyacá sobre la Autopista Sur, Autopista Sur entre la Av. Cra 68 y la Av. Terreros

-Primera Etapa de la Vía expresa Norte-Quito-Sur -Construcción del Segundo tramo TRONCAL CARACAS -Se inicia la construcción del PARQUE CENTRAL BAVARIA, el desarrollo del Plan

Centro y la aplicación de incentivos de renovación urbana.

En materia de decisiones técnicas y organizativas tenemos, en cumplimiento de la Constitución de 1991, la creación del Consejo Territorial de Planeación que se encargará del Plan de Desarrollo


Para 1991, el director del IDU recibe autorización para suscribir un contrato de asesoría con la firma Peat Markwick para el diseño e implantación de un mecanismo de control interno y auditoría de sistemas, a fin de poder contar con un efectivo control en lo referente a la asignación y administración del recaudo de valorización.

En materia económica para 1990 el IDU, principal generador directo de espacio público, además de iliquidez presenta un problema estructural financiero. Según consta en Acta de Junta Directiva No. 012, se han obtenido $4.200 millones con el Fondo Financiero de Desarrollo Urbano para solventar los problemas de iliquidez y el principal problema del IDU, derivado del Acuerdo No. 7/87, que establece el no cobro de obra alguna por valorización. El Director del Idu, Camilo Nassar, propone utilizar el principio de Beneficio General para la contribución de valorización el cual tiene un componente distributivo para toda la ciudad.

Decisiones económicas

En 1991, Camilo Nassar informa a la Junta Directiva del IDU la aprobación del crédito de Findeter por un valor de $5.000 millones para financiar parte de las obras correspondientes al Plan Bienal relacionado con la primera etapa de la Av. Expresa Norte Quito Sur, que incluye las paralelas a la línea del ferrocarril entre AutoNorte y Cll 106, y los puentes de la 100 por 15, y Norte Quito Sur por cll 72, 63, y 45.

El 6 de marzo la Junta Directiva aprueba el presupuesto y monto distribuible para la liquidación y distribución de la contribución de valorización por las obras del Plan Bienal 1991-1992 por la suma de $167.000 millones.


Directivos

Director DAPD Gustavo Perry Directores del IDU Camilo Nassar (06.1990-10.1991) Mario R. Montoya Negrete (E) (10.1991-11.1991) Directores del IDU

36

Arturo Ferrer (11.1991-06.1992) Secretario SOP (Parques, Procuraduría, Jardín Botánico) - Director IDRD Alfonso Prada Gil Fernando Triana Ayala Directores FONDO DE VENTAS POPULARES JUNIO 1992-DICIEMBRE 1994: JAIME CASTRO

En la administración de Jaime Castro se producen las siguientes normas: Normatividad

-El Decreto-ley 1421/93: Estatuto Orgánico del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.

-El Acuerdo 31 de 1992, por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas. Se propone:

La construcción y adecuación de instalaciones deportivas. En el caso de las soluciones habitacionales la Administración dará prioridad a los

programas y proyectos cuyo diseño urbano y arquitectónico garantice calidad de vida y mayor espacio público.

Fomentó del desarrollo urbano con criterios ambientales y mejoras del espacio público

Reservar los terrenos requeridos para la conformación de un sistema de espacio público como soporte de los desarrollos que surjan con ocasión de la incorporación de nuevas áreas urbanas; para lograrlo, se elaborará la cartografía e inventario del espacio público

Las autoridades locales, con la colaboración de la administración distrital, de las empresas oficiales y privadas y de las comunidades organizada, asegurarán la conservación y embellecimiento de las escuelas y colegios distritales, de los centros administrativos y, en general, de todos los edificios oficiales y comunitarios y de los lugares que conforman el espacio público.

El DAPD deberá preparar un proyecto de Acuerdo que contenga las disposiciones requeridas para orientar el desarrollo integral del Distrito Capital en el mediano y largo plazo (PLAN RECTOR 1995-2010). Este deberá contener un Plan de Espacio Público, que incluirá un Primer Nivel de zonificación, uso del espacio público, zonas viales, recreativas, públicas y privadas, afectaciones y servicios públicos; ronda de ríos, quebradas, canales, embalses y lagunas; zonas de manejo y preservaron ambiental de las mismas, cesiones obligatorias gratuitas al espacio público; zonas de preservación del sistema orográfico e hidrográfico; y conservación histórica, urbanística y arquitectónica.

-El Decreto Distrital 600 de 1993, por el cual se reglamenta la expedición de licencias y permisos de urbanización y construcción.

-La ley 140 de 1994 por la cual se reglamenta la Publicidad Exterior Visual en el territorio nacional


37

En materia de estudios y proyectos tenemos: -Los diseños del IDU de puentes peatonales, orejas, bajos de puentes sobre la

NQS, con prioridad por la calidad del espacio público. -El Estudio de Transporte Colectivo Solobus (Halcrow, Fox). -El inicio del Plan Estratégico Bogotá 2000, concertación de visión y proyectos

económicos, territoriales y sociales con visión regional. -El Plan de reestructuración urbana de San Victorino Santa Inés. -El Estudio del Uso económico del Espacio Público: El caso de las ventas callejeras.

En materia de infraestructura se destacan los siguientes hechos: Obras

Uso -Inauguración del Palacio de los Deportes en terrenos del Parque Metropolitano

Simón Bolívar. -Se continúa el programa Parque Central Bavaria en 1992 y se restauran las

antiguas cavas y falcas. Generación -Se contrata a Daniel Motta y Fernando Rodríguez para el diseño de parques

vecinales y zonas verdes En 1994, el IDU lleva a cabo la construcción de la Av. Cedritos, que comunica la Cll

147 desde la Cra 7 hasta la AutoNorte, dando salida hacia ambos sectores a los barrios Cedro Bolívar, Bosques del Capri y Los Cerros, entre otros. Construye, también, la Cll 170 desde la Cra 7 hasta la AutoNorte, dando salida hacia el noroccidente a los barrios la Granja Norte, Santa Mónica y El Toberín, entre otros, y facilitando además el desarrollo de varios hipermercados sobre la zona de la Autopista.

En materia de decisiones técnicas y organizativas tenemos: Decisiones técnicas y organizacionales

-La contratación para la administración de parques metropolitanos con excepción del parque Simón Bolívar

-La creación del Departamento Administrativo del Medio Ambiente –DAMA-, manteniéndose las funciones de licencias de explotación de canteras en la SOP.

-Los convenios de administración de parques con cajas de compensación versus descuentos en ICA 70%, casos Parque la Independencia, Parque El Lago, Parque Ciudad Salitre.

-La producción de la Cartilla del Espacio Público por el Taller Profesional del Espacio Público, DAPD, que conceptualiza y genera categorías de referencia.

-Los Convenios interinsitucionales IDU-SISE para sistematización y con la Tesorería Distrital para el recaudo de la valorización general.

-Los Convenios para la administración del Coliseo El Campín, el Estadio El Campín y los terrenos del Club Millonarios.

-La creación del Jardín Botánico José Celestino Mutis como entidad descentralizada; desde 1969 había sido una dependencia de la SOP

Decisiones económicas

38

En materia económica para 1994, el Findeter otorga 7 mil millones de pesos para la realización de obras del Plan Vial del Alcalde Jaime Castro.


Directivos

Directores del IDU Augusto Bahamón G. (06.1992-02.1993) Luis Fernando de Guzmán (02.1993-02.1995) Directores del DAPD Luis Koppec (08.1992-XX 1993) Andrés Escobar (XX.1993-12.1992) Directores IDRD Hernán Cortés Parada Secretario de Obras (Canteras, Parques y Procuraduría de Bienes) Urrea Directores JARDIN BOTÁNICO Directores DAMA Elizabeth Grijalbo de Noriega Alberto Nassar Directores FONDO DE VENTAS POPULARES Jaime Tuta ENERO 1995 - DICIEMBRE 1997: ANTANAS MOCKUS-PAUL BROMBERG

En materia normativa la administración de Antanás Mockus produce: Normatividad

-El Decreto 295 de 1995, que establece el Plan Formar Ciudad. Incluye un proyecto de Acuerdo para la creación de una empresa industrial y

comercial encargada de suministrar los servicios de movilidad (Empresa del Sistema del Tiempo y del Espacio Público)

La estrategia del espacio público se encaminará a redistribuir y cuidar el espacio público a través de programas y proyectos que intervengan en tres tipos de componentes: los físicos, que conforman el espacio público (bordes y forma); los funcionales, que permiten el uso, manejo y mantenimiento; y los estructurales, que se refieren a cómo el espacio público se relaciona con otros elementos y sistemas de la ciudad como el medio ambiente natural, el sistema de transporte, la localización de la población y el valor cultural otorgado a ciertas zonas de la ciudad.

Metas en el espacio público: Adecuar las instituciones distritales a las necesidades de la ciudad y de sus ciudadanos y racionalizar el gasto, Reducir la actividad ejecutora de la Administración y aumentar su capacidad de planeación y control, Aumentar la capacidad de control ciudadano sobre la Administración. Hacer más eficiente, ágil, oportuna y simplificada la atención a los ciudadanos, Fortalecer la

39

capacidad administrativa de las localidades y su transparencia, eficiencia y eficacia.

-El Acuerdo No. 25 de 1995 que autoriza el cobro de la valorización por beneficio

local, para un conjunto de obras de las cuales hacen parte la Av. Ciudad de Cali y complementarias, Av. Boyacá, Av. San José, Vía Expresa Norte Quito Sur, habilitación de vías secundarias, Eje Ambiental Avenida Jiménez, y Vías Modelo del Espacio público (Carrera 15 y Autopista Norte).

-La Ley 388 de 1997, que define la ejecución del POT La administración de Paul Bromberg produce: -El Acuerdo 9 de 1997, por medio del cual se determinan los sistemas y métodos

con base en los cuales las Juntas Administradoras Locales podrán establecer el cobro de derechos por concepto de uso del espacio público para la realización de actos culturales deportivos, recreacionales o de mercados temporales y se modifica y adiciona el artículo 120 del Acuerdo 18 de 1989 (código de Policía de Santa Fe de Bogotá).

-El Decreto 980 de 1997, que traslada el mantenimiento vial y otras funciones de la SOP al IDU

-El Decreto 993 de 1997, que distribuye algunos negocios y asuntos entre la STT, el Fondo de Educación y Seguridad Vial y al IDU

-El Decreto 1192 de 1997, por el cual se reglamentan los permisos para el uso del espacio público para efectos del establecimiento de redes de servicios públicos y de telecomunicaciones en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C.

En materia de estudios y proyectos tenemos, en la administración Mockus: Estudios y proyectos

-Plan Formar Ciudad (1993-1997): Obras por Valorización local, Av. Ciudad de Cali, Av. Boyacá, Av. San José, Vía Expresa NQS, habilitación vías secundarias, Eje Ambiental Av. Jiménez, Vías Modelo de espacio público (Paseo Urbano Carrera 15, Autopista Norte) -Previos estudios contratados por la Cámara de Comercio de Bogotá y la Sociedad de Mejora y Ornato, el proyecto de recuperación del espacio público peatonal de la carrera 15 se inscribe en el Plan de Desarrollo Formar Ciudad dentro del programa “Vías modelos de espacio público”

-En 1996, con el fin de dar uso a los espacios bajo los puentes vehiculares, el distrito arrendó a Parking International y a Corfagro las zonas bajas de 6 puentes para poner en funcionamiento sanitarios, locales comerciales y parqueaderos

-En 1997, surge la figura del curador urbano, cuya función era la de tramitar y aprobar las licencias urbanísticas y de construcción

En la administración de Paul Bromberg, se producen: -Los Programas de Acuerdos o Pactos de convivencia en el uso temporal de espacio

público (20 de Julio, Venecia) -Los diseños del programa de Alamedas para uso temporal (Porvenir, Venecia)

40

-Los diseños del programa de recuperación de espacios públicos ‘Bogotá Monumental’ (Plazoleta la Rebeca, Banderas, Isabel y Colón, y Héroes)

-El diseño y adjudicación del Concurso Seis Mobiliarios Urbanos para Bogotá, base de la Cartilla de Espacio Público 1998. (Ganador Arq. Daniel Bonilla).

Antanas Mockus desarrolló en materia de infraestructura: Obras

Uso -La ejecución del programa de Cultura Ciudadana y de los subprogramas Bogotá

verde y embellecida, Bogotá con identidad, Bogotá bien atendida dirigidos en particular a cambios de comportamientos en el espacio público.

-El lanzamiento de Rock al Parque -En 1995, se recupera el Parque Nacional restaurando 11 monumentos históricos, 4

fuentes, mobiliario urbano, canchas deportivas, instalaciones locativas (canecas, sillas y baños públicos) y el Se adecuaron dos releves gigantes de Colombia y una zona macro de juegos infantiles con insumos importados. Se creo el Centro Metropolitano de Recreación, más pisas lúdicas (3 de voleibol, y pista de patinaje de 1550 m2) y reubicaron y organizaron a vendedores ambulantes con nuevas casetas de madera tras una inversión de $1.500 millones.

-Del parque Nacional y bajo la denominación de "Paseo de la Convivencia" arrancó en 1995 el Día de la Bicicleta

-1995: el manejo de la Ciclovía pasa al IDRD, con un circuito total de 121 kms Generación -En 1997 la SOP contrató con la compañía ICA de México la reparación y

mantenimiento de 3.766 km. de la malla vial de la capital -El Plan de embellecimiento, la SOP se encargó de los estudios y presupuestos para

la construcción de un buen número de puentes peatonales, y la identificación reciente por colores, de acuerdo a la vía donde estén localizados

En materia de infraestructura de la Administración de Paul Bromberg, se destacan los siguientes hechos:

Uso -Contratación de la recuperación y mantenimiento masivo de pavimentos (ICA). -En 1997 el Velódromo 1 de mayo es remodelado, se le adicionan unas canchas

deportivas, pista de bicicross y juegos infantiles -Entre el 6 y 15 de junio de 1997 se celebró por primera vez el festival de verano Generación -Construcción del Paseo de la Quinta (Parque Nacional - Independencia) y

aplicación de los mobiliarios ganadores. - Se inauguraron los siguientes escenarios: Quiroga (febrero 22), San Andrés

(Septiembre 12), Molinos II (Julio 4), Patio Bonito (Octubre 10), LAs Cruces (Agosto 1), Atahualpa (Agosto 28 - remodelación), La Amistad (Septiembre 26), Tibabuyes (Junio 13), Sauzalito (octubre 17-remodelación), El Jazmín (julio 11-remodelación) y la Estancia (julio 25)


41

En materia de decisiones técnicas y organizativas tenemos: ANTANÁS MOCKUS -Traslado de las funciones de procuraduría de bienes -SOP- a la Secretaría de

Hacienda Distrital. -Se fijan y adicionan las “Especificaciones Técnicas -IDU”, las secciones No 79, 80 y

81 de especificaciones para tela geotextil y juntas de pavimento asfáltico y para sardineles prefabricados, sistema de anclaje y fundición.

-Reestructuración administrativa del IDU. -Creación de la Coordinación Interinstitucional de Proyectos y Obras de Espacio

Público en el IDU, luego en la Secretaría General para el desarrollo de obras de espacio público 1995-1997: Camino a Monserrate, Ciclovías, Recuperación de humedales.

-Designación de los primeros cuatro Curadores Urbanos de Bogotá. PAUL BROMBERG -En 1996 se implementó el Plan B de la ESTEP, que traslada el mantenimiento y

otras funciones de la SOP, al IDU y parques de barrio al IDRD. -Reestructuración administrativa IDU

En materia económica tenemos: Decisiones económicas

ANTANÁS MOCKUS: A partir de 1995 se introduce un concepto nuevo en el manejo financiero de los recursos del Distrito y sus entidades, estableciéndose el manejo de los recursos a través de fiducias independientemente por cada entidad.

El presupuesto del IDU mostrará una clara tendencia ascendente, logrando un crecimiento real ponderado de aproximadamente 18.6 veces de 1995 a 1999.


Directivos

Directores DAPD Alberto Villate (xx.1995-xx.1996) Jorge Rodríguez Mancera (07.1997-xx.1999) Directores IDU Jorge Rodríguez Mancera (07.1996-06.1997) María E. Pérez (06.1997-12.1997). Directores IDRD Guillermo Peñalosa Londoño Pilar Hurtado Ruth Mojica Díaz Directores JARDIN BOTANICO Secretario SOP (Parques) Carmenza Saldías B. María Elvira Pérez

42

Mauricio Bustamante P. Director Jardín Botánico Director DAMA Eduardo Uribe Botero Directores FONDO DE VENTAS POPULARES Miguel Díaz ENERO 1998 – DICIEMBRE 2000: ENRIQUE PEÑALOSA


Normatividad

-El Decreto 1192 de 1997 que otorga permisos al uso del espacio público para establecimiento de redes de servicios públicos y de telecomunicaciones.

- Acuerdo 6 de 1998: por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Santa Fe de Bogotá, D.C., 1998 - 2001 -POR LA BOGOTÁ QUE QUEREMOS

El programa 'ampliación y mejoramiento del espacio público y la infraestructura recreativa y deportiva' comprende la construcción de parques e instalaciones adecuadas para el desarrollo de actividades recreativas, deportivas y culturales; la realización de obras para recuperar andenes, vías peatonales y escaleras; y la ejecución de un programa masivo de arborización. Adicionalmente, puesto que las fachadas constituyen un elemento estructurante del entorno público, se adelantarán acciones para el mejoramiento con pañete y pintura, para dar un nuevo ambiente de vitalidad y dignidad a estos barrios.

Programa 'Ciudad a escala humana' Incrementar la cantidad y calidad del espacio público para los bogotanos

-La Resolución 649 de 1998 para el recaudo y cobro por el uso del espacio público. -El Decreto 489 de 1998, por el cual se limita el expendio y consumo de bebidas

alcohólicas en parques y escenarios recreativos o deportivos -El Decreto 682 de 1998 que fija modelos para recuperación de andenes y

separadores -El Decreto 758 de 1 998, por el cual se establecen normas sobre bahías de

parqueo y localización de estacionamientos en antejardines, calzadas paralelas -El Decreto 984 de 1998 que define las competencias y procedimientos en materia

de arborización urbana y manejo silvicultural de los árboles con fines paisajísticos en el espacio público del área urbana del Distrito Capital.

-El Decreto 1504 de 1998 para el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial.

-El Acuerdo 1 de 1998 que establece que la publicidad exterior sólo se podría instalar en los inmuebles ubicados sobre los tramos que desarrollan actividades múltiples

-El Decreto 161 de 1 999, que establece un procedimiento para la titulación de las zonas de cesión obligatorias y gratuitas

43

-El Decreto 290 de 1999, que autoriza la intervención en las zonas de antejardines como elementos integrantes del espacio público

-El Acuerdo 18 de 1999 que crea la Defensoría del Espacio Público como un departamento administrativo, encargado de velar por la defensa, protección, mantenimiento, vigilancia, control y administración del patrimonio mobiliario-inmobiliario y el espacio público de la ciudad

-El Acuerdo 12 de 2000 que amplia la posibilidad de colocar publicidad exterior con iluminación en sectores residenciales.

En materia de estudios y proyectos tenemos: Estudios y proyectos

-Los programa de diseños técnico de parques zonales, de barrio y de bolsillo -IDRD-

-Los diseños del sistema de puentes peatonales -IDU- -Los diseños del espacio público del Sistema Transmilenio. -Los diseños de la Plaza de la Hoja y otras obras de espacio público.

En materia de infraestructura física tenemos: Obras

Uso -Programa de diseños técnico de parques zonales, de barrio y de bolsillo -IDRD- -Diseños del sistema de puentes peatonales -IDU- -Diseños del espacio público del Sistema Transmilenio. -Diseños de la Plaza de la Hoja y otras obras de espacio público. - En Junio de 2000, se reconstruyó y amplió la Alameda de la Carrera 7 tras una

inversión de 1.000 millones, adornada por una obra de arte del maestro Enrique Grau, bautizada como "Rita 5:30 p.m."

Generación -1998: entraron al servicio los siguientes parques: La Fragua (septiembre 18-

remodelación), Altablanca (julio 13), Villa de los Alpes (septiembre 22-remodelación), La Gaitana (mayo 8 - remodelación), Cayetano Cañizales (agosto 28-remodelación), La Palestina (mayo 29), El Río (mayo 29), 1 de Mayo (30 de octubre-remodelación) y la Andrea (junio 5)

-Programa de diseños técnico de parques zonales, de barrio y de bolsillo -IDRD- -Diseños del sistema de puentes peatonales -IDU- -Diseños del espacio público del Sistema Transmilenio. -Diseños de la Plaza de la Hoja y otras obras de espacio público. -Decisiones técnicas y organizacionales

En materia de decisiones técnicas tenemos: Decisiones técnicas

--Por delegación del Alcalde se crea el Comité Distrital de Parques, son las subdivisiones de parques zonales, metropolitanos y barriales.

-La reestructuración del IDU: creación de las Unidades de Ejecución Local.

44

-La creación y organización del Departamento de la Defensoría del Espacio Público, DADEP. Traslado de funciones de procuraduría de bienes de la SHD.

-Se inicia el Sistema de Información de Parques IDRD. -Se establecen las normas y estándares para puentes peatonales modulares,

construcción de parqueaderos subterráneos y andenes. -El Taller del Espacio Público del DAPD se consolida como diseñador y asesor oficial

de los espacios públicos institucional. -La Cartilla de Espacio Público que diseña, sistematiza y define especificaciones

técnicas para mobiliario, andenes, arborización. -El DADEP califica a Unicentro, Carrefour y varios edificios y urbanizaciones incluida

Balcones de Lindaraja (residencia del Alcalde Peñalosa) por apropiación de zonas de espacio público.

Manuales sobre restricciones en obras sobre el espacio público. -Se suspenden diligencias de restitución de espacio público donde haya riesgo de

violencia, por muerte accidental de dos residentes de Urepark en derribamiento de un muro en proceso de restitución.


Directivos

Directores del IDU Andrés Camargo Directores DAPD Nora Aristizabal Catalina Barco Directores IDRD Ruth Mojica Alicia Arango Olmos María Consuelo Araujo Directores JARDIN BOTANICO María Consuelo Araújo Directores SOP Claudia Franco Directores DAMA Directores DADEP Beltrán Directores FONDO DE VENTAS POPULARES Aristóbulo Porras ENERO 2001 – DICIEMBRE 2003: ANTANAS MOCKUS

La producción normativa de la segunda administración de Antanas Mockus es la siguiente:

Normatividad

45

-La Resolución 33 de 2001: Normas técnicas para el diseño y construcción de las canalizaciones para la preparación y aprobación de programas de subterranización de redes de servicios públicos en el espacio público de Bogotá.

-El Acuerdo 79 de 2003: Código de Policía - determina derechos y deberes de los ciudadanos frente al uso del espacio público.

-El Decreto 68 de 2003: En el espacio público el Jardín Botánico de Bogotá José Celestino Mutis será la entidad ejecutora de las actividades de arborización y tala del arbolado urbano.

-El Decreto 462 de 2003: Dicta procedimientos para la preservación y recuperación del espacio público construido en el Distrito Capital

-El Decreto 463 DE 2003, que reglamentan la administración, l mantenimiento y el aprovechamiento económico del espacio público construido y sus usos temporales en Bogotá, Distrito Capital

-El Decreto 502 de 2003 que modifica parcialmente el Decreto Nº 161 de marzo 12 de 1999, mediante el cual se establece un procedimiento para la titularización de las zonas de cesiones obligatorias y gratuitas

-El Decreto 472 de 2003: Reglamenta la arborización, aprovechamiento, tala, poda, transplante o reubicación del arbolado urbano y se definen las responsabilidades de las entidades distritales en relación con el tema.

- La Ley 810 de 2003 que modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos

En materia de estudios y proyectos se discutió un proyecto de ley que buscaba darle legalidad a las ventas ambulantes. El Gobierno Distrital se declaró en alerta roja ante el proyecto, el Gobierno Nacional reiteró ayer su negativa al proyecto de ley que reglamenta las ventas ambulantes en la ciudad


Alcaldía Mayor de Bogotá lanzó la publicación Manual de diseño y ubicación de elementos en el espacio público

En el 2002, un Juez ordena entrega de cancha de polo del Country Club, para hacer un parque público por el D.C.

Con el fin de mantener las obras construidas entre 1997 y 2002, el IDU puso en marcha los Distritos de Mantenimiento del Espacio Público, los cuales tendrán la tarea de recuperar 1.700.000 metros cuadrados.

En materia de infraestructura física tenemos: Obras

IDU • Alamedas: Florida-Juan Amarillo, el Porvenir y la Paz-Danubio • Construcción de la Plaza de los Caídos • Plazoletas: Las Cruces, Carrera 3 calle 18, las Nieves • Andenes: Zona Rosa, entorno INPEC, Secretaría de Tránsito, Av. El Dorado • Vías Peatonales: calle 16, calle 8 • Zonas bajo puente: (calle 53 por NQS, avenida Boyacá por avenida Primero de

Mayo, avenida Boyacá por calle 80)

46

DAAC • Proyecto Ecobarrio: Desarrollo de 61 obras de espacio público JARDÍN BOTÁNICO • Siembra de 60.000 nuevos árboles. • Intervención con restauración de 10.5 hectáreas en cerros orientales DADEP • Registro, saneamiento y sistema de información del espacio público • Promoción del cumplimiento de normas en el espacio público • Acuerdos para sostenibilidad de gestión concertada de espacios públicos • Racionalización del uso de la propiedad inmobiliaria distrital

-Fortalecimiento local de parques Decisiones técnicas y organizacionales

Contratación en línea. DAPD Inicia el observatorio de dinámica urbana y del valor del suelo.


Directivos

Directores IDU Maria Isabel Patiño Directores DAPD Carolina Barco Carmenza Saldías Directores IDRD Luz Stella Vargas Hernández Directores JARDIN BOTANICO Enrique Uribe Botero Directores SOP Efraín Yaneth Rocío Mantilla Barón Directores DAMA Julia Miranda Londoño Directores DADEP …….. Beltrán Andrés Trujillo Directores FONDO DE VENTAS POPULARES José Aristóbulo Cortés Gómez ENERO 2004 - DICIEMBRE 2005: LUIS EDUARDO GARZON

En materia normativa la administración de Luis Eduardo Garzón produjo: Normatividad

-El Decreto 98 de 2004, que armoniza la preservación del espacio público con los derechos de los vendedores ambulantes que lo ocupan

-El Decreto 190 de 2004 que compila las disposiciones establecidas en los decretos 619 de 2000 y 469 de 2003, clasifica el sistema de espacio público como el conjunto de

47

espacios urbanos conformado por los parques, plazas, vías peatonales y andenes, controles ambientales de vías arterias, subsuelo, fachadas y cubiertas de los edificios, alamedas, antejardines.

-El Decreto 061 de 2005 se delegan funciones en relación con la adquisición de bienes inmuebles del nivel central del Distrito Capital

-El Decreto 145 de 2005 que reglamenta el artículo 282 del Decreto Distrital 190 de 2004, en cuanto a parques de escala vecinal y de bolsillo

-El Decreto 203 de 2005 por el cual se efectúan unas delegaciones y asignaciones en materia de representación legal, administrativa, judicial y extrajudicial del Distrito Capital

-El Decreto 215 de 2005: Con el que se adopta el Plan Maestro de Espacio Público -El Acuerdo 71 de 2005 que establece el catálogo de la actividad pública

inmobiliaria distrital –capid-

En materia de estudios y proyectos en 2004 se desarrolló 4 módulos del sistema de información del espacio público (Gerencial, SIG, Aplicativo de Gestión y Gerencial Versión 2). En enero de este mismo año, el Secretario de Gobierno, Juan Manuel Ospina, anuncia que las normas que regulan la presencia de los vendedores ambulantes en el espacio público no son estáticas y que algunas disposiciones del Código de Policía de Bogotá (2003), pueden ser revisadas.


En Febrero de 2004, el Alcalde Mayor, frente a 100 vendedores ambulantes, se comprometió a buscar alternativas de reubicación, advirtió que hará respetar la autoridad, y no permitirá que se vuelvan a invadir 1 600.000 metros cuadrados recuperados en administraciones pasadas.

Decreto 215 de 2005: Por el cual se adopta el Plan Maestro de Espacio Público.

Uso Obras

Recuperación de las carreras Séptima y Décima entre las calles 11 y 26 y de la Avenida 19 entre la Caracas y la carrera 3ª.

DADEP incorporó al Patrimonio Inmobiliario Distrital 112.23 hectáreas de espacio público.

DADEP recibió y/o tomó en posesión 34 zonas de cesión obligatoria gratuita en las localidades de Usaquén, Santafé, Usme, Kennedy, Fontibón, Engativá, Suba, Puente Aranda, Ciudad Bolívar Chapinero y Rafael Uribe, las cuales equivalen a 1.069.313.39 metros cuadrados de espacio público.

Generación 2004: Fondo de Ventas Populares inauguró la casa del vendedor ambulante

Directores DAPD Directivos

Carmenza Saldías Catalina Velasco Directores IDRD Patricia Gonzáles

48

Margarita Cardona José Tapias Directores JARDIN Martha Liliana Perdomo Ramírez Directores SOP Lino Baena Directores DAMA X.X. Claudia Buitrago Martha Liliana Perdomo Ramírez Directores DADEP Germán Darío Rodríguez Directores FONDO DE VENTAS POPULARES X.X. Inés Elvira Roldán

49

FACTORES DE CONTINUIDAD Y DISCONTINUIDAD EN LAS POLITICAS DISTRITALES DE TRANSPORTE Y MOVILIDAD PERIODO 1990 – 2005

Ana Luisa Flechas

Ingeniera Civil Profesora

Universidad Nacional

50

FACTORES DE CONTINUIDAD Y DISCONTINUIDAD EN LAS ACCIONES DE GOBIERNO MÁS RELEVANTES EN BOGOTA, D.C.

PERIODO 1990 – 2005 SUBSECTOR: TRANSPORTE PÚBLICO.

1. Definición del Subsector (Índole Teórica Analítica) En este aparte se presenta la ccaracterización del subsector de transporte y se

seleccionan aspectos que pueden considerarse directamente pertinentes en la identificación de continuidades en las políticas públicas de transporte y movilidad en Bogotá en los últimos 15 años.

1.1 Principios

Principios en el caso colombiano: Seguridad, Eficiencia y Economía, de conformidad con la Ley 105 de 1993 "Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones".

1.2 Evolución del Concepto El sector de los transportes en su concepción más amplia, se refiere a las

interacciones que se dan entre las infraestructuras viales, las empresas operadoras y los vehículos, que a su vez constituyen la oferta del servicio, comúnmente denominado sistema de transporte. Este sistema debe adaptarse a las diferentes fracciones de la demanda.

Por su naturaleza ha sido un sector, desde siempre, sometido a un fuerte

intervencionismo del poder público. El mayor o menor grado de intervencionismo depende de las condiciones que concurren en cada momento, y es el resultado del aumento de competencias que ha venido adquiriendo el sector público en los últimos años.

Esta intervención cumple, entre otras, 3 finalidades: • Asegurar el funcionamiento del mercado, colocando a las diferentes empresas y a los diferentes medios y modos (si existieren) en condiciones análogas, gracias a la armonización de condiciones de concurrencia y equitativa asignación del gasto en infraestructura vial y de transporte. • Prevenir o remediar abusos a los que puedan darse lugar, (por ejemplo la competencia desleal, el abuso de posiciones dominantes, entre otras), por medio

51

de mecanismos permanentes de vigilancia y control de la capacidad, fundamentalmente. • Contribuir a alcanzar objetivos de política regional y social, en la medida en que el simple juego del mercado no permita alcanzar ese resultado, como por ejemplo: la protección del medio ambiente, la solidaridad económica y social, el ordenamiento del territorio, etc. ,

Con ellos se justifican los principios básicos de su funcionamiento relacionados con: continuidad, igualdad de acceso, universalidad y transparencia.

1.3 El transporte como servicio público

En lo que se refiere al transporte como servicio público, ilustra una definición ampliamente reconocida, dada por Ariño (1975) citado por Izquierdo (2000), como “aquella actividad administrativa del Estado o de otra Administración Pública, de prestación positiva, con la cual, mediante un procedimiento de Derecho Público, se asegura la ejecución regular y continua por organización pública o por delegación de un servicio técnico indispensable para la vida social”. Complementa el profesor Izquierdo (2000) diciendo, que se trata por consiguiente, de una actividad industrial, mercantil o administrativa de interés general cuya demanda es atendida de forma continua y permanente

por una oferta, de la que es responsable el sector público. Por tanto, los servicios públicos deben ser provistos y sus costos repartidos en concordancia con las preferencias de los usuarios y residentes de una determinada ciudad.

De manera particular, el transporte público de pasajeros ha sido considerado generalmente como un servicio público debido, en cierta medida, a la facultad que ha venido reservándose el Estado para ordenar el uso del dominio público que ejerce sobre las infraestructuras de las cuales es propietario. Este principio, podría interpretarse asociado a los problemas que plantea la libertad de acceso y uso de las vías por los posibles operadores. Lo anteriormente mencionado, sumado a los procesos de privatización y participación privada bajo cualquier esquema e incluso los casos de monopolios públicos en el transporte, constituyen una situación especial para poner en práctica esquemas de regulación óptimos. La necesidad de regular es fácilmente comprensible, y su real objetivo es garantizar la calidad, efectividad y ámbito de aplicación de los servicios de transporte público de pasajeros. La regulación se define como un proceso dinámico y permanente que debe basarse en un diseño institucional estable, en lo posible impersonal y transparente, y en la aplicación de parámetros regulatorios que tienen como objetivo compatibilizar el interés público y privado en la prestación de servicios esenciales, en este caso el de transporte. Sin embargo, es necesario considerar que si bien las fuerzas del mercado permiten en general, una mejor asignación de los recursos y una mayor eficacia en la prestación de los servicios, no obstante, estos mecanismos tienen a veces sus límites y corren el riesgo de excluir de sus beneficios a parte de la población.

52

Otro aspecto importancia de resaltar, desde el punto de vista de las características de los servicios de transporte, es su carácter esencial. “Ser esencial implica que las actividades asociadas directamente a la provisión del servicio tienen protección especial por la Ley – por ejemplo no existe el derecho de huelga en los servicios que se han definido como esenciales – y a la vez ningún ciudadano puede ser excluido del acceso al servicio por razones que no estén plena y totalmente justificadas”. Así lo define la Comisión de Regulación de Agua Potable Colombiana (1998).

1.4 Competencias en materia de transporte

La tendencia general alrededor del mundo en la prestación de los servicios de transporte público colectivo, en los últimos años, ha estado dirigida hacia la descentralización y es el caso colombiano. La principal causa de esta tendencia es, que los gobiernos locales conocen más de cerca las necesidades de la población y de esta manera, tienen mejor acceso a la información que les permite escoger políticas acorde con sus necesidades. En este proceso, la distribución de competencias entre niveles de gobierno es considerada una de las más importantes y complejas acciones en los temas de políticas públicas. En esta línea, los recursos del gobierno pueden ser asignados mas eficientemente, si la responsabilidad de cada tipo de gasto público al nivel de escala de gobierno se asocia en mayor medida a los beneficiarios de estas inversiones. Los servicios de transporte que tienen incidencia y beneficios de carácter nacional deben ser provistos nacionalmente (vías nacionales, política ambiental, defensa nacional, etc.); servicios que son departamentales o regionales en sus beneficios (alumbrado público, vías regionales y rurales) deben ser provistos por entidades regionales. Igual sucede con los servicios de transporte urbano. Para lo cual y dado que no existen servicios públicos por naturaleza, su creación o establecimiento precisa de un acto de la autoridad competente, normalmente de carácter normativo y una reglamentación que permita justificar la intervención estatal en aquellos casos que, por motivos sociales o interés general, la iniciativa privada no puede o no debe intervenir. Las características relevantes del servicio de transporte han generado formas de organización de las instituciones, dado su carácter económico y su incidencia en la calidad de vida, en el desarrollo de asentamientos humanos, en la cohesión territorial, generando una clara contradicción entre los intereses de los usuarios, de la comunidad, de las instituciones y de las empresas privadas que han sido fundamentalmente las prestadoras del servicio. Otro aspecto que es importante resaltar, es el proceso de metropolización de las grandes ciudades, que ejerce su influencia sobre áreas muy amplias, necesitando para ello de una alta concentración de actividades. Las nuevas áreas periféricas pueden seguir recibiendo servicios gracias a los medios de transporte, ya que estos pueden contribuir a expandir el territorio congelando incluso los tiempos de viaje.

53

La provisión de infraestructuras y de servicios de transporte en este tipo de asentamientos, hace que se entremezclen una serie de competencias municipales con otras que corresponden a distintas administraciones de escala regional y nacional, y que se llevan a cabo a través de empresas privadas, públicas o mixtas. En un número importante de casos, la coordinación de esta política se realiza a través de la creación de entes supramunicipales denominados consorcios u otros entes jurídicos.

En general, las áreas metropolitanas, especialmente las grandes, tienen problemas relacionados con pérdidas de eficiencia dado el proceso de aglomeración con síntomas o manifestaciones de deseconomías de escala, la relocalización y la localización de nuevas actividades industriales hacia los municipios vecinos, evidenciando signos de agotamiento de la capacidad del territorio de ofrecer ventajas competitivas.

De esta manera, se reconoce que múltiples problemas se escapan del ámbito local,

no solamente por sus causas sino por sus implicaciones territoriales. A esta situación se responde con iniciativas de metropolización, sin embargo estas instancias pueden tener una visión limitada del alcance de las acciones metropolitanas; no obstante, las respuestas limitadas, intentan solucionar tres problemas básicos: la inaccesibilidad, la segregación espacial, social y los impactos ambientales. Como consecuencia de ello, los procesos de planeación han sido defectuosos, pero se toma el camino de las obras civiles para dar solución a los problemas generados por los hechos metropolitanos.

En conclusión, es posible que el problema mas grande se encuentre en la capacidad

de gestión que tienen estos administradores para concertar, negociar, coordinar y liderar estos procesos de solución. Tanto la planificación como la prestación de servicios de transporte público, se consideran desde el punto de vista lógico, un hecho metropolitano así no se dé entre municipios conurbados.

1.5 Marco Conceptual de Referencia

1.5.1 Algunos conceptos

El desarrollo del tema se centra en los conocimientos que se deben aplicar y sus relaciones con otros aspectos del ámbito a que pertenece el transporte y la movilidad, así como algunas definiciones y conceptos que ayuden a comprender el proceso de investigación desarrollado.

Para hacer una aproximación a las políticas de movilidad y de transporte, se

deben diferenciar subgrupos de usuarios a quienes tradicionalmente se les denomina demanda, y se deben satisfacer por un servicio de transporte mediante la provisión de una oferta, que en su concepción mas amplia, se refiere a las interacciones que se dan entre las infraestructuras viales, las empresas y los vehículos, y comúnmente se le denomina sistema de transporte.

54

La forma de dirigir y operar dicho sistema de transporte se denomina gestión, y se orienta normalmente a reducir la congestión y proteger el medio ambiente. La gestión de la demanda son medidas de acompañamiento para influir en el comportamiento de la gente a la hora de viajar. La gestión del tráfico es la asignación del espacio vial a los diferentes usuarios.

Los subgrupos en los cuales se diferencia la oferta se denominan:

o Transporte público: servicio regulado por el Estado, que se presta al público en general para el desplazamiento de bienes y personas, por operadores privados fundamentalmente, en vehículos adecuados para tal fin, por el cual se cobra una tarifa.

o Transporte privado: son los desplazamientos que realizan las personas en sus propios vehículos.

o Transporte de pasajeros y de mercancías, o Transporte urbano e interurbano: son los desplazamientos que se realizan tanto

por vehículos de servicio público como privado, en un ámbito urbano o traspasando fronteras de dos o más municipios.

o Transporte no motorizado: Es aquel desplazamiento que realizan las personas a pié, o utilizando medios de transporte como la bicicleta, en vehículos de tracción animal o humana.

o Estacionamientos: lugares públicos o privados requeridos por los vehículos en el origen y en el destino del viaje. En este caso, solo se hace referencia a la provisión del servicio de transporte

público eficiente, eficaz y accesible por costo y cubrimiento espacial, cuya reglamentación debe orientar un objetivo de ayudar a la colectividad y no a la empresa operadora.

La movilidad, se define como la cantidad de tránsito que puede acomodar el

sistema (capacidad) y la rapidez con que éste puede desplazarse. También hace referencia a una nueva forma de abordar los problemas de transporte desde un marco integral, el cual busca hacer equitativo el uso de la malla vial por los diferentes actores, puesto que se considera un recurso escaso que nunca podrá crecer al ritmo que crece el parque automotor.

La accesibilidad se considera un factor de interacción espacial entre un origen y

múltiples destinos. Esto implica que además de existir redes físicas y medios de transporte que unan estos puntos de manera adecuada, facilitando la movilidad, debe existir la posibilidad de acceder a por lo menos un medio de transporte que le permita realizar ese desplazamiento.

La accesibilidad también se define como una medida de la facilidad de

comunicación entre actividades o asentamientos humanos, utilizando un determinado

55

sistema de transporte22

. La posibilidad de disponer de una red de infraestructura, de un medio de transporte adecuado y de recursos financieros para emprender dicho viaje, también hace parte de los factores que permiten la accesibilidad a los diferentes destinos que el individuo considere viables.

En la planificación de los transportes se deben considerar aspectos fundamentales y es que las decisiones tomadas en materia de medios de transporte (referidos a buses, metros, bicicletas, peatones, etc.) ejercen una influencia, no solo estructural sino también de muy largo plazo en la orientación del desarrollo regional y urbano.

También es importante resaltar los largos periodos que trascurren entre la

planificación, construcción y la puesta en servicio de las grandes infraestructuras viales y de transporte.

Todos estos aspectos tienen un papel fundamental con relación a políticas que

mitiguen la segregación espacial, la equidad y la integración social hacía la construcción de una ciudad con mayor calidad de vida, y por tanto hacen parte de las reflexiones sobre la movilidad en el marco de la planificación urbana.

1.6 Diseño metodológico Para abordar el desafío de explorar factores de continuidad y discontinuidad

implicados en el complejo proceso de toma de decisiones de las políticas públicas del servicio de transporte público colectivo en el Distrito capital, objeto del presente proyecto, es necesario reflexionar sobre algunos aspectos.

Entender las acciones del gobierno, lo que defienden, lo que proponen, lo que

arriesgan, sus vacíos, etc.; incluso, para poder analizar las competencias atribuciones y funciones que la Constitución, las leyes, los decretos y las resoluciones otorgan a las autoridades municipales sobre la materia, es necesario localizar acciones y actuaciones a partir de una manera gruesa de clasificación de la oferta y que incide en la conformación de los patrones de viaje de la población en general, y de manera particular en el comportamiento y evolución de los usuarios del servicio de transporte público.

Desde el punto de vista teórico - analítico, es necesario diferenciar acciones que actúan sobre la oferta de transporte, la cual es responsabilidad pública23

22 Izquierdo, Rafael (Editor). Transporte y Economía del Transporte. Edit. Escuela de Caminos Canales y Puertos.

2da. Edición, Madrid (España), 2001.

. Por tanto, es

23 Los elementos del sistema de Transporte son:

Las personas y mercancías que deben ser transportadas,

Los vehículos o medios en que son transportados, que son de propiedad privada,

56

importante explorar si cada uno de estos elementos han sido tratados de manera diferente o aislada, según el agente que intervenga: puede ser el Estado, el usuario, la empresa o quién preste el servicio. Diferenciar decisiones sobre la oferta que el Distrito pueda adoptar unilateralmente en el campo del transporte público y sus infraestructuras, decisiones compartidas o supeditadas a otras decisiones de conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos por la Ley 152 de 1994, Orgánica de los Planes de Desarrollo, la ley 388 de 1997 de Desarrollo territorial y la Ley 105 de 1994, Ley Marco del transporte en Colombia.

Otro aspecto que es importante explorar como factor de continuidad, esta relacionado con el enfoque integral de la movilidad. La integración es un término que se usa actualmente con mucha frecuencia en diversas situaciones, de manera particular, en el caso del transporte público de pasajeros en Bogotá en vista de las grandes diferencias que se han generado entre el servicio tradicional y el prestado por TransMilenio.

Estas diferencias se han acentuado a lo largo del tiempo por diferentes motivos y

podría entenderse también como un factor de continuidad desfavorable en la calidad del servicio y en la ruptura que existe entre las modalidades cuya integración esta prevista en el Plan Maestro de Movilidad como una de las políticas prioritarias, consolidar un sistema único e integrado.

Todo ello busca finalmente, ofrecer un servicio de movilidad que satisfaga al

máximo las necesidades de movilidad individual de todas las personas. Esto se logra al intentar consolidar un sistema de transporte público que provea

facilidad de uso, lo cual exige una buena integración entre las infraestructuras y los servicios, así como una continuidad física y operativa de la red en su conjunto. En ese contexto, es el sistema el que debe funcionar perfectamente y no solamente una de las partes como sucede en Bogotá con el caso de Transmilenio.

La integración se puede abordarse desde diferentes ángulos y debe darse en

diferentes niveles: En el caso de los pasajeros, se hace necesaria una planificación y gestión del

transporte público que se centre en tres aspectos: • Integración administrativa, • Integración de tarifas e • Integración física y operacional.

La red de infraestructura, incluyendo terminales o portales, en el caso del transporte público de pasajeros, y

puntos de transferencia, los cuales de manera general son de propiedad pública.

57

Esta integración requiere un componente institucional que promueva la integración física de los diferentes elementos del sistema, modos motorizados - buses urbanos e interurbanos de corta distancia y no motorizados, sin olvidar el papel que el automóvil, las bicicletas y los peatones, pueden jugar como medios complementarios.

Un elemento clave en la integración física y operacional son los intercambiadores

de transporte o modales24

, que son rótulas del sistema los cuales intentan optimizar las condiciones en que se realizan los trasbordos entre modos.

En resumen, los factores de continuidad y discontinuidad, se analizan asociados a la oferta, a la demanda y a las externalidades, por cada periodo de gobierno, como aparece en los cuadros siguientes, con el fin de extraer las conclusiones del caso:

Acciones sobre la

oferta Ma

rco de política

Gestión y financiación

Diseño y construcción

Operación

Indicadores

1. Infraestructuras - Vías, plan vial

arterial - Paraderos - Terminales - Portales y garajes - Metro - Focalización de la

inversión ( corredores,

localidades, unidades barriales, toda la ciudad)

2. Servicios - Equipos - Servicios - Rutas - Alimentadores - Intermodalidad - Informalidad

Acciones sobre la demanda

1. Comportamiento ciudadano

- Pedagogía 2. Movilidad reducida 3. Aspectos sociales

24 Consorcio de Transportes de Madrid. Contribución de los modos de transporte a la movilidad sostenible. Madrid,

1997.

58

4. Pobreza 5. Subsidios Aspectos

Institucionales

Externalidades - Accidentalidad - Medio ambiente - Ruido - Congestión - Impacto urbano

Patrones de viaje (%viajes en TP)

Intermodalidad (Integración)

Las decisiones que toma el Distrito, se derivan también de las decisiones que

toman autoridades locales adyacentes, del departamento y de la Nación: empresarios, ambientalistas, usuarios del transporte, público en general, medios de comunicación quienes ejercen también una gran influencia en el proceso de toma de decisiones.

Al mismo tiempo, es importante identificar grupos involucrados, como son

usuarios, empresarios, o residentes, los cuales cada vez más, desean ser consultados en el proceso de toma de decisiones de transporte público.

Con base en lo anterior, cada administración presenta propuestas en sus planes de

desarrollo, que tienen diferentes obstáculos; por tanto deben decidir la mejor manera de hacerles frente, siendo una de las razones por las que este proyecto pretende explorar:

o ¿Cómo han influido las diferentes administraciones en las decisiones y hasta que

punto? o Conocer que entidades han participado en las diversas fases del proceso de toma

de decisiones y cuales han sido los resultados, o Analizar la continuidad de dichas políticas y los periodos de tiempo asociados. Así mismo, en las diferentes etapas de un proyecto, la planificación de los

transportes, que es una razón de continuidad, debe considerar aspectos fundamentales y es que las decisiones tomadas en materia de medios de transporte (referidos a buses, trenes, bicicletas, peatones, etc.) ejercen una influencia, no solo estructural sino también de muy largo plazo en la orientación del desarrollo regional y urbano.

Ante este panorama, las personas que han estado al frente de las instituciones públicas responsables de proveer el servicio de transporte público, deben tomar decisiones con el fin de atender las nuevas dinámicas.

59

También es importante evaluar, en los procesos de toma de decisiones que propician continuidades y discontinuidades, los largos periodos que trascurren entre la planificación, construcción y la puesta en servicio de las infraestructuras viales y de transporte en Bogotá. Estas decisiones se han tomado en diferentes periodos de gobierno, que propician o no factores de continuidad entre las diferentes etapas de los proyectos y macroproyectos de transporte público puestos en marcha en Bogotá en la última década.

Las fuentes utilizadas para tal fin provienen de:

• Reseñas de acciones adelantadas por las administraciones distritales sobre el tema (Informes de gestión),

• Reseña de resultados declarados y reales. Identificando hitos, soportados con argumentos para los actores de la época y posteriormente para otros actores.

60

2. Competencias distritales según las normas vigentes en cada momento, y diferencias con las competencias municipales

En la primera etapa del proceso de descentralización se asignan a los municipios

funciones en educación, salud, agua potable y saneamiento básico, vías y transporte urbano, entre otros. Simultáneamente, se suprimen estas funciones en la Nación. El énfasis del traslado es netamente municipalista por cuanto no se efectúan cambios sustanciales con respecto a los departamentos.

El proceso de descentralización en Colombia se desarrolla desde la Nación hacia las entidades territoriales ya existentes. De acuerdo con la Constitución, las Entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses. En tal virtud, el proceso se ha dirigido a fortalecer las entidades territoriales básicas existentes (departamentos, municipios, y distritos).

2.1 Objetivos de la política de descentralización en el transporte Mediante la descentralización, se plantearon objetivos que se mantienen a lo largo

del proceso, aunque sus énfasis y componentes específicos han sufrido modificaciones. Dentro de estos objetivos está la provisión de infraestructura vial y urbana.

En términos de competencias, el nuevo enfoque da a los municipios la posibilidad de que cada uno priorice sus necesidades y conforme a ellas pueda realizar acciones en infraestructura vial, transporte urbano, agua potable y saneamiento básico, entre otras.

Así mismo, a los municipios, les corresponde prestar los servicios públicos que determine la Ley, entre estos el de transporte, generar estrategias que orienten el desarrollo de su territorio y construir las obras requeridas para hacer realidad dicho desarrollo.

Los artículos 24 y 100 de la Constitución Política colombiana prevén que toda persona puede circular libremente por el territorio nacional, el espacio aéreo y el mar territorial, con las limitaciones que establezca la ley.

En desarrollo de dicho precepto, la Ley 105 de 1993 prevé que por razones de interés público, el Gobierno Nacional podrá prohibir, condicionar o restringir el uso del espacio aéreo, la infraestructura del transporte terrestre, de los ríos y del mar territorial y la navegación aérea sobre determinadas regiones y el transporte de determinadas cosas. Y dice, que en caso de conflicto o insuficiencia de la infraestructura del transporte, el Estado preferirá el servicio público colectivo del servicio particular.

2.2 Distribución de funciones entre niveles de gobierno En el comienzo del proceso de descentralización, previo a la aprobación de la

Constitución, las normas comienzan a delimitar funciones entre los municipios y la Nación principalmente. Se asignan a los municipios funciones en educación, salud, agua

61

potable y saneamiento básico, vías y transporte urbano

, entre otros. Simultáneamente se suprimen estas funciones en la Nación. El énfasis del traslado es netamente municipalista, por cuanto no se efectúan cambios sustanciales con respecto a los departamentos.

El cambio tuvo una orientación territorial muy fuerte, puesto que consistió básicamente en asignar recursos de inversión a los municipios dejando un alto grado de libertad para decidir a que tipo de servicios asignarlos. Los departamentos debían reducir su papel como ejecutor de obras y promotor de servicios para convertirse en una entidad de planeación, coordinación y de asistencia a los gobiernos locales y siguen manteniendo la función de promotor del desarrollo económico, social y de obras públicas de su departamento con lo cual quedaron facultados para realizar cualquier función.

2.3 Asignación de recursos Las principales fuentes de ingresos siguen concentradas en el nivel nacional, por

tanto la descentralización se basa en la utilización de transferencias. Los municipios y departamentos continúan con sus rentas tradicionales, aunque se introdujo la sobretasa a la gasolina y se han tomado medidas para incrementar su recaudo.

Las mencionadas transferencias se convirtieron en la principal fuente de ingresos

de los municipios, y se distribuyen principalmente por el peso poblacional25

. Posteriormente, el Gobierno Nacional crea el Sistema Nacional de Cofinanciación con el fin de orientar las inversiones locales hacia prioridades nacionales y de promover la eficiencia productiva mediante la formulación de proyectos. Este sistema, es una modalidad de transferencia con contrapartida y por proyecto. Uno de ellos es el Fondo de Inversión para infraestructura urbana - FIU destinado a la construcción de vías urbanas y equipamientos para el transporte.

Así mismo, las entidades territoriales continúan con facultades para endeudarse internamente, pero se expiden medidas para establecer con mayor claridad la capacidad de pago y controlar el endeudamiento inadecuado y riesgoso.

En términos de competencias, se puede concluir que el nuevo enfoque da a los

municipios la posibilidad de que cada uno priorice sus necesidades y conforme a ellas pueda realizar acciones en infraestructura vial, transporte urbano, agua potable y saneamiento básico, entre otras.

2.4 El Servicio de Transporte Público Colectivo de Pasajeros

El transporte público terrestre de pasajeros constituye un servicio público inherente a la finalidad social del Estado y sujeto a la intervención y reglamentación de autoridades

25 Dentro de dos conjuntos de municipios: menores y mayores de 100.000 habitantes.

62

competentes, en cuya prestación juega un papel decisivo la participación del sector privado. La Ley 105 de 1993 en concordancia con lo establecido en el artículo 24 de la Constitución Política, definió el transporte público de manera general como “…una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica, y se regirá por principios relacionados con:

1. El acceso al transporte, 2. El carácter de servicio publico del transporte, 3. La colaboración entre entidades, 4. La participación ciudadana, 5. Las rutas para el servicio público de transporte de pasajeros, 6. La libertad de empresa, 7. Los permisos o contratos de concesión, 8. El transporte intermodal, 9. Los subsidios a determinados usuarios.

Como servicio público que es, el desarrollo de las normas que regulan su prestación, control y vigilancia tiene fundamento constitucional. Por tanto, es necesario tener en cuenta las normas constitucionales referentes al régimen económico, específicamente los Artículos sobre libertad y competencia económica, servicios públicos, las disposiciones sobre derechos colectivos y del medio ambiente, y aquellas relacionadas con la distribución de competencias y asignación de funciones. En desarrollo del marco constitucional, el Congreso de la República ha expedido a su vez un marco legal cuyo objeto es el de unificar los principios y criterios que deben servir de fundamento para la regulación y reglamentación del transporte público y su operación en el territorio nacional. Este marco normativo empezó a desarrollarse con la ley 15 de 1959 “por la cual se da mandato al Estado para intervenir en la industria del transporte, se decreta el auxilio patronal de transporte, se crea el Fondo de Transporte Urbano, y se dictan otras disposiciones”. La mayoría de sus disposiciones son compatibles con el nuevo ordenamiento constitucional y por lo tanto, la misma se encuentra vigente. Posteriormente, en desarrollo de las facultades extraordinarias concedidas por el artículo 13 de la Ley 12 de 1986, el Presidente de la República expidió el decreto 80 de 1987 “Por el cual asignan unas funciones a los municipios en relación con el transporte urbano”, el cual se ha considerado un manual de funciones delegadas a los municipios, y se mantiene vigente. Posterior a la expedición de la Constitución de 1991, el Congreso de la República aprobó la Ley 105 de 1993 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones” y la Ley 336 de 1996 “Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte”, soportadas todas

63

en la siguiente premisa: “Existirá un servicio básico de transporte accesible a todos los usuarios”….

2.5 Competencias de los municipios y distritos Con fundamento en estas normas, el Gobierno Nacional ha dictado numerosas normas y regulaciones acerca del transporte en general y del transporte urbano, sobre las cuales se resaltan las siguientes: • El Decreto 80 de 1987 “Por el cual se asignan unas funciones a los municipios en relación con el transporte urbano”, se ha considerado un manual de funciones delegadas a los municipios, le da el carácter de servicio público y establece que corresponde a los municipios y al Distrito Especial de Bogotá, el ejercicio de las siguientes funciones:

a) Otorgar, negar, modificar, revocar, cancelar y declarar la caducidad de licencias sobre asignación de rutas y horarios para la prestación del servicio de transporte terrestre urbano, suburbano, de pasajeros y mixtos. Las actuaciones administrativas que se adelanten con el objeto de conceder los permisos a que hace referencia este artículo, se regirán conforme a lo establecido por las disposiciones vigentes. b) Otorgar, negar, modificar, revocar y cancelar las licencias de funcionamiento a las empresas de transporte público urbano y suburbano, de pasajeros y mixto. c) Fijar con sujeción a las normas contenidas en el Decreto 588 de 1978, las tarifas del transporte terrestre urbano y suburbano, de pasajeros y mixto, cuando no sea subsidiado por el Estado. d) Racionalizar el uso de las vías municipales en los respectivos municipios y en el Distrito Especial de Bogotá, y como consecuencia: i) Otorgar, negar, modificar, revocar y cancelar las autorizaciones para los recorridos urbanos que deben cumplir las empresas que prestan servicios intermunicipales de transporte de pasajeros en cada municipio y en el Distrito Especial de Bogotá; ii) Propender por la adecuación y reestablecimiento de vías de acceso y salida de los terminales de transporte terrestre y adoptar las medidas necesarias para asignar la localización adecuada de las empresas transportadoras, y iii) adecuar la estructura de las vías nacionales dentro del respectivo perímetro urbano de conformidad con las necesidades de la vida municipal. e) Sancionar a quienes infrinjan el Estatuto Nacional del Transporte Terrestre Automotor. f) Expedir la tarjeta de operación para los vehículos de servicio público en las modalidades de urbano y suburbano de pasajeros y mixto. g) Señalar el número de vehículos tipo taxi que pueden ingresar anualmente al servicio público del transporte en el territorio de su jurisdicción y expedir las autorizaciones de que tratan las distintas normas fijadas al respecto por la junta directiva del Intra y el Gobierno Nacional. h) Fijar la capacidad transportadora de las empresas de transporte público, urbano y suburbano, de pasajeros y mixtos, en el territorio de su jurisdicción. i) Autorizar la constitución de personas jurídicas que tengan por objeto la prestación de servicio de transporte público, urbano y suburbano, de pasajeros y mixto, en el territorio de su jurisdicción de acuerdo a lo establecido en el parágrafo del artículo 983 del Código de Comercio.

64

j) Fijar los derechos por los servicios de que trata este Decreto, De acuerdo con lo anterior, el alcalde es el responsable directo de una gestión muy compleja que conlleva para su adecuado cumplimiento, alto grado de tecnificación y de requerimientos de información, los cuales son directamente proporcionales al tamaño de las ciudades.

• La Ley 105 de 1993, precisa el carácter de servicio público del transporte en los siguientes términos: “La operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación, en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad”. Excepcionalmente, dice la mencionada Ley que: “La Nación, las Entidades territoriales, los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado de cualquier orden, podrán prestar el servicio público de transporte, cuando este no sea prestado por los particulares o se presenten prácticas monopolísticas u oligopolísticas que afecten los intereses de los usuarios. En todo caso, el servicio prestado por las entidades públicas estará sometido a las mismas condiciones y regulaciones de los particulares. • El Estatuto Nacional del Transporte (Ley 336 de 1996) Hace una recopilación de la legislación asociada y ratifica el carácter de servicio público esencial del transporte público de pasajeros bajo la regulación del Estado, que la Ley le otorga a la operación de las empresas de transporte, lo cual implicará la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía en la prestación del servicio y a la protección de los usuarios. • El Decreto 170 de 2001 Reglamenta la Ley 336/96. En el Artículo 6 define el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo de pasajeros como aquel que se presta bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada en esta modalidad, a través de un contrato celebrado entre la empresa y cada una de las personas que han de utilizar el vehículo de servicio público a ésta vinculado, para recorrer total o parcialmente una o mas rutas legalmente autorizadas. Para acceder una empresa a la prestación de este servicio público de transporte, estará sujeta a la expedición de un permiso o la celebración de un contrato de concesión o de operación suscrito por la autoridad competente, como resultado de un proceso licitatorio, efectuado en las condiciones establecidas en el mismo Decreto. Se puede concluir, que existen elementos de política que dan autonomía a los municipios, distritos y áreas metropolitanas legalmente constituidas, sobre el manejo del transporte público pero no da ninguna competencia a instancias de nivel territorial superior con excepción del Ministerio de Transporte, en caso de rutas que circulen por más de un municipio.

65

2.6 Participación del Gobierno Nacional A raíz de las circunstancias en que surgió el proyecto Metro en la ciudad de Medellín, el Gobierno Nacional decidió otorgar subsidios a la infraestructura y a los equipos en el caso de sistemas de transporte masivo de alta capacidad, mas no a la operación. En este sentido, introdujo un marco de política para su participación en la provisión de sistemas tipo metro previo cumplimiento de una serie de requisitos por parte de los municipios, marcando una diferencia con el servicio de transporte público colectivo tradicional, cuya competencia esta completamente en cabeza de los municipios.

En el caso del transporte masivo, la Ley 86 de 1989 previó que esté formalmente constituida una autoridad de transporte para la administración del sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros propuesto, que generalmente son las mismas Secretarías de Tránsito. Así mismo, esta previsto la conformación de una sociedad por acciones que será la titular del sistema de transporte masivo.

La mencionada Ley prevé que el área de influencia de un sistema de servicio

público urbano de transporte masivo de pasajeros estará comprendida por las áreas urbanas, suburbanas y por los municipios a los cuales el sistema sirve de interconexión directa o indirecta.

Dice la Ley, de conformidad con lo previsto en el inciso anterior, que el Gobierno

Nacional señalara el área de influencia con base en estudios técnicos elaborados por la empresa pública que ejecute el proyecto.

Con base en lo anterior, la planificación del transporte con alcance regional, y la

planificación de infraestructuras en el marco de la legislación colombiana, no es concordante con la realidad territorial de los aglomerados urbanos, y por tanto no facilitan la necesidad de darle esta visión regional al transporte de pasajeros. La planificación y el ordenamiento territorial en la escala regional y metropolitana es bastante precaria.

2.7 El servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros Una vez reglamentada la participación de la Nación en la financiación de dichos

proyectos mediante la Ley 86 de 1989, se define como sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros al conjunto de predios, equipos, señales, paraderos, estaciones e infraestructura vial, utilizados para satisfacer la demanda de transporte en un área urbana por medios de transporte sobre rieles u otros modos de transporte.

Dicha Ley fue modificada mediante la Ley 310 de 1996, y dice respecto de la

financiación de los Sistemas de Transporte Masivo, que la Nación y sus entidades descentralizadas por servicios cofinanciarán o participarán con aportes de capital, en

66

dinero o en especie, con un mínimo del 40% y un máximo del 70% del servicio de la deuda del proyecto, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:

⇒ Que se constituya una sociedad por acciones que será la titular del sistema de

transporte, en caso de hacerse un aporte de capital.

⇒ Que esté formalmente constituida una Autoridad Única de Transporte para la administración del Sistema propuesto.

⇒ Que el proyecto cuente con el previo pronunciamiento del Conpes, mediante un estudio de factibilidad y rentabilidad, técnico-económico, socio-ambiental y físico-espacial, que defina la estrategia, el Sistema Integral de Transporte Masivo propuesto, el cronograma y los organismos de ejecución.

⇒ Que el Plan Integral de Transporte Masivo propuesto, sea coherente con el respectivo Plan Integral de Desarrollo Urbano y, a la vez, esté incluido en el Plan Nacional de Desarrollo y registrado en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional. Las Entidades Territoriales o Administrativas interesadas en desarrollar proyectos

de transporte masivo con participación de la Nación deberán solicitar al Ministerio de Transporte la aprobación de la Autoridad de Transporte y la conformación del área de influencia.

Dicha Autoridad Única ejercerá las funciones de planificación, organización, control

y vigilancia del sistema, bajo la coordinación institucional del Ministerio de Transporte. También expedirá la habilitación para prestar el servicio público de transporte masivo, así como determinará las necesidades del servicio mediante la elaboración de estudios.

Cuando la Nación cofinancie o participe con aportes en dinero o en especie en un

sistema de transporte masivo, sus recursos se transferirán a la entidad o empresa encargada de ejecutar el proyecto que haya sido designada por la autoridad territorial, quien los invertirá bajo la vigilancia del Ministerio de Transporte. Asimismo, este organismo, conjuntamente con el Departamento Nacional de Planeación, evaluará y conceptuará sobre el proyecto definitivo, su presupuesto y programa final de ejecución, y fijarán las condiciones para el otorgamiento de los permisos.

En el mismo orden de ideas, con base en la ley 310 de 1996, la Secretaría de

Tránsito y Transporte es la Autoridad de Tránsito y Transporte en la jurisdicción del Distrito Capital; como tal, es el organismo rector del sistema y está investido de la potestad para definir las políticas, planes y programas del sector y, en consecuencia, dictar las disposiciones y resoluciones encaminadas a su desarrollo.

Por su parte, y en cuanto a la competencia de los entes gestores del sistema, se

creó la empresa Transmilenio S.A. a quien le corresponde la gestión, organización y planeación del servicio de transporte público masivo urbano de pasajeros en el Distrito Capital y su área de influencia, bajo la modalidad de transporte terrestre automotor, en

67

las condiciones que señalen las normas vigentes, las autoridades competentes y sus propios estatutos.

Entre sus facultades se encuentra la de celebrar los contratos necesarios para la

prestación del servicio de transporte masivo, ponderando entre otros factores la experiencia local en la prestación del servicio de transporte público colectivo.

Esta entidad debe colaborar con la Secretaría de Tránsito y Transporte y las demás

autoridades competentes para garantizar la prestación del servicio. También en materia de política tarifaria debe coordinar sus acciones con los Entes Distritales o Nacionales pertinentes.

Mediante el Decreto nacional 3109 de 1997 “Por el cual se reglamenta la

habilitación, la prestación del servicio público de transporte masivo de pasajeros y la utilización de los recursos de la Nación”, se amplia el concepto en los siguientes términos: “Se entiende por transporte masivo de pasajeros el servicio que se presta a través de una combinación organizada de infraestructura y equipos, en un sistema que cubre un alto volumen de pasajeros y da respuesta a un porcentaje significativo de necesidades de movilización”.

Las anteriores definiciones, están orientadas a delimitar los elementos susceptibles

de ser financiados con recursos del presupuesto nacional, básicamente. Así el mencionado Decreto, de manera específica reglamenta la habilitación de las

empresas operadoras, la prestación del servicio de transporte masivo de pasajeros y la utilización de los recursos de la Nación. Con base en lo anterior, el denominado transporte masivo de pasajeros, hace referencia a sistemas de transporte técnicamente diseñados y operados con criterios de eficiencia, los cuales deben ser promovidos por las principales ciudades, con el apoyo del gobierno Nacional y se marca una diferencia entre estas dos modalidades de prestación de servicios, derivados del marco de política y legislación colombiana, fundamentalmente en lo que hace referencia a:

• - El transporte público colectivo urbano de pasajeros tradicional, es gestionado por los municipios directamente.

• - El transporte masivo urbano de pasajeros, enmarcado en una legislación reciente, está

previsto la participación del Gobierno Nacional en la financiación de construcción de las infraestructuras principalmente, mas no del mantenimiento. Posteriormente el Gobierno Nacional determinó lineamientos de política asociados a cada una de estas dos modalidades, que se plasmaron en el Documento Conpes 3167 de 2002, el cual define la Política del Gobierno Nacional, orientada a mejorar el servicio de transporte público urbano de pasajeros, la destinación de los recursos de la Nación y la participación del sector privado.

68

Dicha política, se propone desarrollarla mediante la aplicación de herramientas técnicas y financieras innovadoras, con el propósito de fortalecer los procesos de descentralización, aumento de productividad, ordenamiento y consolidación de las ciudades26

, dentro de un marco de disciplina fiscal.

La principal línea de política consiste en apoyar iniciativas de las ciudades en proyectos de transporte público basados en la utilización de vías exclusivas de buses, siempre y cuando el tamaño de la población y los niveles de demanda así lo ameriten, y se consideren íntegramente los aspectos de diseño y operación con los de infraestructura.

Dentro de la política de transporte público urbano de pasajeros es prioritario resolver los problemas relacionados con el exceso de oferta, la distribución de responsabilidades entre los agentes públicos y privados, y la falta de conocimiento técnico del sector, por lo cual el Gobierno Nacional considera imperativo, que para brindar apoyo financiero a las ciudades para la construcción de infraestructura de sistemas de transporte masivo, estas hayan adelantado acciones concretas de acuerdo con la estrategia descrita, prevista en dicha Política.

2.8 El Estatuto Orgánico de Bogotá Mediante el Decreto nacional 1421 de 1993, se expidió el régimen especial para el

Distrito capital de Santa Fe de Bogotá. En el se prevé, entre otros, los siguiente: • ARTICULO 156. Sobretasa a la gasolina. El Concejo podrá imponer una sobretasa al

consumo de la gasolina motor hasta del 20% de su precio al público.

La sobretasa se destinará a la financiación de los estudios, diseños y obras que se requieran para organizar y mejorar la red vial y el servicio de transporte colectivo de pasajeros que se preste por cualquier medio o sistema. También se podrá destinar a la adquisición de los predios y equipos que demande el cumplimiento del citado objetivo.

Dentro de los límites previstos en este artículo, el monto o porcentaje de la sobretasa

será determinado por el Concejo y se empezará a cobrar a partir de la fecha que éste determine.

El establecimiento de la sobretasa no exige requisitos distintos de los fijados en este

decreto. ARTICULO 157. Valorización. Corresponde al Concejo establecer la contribución de

valorización por beneficio local o general; determinar los sistemas y métodos para definir los costos y beneficios de las obras o fijar el monto de las sumas que se pueden a título de valorización y como recuperación de tales costos o de parte de los mismos y la forma de hacer su reparto. Su distribución se puede hacer sobre la generalidad de los predios urbanos y suburbanos del Distrito o sobre parte de ellos. La liquidación y recaudo pueden

26 El término ciudad(es) comprende municipio(s), distrito(s) (cualquiera sea su tipo) y área(s) metropolitana(s).

69

efectuarse antes, durante o después de la ejecución de las obras o del respectivo conjunto de obras.

La contribución de valorización por beneficio general únicamente se puede decretar

para financiar la construcción y recuperación de vías y otras obras públicas. A título de valorización por beneficio general no se puede decretar suma superior al cincuenta por ciento (50%) de los ingresos corrientes del Distrito recaudados en el año anterior al de inicio de su cobro.

PARAGRAFO. Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior,

autorízase al Gobierno Distrital para introducir en las valorizaciones decretadas los ajustes y reducciones que fueren necesarios al monto distribuible y a los plazos y descuentos ordenados para su pago.

ARTICULO 170. Transporte metropolitano. La concesión de licencias y rutas de

transporte metropolitano que tengan a la ciudad como destino final o punto de partida deberá contar con el concepto previo y favorable de la autoridad distrital de tránsito y transporte.

ARTICULO 172. Transporte masivo. El Gobierno distrital podrá celebrar el contrato o los

contratos de concesión necesarios para dotar a la ciudad de un eficiente sistema de transporte masivo o de programas que conformen e integren dicho sistema.

En virtud de dichos contratos el concesionario se obliga por su cuenta y riesgo, a

diseñar, construir, conservar y administrar por un plazo no mayor de treinta anos el sistema o programa a que se refiere el inciso anterior, a cambio de las tarifas que perciba de los usuarios del servicio y de las demás compensaciones económicas que se convengan a favor o a cargo del Distrito, según el caso, y si a ello hubiere lugar.

El Gobierno Distrital reglamentará la selección del concesionario o concesionarios y la

tramitación y perfeccionamiento del contrato o contratos correspondientes. El procedimiento que se adopte debe garantizar igualdad de condiciones y oportunidades a los participantes e imparcialidad y transparencia en la selección del contratista. El contrato o contratos que se celebren no se someterán a requisitos distintos de los previstos en este artículo y las normas que lo desarrollen.

La adquisición de los predios que se requieran para la construcción y operación del sistema o programa que se contrate estará a cargo del concesionario. La administración podrá adquirirlos con cargo a los recursos del contratista y mediante el empleo de las prerrogativas que la ley concede a las entidades públicas.

En los convenios que se celebren, el concejo distrital podrá autorizar que se convengan

el otorgamiento por el distrito de exenciones y rebajas tributarias a los contratistas o a terceros conforme a las disposiciones vigentes, para el desarrollo urbanístico de las áreas o zonas de influencia del sistema o programa acordado hasta por un tiempo igual al de la duración de los contratos.

70

2.9 Política tarifaria

La actualización de los costos involucrados en la estructura tarifaria en el Distrito Capital, obedece a lo dispuesto en el Decreto Distrital 532 de 2002, donde se estableció el modelo de gestión para el servicio público individual de pasajeros, y se fija el algoritmo para el cálculo de la tarifa técnica, así como las condiciones que ésta debe cumplir para proceder a su respectivo ajuste, de conformidad con la metodología establecida por la Resolución 4350 del 31 de diciembre de 1998 expedida por el Gobierno Nacional.

2.10 Instituciones responsables del transporte y tránsito en las ciudades

colombianas Con base en la Resolución 03486 del 11 de Agosto de 1993, aprobada por el

Ministerio de Transporte, “Por la cual se fijan pautas para la creación, funcionamiento y reglamentación de los Organismos de Tránsito y transporte y se derogan las Resoluciones No. 02444 de 1989 y 04867 de 1992”, se actualizó el procedimiento para la creación de organismos de tránsito y transporte, en los municipios interesados en ello.

Dicha Resolución, entre otras, prevé la elaboración de un estudio de factibilidad

que como mínimo debe contener el área de influencia del municipio teniendo en cuenta la existencia de otros organismos de tránsito en la región. Desde el punto de vista operativo, debe incluir un análisis del servicio público de transporte urbano, suburbano, periférico y veredal, el flujo vehicular, parque automotor, presupuesto de funcionamiento, estructura administrativa y operativa, en general un Plan vial del Municipio.

Una vez creado el Organismo de Tránsito y Transporte, mediante Acuerdo del

Consejo Municipal y su respectiva sanción por parte del Alcalde, éste debe presentar al Ministerio de Transporte para su aprobación un listado de documentos emitidos por el Departamento asociados a la población, al parque automotor matriculado, a los niveles de sistematización que se tengan.

Para los efectos correspondientes, se clasifican los Organismos de Tránsito en

categorías A, B, o C, según lo establecido en el Decreto 1147 de 1971, siendo la Categoría A, la que acredita mayor puntaje. Actualmente existen 190 Organismos Clase A; 11 Clase B y 5 Clase C. para un total de 206 oficinas. Las Secretarías de Tránsito Departamental, asumen las funciones de los municipios menores.

Sin embargo estas dependencias, concentran sus funciones en el manejo de las

denominadas especies “venales”, relacionadas con matrículas de vehículos, placas para vehículos, licencias de conducción, comparendos, entre otros.

Estas oficinas se rigen por normas anticuadas y obsoletas, excesivamente

municipalistas. Adicionalmente, la autonomía municipal es rígida y políticamente tiene

71

implicaciones que dificultan la coordinación efectiva con municipios vecinos para la prestación de servicios de transporte.

De ello se derivan múltiples problemas desde dos puntos de vista,

fundamentalmente. De una parte, se produce una división de las atribuciones de acuerdo con la jurisdicción territorial de los distintos niveles de gobierno (nacional, departamental, intermunicipal y municipal), y de otra parte, un efecto similar resulta de la división sectorial de las atribuciones dentro de un mismo territorio jurisdiccional. Un somero análisis de la situación muestra que en cualquier ciudad colombiana existen al menos tres o cuatro instituciones del nivel municipal con atribuciones directas asociadas al transporte, mas otras que centradas en problemas de urbanismo, también afectan al transporte.

Se puede concluir, que en parte la mencionada Resolución, y en general la

legislación da una clara señal de “municipalización del transporte”, pues solo opera para Organismos de Tránsito de orden municipal, lo que da una autonomía, y un énfasis a los municipios en las especies venales: Lo anterior propicia una dificultad extrema para generar acuerdos entre municipios vecinos para la planificación, operación y control del transporte público.

Así mismo, no propicia la consecución de las finalidades que se supone debe

alcanzar la prestación de un servicio de transporte público de pasajeros, enunciadas al comienzo de este documento.

3. Reseña de resultados declarados y reales en transporte de 1998 a

2006. ¿Qué se dijo, qué se hizo, cuándo? (periodo 1990 2006) El objetivo del presente documento se orienta a entender las acciones del

gobierno

, lo que defienden, lo que proponen, lo que arriesgan, sus vacíos, etc. Analizar las competencias, atribuciones y funciones, que la Constitución y las leyes, los decretos, y las resoluciones otorgan a las autoridades municipales sobre la materia y como las asumieron. Localizar hitos a partir de la clasificación/ordenación de acciones propuesta (Decisiones y mecanismos para tomarlas y ejercer coacción o persuasión). Alcance en el tiempo. Declarados o no. Para cumplir dicho objetivo, se diferencian dos aspectos:

1. Reseña de acciones adelantadas por las administraciones distritales sobre el subsector del transporte público. (hitos mas importantes para los actores de la época)

2. Reseña de resultados declarados y reales.

3.1 Andrés Pastrana Arango - Junio de 1988 a Junio de 1990

72

3.1.1 Reseña de Acciones de Gobierno

Si bien la administración del alcalde Pastrana comienza siendo el primer alcalde elegido popularmente, también coincide con el comienzo del proceso de descentralización en el país, mediante el cual se transfieren competencias a los municipios, entre otras, las de transporte urbano, y que se concretan en el Decreto 80 de 1987, el cual se ha considerado un manual de funciones delegadas a los municipios. Por tanto, esta administración comienza a hacer uso de las nuevas competencias, en particular en temas relacionados con el transporte público colectivo urbano de pasajeros.

Así mismo, ante la inminencia de la crisis financiera del metro de Medellín, y con el

fin de buscar acuerdos en el escenario nacional27

, se tramitó la expedición de una Ley cuyo objetivo principal sería adecuar, como parte de la política de descentralización, una estructura impositiva nacional que asegurará la viabilidad financiera de todos los proyectos de transporte masivo urbano de pasajeros que se fueran a realizar en adelante en el país, buscando ante todo el desarrollo de políticas de transporte urbano compatibles con las condiciones, las necesidades y la capacidad económica de cada ciudad. Con base en lo anterior, en diciembre de 1989 se sanciona la comúnmente denominada “Ley de Metros”.

En el tema del Metro, la elección del alcalde Pastrana, coincide con el hecho de que el Gobierno Nacional cursó invitación a 26 países para que presentaran ofertas en torno a una solución basada en el proyecto de rehabilitación del sistema férreo de la sabana, para adaptarlo al transporte masivo de población. Para su evaluación se conformó una comisión, de la que hacía parte el gobierno distrital, lo que llevó a la alcaldía a tomar partido e involucrar acciones relacionadas con el tema, así como a manifestarle al Gobierno Nacional, la necesidad de contar con el apoyo de la Nación para tal fin.

Por tanto, las acciones del Gobierno se centran fundamentalmente, en abordar

temas relacionados con el transporte público colectivo, la necesidad de impulsar un sistema de tren metropolitano – tipo metro en la ciudad, la ejecución de infraestructura vial que tradicionalmente se venia constituyendo como el eje central de la política sectorial en la ciudad, así como abordar temas relacionados con reformas institucionales necesarias para abordar la propuesta, en concordancia con las nuevas competencias asignadas a los municipios.

En el campo de la oferta en lo que se refiere a las infraestructuras viales y de transporte, durante esta administración, se resalta la formulación del Acuerdo 6 de 1990, por medio del cual se adopta el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá, y se dictan otras normas. Tiene especial importancia porque incorpora como parte del espacio público, los siguientes aspectos del planeamiento físico:

27 Acevedo, Jorge. El Metro de Medellín, una ilusión costeada por todos los colombianos. Fonade – Instituto SER. Bogotá, 1993.

73

a. El Plan Vial general de la ciudad, con proyectos específicos relativos a la malla vial arterial, corredores de transporte masivo, alamedas, vías locales, especialmente las que integran barrios y sectores a la malla vial arterial, ciclo vías y ciclo pistas permanentes como alternativa de transportes y de recreación, caminos peatonales y todos aquellos espacios y sus servicios complementarios, puestos al servicio del desplazamiento de personas, cargas y vehículos.

b. Reglamenta las zonas viales y las afectaciones, así mismo, las incorpora como parte del espacio público de la ciudad.

Además prevé normas para la conformación del Sistema Vial Arterial y local en las Urbanizaciones, las zonas de reserva para el transporte especializado. Así mismo, dice que podrán, definirse zonas de reserva vial específicamente requeridas para la implantación de los siguientes sistemas de transporte especializado:

• Transporte Masivo: Son aquellas Zonas de Reserva Vial específicamente definidas para la implantación de un Sistema de Transporte Masivo Rápido, como el metro pesado, el metro ligero, el elevado, el sistema férreo, etc.

• Transporte Colectivo Racionalizado: Son aquellas Zonas de Reserva Vial específicamente definidas para la implantación de sistemas de transporte denominados troncales, o solo buses, mediante los cuales se persigue dar un empleo óptimo al transporte colectivo.

• Ciclovías y Ciclopistas Permanentes: Son aquellas Zonas de Reserva Vial específicamente definidas para la implantación de sistemas integrados de transporte o recreación en bicicletas, o similares.

• Alamedas: Son aquellas Zonas de Reserva Vial específicamente definidas para la implantación de sistemas peatonales a través de corredores verdes, dotados de la necesaria arborización ornamental Estos sistemas pueden estar integrados con los sistemas de ciclovías.

Con lo anterior, se marca una diferencia entre lo que son las zonas de reserva para futras ampliaciones de la malla vial arterial, las afectaciones las cuales tienen una vigencia de 6 años hasta un máximo de 9. Esto incide en que si no se genera ninguna actuación por parte del distrito sobre estas zonas de reserva, durante este tiempo, se corre el riesgo de que se urbanicen y ya no se pueda disponer de ellas.

Es de resaltar, que en vista de la coyuntura mencionada anteriormente, y las implicaciones que tiene cuando se quieran ejecutar macroproyectos de transporte en el futuro, no se toma la decisión de incorporar ningún proyecto de transporte en el marco del Acuerdo 6 de 1990.

Tomando como soporte los criterios de análisis, las acciones realizadas sobre la

oferta, sobre la demanda, aspectos institucionales y externalidades, a continuación se hace referencia a los proyectos que se pueden considerar hitos dentro de este periodo de gobierno del alcalde Pastrana.

3.1.2 Marco de política contenido en el plan de gobierno

74

El plan de Gobierno se centra en la formulación de un plan cuatrienal de vías justificado en el deterioro y déficit acumulado de inversión en la malla vial, que coincide con el hecho de disponer de un plan vial adoptado en el marco del estatuto de ordenamiento físico del territorio28

.

Construcción de obra pública: En desarrollo de dicha política se ejecutan obras públicas, en cabeza del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU y de la Secretaría de Obras Públicas, por un monto de $17.500 millones de pesos, de los cuales cerca de $13.000,oo millones corresponden a inversión en la malla vial, focalizada tanto en vías del plan vial arterial, como en vías de barrios periféricos de la ciudad. Se destaca la construcción de 16 puentes vehiculares sobre vías arteria, muy relevante el viaducto construido sobre la autopista Norte con calle 92.

En el campo de la malla vial se destaca la Transversal de Suba, la Avenida del Sur,

así como los trabajos de ampliación, retorno y normalización de la Autopista del Norte hasta el límite con el Distrito. También vale la pena resaltar la construcción del parqueadero subterráneo en la sede del concejo de Bogotá con una capacidad para 113 vehículos; la inversión en infraestructura vial arterial y local focalizada expresamente en la zona de ciudad Bolivar (50 barrios), dadas las condiciones de pobreza y precariedad de dicha zona.

Mantenimiento: Complementariamente, la Secretaría de Obras Públicas adelantó una inversión por

cerca de $29.000 millones, focalizados en zonas periféricas, deprimidas de la ciudad, dándose por primera vez esta actividad a empresas privadas, con un balance satisfactorio. Para esto se realizó un inventario del estado de cerca de 1.800 km – carril de vías arterias.

También se resalta la construcción de 13 puentes peatonales y se dejaron otros 14

contratados. Es relevante el hecho de haber diseñado el Plan Cuatrienal de obras y presentado a

estudios del concejo y la gestión para realizar en 1990 conjuntamente con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, el "Plan Integral de Desarrollo Urbano para Bogotá – BIRF I" el cual involucra una reforma institucional: crear la Autoridad Única del Transporte AUT, y realizar el "Plan Integral de Transporte Urbano" por un monto de US$ 100 millones de dólares.

En el campo del transporte, la política se centra en dar prioridad al transporte en el

uso de la malla vial, derivada del uso ineficiente e irracional de la misma, y lo justifican aduciendo que la acción estatal ha sido desordenada, sin coordinación alguna, y sin un grupo de apoyo sólido y permanente. Se justifica, haciendo referencia al hecho de que

28 Acuerdo 07 de 1979

75

tradicionalmente los problemas se solucionan con la realización de obras, que además se sostienen solas, complementadas con la necesidad de un gestión del tránsito y del transporte que las complementen, acción que debe estar en cabeza de una autoridad única.

Las principales acciones sobre la oferta registradas dentro del Plan de Gestión,

dada la envergadura e impacto causado y que inició durante este periodo de gobierno, fue el denominado Troncal Caracas. Por tanto, el análisis presentado se centra en dicho proyecto y las acciones de gobierno que se produjeron alrededor de él para materializarlo, y orientar la continuidad que se dio posteriormente alrededor de dicho proyecto.

Antecedentes del proyecto: El Acuerdo 38 de 1961, primer plan vial que se adopta mediante acuerdo y que

reserva zonas para futuras ampliaciones de vías en la ciudad, incluye la extensión de la Avenida Caracas hacia el Sur de la Ciudad por el antiguo camino a Usme, eje de acceso de los barrios del sur, como una vía arteria V-2, con un ancho de cuarenta metros, conformada por dos calzadas rápidas de 13.75 metros cada una, un separador de 3.50 metros y dos andenes de 4.50 metros cada uno.

Posteriormente, el Acuerdo 2 de 1980 la clasifica como V-2, L-5 básica,

bidireccional que por su capacidad, función y uso, puede dar cabida al servicio de transporte público colectivo y a que tiene una extensión de 28 kilómetros.

Resalta el Profesor Fabio Reguero, quién fue el Director del Proyecto29

, que con base en un documento elaborado por el Instituto SER de investigaciones, se propuso establecer en el corredor de la Avenida Caracas, un sistema de carriles exclusivos de buses tipo troncal , tomando para el efecto la experiencia de su aplicación en algunas ciudades de Brasil. El proyecto planteado determinaba establecer carriles de circulación exclusiva para buses, con dos grandes terminales de trasbordo en los extremos y algunos de transferencia a lo largo del corredor. Se preveía la operación de buses de características especiales, convirtiéndose así el proyecto, una vez realizado, en un sistema de transporte masivo operado con buses. Las rutas de la ciudad alimentarían este corredor, permitiendo así el acceso de los usuarios de toda la ciudad a las zonas servidas por la troncal.

El proyecto no tuvo en cuenta, afirma Regueros, ni las condiciones de la demanda ni mucho menos la organización vigente de los prestadores del servicio. En la práctica su aplicación implicaba para la inmensa mayoría de los usuarios la necesidad de

29 Regueros Ch. Fabio. Reflexiones sobre el transporte urbano. Universidad Nacional, Facultad de Ingeniería,

Bogotá, 1995, Primera edición, Pg.95.

76

trasbordo, sin que se pudiese establecer un sistema de pago único de tarifa o por lo menos una tarifa inferior al costo de dos pasajes, puesto que la tarifa con transbordo requiere de la existencia de un sistema de integración que permita repartir los ingresos por pasajes entre los prestatarios del servicio. Tal condición era imposible de lograr dentro de la organización empresarial vigente en ese momento y que aún se mantiene.

El Plan Integral de Transporte, realizado en 1990 por la Alcaldía Mayor de Bogotá y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, con el apoyo del grupo interinstitucional de transporte – GIT, conformado para tal fin, previó un plan de acción y una serie de principios para atender un volumen estimado de mas de 30.000 pasajeros/hora, con los vehículos existentes de mayor capacidad, establecer paraderos múltiples, con un promedio de tiempo de parada de 8 segundos y 3 segundos para el abordaje de cada usuario, la operación requería cerca de 450 buses / hora, paraderos localizados en el centro de la vía, prever pasos peatonales debidamente señalizados, acogiendo las limitaciones de geométricas vigentes, puesto que la sección transversal de la vía era de solo 40,0 metros y existían restricciones por las construcciones. Así mismo, se tuvo en cuenta el impacto ambiental generado por el traslado de los árboles. Se considero que en el corto plazo no era posible reemplazar un porcentaje importante del parque de buses en servicio y que el estado mecánico de los mismos implicaba un riesgo elevado de vehículos varados en la vía, se decidió dar continuidad a los dos carriles en todo el tramo del proyecto.

Adicionalmente se previó mantener dos carriles para tráfico general. Es importante resaltar, que antes de la construcción de la troncal, la zona de influencia sufría un proceso de deterioro urbanístico ocasionado por el tráfico desordenado de mas de 750 vehículos de transporte público de diferente tamaño, mezclados con el tráfico general que superaba los 1200 vehículos equivalentes por hora y una velocidad promedio de 8 km /hora.

El nivel de accidentalidad era alto, siendo critico accidentes que involucraban a peatones fundamentalmente, ocasionado por la ausencia de pasos protegidos y por la indisciplina de los mismos; el estado lamentable del pavimento, por el deficiente mantenimiento; la falta de paraderos debidamente demarcados y acatados por los transportadores y por los usuarios, lo que acentuaba la guerra del centavo. En general, si bien la ciudad asumió el manejo del transporte público en la ciudad, siempre adoleció de una adecuada capacidad técnica y de control de la autoridad competente, anota el Profesor Regueros. Esto llevó a la necesidad de proponer la constitución de una autoridad única de transporte y tránsito con capacidad técnica y de control de la autoridad local.

Como consecuencia de ello, se concretó una reforma institucional con el fin de crear la autoridad única del transporte – AUT, que abordará temas como el proyecto

77

Metro, la conformación del Sistema de Buses, el Manejo de la Empresa Distrital de Transporte Urbano, políticas de control del estacionamiento, y recaudos por valorización, el cual busca adicionar y modificar el acuerdo 7 de 1987 para introducir el concepto de beneficio general.

Sin embargo, el concejo en varios años no llega a ponerse de acuerdo sobre dicho plan y a lo largo de las administraciones de Andrés Pastrana (1988-1990) y Juan Martín Caicedo Ferrer (1990-1992) el instrumento de valorización se cae. De allí que la construcción del proyecto Troncal Caracas, que se inicia en 1989, se lleva a cabo mediante créditos otorgados por el BID.

El monto del proyecto se financió con un préstamo que ascendería a US $ 62.000.000, con un plazo de 17 años, que incluyen un periodo de gracia de 5 años, deudor la administración Distrital, garante la República de Colombia y entidades ejecutoras: el IDU, el FONDATT (fondo de seguridad vial del Departamento Administrativo de Transporte y Tránsito) y el FOSOP, fondo de inversión de la Secretaría de Obras Públicas. El aporte de la Administración Distrital sería de US $ 54.200.000,oo, para un total de US $ 116.200.000.oo30

.

Adicionalmente, se conformó un "grupo interinstitucional de transporte " en el que participaban el IDU, SISE DATT, ETB, DAPD, PNUD, asesorado por expertos brasileños, el cual presentó en septiembre de 1990 el programa y el correspondiente estudio de factibilidad del Plan Integral de Transporte.

El manejo del proyecto inicialmente estuvo a cargo de una dependencia creada para tal efecto en la Alcaldía Mayor de Bogotá, bajo la dirección del Ingeniero especializado en transporte Fabio Regueros, denominada "Oficina Troncal Caracas". E

Los trabajos, que en esta oportunidad se denominan de rectificación, se inician en el tramo que va de la calle 8ª a la calle 51 Sur, para lo cual la obra se divide en tres tramos así:

l equipo interdisciplinario que efectuaba los planes quedó reducido a un comité con administración de éste por parte del director del Proyecto, posteriormente a la iniciación de los trabajos, el comité se traslada a las instalaciones del IDU, pero el proyecto continúa en cabeza del Director del proyecto; paulatinamente se involucra al IDU con el manejo y asesoría del proyecto, generándose inconvenientes especialmente en lo relativo a precios no previstos y mayores cantidades de obra, las cuales son aprobadas por un comité técnico creado para el proyecto, previo estudio realizado por la División de Presupuesto y Licitaciones del IDU.

Primer tramo Calle 8 Norte a la Calle 17 Sur Segundo Tramo Calle 17 Sur a Calle 33 Sur Tercer tramo Calle 33 Sur a Cra 13ª Calle 51 Sur

30 The World Bank. Loan and Project Summary. Report No P-5480-CO. 10 de julio de 1991.

78

Como diagnóstico de soporte del proyecto, se dijo que la imagen que ofrece el transporte público en la ciudad era caótica. Los buses eran obsoletos e incómodos, al mismo tiempo que existe un número demasiado grande de busetas que generan una utilización irracional del espacio público. Los conductores irrespetan normas y señales de tránsito, desconocen paraderos y guerreaban por los pasajeros. Al mismo tiempo, el servicio era deficiente en horas nocturnas y el servicio inexistente en horas nocturnas.

El proyecto fundamentalmente se soporta en las recomendaciones incorporadas en

el informe presentado a la Presidencia de la República por parte de la Comisión Evaluadora del Proyecto Metro, remitido en el año de 1987, en el cual se enfatiza la necesidad de ejecutar un sistema troncal de buses o troles a lo largo de la Avenida Caracas, desde el Monumento de los Héroes a la altura de la calle 80 hasta el sector de Molinos sobre la calle 36 sur. Así mismo, se cita como argumento que justifica la idea del mismo, los resultados obtenidos en proyectos similares implementados en ciudades del Brasil.

3.1.4 Marco de política en la cual surge la Troncal de la Caracas Se plantea el proyecto como un conjunto de obras en el marco de la política de

prioridad al transporte público, no solo para hacer más eficiente el Metro, sino ser eficiente por sí solo en el caso en que éste no se construya, con el fin primordial de mejorar la calidad de vida de los habitantes en particular, la población localizada en áreas periféricas de la ciudad, la cual se cuantifica como uno de los criterios de decisión para su ejecución. Se justifica la elección del corredor por el hecho de intervenir el eje más importante de la ciudad. Este y otros corredores que se adecuen en el futuro se conciben como premetros, con la ventaja comparativa de que su costo oscila entre el 3 y el 5% del Metro31

.

Otra de las novedades que lo justifica hace referencia a que se plantea como un corredor de actividad múltiple en el que se incluyen acciones de renovación urbana, renovación de redes de servicios, mejoras ambientales, espacio público vial y peatonal, reducción de accidentalidad, entre otros.

Para el año 89 la construcción de la Troncal Caracas hace resurgir al Instituto de

Desarrollo Urbano. El diario El Tiempo de Junio 8 de 1989 anuncia: "Se inicia troncal caracas", plantea este proyecto como el programa bandera de la administración Pastrana y destaca que la ejecución será llevada a cabo por el IDU financiado con crédito BID. Esta obra es quizás la única de trascendencia en este periodo, pues cumple su cometido en el sentido de transportar en promedio 35.000 personas por hora por sentido en la hora de máxima demanda, tal y como lo previeron los estudios de factibilidad.

31 Con base en el Informe de Gestión.

79

En 1989 dentro del plan de transporte se plantea la regulación de la Avenida Caracas desde la Calle 51 Sur a la Calle 8ª, obras de construcción que le corresponde ejecutar al IDU dentro del Programa de Transporte Masivo. La experiencia no resulta exitosa por la improvisación general y cantidad de obras imprevistas que se presentan, por lo que nuevamente, a raíz del Proyecto Troncal Caracas, se decide reasignar recursos para el tramo sur.

Las obras se inician el 30 de noviembre de 1989 y desde su inicio se presentan problemas por cambios de diseños en andenes, modificaciones al proyecto inicial que generan obras no previstas como movimiento de redes de energía, construcción de cajas de energía, canalizaciones, traslado de la red del trolley buses. Se presentan demora en la entrega de zonas (Calle 1ª con Avenida Caracas) y obras no previstas que hacen prorrogar el contrato para un plazo final de 10 meses teniendo como fecha de terminación el 1 de Octubre de 1990. Dicha obra fue liquidada el 5 de Noviembre de 1991.

Para el segundo y tercer tramo, se previó un plazo inicial de 5 meses, el contrato

incluyó tuberías, señales, demoliciones, excavaciones, rellenos, base para pavimentos, pavimento asfáltico, concretos, andenes, obras de acueducto, alcantarillado, energía, y teléfonos.

Aspectos institucionales: Desde el punto de vista institucional, el proyecto se estructura con el soporte de un

grupo de técnicos totalmente nuevo y con delegados de diferentes entidades distritales con los cuales se conforma el grupo interinstitucional de transporte - GIT, el cual es liderado por un profesor de la Universidad Nacional, con el apoyo de un equipo de expertos de origen brasilero.

El alcalde propone unificar las funciones de tránsito y transporte en una entidad

que sería la autoridad única de transporte, sobre la cual se presentó un proyecto de acuerdo al Concejo, a cuya tutela administrativa se vincularían la Empresa Metro, el Fondatt, la Empresa Distrital de Transporte, la Unidad de Semaforización de la ETB y la Terminal de Transportes S.A.

Coincide esta situación con la crisis definitiva de la Empresa Distrital de Buses, en

la cual era inminente su liquidación. Por tanto, justamente fue tema de análisis32

32 Rodríguez Baquero, Luís Enrique y Núñez Cetina, Saydi. Empresas Públicas de Transporte en Bogotá – Siglo XX. Bogotá, Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003, Primera edición, pág. 265.

y constantes debates generados en el seno del Concejo de Bogotá en 1989. Allí el Alcalde Mayor y los miembros de la Junta Directiva expusieron motivos como por ejemplo que ya no era competitiva con la flota de buses y trolleys que tenía; las deudas existentes por empréstitos nacionales y extranjeros frenaron la posibilidad de ampliar y mejorar el

80

parque automotor; y por último, el Distrito no podía seguir sosteniendo un Ente que generaba pérdidas e incrementaba los altos gravámenes sin ofrecer alternativas de mejoramiento. Mediante Acuerdo 22 de 1990 se precisa el proceso de liquidación de la EDTU, sin embargo esta acción no es referida en el informe de gestión del Alcalde Pastrana.33

Indicadores: - Por el corredor de la Caracas se moviliza el 62,6 del total de viajes de

Bogotá, - El 80% del TP dispone del 20% de la malla vial, - Inversión total de $6.000 millones de pesos. - Reducción de accidentes, pues actualmente en el corredor se producen 53

muertos y 530 heridos. - La movilidad en la ciudad pasó en los últimos 17 años de 1,19 viajes por

persona al día, a 1,5. - Incremento del parque automotor en tasas entre el 6 y 9% anual. - Por las calles de Bogotá, ruedan 600.000 vehículos diarios, de los cuales

están matriculados en Bogotá 350.000.

3.1.3 Reseña de Resultados

Normatividad

En materia jurídica, de la administración de Andrés Pastrana, se destacan los siguientes hechos normativos:

o Con base en el Decreto 80 de 1987, de orden nacional, por el cual se asignan

unas funciones a los municipios en relación con el transporte urbano, se expidió el Decreto 023 de 1988, mediante el cual considera que el Departamento Administrativo de Tránsito y Transportes, dentro de la organización administrativa del ente territorial, debe ser el organismo encargado del manejo de la problemática del tránsito y el transporte.

o Complementariamente se expiden el Acuerdo 9 de 1989, por el cual se transforma el Fondo Rotatorio de Seguridad Vial del DATT, creado por el Acuerdo 3 de 1979 y el Acuerdo 11 de 1990, por el cual se transforma el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte

Infraestructura vial y de transporte (Oferta)

Respecto a la construcción, recuperación y adecuación de infraestructura física se destacan los siguientes hechos para 1990:

33 El proceso completo culmina en 1996 cuando se realiza una audiencia de conciliación en la cual se pacta el pago de la deuda hasta por lo menos el 2017.

81

o Se diseña, construye y pone en servicio el primer tramo de la Troncal Caracas comprendido entre Molinos Sur y la Calle 6ª.

o Del Plan Vial arterial, se construyeron 16 puentes vehiculares: Av. 26 por Av. El Dorado (IDU), Av. Boyacá por Av. Centenario (IDU), Av. Suba por Casablanca (IDU), Av. de las Américas por Av. 68 (IDU), Av. de las Américas por Av. Boyacá (IDU), Av. La Esperanza por Av. 68 (IDU), Auto norte por Av. Santa Bárbara (SOP), AutoNorte por Av. ciudad de Quito (IDU), Av. Jorge Gaitán Cortés sobre el río Tunjuelito (SOP), Av. Villavicencio sobre el Río Tunjuelito (SOP), Sobre la Quebrada La Pichosa (SOP), Paralelo AutoNorte con Cll 143(SOP), Paralelo AutoNorte con Cll 170 (SOP),

o Se recuperaron y modernizaron 60 mil metros de línea del trolley en la calle 80, Av. Caracas, y Cras 17, 19 y 24,

o Se complementó la importación de un millón de dólares en repuestos soviéticos y rumanos para recuperar la flota de trolley. Es de resaltar que entre 1985 y 1990 el número de buses en operación descendió de 110 a 80, incluyendo buses diessel y trolley. No obstante, en el mismo periodo el promedio diario de buses y busetas en Bogotá se incrementó haciendo la participación de la EDTU cada vez menor a pesar de poseer los mejores buses de la ciudad34

.

o Mediante el Acuerdo 22 de 1990 se concreta la liquidación de la EDTU, y se formaliza mediante el Decreto 861 de 1991 durante la administración Caicedo Ferrer.

Decisiones Técnicas

En materia de decisiones técnicas se destacan los siguientes hechos: o La Secretaría de Obras Públicas - SOP decide la construcción y mantenimiento de

vías mediante contratación con particulares. Con base en lo anterior, se abrieron 19 licitaciones que fueron otorgadas a 11 compañías, que tuvieron la responsabilidad de mantener 1.280 kilómetros/ carril en 1990, por un valor de 2.200 millones, sin necesidad de cerrar el tráfico.

o Se presentó el proyecto de Acuerdo para crear la Autoridad Única de Transporte y Tránsito de Bogotá.

34 Ibid pg. 7.

82

o Se creó el grupo de control de transporte público con 177 agentes para supervisar la prestación del servicio.

o Se realizó un proyecto de construcción y adecuación de paraderos definidos

técnicamente sobre la Avenida 19 y la Carrera 7a, con el fin de educar a usuarios y reglamentar adecuadamente el servicio.

En cuanto a los directivos de los diferentes Departamentos, Secretarías e Institutos, que manejaron en ese entonces el Transporte Público en Bogotá, se resalta:

Directivos

Directores DATT:

Carlos Augusto Trujillo Rey

Directores Empresa Distrital de Transporte Urbano

3.2 Juan Martín Caicedo Ferrer (1990 – 1992)


El Acuerdo 8 de 1991 "Mediante el cual se fijan las Políticas Generales del Plan de Desarrollo Físico, Económico y Social del Distrito Especial de Bogotá, para los años 1991 - 1992", con respecto al tema de transporte y movilidad, básicamente hace referencia dentro de los considerandos a que el desequilibrado desarrollo de la ciudad se caracteriza por su baja productividad y por sus externalidades, cuyos costos son asumidos de manera desigual por los diferentes grupos de población y se expresa en el deterioro del medio ambiente y en la expansión irracional de las redes de servicios y las vías del perímetro urbano.

Así mismo, hace referencia a que el acelerado crecimiento del flujo y densidad vehicular han generado gran congestión del tránsito y deterioro de la infraestructura vial, aumentando el déficit de cobertura. Resalta dentro de sus políticas de gobierno, que el transporte y la movilidad tienen una alta incidencia en ello, y hace referencia a la reducción de los desequilibrios sociales y urbanos que afectan especialmente a la población más pobre, así como la política de modernizar y descentralizar la estructura administrativa del Distrito.

Con base en lo anterior, en el artículo 12 del mencionado Acuerdo, prevé la estructuración de un plan maestro de tránsito y transporte como estrategia fundamental para controlar la expansión urbana y recuperar el equilibrio ambiental, concordante con los objetivos de las políticas de Pastrana en lo que corresponde al Plan Vial.

Así mismo, prevé de conformidad con el Acuerdo 6 de 1990 reservar corredores para ciclo vías, transporte automotor, férreo y los sistemas de transporte masivo.

83

El problema de este nuevo proceso es la valorización, pues el estatuto depende de que el Concejo apruebe lo que se llamó el plan cuatrienal. El Concejo en varios años no llega a ponerse de acuerdo sobre dicho plan y a lo largo de las administraciones de Andrés Pastrana (1988-1990) y Juan Martín Caicedo Ferrer (1990-1992) el instrumento de valorización se cae. De allí que la construcción del proyecto Troncal Caracas, que se inicia en 1989, se lleva a cabo mediante créditos otorgados por el BID.

El IDU deja de recibir recursos por concepto de valorización y casi el total de sus ingresos se restringen a la transferencia de recursos del distrito.

Normatividad

En el gobierno de Juan Martín Caicedo se sancionaron las siguientes normas: o El Acuerdo 21 de 1990, por el cual se crea el Fondo Rotatorio Vial Distrital de la

Secretaría Obras Públicas del Distrito Especial de Bogotá. o El Decreto 622 de 1990, por el cual se transforma el Departamento

Administrativo de Tránsito y Transporte en Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá; se definen las entidades adscritas a la Secretaría de Tránsito y Transportes, se crea un comité coordinador y se fijan las funciones de sus diferentes dependencias,

o El Decreto 646 de 1990, por el cual se crea y estructura la autoridad única del sector vías, tránsito y transporte en cabeza de la Secretaría de Tránsito y Transporte del Distrito Especial de Bogotá.

o El Acuerdo 19 de 1990. el cual adopta el Plan Bienal de Obras 1991–1992: Avenidas Expresas, NQS, NOS y programas: La Esperanza, 170, Av. C. de Villavicencio -Av. C. de Cali, Av.Cundinamarca - Suba, Av. Comuneros, etc.

o El Decreto 118 de 1991, por el cual se reglamenta el Acuerdo 21 de 1990 que creó el Fondo Rotatorio Vial Distrital de la Secretaría de Obras Públicas del Distrito Especial de Bogotá "FOSOP"

En la administración de Sonia Duran se sancionó fundamentalmente el Acuerdo 6

de 1992 que se constituyó en el Estatuto para el ordenamiento físico del Distrito Especial.

Obras

Para 1990, en materia de infraestructura se destacan los siguientes hechos: o El IDU finaliza las conexiones de la Calle 127 y de la Calle 116 con la Avenida

Boyacá, y de ésta con la Avenida Villavicencio, contribuyendo a unir la ciudad de norte a sur con la carretera a los Llanos Orientales.

o Obras ejecutadas por el IDU: Puente de la Av. Boyacá sobre Av. Medellín, Puente calle 72 sobre Av. Ciudad de Quito, Puente calle 63 sobre Av. Ciudad de Quito, Puentes Cll 45, Cra 36 y Av. 28 sobre Av. Ciudad de Quito, Av. de las Villas desde la calle 129 hasta la Av. Suba, Av. Ciudad de Cali desde Av. Centenario hasta la Av. de las Américas, Cra 11 desde Cll 106 hasta Clle 114, puente de la AV. Boyacá sobre la Autopista Sur, Autopista Sur entre la Av. Cra 68 y la Av. Terreros,

84

o El diseño de la Vía expresa Norte-Quito-Sur o El segundo tramo del proyecto Troncal Caracas


Hechos

En 1990, se destacan los siguientes hechos: o En el mes de Noviembre se decide que los buses modelo 1970 en adelante

deben cambiar el color de la trompa, teniendo la nueva calcomanía y tarjeta de operación respectiva. Solo el 25% de los buses urbanos de la capital, podrá cobrar las nuevas tarifas.

o En el mes de diciembre se produce finalmente la liquidación de la Empresa Distrital de Buses, para lo cual se da un plazo de 6 meses por parte de la Alcaldía Mayor.

En 1991: o Se sanciona la Ley de Metros o la Ley 86 de 1989 por parte del Gobierno

Nacional, la cual autoriza a la Alcaldía el cobro moderado y diferido de la sobretasa a la gasolina, con una destinación específica que es la construcción del sistema de transporte masivo.

o En el mes de Abril, la STT concluyó que no hay capacidad en la oferta de servicios de transporte de manera adecuada en la ciudad. Por lo cual, a STT propuso al Gobierno Nacional que ponga en funcionamiento el tren de la sabana y los corredores férreos para movilizar a los pasajeros.

o El alcalde Juan Martín Caicedo y el IDU, ordenan abrir la licitación para la construcción del segundo tramo de la Troncal de la Caracas y el empalme de la Troncal con la Calle 80 en dirección nor-occidente de la ciudad. El costo de la construcción es de ocho mil millones de pesos.

o En el mes de Junio el Departamento Nacional de Planeación aprueba un plebiscito para que los bogotanos se pronuncien si están de acuerdo con que se construya el Metro en la capital.

o En el mes de Octubre, el Ministerio de Justicia felicita a Conaltur por la creación del Centro de conciliación y arbitraje de transporte público para descongestión de despachos judiciales.

o En Noviembre se da inicio del segundo tramo de la Troncal Caracas y se genera una gran controversia por la tala de árboles.

En 1992: o Con una longitud de 7 kilómetros se encuentra en operación la primera etapa del

proyecto de Troncal Caracas.

85

o En el mes de Marzo, la decide que la Troncal Caracas terminará en el monumento de los Héroes y allí mismo inicia la Troncal de la calle 80 que a su vez se conectará por un túnel entre las dos vías.

o El Concejo le exige a la Administración Distrital medidas urgentes para impulsar el transporte masivo como medio para reorganizar el caos vehicular que existe en la ciudad.

La Troncal Caracas finalmente generó diferentes puntos de vista, en su mayoría negativos:

El resultado formal frente a la opinión pública, sobretodo por el manejo de separadores centrales y accesos a los paraderos cuya calidad y manufactura de materiales, unido al concepto "agresivo-represivo" se tradujo en literales "chuzos" y barandas tipo "corral para ganado", además de la pérdida de un considerable volumen de área verde con el que contaba la Avenida anteriormente.

Aumento de los niveles de contaminación. Deterioro y disminución de la actividad comercial del sector. Desvalorización de la vivienda de algunos sectores como el de la calle 45 a la 68. Altos índices de inseguridad por atracos y robos, especialmente en horas de la noche,

dado el diseño de la zona de estaciones, que mantiene al usuario aislado e indefenso. Incremento considerable en los índices de accidentalidad en la vía. Dado que no se concretó la planeada reestructuración a fondo del esquema

empresarial, ni se implementó la Autoridad Unica del mismo, la "guerra del centavo" continuó generando altos niveles de desorganización.

Sin embargo, se reconoció la eficiencia del sistema a pesar de los múltiples problemas: Beneficios para los usuarios de servicio de transporte al incrementarse la velocidad

promedio de 8 KPH hasta 30 KPH; y pasar de 18.000 pasajeros por hora por sentido a 37.000 pasajeros hora35

En mayo de 1999 el exdirector del proyecto Fabio Regueros, en entrevista con EL TIEMPO ante la pregunta de si la Caracas fue sólo una buena idea, contesta que “...si, la idea inicial era irrealizable, era una utopía. Entonces se pragmatizó la idea con base en los recursos existentes. Se organizó la operación y se construyeron los paraderos. (...) Pero terminó la alcaldía de Pastrana y se inició la de Juan Martín Caicedo que durante 6 u 8 meses dejó morir el proyecto. Después se reiniciaron para terminarlo. (...) Las críticas eran grandes, justificadas entre otras cosas por el abandono. Nunca hubo recursos para el mantenimiento.”

, lo que de hecho se cumplió.

36

Se puede concluir que la Troncal Caracas es parte de un Plan Integral de Transporte, el cual por problemas económicos y políticos se desarrolla parcialmente. En sí, el proyecto como adecuación de la infraestructura para el transporte público se desarrolla de acuerdo a lo planeado, ya que se acondiciona una vía de 13.5 Km. para Troncal, se construyen 133.650 m2 de andenes, 1179 barandas metálicas, 64 estaciones (paraderos), 19.200 m2 de separador.

35 El Tiempo lunes 31 de mayo de 1999, pag. Ultima Sección Bogotá

36 “Era una troncal utópica” en EL TIEMPO, Bogotá, 30 de mayo 1999.

86

No se cumple con los proyectos de terminales de barrios, con el plan general de pavimentación y mantenimiento, con el establecimiento de horarios de partida de rutas, ni con la renovación del parque automotor, acciones complementarias necesarias al proyecto que inciden notablemente en su actual funcionamiento.

Las obras se liquidan en su totalidad en 1994, tal como se manifiesta en el estudio

de factibilidad del proyecto de la Troncal presentado a la Alcaldía Mayor de Bogotá, por el PNUD, los beneficios como recuperación de la inversión están dados por:

• Ahorro en el costo de operación calculado por los volúmenes de vehículos en hora

pico, según estudios de la Universidad de los Andes 37.000 pasajeros hora sentido, promedio contemplado dentro de los mas altos del mundo.

• Ahorro en los tiempos de viaje de 6 Km./h a 30 Km./h, asignándole un valor económico al tiempo de viaje.

• Generación de una alta rentabilidad social recuperándose la inversión en menos de 5 años, aumentando la capacidad ofrecida.

Con relación al mantenimiento que se contempla en el comienzo del proyecto, con la expectativa de la creación de la autoridad única del transporte, la supresión de empresas del Distrito y el cambio de funciones de algunas entidades, entre ellas el IDU, no se llevó a cabo como tal. Se ejecutaron obras amparadas por las pólizas de estabilidad de los contratos, descuidándose de manera absoluta el mantenimiento de la vía, lo que sumado al vandalismo y destrucción de elementos de la vía, como andenes, separadores y paraderos en la mayoría de su recorrido hizo que la vía en general entrara en un proceso de deterioro.

Al asumir el IDU las funciones de mantenimiento de las vías que se encontraban a cargo de la Secretaria de Obras públicas, a finales de 1997 se plantean los interrogantes de mantenimiento y sólo hasta Junio de 1998 se propone un plan general de recuperación integral.

Para el desarrollo de este proyecto, posteriormente se elaboraron los términos de

contratación por parte la unidad de cultura ciudadana del IDU, mientras se realizaban los contratos se encargó del mantenimiento de la vía a la firma ICA de México dentro del plan de recuperación de la malla vial del Distrito.

Algunas lecciones quedaron del proyecto:

• Iniciar proyectos sin financiación asegurada, si para tramitar el crédito se habló de 20 millones de dólares para la Caracas, no fue posible obtener el dato por el cual se aprobó y si se aprobó este crédito, queda así la duda, de porqué de un Plan Integral de Transporte Urbano, de 120 millones de dólares, se termina ejecutando “con lo que se tiene” una “pobre” en calidad urbana y paisajistica troncal de más o menos 8 millones de dólares.

• El manejo de obras de gran envergadura como ha sido el caso de la Avenida Circunvalar y la Troncal, ha demostrado como este tipo de obras han presentado mayor costo y tiempo por obras no previstas.

87

• No se tiene la capacidad técnica y administrativa de coordinar varias entidades para un solo trabajo. Las demoras en definiciones de redes por parte de las Empresas de servicios motivaron ampliación de los plazos previstos y mayores cantidades de obra y obras no previstas. • Contratar una obra con varios frentes y diferentes contratistas no es lo ideal o no

resulta eficiente, dado que duplica los esfuerzos de control y administración de la entidad.

Como consecuencia de ello, el plan de desarrollo de la Troncal Caracas, tramo

norte, se previó mirarlo como un plan integral de transporte en el área comprendida entre la Carrera 24, la Avenida Circunvalar, la Avenida de Los Comuneros y la calle 85, desarrollado específicamente entre la calle 8ª y los Héroes. Se previó que la Avenida Caracas sea el eje de un sistema con una red de vías complementarias que conforman una malla para que se produzca una mejor utilización de las vías en su zona de influencia. Para esto se tomó la decisión de establecer carriles para buses en las calzadas centrales y tráfico general en los carriles laterales junto con paraderos localizados a lo largo de la ruta, la vía se amplía afectando principalmente el separador central y los andenes para que cuente con cuatro carriles en cada sentido de circulación.

Para las labores preliminares, la Alcaldía Mayor distribuye los trabajos entre varias empresas e instituciones públicas del nivel central37

37 Descripción técnica del proyecto.

.

Se plantea la ampliación afectando en forma preferencial el separador central para dotar la Avenida de 4 carriles

por sentido de circulación.

Los carriles centrales, exclusivos para los buses tienen entre 6,40 y 6,60 metros y los carriles de tráfico general

entre 5.80 y 6.00 metros, en zonas de paradero se dispone de un ancho adicional de 2.50 a 3.00 metros.

Para las estaciones paradero se identifican los sitios en los cuales se concentra la demanda en horas pico, su

localización física se ajusta a las características geométricas propias de cada sitio.

Las estaciones tienen longitud media de 190 metros, 4 módulos cubiertos de 24 metros de largo, zonas

intermedias entre puntos de paradero que fluctúan entre 24 y 30 metros y ancho variable de 2.50 a 3.00 metros.

La señalización o demarcación horizontal para separar los dos tráficos, se hace por líneas de demarcación o

dispositivos físicos, tachones que solo permiten entrecruzamiento en casos estrictamente necesarios, transiciones en

longitud aproximada de 35 metros.

La señalización vertical que complementa la demarcación horizontal con el uso de señalización vertical,

informativa, preventiva y reglamentaria sigue las normas del manual sobre dispositivos para el control de tránsito en

calles y carreteras del MOPT.

El manejo del trafico peatonal tiene en cuenta objetivos específicos como racionalizar el espacio publico en

provecho de los usuarios para hacer mas agradable la circulación por andenes y mediante un tratamiento físico de la

vía, educar al peatón para lograr mejorar el funcionamiento del sistema de tráfico y transporte teniendo como

elementos básicos:

La ubicación de estaciones paraderos con una distancia radial a pie entre paraderos que no supera los 300

metros, esto significa que la distancia entre paraderos consecutivos tiene máximo 600 metros.

88

Dada la experiencia de los primeros tramos (tramo sur) y ante su fracaso en el

desarrollo, las premisas definitivas que justifican la solución adoptada se basan en:

Separación del tráfico de transporte publico del tráfico general, estableciendo carriles separados, así se permite la circulación ordenada de buses y que los pasajeros sean recogidos en los sitios previstos, disminuyendo la accidentalidad y la congestión innecesaria causada por la ausencia de paraderos para evitar que la Caracas sea una zona de parada continua en toda su longitud.

Ancho previsto de las calzadas de 6.60 metros para los buses y de 6.00 metros para el tráfico general, con el fin de conservar el separador central con árboles para mantener en parte la alameda que ha caracterizado a la Avenida, constituyendo el único aspecto ornamental de la Avenida.

La Secretaria de Tránsito acomete la adecuación de 10 cruces o intersecciones el desvío de rutas y el manejo del transporte público. El tránsito ordenado con la creación de carriles separados para buses y tráfico

general y el establecimiento de paraderos permite incrementar la velocidad de circulación y disminuir la accidentalidad dando una nueva fisonomía a la Avenida. Para la ejecución del proyecto se definen cuatro etapas del mismo:

o Plan de supervisión de giros izquierdos y desvíos iniciales de rutas de busetas o Desvío de buses sabaneros. o Paraderos provisionales. o Ejecución de los trabajos. La construcción se divide en 4 tramos a saber:

o Tramo 1 de la Calle 8ª a la Calle 28 o Tramo 2 de la Calle 28 a la Calle 49 o Tramo 3 de la Calle 49 a la Calle 68 o Tramo 4 de la Calle 68 a los Héroes Las obras se inician el 12 de Diciembre de 1991 y desde su inicio se presentan

problemas por mayores cantidades de obra. Desde su inicio se presentan problemas por cambios en el proyecto inicial por modificaciones en la rasante de la vía, demora en legalización de predios, atrasos en la entrega de planos definitivos, ampliaciones en las tuberías, demora en el retiro de postes, cambios en los diseños de excavación por recomendación de la firma asesora en suelos, planos incompletos, no definición de

Se diseñan pasos peatonales en forma de zeta que permite una capacidad de acumulación de peatones en el

separador central entre los dos ciclos semafóricos requeridos para la travesía y a su vez, espacios de espera para los

vehículos que se incorporan al flujo de trafico del corredor y son retenidos por los semáforos peatonales.

Se instalan barreras peatonales para canalizar la travesía de los peatones en forma ordenada y segura sobre el

separador central, que protegen la parte posterior de las estaciones paradero y sirven en las zonas intermedias entre

puntos de parada para disuadir el ascenso y descenso indebido de pasajeros a los buses.

89

niveles finales de pavimento, cortes de energía pues coincide con la época de racionamientos en Bogotá que obligan a suspender las obras en seis (6) oportunidades.

Directivos

Directores del IDU Camilo Nassar (06.1990-10.1991) Mario R. Montoya Negrete (E) (10.1991-11.1991) Arturo Ferrer (11.1991-06.1992) Directores SOP Directores DATT Directores STT José Fernando Castro Caicedo María Isabel Uribe Rivas

3.3. Jaime Castro Castro (1993 – 1995) Mediante el acuerdo 31 de 1992, se adopta el Plan de Desarrollo Económico y

social, y de obras públicas de Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital, para el periodo 1993 – 1995, y se denomina “Prioridad Social”.

Se formula una vez se sanciona la nueva constitución política colombiana (1991)38

. En desarrollo de dicha norma, el plan se conforma por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.

Así mismo, se sanciona leyes como la 80 de 1994 “De contratación pública”, mediante la cual, se prevé la participación del sector privado en la financiación, construcción y operación de infraestructuras de carácter público.

3.3.1 Reseña de Acciones de Gobierno La parte estratégica del Plan de Desarrollo la integran entre otros, el tránsito, el

transporte y las obras viales; complementariamente, el plan de inversiones esta conformado fundamentalmente por la distribución sectorial de la inversión, fuentes de financiación, origen de los aportes.

38 El art. 340 de la CP estableció el Sistema Nacional de Planeación y los organismos que lo integran. La ley 152 de 1994 reguló la planificación nacional y territorial, y definió las autoridades,

instancias y procedimientos para realizar los planes de desarrollo en los niveles nacional y territorial.

90

Como propósito fundamental del Plan, se plantea crear las condiciones que le permitan a las personas ejercer los derechos y las libertades que les reconocen la Constitución y las leyes.

En el campo del transporte, la CP en su artículo 24 establece que “Todo colombiano

con las restricciones que este imponga, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a residenciarse y a permanecer en Colombia”.

En el capítulo IV artículo 94 “Integración regional”, se expresa concretamente la

necesidad de coordinar e integrar, junto con los criterios de ordenamiento territorial y de desarrollo físico, en especial para la prestación de los servicios públicos, y la construcción y mantenimiento de la infraestructura de transporte de carga y pasajeros, vial y férreo.

El Título V se denomina “Transporte, tránsito y obras viales para movilizar a

Bogotá”. Pretende garantizar la movilización de los habitantes de la ciudad, en condiciones aceptables de seguridad, rapidez y comodidad. Para tal fin, adopta como prioridad el transporte público, y ordena el cumplimiento de acciones como:

o Definir las vías de la red primaria que conformarán la red de transporte colectivo

y garantizar su adecuado mantenimiento. o Ordenar y agilizar el tráfico mediante sistemas operativos que permitan separar

el transporte colectivo de pasajeros del tráfico particular. o Será prioridad de la administración la actualización de los estudios y la búsqueda

de financiación, para la construcción de los sistemas masivos de transporte (metro, solo bus, corredores férreos, etc.)

o Establecer mecanismos de coordinación entre las empresas prestatarias del servicio, con el fin de lograr que el transporte colectivo de la ciudad se articula como un sistema integrado que racionalice el uso de infraestructura y de los equipos disponibles. Esta labor de coordinación estará a cargo de la autoridad única representada por la Secretaría de Tránsito y Transporte.

o Establecer incentivos a la utilización de vehículos de transporte colectivo de gran capacidad en los corredores que concentran una alta demanda.

o Establecer soluciones de transporte encaminadas a disminuir el impacto negativo que genera el ingreso del tráfico interurbano en la ciudad.

También prevé la integración del transporte y el tránsito, para lo cual la STT

propiciará la utilización racional de la infraestructura y el equipo automotor y ordenará la ampliación de la cobertura del servicio público de transporte, especialmente a los sectores periféricos de la ciudad, mediante acciones como:

o Consolidar la AUT y asegurar su acomodamiento al proceso de descentralización, o Impulsará el desarrollo de sistemas que garanticen la operación racional del

tránsito y el transporte de la ciudad, o Definirá las prioridades que deben seguirse en la adecuación de los corredores de

transporte público colectivo,

91

o Reestructurará las rutas con el fin de extender el servicio a los sectores marginados,

o Creará en coordinación con las autoridades locales y la comunidad organizada, grupos de vigilancia y control de la prestación del servicio de transporte.

o Capacitará a los conductores de las empresas,

Otro ítem hace referencia a la eficiencia administrativa, para lo cual entre otros, la STT deberá sistematizar:

o Sistematizar el registro automotor y de conductores de la ciudad, o Adquirirá las herramientas y modelos necesarios para organizar y planificar el

transporte.

En lo que corresponde a Plan Vial, la construcción, ampliación mejoramiento y conservación de la red vial de la ciudad, se regirá por el mismo plan de desarrollo, y deja planteados los siguientes programas:

o Dar continuidad al Programa denominado Vía expresa Norte – Quito – Sur,

mediante la construcción de tramos viales, intersecciones en el corredor que se inicia en Soacha, continúa por la Autopista del Sur hasta la avenida C. de Quito y por esta sigue hasta la autopista norte. A partir de este punto, continua por las paralelas a la línea férrea hasta la calle 147. También contempla obras anexas al corredor.

El programa de Vías, contempla la avenida del ferrocarril de la calle 127 a la 170, y de la calle 106 a la autopista del norte, intersecciones y mejoras importantes.

o Programa Av. Ciudad de Cali y obras anexas, o Intersecciones en la zona occidental – sur, o Programa Zona Centro – sur oriente, o Programa zona sur, zona oriental, zona noroccidental, zona occidente, o Programa troncales, que comprende acciones en corredores de transporte público

colectivo, adelantadas con el propósito de mejorar las condiciones de operación ofreciendo prioridades a los buses. Estas acciones se resumen así:

• En el corredor calle 80, ampliación de plataformas de paraderos con calzadas centrales exclusivas para vehículos de transporte público colectivo, instalación de paraderos sobre andén en la Avenida 68

• Acciones en el sistema vial del centro, • En general, construcción de paraderos y cruces peatonales, para evitar

conflictos de operación del transporte público colectivo en las vías de mayor demanda.

• Un programa importante de puentes peatonales. • Entre otras, se resalta la construcción de terminales satélites, la

integración metropolitana y regional, • Programa de las 100 obras, subprograma de mejoras a la red vial, y

subprograma de accesos a barrios, programa de troncales cuyas prioridades las definirá el IDU según las necesidades de la ciudad.

• Los programa de accesos a barrios serán coordinados con la localidades de conformidad con las necesidades de las comunidades,

92

Se incluye la figura de la concesión para proyectos y obras especiales. Se autoriza

específicamente para: o La avenida regional longitudinal 39

o La construcción de estacionamientos o aparcaderos en el subsuelo de espacio público,

de occidente,

o Para el desarrollo de sistema de transporte masivo,

También es importante resaltar la participación comunitaria y descentralización de competencias y recursos a las localidades, entre otros, asociaciones de vecinos para el arreglo y señalización de vías.

En el campo de las finanzas, prevé la recuperación financiera mediante el control

de la evasión, mejoramiento del recaudo, la racionalización de la inversión disminución de los gastos de operación y funcionamiento y la modernización de mecanismos de planeación y ejecución presupuestal.


Enfatiza que es necesario entender que el objetivo central de cualquier estrategia

integral de tránsito y transporte es “el hombre”. Por tanto, hay que pensar en una solución definitiva, que incluya transporte masivo, metrobus, terminales satélites, calidad de los vehículos que circulan en la ciudad, reparación de vías y pavimentos, señalización apropiada.

Así mismo se adelantó el programa denominado Luz Verde al cambio, el cual

buscaba mejorar el comportamiento de la comunidad mediante el cual se capacitó a 10.000 maestros para dictar una cátedra sobre tránsito, se hicieron publicaciones en el marco del programa “Disposiciones pensadas para vivir en sociedad. Educar a conductores y peatones”.

Resalta que al comienzo de su gestión Bogotá estaba peligrosamente al margen de

soluciones estructurales como la construcción de un sistema de transporte masivo. De ahí que se empeñó en impulsa el plan vial, la construcción de terminales satélites, y la visión macro sobre el futuro del transporte colectivo.

o En cuanto al Plan Vial, se invirtieron mas de $200.000,oo millones de pesos, cifra

que no aduce no tener antecedentes en la historia de Bogotá. o Numerosos puentes peatonales, o Recuperación de la troncal Caracas, o Mantenimiento a los puentes de la ciudad, Proyecto Solobus

39 Hoy denominada Avenida Longitudinal de Occidente – ALO.

93

Se contrató con el DANE la realización de una encuesta de hogares. Se expidieron

los Decretos 568, 612 y 613 de 1993 con el fin de promover la reposición de los vehículos de transporte público, limitar el número de los ya existentes así como de las empresas; verificar permisos de operación con el propósito de llegar a un conocimiento real de la situación del transporte público.

La agenda Nación – Distrito, trabajó para buscar un sistema de transporte masivo,

un proyecto integral de transporte público colectivo, una serie de estaciones satélites para el transporte metropolitano, y la avenida regional longitudinal antigua Av. Cundinamarca.

Aduce que se concentró su administración en el sistema de transporte masivo. Para

tal fin, la administración inició un proceso de selección de proponentes a comienzos de 1993, en el que se dio un amplio margen a los proponentes quienes podían considerar tecnologías de solobus, metro ligero, metro pesado, una combinación de modos y un cubrimiento total o parcial de la ciudad. Esa libertad hizo que la evaluación del proceso fuera complejo pero logró propuestas complementarias entre diferentes modos para prestar el servicio de transporte en condiciones de rentabilidad para los operadores.

El esquema propuesto buscaba que el operador, por su cuenta y riesgo debía

diseñar, construir, construir, conservar, administrar y operar por un plazo hasta de 20 años el sistema o programa de transporte masivo a cambio de las tarifas que perciba y de las compensaciones económicas que se convengan a cargo del distrito.

La convocatoria tuvo gran acogida y se presentaron por lo menos 50 firmas, se

comprendió que el proceso era factible y debía continuarse. El Alcalde recibió 9 propuestas, de las cuales el equipo evaluador recibió y evaluó 6, de las cuales 5 se consideraron técnicamente aprobadas y 4 se consideraron relevantes dentro de los objetivos del proceso. Solo la presentada por el consorcio Metrobus, cumplía con los requerimientos legales.

La conclusión de los evaluadores fue que los costos de las propuestas son

significativamente superiores a sus beneficios, pero en conjunto, ninguna de ellas es satisfactoria, pues no ataca efectivamente el problema de transporte de Bogotá. Por tanto, el equipo concluye que ninguna de las propuestas presentadas ofrece las bases para que el gobierno entre a la etapa de negociación directa.

Concluye el capítulo en el informe de gestión, que la ausencia de propuestas

indicaba la imposibilidad de ejecutar el proyecto a través de una concesión a la cual el Estatuto Orgánico de Bogotá, le había dado piso jurídico.

Resume diciendo que la fórmula surgida de este proceso exige que los gobiernos

distrital y nacional orienten el proceso y definan sus propias responsabilidades y las obligaciones que asumen cada una de las partes. Dicha fórmula incluye, el

94

otorgamiento de la garantía de la Nación al crédito de transporte urbano, gestionado ante el Banco Mundial; la definición de la suerte de los corredores férreos que hoy atraviesan la ciudad y que se consideran propiedad de la Nación simplemente porque es ella quien los maneja; y, la ayuda del gobierno central a la construcción de la Avenida Cundinamarca, como vía sustitutiva primero, y luego alterna de la carretera perimetral de la sabana, que con dificultades de todo orden pretende licitar el Ministerio del Transporte.

Concluye, que luego de dos años de estudios ininterrumpidos y de un análisis

pormenorizado y objetivo de las perspectivas inmediatas, puede decirse que el gobierno distrital tomó la decisión de avanzar hacia la solución definitiva de uno de los mas críticos problemas que afronta la ciudad en mucho tiempo y que dejo las bases sentada para lograrlo.

Así lo registra el alcalde Castro en su informe de gestión.

En el informe de Gestión, el alcalde Castro aduce que el nuevo sistema solo

transportaría el 7% del total de los viajes de la ciudad, y que por tanto el solobus no reduciría la actividad de los transportadores actuales. Todas esas consideraciones sirvieron para que el paro patronal anunciado con el propósito de oponerse a la propuesta, fracasara desde un comienzo.

Normatividad

En la administración de Jaime Castro se producen las siguientes normas: o Decreto - Ley 1421 de 1993: Estatuto Orgánico del Distrito Capital de Santa Fe

de Bogotá. o El Decreto 856 de 1994, Por el cual se reestructura la Secretaría de Tránsito y

Transporte del Distrito Capital y se establecen las funciones de sus Dependencias

Obras

Para 1994, en materia de infraestructura se destacan los siguientes hechos: o El IDU lleva a cabo la construcción de la Avenida Cedritos, que comunica la Calle

147 desde la Carrera 7 hasta la Autopista Norte, dando salida hacia ambos sectores a los barrios Cedro Bolívar, Bosques del Capri y Los Cerros, entre otros.

o El IDU construye la Calle 170 desde la Carrera 7 hasta la Autopista Norte, dando salida hacia el nor occidente a los barrios la Granja Norte, Santa Mónica y El Toberín, entre otros, facilitando además el desarrollo de varios hipermercados sobre la zona de la Autopista.

Hechos

Se destacan los siguientes hechos:

95

o El Plan 2000, el cual consistía en la cooperación entre la Secretaría de Obras

públicas (SOP) y la comunidad para la realización de las obras: la comunidad aportaba los materiales y la SOP ponía la mano de obra

o En Junio de 1992 se destaca el nacimiento de un nuevo sistema de organización empresarial, el cual está a la espera de entrar en vigencia para remplazar al actual llamado de afiliación.

En 1993: o En el mes de Marzo se toma la decisión de que la Calle 80 sería la segunda vía

que se adecuaría para la continuación de las troncales por la capital. La inversión sería de 2 billones 200 mil millones de pesos, sin incluir vías regionales. El Concejo de la ciudad aprueba este proyecto para el mejoramiento del plan vial de la capital. Serían 300 kilómetros de construcción lo cual mejorará el transporte de la ciudad.

o Sin embargo, las duras críticas a la gestión del señor Rafael Lafont en la conducción de la STT, hizo que renunciara al cargo, pues se decía que durante nueve meses el señor Lafont no pudo controlar el caos vehicular en la ciudad, tampoco la corrupción interna del despacho y los malos manejos en cuanto al plan vial de la ciudad.

o En noviembre el Gobierno Nacional decide que se hará el control para el ingreso de vehículos de transporte público importados o nacionales, debido a la sobreoferta que existe en el momento. El nuevo Ministerio de Transporte en reemplazo del Ministerio de Obras Públicas crea un proyecto de ley que establece, que el estado a través de esta cartera es el encargado de regular la prestación del servicio y la creación de nuevas empresas para la movilización de pasajeros y nuevas rutas dentro y fuera de las ciudades.

En 1994: o En el mes de Junio se decide la convocatoria para dotar a la ciudad de un SITM

que pueda ponerle fin al desorden que impera en las calles del Distrito Capital. o Para tal fin, en Diciembre el Alcalde Mayor dice que no cederá ante los chantajes

y las presiones de algunas empresas transportadoras para que no se firme el convenio del Metrobus. "

Decisiones Técnicas

En materia de decisiones técnicas se resalta que 1994, se adquiere un sistema de información geográfica, computarizado (mapa digital), con el cual cuenta la Secretaría de Transito y Transporte, lo que le permitirá realizar el inventario de rutas de transporte público de la ciudad con el fin de lograr su reordenamiento en concordancia con las necesidades de cada zona.

Indicadores:

- Al comienzo 3,71% de la malla vial en condiciones de ser transitada,

96

- Viven el 18% de los habitantes del país, - Por Bogotá circulan cerca de 757.000 vehículos totales. - 9’000.000 de viajes diarios. - Inversión de $190.000,oo millones de pesos en el sector. - El IDU construye 195,6 km carril de vías nuevas. - La SOP recupèró 10.192 km carril, - Se terminaron 539 Km carril renuevas vías, - Incremento de 671, 42 km crril de vias. - Bogotá tiene 22.000 vehículos de TP Y 56.000 taxis.

Directivos Directores del IDU Augusto Bahamón G. (06.1992-02.1993) Luis Fernando de Guzmán (02.1993-02.1995) Directores STT: Rafael Lafont María Piedad Mosquera

3.4 Antanas Mockus (Enero 1995-Abril 1997) – Paul Bromberg (Abril 1997-

Diciembre 1997).

Mediante el Decreto 295 de 1995, se adoptó el Plan de Desarrollo económico social y de Obras públicas.

3.4.1 Acciones de Gobierno El programa de gobierno, comienza diciendo que se compromete a defender el

patrimonio colectivo, actuando prioritariamente sobre la cultura ciudadana, el espacio público, y la calidad ambiental. A impulsar el progreso social y la fertilidad económica de la ciudad, contribuyendo al progreso social (entendido en términos de calidad de vida, de desarrollo humano, y de convivencia social) y ayudando a mejorar la productividad urbana (con inversiones de apoyo a la producción). Y a recuperar la legitimidad institucional.

El Plan se estructura a partir de seis prioridades: cultura ciudadana, medio ambiente, espacio público, progreso social, productividad urbana y legitimidad institucional. A cada prioridad le corresponde una estrategia que organiza de manera confluyente proyectos de distintos sectores. Para cada uno de los once sectores entre ellos: tránsito, transporte y obras viales, apoyo institucional, se proponen políticas sectoriales que conjuntamente con las estrategias orienten las acciones institucionales.

Adicionalmente el Plan contempla seis megaproyectos y uno de ellos es el Plan integrado de transporte.

97

La estrategia para la Productividad Urbana busca aumentar la fertilidad económica de la ciudad, mediante el mejoramiento de las condiciones necesarias para estimular las nuevas inversiones y facilitar el progreso de los agentes económicos.

La competitividad de la ciudad se incrementa con eficientes servicios públicos y adecuada infraestructura y organización del transporte terrestre y aéreo. Al lado de ellos se busca la capacitación de trabajadores públicos y privados, el desarrollo de mejores métodos de gestión y de protección ambiental y la armonización de las iniciativas públicas y privadas en el marco de una visión estratégica de la ciudad.

Metas en Productividad Urbana.

a. Ampliar la red vial urbana con la construcción de más de 300 Kms/carril.

b. Construir 15 intersecciones y accesos a barrios periféricos para articular la red vial.

c. Asegurar financieramente el mantenimiento de 12.000 Kms/carril y reconstruir 1600 Kms/carril.

d. Contener el crecimiento de los tiempos de viaje y mejorar la calidad del servicio, diversificando los sistemas de transporte.

e. Definir el futuro del transporte en Bogotá participando en los estudios de largo plazo sobre el mismo.

f. Evaluar la alternativa del Metro y su viabilidad para la ciudad.

3.4.2 La política sectorial de Transporte, Tránsito y Obras Viales

Se centra en:

o Generar la capacidad institucional y financiera para atender de manera continua las necesidades de nuevas vías y el mantenimiento de las existentes.

o Integrar el desarrollo del transporte público de pasajeros con las tendencias de crecimiento del parque automotor.

o Articular funcionalmente las vías barriales con la red vial urbana y ésta con la regional.

o Ponderar por igual al caminante y al usuario del automóvil en el diseño y adecuación de accesos y buscar que las obras aumenten la calidad del espacio público.

o Definir los compromisos con relación al sistema integral de transporte.

o Establecer en el marco del sistema integral de transporte las bases, etapas e instrumentos para atender la demanda de transporte público.

o Reglamentar el aprovechamiento del subsuelo en el Distrito Capital para la construcción de parqueaderos.

o Eventualmente fijar las afectaciones requeridas en los corredores de los sistemas de transporte masivo y modificar la aplicación del sistema de valorización.

98

El megaproyecto No.1. PLAN INTEGRADO DE TRANSPORTE. Busca la articulación de estudios como el Plan Maestro de Transporte previsto en convenio con el gobierno del Japón y el estudio de factibilidad del metro concertado con la Nación, con acciones y proyectos en proceso de ejecución como el metrobús, el proyecto de troncales cofinanciado por el Banco Mundial y la construcción del plan vial de la ciudad.

3.4.2 Reseña de Resultados En este periodo estuvieron en la Alcaldía Mayor de Bogotá: Antanas Mockus (Enero

1995-Abril 9 1997) y Paul Bromberg (Abril 1997-Diciembre 1997), y se resaltan los siguientes resultados:

Normatividad

En materia normativa la administración de Antanás Mockus sancionó: o El Decreto 25 de 1995, el cual Estructura el Plan Formar Ciudad. Incluye un

proyecto de Acuerdo para la creación de una empresa industrial y comercial encargada de suministrar los servicios de movilidad (Empresa del Sistema del Tiempo y del Espacio Público),

o La Resolución 20 de 1996 por la cual se conforma el grupo de control de la actividad transportadora y del servicio público de transporte,

o EL Gobierno Nacional sanciona la Ley 336 de 1996: Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte, el cual incluye un capítulo especial para reglamentar el servicio público de transporte masivo,

La administración de Paul Bromberg sancionó: o El Decreto 980 de 1997 cuyo objetivo fue el traslado del mantenimiento vial y

otras funciones de la SOP al IDU, o El Decreto 993 de 1997: Distribución de algunos negocios y asuntos entre la STT,

el Fondo de Educación y Seguridad Vial y el IDU. o El Decreto 1023 de 1997 “Por el cual se reestructura la Secretaría de Tránsito y

Transporte de Santa Bogotá, D.C.

Obras

Para 1997 la Secretaría de Obras Públicas contrató con la compañía ICA de México la reparación y mantenimiento de 3.766 km. de la malla vial de la capital

Hechos

En la administración Mockus se destacan los siguientes hechos: 1995

99

o El Acuerdo 25 autoriza cobro de valorización por Beneficio Local, para las obras de Av. Ciudad de Cali y complementarias, Av. Boyacá, Av. San José, NQS, Habilitación de vías secundarias, Eje Ambiental Avenida Jiménez, y Vías Modelo del Espacio público (Carrera 15 y Autopista Norte).

o En el mes de Febrero, argumentando que el exceso de vehículos es el causante de los problemas de tráfico de la ciudad, la STT anunció restricciones a la circulación de carros en Bogotá.

o Los buses de transporte público con rutas sobre la Autopista Norte, tomarán ahora las paralelas para su circulación, las calzadas centrales serán para los vehículos particulares.

o En el mes de marzo, el Gobierno Distrital y Nacional firman con la Agencia de Cooperación Internacional del Japón – JICA, un convenio para elaborar un plan maestro de transporte urbano para Bogotá.

o En el mes de abril, los planes estratégicos en materia de transporte público serán entregados al Presidente Samper. Se propone racionalizar el uso del transporte, mediante campañas para promover su mayor utilización sobre el transporte particular, privilegiando al peatón.

o Aprueba el Concejo el decreto por el cual se debe dejar el carro una vez a la semana en el garaje para la descongestión del tráfico en la capital.

o Se autoriza un segundo reajuste en las tarifas del transporte público de pasajeros. El Alza Cubrirá automotores modelos 69 a 90.

o En el mes de Mayo, se inicia el proceso orientado a delegar servicios de tránsito a entidades privadas mas eficientes. Con base en lo anterior, a partir de Julio, los bogotanos tendrán 300 puntos en donde pagar sus trámites.

o Se inaugura el Diagnosticentro del Tunal, el cual atenderá los buses de Servicio público para su revisión técnico-mecánica con el fin de propiciar que funcionen 10 años más los vehículos. Por tanto, deberán cambiar algunas partes del automotor como: frenos, dirección, suspensión y mantenimiento del motor.

o En el mes de Septiembre se inician los Estudios para la realización del proyecto del metro, con base en un Acuerdo firmado por el Distrito y la Nación. Dicho Estudio, permitirá saber cuál sería su costo, qué vías se utilizarían y las implicaciones sociales económicas y técnicas que este proyecto trae consigo. 1996: o En Enero se incrementaron las tarifas del transporte público en un 18,7 por

ciento, o Ferrovías entregó al Distrito la línea del ferrocarril por donde pasará la primera

línea del metrobús de Bogotá (vía exclusiva destinada al tránsito de buses). Este corredor va desde la intersección de la calle 22 con carrera 32 hasta la futura avenida Terreros, en el sector de Bosa,

o El alcalde Antanas Mockus está preparando el decreto en el que baja las tarifas del transporte público urbano que iban a empezar a regir a partir del próximo 15 de Abril. Esto se debe a que la Comisión de seguimiento del Pacto social dijo que estaba estudiando las sanciones que le aplicaría a Mockus porque autorizó alzas en el transporte superiores al 17 por ciento.

o La Secretaría de Tiempo y el Espacio Público sería la nueva entidad en que se fusionarían las Secretarías de Tránsito y Obras Públicas y el IDU, de conformidad con un proyecto de acuerdo que presentó al Concejo el alcalde Mockus.

o El programa de Cultura Ciudadana realizó a comienzos de este año, con el apoyo de la firma Napoleón Franco & Compañía, una encuesta entre los usuarios de

100

taxis en Bogotá para determinar los niveles de uso, aceptación y percepción del servicio de transporte público en la ciudad.

o En el mes de Marzo, 13 Firmas nacionales y extranjeras presentaron propuestas al gobierno Nacional para realizar el estudio de factibilidad mediante el cual se debe determinar cuál será el mejor Sistema Integrado de Transporte Masivo para Bogotá y la Sabana.

o En el mes de abril, el Alcalde decide obligar al servicio de transporte público, transitar por las paralelas de la AutoNorte. Si bien la medida es buena, la opinión pública y la prensa consideraron que implantar esta medida no fue la correcta pues tuvo tintes de improvisación, según el diagnóstico que hicieron expertos en tránsito sobre la medida.

o En el mes de Mayo Fonade adjudicó el estudio de los SITM a la firma Ingetec Belhtel, Sofretu.

o En el mes de Junio, la Administración Distrital suspendió el Decreto que pretendía ir sacando a los colectivos de las principales vías, y enviarlos a la periferia o extinguirlos.

o Los dineros para financiar el proyecto de transporte urbano para la ciudad se aseguraron con la firma de un crédito por 65 mil millones de pesos que se gestionaron con el Distrito el Banco Mundial. El dinero se usará para construir nuevas troncales, mejorar la condición de operación de la Caracas y construir un programa de accesos a barrios en nueve localidades.

o En el mes de agosto, la Alcaldía Mayor de Bogotá dio a conocer las nuevas tarifas del transporte público, ajustadas de acuerdo con los parámetros que fijó el Gobierno Nacional,

o En el mes de Septiembre, la Comisión Sexta del Senado modificó el artículo quinto del Estatuto Nacional del Transporte, mediante el cual se establece que Gobernadores y Alcaldes estarán facultados para tomar medidas que garanticen la prestación del servicio de transporte público en casos de emergencia o calamidad.

o Debido a la falta de recursos financieros de Bogotá, el Gobierno Distrital decide que lo primero que se debe hacer para acabar con la congestión vehicular es construir las troncales para el servicio de transporte público, luego las vías laterales o cruces a desnivel y por último el metro.

o En el mes de Noviembre, la JICA entregó el Plan Maestro de Transporte para Bogotá, el cual incluye un diagnóstico de la situación actual y las proyecciones futuras, y un programa de inversiones para realizar de ahora al año 2020, por un valor estimado de 9.300 millones de dólares.

o Los transportadores de Bogotá no quedaron satisfechos con el incremento del 12,65 por ciento que regirá para el transporte público a partir de Enero del próximo año.

1997

o En el mes de Febrero, se conoce que os habitantes de la ciudad se inclinan ligeramente hacia que el control del tránsito esté en manos de la Policía, pero quieren que los agentes no estén armados y opinan que estos necesitan capacitación porque no están instruidos para hacerlo.

o El ex candidato a la Alcaldía de Bogotá, Enrique Peñalosa, aseguró que el esquema de reorganización del transporte de la ciudad que está presentando la JICA, hace énfasis en la construcción de más vías, pero no para el transporte público, sino para el automóvil privado.

101

Durante la administración del alcalde Paul Bromberg (Abril a Diciembre de 1997) se

dieron los siguientes hechos: o En el mes de Abril, se autoriza un alza de las tarifas del transporte público en

Bogotá suben un 12 por ciento en promedio. Esta alza, que es del 12 por ciento, se suma a la del 12,65 por ciento decretada el pasado primero de Enero.

o El manejo del trámite de licencias de conducción, registros automotores, matrículas, traspasos y tarjetas de operación del transporte público entrará a licitación pública a comienzos de Mayo. Otro de los temas que se encuentra en estudio es la privatización de la administración del transporte público.

o En el mes de Mayo, a través de una carta del alcalde Paul Bromberg, dirigida al ministro de Transporte, Carlos Hernán López, solicita que se autorice un alza de 50 pesos en los pasajes de busetas superejecutiva, ejecutiva y buses entre los modelos 84 al 90. Según el Alcalde uno de los motivos que respaldan esta determinación es la circular que emitió el propio Ministerio de Transporte en Diciembre del 96 para que los alcaldes adopten las medidas que sean necesarias para racionalizar rutas y mejorar la calidad del servicio del transporte público.

o La JICA entregó el informe final del estudio final del Plan Maestro del Transporte para Bogotá, el cual propone una serie de alternativas para sacar a la ciudad del atraso vial y dotarla de sistemas de transporte eficientes durante los próximos 25 años.

o El mencionado plan de transporte público propuesto por la JICA comprende la construcción y adecuación de 15 troncales de buses así como la introducción de sistemas de tránsito masivo (buses expresos y metro), según la demanda del servicio entre 1995 y el año 2020. Además, la construcción de terminales de buses, pues JICA propone que antes del 2001 se cambie la flotilla de automotores, pues la actual es obsoleta.

o En el mes de junio, se acentúa la polémica por la construcción del metro en Bogotá. Mientras tanto la Administración Distrital asegura que el Gobierno Nacional no tiene los recursos para aportar al proyecto; la Consejería Presidencial para Bogotá dice que ya existe una primera apropiación que es la base con la cual se podrá comenzar a dialogar una vez se finalice el estudio del SITM.

o En el mes de Julio, el Ministerio de Transporte expide un Decreto con el que fijará los requisitos que deberán cumplir las empresas de transporte público para seguir operando. El capital para constituir o mantener una empresa de transporte intermunicipal aproximadamente será de 1.000 salarios mínimos mensuales, es decir unos 179 millones de pesos. Hasta el momento, ese capital exigido estaba en 30 salarios mínimos.

o En el mes de Septiembre el alcalde Paul Bromberg manifestó que se están preparando los primeros decretos que formalizan el traslado de algunas funciones de la STT y la SOP al IDU. En los próximos días el Alcalde Mayor firmará los primeros decretos con los cuales se avanza en el plan B después del hundimiento del proyecto de acuerdo que creaba la Estep.

o En el mes de Noviembre, el Ministro de Transporte, José Enrique Rizo, autorizó un reajuste de 50 pesos para el pasaje que cobra el transporte público en los modelos 1990 y anteriores. De esta manera la tarifa pasará de 250 a 300 pesos en la jornada diurna y de 300 a 350 pesos en la jornada nocturna y días festivos.

o Las Troncales primero que metro es la propuesta que el Alcalde Mayor de Bogotá le hace al Presidente de la República para comenzar a desarrollar el SITM. Lo

102

anterior lo dijo ante la dificultad que prevé para llegar a un acuerdo sobre la financiación de la primera línea de metro. Sería interesante un acuerdo Nación-Distrito en el cual se aseguren los recursos para financiar la construcción de troncales, y que se establezca una carta de intención para el metro.

o En el Concejo de Bogotá se realizó el primer foro sobre el proyecto de acuerdo que define el nuevo plan integrado de vías, transporte y manejo de tráfico.

o Aproximadamente en año y medio la calle 80 será la segunda troncal de la ciudad. Abrirá dos calzadas centrales, exclusivas para buses y otras dos para tráfico mixto. Ya se culminó la etapa de compra de predios. El 30 de Diciembre el IDU escogerá la firma encargada de comenzar la construcción de la troncal de la calle 80.

Decisiones Técnicas:

En materia de decisiones técnicas se puede resaltar que encontramos que para 1995, se adicionan a las “Especificaciones Técnicas -IDU”, las sesiones Nos. 79 y 80, en las que se incluyen las especificaciones generales para tela geotextil y juntas de pavimento asfáltico; se adiciona además la sección No. 81 en la que se incluyen las especificaciones generales para sardineles prefabricados, sistema de anclaje y fundición.

En 1997, mediante Decreto Distrital No. 980/97 se redistribuyen algunos negocios

y asuntos de la Secretaría de Obras Públicas al IDU, dentro de los cuales se destacan: definir y participar en la preparación de los planes de desarrollo urbano en los aspectos relacionados con la construcción, mantenimiento y operación del espacio público para la movilidad, tanto vehicular como peatonal, y estudiar , formular y ejecutar los proyectos necesarios para el desarrollo y mantenimiento de la infraestructura física del espacio público para la movilidad.

Directivos

Directores del IDU Jorge Rodríguez (07.1996-06.1997) María Elvira Pérez Franco (06.1997-12.1997)

Directores STT 3.5 Enrique Peñalosa Londoño (enero de 1998 – diciembre 2000) Plan de Desarrollo adoptado mediante el Acuerdo 6 de 1998 “Por la Bogotá que

Queremos”.


El objetivo del Plan era generar un cambio profundo en la manera de vivir de los ciudadanos, devolviendo la confianza a todos los bogotanos en su capacidad para

103

construir un futuro mejor y dinamizar el progreso social, cultural y económico. Se trata de proyectar y hacer viable a Bogotá para enfrentar los retos y aprovechar las posibilidades que impone una nueva era, trabajando con miras a mejorar significativamente la calidad de vida para las presentes y futuras generaciones.

El Plan se estructura a partir de siete prioridades, consistentes con el Programa de Gobierno. Para la atención de dichas prioridades se han establecido estrategias y programas, que serán desarrollados con una visión intersectorial desde cada una de las entidades distritales. Cada programa contempla las metas que permitirán identificar los cambios que se espera generar en la ciudad y el modo de vivir en ella.

El Plan incluye cinco principales proyectos prioritarios: uno de ellos es el Sistema Integrado de Transporte Masivo, y la Construcción y Mantenimiento de Vías. El capítulo de movilidad lo definen como “Establecer sistemas de transporte que aseguren una disminución en los tiempos de viaje y proporcionen un servicio digno, confortable y eficiente, con respeto por el entorno urbano y el ambiente”.

La estrategia de movilidad apunta al mejoramiento general de la calidad de vida de la población capitalina mediante la constitución y puesta en funcionamiento de un sistema de transporte público único e integrado; la construcción de ciclo-rutas; la ampliación, adaptación y mejoramiento de la malla vial; el fortalecimiento y tecnificación de la administración y el manejo del tráfico urbano.

El sistema de transporte actual, con un crecimiento desbordado del número de vehículos particulares y una malla vial con deficiencias en su estructura y mantenimiento, está llevando progresivamente a la ciudad hacia el colapso y el bloqueo total, afectando de manera decidida la calidad de vida, el ambiente y la competitividad, con efectos negativos sobre la inversión y la generación de empleo en Bogotá.

En esencia, se busca hacer más eficiente y competitiva la ciudad dotándola de un sistema de transporte público de buena calidad, eficiente, seguro y confortable; mejorando la administración y el manejo de tránsito con apoyo en tecnologías que permitan actuar en el tiempo real sobre el sistema; aumentando la oferta y calidad de la infraestructura vial; y facilitando la inserción de sistemas y medios alternativos de transporte.

La estrategia involucra acciones de tipo correctivo, actividades de planeación que permitan anticiparse al rápido crecimiento de la ciudad y acciones encaminadas a cambiar hábitos y actitudes de los bogotanos. El fortalecimiento de la capacidad de planeación de las entidades del Distrito involucradas con el sector se orienta hacia la conformación de un organismo que esté en condiciones de adaptar la oferta del servicio de transporte a los cambios en los patrones de movilidad derivados de modificaciones en los usos del suelo, del crecimiento urbano y de la puesta en operación de nuevos medios de transporte como el metro.

La implantación de la estrategia de movilidad permitirá aumentar los niveles de eficiencia de la ciudad, con lo que se elevará sustancialmente la calidad de vida de sus habitantes. La inversión programada constituye una fuente de gran impacto en la generación de empleo productivo en la ciudad, además de posicionar a Bogotá como una urbe atractiva para la inversión privada a nivel nacional e internacional.

Para adelantar los programas relacionados con la reestructuración del sistema de buses y la construcción del metro, la Administración Distrital ha previsto la creación de dos

104

entidades: Empresa de Transporte Tercer Milenio - TransMilenio y Empresa de Transporte Masivo de Bogotá - Metro S.A., para lo cual presentará oportunamente al Concejo los correspondientes proyectos de acuerdo.

Programas:

a. Desarrollo del sistema integrado de transporte masivo: Bogotá requiere un sistema integrado de transporte masivo moderno que permita superar la congestión vehicular, originada en la densidad de la ciudad, la insuficiencia de vías y el acelerado crecimiento de la población. La única solución viable es la reestructuración del sistema de transporte masivo y, como consecuencia, el desestímulo del uso del vehículo privado.

Ver Proyecto Acuerdo Distrital 024 de 2001

En este proceso, el Metro es fundamental, tal como lo indican los últimos estudios realizados sobre el tema de transporte en Bogotá. No obstante su costo, el Metro es la mejor alternativa para contar con un sistema óptimo de transporte masivo y constituye un elemento para impulsar el proceso de renovación urbanística y modernización que la ciudad requiere y se merece. La construcción de la primera línea del Metro constituye una primera fase en la conformación de una red de vías férreas urbanas que se construirá durante los próximos cien años.

De forma paralela, la Administración Distrital podrá avanzar en la estructuración de otro sistema de transporte férreo sobre los ejes actuales del ferrocarril, adelantando los estudios técnicos y financieros pertinentes. Para la realización de este proyecto se requerirá del trabajo conjunto con las autoridades nacionales, departamentales y de los municipios involucrados.

Por otra parte, teniendo en cuenta que los buses son y seguirán siendo el eje principal del sistema de transpone masivo de la ciudad, aún después de la construcción del Metro, se considera primordial reestructurar este servicio y permitir su operación con prioridad de utilización de las vías. Se busca que los buses funcionen dentro de una red con el metro, flexible y adaptable a la demanda, que permita a los usuarios intercambios modales e intermodales sin pagos adicionales por los transbordos.

En consecuencia con lo anterior, se contempla la provisión especializada para soportar el sistema. Esta incluirá: vías de uso exclusivo para los buses, habilitación de corredores férreos, adecuación de vías alimentadoras de uso mixto y diseño y construcción de estaciones y paraderos. Por otra parte, se definirán las especificaciones técnicas del equipo rodante requerido para brindar un servicio eficiente, de calidad y menor impacto ambiental que el actual y se tomarán las medidas administrativas necesarias para que, en el mediano plazo, el servicio se preste en forma exclusiva con vehículos que cumplan con las mismas.

La coordinación de estas acciones, la redefinición del esquema empresarial de operación del sistema, que estará a cargo de inversionistas privados, y la implantación de nuevos sistemas de rutas, tarifario, y de pago a los prestatarios del servicio, estará a cargo de la nueva empresa distrital especializada en el tema.

b. Construcción de ciclo-rutas: Los estudios sobre el transporte en Bogotá han recomendado la incorporación de ciclo-rutas al sistema de transporte, tomando en consideración los siguientes aspectos: la densidad de la ciudad; los recorridos, en promedio de 8 Kms, entre los lugares de habitación y los de trabajo; el clima favorable

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=5587#1�

105

de Bogotá; los efectos positivos que tendría la disminución de la demanda de transporte público sobre los niveles de congestión vehicular; y por último, que la bicicleta constituye una alternativa de transporte económica, saludable y respetuosa con el ambiente y los habitantes de la ciudad.

Teniendo en cuenta lo anterior, se adelantará un plan para desarrollar una red de ciclo-rutas articulada a la malla de tráfico vehicular, que conecte áreas importantes de la ciudad con los principales parques distritales y corredores viales. Se realizarán actividades especiales para garantizar la seguridad de los usuarios y se crearán parqueaderos para bicicletas, que complementen la red mencionada.

Actualmente se encuentra en elaboración el Plan Maestro de Ciclo-rutas, que determinará los aspectos estructurantes de este sistema alternativo de transporte y su interrelación con el sistema de transporte masivo y privado de la ciudad.

c. Fortalecimiento del manejo de tráfico:

Para ello se conformarán centros de control de tráfico dotados de las herramientas necesarias para que los encargados de la operación de los mismos puedan tomar decisiones en tiempo real para atender las situaciones de tráfico urbano; se fortalecerán los sistemas de regulación de tránsito y señalización de vías; se instalarán equipos de alta tecnología para la detección de infractores; se trabajará en la tecnificación de la policía de tránsito para colocarla en condiciones de apoyar la labor de los centros de control y se realizarán campañas de concientización de la ciudadanía.

Este programa busca ordenar y agilizar el flujo vehicular mediante acciones dirigidas a aumentar el cumplimiento de las normas básicas de tránsito y fortalecer tecnológicamente la administración y manejo del tráfico de la ciudad.

d. Adecuación de la infraestructura vial:

El programa comprende, entre otros, la revisión y ajuste del plan vial existente, la elaboración de estudios técnicos para la definición de prioridades de continuidad y el trazado futuro de vías y la realización de obras que consoliden y complementen la malla vial existente. Se ejecutarán obras de adaptación de ejes viales que permitan conectar de manera eficiente los extremos de la ciudad y facilitar el desplazamiento vehicular del sur al norte y del oriente al occidente de la ciudad. Se prevé conectar dichos ejes mediante vías circunvalares y complementar el sistema con vías perimetrales que permitan mejorar los flujos vehiculares de los accesos a Bogotá e integrar la región. Incluye, además, la realización de obras dé mantenimiento de la malla vial.

Este programa prevé la construcción de grandes vías que vayan desde la montaña hasta los ríos, prolongar vías importantes, como la carrera 30, que permiten atravesar la ciudad en todos los sentidos y desembotellar importantes sectores de la ciudad como Usme, Bosa, Suba, Ciudad Bolívar, entre otros. Es necesario aprovechar el hecho de que aún se pueden construir grandes vías que necesita la ciudad, tumbando y renovando zonas importantes que, muy probablemente, dentro de algunos años presentarán un desarrollo que haga imposible este evento.

El plan vial redefinido deberá guardar concordancia con lo estipulado en el Plan de Ordenamiento Territorial, el cual, a su vez, se articulará a los programas de renovación urbana y organización de la expansión de la ciudad.

Metas

106

a) Construir y operar 70 km./carril de troncales para los corredores viales de la autopista norte, la Calle 80, Ferrocarril del Sur - Avda. 19, Avd. Caracas entre otros; integrar 2.500 vehículos al nuevo sistema de transporte para atender 1.200.000 viajes diarios; construir 23.500 m2 de paraderos, 14 unidades de terminales alimentadoras y una principal.

Iniciar la primera línea del metro adquiriendo el 100% de los predios y contratando la concesión para su construcción.

b) Construir una red de 80 km. de ciclo-rutas.

c) Hacer la señalización informativa de 3 mil K.m. de vías y la demarcación de 3.500 Km./carril. Poner en marcha tres centros para el control de 450 puntos de tráfico; instalar 40 detectores automáticos de infractores a las normas de tránsito.

d) Ampliar la malla vial en 1.100 km./carril; mantener y recuperar la malla vial en 1.300 km./carril.

e) Mejorar 385 parques de barrio.

Megaprovecto No. 1: Sistema integrado de transporte masivo. El desarrollo vial y el transporte urbano en el Distrito han tenido un ritmo de expansión y desarrollo inferior al crecimiento de la población y al desarrollo urbano de la ciudad. Este desfase ha generado severos problemas de tránsito, congestiones crónicas, accidentes, deterioro ambiental y del espacio urbano, en detrimento de la calidad de vida de los habitantes de Bogotá.

Los últimos estudios realizados para encontrar una solución de largo plazo a este problema han concluido que Bogotá necesita un «Sistema Integrado de Transporte Masivo» (SITM) que incluye diversas modalidades de transporte, respondiendo así a las necesidades de cada sector. En este Sistema, la reestructuración del sistema de buses y la construcción de la Primera Línea del Metro (PLM) constituyen la base para desarrollar una verdadera red de transporte integrado.

Este megaproyecto se inscribe en la prioridad Movilidad y su ejecución está a cargo de la Secretaría de Tránsito y Transporte, el Instituto de Desarrollo Urbano, la futura "Empresa Metro" y la nueva entidad que se ha previsto crear para la administración del sistema de buses.

A. Reestructuración del Sistema de Transporte de Buses

La reestructuración del sistema de transporte por buses es un proyecto de largo plazo dirigido a dotar a la ciudad de una red de transporte público única e integrada tarifariamente, que permita la inserción de medios de transporte complementarios tales como el metro.

El sistema de buses constituye el eje central del transporte masivo de la ciudad, por ello es imperativo contar con un sistema realmente organizado y respetuoso del ciudadano y del ambiente, que proporcione un transporte más rápido, cómodo y seguro. Con este fin, se ha previsto reestructurar el sistema de buses, involucrando dos frentes de acción: por una parte el rediseño del sistema de rutas en función de la demanda espacial y temporal, junto con la definición de las condiciones operacionales del mismo, las características físicas de la malla vial y las especificaciones técnicas del equipo rodante; y, por otra, la constitución de un organismo de gestión de la operación, encargado de contratar los

107

servicios de transporte con las empresas constituidas para tal fin, controlar la operación del sistema, recaudar los ingresos por tarifas y pagar a los operadores por el servicio prestado.

Adicionalmente, prevé brindar apoyo y asistencia técnica a las actuales empresas de transporte.

Las características del nuevo sistema de transporte propuesto son:

• El sistema de rutas estará compuesto por rutas locales, rutas alimentadoras de los corredores principales y rutas troncales.

• En la etapa inicial del proyecto, las rutas asociadas con las zonas en las cuales haya sido implantado el sistema serán servidas por nuevos buses de especificaciones técnicas acordes con los requerimientos del transporte urbano de pasajeros, que permita brindar un servicio eficiente, de calidad y menor impacto ambiental. En un punto más avanzado del proyecto y en forma paulatina, en las rutas alimentadoras y locales se irá sustituyendo el parque automotor por vehículos de características similares a los de las vías troncales, para que en el año 2010 los buses que presten el servicio en la ciudad correspondan a un mismo patrón técnico.

• El sistema tendrá integración tarifaria.

• El pago del servicio a los transportadores se hará por kilómetro servido, bajo parámetros de cumplimiento del servicio en términos de atención de la demanda. En lo posible se buscará que no haya pago directo al conductor.

El sistema de transporte de buses constituye, además, un elemento importante de recuperación y renovación urbana. Las obras de infraestructura física involucradas en el proyecto contemplan, entre otros, la construcción de andenes, plazoletas, terminales, paraderos, estacionamientos y áreas comerciales.

La administración prevé construir y adecuar 5 corredores troncales para operar el nuevo sistema de transporte. El presupuesto estimado del proyecto asciende a $ 743.011 millones 1998.

B. Construcción de la primera línea del Metro

El metro es un sistema de transporte masivo de pasajeros que utiliza un corredor férreo exclusivo y equipos avanzados de transporte. Por su naturaleza descongestiona las calles y crea polos de desarrollo que promueven la renovación urbana. Actualmente es el sistema más eficaz y eficiente de transporte, que brinda a los usuarios un servicio seguro cómodo, rápido y con regularidad, a costos razonables. Es un sistema que no contamina, que propicia el orden y cuyo uso educa a la gente; es civilizador, crea una nueva cultura y un nuevo comportamiento ciudadano.

El prediseño de la PLM indica que ésta tendrá un amplio cubrimiento social y pasará por las áreas de mayor demanda. Su recorrido tiene un trazado de U invertida que une dos importantes áreas del occidente, en los extremos sur y norte, que confluyen al centro expandido de la ciudad donde están el 45% de las oportunidades de trabajo. De esta manera, la PLM será una línea eminentemente popular que cubrirá una comunidad

108

urbana en proceso permanente de evolución social. Por esto su inserción en esta zona, tendrá un alto impacto en el mejoramiento y estructuración de la ciudad.

La Primera Línea del Metro tendrá una longitud de 29.3 km y 23 estaciones que serán construidas en dos etapas durante nueve años. El diseño inicial es elevado en 74% del recorrido, 3% a nivel, y 23% subterráneo. Sin embargo, teniendo en cuenta los riesgos técnicos y financieros que pueden presentarse en la construcción del tramo subterráneo, se estudiará la posibilidad de construir la totalidad de la línea elevada y a nivel para disminuirlos. El proyecto será ejecutado bajo la modalidad de Concesión Total, en el que el concesionario se encarga del trazado y diseño definitivos de la línea, de su construcción y operación. Así mismo asume los riesgos económicos y técnicos del mismo.

En febrero de este año la Nación y el Distrito firmaron un Acuerdo de Intención que define los procedimientos y acciones conjuntas encaminadas a asegurar la ejecución del proyecto. En efecto, la Nación y el Distrito aportarían, respectivamente, el 70% y el 30% del valor del proyecto, que el consorcio INGETEC-BECHTEL-SYSTRA ha estimado inicialmente en US$ 2.495. 13 millones a precios de 1997.

En el Artículo 33º.se prevé el Megaproyecto No. 2: construcción y mantenimiento de vías. La ciudad ha vivido en los últimos años cambios importantes en la dinámica urbana que han generado serios problemas en el transporte. Estos problemas son el resultado del crecimiento demográfico y del aumento del parque automotor, que traen como consecuencia un incremento significativo en la demanda de vías y, con ello, la necesidad de extender la malla vial y la provisión de nuevas vías y espacios públicos anexos.

La carencia de nuevas vías, la insuficiencia de carriles en las vías existentes, la inadecuada geometría vial (bermas, bahías, entre otros) y el deficiente mantenimiento y sistemas de drenaje traen como consecuencia una precaria infraestructura vial.

La concentración de flujos de tráfico desde y hacia el centro histórico y el centro expandido de la ciudad hace que la velocidad promedio vehicular en estas zonas no supere los 5 Km/h. A esto se suman una deficiente programación y administración de la red semafórica, una inadecuada ejecución y mantenimiento del sistema de señalización y la escasez de infraestructura de seguridad y autoridad, para conformar un sistema inadecuado de manejo de tráfico.

Como consecuencia de la situación anteriormente descrita, se plantea la necesidad de contar con un plan que responda a estos aspectos y que mejore la calidad de vida de los ciudadanos.

Se ejecutarán acciones para mejorar la geometría vial, mediante adecuaciones físicas que faciliten el flujo y aumenten la capacidad vial de los ejes existentes. Por otro lado, se adelantarán obras para expandir y mantener, con un adecuado nivel de servicio, la red vial del Distrito Capital, incluyendo los andenes y ciclo-rutas como parte integral, con énfasis en el transporte público. Se actuará sobre los siguientes componentes:

• Accesos a Bogotá: articular la malla vial distrital con la red nacional, con el fin de mejorar la conexión entre el Distrito y los municipios vecinos, trabajando conjuntamente con la gobernación de Cundinamarca y el Instituto Nacional de Vías. Se diseñarán las obras y se establecerán los mecanismos de financiación para la ejecución y mantenimiento de los accesos a la ciudad, de manera que se garantice su funcionamiento en condiciones de gran calidad en sus

109

especificaciones y en su entorno urbano. Se establecerán los mecanismo para que se construyan y entre en funcionamiento accesos a la ciudad en cinco puntos principales: Norte (Autopista del Norte y Carrera 7), Oriente (La Calera - Calle 170, contemplando la posibilidad de un túnel), Sur Oriente (Vía Usme y salida a Villavicencio), Sur (Autopista Sur) y Occidente (Calle 13).

• Transversales: diseñar y adecuar los ejes viales principales que atraviesan la ciudad en sentido oriente-occidente, desde los cerros orientales hasta el Río Bogotá. Se adelantarán los proyectos de los corredores de la Calle 127, Avenida El Dorado, Avenida Primero de Mayo, Avenida Villavicencio y Avenida José Celestino Mutis.

• Ejes viales continuos: adecuar y construir los ejes viales principales con el fin de asegurar el desplazamiento sin interrupciones entre sectores distantes de la ciudad, con intersecciones a desnivel y manejando los flujos vehiculares. Se tiene prevista, entre otras, la intervención en la Norte Quito Sur (NQS) y en la Avenida Ciudad de Cali que se encuentra actualmente en construcción.

• Anillo Vial: Se diseñará un anillo vial alrededor de la ciudad, conformado por la Avenida Cundinamarca (Longitudinal) en el Occidente y una nueva Avenida Circunvalar en el oriente, que permita circular en sentido norte - sur sin atravesar la ciudad. Se establecerán los mecanismos que permitan su construcción y operación a través del sistema de concesión, comenzando por la Avenida Longitudinal de Occidente.

• Mantenimiento: se adelantará la recuperación y mantenimiento de la malla vial de la ciudad.

El presupuesto de Construcción y mantenimiento de vías asciende a $1.931.739 millones de 1998. Este megaproyecto se inscribe en la prioridad Movilidad y su ejecución está a cargo del Instituto de Desarrollo Urbano.

Normatividad


o Conjuntamente con el Gobierno Nacional, se trabaja y se sanciona por parte de este último el Conpes 2999 de 1998 “Por el cual se adopta el Sistema de Servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros de Santa Fé de Bogotá”.

o Se sanciona la Resolución 018 de 1998 “Por la cual se modifica la estructura orgánica del Instituto de Desarrollo Urbano de Santa Fe de Bogotá D.C

o El Decreto 464 de 1998 “Por el cual se concede un término para adelantar un proceso de reestructuración en la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santa Fe de Bogotá, D.C”

o El Acuerdo 4 de 1999: por el cual se autoriza al Alcalde Mayor en representación del Distrito Capital para participar, conjuntamente con otras entidades del orden Distrital, en la Constitución de la Empresa de Transporte del Tercer Milenio - Transmilenio S.A.

o El Decreto 656 de 1999 “Por el cual se modifica la estructura organizacional de la SOP, se determinan las funciones de las dependencias”

110

o El Acuerdo 1 de 2000 determina la estructura organizacional de la Empresa de Transporte del Tercer Milenio Transmilenio y asigna funciones a cada una de las dependencias de la entidad.

o El Decreto Distrital 619 de 2000 “Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial”, incluye la construcción de un sistema de transporte masivo que garantice la accesibilidad y movilidad funcional dentro del territorio Distrital y de este con la región.

o El Conpes 3093 de 2000 modifica las condiciones de participación de la Nación en el proyecto Metro y orienta su apoyo a financiar Transmilenio como proyecto prioritario. Modifica aportes de la nación y lineamientos para la construcción de infraestructuras.

Obras de infraestructura vial y de transporte:

En cuanto a infraestructura se dieron: o Inauguración de las 3 primeras troncales de TransMilenio: Calle 80 (8 km), Av.

Caracas (17 kms), Autopista Norte (10kms), o En 1998 y 1999 se ejecutó un presupuesto de 272.000 millones de pesos para la

ampliación y mejoramiento de la malla vial. Se construyeron 49,6 km-carril de pavimentos en vías de acceso y 934 M2 de pontones y puentes. Se hizo mantenimiento a 293 km-carril de vías.

o En 1998 se construyeron 8 intersecciones vehiculares a desnivel sobre las calles 13, 19, 28, 36, 45, 63, 72 y 92. La intersección de Matatigres (entre la Cra 30, Av. 27 sur y Av. Quiroga).

o En 1999 se adelantó la construcción de 4.200 m2 de intersección y 55.17 km -carril para el mejoramiento de la malla vial.

o La reconstrucción del puente de la Calle 92 sobre la autopista del Norte. o En el año 2000 se ejecutaron 55.300 millones y 84.000 millones para el año

2001. Se efectúo el mantenimiento y recuperación de 580 km-carril de vías y construcción de 190 km-carril de vías locales en barrios marginales,

o La construcción de 649,94 km-carril de vías y 1.225.796 M2 de intersecciones, o Se construyó la Avenida Ciudad de Cali

3.5.2 Reseña de Resultados Se destacan los siguientes hechos: o En enero de 1998, se había adjudicado, como una de las últimas acciones de la

administración de Paul Bromberg la construcción de la troncal de la 80 en el tramo que va desde el Río Bogotá hasta la Avenida Boyacá a la firma que fue encargada de hacer esta obra fue Ingenieros Civiles Asociados de México (ICA).

o Desde hace cinco años los vecinos de Quinta Camacho le están solicitando a la Administración Distrital que reduzca el número de rutas de buses, busetas y colectivos que pasan por la mitad del barrio. Habitantes del tradicional barrio del norte de la ciudad esperan que esta Administración realice la reorganización de rutas de transporte público para que se detenga el deterioro del sector.

111

o El Gobierno Nacional a través de Fonade entregó el estudio del SITM. o Con fuertes recriminaciones al modo en que se realizaron las negociaciones entre

la Administración Mockus-Bromberg con el Presidente de la República, Enrique Peñalosa informó que en menos de 15 días los gobiernos Nacional y Distrital firmarán el acuerdo que permitirá iniciar el proceso de contratación de la primera línea del metro, el cual no incluirá la construcción de troncales para buses.

o El preacuerdo para la construcción del metro entre la Nación y el Distrito acoge en su totalidad el estudio que en ese sentido contrató Fonade con el consorcio Ingetec-Bechtel-Systra. La construcción de la primera línea del metro empezaría en el 2001 y terminaría en el 2006, tendría una longitud de 29,34 kilómetros e incluiría 23 estaciones de pasajero La velocidad de circulación de la primera línea sería de 38,3 kilómetros por hora.

o En el mes de Marzo se anunció que durante 10 años una empresa particular atenderá las diligencias que tienen que ver con las licencias de conducción y tránsito y tarjetas de operación. El Servicio Especializado en Tránsito y Transporte (SETT) (empresa privada) atenderá 39 actividades distintas que básicamente tienen que ver con los trámites de licencias de conducción, licencias de tránsito, tarjetas de operación y atención de información, quejas y reclamos de la Secretaría.

o La STT propone un plan de acción para realizar el proyecto de buses como componente flexible del sistema Integrado de transporte masivo, con el fin de que sea financiado con los recursos previstos por la Ley 310 de 1996. En junio se cambia la estrategia y se toma la decisión de que a finales de 1999 tres corredores deben estar funcionando como troncales conformando una sola red: calle 80, Autopista Norte y avenida Caracas. Los diseños operativos se contratarán en mes y medio. Tres son las troncales que tendrán el impulso inicial de la administración de Enrique Peñalosa; la 80 (actualmente en construcción), la Caracas (en proceso de reestructuración) y la Autopista Norte.

o Ernesto Samper y Enrique Peñalosa, firman el acuerdo que asegura la programación financiera y el desembolso de recursos de la Nación, con base en vigencias futuras, para el proyecto de construcción del metro de Bogotá.

o La STT realizó el primer censo del servicio de transporte público de buses. o En el mes de Julio se desarrolló en la Comisión de Gobierno del Concejo el primer

debate al proyecto de acuerdo que crea la empresa que gerenciará la construcción de la primera línea de metro.

o En Septiembre, se anuncia que entre 300 y 400 rutas de buses de Bogotá son informales. Así lo reveló uno de los primeros datos que se conocieron del censo de transporte urbano que llevó a cabo la STT entre Junio y Julio pasados,

o En Octubre, la STT evaluará las condiciones en las cuales se presta el servicio de transporte en la 10. Si el estudio arroja incumplimiento se cancelarán rutas. Analizan desviar tráfico por las carreras 9, 11, 12 y 13.

o Guillermo Salcedo Hernández, fue nombrado como Secretario de Tránsito. o En el mes de Noviembre la STT y la Alcaldía Mayor autorizaron un incremento de

50 pesos en las tarifas del servicio de transporte público intermedio y en los buses ejecutivos y superejecutivos.

o Proyecto de acuerdo para crear la empresa comercial e industrial de Distrito que gerenciará este cambio, Transmilenio, ya fue presentado al Concejo. Con Transmilenio a la cabeza, la prestación del servicio de transporte público se hará bajo el esquema de contratos de operación con empresas privadas de transporte de conformidad con la Ley 310 de 1996 y el Decreto 3109 dl mismo

112

año. Transmilenio pagará por kilómetro recorrido y el cumplimiento de indicadores de gestión. Se busca así disminuir la guerra del centavo.

o La adecuación de la nueva infraestructura se realizará durante todo el año entrante y la primera fase del sistema debe estar funcionando en Junio del año 2000.

o El Instituto Tecnológico del Transporte S.A. (ITTSA) se encarga de darles instrucción a los conductores de servicio público activos y los que van a manejar por primera vez este tipo de vehículos.

o En Diciembre de espera dar inicio del proyecto TransMilenio 1999

o En los 6 primeros días de Enero de 1999, la Policía de Tránsito de Bogotá ha inmovilizado 75 vehículos de transporte público que aunque ya cumplieron su vida útil, persisten en prestar el servicio. En lo corrido de este año, 120 buses que no cumplen con los requisitos de Ley han sido inmovilizados en la ciudad. A partir del primero de Enero pasado debieron salir de circulación 624 vehículos, modelos 69 y anteriores, que no cumplían los requisitos de Ley para prestar el transporte de pasajeros dentro de la capital. Aunque la norma también cobijó a 2.274 automotores modelos 74 y anteriores, el Ministerio de Hacienda les dio la posibilidad a sus propietarios de que repotenciaran esos vehículos para que pudieran seguir trabajando.

o El desorden del transporte público, pues cerca de 400 rutas son ilegales. La STT estableció que existen 855 vehículos que prestan el servicio, pero no aparecen en los registros de ninguna empresa.

o De acuerdo con las cifras que se han manejado para el proyecto de Transmilenio, existen 25.000 propietarios para 21.128 buses. Esto significa que cada bus tiene 1,2 propietarios. El monopolio se desintegró dejando el panorama actual de un transporte público desordenado y casi anárquico.

o La Administración Distrital modificó la naturaleza jurídica de empresa comercial e industrial a sociedad por acciones. Con el fin de acceder a los aportes del Gobierno Nacional.

o En Febrero, se aprueba en el Concejo de Bogotá la creación de la empresa Transmilenio ,

o En el mes de Abril, los buses intermedios reajustarán sus tarifas en 50 pesos. El incremento, autorizado por la Alcaldía Mayor mediante decreto, cobija a los vehículos de modelo 1991 y posteriores.

o Renuncia el secretario de tránsito Guillermo Salcedo o En el mes de Mayo se autoriza un nuevo incremento de 50 pesos en las tarifas de

los servicios de bus, buseta, ejecutivo y superejucutivo en la ciudad. o En el mes de Junio, cerca de 5.000 buses saldrán de la ciudad para que entre en

funcionamiento la reorganización del servicio de transporte público bajo el sistema Transmilenio.

o El IDU tiene listo el proyecto de acuerdo para que el Concejo estudie la posibilidad de instalar peajes en las entradas de la ciudad. No se cobraría a los vehículos de servicio de transporte público. Es la única manera de asegurar recursos para el mantenimiento de la malla vial.

o En el mes de Julio, se anuncia que la reorganización de rutas comenzará en la calle 80. Se inicia TransMilenio en la calle 80

113

o En Septiembre se abre la licitación para adjudicar, por 10 años, la operación del sistema de transporte masivo Transmilenio.

o En el mes de diciembre, se prevé que el cronograma para la reorganización del servicio de transporte público de Bogotá no sufrirá retrasos y si el Distrito no puede contar a tiempo con los recursos de la venta de la ETB se acudirá a parte de los dineros que se tienen reservados para la construcción de la primera línea metro. 2000

o En el mes de Mayo, aproximadamente 2.800 vehículos quedaron autorizados para prestar el servicio de transporte público en seis rutas entre el corredor de Soacha y Bogotá.

o En Agosto, por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, el presidente Andrés Pastrana objetó el proyecto de ley que crea el Fondo Nacional para la reposición del parque automotor del servicio público de transporte terrestre, que prolonga la vida útil de buses con cerca de 30 años de servicio.

o El Concejo de Bogotá aprobó en primer debate la instalación de peajes en las vías de acceso a la ciudad,

o En Septiembre, se inicia el proceso para reorganizar las 639 rutas de transporte público de la ciudad.

o En Octubre, con el lanzamiento de las campañas de educación y publicidad comienza la reorganización del servicio de transporte público de Bogotá.

o En Noviembre, se confirma el resultado arrojado por la consulta popular sobre el Día sin Carro (777.928 votos afirmativos) y la restricción vehicular de seis horas diarias (512.287 sufragios por el Si), hecho que deja varias lecciones por el significado que tendrá para el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de la capital.

o El Gobierno Nacional y el Distrito ratificaron el acuerdo que asegura la construcción de un sistema de 22 troncales en los próximos 16 años y que reordenará el actual sistema de transporte público a través del proyecto Transmilenio. El metro se aplaza por lo menos por dos décadas.

o En el mes de Diciembre, el presidente Andrés Pastrana y Enrique Peñalosa firmaron un convenio por 308 millones de dólares que garantizará el avance del sistema de transporte público Transmilenio durante los próximos tres años. Dinero para las avenidas Américas y Suba, entre otras.

o Inauguración de TransMilenio

Decisiones Técnicas:

Se destacan los siguientes hechos: o Implantación de puentes peatonales modulares. o Construcción de parqueaderos subterráneos, o En 1999, se trasladaron funciones relacionadas con la señalización y

semaforización, entre otros temas, volvieron a hacer parte de las responsabilidades de la Secretaría de Tránsito y Transporte (STT), según una reestructuración administrativa.

o En Octubre del año 98, la Administración Mockus-Bromberg expidió cinco decretos en los que se trasladaron asuntos y negocios de las Secretarías de Tránsito y Obras al Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), así esta entidad quedó convertida en la encargada de coordinar las políticas, planeación, estudio, construcción y desarrollo de este sector.

114

o En el 2000, la STT puso en marcha un fuerte proceso de reestructuración interna que incluye la salida de personal y la redefinición de algunas de sus funciones.

Directivos

Director del IDU Andrés Camargo Secretaria de Tránsito y Transporte María Elvira Pérez Guillermo Salcedo Hernández Claudia Franco Vélez Gerente de la Empresa del Tercer Milenio Edgar Enrique Sandoval Escobar

3.6 Antanas Mockus (2001 – 2004)

Decreto 440 del 01 de Junio de 2001 Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Publicas para Bogotá D.C. 2001 - 2004 "Bogotá, para vivir todos del mismo lado"

3.6.1 Reseña de acciones de gobierno

Objetivo general.

• El Plan de Desarrollo busca avanzar hacia una ciudad construida colectivamente, incluyente y justa, amable con los niños y los viejos, donde aprendemos a vivir en paz con nuestra conciencia y con la ley; una ciudad económicamente competitiva en producción de conocimientos y servicios.

• El aparte de Movilidad Inteligente hace referencia a racionalizar el desplazamiento de las personas y mercancías y reducir los viajes originados en intercambio de información.

Plantea como Metas:

• Disminución del 20% de los tiempos de desplazamiento de las personas en la ciudad.

Los Proyectos prioritarios que lo desarrollan son:

• Tres nuevas troncales de transporte masivo: Américas, NQS y Av. Suba.

• Mantenimiento de 500 Km/Carril de vías arterias.

• Ejecución 10% del Plan Maestro de Ciclorutas.

• Reducción del parque de buses.

115

Con el objeto de reducir la sobreoferta de buses, para las nuevas rutas de transporte masivo y colectivo se utilizará un factor de reposición que guarde proporción con la ocupación real de calzada de los vehículos reemplazados.

También hace referencia a la Coordinación con los niveles nacional, regional y local. Prevé que la obtención de resultados del plan de desarrollo dependerá, además de la acción concertada y coordinada de las entidades del Distrito, de un ejercicio de discusión permanente alrededor de temas estratégicos para Bogotá, con el Gobierno Nacional y los departamentos y municipios de la región.

En particular, se establecerá una instancia de análisis de temas legislativos que afecten presupuestal o estratégicamente los resultados del Plan, para efectos de participar activamente en las decisiones de carácter legislativo o administrativo de otros niveles de Gobierno relacionadas con el Distrito. Así mismo, se concertarán decisiones con respecto a proyectos que afecten municipios de la región, para lo cual se presentarán propuestas conjuntas de acciones que puedan realizarse en asocio con otros gobiernos de carácter territorial.

Como mecanismos institucionales necesarios para la ejecución de los programas de Productividad propone:

• Campañas de sensibilización, divulgación y educación ambiental: Se hará énfasis en los siguientes temas: Transporte y movilidad sostenible, apropiación sostenible de ecosistemas estratégicos, desestímulo al mercado ilícito de fauna y flora, control del ruido y la contaminación visual.

Normatividad

Se obtuvieron los siguientes hechos normativos en la segunda administración de Antanas Mockus es la siguiente:

o El Decreto 621 de 2001 reglamenta el Pico y placa para transporte público, o Decreto 178 de 2001 “Por el cual se fija la tarifa del Sistema TransMilenio en el

Distrito Capital”, o Decreto 785 de 2001 “Por el cual se fija la tarifa del Sistema TransMilenio en el

Distrito Capital”. o Escritura Pública 971 de Transmilenio S.A. de 2001 Reforma la sociedad

Transmilenio s.a. o Conpes 3167 de 2002: Incentiva la creación de SITM para ciudades de más de

600.000 habitantes y dicta disposiciones en materia de financiación. o Acuerdo 79 de 2003: Código de Policía. Establece el comportamiento ciudadano,

que se debe transitar únicamente por las zonas permitidas. No hacerlo o parquear en los andenes, separadores, zonas verdes, alamedas, ciclorrutas, carriles exclusivos para el sistema de transporte masivo, vías peatonales, antejardines y las áreas del espacio público,

o Decreto 297 de 2003: Por el cual se restringe la circulación de vehículos automotores.

o Decreto 115 de 2003: Por medio del cual se establecen criterios para la reorganización del transporte público colectivo en el Distrito Capital,

o Decreto 116 de 2003: Por medio del cual se establecen mecanismos de vigilancia y control para la reposición, la desintegración física de vehículos que cumplan su vida útil y los aportes a fondos de reposición,

116

o Decreto 470 de 2003: Por el cual se establecen las obligaciones de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. en materia de reportes frente al manejo del Fondo para el Mejoramiento de la Calidad del Servicio,

o El Conpes 3260 de 2003, Estructura Marcos de financiación internos y externos para la ejecución de proyectos de transporte masivo en las principales ciudades del país.

Obras:

Se producen las siguientes obras: o Se ejecutan señalización vertical así: 23.029 señales tipo pedestal, 3575 en la

red cicloruta y 38 señales informativas elevadas, o Señalización horizontal. Se demarcaron 695 km lineales de vías y 247 km

lineales de la red de ciclorutas, 256 zonas escolares y 194 pasos peatonales. o Mantenimiento de 547.65 km carril de la malla arterial, o La construcción de 89.6 km de ciclorutas, o La Troncal calle 13 – Américas con una longitud de 476 km carril, o Iniciación de la troncal NQS, o Expansión del centro de control de Transmilenio.

3.6.2 Reseña de resultados Los hechos más relevantes de esta segunda administración de Mockus son: Año 2001: • En el mes de Abril, a través del Programa de Formación Continua del SENA,

11.544 conductores del transporte público de Bogotá recibieron apoyo para capacitarse y así mejorar la calidad del servicio que prestan, disminuir la accidentalidad y tener un manejo eficiente de los equipos de trabajo.

• A partir del mes de Mayo, durante tres meses, la STT pondrá en marcha el experimento de restringir por placas la circulación de buses y taxis por las calles de la ciudad. Inicialmente habrá una etapa experimental de tres semanas. La restricción iría de 10 a.m. a 4:30 p.m. Transportadores de buses y taxis rechazan la medida.

• Desde su inauguración, 27 millones de pasajeros se han transportado en Transmilenio (TM).Batió el récord: 370 mil personas en un día.

• En el mes de Julio, el Distrito autorizó solo a los microbuses para transitar por el Centro Histórico de La Candelaria, con el fin de garantizar el transporte público a los residentes y visitantes. La medida rige para la zona entre la carrera 9a. y la Circunvalar, de la avenida Jiménez a la calle 7a. A los infractores se les sancionará con cinco salarios mínimos diarios legales.

• En el es de Agosto entra en operación el sistema Transmilenio en la Autopista Norte, desde Los Héroes hasta la calle 166, sector de Toberín. Por esta razón, la Secretaría de Tránsito dispuso que a partir de esta fecha dejarán de transitar 48 rutas de transporte público por la Autonorte, desplazando dos mil buses a vías cercanas. Los usuarios del transporte público que habitan en los municipios de la

117

Sabana como Chía, Sopó, Cajicá y Zipaquirá, y que viajan diariamente a Bogotá deberán esperar cuatro meses más para comenzar a utilizar, de manera formal, el nuevo sistema.

• El Pico y Placa para transporte público operará de lunes a viernes e irá de 5:30 a.m. a 9:00 p.m. La medida afecta a cerca de 55 mil taxis, 11 mil buses, 8.000 busetas y 3.000 colectivos. La medida cobija a buses, busetas, colectivos y taxis.

• Antanas Mockus, cambió de parecer y decidió mantener el Pico y Placa para el transporte público dos días a la semana. Un par de horas antes había dicho que lo reduciría a un día, pero mantendría la prohibición de circular entre las 5:30 a.m. y las 9.p.m. y elevaría la multa a los infractores de 42 mil a 67 mil pesos.

• A pesar de que TransMilenio fue uno de los mayores perjudicados por los bloqueos de los vehículos de servicio público que rechazaron el Pico y Placa, al final terminó siendo el más favorecido. Durante los últimos días de paro, el sistema troncalizado logró movilizar un promedio de 400 mil personas al día, lo que lo convirtió en el gran salvador de miles de bogotanos.

• El alcalde Antanas Mockus y su equipo de gobierno evaluaron la semana de aplicación del Pico y Placa, con resultados favorables. Lo que generó que la medida se mantendrá. Hubo cuatro días de paro, protestas y pérdidas millonarias.

• A través de una tutela, el conductor Nelson Emilio Tinjacá logró suspender, al menos durante diez días, la orden del Alcalde de decretar Pico y Placa durante dos días a la semana para el servicio de transporte público, en desmedro de los intereses y necesidades básicas de un sector social económicamente muy afectado por la arbitraria medida.

• Después de 23 días de pulso, el alcalde Antanas Mockus y los transportadores llegaron a un acuerdo para aplicar el Pico y Placa al transporte público durante un día a la semana, con dos números y de 5:30 a.m. a 9:00 p.m. El horario se mantiene entre 5:30 a.m. y 9:00 p.m. Mensualmente a cada vehículo le corresponderá dos veces a la semana. Compromiso para combatir la piratería.

• En Octubre se genera una nueva alza de 50 pesos, la segunda en menos de un año, en el pasaje del sistema TransMilenio.

• En Diciembre, solo a partir del cuarto año de operación la empresa TransMilenio se podrá autosostener y así el Distrito disminuirá las transferencias para su funcionamiento, aseguró su gerente Edgar Enrique Sandoval. 2002

• En el mes de Enero, en un trabajo conjunto de auditoria, la Secretaría de Tránsito de Bogotá y el Ministerio de Trabajo verificarón en las empresas de transporte público colectivo de pasajeros de Bogotá el cumplimiento de las normas laborales y de seguridad social.

• Febrero: Todas los buses intermunicipales que tienen rutas autorizadas desde y hacia Chía, Cajicá, Sopó y Zipaquirá solo podrán llegar hasta la calle 174, entrará en plena operación el Portal de TransMilenio en la Autopista Norte.

• En el mes de Abril comenzó la construcción de la nueva troncal de TransMilenio en la calle 13. Trabajos que se extendieron por cerca de un año y que demandaron mucha paciencia y colaboración de los conductores que se movilizan por esa vía.

• En Mayo más de 2.600 millones de pesos destinó la Secretaría de Tránsito y Transporte (STT) a un proyecto que busca organizar el sistema de rutas de la ciudad, en particular en areas aledañas a las nuevas troncales, y de ser posible

118

entregándoles vías exclusivas a las compañías de transporte colectivo. A final de año se previó una licitación para adjudicar los primeros circuitos de transporte público, sin embargo no se logró por una desinformación de los medios de comunicación, quienes generaron un controversia en el sentido de que este nuevo sistema iba a hacer competencia a TM.

• Después de 22 años el país vuelve a tener un nuevo Código Nacional de Tránsito que busca más seguridad y menos contaminación, y actualiza las normas del sector y las multas a los infractores. Otra de las novedades del Código Nacional del Tránsito es que establece la congelación del parque automotor del transporte público en los próximos cuatro años

• En el mes de Julio, el alcalde anuncia una revisión profunda al criticado proyecto de circuitos de transporte que venía gestionando la STT. La iniciativa, pretende organizar el caos de las rutas de transporte público. Algunos concejales y expertos manifestaron que podría significar la muerte temprana de TransMilenio.

• La ampliación del sistema TransMilenio hasta Soacha se abrió paso al aprobar el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) la propuesta para mejorar la movilidad entre Bogotá y el vecino municipio cundinamarqués, para lo cual el Gobierno Nacional aportará el 66 por ciento para cofinanciar la obra que cuesta 48.000 millones de pesos. El sistema atendería una demanda de 350 mil usuarios diarios.

• En Agosto, la Administración Distrital formalizó el desmonte de los polémicos circuitos de transporte, la STT ya no habla de entregar en concesión vías, solo habrá reorganización.

• Como consecuencia de ello, renunció la Secretaria de Tránsito Claudia Vásquez.

2003 • Fundado en 1994 bajo el nombre de Centro Profesional del Conductor, el

Instituto Tecnológico del Transporte ofrecerá este año su primera carrera técnica laboral.

• En Febrero, detrás de los tres consorcios que se ganaron la licitación para operar la fase dos del sistema TransMilenio durante 10 años, están los nombres de las principales compañías que hasta hoy operan el servicio de transporte público en Bogotá. Nombres como Sidauto S.A., Buses Amarillos y Rojos S.A. Flota Usaquén S.A. y Expreso Bogotano S.A. entre otros, figuran en la lista de los dueños de los consorcios Transmasivo, Sí 02 y Conexión Móvil.

• Abril: El corazón de Bogotá será intervenido nuevamente. Esta vez se trata de las obras que darán paso a la estación San Victorino, ubicada en la calle 13 entre carreras 10 y 13, y que servirá de intercambio entre las troncales de Américas, Calle 13 y Caracas. El valor total de esta obra es de 8.870 millones de pesos.

• Agosto: El pasaje en buses, busetas y colectivos tendrá un incremento de 100 pesos.

• Septiembre: Los presidentes de cuatro empresas de transporte público -Fecoltran, Conaltur, Asotur y Asonatrac- decidieron poner en venta al Distrito sus activos y el parque automotor con que cuentan (unos 22 mil vehículos) debido a la baja rentabilidad del negocio. Sigue la controversia por cobro con destino a un fondo para mejorar la calidad del servicio.

• Sigue el debate por el aporte que deben hacer los empresarios del transporte para un fondo de chatarrización de buses. La plata sale de los 100 pesos de alza que autorizó el Distrito en los pasajes

119

• Octubre: Unos dos mil buses de transporte colectivo saldrán de las rutas que operan actualmente en la calle 13 por la entrada en operación de la troncal de TransMilenio. El proceso se cumplirá durante este mes, cuando entre a operar la nueva troncal.

• Un Informe elaborado por expertos de TransMilenio y del IDU concluyó que la fase III del sistema masivo de transporte debería construirse por la carrera Séptima. La razón? Es la vía que concentra la Mayor demanda de pasajeros de la ciudad: aproximadamente 69 mil personas cada hora.

• Noviembre: Entrada en Funcionamiento de la troncal de la calle 13. • Diciembre: Todo bus, buseta o colectivo que transite por la carrera Séptima,

entre calles 68 y 106, deberá portar una tarjeta electrónica de operaciones, tendrá que estar afiliado a una empresa legal y contar con un sistema centralizado para la recolección de los pasajes, es decir, el conductor ya no será el encargado de recibir la plata.

• Trece de las 67 rutas de transporte público colectivo que operan por la avenida de las Américas fueron eliminadas, por la entrada en operación de la nueva troncal de TransMilenio. Otras 54 fueron reestructuradas y prestarán servicio en corredores y zonas donde se identificó que existen necesidades de transporte público colectivo. Todas las rutas que quedan en servicio, operarán con orígenes y destinos que no son servidos directamente por TransMilenio o su sistema de alimentadores.

Directivos

Directora del IDU María Isabel Patiño Osorio

Secretaria de Tránsito Claudia Vásquez Javier Hernández

Gerente de la Empresa del Tercer Milenio Edgar Enrique Sandoval Escobar

3.7 Luís Eduardo Garzón (2004 – 2006)

(Posteriormente se amplió el periodo al 2008)

Acuerdo 119 de 2004 (Junio 3) "Por el Cual se Adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas para Bogotá D.C. 2004-2008 Bogotá sin Indiferencia un Compromiso Social Contra la Pobreza y la Exclusión"


Construir colectiva y progresivamente una ciudad moderna y humana, incluyente, solidaria y comprometida con el desarrollo del Estado Social de Derecho, con mujeres y hombres que ejercen su ciudadanía y reconocen su diversidad. Una ciudad con una gestión pública integrada, participativa, efectiva y honesta que genera compromiso social y confianza para avanzar en la reconciliación entre sus habitantes y en la garantía de sus

120

derechos humanos. Una ciudad integrada local y regionalmente, articulada con la Nación y el mundo para crear mejores condiciones y oportunidades para el desarrollo sostenible de las capacidades humanas, la generación de empleo e ingresos y la producción de riqueza colectiva.

Objetivo del Eje Urbano Regional.

Avanzar en la conformación de una ciudad de las personas y para las personas, con un entorno humano que promueva el ejercicio de los derechos colectivos, la equidad y la inclusión social. Una ciudad moderna, ambiental y socialmente sostenible, equilibrada en sus infraestructuras, integrada en el territorio, competitiva en su economía y participativa en su desarrollo.

• Mejoramiento de la accesibilidad de las personas a los sitios de trabajo y estudio, así como a bienes, servicios, equipamientos e información mediante acciones de conectividad física y virtual que permitan mejorar la calidad de los servicios, reducir el número y la distancia de los viajes, así como los tiempos y costos asociados, promoviendo modos alternativos de transporte que reduzcan el impacto ambiental.

Estrategias del Eje Urbano Regional

1. Redistribución equitativa de los beneficios del desarrollo entre todos y todas, y aumento de los recursos distritales para inversión social mediante el ordenamiento en los procesos de gestión, uso y ocupación del territorio, y la coordinación de la acción distrital para lograr que el suelo cumpla con su función social y ecológica, y garantizar el equilibrio en el reparto de cargas y beneficios urbanísticos entre el sector público y el privado.

2. Distribución equilibrada de la oferta y el acceso a bienes y servicios en el territorio acorde con las necesidades de la población, las comunidades y el crecimiento ordenado de la ciudad mediante la vinculación y coordinación institucionales de los propósitos del Distrito Capital, las empresas de servicios públicos domiciliarios, la región y el Gobierno Nacional.

3. Mejoramiento de la accesibilidad de las personas a los sitios de trabajo y estudio, así como a bienes, servicios, equipamientos e información mediante acciones de conectividad física y virtual que permitan mejorar la calidad de los servicios, reducir el número y la distancia de los viajes, así como los tiempos y costos asociados, promoviendo modos alternativos de transporte que reduzcan el impacto ambiental.

Para lo cual previó:

Integrar centralidades con el sistema de transporte público mediante el Sistema de troncales:

o Transmilenio: construcción de 20 km de troncales (incluye espacio público peatonal) a todo costo.

o 2 terminales satélites de transporte

o Malla vial arterial: construcción y/o rehabilitación de 368 Km.-carril

121

o Malla vial arterial: mantenimiento de 1.193 Km.-carril

o Transmilenio: democratizar gradualmente, como mínimo, el 30% de la Fase III

Como avances de la gestión se puede mencionar:

Normatividad:

En materia normativa la administración de Luís Eduardo Garzón ha producido: o Programa de Gobierno 01 de Nivel Distrital 2004: Revisa las restricciones al

transporte público y busca propiciar la integración y regulación de todos los componentes del sistema de transporte público (masivo, colectivo e individual) y particular incluyendo las ciclorutas; con el fin de mejorar la movilidad y calidad de los servicios de transporte, así como el fortalecimiento de la autoridad única de transito y transporte,

o Decreto 343 de 2004: Por medio del cual se crea el Subcomité de Movilidad y Seguridad Vial para las Obras en Bogotá, Distrito Capital.

o Acuerdo 119 de 2004: Establece el Plan de Desarrollo "Bogotá Sin Indiferencia. Un Compromiso Social Contra la Pobreza y la Exclusión", el cual se fundamenta en la construcción de las condiciones para el ejercicio efectivo, progresivo y sostenible de los derechos humanos integrales, establecidos en el pacto constitucional y en los convenios e instrumentos internacionales y con énfasis en la búsqueda de la pronta efectividad de los niveles básicos de tales derechos, estipula la necesidad de Integrar el transporte masivo con el espacio público.

o Acuerdo 1 de 2005: Por la cual se establece la Estructura Organizacional y las funciones de las dependencias de TRANSMILENIO S. A.

3.7.2 Reseña de Resultados Se destacan los siguientes hechos: 2004

o Enero: Inicio de construcción de la troncal de Suba, o La STT decidió derogar la norma que establecía un cronograma para que buses,

busetas y colectivos instalaran la tarjeta electrónica de operación y pudieran transitar por algunos corredores viales principales de la ciudad, como la carrera Séptima.

o Un informe de la Policía de Tránsito señala que el transporte público ocasionó el 57 por ciento de los accidentes. Las principales víctimas fueron pasajeros. La avenida Boyacá, la más peligrosa.

o El operador de TransMilenio (TM) Sí 99 obtuvo la máxima distinción que otorga el Instituto Colombiano de Normas Técnicas (Icontec) - la certificación ISO 9001- y recibió el reconocimiento Iqnet a la calidad en la administración y operación de flotas de buses, en un sistema de transporte terrestre masivo de pasajeros para la ciudad.

122

o Hasta el próximo 29 de Febrero tendrán plazo los propietarios de buses, busetas y colectivos para instalar la tarjeta electrónica en sus vehículos, con la cual las autoridades de tránsito controlarán la informalidad en el transporte público de Bogotá. Desde el primero de Marzo aplicarán sanciones a infractores.

o Marzo: Fue modificado el Pico y placa para el transporte público. Con excepción de los taxis, los demás vehículos de transporte público podrán circular entre las 10:00 a.m. y las 4 p.m., por vías secundarias y sin pasajeros. Ahora, en los días de la restricción, los conductores de estos vehículos del servicio público podrán llevarlos a los talleres para mantenimiento, reparación y revisión técnico mecánica, entre las 10 de la mañana y las 4 de la tarde

o El Tribunal Administrativo de Cundinamarca suspendió provisionalmente el decreto 04 de 1999 a través del cual el Concejo de Bogotá creó la Empresa de Transporte del Tercer Milenio, Transmilenio S.A. La decisión hace parte de una demanda de nulidad contra dicho acuerdo que acaba de admitir la Sección Primera del tribunal. El abogado William Eduardo Morales Rojas le dijo a Citynoticias que el cabildo ignoró el Estatuto Nacional del Transporte - aprobado en 1996 por el Congreso de la República- y la resolución 266 del Ministerio de Transporte expedida en 1999 que aprobó a la Secretaría de Tránsito y Transporte como "Autoridad Única para la administración del Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros para Santa Fe de Bogotá D.C.".

o Por más de cuatro horas, más de 500 personas bloquearon la troncal de la Caracas a la altura de la calle 76. Protestaban por el servicio del sistema. Un choque en la calle 39 con troncal de la Caracas, entre un vehículo particular y un articulado, generó una marcha pacífica que colapsó el sistema TransMilenio (TM) por más de cuatro horas.

o En marzo inician las obras del segundo tramo de la troncal de TransMilenio por la NQS, entre las calles 10 y Autopista Sur.

o En Mayo, el recorrido de tres horas y media en moto por los corredores viales más críticos de la ciudad le sirvió al alcalde Luís Eduardo Garzón para comprobar que Bogotá está en su peor nivel de movilidad como consecuencia de las grandes obras de infraestructura que se están desarrollando. Expertos estudiaron cambios a la medida. Entró a operar grupo elite de 150 policías en obras viales. Se instalaron 100 cámaras de video para cazar infractores. Ante la gran cantidad de frentes de trabajo que hay en la ciudad, principalmente por las adecuaciones de las futuras troncales de TransMilenio (TM), la Administración reconoce que se necesita un ajuste a la medida de Pico y Placa.

o En Junio se promueve un control a la operación del transporte público sin antecedentes recientes. Tuvo lugar en distintos puntos de la capital y permitió la inmovilización de 110 vehículos, la imposición de 237 comparendos y la detección de dos casos de embriaguez.

o La Administración Distrital aumentó en 100 pesos la tarifa del transporte público colectivo (buses, busetas y microbuses).

o En el mes de Julio, se da comienzo a la reorganización de las rutas del transporte público en Bogotá en firme, con la reestructuración de 71 rutas y la eliminación de otras 13 que tenían sus recorridos por la avenida las Américas con destinos hacia el centro, oriente y norte de la ciudad. En la Avenida las Américas y la Calle 13 reestructuran 71 rutas y eliminan 13. Salen de circulación los primeros 1.200 buses. El servicio será cubierto por TransMilenio

o Después de dos meses de haber sido suspendido el proceso de chatarrización, los buses, busetas y microbuses que ya cumplieron su vida útil o que están en

123

proceso de reposición serán chatarrizados. La Sijín supervisará el proceso, y una empresa multinacional lo auditará.

o En agosto el IDU anunció que los próximos cuatro años se decidirá a poner al día las vías y espacios públicos de los barrios, con el propósito de conectarlos a la red vial intermedia y arterial y al sistema del transporte masivo de la ciudad. También se construirán entradas y salidas a Bogotá: vía al Llano, ALO, ampliación de la carrera Séptima desde la calle 183 hasta el fin del perímetro urbano y vía a Sumapaz. Continuará la política de movilidad con la construcción de la fase tres de TM - troncales calle 26 y carreras Décima y Séptima- dando prioridad al transporte público sobre el privado, pero se ejecutarán obras para permitir la movilidad de los ciudadanos dentro de sus barrios y entre localidades.

o Cuando aún está por resolverse la controversia entre el Distrito y la cementera Cemex por el grave deterioro de la Autopista Norte - cuya construcción costó 160 mil millones de pesos y no resistió tres años de uso, se supo que el Eje Ambiental de la Avenida Jiménez, que costó 7.896 millones de pesos y ha consumido más de 437 millones adicionales en reparaciones desde su inauguración hace tres años, deberá ser reconstruido.

o Diciembre: El Gobierno Nacional decidió reconsiderar el decreto 2988 del 2003 que ordenaba que a partir del primero de Enero del 2005 los sistemas de transporte masivo como TransMilenio debían pagar el acpm que consumen a precio internacional, sin el subsidio del 50 por ciento que otorga Ecopetrol.

o El pasaje en el sistema TransMilenio de Bogotá subirá el 9,09 por ciento, es decir, quedará a 1.200 pesos El incremento en la tarifa, que está en 1.100 pesos, obedeció a la evaluación que se hizo de la canasta de costos del transporte, donde se han advertido incrementos en los costos de insumos como las llantas, combustible y los salarios, dijo el funcionario. El pasaje no se incrementaba desde Agosto del 2003.

2005

o Febrero: Tras la protesta de decenas de vecinos de la troncal de las Américas que bloquearon el carril de TransMilenio a raíz de la salida de 146 rutas del sector, las autoridades se comprometieron con la comunidad a adelantar acciones para mejorar el servicio de transporte,

o En el mes de Abril, de los 156 buses de TransMilenio que fueron revisados en el operativo de emisiones de gases que realizó el Dama, 27 vehículos no pasaron las pruebas por sobrepasar el porcentaje de densidad de contaminación, de los cuales tres fueron inmovilizados por no cumplir con los estándares ambientales requeridos.

o En el mes de Mayo, a dos años de haberse implantado el Factor de Calidad en el transporte público colectivo para reducir la sobreoferta y la piratería, solo tres buses se han chatarrizado por la fiduciaria que maneja los dineros que obligatoriamente aportan las empresas del sector para financiar el fondo destinado a comprar y desintegrar los vehículos.

o En el mes de Junio, con una inversión que supera los 6 mil millones de pesos, y con el propósito de lograr la fidelidad de los usuarios del transporte público colectivo de pasajeros del sector de Engativá, fue puesto en funcionamiento el proyecto Tuyo Negativa por parte de los empresarios privados.

124

o La STT lanzó un ambicioso plan para comprar de contado y al mejor precio del mercado, buses que deben salir de circulación por reducción de la capacidad transportadora o porque actualmente prestan el servicio sin tarjeta de operación.

o Se inaugura el tramo de la calle 92 a la 8a. sur de la Troncal NQS. o Once rutas de transporte público colectivo saldrán de operación de la carrera 30

por la entrada en servicio de la troncal NQS de TransMIlenio. o En Agosto se adopta mediante el Decreto Distrital 11 de 2006, el Plan Maestro de

Movilidad para Bogotá previsto por el Plan de Ordenamiento territorial. o EL Concejo aprueba la reestructuración del Distrito y su organización en sectores

de conformidad con el Decreto 063 de 2004, lo cual se hará efectivo a partir de enero de 2007.

Directivos

Director del IDU Carlos Iván Gutiérrez, Gerente de la Empresa del Tercer Milenio Astrid Martínez Ortiz Angélica Castro Secretaría de Tránsito Carlos Eduardo Mendoza Justo Germán Bermudez

125

FACTORES DE CONTINUIDAD Y DISCONTINUIDAD EN LAS POLÍTICAS DISTRITALES DE LA PROMOCIÓN DEL DESARROLLO ECONOMICO 1990-2005

Carlos A. Rodríguez. Economista

Ex-consultor administraciones distritales

126

1. Introducción

1.1. Objetivos y alcance Esta investigación intenta explorar de manera preliminar, las políticas

públicas orientadas a promover el desarrollo económico PDE en Bogotá, contando desde la elección popular de alcaldes en 1992, hasta el presente.

El estudio se concentra en las políticas que tuvieron el propósito ex ante

de desarrollo económico. Esto ayuda a precisar el análisis, ya que cualquier acción podría tener motivaciones o consecuencias económicas. En paralelo, la noción de desarrollo económico se ha acotado a las decisiones o acciones dirigidas a incrementar la inversión, la productividad y la producción de bienes y servicios que se transan en el mercado nacional o que se exportan fuera del país. Así como la innovación tecnológica como fuente de desarrollo económico

La investigación hace parte del proyecto en curso: “Factores de

continuidad y discontinuidad en algunas políticas públicas recientes en Bogotá”, dirigido por el profesor y ex Alcalde de Bogotá, Paul Bromberg en el Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional para el Departamento de Planeación de Bogotá DAPD. Los resultados del trabajo buscan aportar insumos para el Sistema Distrital de Planeación SDP.

El capítulo de promoción del desarrollo económico está organizado

alrededor de dos ejes que marcan el periodo. De una parte, se analizan los compromisos y resultados declarados de las siete Alcaldías de Bogotá entre 1988 y el 2006, tomando como referente los programas de gobierno, discursos de posesión, planes de desarrollo y los informes de gestión. El otro eje lo constituyen los siete principales hitos en la PDE, que por su importancia lograron definir un rumbo para las políticas de PDE. Además, de las versiones oficiales de cada Alcaldía o de cada hito, se realizaron entrevistas personales a los principales responsables y líderes tanto en las Alcaldías como en los hitos. También se incluyeron como fuente de información los artículos de prensa del momento.

Finalmente, agradezco la colaboración de David Bravo de la Universidad

Nacional, por su atinado ojo para ubicar y analizar la información

1.2. Bogotá en América Latina

127

Bogotá es una ciudad grande en población, pero está rezagada en lo económico. Es la sexta ciudad en América Latina y una de las 30 ciudades más pobladas del mundo. Pero, aunque tiene uno de los mayores productos internos, puesto once en América Latina, su PIB per capita, apenas alcanza el puesto 30 entre las ciudades del sub continente.

En efecto, la interdependencia con el contexto internacional es cada vez

más importante. La economía nacional le apuesta al crecimiento mediante acuerdos comerciales internacionales, aunque antes de los años noventa, regía un marco cerrado y protegido. Las compañías que hacen presencia internacional, procuran ubicarse en los entornos que les resultan más favorables. Con la misma lógica, algunas de las personas con mayor preparación migran, si no encuentran oportunidades a nivel local. Posiblemente, estas demandas no eran tan fuertes hace quince años.

Bogotá es el principal motor de la economía nacional. Alberga cerca de la

quinta parte de los colombianos (16%), pero desde1993 ha incrementado un punto su participación respecto al total nacional. Genera casi la cuarta parte de la producción nacional (se ha mantenido entre 22 y 24%) y alrededor de la mitad de la industria. Por lo mismo, genera más de la mitad de los ingresos corrientes de la Nación.

En síntesis, hay un contexto global en permanente relación con la

situación local. Bogotá está dentro de las 13 principales ciudades para negocios en América Latina40 y ocupa una posición intermedia en términos de calidad de vida41

1.3. Desarrollo Económico público y privado La economía conjuga las dimensiones públicas y privadas de una ciudad.

En el escenario económico vigente, se presupone que el sector privado crea riqueza, es decir pretende ser rentable, pero también, genera empleo y tributa. Por su parte, el Estado tiene gran inherencia sobre el mercado. Con sus regulaciones y acciones puede crear o limitar tanto la oferta como la demanda. No obstante, en una ciudad, el alcance de estas competencias es limitado por ser un ente subnacional.

En Bogotá, hay una transformación significativa. Especialmente gracias al

avance en las últimas cinco administraciones distritales. Este cambio le ha 40 Fuente Revista América Economía, ranking ciudades para negocios 41 Fuente: Mercer, Calidad de vida alrededor del mundo

128

permitido a la ciudad alguna notoriedad internacional y le ha valido el reconocimiento en aspectos como finanzas, transporte y en general gestión pública.

Pero, el sector privado de la ciudad no parece haber estado a la par con

la transformación pública. El desempeño de la economía y de las empresas no ha sido tan destacado. Por ejemplo, mientras el presupuesto público se ha multiplicado más de 5 veces42

, la producción se ha mantenido debajo de los 20 mil millones de dólares y las exportaciones han crecido, pero modestamente. Las condiciones de empleo aun son una preocupación.

Aunque, las administraciones de Bogotá tampoco parecen haber sido contundentes en su inherencia sobre la economía. Cada una de las siete administraciones de la ciudad, entre 1992 y 2006, ha tratado de actuar sobre la economía a su manera. Desde programas iniciales de empleo, pasando por el efecto dinamizador de la inversión pública en infraestructura, hasta los enfoques más recientes, relacionados con productividad empresarial y competitividad de la ciudad.

1.4. Breves antecedentes

Bogotá ha superado crisis y ha vivido momentos de prosperidad. El

panorama actual parece alentador, los últimos años la economía ha crecido en forma sostenida. No obstante, la situación no siempre ha sido tan favorable.

Desde los años cincuenta, la ciudad multiplicó varias veces su población,

lo que demandó considerables inversiones en infraestructura física, dirigidas básicamente a mejorar la cobertura de servicios públicos domiciliarios; pero al costo de un enorme endeudamiento público. Aparte, era una ciudad grande en lo físico, pero pequeña en lo político43, es decir tenía más habitantes que ciudadanos44

.

Para 1992, la ciudad enfrentaba una crisis financiera, la mitad de los ingresos corrientes se dirigían al servicio de la deuda. Además, gastaba más de lo que era capaz de recolectar. La administración Castro inició un serio ajuste financiero que le permitió superar la crisis, mejorar los ingresos fiscales y con ello, iniciar un periodo de verdadero crecimiento de la inversión pública, del cual se han beneficazo los alcaldes siguientes y en general la ciudad.

42 En pesos corrientes, $4 billones en Mockus I (confirmar) hasta $21 billones en Garzón 43 Ver Gómez Buendía, Hernando. Ciudades Grandes, Pequeñas polis. Mimeo. 1993 44 Ver “de habitantes a ciudadanos” 1994.

129

2. Caracterización del subsector, selección de los aspectos pertinentes El propósito de definir la noción de DE consiste en establecer puntos de

referencia para analizar las políticas de desarrollo económico en Bogotá, en sus afinidades, pero especialmente en sus vacíos.

2.1. Definición adoptada

Para los propósitos del estudio, la noción de desarrollo económico se ha

circunscrito en principio a las políticas públicas dirigidas a incrementar variables económicas clave como: producción, productividad, exportaciones e inversión. De acuerdo a las declaraciones de las alcaldías, se han agregado innovación tecnológica y formación para el trabajo, por su inminente relación con el desarrollo económico.

En general, según la información reportada por cada Alcaldía, hay por lo

menos tres niveles en las declaraciones y los resultados que se atribuyen. Primero, iniciativas inherentes al DE en estricto, según la definición adoptada. Segunda, temas resultantes del desarrollo económico, como el empleo que expresa el vínculo entre la dimensión económica y la social. Tercero, iniciativas relacionadas con las finanzas públicas y que tienen efecto en el desarrollo económico, caso privatizaciones, impuestos y deuda pública.

2.2. Otras definiciones

No obstante, como la noción de DE es amplia y depende de la perspectiva

que se adopte, se ha considerado prudente reseñar de manera preliminar, por no decir superficial, algunas de las principales perspectivas y sus énfasis, Esto con la intención de validar la definición adoptada y procurar un cierto equilibrio.

En esa dirección, la noción de DE se puede definir al menos de dos

maneras. Una, en sentido relativamente literal, apelando a las versiones de entidades reconocidas o con legitimidad para hacerlo. La segunda, más general, consiste en buscar algunos elementos constitutivos de la noción de DE en perspectivas que lo nutren.

130

Estos insumos, también serán aplicados en el análisis de las políticas de DE en Bogotá. Especialmente para identificar posibles puntos de omisión, en los que “se ha dejado de hacer”.

3. Panorama de la economía de Bogotá: estructura, evolución y contexto 1988 a 2006

3.1. Quince años de transición: de la economía cerrada a la integración comercial

A comienzos de los años noventa, la economía de la ciudad reflejaba la

tradición de una mercado cerrado al comercio internacional y en algunas actividades las huellas de políticas proteccionistas.

Este panorama cambió sustantivamente con la política de apertura

económica, adelantada casi sin gradualidad, por el gobierno nacional durante la administración de César Gaviria. Esta decisión fue reflejo de un contexto internacional, en el que se conjugaron argumentos políticos y económicos, para promover reformas asociadas al libre mercado, la privatización y en general un repliegue de la intervención del estado. En palabras de un alcalde de la ciudad: concentrarse en las funciones de planeación y control, y dejar espacio al sector privado en las funciones de operación.

En el periodo 1992 a 2006, los hechos generales más importantes han

sido: la ampliación significativa de la oferta comercial, el surgimiento de grupos de consumidores más exigentes y en consecuencia, la creciente necesidad de instancias y mecanismos de regulación del mercado.

También, han sido importantes tendencias económicas como: el

crecimiento de los servicios, el incremento sustantivo de las importaciones, a la par con el aumento en la intensidad de la competencia en el mercado y el surgimiento de nuevos negocios (ej. relacionados con telecomunicaciones)

3.2. Crecimiento sin empleo

El crecimiento real del PIB es mediocre y no alcanza a compensar el

crecimiento de la población que busca oportunidades laborales.

131

El crecimiento real del PIB ha fluctuado en alrededor del 3%. Su mejor

punto lo alcanzó en 1994, con un notable 11%; al cierre de la administración de Castro. El punto más dramático ocurrió en 1.999, en medio de la recesión económica nacional, cuando la ciudad registró casi -5% de crecimiento. Este momento, coincide con la administración de Mockus I.

La población presenta una tasa de crecimiento cercana al 2%, registró

2,5% en el año 2000, 2,1 en el 2002. En América latina, sólo Bolivia registra una tasa superior.

El desempleo en la ciudad, ha pasado de 8% en 1992 a tasas cercanas al

13% en el 2006. no obstante, el peor momento ocurrió a comienzos del año 2.000, después de la crisis, cuando superó el 20%.

No obstante, es notable que la ciudad superara la recesión al parecer sin

llegar a la depresión45

. Por lo mismo, sorprenden las circunstancias relativamente pacificas, al menos en lo urbano, que han acompañado esos altos niveles de desempleo, aunque algunos lo han denominado la “bomba social”.

4. Competencias Distritales en Promoción del Desarrollo Económico

PDE 45 La Gran Depresión de los Estados Unidos, en los años veinte del siglo anterior, se atribuye en

parte a un desempleo cercano a esta tasa.

132

Las competencias distritales, según las normas vigentes en cada momento y diferencia con las competencias municipales, si las hay.

Es evidente que las ciudades, como entes subnacionales, no manejan la

política macroeconómica46

. Sin embargo, las ciudades tampoco son un actor económico al margen. Muchas han desarrollado aparatos propios para la PDE.

En Colombia, la descentralización ha pasado en forma gradual algunas de las competencias a los departamentos y a los entes territoriales. En economía, el traspaso de competencias no ha sido tan explícito, como si ha ocurrido en otros sectores como educación y salud. Pero, lo cierto es que cada vez hay más presión local por temáticas relacionadas con la PDE, como la productividad y el empleo.

Al parecer, hasta el momento las competencias en desarrollo de Bogotá

no son explicitas o no parecen estar acotadas con precisión respecto a la Nación. Además, hasta noviembre de 2006, la ciudad no contó con una entidad especializada en la PDE.

En términos de las competencias relacionadas con la PDE, se pueden

señalar, en forma preliminar, cuatro categorías que reflejan algunos de los matices de la relación Nación - Distrito. (Sin duda el tema requiere mayor investigación para precisarlo) Temas en los que el Distrito no tiene ninguna competencia, pero que son

determinantes. Por ejemplo, no pueden emitir y no maneja la tasa de cambio.

Aspectos con linderos imprecisos entre Nación y Distrito. Donde se encuentran los componentes centrales de la PDE (producción, exportación, inversión e innovación)

Temas en los que el Distrito tiene demanda ciudadana, pero carece de institucionalidad. Caso empleo y formación laboral.

Temas en los que el distrito tiene competencias claras y además influencia. Ejemplo el manejo de las finanzas públicas. En los temas con linderos imprecisos, el Distrito ha desarrollado

paulatinamente algunas instituciones para la PDE. En especial durante la administración Garzón, han aumentado las entidades centradas en la PDE, se

46 El punto extremo son las ciudades estado como Singapur y Luxemburgo. Un punto intermedio son

las ciudades que por su peso económico inciden en las decisiones nacionales, caso Sao Paulo en Brasil, el

DF en México, o NY en los Estados Unidos.. Otro caso, son los países con sistemas federales, que agregan

un nivel de complejidad a la jerarquía de funciones y competencias, como ocurre en Brasil, en Alemania y

Estados Unidos.

133

creó una Secretaria y se amplió en dos las alianzas con la Cámara de Comercio.

En Bogotá, la planeación económica está a cargo, nominalmente, de

Planeación DAPD en coordinación con la Secretaría de Hacienda SHD. El Plan de Desarrollo y el plan de inversión pueden ilustrar los avances y limitaciones. El Consejo Regional de Competitividad, de carácter voluntario y con convocatoria pública y privada, también aporta algunos lineamientos para la planeación del desarrollo económico.

Por su parte, la promoción del desarrollo también ha estado, al menos

durante los últimos gobiernos, en cabeza de éstas dos entidades. A corto plazo (2007), es probable que la Secretaría de Desarrollo Económico, de reciente creación, lidere ésta función. Así como también, tendrá que consolidar las alianzas de la Alcaldía con la Cámara de Comercio, en la Corporación para el Desarrollo y el programa Bogotá Emprende, creados durante el 2006.

El control de la economía urbana, es mucho más difuso. Un ejemplo

modesto son las funciones policivas de las alcaldías locales, en materia de control de pesas y medidas, Es posible que los mayores controles actuales estén asociados a los aspectos tributarios, como el Registro Tributario RIT y la sobretasa a la gasolina.

La conclusión inicial apunta a que, en la medida que el distrito cree y

consolide sus instituciones económicas, entonces deberá precisar y coordinar sus alcances y sobre todo sus diferencias frente a las instituciones nacionales47

47 Mientras que del lado de la Nación, las competencias económicas están relativamente bien

definidas. (La Constitución Nacional marca algunos de los puntos más determinantes. Desde la perspectiva

de los agentes privados, declara la libre empresa, aunque señala la función social de la propiedad

privada). Además, ha configurado un arreglo institucional que cubre todo el rango de funciones

administrativas. La planeación macroeconómica se concentra en el DNP y el Ministerio de Hacienda. Los

proyectos de promoción de desarrollo económico se distribuyen entre varias entidades encabezadas por

el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo. En cuanto al control, lo ejercen diferentes

Superintendencias adscritas al Ministerio del ramo.

. Por ejemplo, ¿a qué entidad deberá dirigirse una empresa de

El arreglo institucional nacional también abarca los temas centrales de la PDE. La producción está

especialmente referida a los Ministerios de Industria y de Agricultura. Las promoción de exportaciones y

de inversión extranjera se asocia con Proexport y antes con Convertir. La innovación tecnológica

134

Bogotá, que quiera apoyo para mejorar su productividad?, puede ir a la Secretaria de Desarrollo Económico o al Ministerio de Industria. Así como hay muchas empresas que desconocen la oferta institucional, también hay otras, pocas, que explotan la superposición y a veces descoordinación, como ocurre en créditos y subsidios.

5. Reseña de propuestas y de resultados declarados por las administraciones distritales en DE El ejercicio pretende documentar las declaraciones y compararlos con los

resultados reportados por cada administración, en aquellas iniciativas relacionadas en alguna medida con DE.

En principio, las fuentes consultadas son documentos oficiales y que se

encuentran disponibles, como: programa inscrito por el candidato, discurso de posesión de cada Alcalde, Plan de Desarrollo aprobado, Informe de Gestión o de resultados. La intención es reseñar los mismos documentos para cada Alcaldía, aun cuando en algunos casos no aplican, por ejemplo los planes de desarrollo no eran obligatorios hasta 199248

corresponde al Sistema Nacional de Innovación, encabezado por Colciencias y respaldado por los Centros

de Desarrollo Tecnológico CDT´s en diferentes sectores económicos.

.

Los principales mercados económicos tienen una autoridad de orden nacional. Aunque con diferente

alcance de intervención según el mercado. La política monetaria es la más controlada, por parte del

Banco del Central, el cual opera como entidad autónoma. El mercado de capitales tiene su autoridad en la

Superintendencia Financiera. El mercado laboral funciona con relativa libertad y está regido por la

legislación laboral. La operación de los productores privados está reglada por diferentes vías, caso el

derecho mercantil, las normas antimonopolio, la propiedad intelectual y las normas ambientales. El

comercio internacional está cada vez menos regulado y lo maneja la DIAN (antes el Incomex)

Temas relacionados con PDE, como la producción de estadísticas oficiales está en manos del DANE.

Otras dimensiones vitales del desarrollo económico como el empleo, se asocian con el Ministerio de

Protección Social. La formación laboral es función del Sena. En general, el manejo de las finanzas públicas

es de competencia del Ministerio de Hacienda. No obstante, otras políticas que tienen efecto en el PDE,

caso las privatizaciones y concesiones, están en cabeza de otra entidades, como los Ministerios de Energía

y de Transporte, o entidades como INVIAS e INCO.

48 Además, con el propósito de precisar el durante de cada mandatario, se espera, en una etapa

posterior, incluir la información proveniente de Decretos de la Alcaldía y de los Acuerdos del Concejo

Distrital. Con la misma lógica, sería conveniente incluir la evaluación de entes externos a la administración

135

5.1. Andrés Pastrana

5.1.1. Declaraciones iniciales

La principal propuesta consistió en la creación de oportunidades de

empleo en las vecindades. Mediante la conformación de áreas de actividad industriales seleccionadas, centros de servicios distritales, programa de microempresas. A la par con el efecto de los programas de obras públicas y de una estrategia de vivienda nueva y adecuación de la existente.

Dentro de otras propuestas, que no están directamente relacionadas con

DE, pero que vale la pena reseñar, redestacan: la intención de solicitar la descentralización de impuestos relacionadas con el transporte o el establecimiento de sobretasas, caso como gasolina, automóviles y lubricantes. También, planteó la reforma al cobro de la valorización, el replanteamiento de la deuda, que ya agobiaba las finanzas públicas. Finalmente, demuestra su inquietud por establecer las tarifas pendientes del impuesto de industria y comercio para el año 1989, y con ello tratar de diferir el impacto en los contribuyentes de la formación catastral.

5.1.2. Resultados declarados

Los resultados más sobresalientes comprenden la privatización del

servicio de aseo. Contratando, con Ciudad Limpia y con LIME, pero sin suprimir la EDIS. En finanzas públicas, reestructuró la deuda de la Empresa de Energía que representaba el 83% del total del crédito externo del distrito. Igualmente, consiguió que el Ministerio de Hacienda autorizara una Zona aduanera para el Guavio, decisión que mejoró la liquidez de la Empresa de Energía gracias a la postergación de los derechos arancelarios y aduaneros por casi US$ 20 millones.

distrital, como Bogotá Cómo Vamos o las evaluaciones de cada gobierno, preparadas por la Cámara de

Comercio de Bogotá CCB.

136

¿Qué ofreció? ¿Qué hizo?, ¿Qué logró?

Past

rana

Mejoramiento integral de la población más necesitada: oportunidades de empleo en vecindades: Conformación área de actividad

industrial creación de centros de servicios

distritales programa de microempresas programas de obras públicas estrategia de vivienda

Informe de Gestión Dos Años de Gestión Por Bogotá:

Privatización del servicio de aseo:

EDIS firmo dos contratos: “Ciudad Limpia” , con Consorcio LIME,.

Finanzas: reestructuró la Empresa de

Energía (representaba el 83% del total del crédito externo del distrito)

Zona aduanera para el Guavio: el

Ministerio de Hacienda autorizó a la Empresa de Energía para postergar los derechos arancelarios y aduaneros por casi US$ 20 millones. Esto mejoró la liquidez

5.2. Juan Martín Caicedo

5.2.1. Declaraciones iniciales Lo más notable de Caicedo fue la Misión Siglo XX.Los planteamientos

buscaban el aumento de la productividad y la disminución de los costos socio- económicos (Plan de Desarrollo Título III) Las propuestas al respecto comprenden:

Primero, corregir los costos socio-económicos mediante el control y la

orientación del desarrollo urbano, la redensificación y el manejo del perímetro. Segundo, racionalización del costo de la vida, mediante regulaciones desde las Junta Directiva de Corabastos, para tratar de reivindicar el poder adquisitivo de los ciudadanos.

Tercero, la creación del Consejo Distrital de Empleo, para concertar,

vincular, e incentivar acciones encaminadas a ampliar la oferta trabajos y aumentar la productividad del sector formal e informal. Cuarto, la conformación de la Misión Bogotá Siglo XXI, dirigida por un grupo de expertos encargados de la planeación prospectiva, con la intención de formular una propuesta sistemática y pragmática sobre el futuro de la ciudad.

137

Quinto, creación del Fondo mixto para la promoción turística, con el propósito de convertir a Bogotá en un centro de turismo para Colombia y el Mundo. Sexto, la creación de un Consejo de Política Fiscal que oriente el endeudamiento y el pago de los compromisos de la ciudad.


Los resultados directamente relacionados con al promoción del desarrollo

económico se concentran en el programa de microempresas, en donde entregó 21 tiendas, 1 droguería y 16 famas comunales; además diseñó y creó las ferias comunales escolares.

Otros resultados, relacionados se refieren a las herramientas de

planeación para ordenar el desarrollo, como fueron la Misión Bogotá Siglo XXI, la reglamentación del acuerdo 6, la propuesta de Nuevo Estatuto para Bogotá y el reordenamiento institucional y financiero en EDIS, STT, SOP, SS. En la EDIS el alcalde subraya que suprimió el 33% de la nómina.

En su informe, el Alcalde Caicedo también destaca que emitió bonos de

deuda pública por $15 (mil) millones de pesos y que recuperó 4.500 millones de cartera morosa. Porte parte, subraya que la captación de tributos llegó a 93.7% que los ingresos totales crecieron 51.3%. Asimismo, se anticipa a otros Alcaldes, indicando las ventajas del impuesto de valorización y con la propuesta de privatizar la ETB.

5.2.3. Análisis

El título del informe: “Bogotá Pensada en Grande”, parece reflejar el

espíritu del momento que inspiró al Alcalde Caicedo, quien provenía de la dirigencia de FENALCO, tradicional gremio de los comerciantes, pero que coincidía y trabajó de manera estrecha con la Cámara de Comercio en algunos de sus planteamientos. No obstante, el discurso de Pensar en Grande, y la experiencia del alcalde, no parecen reflejarse en los exiguos resultados económicos de su gestión. Seguramente, otros temas de la ciudad, como las finanzas públicas, competían en prioridad.

138


Cai

cedo

Aumento de la productividad y

de la disminución de los costos socio- económicos

1. Corregir los costos socio-

económicos mediante el control y la orientación del desarrollo urbano.

2. Racionalización del costo de la vida: reivindicar el poder adquisitivo de los ciudadanos, mediante la presencia en Corabastos.

3. Consejo Distrital de Empleo: concertar, vincular, e incentivar la oferta trabajos y aumentar la productividad del sector formal e informal.

4. Misión Bogotá Siglo XXI: planeación prospectiva sobre el futuro de la ciudad

5. Fondo mixto para la promoción turística: para convertir a Bogotá en un centro de turismo para Colombia y el Mundo.

6. Consejo de Política Fiscal que oriente el endeudamiento y el pago de los compromisos.

Informe de Gestión: Bogotá Pensada en Grande

Programa de microempresas:

entregó 21 tiendas, 1 droguería y 16 famas comunales, ferias comunales escolares

Bogotá hacia el futuro: Herramientas

de planeación para ordenar el desarrollo

Misión Bogotá Siglo XXI

Plan de desarrollo: reglamentación del acuerdo 6

Nuevo Estatuto de Bogotá

Reordenamiento institucional y

financiero: (Restar para multiplicar): preciso en EDIS, STT, SOP, SS.

139

5.3. Jaime Castro Castro ajustó las finanzas de la ciudad y la puso en el camino del

crecimiento posterior. Además, su periodo coincidió con un auge económico excepcional, en la ciudad y en el país.

Cas

tro

Desarrollo Económico y Finanzas Distritales

Modernización económica: contribuir a la creación de condiciones que permitan reactivar el crecimiento y generar empleo, dentro del desarrollo equitativo sostenido y competitivo

Acciones:

1. Impulsar reconversión industrial. 2. Estimular servicios y tecnologías. 3. Fomentar actividades agropecuarias 4. Apoyar PyMEs 5. Promover la generación del empleo 6. Fortalecer capacidad para manejar temas

económicos 7. institucionalizar los procesos de

concertación 8. Promover parques industriales y

tecnológicos. 9. Promover innovación tecnológica y

formación del capital humano. 10. Promover exportaciones, ej. zonas

francas y puertos secos 11. Promover formalización de ventas

callejeras. 12. Incentivos para industrias que generen

empleo. Plan Rector 1995 – 2010: Orientar el

desarrollo: Plan de Ordenamiento Físico de ciudad Plan de Ordenamiento metropolitano Plan de Espacio Público

Plan de ajuste financiero:

Ajuste fiscal Aplicar nuevo régimen de transferencias Reestructurar deuda pública

Informe de Gestión: Administración tributaria:

Impuesto de industria y comercio: el recaudo pasó de anual a bimestral

Amplió el número de contribuyentes con una definición global de los servicios y de la base gravable

Eliminó la “triple tributación”: buscó mayor equidad sobre ingresos de la actividad industrial.

Autoevalúo: liquidación privada de los impuestos, sustituyó la oficial.

Zona Franca: diseñó la organización física, de

vías y redes..

5.4. Antanas Mockus I – Paul Bromberg


140


Al inicio del gobierno, Mockus plantea una estrategia para la

Productividad Urbana dirigida a aumentar la fertilidad económica, mediante el mejoramiento de las condiciones para estimular nuevas inversiones y facilitar el progreso de los agentes. Para Mockus en su primer mandato, la competitividad de la ciudad se incrementa con eficientes servicios públicos, adecuada infraestructura y organización del transporte terrestre y aéreo. Busca la capacitación de trabajadores, mejores métodos de gestión y de protección ambiental y la armonización de iniciativas públicas y privadas en el marco de una visión estratégica.


Los resultados más sobresalientes, relacionados con DE se refieren al

Estudio de Competitividad, promovido por la Cámara de Comercio. Los dos Alcaldes y sus funcionarios directivos de Hacienda, Planeación y Educación participaron de manera activa, aunque, como lo señaló uno de los alcaldes, el paso siguiente al estudio era bastante incierto.

A la par, Planeación Distrital, empezó a ampliar su ámbito de trabajo

hacia la economía. Inició el trabajo de cuentas económicas, Indicadores de coyuntura socioeconómica y Modelos de análisis de la economía urbana.

Otros temas merecen mención por su impacto económico. El más

trascendental fue la capitalización de la Empresa de Energía. En los primeros meses de la administración, el gerente de la empresa, Fabio Chaparro, consiguió de manera casi inverosímil, que el Concejo aprobara la capitalización de la Empresa, que se convirtió en la mayor decisión financiera de la ciudad en los últimos años. Después, se autorizó a conversión de la ETB en empresa de servicios públicos y se autorizó a la EAAB para asociarse

141

M

ocku

s

Estrategia para la Productividad Urbana: Aumentar la fertilidad económica, mediante el mejoramiento de las condiciones para estimular nuevas inversiones y facilitar el progreso de los agentes.

Metas

Red vial: construir más de 300 Kms/carril.

Articular la red vial: construir 15 intersecciones y accesos a barrios

Mantenimiento: asegurar financieramente 12 mil Kms/carril y reconstruir 1,6 mil Kms/carril.

Servicios domiciliarios: ampliar agua a 500 mil personas, alcantarillado a 600 mil, telefóno a 500 mil. Construir 1,3 mil km de redes de energía y 270 km rural.

Empresas de servicios: reducir interrupciones, perdidas y tiempos de conexión.

(Movilidad) Contener el crecimiento de los tiempos de viaje y mejorar la calidad del servicio, diversificando los sistemas de transporte.

Definir el futuro del transporte con estudios.

Evaluar la alternativa del Metro y su viabilidad.

Informe de Gestión: Productividad Urbana

Mil acciones por Bogotá

Estudio de competitividad: Monitor - CCB Capitalización de la Empresa de Energía

EEEB

Cuentas económicas Indicadores de coyuntura

socioeconómica Modelos de análisis de la economía

urbana

Valorización Local Sobretasa a la gasolina para

mantenimiento vial Conversión de la ETB en empresa de

servicios públicos Autorización a la EAAB para asociarse

5.5. Enrique Peñalosa

Peñalosa reconoció en la introducción de su Plan de Desarrollo “Por la

Bogotá que queremos”, algunos de los procesos que le precedían, como el Plan Estratégico Bogotá 2000 y el Estudio de Competitividad para Bogotá (ver


142

hitos). No obstante, como Alcalde no los continuó. A cambio se comprometió a gestionar algunos de las propuestas con las que coincidía, y que tienen relación impacto indirecto en la PDE, como: ordenar el transporte, mejorar la calidad de la educación llevándola a estándares internacionales, promover el compromiso cívico.

No obstante, la principal tarea de esta administración, relacionada con la

promoción del desarrollo económico, fue el mercadeo internacional de la ciudad (City marketing), que se realizó desde una Consejería de Relaciones Internacionales, creada en ese gobierno y que asumió esa misión, contando con el acompañamiento de la Cámara de Comercio.

Como parte de ese propósito, la Consejería realizó un conjunto de

gestiones para promover la ciudad. Por ejemplo, publicó un brochure sobre la ciudad, desarrolló una página web con información sobre la actividad económica, la calidad de vida y eventos culturales de la ciudad, preparó acuerdos con aerolíneas para transmitir un video sobre Bogotá, entre otros.

Peña

losa

Generación de nuevos ingresos (tributarios): profundizar la fiscalización y eliminar las distorsiones e inequidades en el cobro y recaudo

Racionalización tributaria: Eliminación de tratamientos preferenciales:

como las exenciones o no sujeciones injustificadas, caso algunas empresas públicas nacionales.

Fortalecimiento de impuestos: revisar la estructura de tarifas del impuesto de Industria y Comercio y homologación del código CIU. (algunas tarifas son menores que en otras ciudades del país).

Cobro por Valorización: es un mecanismo equitativo. Se propenderá por su utilización para proyectos diferentes a obras viales.

Entidad de valorización y redefinición del esquema

Cobro de la plusvalía (Ley 388 de 1997): uso del nuevo mecanismo

Clarificar la participación del Distrito en algunos impuestos departamentales, como registro, cigarrillos nacionales e impuesto a la gasolina.

Informe de Gestión. La Bogotá del tercer Milenio:

Empleo: las grandes inversiones del plan de

desarrollo, evitaron que el desempleo alcanzara tasas más dramáticas. La inversión del distrito suavizó el impacto de la recesión. Recuperó 105 mil plazas de trabajo

La tasa de desempleo continuó creciendo como consecuencia del aumento de la fuerza laboral en la ciudad, con 169 mil personas

Consejería para la Nación y las Relaciones

Internacionales: creada en 1998, fue una oficina asesora, que coordinó la cooperación internacional, centralizó las relaciones internacionales y desarrolló la estrategia de promoción de la ciudad.

En las Relaciones con el Congreso, al comenzar la administración no estaba en cabeza de ninguna entidad, la Consejería creó el sistema de información, SICO, con todos los proyectos de ley o de acto legislativo de interés para el distrito.

Consejería para la Sabana trabajó con los municipios circunvecinos

5.6. Antanas Mockus II


143

Mockus aceptó y respaldó la propuesta de la Cámara de Comercio para crear un Consejo Regional de Competitividad, en donde se “aunaran esfuerzos públicos y privados” que permitieran elevar la competitividad de las personas, las empresas y la ciudad con el propósito final de mejorar la calidad de vida. No obstante, en esta administración Mockus las “competencias” de las personas, más que la competitividad. Por ello, se enfocó en la productividad.


Mockus se propuso como objetivo “incrementar la generación sostenible

de riqueza y prosperidad colectiva en ciudad y región, a través de la acción conjunta entre público y privado”.

Para lograrlo, definió dos políticas una sobre ciencia y tecnología y otra

que marcaría muchas de las gestiones relacionada con la cooperación. Las cinco estrategias que escogió reflejaban aspectos centrales de la competitividad como: la educación y cultura para la productividad, inversión, costos de ciudad. Así como la integración de Bogotá con otras ciudades y regiones. Al igual que el tema de ciencia y tecnología


Mockus, estableció desde la Secretaría de Hacienda una Línea de Crédito

Subsidiada y desembolsó cerca $23 mil millones y benefició a 1.976 microempresas y 359 pequeñas empresas. También, creó la Ventanilla única de atención al empresario, con la que redujo a 2, los 17 días del trámite para la creación de una empresa e instauró los ocho Centros de Atención al Empresario CAE, en alianza con la Cámara de Comercio. Igualmente, promovió la creación de instancias de coordinación público – privadas, e inter institucionales, como la Consejería de región y competitividad, Institucionalizó la Mesa de Planificación y el Consejo Regional de Competitividad. Además, promovió la conformación del Comité Intergremial.


144

ocku

s

Objetivo productividad: Incrementar la generación sostenible de riqueza y

prosperidad colectiva en ciudad y región, a través de la acción conjunta entre público y privado.

A. Políticas

Conocimiento, ciencia y tecnología Cooperación y alianzas estratégicas

B. Estrategias Impulsar educación y cultura Aumentar los flujos de inversión Racionalizar costos de ciudad Integrar con otras regiones. Incentivar ciencia y tecnología C. Programas

Bogotanos competentes: formación en hábitos y conocimientos

Prosperidad colectiva: promover cadenas Bogotá Atractiva: atraer y mantener inversión Unidos para competir: institucionalizar relaciones

D. Metas y proyectos prioritarios: Bogotanos competentes:

Metas:

Ajuste entre educación y trabajo Bolsa virtual de empleo. Condiciones para empleo e ingreso a 40 mil personas

Proyectos prioritarios: Formación técnica, tecnológica y de oficios Mejoramiento de la calidad académica y de competencias

laborales Prosperidad colectiva

Metas:

10 cadenas con mayor valor agregado. Mejoramiento de las condiciones para exportar Proyectos prioritarios:

Reconocimiento y coordinación de cadenas promisorias. Cooperación entre cadenas exportables Parque tecnológico de reciclaje formalización del reciclaje, Formalización de Vendedores Ambulantes 1. Bogotá Atractiva

Metas: • Ventanilla única de atención al empresario • Disminuir trámites para crear una empresa • Sostener la calificación de riesgo

Proyectos prioritarios: • Centro de Marketing de Ciudad • Nuevos negocios de Base Tecnológica 2. Unidos para competir y vivir mejor:

Metas: • Consejería para la Competitividad: • Mecanismos de planificación regional.

Proyectos prioritarios: • Mesa de trabajo regional. • Convenio para el encadenamiento turístico

E. Mecanismos institucionales: • Consejo Regional de Competitividad • Mesa Regional • Comité Intergremial

Plan de Desarrollo: Informe de cumplimiento de compromisos. Objetivo Productividad: 1. Programa Bogotanos Altamente Competentes Preparó en competencias laborales a 122 estudiantes Realizó 270 jornadas sobre competencias laborales y gestión

empresarial. Formó en herramientas de Microsoft a 3.500 estudiantes. 135.742 personas en condiciones para conseguir empleo y

generar ingresos

1. Programa Prosperidad Colectiva Caracterizó (estudió) 9 cadenas Línea de Crédito desembolsó $23 mil millones a 1.976 micro y

359 pequeñas empresas, Línea Mujeres Cabeza de Familia. Desembolsó $118 millones e

125 créditos Línea Agroindustrial FINAGRO: desembolsó $348 millones a 46

pequeños y 4 medianos empresarios.

2. Programa Bogotá Atractiva Ventanilla única: redujo a 2 los días del trámite para crear

empresa Centros de Atención al Empresario CAE puso en servicio 8

puntos Negocios de base tecnológica: ETB desarrolló servicios y

productos Creó Colombia Móvil (Ola) entre: ETB y EPM, La calificación financiera se mantuvo Centro de Marketing de ciudad: puso en servicio seis puntos Habilitó 10 Turiscades

4. Programa Unidos para Competir y Vivir Mejor Consejería de región y competitividad:: Institucionalizó

mecanismos: Mesa de Planificación Regional: El Congreso intentó crear una región especial Preparó un documento Conpes con la Nación. Consejo Regional de Competitividad: Participó en la formulación del Plan de Competitividad, En Cadenas caracterizó y promovió las más relevantes, En Innovación, formuló la Agenda Regional de Ciencia y

Tecnología En Exportaciones, avanzó en compromisos del Plan Exportador Comité Intergremial: promovió su conformación, Turismo: Suscribió un Convenio con la U Externado para asesorar a

prestadores de servicios Realizó una Rueda de Negocios Turísticos Salud Capital, promovió alianzas entre centros médicos,

hoteles y aerolíneas

145

5.7. Luis Eduardo Garzón El Alcalde Garzón ratificó desde el inicio de su administración la necesidad

de continuar con el Consejo Regional de Competitividad


Las principales declaraciones de Garzón corresponden al Programa Bogotá

productiva. Su objetivo en este frente es “generar las competencias que respondan a un mundo globalizado y propiciar un entorno productivo en condiciones de igualdad de oportunidades. Se promoverá la formación del talento humano y la innovación. Se adelantarán acciones que generen valor agregado a través de procesos asociativos y solidarios, especialmente con MiPyMes en cadenas, que atraigan inversión y turismo, y que amplíen la oferta de exportación.

Además declara: “Se promoverán medidas para calificar la demanda local

con énfasis en los derechos de los consumidores. Se fortalecerán los escenarios de acción conjunta público-privada como el Consejo Regional de Competitividad y se crearán las Unidades Locales de Desarrollo Empresarial. Se reconocerá la productividad de la economía del cuidado, superando los estereotipos de género, étnicos y generacionales en el mundo productivo”.

Los siete proyectos reflejan varios de los frentes centrales de lo que

considera hace parte d euna ciudad “moderna y humana”. La Gestión Ambiental Empresarial, la Asociatividad y el Emprendimiento, la innovación tecnológica, así como la conectividad en tecnologías de la información. Al igual que la proyección hacia una Bogotá Internacional, turística, exportadora y atractiva para inversión, acompañada de formación Bilingüe. El último proyecto refleja el interés del alcalde por una ciudad que funcione 24 horas.


Hasta la fecha, los resultados más notables corresponden a la creación de

tres entidades especializadas en la PDE: la Secretaría de Desarrollo Económico, la Corporación para el Desarrollo y el Programa Bogotá Emprende. Durante su gobierno la economía de la ciudad ha tenido un desempeño notable, que coincide con las tendencias nacionales y de América Latina.


146

Gar

zón

Programa Bogotá Productiva: Generar las competencias que respondan a un

mundo globalizado y propiciar un entorno productivo en condiciones de igualdad de oportunidades.

Se promoverá la formación del talento humano y la

innovación. Se adelantarán acciones que generen valor agregado a través de procesos asociativos, que atraigan inversión y turismo y que amplíen la oferta de exportación.

Se promoverá la calificación de la demanda con

énfasis en los derechos de los consumidores. Se fortalecerán los escenarios de acción conjunta público-privada.

A. Proyectos Prioritarios.

• Gestión Ambiental Empresarial. • Bogotá Asociativa y Emprendedora. • Bogotá innovadora y tecnológica. • Bogotá Internacional, turística, exportadora y

atractiva para inversión. • Bogotá Bilingüe. • Bogotá Conectada. • Bogotá 24 horas.

B. Metas Bogotá Productiva

• elevar la productividad con el sector solidario, colectivos de productores y artesanos.

• Diagnóstico de turismo • Cuentas económicas regionales DANE • Incrementar los flujos de turistas e inversión • valor agregado en 10 procesos • acciones demostrativas "Bogotá 24 horas" • Elevar 20% las MiPyMEs con producción limpia • Crear los Observatorios de Impacto Social y

Económico Locales OISEL • Crear Unidades Locales de Desarrollo Empresarial

ULDE • Formar jóvenes en aptitudes empresariales y en

incubación de proyectos • Impulsar iniciativas y oportunidades empresariales

para jóvenes • Estudiarlas necesidades de capacitación para jóvenes

según el mercado • 5 mil jóvenes con formación técnico-tecnológica • 6 mil jóvenes con conocimiento de un segundo

idioma, capacitación de docentes Metas Bogotá integrada

• Agenda con Cundinamarca. • Agenda con la región central • Optimizar abastecimiento y producción agrícola en la

canasta nutricional • Conectar la ciudad con la región • Planes de Ordenamiento territorial de los municipios • Malla vial arterial hacia la región: construcción de 54

Km.-carril • Construcción de 2 terminales satélites de transporte

intermunicipal • Urbanizar y habilitar 200 hectáreas según

concertación con los municipios de la región

Compromiso: Incrementar los flujos de

turistas e inversión hacia la ciudad. Logros: en 2006, se adelantan acciones que

promueven la organización y planeación del sector y fortalecen las iniciativas de fomento que se ejecutan desde el IDCT.

Compromiso: Promover la generación de valor

agregado en 10 procesos en sectores estratégicos de la economía distrital.

Logros: en 2006 se han beneficiado: -2.700 empresarios a través de la "línea Bogotá" -5.316 hombres y mujeres cabeza de familia a

través de la "línea Microcrédito empresarial" -275 empresarios a través de la "línea

agroindustrial" -110 personas o empresas a través del programa

"Bogotá emprendedora". Para un total de 8.401 beneficiarios en el año. Compromiso: Elevar 20% las MiPyME´s con

producción limpia Logros: se cuenta con 30 organizaciones de

recicladores conformados por 3.500 personas de las cuales 1.000 asistieron y culminaron los módulos de sensibilización y diagnóstico. Se dio inicio al fortalecimiento empresarial y proyectos productos con la participación de las 9 organizaciones de recicladores independientes.

Compromiso: Crear e implementar los

Observatorios de Impacto Social y Económico Locales OISEL.

Logros: hasta el 2005 la meta era 20 OISEL, pero en 2006 se determinó crear 1 OISEL para las 20 localidades.

Para el segundo trimestre del año 2006,se han seleccionado 20 indicadores de impacto a incluir en el OISEL.

El avance del OISEL depende en gran medida de la respuesta que produzca las Naciones Unidas,.

Porcentaje en la implementación del OISEL: 83% Compromiso: Crear las Unidades Locales de

Desarrollo Empresarial ULDE (Bogotá Asociativa y emprendedora)

Logros: la ULDE en la localidad de Usaquén se encuentra en próxima a entrar en operación en las instalaciones del Politécnico de Alta Blanca. Se definió el Plan para la instalación de la ULDE de Puente Aranda que se ubicará en el Super Cade de la Calle 13 con Carrera 38.

Compromiso: Bogotá innovadora y tecnológica Logros: Se conformó la Comisión Distrital de

Ciencia, Tecnología e Innovación y se presentó el estado del arte de la gestión en ciencia y tecnología en Bogotá. Además, se ha fortalecido la Red de Microempresarios Innovadores con la convocatoria a cerca de 200 nuevos empresarios y se cuenta con los planes de mejoramiento y cartera de proyectos para 8 empresas.

Compromiso: Bogotá internacional, turística,

exportadora y atractiva para inversión Logros: en Mayo de 2006, el Concejo autorizó al

Alcalde Mayor, a través del DAPD, para asociarse con entidades del sector público y privado para crear la Corporación para el desarrollo y la productividad de Bogotá y la Región. Además, se adquirió la marca para la realización del Congreso Mundial de Servicios en el primer semestre de 2007.

147

6. Hitos en la PDE en Bogotá

6.1.Misión Siglo XXI

Misión Siglo XXI: origen, liderazgo y equipo

Origen y motivación: El Alcalde Caicedo, consideraba que había “llegado la hora de emprender un nuevo y audaz ejercicio de reflexión sobre el presente y el futuro de la ciudad”. Posiblemente, inspirado en la administración de Virgilio Barco, alcalde a finales de los sesenta y Presidente en ese momento.

Duración: Termino inicial anunciado de 20 meses. Es probable que haya

operado desde el 11 de Julio de 1990 hasta el final de la administración Caicedo en 1992. En adelante la Misión ha operado como Corporación de carácter privado.

Liderazgo: Alcaldía de Bogotá, con respaldo de la Presidencia de la

República. Dirección y equipo técnico: Edgar Moncayo dirigió el grupo multidisciplinario

de “expertos y estudiosos” de diferentes facetas del distrito, que combinaban “experiencia y academia”. “El futuro de Bogotá (estuvo) en sus manos”.

Asesoría internacional: no es evidente. No obstante, hay una influencia

implícita de los “estudios de planeación prospectiva de largo plazo”. Además, el director es un reconocido experto, especialmente de la integración de los países andinos.

Identidad (o imagen propia): “iniciativa trascendental”, “ejercicio de

reflexión sobre las prospectivas e ideales posibles”, “esfuerzo académico e intelectual”

Misión Siglo XXI: resumen enfoque, objetivos y alcances

Objetivos: “formar una propuesta sistemática para imaginar en el terreno pragmático de nuestra realidad, el futuro de la ciudad”. Dotar a la ciudad de un “gran marco conceptual, de planeación y de políticas”.

Resultados esperados: “propuestas para el desarrollo integral de la

148

Misión Siglo XXI: resumen enfoque, objetivos y alcances

ciudad”. Para orientar las políticas de corto plazo y preparar a la ciudad para enfrentar cambios y afrontar los desafíos. No dejarle tomar ventaja a las necesidades, anticipar decisiones

Alcance temático: No hay un documento económico específico. La Misión se

enfocó en temas como transporte, servicios públicos y educación. En paralelo, la Administración Caicedo trabajó en la reglamentación urbanística del Acuerdo 6.

Alcance territorial: Bogotá. Aunque, prepararon un trabajo sobre relaciones

de Bogotá con Cundinamarca. Alcance temporal: las propuestas se anunciaron para casi veinte años (1991

– 2000) y en ocasiones “de aquí a la primera década del siglo entrante” Presupuestos conceptuales: “una visión futurista garantiza el desarrollo

armónico”, es necesario “pensar en grande”. En lo económico, la “planificación de ambiciosas perspectivas”, puede ayudar en las soluciones. Es necesario “modernizar”, “cualificar” y “promover” el sector productivo, para “competir” y penetrar en los mercados de fuera del país.

Diagnóstico: “Ciudad sin rumbo”, “sin propuesta de desarrollo de largo

plazo”, administraciones dedicadas al presente. Desde finales de los sesenta, Bogotá vivía las consecuencias de la transformación de país rural a urbano.

Además, para la Dirección de la Misión, la economía urbana tomaba fuerza por: la tercerización de la economía, la Internacionalización económica, y la Descentralización. En cuanto a las perspectivas económicas, “la apertura sola, no (sería) solución para ajustar y transformar la economía bogotana”, porque “profundizaría el rezago industrial”.

Precedentes reconocidos: El Presidente Barco instaló la Misión. Declaró que

su administración hizo una “revolución para transformar y adecuar a Bogotá”, con proyectos como Ciudad Salitre, Avenida 68, dentro de lineamientos urbanos.

Misión Siglo XXI: organización, agentes, institucionalización y resultados

Organización o formas de articulación de agentes: la Misión se estructuró por temas urbanos. Es probable que la interventoría técnica estuviera a cargo de la dirección general. Al parecer, los documentos se escribieron y se entregaron, sin instancias intermedias o adicionales.

149

Papel de agentes políticos, productivos y sociales: La administración distrital

mantuvo la tutela de la Misión. No parece haber cursado por el Concejo, como si ocurrió con el Acuerdo 6. De otra parte, siendo un ejercicio intelectual, no hay muestras de participación de universidades. Tampoco hay evidencia de consultas abiertas con empresarios o de procesos de participación social.

Nivel de concertación público privado: no aparecen relaciones formales o

explicitas. Es posible que existiera algún vínculo con Fenalco, gremio que había dirigido el Alcalde Caicedo por años. Al igual que con la Cámara de Comercio, entidad que acogió el slogan de “pensar en grande” y publicó un articulo las propuestas económicas del director Moncayo.

Grado de institucionalización: fue un equipo de expertos externos,

contratado a término fijo y financiado por la Alcaldía. Es probable que hayan tenido interlocución en ese momento con las entidades del distrito. Pero la incorporación oficial o la continuidad de las propuestas no es clara.

No obstante la carencia de un trabajo sobre economía urbana, la

dirección de la Misión planteó en un artículo de la Revista de la Cámara de Comercio, cuatro elementos para una estrategia de desarrollo económico para Bogotá:

Misión Siglo XXI : Propuestas y resultados en componentes PDE

Producción de vivienda y servicios públicos para aumentar la oferta de bienes / salario y por las oportunidades para el sector privado.

Productividad: Política industrial y de desarrollo tecnológico, con parques industriales y estudios sobre los tipos de industrias con posibilidades.

Exportaciones, para conectar con mercados internacionales. Inversión Innovación tecnológica: telecomunicaciones, por su vínculo con economías

avanzadas y posibilidades locales. Formación laboral Empleo Región buscar documento de relaciones de Bogotá con Cundinamarca. Finanzas públicas (privatizaciones, impuestos, deuda): ¿hay algún

documento de la Misión relacionado? Resultados en los componentes centrales de la PDE: ninguno especifico o

150

Misión Siglo XXI : Propuestas y resultados en componentes PDE

concreto. No obstante, el Informe de Gestión de la Alcaldía Caicedo, se denominó

“Bogotá Pensada en Grande”. En el aparte de Bogotá hacia el futuro, señala: “creo haber logrado las herramientas de planeación necesarias para ordenar su desarrollo”. Una de las herramientas fueron “los trabajos de la Misión Bogotá Siglo XXI, sobre los cuales podrá idearse y desenvolverse lo que será la capital del país para el tercer milenio”.

Comentario preliminar a la Misión Siglo XXI La Misión se centró en la “planificación de ambiciosas perspectivas”. Sin

embargo, no contó con una propuesta específica sobre la promoción del desarrollo económico PDE. Por su alcance de reflexión, tampoco desarrolló proyectos o gestiones al respecto.

La conformación de una misión de expertos, a quienes se les encomendó

el futuro de la ciudad, se privilegió por encima de otras alternativas como instituciones, equipos técnicos e instrumentos permanentes de planeación.

En la perspectiva de las declaraciones, sobresale la necesidad de

modernizar y cualificar el sector productivo, Esta preocupación parece obedecer a la conjunción de dos factores: el momento de transición que marcaba la apertura económica y la consecuente necesidad de competir en el mercado local e internacional. En paralelo, estaban la descentralización y la creciente importancia de la economía urbana, que demandan una gestión más activa de parte de la ciudad. En particular, sobre la promoción del desarrollo, entendida especialmente como la modernización del rezagado sector industrial de la ciudad.

A pesar de la carencia de una propuesta económica explícita de la Misión,

la especialidad de Edgar Moncayo, su director es precisamente la economía. Sus propuestas parten de la importancia estructurante de la economía urbana. En su análisis, subraya tres tendencias, que reflejaban el contexto y el momento en América Latina. En tercerización subraya una separación de las actividades industriales que no es completamente válida, porque los servicios crecen al menos en parte inducidos por las industrias. En Internacionalización: ve a las ciudades de protagonistas, pero no ve a Bogotá beneficiada de la apertura. Su perspectiva de Bogotá es industrial, y parece que no considera viable la exportación de servicios en ese momento. En descentralización, plantea un gobierno más comprometido en el desarrollo, lo

151

interesante es la vigencia después de quince años de los elementos que propone impulsar: inversiones, capital extranjero, empleo e interlocución con la nación.

De otra parte, el enfoque del director de la Misión, muestra por lo menos

dos facetas, que posiblemente son reflejo del momento de transición en el pensamiento económico. De una parte es critico de la apertura y de la economía informacional, por ello hace propuestas tradicionales como las políticas industriales y el aumento en la oferta de vivienda y de servicios públicos. En paralelo, sus planteamientos reconocen la importancia de las exportaciones y la tecnología, así como la necesidad de atraer inversión extranjera, las posibilidades del sector privado y pondera las ventajas de las telecomunicaciones.

152

ANEXOS

Anexo 1: Misión Siglo XXI - Resumen de documentos

Instalación de la Misión Bogotá Siglo XXI. Discurso de Virgilio Barco Vargas,

Presidente de la República. Bogotá Julio 11 de 1990 La Misión es un esfuerzo de reflexión académica e intelectual. Es una

trascendental iniciativa. Es momento de preparar a la ciudad para que pueda enfrentar cambios.

Bogotá necesita un gran marco conceptual, de planeación y de políticas que, con visión a largo plazo, permitan de manera coherente afrontar los desafíos múltiples que presenta el desarrollo de la capital.

Es indispensable contar con un estudio para adoptar decisiones y orientar las políticas de corto plazo.

Una ciudad sin rumbo, sin una propuesta de desarrollo de largo plazo, o una administración que se dedique exclusivamente a el presente, puede desviar sus esfuerzos del desarrollo integral de la urbe y del bienestar de sus habitantes.

El dejarle tomar ventaja a las necesidades encarece y dificulta las soluciones de fondo. Las decisiones de desarrollo urbano que no se toman oportunamente, o que se postergan, pueden significar décadas de traumatismos, mayores costos y distorsionar el futuro.

Acertada conformación. Conjuga la experiencia de quienes han conducido los destinos de Bogotá, con el alto nivel profesional y académico de quienes han estudiado las diferentes facetas y perspectivas del distrito. El futuro de Bogotá está en sus manos.

A finales de los sesenta, Bogotá vivía las consecuencias de la rápida transformación, de país rural a país urbano. (caracterizada) por la migración y la expansión industrial

La Administración Distrital de Barco hizo una revolución para transformar y así adecuar a Bogotá: "cuando toca, toca y ahora le toca a Bogotá".

Una visión futurista garantiza el desarrollo armónico. Ciudad Salitre, fue un proyecto dentro de las directrices de desarrollo urbano definidas hace veinticinco años.

Sin miedo a pensar en grande. Caso una avenida de ocho carriles como la Avenida 68.

153


Instalación. Juan Martín Caicedo Ferrer, Alcalde Mayor de Bogotá Es necesario cualificar el sector productivo:

El sector industrial pasa por un momento de transición en su relación con el estado y la internacionalización de la economía.

Se deben desarrollar mecanismos y estrategias que permitan penetrar en los mercados internacionales

La industria debe modernizarse si desea competir fuera y dentro del país. Las alternativas del progreso científico y una planificación de ambiciosa pueden ayudar.

154


Artículo Edgar Moncayo El futuro Económico de Bogotá. Revista Cámara de

Comercio A. La economía urbana esta tomando fuerza por:

Tercerización de la economía: crecimiento de actividades comerciales, financieras y de servicios. Pero, no esta vinculado al sector productivo, mas bien tiende a actividades informales de muy baja productividad.

Internacionalización económica: en este escenario, las ciudades y las regiones tienen un papel más protagónico. Aunque, no es del todo cierto que el modelo de sustitución de importaciones, descuidó el comercio internacional. Porque, desde principios de los 60 se introdujeron incentivos a las exportaciones. Además, lo mismo ocurrió en las ciudades de EEUU y la Unión Europea.

Descentralización: se está haciendo el tránsito hacia un gobierno con la responsabilidad de impulsar el desarrollo, promover las inversiones, atraer capital extranjero, generar empleo y ser interlocutor ante la nación. La ciudad debe crear nuevas rutas en las que probablemente la nación quede rezagada. B. Las perspectivas. La apertura sola, no es solución para ajustar y

transformar la economía bogotana, Con la apertura, las inversiones se orientarán hacia sectores con ventaja

comparativa y que usen recursos naturales o mano de obra barata. No son las actividades en Bogotá.

Los beneficiados serán las actividades mineras, agrícolas y agroindustriales. No las industrias maduras como las de Bogotá.

La apertura puede profundizar el rezago industrial. Hay exceso en bienes de consumo y carencia en bienes de capital.

Exigiría un gran esfuerzo en el campo de la política industrial y tecnológica. C. Elementos para una estrategia de desarrollo económico para Bogotá. La

opción para Bogotá no es la economía informacional. Política industrial y de desarrollo tecnológico muy agresiva para fortalecer la

industria. Crear parques industriales, estudiando qué tipo de industrias y con qué características.

Exportaciones, un esfuerzo por conectar mejor la economía local con los mercados internacionales tendría efectos altamente positivos.

Telecomunicaciones, para vincularse con economías avanzadas y es un sector con posibilidades locales.

Vivienda y servicios públicos: aumentar la oferta de bienes / salario para evitar que las ganancias de productividad y eficiencia se vean contra balanceadas por un aumento en los salarios reales. En provisión de los servicios públicos, hay oportunidades para el sector privado

155

6.2 Plan Estratégico Bogotá 2000 Plan Estratégico Bogotá 2000 49

Motivación: El PE Trató de lograr acuerdos entre fuerzas vivas de la ciudad sobre las grandes soluciones que requiere la ciudad. El

PE es la oportunidad para que los sectores asuman un compromiso con la ciudad, en torno a acciones que transformen la capital

(subrayados)

Los grandes retos: Transformar a la ciudad en una economía competitiva e integrada al mercado internacional. Fortalecer la gobernabilidad, impulsar la cooperación público – privada y la solidaridad ciudadana,

El PE buscó convertir a Bogotá en una ciudad emprendedora, lider del desarrollo metropolitano, económicamente vigorosa, y con

una mejor calidad de vida y de convivencia ciudadana.

Su resultado sería conseguir acuerdos sobre la estrategia y acciones para orientar el desarrollo de la ciudad

Organización: Consejo Directivo, Consejo Consultivo, Apoyo técnico y Plan de Trabajo.

Pacto para una ciudad competitiva con equidad 50

(Visión) La ciudad posible y deseada: los componentes: Una metrópoli latinoamericana, protagonista en integración económica y líder en Latinoamérica y el Caribe. Una ciudad que reconozca el territorio de la sabana, a gobernar con otros niveles del Estado y con las autoridades municipales (17) ,

a través de una institucionalidad metropolitana, la gestión de sus redes estructurantes

COMPETITIVIDAD CON EQUIDAD Competitividad regional se entiende como la habilidad para ofrecer una plataforma que genere productividad no solo como atributo

individual de los agentes, si no como un sistema. La equidad hace referencia a la democratización de las oportunidades para que las personas se doten de medios que les permitan

alcanzar grados aceptables de bienestar integral.

Criterios para la construcción de un modelo de ciudad: Dimensiones Dimensión Espacial Dimensión Social Dimensión Institucional

El PUNTO DE PARTIDA: LA CIUDAD ACTUAL: Tendencias mundiales en las que se inscribió Bogotá: estrecha relación entre ciudad/imagen, participación en redes de ciudades,

cambio progresivo entre la ciudad y su región. Especialización de las actividades con alto grado de flexibilidad. El impulso al desarrollo científico y tecnológico aplicado a las actividades productivas. La formación de redes locales de empresas

Un nuevo espacio Político: Consolidar un nuevo rol de facilitador de procesos, concentrando la administración pública en el diseño y promoción de sus políticas. Fortalecer la cooperación público privada y la participación de diferentes agentes económicos y sociales en la gestión pública

DEL DIAGNÓSTICO A LA ACCIÓN:

Los grandes propósitos: Bogotá Competitiva: Desarrollar acciones para la promoción estratégica de la competitividad de la ciudad. Bogotá global: Consolidar los proyectos que mejoren la conectividad de Bogotá con el mundo. Bogotá tecnológica: Integrar la innovación y la tecnología a las estrategias de desarrollo económico regional.

Líneas estratégicas y proyectos:

1. Competitividad y atractividad: Integrada a los mercados mundiales que facilite la generación de riqueza y el incremento de la

calidad de vida de la ciudad. Estudio de competitividad para la ciudad. Sistema regional de innovación. Concejo regional de competitividad, ciencia y tecnología. Sistema de cuentas económicas regionales. Modelos de economía y dinámica urbana. Parques tecnológicos. Desarrollos de la zona franca. Modernización del aeropuerto. Terminales de carga de la sabana. Masificación de servicios de valor agregado en telecomunicaciones. Estudio de dinámica del sector informal. Red institucional para la dinamización de las economías populares. Facultad politécnica Distrital. Proyecto ICFES – Tecnos. incubadores de empresas de base tecnológica. MALOKA. P. Auditorio Milenium.

156

6.3 Estudio de competitividad para Bogotá (Monitor) Por la Bogotá que soñamos: Estudio de competitividad para Bogotá. Cámara de Comercio de Bogotá. Los pobres resultados alcanzados por la ciudad revelan claramente la necesidad que ésta descubra una nueva alternativa para

superar el tope de productividad que ella misma ha creado, y convertirse en una ciudad próspera a nivel global. Con el fin de descubrir los elementos que dan lugar a las plataformas regionales de productividad creciente, la compañía Monitor llevó a cabo un análisis entre 10 ciudades seleccionadas y encontró que aquellas regiones que favorecen la productividad de las empresas son aquellas que han invertido y se han fortalecido en tres frentes: Conectividad, calidad de vida y compromiso cívico. De igual manera se encontró que las ciudades poco exitosas presentan debilidades en los mismos tres frentes. La conectividad se refiere al nivel de interconexión que mantiene una región con la economía global. Incluye, además del intercambio de bienes y servicios, el flujo de personas y de información entre la ciudad y el mundo. La calidad de vida se refiere a la habilidad que tiene una ciudad para proporcionar un ambiente atractivo. Una buena calidad de vida es el componente que le permite a la ciudad atraer y retener a. los individuos y compañías más sofisticadas y exigentes del mundo. El compromiso cívico es un componente esencial para lograr la acción en los otros dos aspectos de esta tríada Se refiere a la participación y cooperación entre los líderes y los ciudadanos y ciudadanas para establecer acciones oportunas relacionadas con la acción futura de la ciudad. Cuando se mejora la Conectividad se incrementa la productividad de mano de obra y capital a través de un alto intercambio de conocimientos, ideas y tecnologías. Las compañías pueden buscar mercados que representes los niveles de rentabilidad más atractivos. Se disminuyen los costos de insumos a través de la inversión de la ciudad por parte de proveedores extranjeros y por el intercambio de técnicas de distribución. SE disminuyen los costos logísticos a través de inversión en infraestructura avanzada. Cuando se mejora la calidad de vida se incrementa la productividad de mano de obra y capital a través de servicios públicos muy eficientes. SE disminuyen los costos logísticos porque aumentan los niveles de seguridad en la ciudad. Disminuyen los costos administrativos porque mejoran los niveles básicos de educación y la eficiencia de los servicios de transporte y de telefonía. Se incrementa la productividad de mano de obra porque atrae recursos humanos sofisticados. Cuando mejora el compromiso cívico se mejora la habilidad para actuar sobre los otros dos componentes de la tríada para disminuir costos y aumentar la productividad. La visión se vuelve dinámica y promueve el movimiento hacia sectores estructuralmente más atractivos y rentables. Hoy la ciudad debe proporcionar una plataforma que le permita a sus empresas ser competitivas; sin embargo, las empresas de Bogotá están aislándose cada vez más de la economía global debido, a gran parte, a la plataforma que le ofrece la ciudad. La única manera que Bogotá logre un estándar de vida próspero para sus ciudadanos y ciudadanas es emprender acciones destinadas a romper el tope de productividad de la ciudad. Por tanto ésta no debe seguir tomando decisiones que la desconecten de la comunidad global, ni debe seguir manejando la calidad de vida como una responsabilidad social, en lugar de manejarla como un pilar estratégico. Tampoco debe continuar con una política económica que le impida lograr un permanente compromiso cívico. Los líderes de Bogotá deben aceptar que la prosperidad, al igual que la pobreza, es una decisión. Al concluir el estudio sobre Bogotá, se descubrió que su problema no radica en la baja calidad e vida, ni en su escasa conectividad con la economía global, ni la deficiente capacitación del recurso humano. El problema que le impide a la ciudad ser competitiva es mucho más profundo: A Bogotá le falta una visión sobre lo que la ciudad quiere ser y donde quiere posicionarse en el mundo. Los principios fundamentales en los cuales debe basarse la visión de Bogotá son los siguientes: Debe concentrarse en la ciudad y no en Colombia, la enfermedad de ser capital consiste en confundir las decisiones que se toman en la ciudad con las decisiones que se toman para la ciudad. Debe concentrarse en crear riqueza, no en dividir pobreza. Debe definir un posicionamiento general para la ciudad en el mercado global. Debe ser ambiciosa no mediocre. Bogotá debe 1. Escoger una meta 2. Formular una estrategia 3. Fijar el posicionamiento

PLAN DE ACCIÖN “la necesidad de una visión” 1. Bogotá necesita establecer metas ambiciosas que requieran acciones ambiciosas:

El objetivo de crear un alto estándar de vida para el ciudadano promedio debe estar incorporado a la meta explícita de ciudad. 2. Bogotá debe promover un enfoque en la creación de la riqueza, en lugar de la distribución del pobreza: Los líderes de bogota deben empezar a pensar que se puede lograr simultáneamente crecimiento económico y equidad social. 3. Bogotá debe entender que los líderes de la ciudad no están divididos por pertenecer al sector público o privado sino por los modelos metales de competitividad que poseen. Los modelos mentales deben volverse explícitos y discutibles, si Bogotá pretende emprender acciones coordinadas basadas en una visión compartida. 4. Bogotá debe reconocer que el nivel de seguridad proviene de causas tangibles como intangibles. Se puede mejorar la seguridad tanto a través de cambios visibles – el incremento del número de policías o la oferta de trabajo- como a través de cambios invisibles en los niveles de confianza, tolerancia y convivencia. 5. Bogotá debe curarse de la enfermedad de ser capital. Los líderes deben aprender a separar aquellas decisiones que son tomadas en Bogotá de aquellas que son tomadas para Bogotá. 6. Bogotá tiene que reconocer que las reglas de juego han cambiado y que las ciudades tienen que invertir en la conectividad con el mundo, o van quedándose atrás. La globalización y la regionalización han incrementado la importancia de la ciudad para el éxito global de sus ciudadanos.7. Bogotá debe tomar la calidad de vida como una palanca estratégica y no como un requisito social mínimo. La ciudad no está atrayendo sino por el contrario perdiendo a las empresas y al recurso humano más sofisticados del mundo, por no usar la calidad de vida como un instrumento estratégico. 8. Bogotá tiene que reconocer que la apatía cívica crea apatía para la acción. La ciudad tiene que invertir para incrementar el compromiso cívico, si quiere llevar a cabo acciones coordinadas. 9. Bogotá tiene que comprender que el sector público debe hacer todo lo necesario para ayudar al sector privado, excepto impedir la competencia. La ciudad debe reconocer el impacto de los mecanismos institucionales de la región en las acciones tomadas y los resultados obtenidos por las empresas y los ciudadanos y ciudadanas. 10. Bogotá debe comprender que la creación de la riqueza y la competitividad a nivel local es el resultado directo de incrementos en los niveles de productividad. La ciudad debe escoger explícitamente la estrategia para superar el tope de productividad que ha alcanzado.

49 Bogotá 2000 Plan Estratégico para el Distrito Capital. Alcaldía Mayor de Bogotá. 22 Páginas. 199_ 50 Pacto para una ciudad competitiva con equidad: Plan estratégico para el Distrito Capital. Bogotá

2000. Alcaldía Mayor de Bogotá, Centro Iberoamericano de desarrollo estratégico urbano, AECI, PNUD. 60

pg. 199_

157

7. Dilemas sobre DE y comentario sobre las opciones escogidas en el respectivo gobierno Para efectos del Sistema Distrital de Planeación, parece importante

subrayar algunos de los temas y las alternativas que generan debate en las decisiones o en la focalización de las políticas de PDE. Por supuesto, los dilemas adquieren sentido y relevancia dependiendo de los objetivos que se tracen en cuanto a PDE, (en particular en producción, exportaciones, inversión, innovación, empleo y formación para el trabajo).

Cada dilema se ha planteado mostrando los argumentos principales en

cada extremo, aunque la intención es mostrar los matices e invitar a explorar alternativas. Los dilemas escogidos son de la esfera propia de la economía de la ciudad, otros están relacionados con estructuras políticas y sociales.

Resumen de algunos dilemas relacionados con PDE en Bogotá

Económicos Político -

administrativos Político - Sociales

Reglas generales o apoyo selectivo

Sectores – Zonas Mercado interno – Externo MiPyME´s - Grandes Sectores relevantes –

Promisorios Consumo – Oferta Infraestructura física - blanda

Local – Global Local – Nacional Local -

Descentralizado

Público – Privado concentración –

Distribución Inclusión –

Marginalidad Equidad -

Competencia

A continuación se exponen los dilemas económicos para focalizar las

políticas de PDE. Los dilemas político administrativos y público sociales, por ahora apenas se enuncian, con la confianza que el lector podrá anticipar los argumentos que cada uno confronta.

El primer dilema económico recoge la contraposición más general entre

todos o algunos, es decir propiciar un entorno igual para todos o escoger determinadas actividades. A partir de allí, se pueden particularizar otros dilemas dependiendo del criterio. Si se privilegia el territorio, surge la diferencia entre promover sectores económicos o zonas de la ciudad. Si se le otorga importancia al tamaño de las empresas, entonces se contraponen MiPYME´s con empresas grandes. En la misma forma, si el criterio es el tiempo o los plazos para obtener resultados, el dilema enfrenta a las

158

actividades relevantes en la actualidad con las actividades promisorias al futuro. Eventualmente, se podrían construir otros dilemas, usando criterios como generación de empleo vs incorporación de tecnología, así como por resultados esperados como empleo generado, dinámica económica o tasas de crecimiento, nivel de riesgo, tipos de actores. En todo caso, serían similares a los anteriores.

7.1. Reglas generales o apoyo selectivo

¿Entorno general, iguales para todos, o sectores priorizados?. El dilema

abarca dos líneas de pensamiento. De una parte, se estima que la PDE debe fundamentarse en unos determinados sectores, En la otra vertiente, se privilegia la necesidad de un entorno libre de restricciones, en el que las actividades más productivas puedan prosperar. El dilema recoge el debate entre voluntarismo y libertad de mercado.

De una parte, se considera que el primer paso de una estrategia de

desarrollo económico consiste en definir la vocación productiva de la región, identificando o escogiendo unas actividades en las que se focalizan los esfuerzos de promoción, incluida una regulación favorable. También, se argumenta que con ello se envía una señal para los inversionistas, emprendedores y en general para las empresas.

La otra vertiente, privilegia lo que denominan entorno llano.

Posiblemente, se inspira en el principio de la modernidad, de dar igual trato a todos y se sustenta en la concepción evolucionista del mercado libre, en donde solo sobreviven los más aptos. Uno de los argumentos centrales es que el desarrollo económico depende de reglas claras, estables y previsibles, que reduzcan los costos de transacción y que hagan posible el cumplimiento de los contratos, Posiblemente, también tiene implícito un prejuicio frente a las iniciativas económicas de origen gubernamental: porque dicen que “nada peor que un funcionario con iniciativa”.

En Bogotá hay ejemplos de las dos opciones51. Castro se propuso

“contribuir a la creación de condiciones”. Mockus y Bromberg se enfocaron en “incrementar la fertilidad económica, mediante el mejoramiento de las condiciones para estimular nuevas inversiones y facilitar el progreso de los

51 Los casos internacionales evidencian los dos enfoques. En Montreal, Canadá, escogieron cinco

sectores para competir, luego de un estudio de mercado con respecto al noreste de los Estados Unidos. En

otras ciudades como Singapur y Hong Kong, los esfuerzos se concentran en remover los obstáculos a las

actividades económicas.

159

agentes”. En su segunda administración, Mockus se propuso “incrementar la generación de riqueza y prosperidad colectiva”. Además, señaló en varios discursos, las desventajas de escoger sectores o actividades desde el sector público. No obstante, casi desde su inicio, le planteó al Consejo Regional de Competitividad, el reto de definir ¿de qué vamos a vivir?. Garzón tiene como objetivo “generar un entorno productivo en condiciones de igualdad de oportunidades”.

Por contraste, la Misión Siglo XXI de Caicedo, consideró que era necesario

estudiar “muy bien qué tipo de industrias” tendrían posibilidades52. La respuesta sobre los sectores prioritarios ha variado según el agente y el momento. Por ejemplo, ha tenido como criterios los estudios de impacto del TLC con Estados Unidos (CCB- Fedesarrollo; 2004).

Sin duda, la PDE puede combinar los dos enfoques. Lo delicado son

los criterios para priorizar actividades. Por lo menos deben ser, económicamente claros y socialmente responsables.

7.2. Sectores económicos - Zonas de la ciudad

¿La PDE debe dirigirse a actividades o a zonas de la ciudad?. En algunos

enfoques, el territorio no es una variable determinante para generar desarrollo económico. En las perspectivas intermedias, es apenas una ventaja comparativa. En el otro extremo, el territorio se considera fuente de ventaja competitiva.

En la primera vertiente, se estima que la economía depende cada vez

menos de la geografía, particularmente por la creciente movilidad de los recursos productivos y por el auge de las telecomunicaciones, por ejemplo el comercio electrónico. Las empresas se ubican o trasladan hacia donde encuentran mayores ventajas. Además, producen y mercadean a través de sistemas integrados que conectan muchos puntos de la ciudad y del planeta. Además, las empresas, se entienden primero como parte de un sector económico, ej. metalmecánica, y trabajan en función de un segmento de mercado, ej. jóvenes; antes que con un territorio especifico.

En la segunda perspectiva, se cree que la localización puede favorecer

o limitar la capacidad productiva, a través de la provisión de recursos 52 Lo búsqueda de sectores prioritarios que permitan socializar los esfuerzos ha sido una de las

preocupaciones permanentes de la CCB. Paradójicamente, otras Cámaras, como la de Hong Kong se

preocupan por “remover los obstáculos” a la actividad económica.

160

humanos, servicios domiciliarios e infraestructura de conectividad. Además, del entorno especifico de negocios que establece el territorio. En esta lógica, se considera que lo importante es promover o reactivar zonas específicas de la ciudad, y con ello se generará desarrollo económico. Este enfoque se refuerza por el hecho que la acción del Gobierno se concibe en el territorio, no en etéreos como los sectores, particularmente a partir de las divisiones político - administrativas, como la localidad.

No obstante éstas dos visiones contrapuestas, las empresas pertenecen a

un sector y a la vez tienen una localización especifica y operan en un mercado geográficamente acotado. Además, para la mayoría de las empresas de Bogotá, su principal mercado es un área especifica de la ciudad o en los casos de mayor cobertura, toda la ciudad. Son pocas las que tienen un alcance nacional y menos del 15% (las industrias manufactureras) que exportan.

En Bogotá, hasta ahora han sido más frecuentes las propuestas

sobre sectores económicos. Caicedo se comprometió con la creación del “fondo mixto para la promoción turística”, Castro propuso “fomentar actividades agropecuarias”. Durante el segundo gobierno de Mockus, estudiaron “diez cadenas con mayor valor agregado” y suscribieron “un convenio para el encadenamiento turístico”, igualmente, promovieron “alianzas” para Salud Capital (servicios médicos especializados). Por su parte, Garzón se comprometió a realizar un “diagnóstico del sector turismo”, y a “aumentar el valor agregado en diez procesos” productivos.

Los antecedentes en zonas de la ciudad son más limitados. Pastrana:

propuso la “conformación de un área de actividad industrial”, Castro: estaba decidido a “promover parques industriales y tecnológicos” y participó con el diseño físico del entorno de la “zona franca”53. En el mismo sentido, durante el transcurso del Gobierno Garzón, ha ganado el entorno del aeropuerto El Dorado, como resultado de la concesión de la terminal aérea en el 2006. Su apuesta está en el Plan Zonal Aeropuerto, instrumento que recoge cerca de 6 Unidades de Planeamiento Zonal UPZ pertenecientes a las localidades de Engativá y Fontibón.

También hay ejemplos donde convergen sectores y zonas. En general, las

Alcaldías Locales, son las más proclives a combinarlos. Fue el caso de la 53 Desde el 2005, la Cámara de comercio CCB entró al tema del desarrollo económico para zonas

especificas de la ciudad. Se trata de propuestas para la promoción económica del Aeropuerto el Dorado, la

Carrera 15, La Candelaria y el Eje ambiental de la Avenida Jiménez (CCB; 2006). Posiblemente el DAPD

seguirá con esta línea en un futuro próximo.

161

Alcaldía del Antonio Nariño, durante la segunda administración de Mockus, cuando gestionaron proyectos de productividad, como capacitación, a través de la asociación de productores de calzado localizados en el Restrepo. En la misma época, el DAMA creó un parque industrial ecológico para el sector de artes gráficas en la zona de Paloquemao.

En términos de la política de PDE, para equilibrar estas dos

perspectivas se apela a instrumentos como distritos industriales, redes de empresarios, cadenas productivas y clusters.

7.3. MiPyME´s - Grandes

¿la PDE se debe concentrar en las pequeñas o en las grandes empresas?.

Las pequeñas y medianas empresas PyME´s normalmente son el grupo objetivo de la PDE. Probablemente porque los programas para pequeñas empresas son socialmente más aceptables, mientras que las iniciativas asociadas con empresas grandes son vistas con sospecha. El problema es que el tamaño de la empresa no siempre es el criterio más idóneo de focalización

En principio, las PyME´s representan un ideal económico y social.

Hay un relativo consenso en que son el motor de una economía y que encarnan las posibilidades de crecimiento futuro. Además, se les atribuye un efecto en términos de equidad e inclusión. Esta podría ser la argumentación de un gremio que las representa como Acopi.

No obstante, también se puede decir que las empresas grandes son

las que tienen mayor capacidad de transformación en la economía, incluso pueden halar a las demás. De hecho, la mayor parte de la producción de Bogotá, gran parte del impulso al crecimiento y un importante componente de la tributación local, dependen de las empresas más grandes. En efecto, el 5% de las empresas explica más de la mitad de la producción en Bogotá, menos de 2.500 empresas pagan el 75% del impuesto de industria y comercio54. Estas podrían ser las posiciones de su gremio más representativo, la ANDI.

Las propuestas distritales han estado del lado de las pequeñas

empresas. Pastrana anunció un “programa de microempresas”, Caicedo adelantó un programa con 38 microempresas. En su gobierno, Castro se comprometió a “apoyar las PyME´s”, mientras Mockus desembolsó 23 mil

54 Es una aproximación. La estadística se encuentra en los proyectos de acuerdo para la reforma

tributaria, presentados por la administración de Mockus II al Concejo.

162

millones para 2.335 MiPyME´s. Garzón ha mantenido la línea de micro crédito empresarial, con 9.720 beneficiados con 103 mil millones, en el 2005, además propuso elevar 20% las MiPyME´s con producción limpia,

No obstante, para la política de PDE, dependiendo de los objetivos que se

definan, puede ser más estratégico un nivel u otro. En efecto, no hay contradicción entre empresas según su tamaño, hay objetivos y alcances complementarios55.

En algunos frentes, como en empleo, será indispensable trabajar con las

empresas locales más grandes. Al igual que en propósitos como la atracción de inversión, donde es imprescindible una alianza con las multinacionales que ya operan en la ciudad, porque constituyen el argumento más creíble de mercadeo de Bogotá frente a sus filiales y competidores.

7.4. Actividades Relevantes - Promisorias

¿La PDE se debe enfocar en la economía presente o en la de futuro?. Un

punto de vista está a favor de promover actividades que ya existen (más de lo mismo) o por el contrario, tratar de entrar en actividades nuevas, pero incipientes e inciertas. Es decir, regular conocido o bueno por conocer.

En esta perspectiva, las actividades económicas de una ciudad se pueden

clasificar en tres niveles: relevantes, dinámicas y promisorias56. Las primeras se caracterizan por su peso en la economía actual, las segundas por su crecimiento y las terceras por su tendencia de futuro.

En la categoría de sectores promisorios. Castro prometió “estímulos a

servicios y tecnologías” y “promover la innovación tecnológica”. En el segundo periodo de Mockus, prometió un proyecto para el “reconocimiento de cadenas

55 En la Unión Europea y en los Estados Unidos coexisten programas públicos, dirigidos a pequeñas

empresas, caso el small business administration SBA, con un alcance local, en paralelo con otras iniciativas

relacionadas con la proyección internacional de sus empresas y economías, como ha ocurrido desde la

postguerra con las multinacionales. 56 Las relevantes son aquellas que tienen mayor peso dentro de la estructura de producción actual,

en el caso de Bogotá, serían los alimentos y la vivienda. Las actividades dinámicas, son las que si bien no

tienen mayor participación dentro de la estructura, si presentan tasas de crecimiento que las hacen

sobresalir, en indicadores como inversión o exportaciones, caso química – plásticos. Finalmente, estarían

las actividades promisorias que aunque no son notorias en los patrones o en los crecimientos, cuentan con

tendencias o percepciones de futuro favorable, normalmente están asociadas a vanguardias o posibles

revoluciones productivas, caso software o biotecnología.

163

promisorias”57. Formuló la “Agenda Regional de ciencia y tecnología”, en tanto la ETB desarrolló nuevos productos y servicios de base tecnológica. Garzón planteó un proyecto prioritario denominado “Bogotá innovadora y tecnológica” y otro “Bogotá conectada”.

Dentro del enfoque de sectores relevantes, no hay evidencia de

iniciativas específicas. No obstante, muchos gobiernos han tratado de promover la construcción y las obras públicas, con el supuesto, que viene de los años setenta, que es un sector que demanda y multiplica el empleo58. De otra parte, en el ámbito de los alimentos, Garzón tiene dentro de sus metas “optimizar el abastecimiento y la producción agrícola en la canasta nutricional”.

Como se puede anticipar, el dilema se refiere al tipo de actividad que las

políticas de PDE deben privilegiar. Cada grupo implica enfoques y esfuerzos específicos que se materializan en plazos e impactos diferentes. Posiblemente si lo que se busca es un efecto empleo, las actividades pertinentes son las relevantes, si la expectativa es exportación, es probable que el enfoque esté en sectores dinámicos a corto plazo y en promisorios a largo plazo.

7.5. Mercado interno - Exportaciones

¿La PDE debe enfocarse en el mercado interno o en las ventas al

exterior?. Este es uno de los dilemas económicos más permeado por elementos político-ideológicos. Porque aunque parece anacrónico, el dilema persiste como herencia de los años del llamado proteccionismo y después de quince años de apertura económica. Además, ha recobrado vigencia con motivo del Tratado de Libre Comercio TLC con Estados Unidos.

De un lado, está el discurso económico dominante a nivel internacional,

con réplica en la tecnocracia local, que argumenta a favor del crecimiento por fuentes externas y sustentadas en exportaciones. En efecto, las

57 En el marco de una política de ciencia y tecnología “como hilo conductor de las relaciones

productivas”, con una estrategia para “incentivar la ciencia y la tecnología” 58 Tangencialmente se relacionan con las propuestas que intentan generar empleo a través de la

inversión pública en infraestructura física. Pastrana, que ofreció “programas de obras públicas” y una

“estrategia de vivienda” encaminados a generar “oportunidades de empleo en las vecindades”. Para

Peñalosa, “las grandes inversiones del plan de desarrollo evitaron que el desempleo alcanzara tasas más

dramáticas, la inversión del distrito, suavizó el impacto de la recesión”. Garzón, también evalúo el efecto

empleo e ingreso de la inversión pública.

164

ventas al exterior de la región han crecido los últimos diez años y la integración comercial internacional, de iniciativa nacional, avanza con bloques como Mercosur y con la reciente integración de Chile a la CAN. No obstante, las exportaciones aun no alcanzan a ser la principal fuente de crecimiento económico de Bogotá.

Del otro lado, están los que consideran que las fuentes del crecimiento

están en el mercado interno. En particular, en la consolidación del consumo de Bogotá y en la proyección hacia el mercado nacional. En su perspectiva más amplia, estiman que las posibilidades están en Venezuela, que pasa por una bonanza gracias al precio del petróleo, y en una probable integración Suramericana. Pero, tampoco constituyen una alternativa más contundente. El mercado nacional crece en buena medida jalonado por Bogotá. Mientras que la Comunidad Andina está en transición luego del retiro de Venezuela.

Caicedo propuso “convertir a Bogotá en un centro de turismo para el

mundo”, además se preocupó por la modernización de las industrias para competir y penetrar mercados de fuera del país. Castro trató de impulsar las exportaciones a través del acompañamiento a la creación de la Zona Franca de la ciudad, una iniciativa privada, así como mediante otros instrumentos como puertos secos.

Durante la administración de Mockus y Bromberg ganó importancia el

mercado externo, con motivo del estudio de competitividad, donde se propuso: posicionar a Bogotá como centro para la dirección de empresas en la Comunidad Andina y exportadora de servicios de educación superior, además se analizó la competitividad internacional de manufacturas como los cueros. En la administración Peñalosa, trabajaron en la promoción internacional de ciudad, mediante la consulta de experiencias y la producción de piezas publicitarias. En su segundo mandato, Mockus se comprometió con tareas del Plan Estratégico Exportador y participó en el Consejo Asesor Regional de Comercio Exterior CARCE.

Garzón tiene un programa denominado “Bogotá internacional, turística,

exportadora y atractiva para la inversión” que mantiene en términos generales el enfoque anterior. Sin embargo, con motivo de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos TLC, el gobierno de la ciudad, manifestó sus prevenciones en temas como telecomunicaciones, farmacéutica y servicios profesionales.

165

En síntesis, hacia el futuro, las nuevas fuentes de crecimiento parecen estar afuera. Por ello lo que parece conveniente es que la PDE ayude a que las empresas locales se proyecten, de lo local hacia lo global. De ser posible hacia mercados más grandes y con mayor capacidad de compra. Pero, no es fácil, en esencia porque “es difícil ganar de visitante, sin antes ganar de local”. Hoy, menos del 13% de las ventas de las industrias manufactureras de la región provienen de exportaciones y casi el 70% de éstas ventas se dirigen hacia la Comunidad Andina CAN y Centroamérica, dos bloques pequeños y volátiles59.

7.6. Consumo y oferta

¿La PDE debe apoyar a los productores o proteger a los consumidores?.

La PDE tiende a apoyar a los productores y poco hace por los consumidores. No obstante, los dos juegan un papel dinámico en la PDE.

De una parte, en Bogotá, como en muchos otros lugares, los productores

se han consolidado al centro de las políticas de PDE. Posiblemente porque se asume que los generan empleo, capacitan y pagan tributos, para no contar que cuentan con representación organizada y son más visibles e individualizables. Incluso, son grandes consumidores.

Por su parte, los consumidores tienen un potencial de dinamizar la

economía de la ciudad. Pero han estado al margen de las políticas activas de PDE, a pesar que deberían prevalecer en las obligaciones del Gobierno. Es posible que se consideren más objeto que sujeto de las políticas de PDE. Se les entiende más como beneficiarios, (auque siempre están presentes, a veces como encuestados, otras contribuyentes, electores y siempre ciudadanos).

Como precedentes en Bogotá, se pueden citar algunas iniciativas

relacionadas con el consumo. En su momento fueron los subsidios en las tarifas del transporte y más reciente en las de los servicios públicos como el agua. Pero, por su carácter más social que económico, éstas medidas no corresponden al enfoque de PDE adoptado.

En la administración Caicedo, el compromiso fue “reivindicar el poder

adquisitivo de los ciudadanos, mediante la presencia en la Junta de Corbastos” a través del control de precios de los alimentos. Casi quince años después, el plan de desarrollo de Garzón incluyó el objetivo de “promover la

59 EIBC – CCB, OCyT. 2005

166

calificación de la demanda con énfasis en los derechos de los consumidores”. En paralelo, evaluó al comienzo del gobierno, medidas para generar ingreso en las personas, como uno de los componentes de la estrategia contra el desempleo.

En la negociación del TLC con Estados Unidos el Gobierno Nacional tuvo

en cuanto la opinión de todos los gremios de productores. La Alcaldía planteó sus reparos de orden regional. Pero fue inexistente la representación del interés de los consumidores de Bogotá60.

Para las futuras decisiones sobre PDE, se debe construir la

institucionalidad de un mercado de oferta y demanda. Es claro que algunos gremios y asociaciones de empresarios han cumplido relativamente bien su tarea de pedir apoyo. Pero, falta incorporar la representación de los intereses de los consumidores y su capacidad como agentes activos en una economía.

7.7. Infraestructura física – modelos mentales

Para promover desarrollo económico, ¿Bogotá debe invertir en vías o en

la educación de las personas?. De un lado, los bogotanos, especialmente los propietarios de vehículos, tienden a evaluar la gestión de un Alcalde por su habilidad para tapar los huecos de la malla vial. Del otro, se sabe que en cualquier encesta del mundo, la prioridad declarada por los ciudadanos es la educación.61

De un lado, se considera que la infraestructura dura es el prerrequisito

para el desarrollo. Por eso las inversiones tradicionalmente se dirigen a andenes, vías, puentes. En este enfoque se podría incluir el ordenamiento del territorio como fundamento para el desarrollo económico. En enfoques más contemporáneos, se invierte en telecomunicaciones. Es el caso de la apuesta reciente que en la zona del aeropuerto El Dorado, donde se presupone que unas mejores condiciones normativas de ordenamiento físico, favorecerán la atracción de inversiones y en general de desarrollo económico local.

Del otro se considera que las personas, su formación y competencias son

los detonantes de la productividad y por tanto del desarrollo económico. El 60 Solo para ilustrar, no se discutieron las garantías, no se planteó el derecho ahorrar en donde

ofrezcan la mejores posibilidades. 61 Un graffiti decía: “ahora si vamos a tapar los huecos con Mockus”. En una entrevista de prensa, el

mismo alcalde señaló: a mi me eligieron para tapar los huecos acá (señalándose la cabeza).

167

estudio de competitividad para Bogotá, realizó una encuesta a los líderes de la ciudad y concluyó que la principal limitante para la competitividad de la ciudad eran los modelos mentales, referidos especialmente a la forma de concebir el desarrollo, la economía, el gobierno y las relaciones internacionales62

Por supuesto los dos enfoques son complementarios. Pero la

infraestructura dura es lo que en administración se denomina factores higiénicos (Maslow), si no está, afecta la motivación y las condiciones laborales, pero si está disponible no genera por si misma mayor productividad. Del otro lado, Bogotá ha declarado la importancia de la educación, especialmente desde en los gobiernos de Mockus y Peñalosa, pero los resultados aun parecen tibios. En materia de formación laboral, se han anunciado proyectos, pero sin ningún resultado visible.

62 Algunos partidarios de éste enfoque tienden a citar el esfuerzo en educación y en particular en

crear ingenieros que realizaron los países del sudeste asiáticos durante la segunda parte del siglo XX.

168

8. Balance de oportunidades y restricciones, detección de nuevas alternativas Las oportunidades y restricciones para la PDE dependen, en principio, de

la situación de la economía local así como de las prioridades y recursos del Gobierno Distrital. No obstante, están inevitablemente ligadas al contexto económico nacional y al de América Latina.

8.1. Oportunidades para la PDE de Bogotá

Las oportunidades inmediatas para la PDE en Bogotá están centradas en

las tres nuevas instituciones: Secretaría de Desarrollo Económico, Corporación para el Desarrollo y Bogotá Emprende (ver Hitos). Constituyen una esperanza para consolidar procesos y para abrir nuevos frentes.

Las oportunidades de largo plazo están cifradas en la proyección

internacional de economía de la ciudad. Porque las fuentes actuales de crecimiento son limitadas y la actividad productiva no ha sido impulsada por la exportación y la inversión. Al respecto vale decir que, según la CEPAL, los avances de los países (y ciudades) están estrechamente vinculados a su capacidad para insertarse en el comercio mundial. Aunque, la liberalización y la expansión del comercio, por si solas, no se traducen en un crecimiento económico más dinámico63

En el ámbito nacional, las oportunidades para la PDE son consecuencia

del mejor momento de la economía en años. El crecimiento está en fase creciente y bordea el 5% anual, aunque las proyecciones para los años siguientes son decrecientes (gráfico). La confianza de los empresarios locales y de los inversionistas internacionales es alta. La inflación viene bajando y es menor a un dígito; esto facilita mayores niveles de consumo. Además, la reciente reelección presidencial genera, (quiérase o no), relativa estabilidad política64. No obstante, siguen preocupando el crecimiento desbordado del gasto público que aumenta el déficit fiscal, al igual que el desempleo, porque a pesar del destacado crecimiento económico, no ha estado tenido consecuencias en reducirlo.

63 CEPAL. Globalización y desarrollo. Capitulo 2: Dimensiones económicas de la globalización. Pgs.

29-76. 2.002 64 Ver informe especial sobre la economía (¿Cómo la ven?) publicación de Revista Cambio y

Portafolio, diciembre de 2006.

169

En el plano internacional, es posible que el tema con mayor incidencia en los próximos años, será el Tratado de Libre Comercio TLC con Estados Unidos, que está firmado por los Gobiernos y se encuentra para discusión en los respectivos Congresos.

Fuente: FMI Perspectivas de la economía mundial. Sep 2006

8.2. Retos y Restricciones para la PDE de Bogotá Más que restricciones pueden ser vistas como retos para la PDE. Se

refieren de una parte al capital humano, otras a la tecnología y el modo de producción, así como hay otras que obedecen al entorno económico vigente. Las más complejas y difíciles de resolver, están inscritas en estructuras sociales y culturales de Bogotá. Pero, éstas restricciones no son particulares de Bogotá, algunas coinciden con las de América Latina, como lo ratifica la CEPAL65. (En el fondo, reflejan las características de la fase actual del capitalismo).

A. Capital Humano

La formación para el trabajo. Es una restricción para el DE porque en la actualidad no crea ventaja para las empresas y no está sintonizada con las exigencias del mercado laboral. La disponibilidad y la calidad de técnicos y tecnólogos es limitada. Bien por deficiencias en la oferta, que se suman a los criterios de selección de personal de las empresas y a la preferencia de las familias por un cartón profesional. El reto consiste en ofrecer personas de alta especialidad en oficios, por ejemplo mediante competencias laborales y certificaciones para ejercer determinadas funciones. Como ocurre en los mercados de trabajo más desarrollados. 65 CEPAL. Globalización y desarrollo. Capitulo 2: Dimensiones económicas de la globalización. Pgs.

29-76. 2.002

Crecimiento del PIB real

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

9%

2004 2005 2006 py 2007 py

Colombia CAN América Latina

170

Las competencias educativas, Los rezagos educativos, por ejemplo en matemáticas y lenguaje, son otra restricción para el DE en Bogotá66. Estos constituyen fundamentos para acceder y aprovechar la llamada sociedad del conocimiento y el sistema de producción centrado en las tecnologías de la información y las comunicaciones.

La migración de personas calificadas y/o con talento es otra gran barrera. La ciudad hace un esfuerzo social en capacitar algunas de éstas personas que cuando entran en su etapa productiva o no encuentran o buscar mejores oportunidades fuera. B. Modo de producción

La baja capacidad de innovación tecnológica. La mitad de las empresas de Bogotá no innovan porque lo consideran innecesario o poco rentable. La otra mitad, trata de innovar de manera informal, y acuden a la copia e imitación para lograrlo. Muy pocas empresas de Bogotá logran crear novedades para el mercado y liderazgos tecnológicos67.

La concentración del capital y del progreso técnico es una restricción para la PDE en Bogotá. A nivel local, pocas empresas dominan éstos factores productivos. En el comercio internacional, hace más desigual la competencia con ciudades más desarrolladas, especialmente por los crecientes requisitos tecnológicos

El Bajo nivel de encadenamiento. Los sectores dinámicos (ej. farma) tienen pocos o débiles vínculos locales, y atienden más a sistemas internacionales de producción (ej. ensambladoras automotrices). Esto agrava el dualismo entre empresas competitivas, muchas de ellas multinacionales, frente a otras empresas en actividades de baja productividad o informales68.

66 En el 2001 Bogotá las tasas netas de cobertura más altas en educación primaria (82.4%) y

secundaria (77.3%); la tasa bruta de cobertura en educación superior en Bogotá es de 53.3 % . 67 Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología. Encuesta de Innovación Tecnológica en Bogotá

y Cundinamarca EIBC. 2006. OCyT, CCB 68 El predominio en la producción y el comercio son otra restricción potencial. Porque existen cerca

de 5 mil empresas grandes y 23 mil PyME´s de una base de más de cien mil empresas. El cambio en los

patrones de comercio también constituyen una restricción. Las estructuras de producción, distribución y

venta presentan determinan parte de las condiciones de intercambio. Por ejemplo, el auge de los centros

comerciales ha cambiado la dinámica de vías tradicionales como la Carrera 15. También, la presencia de

grandes superficies comerciales modifica las condiciones en las negociaciones con los pequeños

productores.

171

C. Entorno:

El rezago de Bogotá en las agendas internacionales también limita la PDE. La inversión extranjera se dirige prioritariamente hacia México (ej. Monterrey y Guadalajara) y hacia Brasil (Sao Paulo) así como a China e India. En la perspectiva de las relaciones políticas, aunque Bogotá se ha inscrito en las redes internacionales de ciudades, lo cierto es que América Latina está rezagada en las agendas de Estados Unidos y la Unión Europea.

La disparidad entre Bogotá y Colombia pone mayor carga sobre la Capital. Pero la misma desigualdad aplica al comparar a Bogotá con las ciudades líderes en América latina como Miami, Sao Paulo, Ciudad de México y Santiago (ver Ranking de ciudades para negocios).

Las desigualdades dentro de la ciudad y de ésta con su entorno. A nivel interno, Bogotá tiene una minoría de su población con capacidad real de consumo en estratos altos (5 y 6) y una gran mayoría en estratos 1 y 2. Respecto al entorno rural y nacional, los ingresos y en general las oportunidades son mayores, por ello se constituyen en constituye en un poderoso factor de atracción de población hacia la capital. D. Estructuras sociales y culturales de Bogotá

La baja productividad. El reto para el DE es lograr que una persona en Bogotá genere más valor agregado que su equivalente en otras ciudades de América Latina y ojalá del mundo. Parte de la restricción obedece a que el entorno social y laboral tienden a confundir pedalear con avanzar. El precedente en el tema, fue el eje de productividad de Mockus durante su segundo mandato, el cual estuvo enmarcado por la idea de hacer más y mejor en todas las actividades económicas y cotidianas de la ciudad.

El emprendimiento no es una opción de vida en Bogotá. Tradicionalmente hacer empresa ha sido difícil, por el riesgo implícito y porque el entorno económico y legal no lo estimula. Esto hace que sea la seguridad de un empleo estable o otros proyectos de vida como político y sacerdote que pueden resultar mejor vistos y eventualmente más rentables69. Una semilla al respecto, es la creación de la ventanilla única de atención al empresario durante la segunda administración de Mockus, que redujo en forma sustantiva los pasos para crear una empresa.

69 Ver Estudio sobre Valores en Colombia de María Mercedes Cuellar y Piet …

172

Otras restricciones se refieren a la precariedad laboral, donde se presentan diferentes formas de informalidad, como el subempleo, las bajas tasas de afiliación a los sistemas de protección social, y en general diferentes formas de explotación laboral que siguen y que generan vulnerabilidad social.

8.3. Nuevas alternativas para la PDE

Las nuevas alternativas, que en realidad son alternativas pendientes y permanentes, están referidas a la creación de ventajas competitivas para Bogotá. Porque en general, el DE de Bogotá depende de la capacidad de propiciar o crear nuevas de fuentes de riqueza. En ese sentido, las principales fuentes se refieren a las personas, la tecnología, el comercio internacional y el medio ambiente70.

Invertir en educación para las personas que son el principal activo de la

economía Distrital y por tanto eje central de la PDE. La reconocida creatividad individual debe capitalizarse, trabajando en la debilidad para trabajar en colectivo, que también nos caracteriza. Por tanto, la formación laboral de jóvenes, la educación técnico tecnológica, las competencias en la educación, la orientación al logro desde los niños y en general un contexto cultural pro-productividad son esenciales desde hoy hasta el largo plazo.

Propiciar la innovación tecnológica. Que con un esfuerzo serio de

promoción, podría llegar a constituir la segunda mayor fuente de ventaja competitiva para la región dentro de su contexto o cuenca de competencia, como es América Latina. Se refiere en principio a la capacidad de incorporación de tecnologías productivas y gradualmente al desarrollo de la capacidad propia para crear novedades para el mercado.

Proyectar internacionalmente la economía de Bogotá. En efecto, con un

trabajo sistemático, la ciudad podría liderar, en la Comunidad Andina y en Centroamérica, varios temas como comercio, educación superior, medicina especializada, servicios profesionales y gestión pública entre otros. Para lograrlo, debe crear y consolidar las capacidades o ventajas competitivas necesarias: caso mayor exposición e intercambio internacional, mejor conectividad aérea, dominio de segundos idiomas, entre otros.

70 En ese sentido, la CEPAL señala que el progreso tecnológico y el recurso humano juegan un papel

central, pero están relacionados con las posibilidades de integrarse al juego muy competido de las

actividades más dinámicas del comercio mundial. En el mismo sentido, la CEPAL ratifica que es preferible

capitalizar las tendencias que orientan el crecimiento contemporáneo, con una agenda propositva, antes

que marginarse u oponerse a un proceso tan poderoso como la globalización.

173

Promover la sostenibilidad ambiental. Tanto en los procesos

productivos, por ejemplo mediante buenas prácticas de manufactura, así como en los patrones de consumo, ejemplo productos con sello verde.

Ampliar la cooperación con actores privados constituye otra alternativa interesante. Hay un proceso de casi diez años, que vale la pena consolidar. Por ello, sería provechoso, para la PDE, incorporar nuevos actores, como gremios y grandes empresas, a partir de la experiencia del Distrito con la Cámara de Comercio.

174

Resumen DOFA para la PDE de Bogotá

Fortalezas y Oportunidades Retos y restricciones para la PDE de Bogotá

Tres nuevas instituciones Distritales Economía nacional y Distrital en fase

creciente con 5% anual. Confianza de los empresarios locales y

de los inversionistas internacionales Inflación bajando y menor a un dígito; Mayores niveles de consumo. Estabilidad política Tratado de Libre Comercio TLC con

Estados Unidos Remesas de expatriados.

Capital humano Formación para el trabajo Rezagos en competencias educativas La migración de personas calificadas

y/o con talento Modo de producción

Baja capacidad de innovación tecnológica

Concentración del capital y del progreso técnico

Bajo nivel de encadenamiento de los sectores dinámicos

Nuevas alternativas para la PDE Amenazas Crear nuevas fuentes de riqueza

colectiva Invertir en las personas, aprovechar la

alta creatividad individual Propiciar la innovación tecnológica. Proyectar internacionalmente la

economía Promover la sostenibilidad ambiental. Ampliar la cooperación con actores

privados

Entorno económico vigente El rezago de Bogotá en las agendas

internacionales La disparidad entre Bogotá y Colombia Las desigualdades dentro de la ciudad y

de ésta con su entorno Estructuras sociales y culturales de

Bogotá Baja productividad Emprendimiento Baja capacidad colectiva (almendrón) Precariedad laboral Vulnerabilidad social

175

9. Factores responsables de continuidad y/o discontinuidad Independientemente del impacto de los resultados, es posible afirmar que

Bogotá ha tenido un grado importante de continuidad en su enfoque sobre el desarrollo económico, especialmente desde 1993 hasta ahora. El principal motor de la continuidad han sido los agentes relacionados, seguido por mecanismos e instrumentos que paulatinamente se han acordado71.

Esto no quiere decir que la continuidad haya sido inmediata o fácil. Cada

Alcalde tuvo sus dudas y algunos sus reparos, que fueron superadas, al menos parcialmente, por la labor de “venta de la idea” que realiza la Cámara de Comercio72 y por otros elementos que también contribuyeron o influyeron. Entre estos, se destacan las personas cercanas a las decisiones como directivos y asesores, nacionales e internacionales. Tampoco se puede desconocer la inercia de los propios mecanismos e instrumentos, que a pesar de ser voluntarios y concertados, paulatinamente se han consolidado.

9.1. Alcaldes continuistas

La continuidad de los Alcaldes en la PDE empieza en el primer mandato

de Mockus, con lo que luego llamó “construir sobre lo construido”. Este enfoque es uno de los factores que explica la transformación general de Bogotá. Cada alcalde ha tratado de mantener lo que le ha parecido pertinente y ha puesto los énfasis en lo que ha considerado oportuno y por lo que lo eligieron.

Mockus y Bromberg, Mockus y Garzón respaldaron los procesos que

estaban en curso. El Plan Estratégico Bogotá 2000, fue iniciado por Castro y continuado por Mockus y Bromberg. Igual ocurrió con el Consejo Regional de Competitividad, que se creó oficialmente por iniciativa de Mockus en su

71 La continuidad podría leerse a través de las estrategias de reproducción de las estructuras, que en

sociedades complejas, con altos niveles de diferenciación, corresponden a estrategias de dominación

simbólica, como la construcción de un imaginario o diferentes formas de crear distinción. (Ver Pierre

Bourdieu) 72 Desde finales de los años noventa y durante el periodo de elecciones, la Cámara realiza un proceso

denominado Si yo fuera Alcalde, en el que primero, consulta masivamente a los empresarios y luego lo

presenta como propuestas a todos los candidatos, en un foro público donde promueve el debate. Esta

estrategia ayuda en la creación de consenso, porque plantea un discurso por encima de los intereses de

un candidato, porque proviene de una entidad a la que le reconocen su legitimidad en la materia y porque

además se presupone que está validada por la “comunidad empresarial”.

176

segundo mandato y que Garzón, a pesar de representar otra vertiente ideológica, ha ampliado con la creación de la Corporación para el Desarrollo y con Bogotá Emprende.

La Alcaldía de Peñalosa reconoció y gestionó algunos proyectos claves en

los que coincidía con el Estudio de Competitividad y el Plan Estratégico Bogotá 2000, como la promoción internacional de la ciudad, ordenar el transporte público, elevar la calidad de la educación y promover el compromiso cívico. No obstante, no consideró pertinente continuar éstos hitos que estaban relativamente vigentes al momento de su elección.

9.2. Cooperación público privada

El segundo factor más importante ha sido la persistencia de la Cámara de

Comercio de Bogotá, en representación de la “comunidad empresarial” de Bogotá. en efecto, se trata entidad privada, que administra recursos públicos del registro mercantil, por ello, su primer mandato es promover el desarrollo de la región73.

La Cámara de Comercio de Bogotá ha estado presente, con diferentes

alcances, en todos los hitos económicos del periodo. Respaldó la Misión Siglo XXI e hizo eco de muchos de sus resultados. Hizo parte de la Mesa Directiva del Plan Estratégico Bogotá 2000. Lideró y financió el Estudio de Competitividad para Bogotá que luego trató de institucionalizar en un movimiento cívico-empresarial como fue Fuerza Capital. Propuso, coordinó y ha mantenido durante dos Alcaldías al Consejo Regional de Competitividad. Coordinó en conjunto con los gobiernos Distrital y Departamental la concertación de la Agenda Interna con la Nación. Propuso y cofinancia la creación de la Corporación para el Desarrollo, lidera y gestiona el programa Bogotá Emprende. Incluso, por lo menos desde el estudio de competitividad en 1995 señaló la necesidad de una Secretaría de Desarrollo Económico.

Pero no solo la CCB ha estado presente. El Comité Intergremial también

ha sido activo. Al menos desde la segunda administración de Mockus, con el respaldo de la Consejería para la Competitividad, el Comité se consolidó como un” interlocutor del Distrito y como un aliado para representar a la región frente a la Nación”. En el periodo analizado, algunos gremios como Fenalco y la Andi han mantenido un liderazgo importante.

73 Al parecer, desde sus orígenes en Colombia, durante la regeneración a finales del siglo XIX, las

Cámaras de Comercio fueron concebidas como un asesor del Gobierno Nacional en asuntos económicos

177

9.3. Permanencia de miembros del Gabinete Las políticas de PDE en Bogotá también han tenido continuidad por efecto

de la incidencia de miembros del gabinete sobre las políticas y los Alcaldes. Posiblemente, la directiva con mayor permanencia en la última década y

media ha sido Carmenza Saldías74. Su enfoque e ideas permearon por lo menos tres ejes relacionados con la PDE. Primero en el manejo de las finanzas públicas del distrito, luego en la noción de región que abanderó y más recientemente en los ajustes al plan de ordenamiento territorial. Como directiva distrital, también participó en la discusión de proyectos estratégicos con la Nación, como el Tratado de Libre Comercio TLC con Estados Unidos y la concesión del aeropuerto El Dorado. Otros funcionarios han repetido cargos directivos, pero no han tenido la misma influencia sobre la PDE75.

9.4. Directivos en el sector público y en el privado

En la misma forma, algunos directivos han tenido influencia en las

políticas de PDE, aun cuando han transitado del sector público al privado. Es el caso de María Eugenia Avendaño quien dirigió dos hitos de la PDE en Bogotá. Fue Secretaria Ejecutiva del Plan Estratégico Bogotá 2000 durante el gobierno de Castro. Desde el 2005, como vicepresidente de la Cámara de Comercio, es gestora del programa Bogotá Emprende76.

9.5. Los asesores locales

Cada alcalde, ha tenido sus asesores económicos que reflejan o que

ayudaron a modelar su enfoque. Algunos de ellos han contribuido a la continuidad de las PDE bien porque han repetido gobierno o porque han influido en más de un alcalde. Otros asesores han repetido gobiernos, a través de consultorías que les permitieron diferentes niveles de participación e influencia.

74 Es codirectora del proyecto “Factores de continuidad y discontinuidad en algunas políticas públicas

recientes en Bogotá”. Saldías fue Secretaria de Hacienda durante toda la administración de Mockus y

Bromberg. Luego fue Consejera de Competitividad desde el inicio del segundo mandato de Mockus y

Directora de Planeación DAPD en la transición entre Mockus y Garzón 75 Como Pedro Rodríguez, Director de presupuesto con Mockus, asesor del Concejo y Transmilenio

durante Peñalosa y Secretario de Hacienda con Garzón 76 Además, fue directora del IDU durante el primer año de Mockus. También, fue Vicepresidente de

Gestión Cívica de la Cámara de Comercio cuando ésta entidad contrató el Estudio de Competitividad.

178

Por ejemplo, José Fernando Isaza77 ha sido una persona con ascendiente intelectual sobre Mockus en sus dos gobiernos y al parecer en el de Garzón78 también. Otras personas, han tenido influencia indirecta sobre varios momentos de las políticas de PDE. Puede ser el caso de Mauricio Rodríguez quien desde hace quince años ha sido un permanente impulsor del enfoque de competitividad de Porter y del desarrollo productivo de las regiones. Rodríguez es muy cercano al Gobierno Peñalosa y es director del periódico de negocios Portafolio.

9.6. Equipos técnicos de las entidades

Del lado del gobierno distrital, los equipos técnicos de la subdirección

económica del DAPD han sido más relativamente más estables que los de estudios económicos de la Secretaría de Hacienda. Al parecer, el equipo más estable ha sido el de la CCB, varios funcionarios han estado por años, incluso desde la Misión Siglo XXI hasta ahora.

9.7. Los asesores internacionales

Casi cada hito en PDE tuvo una asesoría internacional que lo marcó.

Algunas de éstas asesorías se han mantenido vigentes, porque han vuelto en diferentes momentos o porque han contado con personas que los respaldan o representan.

El Plan Estratégico Bogotá 2000 de Castro, fue inspirado y asesorado por

la experiencia de Barcelona. Esta misma ciudad, a través de la entidad Barcelona activa presta por la asistencia técnica para el programa Bogotá Emprende. Los catalanes, en particular Jordi Borja y la empresa Tecnologías Urbanas han mantenido relaciones frecuentes con varios alcaldes. Por su parte, el estudio de competitividad de Bogotá fue contratado a la firma Monitor, que tiene dentro de sus socios a Michael Porter. Esta misma firma había realizado antes los estudios de competitividad en siete casos, como petroquimica, de la economía nacional y en otras ciudades como Medellín. Al

77 Isaza es un reconocido intelectual, en el sector público fue Ministro de Obras Públicas, en la

industria automotriz, fue Presidente de una de las mayores compañías multinacionales en Colombia y

ahora en la academia, es rector de la Universidad Jorge Tadeo Lozano. 78 En el gabinete de Garzón están Consuelo Corredor, nueva secretaria de desarrollo económico y

Astrid Martínez, Presidente de la Empresa de Energía de Bogotá. Las dos son economistas la Universidad

Nacional, la primera fue decana de economía y la segunda directora del CID Garzón también conformó al

inicio de su gobierno un grupo de expertos que incluía a tres de los más reconocidos economistas: Jorge

Iván Gonzáles, Luis Jorge Garay, Eduardo Sarmiento.

179

parecer, Monitor también vendió sus servicios a otras ciudades y países de América Central como El Salvador y de Sur América.

180

10. Aspectos administrativos de diseño, operación, regulación y control de la PDE

10.1. Para el diseño de políticas y programas de PDE ¿Qué tipo de planeación económica puede hacer Bogotá?, ¿qué necesita

para hacerlo?

Planear más allá de lo físico: Mantener la tendencia hacia una planeación integral, con alcance amplio sobre los temas de la ciudad y menos concentrada en la planeación urbanística. A futuro, el SDP debería contar con información y propuestas para todos los temas de la ciudad. Por ejemplo, desde la perspectiva del DE el empleo depende de la educación, pero del tema, poco sabe hoy el DAPD.

Desarrollo económico en sintonía global: Bogotá debe estar al tanto y debe discutir, las mejores estrategias de desarrollo económico en el mundo (ver ej. Toronto), No obstante, es cierto que no conviene la estrategia del seguidor. Pero, tampoco es oportuno el provincialismo que niega o limita los referentes. Hasta ahora, la ciudad ha otorgado preferencia, con cierto éxito, a casos conocidos y amigos, como Barcelona. Pero el mundo es ancho.

Fortalecer el equipo de técnicos: Desde la selección hasta la remuneración, de manera que sea un reto y un orgullo hacer parte del equipo técnico Distrital. En ese sentido, la administración puede manejar procesos de selección de personal tan o más exigentes que los de DNP y el Ministerio de Hacienda. Por su parte, los estímulos, de salario, promoción y becas, podrían competir con entidades privadas como los bancos o con el esquema del Banco de la República. Incluso, en temas sencillos, como los pasantes, la administración podría ofrecer espacio a los mejores ICFES de los colegios Distritales, como una forma de reconocimiento.

Unificar los equipos técnicos distritales: Tanto Planeación, como Hacienda han mantenido sus propios equipos económicos y de investigación, además, con presupuestos autónomos para contratar consultorías. Pero los resultados evidencian, carencia de propuestas y en general dispersión. Las propuestas para reactivar el empleo durante la administración Garzón dejaron en evidencia que ninguno de los dos equipos está en condición de producir los resultados esperados.

10.2. Para la operación de programas de PDE ¿Cómo llevar la práctica los programas y proyectos?, ¿Cuáles serían los

mecanismos e instrumentos adecuados?

181

Prestadores del servicio: ¿a qué entidad puede acudir una empresa en Bogotá, que quiere mejorar su productividad o que quiere iniciar un proyecto innovador?. Desde el punto de vista de promoción del desarrollo económico, la institucionalidad del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, la capacidad de Proexport o el marco de Colciencias, deben tomarse en cuenta. Desde el punto de vista de la planeación, el DNP tiene una capacidad de la que dista DAPD. Pero, en lo reciente no ha sido por falta de recursos de DAPD. Por ejemplo, los centros de desarrollo tecnológico CDTS, reciben recursos de todos, (Ministerio, Colciencias, CCB, DAPD) muchas veces para lo mismo. El problema es que las empresas no reciben el servicio a cambio y ninguno lo sabe o hace algo al respecto (ver EIBC - Encuesta desarrollo tecnológico; 2006).

Programas operados con institucionalidad existente: Ejecutar tareas aprovechando la capacidad de entidades con experiencia es en principio una buena idea. Pero se puede desvanecer rápido. Se necesita buen diseño y aun mejor control.

La oferta del distrito debe ser más exigente y hacer más seguimiento: La labor de gobernar consiste en administrar recursos escasos. Por ejemplo, créditos públicos a PyME´s, sin exigir planes de negocio rigurosos, son un desperdicio de lado y lado.

Unificar la agenda del distrito en economía. Las entidades del Distrito tienen agendas fragmentarias. Planeación debe coordinar más con Hacienda, por ejemplo, quienes son los contribuyentes, en qué están.

10.3. Para la regulación y el control de programas de PDE ¿Qué tipo de regulación o control a la PDE puede hacer el distrito?,

¿Cuales serían los controles? Muchas de éstas función corresponden a la Superintendencia de Industria

y Comercio, pero la Alcaldía necesita fortalecerlas, si es preciso podría respaldar o apoyar. Un antecedente interesante son los controles a las pesas y medidas que debían adelantar las Alcaldías locales, con el implícito de la defensa de los consumidores y en paralelo con el control del mercado.

Para defender los derechos de los consumidores Propiciar asociaciones y grupos de consumidores y de usuarios (ver caso

Alemán y de Estados Unidos) Promover y hacer cumplir las garantías por parte de los productores Ofrecer información de mercados Propiciar o respaldar análisis comparativos en los medios

182

Para mantener la libre competencia Hacer cumplir la legislación anti monopolios, Vigilar los oligopolios.

Para calificar la oferta y velar por la calidad Certificación de competencias laborales Estímulos para empresas que se certifiquen en normas ISO Reconocimiento público a las empresas más dinámicas

10.4. Otros aspectos administrativos relacionados con PDE

Hacer pública la información: Más fácil enterarse de algo confidencial

que saber de un asunto público. En particular, los estudios y las estadísticas históricas. Por ejemplo, que se pueda consultar las bases de datos en línea, como lo ofrece la CEPAL y Naciones Unidas.

Sistematizar los instrumentos: Aprovechar de verdad las tecnologías de información, que no se circunscriben, como pasa por ahí, a tener una página web con la misión de la entidad y el nombre del director.

11. Análisis de relación Bogotá – Región en las políticas públicas de DE La región puede ser entendida en escalas y agendas pertinentes. El

alcance de la región genera controversia, muchas veces inocua. En uno de sus enfoques, la región es un sistema abierto, de interrelaciones locales, regionales, nacionales e internacionales. (ver CEPAL – ciudades región)

En esa medida, se reconoce que la ciudad ha evolucionado de su idea

inicial de anexión de municipios, luego la intención de un área metropolitana, hacia una esquema más ambicioso, con escalas de relación y con agendas pertinentes en cada una (ver Plan de Desarrollo Bogotá sin Indiferencia).

12. Diseño de índices relevantes, cuando esto sea aplicable

Se recomienda mantener un conjunto de indicadores de seguimiento que

permitan orientar la toma de decisiones sobre PDE. El conjunto sugerido ofrecería información sobre cómo van los proyectos, cuál es su impacto y hacia dónde tienden

183

Tablero básico de seguimiento de la PDE

Índice Per capita Agregado Crecimiento anual

Proyección / Tendencia

Producción Productividad Exportaciones Inversión Innovación Empleo Tributación

13. Conclusiones Este capítulo analizó la continuidad o discontinuidad en las políticas y los

hitos de la ciudad en la promoción del desarrollo económico PDE en Bogotá entre 1988 y el 2006. Se trata de un trabajo exploratorio, adelantado entre los meses de octubre y diciembre del 2006. En esa medida, no pretende hacer una evaluación del impacto de las políticas en términos del avance de la economía de la ciudad.

Los factores de continuidad están asociados a la combinación de dos

factores. Como le corresponden, la voluntad de cada alcalde elegido ha definido el enfoque público y los énfasis políticos. Desde el punto de vista del impulso y la permanencia de un imaginario económico, ha sido liderado por la Cámara de Comercio. El resultado ha sido una labor permanente de concertación desde 1993, con el Plan Estratégico Bogotá 2000, que inauguró este proceso, que se consolidó posteriormente con el Consejo Regional de Competitividad.

Es indudable que la cooperación público privada ha sido un factor de

éxito. Es parte intrínseca de la transformación de Bogotá. En cuanto a desarrollo económico ha sido reconocida por el BID y por la CAN. Esto ha permitido que el consejo regional de competitividad asesore otros procesos, como el de Santa Cruz en Bolivia

Del otro lado, la discontinuidad atiende a tres factores. Primero, el

enfoque y las prioridades de Gobierno, que con todo derecho, han definido cada Alcalde. Para algunos, la promoción del desarrollo económico no ha sido central, en tanto para otros si, pero con su propio matiz. Por ejemplo, para

184

promover el desarrollo económico, unos han privilegiado la norma, otros la fertilidad de la plataforma, luego la infraestructura de movilidad y espacio público, después la productividad y a ésta le siguió la inclusión socio laboral.

El segundo factor de discontinuidad ha sido ha sido la fragilidad de la

institucionalidad, que se expresa en la carencia hasta ahora una entidad especializada. Pero también, está relacionado con lo que son fortalezas y debilidades simultáneas. El carácter voluntario de mecanismos como el Consejo Regional de Competitividad y la concertación de compromisos, como la Agenda Interna, pero sin recursos, sin obligaciones reales y sin mayores controles,

El tercer factor ha sido la inmensa limitación del distrito para planear,

operar y controlar proyectos de desarrollo económico. Independientemente de la existencia de una entidad especializada, la ciudad ha ofrecido y ha invertido importantes recursos en proyectos de desarrollo económico, pero los resultados terminan siendo más que modestos, especialmente comparados con la vehemencia de las declaraciones. Por ello, el Gobierno Distrital se podría decir con el Alcalde Castro: “querer no es poder”79.

79 Así como en otros casos hay más discursos, power point que resultados de impacto

185

FACTORES DE CONTINUIDAD Y DISCONTINUIDAD EN LAS POLITICAS DISTRITALES DE PROVISION DEL SERVICIO PÚBLICO EN EDUCACIÓN 1990-2005

AMPARO ARDILA PEDRAZA Lic. En Ciencias Sociales y Magíster en Historia

186

PRESENTACIÓN

Referirse a Políticas Públicas, independientemente si el propósito es analizarlas, interpretarlas, evaluarlas o hacer el seguimiento de su desarrollo en un período determinado, es un ejercicio de difícil abordaje. La sociedad contemporánea presenta una gran complejidad, en donde incluso no existe completa claridad en saber si el Estado es el agente exclusivo para coordinar los diferentes niveles jerárquicos y redes de poder, en el desarrollo de acciones referidas a las políticas diseñadas.

Independientemente de las dificultades que puedan existir tanto desde el

punto de vista conceptual y metodológico para abordar las políticas públicas, lo que si es claro es la responsabilidad del Estado para establecer y garantizar el desarrollo de las mismas.

Entendiendo que las políticas públicas son el resultado de la interacción

de diferentes sectores sociales con funciones propias, nos referiremos al sector educativo, partiendo del postulado de que el Estado debe adoptar políticas para asegurar, sin ninguna discriminación la promoción y garantía del derecho a la educación. Las implicaciones de esta responsabilidad del Estado, tienen que ver con los componentes del derecho: disponibilidad, acceso, aceptabilidad y permanencia.

Aproximarse a conocer la continuidad o discontinuidad de las políticas

públicas en Educación, en un período definido, implica interpretar los componentes del derecho referidos anteriormente, a través de indicadores como coberturas, calidad, y además la forma de organización y funcionamiento del sector, que para el período analizado se refiere a la estrategia de descentralización.

El marco normativo definido para el sector, refleja en buena medida el

carácter y intención estatal en materializar las políticas educativas. La Reforma Constitucional de 1991, recoge cambios importantes en la

definición de los derechos fundamentales, y establece la normatividad que garantizaría el proceso de descentralización del Estado. Normas posteriores como la Ley 60/93, Ley 115/94 y la Ley 715/01 ocupan un papel definitivo en las decisiones de las administraciones educativas del país.

A partir del marco jurídico enunciado, se inicia la reorganización del

sector educativo, en el país. Por ejemplo, el artículo 151 de la ley 115/94

187

establece las funciones de las Secretarías Departamentales y Distritales de Educación; la primera de ellas es “velar por la calidad y cobertura de la educación en su respectivo territorio”.

Para cumplir con lo establecido en la ley general de educación, en el año

de 1995, el Ministerio de Educación (MEN), lideró el debate sobre la educación en Colombia a través de mesas de trabajo, donde participaron representantes del MEN, de las Secretarías de Educación y los maestros representados en FECODE y en los sindicatos regionales como la Asociación Distrital de Educadores ADE, Asociación de Instructores de Antioquia ADIDA entre otros. En el debate también participaron representantes de las Universidades públicas y privadas, ONG’s vinculadas al sector educativo, investigadores y padres de familia.

Como resultado de las mesas de trabajo se aprobó el “Plan Decenal de

Educación” (PDE). Este plan propuso acciones que se debían ejecutar en cada una de las Secretarías de Educación y en el MEN para garantizar un servicio educativo con una perspectiva de participación de todos los sectores responsables de la educación. El plan propuso desarrollar ocho estrategias. Una de ellas se orientó hacia la calidad de la educación. Frente a esta estrategia el plan propuso: “Elevar la calidad de la Educación: Esta estrategia se funda en la potenciación del desarrollo humano en equilibrio con el respeto a la naturaleza y la defensa del medio ambiente. No obstante que todos los programas que contempla el Plan incidirán en la transformación de la calidad educativa, para este fin se proponen de manera específica los siguientes: Cualificación de los educadores, Desarrollo Curricular y Pedagógico, Mejoramiento de Ambientes Escolares y dotación de las Instituciones Educativas, Programa de Investigaciones, Ampliación de la Jornada Educativa, Premio a la Excelencia Educativa, Expedición Pedagógica Nacional, Producción y Distribución de Textos, Libros, Material Didáctico, e Información en Ciencia, Tecnología, Educación y Pedagogía, Programa de Medios de Comunicación y Recursos Telemáticos, Programa de Niños, Niñas y Jóvenes”. 80

Otra de las estrategias se orienta a la cobertura en el servicio educativo.

Frente a la cobertura plantea: Expansión y Diversificación de la Cobertura Educativa Esta estrategia se propone como finalidad principal ofrecer oportunidades para hacer efectivo el derecho a la educación y facilitar diversas posibilidades de educación a la población. Comprende los siguientes programas: Universalización de la Educación Básica, Expansión de la Matrícula y Flexibilización de los Programas de Estudio de la Educación Media, Ampliación de la Cobertura y Diversificación de la Educación Técnica, Tecnológica y Universitaria, Extensión de la Cobertura de la Educación Infantil

80 Plan decenal de Educación.

188

y Preescolar, Validación y Reconocimiento de Saberes, Fortalecimiento de la Educación No Escolarizada”81

Estas estrategias, sumadas con las otras propuestas en el plan como la

valoración de la formación de los docentes, la promoción de la equidad en el sistema educativo, la promoción de la cultura y ampliación del horizonte educativo, el mejoramiento de la institución educativa y el fortalecimiento de la institución educativa, fueron referentes para que en las regiones se iniciaran los procesos de certificación y de modernización de las secretarías de educación.

Los recursos jurídicos; las leyes enunciadas y el propio plan,

contribuyeron para que la Secretaría de Educación de Bogotá durante los últimos quince años se transformara estructural y conceptualmente para dar paso a una entidad con personalidad propia que le ha garantizado administrar el servicio educativo. Para lograrlo, los Secretarios de Educación, nombrados a partir de 1992 han desarrollado propuestas de planeación y reestructuración del sector, teniendo como base los retos que se propusieron en el PDE, en relación con la ampliación de la cobertura y la mejora de la calidad de la educación, la autonomía institucional y la formación y dignificación de la carrera docente.

José Luís Villaveces, (Secretario de Educación de Bogotá 1995-1997)

plantea en relación con estas temáticas, “... La Secretaría de Educación, enfrentó la segunda mitad de los noventa y el albor del nuevo milenio con un desafío estratégico: enfrentar las necesidades educativas de un contexto socioeconómico deseoso de insertarse en la globalización económica, (la calidad pertinencia de la formación educativa) sin abandonar la reducción de los desequilibrios sociales (la ampliación de la cobertura del servicio educativo) todo ello coordinando las directrices de nuevas formas de abordar la planeación, tanto desde el nivel nacional con el Plan Decenal de Educación, como desde las localidades con los Planes de Educación Locales, y el Plan de Desarrollo Educativo del Distrito Capital”. 82

Sin embargo, y aunque se tengan las herramientas jurídicas, es evidente

que la transformación del sector educativo en Bogotá es consecuencia de un proceso donde se conjuga de una parte la ley y su reglamentación, y de otra, la voluntad política de los responsables de ejecutar la normatividad educativa. Es decir, es la postura y las acciones políticas de los gobernantes lo que hace que se legitimen o deslegitimen los procesos.

81 IBID 82 Villaveces C. José Luís, Informe de Gestión. SED. 1997

189

El sector educativo en Colombia era administrado por el Ministerio de Educación (MEN). Las decisiones se tomaban en el nivel central para todas las regiones y estas dependían de las políticas establecidas por el MEN. Como consecuencia de este modelo de administración, las regiones tenían muy poca autonomía para tomar las decisiones en relación con la calidad de la educación o la cobertura. La dependencia se evidenciaba, por ejemplo, en aspectos como el pago de la nómina (maestros nacionalizados y nacionales), autorización para la realización de concurso de docentes y nombramiento de los mismos, entre otros.

Una de las grandes reformas en la década de los 90 tiene que ver

justamente con este aspecto. La ley 60/93 propone la descentralización en la prestación del servicio educativo. Entendida la descentralización como "aquella situación en la que diversas entidades regionales y locales, con grados significativos de autonomía, definen las formas propias en que se debiera organizar y administrar el sistema de educación pública en sus respectivas regiones. En la descentralización ya no hay sólo una delegación de facultades operativas, sino también un poder de decisión real sobre aspectos importantes en relación a la administración y gestión educacionales en zonas geográficas determinadas"83

Margarita López, exdirectora de Corpoeducación, en su tesis de doctorado

afirma que en la ley 60/93 "Primó el criterio de eficiencia administrativa y fiscal, frente a los criterios de eficacia y de responsabilidad. Aunque estos dos últimos hacen parte de la reforma, pues se establecieron competencias específicas en cada nivel territorial, éstas no quedaron claramente diferenciadas para cada uno de ellos, así como tampoco definida la responsabilidad frente a los distintos aspectos de la prestación del servicio educativo"84.

La descentralización le significó a las entidades territoriales administrar

los recursos que eran transferidos desde la Nación. Las reformas fiscales de la década de los 80 tuvieron como, por un lado, descongestionar el presupuesto del gobierno de algunas responsabilidades del gasto territorial y por otro, propiciar la ampliación de la cobertura y mejorar la calidad y eficiencia del gasto público. La Ley 60 de 1993 definió concretamente las funciones de los departamentos y municipios, la distribución territorial del situado fiscal y de las participaciones y los criterios que deben seguir las entidades territoriales para la asignación de los recursos transferidos por la nación. La ley incentiva además la cofinanciación desde las entidades territoriales proyectos de orden social a través de los fondos de inversión social (FIS).

83 Devia, Iván y otro. La Descentralización y su efecto en la educación. 84 López Margarita. Tesis de doctorado.

190

Una nueva organización, unos nuevos recursos, significa también una

nueva estructura administrativa de las Secretarías de Educación. Los gobernantes de turno y con ellos los Secretarios de Educación debieron generar políticas para el cumplimiento de esta nueva normatividad.

El presente estudio propone el análisis de la continuidad o discontinuidad las políticas públicas establecidas por las diferentes administraciones de los Alcaldes nombrados a partir de 1991 y sus respectivos secretarios de educación en relación con el proceso educativo.

Para ello se proponen tres capítulos. El primero abarca las

administraciones de Juan Martín Caicedo Ferrer, Andrés Pastrana Arango y Jaime Castro Castro. El segundo capítulo referencia las administraciones de Antanas Mockus-Paul Bromberg, Enrique Peñalosa y la segunda administración de Antanas Mockus. El tercer capítulo hace referencia a la administración de Luís Eduardo Garzón.

191

CAPITULO I

Para el estudio de este periodo se tuvieron en cuenta las propuestas de

los planes de gobierno de los Alcaldes Andrés Pastrana, Caicedo Ferrer y Castro Castro. Estas administraciones inician un nuevo modelo de gobierno. Fueron elegidos popularmente lo que significaba la posibilidad de gobernar de una manera autónoma en relación con el gobierno central.

1.1 La organización administrativa

1.1.1 Andrés Pastrana Arango En el discurso de posesión predica que “Las acciones de gobierno deben

tender a dotar cada zona de instituciones educativas cuya calidad y número de cupos garanticen a los habitantes el servicio educativo..."; "La construcción de aulas y la creación de plazas docentes deben estar regidas por la demanda escolar y las proyecciones de ésta...”.

Durante esta administración se crearon 34.750 nuevos cupos divididos de

la siguiente manera: Secundaria y media vocacional 30.200 y en básica primaria 4.550 cupos. No hay estadísticas de demanda ni cobertura en el informe que permitan comparar en avance en la materia. En construcción y reparación de establecimientos educativos se atendieron 294 en 19 zonas de la ciudad.

Se implementaron tres programas: 1. Fomento de la informática: Poner al

día colegios y escuelas con las últimas técnicas educativas. 1180 computadores instalados, 120 mil niños beneficiados y 129 escuelas beneficiadas. 2. Capacitación docente: Propiciar el desarrollo profesional de los docentes. 16659 docentes recibieron capacitación directa. 3. Fomento de las bibliotecas escolares: Descentralizar la biblioteca distrital. Creación de 17 bibliotecas escolares en distintos sectores de la ciudad.

Con los anteriores programas la SED comienza a establecer políticas

tendientes a favorecer las instituciones educativas frente a sus propias necesidades. Al finalizar la década de los 80, el uso de medios informáticos no era una alternativa pedagógica. Los colegios no contaban con aulas especializadas para implementar la enseñanza de la informática y los recursos docentes tampoco respondían a esta necesidad. Con la administración Pastrana se inicia un camino importante en el uso de esta herramienta y en la adecuación de los instrumentos necesarios para la creación de estas aulas, incluyendo la formación de docentes.

192

1.1.2 Juan Martín Caicedo Ferrer El plan propuesto por el alcalde Ferrer “trata de darle solución a los

problemas de participación ciudadana y busca ganar en eficiencia a través de la gestión administrativa”85. El plan reconoce que hay varios factores que inciden para que los sectores más vulnerables continúen en condiciones de pobreza. Considera que la inversión social en el presupuesto de Bogotá es bajo, como consecuencia, plantea en el plan reducir los desequilibrios sociales, “Este propósito estaba acompañado de la intención de hacer una apropiación financiera con el fin de orientar no menos del 20% de los ingresos ordinarios de la administración central hacia todas las zonas, teniendo en cuenta la población, el índice de calidad de vida y su respectivo esfuerzo fiscal. De manera adicional, se proponía aumentar el gasto social en «vivienda, educación, salud seguridad, bienestar social, recreación, deporte, cultura y participación comunitaria, el que no podrá ser inferior al 15% del total de la inversión de la administración Distrital".86

Durante la administración de Caicedo Ferrer se aumentó la cobertura en

35.000 nuevos cupos y se construyeron tres colegios. Para garantizar la cobertura el secretario de educación José Abel Valoyes nombró por encargo a docentes y administrativos. Los docentes ubicados por encargo fueron llamados docentes temporales. Este proceso generó tensión entre los docentes que habían concursado para cubrir las necesidades de docentes en Bogotá y los que habían sido ubicados provisionalmente. Esta situación fue superada hasta la siguiente administración, de Jaime Castro, cuando la Secretaría de Educación apropió los recursos para el nombramiento en propiedad de los docentes y administrativos.

En relación con la calidad durante esta administración se continúa la

reflexión en torno a la importancia del uso de la informática en el proceso aprendizaje de los estudiantes. El “Programa informática en los colegios distritales” propuso iniciar con la construcción y adecuación de aulas de informática en los centros educativos.

La necesidad de implementar en las instituciones educativas la enseñanza

de la informática generó en estas dos administraciones continuidad en esta propuesta.

85 “Evolución de los principales indicadores sociales de Bogotá (1990-2003)” CID, Universidad Nacional,

Dirección Distrital de Planeación. Coordinadores de la investigación; Jorge Iván González, Oscar Fresneda.

Bogotá 2005. página 31. 86 IBID pagina 31

193

1.1.3 Jaime Castro Castro Fue elegido para el trienio comprendido entre 1992-1994. En el plan de

desarrollo aprobado por el Concejo de Bogotá en 1992 propone; "... asegurar el crecimiento armónico e integrado de la ciudad: mejorar las condiciones y calidad de vida de sus habitantes; garantizar la prestación de los servicios sociales y domiciliarios; recuperar el ambiente y conservar los recursos naturales; facilitar y promover la actividad económica)' la generación de empleo; y dotar al Distrito Capital de los instrumentos que le permitan cumplir sus atribuciones de manera descentralizada y con una amplia participación comunitaria…. "87.

Castro propone; “En educación los esfuerzos deben orientarse al

mejoramiento de la calidad de la educación en sus componentes de formación y capacitación. También procura ampliar la cobertura y modernizar la gestión educativa”88. Para cumplir con esta propuesta el Secretario de Educación, Eduardo Baraja, acudió a un programa de racionalización y aprovechamiento de la capacidad de las plantas físicas de las instituciones educativas, lo que permitió ganar 300 aulas. Se construyó el colegio Rodrigo de Triana y se inició la construcción del colegio Arborizadora Baja. En Ciudad Bolívar se invirtieron más de 5.500 millones de pesos en reparación, mantenimiento y adecuación de planteles para mejorar la cobertura escolar. Con estas acciones inicia un proceso claro de autonomía regional. Bogotá empieza a decidir sobre sus necesidades particulares para garantizar la cobertura. Le correspondió a la administración de Jaime Castro y su secretario Eduardo Barajas el nombramiento en propiedad de docentes y administrativos que fueron ubicados como temporales en la administración anterior. El nombramiento en propiedad de los docentes y administrativos significó la apropiación presupuestal por parte del distrito para el pago de los salarios.

En relación con la política de calidad, durante este periodo se

implementaron diferentes líneas de acción: una de ellas se desarrolló mediante los programa “Ciudadano viene de ciudad”, a través de este programa los niños de las instituciones educativas del distrito tuvieron la oportunidad de recorrer el centro de la ciudad. Cada viernes, una escuela o colegio de carácter oficial era invitado a la Plaza de Bolívar para participar en un acto cívico en compañía del Alcalde.

Las administraciones siguientes ampliaron esta propuesta. Con este

programa se empieza a reconocer el potencial de la ciudad como en escenario de aprendizaje.

87 Plan de desarrollo. Jaime Castro Castro. 1992-1994 88 IBID

194

Otros programas, “Aprender para enseñar” y “Hoy por ti mañana por mí” propusieron capacitar a docentes y estudiantes para el desarrollo de una cultura civil y formación de nuevos ciudadanos en la totalidad de instituciones educativas distritales. Se capacitaron más de 20 mil docentes con el objetivo de buscar cambios radicales en la labor pedagógica. La capacitación estaba bajo la responsabilidad de la DIE-CEP, entidad encargada de realizar los cursos de capacitación docente para el ascenso del escalafón. Durante este periodo y través de la propia Secretaría y de la DIE-CEP, se ofrecieron a los docentes, seminarios sobre avances y cambios en la administración y supervisión educativa y apoyo técnico para la construcción del Proyecto Educativo Institucional (PEI). La ley 115/94 se sancionó en el mes de febrero, y uno de los aspectos relevantes de la misma, fue la de establecer la construcción del PEI en cada centro educativo, acorde con el contexto en el que está inmerso el colegio. De ahí la necesidad de iniciar un proceso de reflexión en relación con esta exigencia de la ley.

La formación de docentes y su capacitación empieza a visibilizar la

necesidad de establecer la política pública en relación con esta formación. Este proceso se consolida en las administraciones posteriores.

El programa de gobierno puso en marcha un plan experimental con

estudiantes de 5to y 6to como futuros investigadores. Este programa también ofrece las bases para que la SED llegue hasta la institución educativa con programas que permitan mejorar la calidad de la educación

Una política clara durante esta administración fue la de apoyar a los

estudiantes de bajos recursos con textos escolares. Para ello, y a través del Concejo de Bogotá, la administración de Castro logró que se aprobara el Acuerdo 23/1993. El acuerdo en general propone implementar acciones para favorecer y garantizar la permanencia de los estudiantes en el sistema educativo. Por ejemplo, en el artículo segundo establece; “las bibliotecas de cada establecimiento deberán contar con copias suficientes de los textos escolares necesarios para el desarrollo de la actividad académica. En el presupuesto de la Secretaría de Educación deberá incluirse cada año una suma equivalente al 2% de las transferencias por ingresos corrientes de la Nación con destino a la dotación de bibliotecas escolares…”89.

La permanencia y el acceso de los niños en el sistema educativo

dependen de diferentes factores, uno de ellos, los recursos de sus padres para ofrecer los elementos necesarios para que estos cursen adecuadamente el proceso académico. No contar con los útiles escolares era un factor de riesgo en la permanencia escolar. El Acuerdo 23/93, le entrega a las instituciones educativas los textos para disminuir el riesgo de deserción.

89 Acuerdo 23 de 1993. Concejo de Bogotá.

195

Este Acuerdo también establece la forma como se adjudicarán los cupos escolares y se propone que para la adjudicación de los mismos se tendrá en cuenta aspectos como la cercanía del colegio y la continuidad de los estudiantes en un establecimiento educativo. Desde esta administración se propone apropiar recursos para que los estudiantes que no pueden ingresar a un establecimiento educativo cerca de su residencia, tengan acceso a transporte escolar financiado con recursos de la SED.

Otra política de la administración del secretario Eduardo Baraja, y como

consecuencia del Acuerdo 23/93 fue la de realizar un tamizaje a todos los estudiantes, con el apoyo de la Secretaría de Bogotá, para detectar el grado nutricional de estos. Cuando se detectaba un estudiante en riesgo por estar desnutrido, se iniciaba con él un programa de refuerzo nutricional con el apoyo del Departamento Administrativo de Bienestar Social (DABS).

Es claro que la administración de Jaime Castro y el secretario Barajas

proponen políticas educativas que garantizan la ampliación de la cobertura y la mejora de la calidad de la educación.

Todas estas acciones se consolidaron en las siguientes administraciones.

CAPITULO II

En este capítulo se describen las políticas propuestas por los alcaldes

durante el periodo Mockus-Bromberg, Peñalosa y la segunda administración de Mockus en relación con la prestación del servicio educativo. Estas administraciones, además de proponer un Plan de Desarrollo para el periodo de su respectivo gobierno, proponen un plan sectorial de educación. Estos planes y la evaluación de los mismos permitieron ordenar y hacer más eficiente la prestación de este servicio para la niñez y juventud Bogotana.

2.1 La organización administrativa

2.1.1 Periodo 1995-1997

Durante este periodo es nombrado como Secretario de Educación José

Luís Villaveces Cardoso, Con él se inicia también una nueva forma de administración del sector educativo, a través de la construcción del “Plan Sectorial de Educación” para los años 1995 y 1997. El plan propone responder a la ciudad y al mismo sector educativo, cumplir con las exigencias del nuevo marco jurídico del país.

Aunque la administración anterior había dado pasos importantes para

adecuar la administración del servicio con base en lo propuesto por la ley 60/93 en relación con la descentralización, le correspondió a José Luís

196

Villaveces, implementar la misma. Un primer reto que debía asumir esta administración era la de certificarse ante el MEN. La certificación implicaba que Bogotá debía administrar directamente el servicio educativo.

La SED inicia un proceso de reestructuración en los procesos

administrativos que le permitió certificarse en 1995. El MEN certificó a los departamentos y distritos del país luego de demostrar que tenían la estructura necesaria para administrar el servicio educativo con el cumplimiento de los siguientes requisitos: 1) plan de descentralización, 2) metodología para la elaboración del plan sectorial, 3) plan sectorial, 4) sistema básico de información, 5) estructura de la secretaría de educación departamental o distrital, 6) incorporación del CASD, 7) estructura y organización de plantas de personal y 8) ordenanza para la distribución del situado fiscal.

La SED cumplió con estos requisitos y el MEN aprobó la certificación a

finales de 1995. Esto significó para el Distrito Capital y para la educación de Bogotá, que desde 1996 la asignación de los recursos para el sector educativo, se realizara según lo establecido en la ley 60 de 1993 (distribución de los recursos del Situado Fiscal y la Participación de ingresos corrientes de la Nación, y el Fondo Educativo Compensatorio).

Una vez certificado el Distrito, la Nación entregó el manejo y la

programación del servicio educativo a la SED. Esto significaba; la transferencia de competencias y la transferencia y capacidad de gestión y recursos financieros.

La certificación le significó a la SED: “Dirigir y administrar en forma

directa la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria, secundaria y media. Asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos cedidos y participaciones fiscales que le correspondan y participar en su financiación y cofinanciación. Administrar la planta docente y administrativa según las normas vigentes en la materia y promover y evaluar la capacitación y actualización de los docentes”90. Asumir la administración de la educación fue uno de los retos más significativos de esta administración.

De otra parte y como consecuencia de la ley 115 de 1994 las Secretarías

de Educación, una vez certificadas, podían generar políticas educativas regionales como: la aprobación de la planta de personal docente, directivo y administrativo, convocar a concursos, realizar nombramientos, traslados, permutas, sanciones y encargos de directivos docentes, entre otros aspectos. Y en relación con los recursos, estaba claro que estos provenían de dos fuentes; por un lado, los recursos provenientes de las transferencias de la

90 Ley 60 de 1993

197

Nación y de otra parte los recursos propios. La ley 44 del 90 permite a los Alcaldes realizar una reforma fiscal. Bogotá implementó la reforma tributaria lo que le permitió un incremento tributario de 1993 a 1994 del 77.8%.

En relación con los recursos ordinarios de la Nación, el 15% de estos

ingresos eran destinados para salud y educación, y de ese porcentaje el 11.1% era para educación, el cual debía ser ejecutado a través del Fondo Educativo Regional (FER), esta fue la figura que se implementó, como un modelo de co-administración entre el MEN y las SED.

La certificación le significó a la SED asumir la administración de la

educación. Sin embargo, el Secretario de Educación reconoce los pasos que se habían recorrido en la construcción de la autonomía de la SED y en el desarrollo de las políticas educativas desde la década de los ochenta para la administración del servicio. Por ejemplo, a través del FONSED (Fondo rotario de la secretaria de educación) que operó hasta 1990 se realizaron acciones como la construcción, reparación y mantenimiento de plantas físicas, la producción, dotación y comercialización de mobiliario escolar, la compra de equipos y material didáctico con recursos propios, con base en el reporte de las necesidades generadas desde las localidades y reportadas por las Juntas de Administración Local (JAL), organismo que reportaban las necesidades urgentes del sector educativo en relación con las plantas físicas, la planta de personal docente.

Con este proceso se inició un modelo diferente en la administración del

servicio educativo en Bogotá. Aunque no se podía definir como que se estaba implementando una descentralización total, si era evidente que se estaba generando una autonomía en la toma de decisiones. Sin embargo, en este primer proceso no estaba claro el papel de las JAL en relación con la toma de decisiones. Para definir la competencia de las JAL en este proceso, el Concejo aprobó el Acuerdo 6 de 1992 el cual estableció las acciones que deberían desarrollar las (JAL). En relación con la educación, el Acuerdo asigna entre otras actividades las siguientes: “Participar en forma consecuente, subsidiaria o independiente en la construcción, reparación, dotación y mantenimiento de planteles escolares, siendo necesaria aprobación previa de la SED”. Es decir, los Ediles, quienes conformaban la JAL, y que conocían de primera mano la situación educativa de su respectiva localidad, podían proponer las obras de infraestructura más urgentes, podían adelantar las obras, siempre y cuando la SED aprobara el proyecto”91. Otro aspecto que podían realizar los Ediles, era mantener la información de la demanda y oferta de cupos escolares. Con esta información los Ediles se comprometían a informar a la comunidad dónde estaba la oferta educativa por parte de los colegios oficiales. Como complemento a esta nueva forma de administrar la educación en las

91 Acuerdo 6 de 1992

198

localidades, el Alcalde, dio a los Alcaldes Locales la función de ejercer la veeduría en la prestación del servicio educativo.

Lo concreto es que para el año 95, se habían adelantado algunas acciones

con las que se iniciaba la descentralización.

D todas maneras le correspondió a la administración de José Luís Villaveces adecuar la estructura de la SED para asumir la descentralización propuesta por la ley 60/93. Por eso, fue necesario reestructurar la administración de la SED. El proceso fue acompañado con representantes de la comunidad educativa; los funcionarios que se desempeñaban en el nivel central, los funcionarios que se desempeñaban en las localidades, los directivos docentes, los docentes, la Asociación Distrital de Educadores, los padres de familia, tuvieron la palabra y presentaron propuestas para esta reorganización de la SED.

Este proceso terminó con la aprobación de la Resolución 843 de 1995 la cual le dio a la SED una nueva estructura administrativa.

Hasta ese momento (1995) la SED era considerada por los maestros y en general por la sociedad bogotana como el ente central que administraba la educación en aspectos como reubicación de docentes, trámites de quejas de las comunidades por las falencias en la prestación del servicio. Muchas veces las comunidades para ser atendidas debían recurrir al “trafico de influencias” o ser acompañadas por Concejales, para satisfacer sus necesidades.

La SED, por ejemplo, administraba hasta una fábrica de tizas y otra de pupitres. Esto significaba que las escuelas y colegios debían esperar esta dotación del nivel central. Por lo general la entrega de estos elementos era demorada lo que generaba inconformidad entre la comunidad educativa.

Como consecuencia de este modelo de administración, la SED no era considerada como la entidad que debía generar las políticas educativas para la educación de Bogotá.

La propuesta del Secretario José Luís Villaveces Cardoso, estuvo orientada a dirigir la transformación de la SED dentro una filosofía de mejoramiento continuo y de transparencia en todos los procesos. Propuso la estrategia de planeación para organizar el nivel central y con ella la prestación del servicio educativo. Gracias a la metodología de planeación se aprobó el “Plan Estratégico de la SED”. En él se plasmó la misión, la visión, los valores, los principios, las áreas estratégicas y los procesos principales en la SED, con la perspectiva de la transformación cultural mediante un esquema de gestión integral de calidad, productividad y competitividad para el

199

desarrollo del sector educativo con profundo sentido humano. El plan propone seis áreas estratégicas para desarrollar los diferentes proyectos: 1) PEI, 2) descentralización, 3) estadísticas, 4) ejecución presupuestal, 5) cultura de calidad, 6) comunicaciones y nuestra gente.92 Estas áreas estratégicas respondían a lo propuesto en el plan de desarrollo distrital “Formar Ciudad” que identificó siete políticas para el periodo correspondiente a la administración del alcalde Antanas Mockus. Estas políticas fueron: Calidad de la Educación, Cobertura Educativa, Descentralización, Comunicaciones, Educación y trabajo, Medio Ambiente y Reestructuración.

El plan permitió realizar estudios prospectivos de la educación en Bogotá

a través de la Coordinación de Planeación, con el fin de que el servicio se fuera descentralizando y que impactara a toda la comunidad educativa, a través de la creación de los CADEL (hablaremos más delante de los mismos) y a los propios centros educativos.

Un debate permanente en el proceso fue sin duda alguna la reflexión

sobre el papel de la SED en relación con la pedagogía, la academia, la formación de los docentes, aspectos que no estaban lo suficientemente definidos en las funciones del personal administrativo del nivel central por las razones expuestas anteriormente. El debate sobre estos aspectos son recogidos por el decreto 443/96, que le da una nueva estructura a la SED en relación a los cargos administrativos. A partir de este decreto la nueva estructura queda organizada así:

1. Secretario de Educación, del despacho dependían: La Coordinación

General de Planeación, La Coordinación General de Control Interno, La Coordinación General de Información y Comunicaciones, La Coordinación General de Sistemas, La Coordinación General Jurídica y la Coordinación General de Control Disciplinario Interno, como oficinas asesoras.

2. Subsecretaría Académica, de ella dependían; La Coordinación General de Educación Abierta y No Formal, la Coordinación General de Educación Formal, la Coordinación General de Fomento a la Calidad Educativa, la Coordinación General de Apoyo a la Educación Prestada por Particulares, el Cuerpo Técnico de Supervisores

3. Subsecretaría Administrativa, de ella dependían; La Coordinación General Financiera, la Coordinación General de Personal, La Coordinación General de Plantas Físicas, la Coordinación General de Servicios Administrativos, Los Centros Administrativos de Educación Local y la Oficina de Atención al Usuario.

Con esta nueva estructura la SED además de continuar atendiendo las necesidades de los docentes y de los centros educativos, conformó un equipo

92 Plan sectorial de educación 1995-1996. Bogotá

200

para pensar y generar políticas en relación con la calidad de la educación desde la perspectiva académica.

El decreto 443/96, estableció las funciones de la Coordinación de

Planeación. A partir de esta dependencia, la SED propuso los escenarios posibles del sector educativo en Bogotá, a largo, mediano y corto plazo a través de los proyectos de inversión, los cuales debían ser inscritos en Planeación Distrital. Los proyectos fueron elaborados con la participación de diferentes sectores y actores de la educación. Con este ejercicio se propuso organizar la educación del Distrito con una perspectiva decenal, y trienal. Trabajar con base en los proyectos de inversión garantizó una mejor organización en la inversión de los recursos para la educación.

Como consecuencia del decreto 443796 se genera una nueva política, la

cual se enfoca al proceso de contratación; teniendo como referencia los proyectos de inversión. Le corresponde a la Subsecretaría Administrativa ser la responsable de implementar la política, con la asearía de la Coordinación General Jurídica. Dentro de este proceso se consideraron tres componentes para la contratación: Las licitaciones; la contratación directa y el seguimiento a la contratación. Esto trajo beneficios para la educación no sólo en la concertación de criterios para las compras y así evitar la duplicidad en las mismas, sino que desde luego, fue un arma eficiente contra la corrupción. (Un aspecto fundamental en este proceso, fue la implementación de la ley 80/93 en todos los procesos de contratación).

Le correspondió a esta administración la puesta en marcha de los Centros

Administrativos de Educación Local (CADEL) para dar cumplimiento a lo establecido en el Acuerdo 031/92 del Concejo de Bogotá.

La creación de los CADEL, se convirtió en una de las gestiones de más

impacto de la administración de José Luís Villaveces. La creación y puesta en marcha de los mismos se estableció en la resolución 2784 del 5 de septiembre de 1995. El Artículo Primero de dicha resolución establece que funcionará un CADEL en cada Localidad dependiente de la Secretaría de Educación con las siguientes funciones: Asesorar al Alcalde Local y a la Junta Administradora en la elaboración de planes de inversión y desarrollo educativo, en concordancia con el Plan de Desarrollo Distrital. Contribuir a la implementación de Planes de Desarrollo Distrital y Local y coordinar las respectivas inversiones en el sector educativo local. Promover la participación de la comunidad educativa en la gestión misma del servicio educativo local.93

La creación de los CADEL fue uno de los proyectos más significativos de esta administración. Con ellos se puso en marcha la desconcentración de la SED en los procesos administrativos.

93 Resolución 2784/95 Secretaría de Educación de Bogotá. 1995

201

Este periodo, 1995-1997 generó cambios definitivos en la administración del servicio educativo en Bogotá. La nueva estructura permitió separar la administración de la educación desde lo propiamente administrativo y la administración de lo académico.

Las siguientes administraciones consolidaron el proceso con base en las reformas generadas en este periodo.

2.1.2 Periodo 1998-2000

Se continúa con el proceso de descentralización. La Secretaria de

Educación, Cecilia María Vélez White, recoge las banderas de la anterior administración en relación con el proceso de descentralización y modernización de la SED.

El plan sectorial de educación para este período propuso: “La

modernización del nivel central” entendida la modernización como la alternativa de organizar una Secretaría capaz de responder a los retos del mundo moderno en cuanto a la competitividad y a la prestación de un servicio educativo eficiente, equitativo y de calidad.

Esta estrategia, la de modernización, propuso mejorar la eficiencia

interna y la coordinación entre las áreas del nivel central y de estas con el nivel local e institucional. Esta propuesta reconoce los avances realizados en la administración anterior. Sin embargo, propone una nueva reestructuración de la SED, mediante el decreto 538/98, la cual armoniza la estructura administrativa con los objetivos y áreas estratégicas del plan. Se crea entonces, la subsecretaría de Planeación y Finanzas y conserva las Subsecretaría Administrativa y Subsecretaría Académica. La nueva subsecretaría, promoverá los programas de cobertura y la equidad en la asignación de recursos. La Subsecretaría Académica se responsabilizará de la calidad y de los logros educativos y la Subsecretaría Administrativa del soporte a la gestión y eficiencia interna y el soporte a la administración del personal, tanto docente como administrativo.94

Se crea la Unidad de Estadísticas Básicas y se redefinen las funciones del

nivel local, enfocando las competencias de los CADEL hacia la planeación, seguimiento y apoyo a los proyectos.

El fortalecimiento de la planeación, fue otro de los propósitos del plan

sectorial. Las diferentes áreas de la SED definirán el respectivo plan estratégico encaminado a organizar las actividades y recursos necesarios para alcanzar los objetivos y metas propuestos. Del plan es importante resaltar

94 Decreto 538/98

202

que incluye los indicadores de gestión que servirán de base para el seguimiento y evaluación de resultado de la gestión de cada uno de los proyectos y además, ofrecerán elementos para la reingeniería de procesos y procedimientos en las áreas que lo requieran. La nueva estructura de la SED, le permite la gestión de recursos con las diferentes entidades de orden nacional e internacional, especialmente con la Secretaría de Hacienda y Planeación Distrital para optimizar la fuente de financiamiento y aumentar el flujo de recursos hacia el sector.

Una de las debilidades que presentaba el sector educativo, era el acceso a

la información. El plan propuso la organización de información confiable y oportuna que soporte a los procesos de planeación y asignación de recursos y a la toma de decisiones en las distintas áreas de la SED. Se da prioridad a la información ofrecida por las Instituciones Educativas a través de la articulación del SABE 50 y los reportes estadísticos del C-600 y del C-100, de otra parte se consolida la información georeferenciada y a la organización y análisis de información relativa a costos del servicio educativo, capacidad instalada y a las variables de calidad del sistema basados en las evaluaciones de logro95.

En relación con el nivel local la descentralización de la SED enfocó al nivel

central hacia la planeación, al seguimiento y evaluación de políticas y programas, descongestionándolo de funciones administrativas, fortaleció el nivel local mediante unidades educativas conformadas por el CADEL y la supervisión, las cuales se articularon a la planeación entre las instancias sectoriales y las instituciones educativas y el apoyo al mejoramiento de la gestión académica. Y en relación con las IE, se consolidó la autonomía de los planteles distritales en lo pedagógico y en lo administrativo. Para lograr lo anterior la SED elaboraró presupuesto por IE y transferirió los recursos gradualmente a cada una de ellas de acuerdo a criterios de equidad y eficiencia. Con esta propuesta se logró en que la mayoría de las IE adquiriera directamente las dotaciones pedagógicas y el pago de los servicios públicos. Un segundo momento en este proceso fue la descentralización de los rubros correspondientes al mantenimiento de la infraestructura y con algunos aspectos de la administración de personal. Para ello se fortaleció la administración de las IE, se consolidaron los Fondos de Servicios Docentes, la capacidad administrativa, los sistemas de información. Para ello los responsables de la administración de las IE recibieron capacitación desde el nivel central.

Es evidente que durante el trienio correspondiente entre 1998-2000, la

descentralización se consolidó tanto a nivel local como institucional. La SED tiene ahora esta organización administrativa:

95 Plan sectorial de Educación 1998- 2000 Bogotá.

203

Comparada con la estructura aprobada en 1995, la nueva propuesta de organigrama deja a la oficina asesora de planeación como otra subsecretaría con tres direcciones y de ella dependería en adelante la Unidad coordinadora de CADEL.

2.1.3 Periodo 2001-2003

Se continúo la modernización de la SED, con el mismo enfoque propuesto

en el Plan Sectorial, correspondiente a los años 1998-2000. Las administraciones de los Secretarios de Educación, José Luís

Villaveces, Cecilia María Vélez, Margarita Peña, reestructuraron la SED para la prestación del servicio educativo, dando así cumplimiento a lo propuesto por la ley 60/93 y a la ley 115/94.

La desconcentración es una realidad en Bogotá. En las administraciones

comprendidas entre los 1995-2003 inclusive se llega hasta la propia IE, cuando se responsabiliza de la administración directa de algunas acciones como fue el pago de los servicios públicos, la compra de materiales didácticos

204

y del mantenimiento de las plantas físicas a través de los Fondos de Servicio Docente.

2.2 Estrategias para implementar las políticas de calidad

2.2.1 Los docentes

Durante el período comprendido entre 1995 y 2003 el debate sobre la

calidad de la educación cobra relevancia. De hecho la reestructuración de la SED había creado la Subsecretaría académica dependencia que tenía como misión fomentar la calidad de la educación.

La llegada de dos académicos a la administración de la SED, José Luís

Villaveces como Secretario y Jesús Hernando Pérez como Subsecretario Académica permitió que se generaran políticas en relación a la formación de docentes, al mejoramiento institucional, al reconocimiento a las instituciones educativas, para que se ofreciera una educación de excelencia.

Como política para la formación de docentes en ejercicio, la SED adoptó

los Programas de Formación de Docentes conocidos como PFPD, propuesta que se había construido con el IDEP, Instituto para el Desarrollo Pedagógico.

Estos PFPD ofrecían seis créditos para que los docentes ascendieran en el

escalafón. Cada programa debía dictarse con una intensidad de 270 horas y los contenidos de estos debían contener tres componentes; investigación, innovación y actualización. Los dictarían las universidades a través de las facultades de educación o la unidad que hiciera sus veces; o entidades afines, pero en todo caso los debía avalar una universidad. Los PFPD se debían registrar ante el Comité de Capacitación constituido por la SED para dar cumplimiento a lo establecido por el decreto 709/96.

Otra política en relación con la formación de los docentes determinó que

la oferta de PFPD debería estar orientada a la disciplina académica en la cual se habían formado los docentes. De otra parte y también como consecuencia de esta política, las universidades debían conocer la realidad institucional y a partir de ella proponer los proyectos de investigación y capacitación. Este encuentro, universidad -institución educativa, propuso la transformación de los centros educativos y que se propusieran PEIS´s acordes con la realidad del contexto instituciona, además se generó un movimiento académico importante en las instituciones educativas.

En el año 1996 se realizó el primer concurso público de méritos para

contratar los PFPD. Esta decisión política consolidó la exigencia académica que se había establecido en el Comité Distrital de Capacitación Docente, por un lado, y por otro, las universidades se enfrentaron al reto de participar en una licitación pública. Este proceso inició un camino sólido para la formación

205

permanente de docentes y que garantizó la calidad de la oferta por parte de los programas de capacitación de las universidades y de las ONG´s

2.2.2 Las Instituciones educativas y la calidad de la

educación. El plan “formar ciudad” planteó como ideal la organización de un servicio

educativo estatal en Bogotá constituido por centros educativos autónomos en lo académico y en lo administrativo. Propuso que las IE se consolidaran a través del PEI el cual debía responder a las necesidades de la comunidad educativa y que se integre adecuadamente a los requerimientos de la localidad, la ciudad y la nación. Para ello propone siete áreas estratégicas. Las áreas son; PEI, descentralización, estadística, ejecución presupuestal, cultura de calidad, comunicaciones, nuestra gente. Estas áreas estratégicas eran transversales a todas las áreas de la SED y las mismas se desarrollarían a través de la implementación de proyectos, como unidades de gestión independientes.

Durante este periodo y como consecuencia del acercamiento a las

Instituciones Educativas la SED inició una serie de acciones para elevar la calidad de la educación. Se mejoraron los instrumentos de trabajo y el ambiente escolar, se apoyó la formación práctica del estudiante. Un avance de este periodo fue el reconocimiento de que los estudiantes aprenden en escenarios que existen fuera de la escuela, en un tiempo que se denomina “libre”. La ciudad enseña, los sitios enseñan, por eso se fortalecieron programas a través de los cuales los niños recorrieron la ciudad y aprendían de ella.

Una política de continuidad en relación con la administración anterior fue

la atención a la población vulnerable, y la prevención de problemas sociales, como el consumo de alcohol y otras drogas.

Reconocer a los estudiantes desde su propia realidad permitió establecer

una política más: Atender a los adolescentes con programas de prevención para el embarazo precoz y con programas de atención a las adolescentes gestantes. Esta política visibilizó esa realidad: el embarazo precoz y la atención a estas jóvenes. Los jóvenes fueron atendidos a través del proyecto de inversión, Promoción Juvenil y Prevención Integral Contra la Drogadicción (PDRO). A través de este proyecto se apoya a las comunidades cuyos jóvenes son vulnerables en relación con el consumo de alcohol y otras drogas, pandillaje, violencia intrafamiliar y maltrato al menor.

La SED formuló y desarrollo el Proyecto de inversión PEIS, como

respuesta a lo propuesto en la ley 115/94, en relación con el apoyo a los centros educativos para que funcionen autónomamente y puedan ofrecer un servicio educativo que responda al contexto en los que están inmersos. Para ello se asignaron recursos para llegar directamente a 50 instituciones en

206

1995, 150 en 1996 y 250 más en 1997. A través de este proyecto se apropiaron los recursos para realizar eventos como el Foro Educativo Distrital y el Congreso de Directivos Docentes, donde los docentes y directivos socializaron sus experiencias pedagógicas, con el claro objetivo de aprender de las experiencias exitosas.

Durante este periodo y como consecuencia del contacto directo con las

instituciones educativas se detectó que un factor que afectaba la construcción de los Proyectos Educativos Institucionales, era la situación de conflicto interno en las relaciones de los docentes, directivos, padres de familia lo que alteraba el clima institucional. Para atender esta situación la SED estableció una nueva política; Aceptar que en las instituciones educativas existen situaciones de conflicto, que los mismos se deben enfrentar en la propia institución educativa y que la superación del conflicto debe contribuir para mejorar la convivencia, es decir, la superación del conflicto es una oportunidad de aprendizaje para las comunidades que aceptaban mejorar esta situación de conflicto. Para entender y comprender estas situaciones, se realizaron tres proyectos de investigación que tuvieron como referente el tema de la violencia escolar.

Se estableció como política el reconocimiento de las instituciones

educativas que estaban ofreciendo una educación de calidad con la creación del proyecto Galardón Santa Fe de Bogotá, a través del cual de reconoce y premia a las instituciones educativas públicas y privadas por su gestión institucional.

El proyecto INED Capacitación en informática educativa y DCOM dotación

de computadores a los centros educativos., proponían integrar la informática y las comunicaciones en el entorno educativo buscando el mejoramiento de la calidad educativa. Proyecto POPS, pólizas de seguro de vida y lesiones personales a estudiantes establecido por el Acuerdo 23 de 1994. Proyecto ETEC educación en tecnología, el cual se constituye en un instrumento de apoyo del componente de tecnología en la formación de los ciudadanos en los diferentes niveles y grados del sistema educativo. Este proyecto trabajó en cinco frentes: desarrollo curricular, materiales y ambientes, capacitación, conformación de la Red Distrital en Educación en Tecnología y asistencia técnica. Proyecto LIJU formación de líderes juveniles y OJOV, oportunidades a jóvenes, apoyan a los estudiantes que participen en el gobierno escolar, adelanta labores de capacitación socialización y construcción de redes juveniles. Proyecto SIMB, sistema metropolitano de bibliotecas del distrito. Tenía como meta implementara y ajustar bibliotecas publicas y centros de documentación en las veinte localidades. Proyecto EDES, proyecto de educación especial, apoyo específicamente a aquellos centros educativos donde se implementa en el PEI proyectos pedagógicos de atención integral a los niños, niñas con necesidades educativas especiales. Proyecto MAJE, subsidio a madres jefes de hogar; este proyecto se realizó con el apoyo de la Presidencia de la República y consistía en apoyar a las madres cabeza de

207

familia para que sus hijos pudieran asistir a la escuela. Proyecto TEXT, dotación de textos, por cada tres alumnos dotar de un juego de textos en las cuatro áreas básicas en cumplimiento del Acuerdo 23/93. Proyecto SUMA con el propósito de contribuir al mejoramiento de la calidad del servicio educativo, el Concejo de Bogotá y la SED apropiaron recursos para apoyar a los estudiantes mediante la provisión de refuerzos alimenticios y almuerzos.

En relación con la información, la SED creó REDP, a través de esta

alternativa se propuso comunicar a la SED con el nivel local, y las instituciones. Esta propuesta fue una de las principales banderas de la administración. El espíritu de REDP era propiciar un espacio virtual de partición ciudadana. Esta política se consolidó en las administraciones posteriores.

En el siguiente trienio, 1998- 2000 la Secretaría propuso evaluar el

aprendizaje de los estudiantes a través de la evaluación de las Competencias Básicas y de la Sensibilidad ciudadana. Era necesario tener un referente en relación con la calidad. Las pruebas SABER y del ICFES no arrojaban los mejores resultados para los estudiantes.

La evaluación de las competencias tuvieron carácter censal y tenía como intención clara recoger información actualizada y periódica por medio de la aplicación de pruebas a estudiantes de 3°, 5°, 7° y 9°, en las áreas de lenguaje, matemáticas, ciencias naturales y valores. La SED una vez aplicaba las pruebas y las procesaba, devolvía a cada institución los resultados, para que con estos, las instituciones educativas tuvieran un punto de partida para iniciar un proceso de mejoramiento que a la vez era apoyado por la SED. Se impulsó el aprovechamiento del tiempo libre, el mejoramiento de los espacios para el aprendizaje, el uso de las nuevas tecnologías de información y comunicación, la utilización de la Red de Bibliotecas Públicas.

Para aquellas instituciones cuyos resultados estuvieron muy bajos se vincularon a programas de nivelación orientados por las universidades como los Andes, Javeriana, Nacional, Pedagógica, Externado y Distrital entre otras.

Definir el concepto sobre la calidad de la educación no es fácil. Hablar de calidad de la educación significa abordar dimensiones académicas y no académicas. Sin embargo, la calidad tiene que ver con el deber ser y los fines que la sociedad reclama a la educación para que a través de esta se desarrolle competencias valores necesarios para el posterior desempeño social y productivo. El análisis sobre el resultado de la educación no es satisfactorio. Los resultados demuestran el escaso dominio de las competencias básicas, entendidas estas como las herramientas básicas que deben tener los estudiantes en escritura y lectura, expresión oral, cálculo y solución de problemas. La escuela debe proveer a sus estudiantes de estas herramientas para asimilar los aprendizajes básicos: aprender a ser, aprender a aprender, aprender a hacer, aprender a convivir y a construir la participación ciudadana en igualdad de condiciones.

208

Se estableció como política para incidir en la calidad de la educación

llegar a las instituciones con proyectos que atendieran factores asociados a la calidad Estos proyectos fueron: (a) El fortalecimiento de las IE con el apoyo a aquellas que presenten proyectos de mejoramiento y que a la vez demuestren mejoramiento en los resultados. Se apoyó la excelencia mediante el “Galardón a la gestión escolar”. Se dotaron aulas de computadores y se conectaron a internet todas instituciones, y se vincularon docentes y estudiantes a nuevas tecnologías. (b) Más tiempo para mejorar la educación. (c) mejores ambientes para el aprendizaje, para ello la SED orientó esfuerzos para mejorar la infraestructura (remodelación, ampliación, normalización). (d) Formación de agentes educadores. Se consolidarán los PFPD en las áreas básicas del conocimiento. (e) Nuevos espacios para la educación: La Red Distrital de Bibliotecas.

La SED durante este periodo propició encuentros con empresarios,

universidades y otras instituciones post secundarias, para que conjuntamente se analizara sobre la forma como estaban siendo formado los estudiantes y su desempeño ya sea a nivel laboral o en la continuación de sus estudios. Este encuentro con empresarios y universidades ofreció orientaciones para proponer nuevos proyectos en relación con los contenidos del currículo en las instituciones.

La Red Capital de Bibliotecas Públicas – BibloRed – fue un importante

instrumento para incrementar la pertinencia y el acceso público a la información. Con la construcción y dotación de 3 megabibliotecas y el fortalecimiento de 6 bibliotecas locales y diez descentralizadas se han adicionado 175.0000 nuevos libros a la oferta bibliográfica de la ciudad que, además de altamente deficitaria, se concentraba prácticamente en la biblioteca “Luis Angel Arango”. Paralelamente se ponen a disposición de la población nuevas tecnologías de la información como la internet y la multimedia. Los medios educativos y en especial la informática educativa y las comunicaciones electrónicas son herramientas pedagógicas que facilitan el aprendizaje, pero se requiere fortalecer la cultura tecnológica.

Durante la segunda administración de Mockus, 2001- 2003 ratificó en la

Secretaría de Educación a Cecilia María Vélez como Secretaria. Esto significó continuar con los proyectos que se venían desarrollando, entre ellos, mejorar la capacidad de saber y hacer de los estudiantes, lo cual se debe expresar en mayores niveles en las competencias básicas de lenguaje, ciencias y matemáticas mediante la evaluación sistemática y difusión de resultados; mayor acercamiento con las instituciones privadas, con el fin de promover procesos de mejoramiento continuo a partir de las pruebas de competencias, fortalecimiento de las instituciones escolares oficiales para mejorar los resultados de las acciones educativas, Estímulos a las instituciones sobresalientes y apoyo a la colaboración horizontal, fortalecimiento del desarrollo de competencias para la convivencia ciudadana, promoción de la

209

lectura como instrumento para fortalecer las competencias básicas en lenguaje y mejorar la capacidad comunicativa de la ciudad, aseguramiento de la sostenibilidad y eficiencia de la red de bibliotecas, la promoción de uso de medios educativos como instrumentos de aprendizaje y complemento de la labor docente, la formación de agentes educadores en aspectos señalados como críticos en el desempeño y desarrollo de los estudiantes, el fortalecimiento de los gobiernos escolares y mayor tiempo para una mejor educación.

Un propósito de la administración fue mejorar los resultados de las

pruebas de competencias. En una escala de 0 a 306 la ciudad paso de 193 a 223

Las pruebas de competencias aplicadas a los grados 3 y 5, 7 y 9, en las

áreas de lenguaje, matemáticas y ciencias, permitieron detectar la calidad del aprendizaje de los estudiantes en estas áreas, se demostró por ejemplo que los estudiantes saben leer, pero no saben hacer análisis e inferencias de lo leído, conocen las operaciones básicas, pero no las aplican a los problemas cotidianos, y no son lo suficientemente analíticos y observadores de los fenómenos de su entorno.

Las pruebas demostraron también que los niveles de logro en la primaria

son un poco mejor que los obtenidos en la secundaría tanto en lenguaje como en matemáticas.

De otra parte y en relación con las competencias para la convivencia

ciudadana se detectó que el 63% de los estudiantes de 7° y el 77% de los de 9° tienen un desarrollo de juicio moral que se encuentra dentro del rango normal para su edad,. En cuanto a representaciones de la ciudadanía se observa una baja preocupación por la consecuencia que las acciones individuales tienen sobre la sociedad. Existe un bajo nivel de comprensión sobre las normas y sobre la estructura y funcionamiento del Estado lo mismo que de la manera como se elaboran las leyes.

Como consecuencia de los resultados de las pruebas aplicadas durante los

años 1998-2000 la SED propuso mejorar la capacidad de saber y hacer de los estudiantes de Bogotá, expresadas en mejores niveles de competencias básicas de lenguaje, ciencias y matemáticas. Para ello, apoyó a las IE que habían reportado bajo niveles de logro en las competencias. Y propuso que los resultados de las nuevas pruebas que se aplicarían durante los años 2001-2003 tuvieran un promedio de 180 sobre 306 y que ninguna IE debería tener un promedio inferior a 100 puntos.

Las estrategias que se desarrollarán para lograr este propósito fueron:

Evaluación sistemática y difusión de los resultados. Se realizaron eventos para que toda la comunidad conociera los resultados, incluidos los padres de familia. La decisión de informar a los padres contribuyó a que estos se

210

acercaran a las instituciones para indagar sobre el tema de la calidad o por lo menos preguntaran cómo estaba la institución frente a las otras de la localidad y de la ciudad en general.

Otra decisión política fue implementar los planes de mejoramiento para

aquellas instituciones de más bajo logro. Los planes eran orientados por universidades que acompañaban in situ a los docentes, y a la comunidad para mejorar los procesos pedagógicos de la institución

Se fortaleció la Red de Participación Educativa (REDP) mediante la cual se

encuentran conectadas actualmente entre sí todas las instituciones educativas se puso al alcance del sector educativo el más moderno instrumento de enseñanza. Esto hizo posible a estudiantes y maestros el acceso a internet y a los múltiples programas educativos. El uso de la informática se concibió como la formación de individuos cada vez más críticos, autónomos, capaces de resolver problemas, de preguntarse de la relevancia de la información, de producir ideas y comunicarlas.

Promoción del uso e medios educativos como instrumentos del

aprendizaje complemento de la labor del docente. Se fortalecerán áreas clave para la transformación pedagógica, como la informática educativa y la integración de recursos en el aula. Se privilegiará el uso pedagógico de recursos informáticos y de comunicaciones así como la conexión a la internet, lo cual permitirá a docentes y estudiantes acceder a nuevas tecnologías y desarrollar habilidades para la búsqueda, uso y producción de información, mediante proyectos que respondan al contexto escolar y que estimulen el trabajo colaborativo entre los estudiantes y educadores de los distintos colegios de la ciudad, el país y el mundo.

Formación de agentes educadores en aspectos señalados como críticos en el desempeño y desarrollo de los estudiantes. Se apoyarán los proyectos que presenten los consejos directivos en su respectivo Plan Institucional de Formación (PIF), para actualización y formación de docentes, directivos docentes y otros agentes educadores. Los Programas de Formación Permanente de los Docentes en las áreas básicas del conocimiento y las propias de la nueva cultura ciudadana, se vincularán a los proyectos de mejoramiento institucional. Así mismo, a partir de la información de los resultados de la evaluación de competencias, discriminados por niñas y niños, se desarrollarán temáticas que enfaticen la perspectiva de género para superar las desigualdades en el logro.

Otra acción importante en este periodo fue la oferta de textos, libros de

consulta y materiales didácticos a través de La Vitrina Pedagógica, evento que se programó en las instalaciones de Corferias. El evento permitió a las instituciones educativas proveerse de textos y colecciones de referencia de acuerdo con su PEI. Gracias a este nuevo esquema se han adquirido 512.000 textos escolares y 298.000 volúmenes de material bibliográfico llegando al 100 % de las instituciones escolares. Sin embargo se ha detectado que están

211

subutilizados y aún no se integran a las nuevas tecnologías de información y comunicación (TIC) limitando así su potencial como facilitadores de procesos de aprendizaje. La Vitrina Pedagógica se puede realizar gracias a los recursos del Acuerdo 23/93.

Al evaluar la acciones adelantadas en el proceso de calidad se evidencia

que aún hace falta articular la formación de los docentes a la transformación de las prácticas en el aula y así aumentar los logros de los estudiantes: a pesar de los avances significativos en las áreas de matemáticas y lenguaje basados en la estrategia de formación de docentes a través de los Programas de Formación Permanente de Docentes (PFPD), aún falta reforzar otras modalidades de formación como los encuentros de saberes, la red de maestros, la teleformación, la innovación e investigación, para articular más la capacitación de los docentes a la transformación de las prácticas en el aula y elevar la calidad de la educación que imparten. Por otra parte es insipiente el desarrollo de temáticas como valores para la convivencia y en general la perspectiva de género como una manera de superar la desigualdad y exclusión que crea la diferencia de los procesos de aprendizaje de niños y niñas.

La investigación es un elemento crucial en la transformación de la

práctica pedagógica y se requiere seguir apoyando este ejercicio por parte de los docentes pero buscando que repercuta en el trabajo del aula. Se propuso a partir de los PFPD que los proyectos se ejecuten en torno a las preguntas y problemas que tienen los docentes frente a su labor de enseñar y de conseguir mejores aprendizajes en sus alumnos. Los docentes participantes en los proyectos de investigación e innovación se actualizaron y formaron en metodologías actualizadas en los campos de la investigación y la innovación. Los maestros que se involucraron en los PFPD aprendieron a formular proyectos y a implementarlos con rigor y disciplina y sus alumnos están teniendo mayor posibilidad de desarrollar el pensamiento y las actitudes científicas, así como de mejorar desempeños en competencias básicas.

A través del IDEP se fomentaron 135 investigaciones e innovaciones

educativas y pedagógicas que permitirán a los docentes mejorar las competencias básicas de los estudiantes. Con base en los resultados, se implementarán proyectos de comunicación masiva que faciliten la actualización de la comunidad educativa y el debate académico.

Como conclusión de este periodo la calidad de la educación en relación

con los resultados y a pesar de que estos mejoraron, es necesario, en materia de formación de docentes, enfatizar en metodologías que aseguren una mayor y mejor identificación de problemas, de tal manera que a través de este ejercicio se incentiven la investigación y la innovación, y se promuevan transformaciones en el aula.

La experiencia de la Secretaría en la gestión del conflicto escolar permitió

212

diseñar y aplicar una metodología para que las instituciones educativas puedan afrontarlos de manera autónoma, como una oportunidad de aprendizaje colectivo. Esta experiencia ha permitido comprobar que en general los manuales de convivencia no estimulan la participación ni la regulan. Por el contrario, son instrumentos coercitivos y policivos que centran la atención en aspectos formales y no en temáticas de formación integral de los educandos.

Fortalecimiento de los Gobiernos Escolares. Se acompañará a 150

instituciones educativa para que la comunidad educativa fortalezca sus procesos de participación mediante el análisis y reorientación de los manuales de convivencia, y en 150 más se promoverá la participación de los estudiantes y de los padres de familia alrededor de proyectos concretos (educación sexual, medio ambiente y utilización del tiempo libre). Además, para cualificar la comunicación con los padres de familia, se les convocará periódicamente con el fin de socializar y retroalimentar los avances de la gestión educativa.

Mayor tiempo para una mejor educación. Se desarrollarán acciones

encaminadas a la eficiente utilización de las horas propias de la jornada escolar actual, lo cual requiere también el compromiso de educadores y directivos docentes para que en el marco de un mejoramiento continuo cada día se utilice más adecuadamente el tiempo. Se apoyarán proyectos que presenten las instituciones y que puedan ser realizados en espacios escolares o en otros de los que disponga la comunidad, con el fin de propiciar tiempos que permitan a los niños y jóvenes de los estratos socioeconómicos más bajos, desarrollar sus habilidades artísticas, deportivas, utilizar productivamente tiempos de ocio, mejorar logros académicos y desarrollar acciones de promoción a la comunidad.

Todo esto se reforzará con alianzas con el Instituto Distrital de Recreación

y Deporte (IDRD), con el programa "Bogotá le enseña" y con instrumentos como el "Navegador Pedagógico Urbano" y la guía metodológica "Bogotá museos abiertos".

Formación y promoción deportiva. La Secretaría de Educación Distrital y

el IDRD constituirán una alianza para propiciar un mayor y más adecuado uso del sistema de parques del Distrito. Esto permitirá ampliar la oferta educativa a través del refuerzo de los programas de educación física, multiplicar la oferta de opciones de formación extraescolar, desarrollar el sentido de apropiación de la ciudad, en particular de los parques, promoviendo la consolidación de experiencias de participación y organización autónoma de los niños y jóvenes en torno a actividades de recreación y deporte.

El IDRD asesorará y apoyará técnicamente a los centros educativos para

la formación de los estudiantes en deportes de alto rendimiento, mediante el

213

fortalecimiento de Centros de Educación Física (CEF) y las escuelas de formación deportiva en el nivel local. Se adelantará una evaluación del desarrollo físico de los alumnos que permita conocer su desempeño y con base en ello se emprenderán acciones de mejoramiento de su rendimiento. Adicionalmente, se propiciarán espacios y actividades para que los jóvenes hagan parte de organizaciones estudiantiles de recreación y deporte y se enfatizarán en la formación de hábitos para estimular su práctica.

2.2.3 Cobertura

Lo mismo sucede con la propuesta de cobertura. Cada una de las

administraciones reconoce que la educación aunque es un derecho fundamental, no todos los niños ingresan al sistema educativo. Por lo anterior, en los Planes Sectoriales de Educación, los Secretarios de Educación centran sus acciones en lograr una cobertura total. Para ello, ofertan cupos con la utilización de la capacidad instalada de sus propias plantas físicas en el sector público, con el subsidio a la demanda, con construcción de nuevos colegios, con convenios con el sector privado, o con subsidio a la permanencia. Bogotá puede demostrar que en los últimos años ha aumentado la cobertura. (Anexo 1).

Anexo 1: Bogotá, D.C. Tasas Globales de Cobertura Bruta y Neta

1998-2004

214

Aumentar la cobertura significa también aumentar la planta de personal

docente y administrativo, aumentar las aulas y por supuesto aumentar la inversión en el sector.

Sin embargo, y frente a la cobertura, en las últimas administraciones se

ha iniciado una reflexión importante frente a la permanencia de los estudiantes en el sistema educativo. No basta aumentar la cobertura si los estudiantes no permanecen en el sistema. Para responder a esta situación se construye el proyecto retención escolar el cual se orientó para atender a la población vulnerable que estaba en peligro de abandonar el sistema educativo.

El análisis de la deserción en Bogotá, se convirtió un tema relevante en la política educativa de la ciudad. Se propusieron estrategias puntuales para garantizar el acceso de niños y niñas al sistema educativo, de estratos uno y dos prioritariamente, y que sus edades oscilen entre los cinco y diecisiete años.

La Secretaría de Educación del Distrito Capital, durante los años 1999-2002, orientó una investigación sobre deserción escolar, la cual fue coordinada por la Universidad Nacional de Colombia y en ella participaron, además, las universidades Javeriana, Externado de Colombia, Distrital, Andes y la Fundación Restrepo Barco. En esta investigación, definieron como retención escolar la “capacidad que tiene la institución educativa para mantener a los estudiantes cumpliendo su proceso de formación de manera continua hasta completar el ciclo propuesto por la institución, generando esta, un ambiente académico y de relaciones de convivencia dentro del establecimiento educativo, que permita la motivación de los diferentes estamentos de la comunidad educativa y el desarrollo y el cumplimiento de un Proyecto Educativo”. El estudio concluyó entre otras cosas, que las políticas nacionales, regionales o distritales sólo adquieren vigencia si la institución educativa las aplica, las asume, las hacen realidad. Frente a este tema específico los actores directos de las instituciones educativas pueden establecer las estrategias adecuadas para impedir que los estudiantes deserten del sistema. Pueden los gobernantes de cualquier administración generar políticas para garantizar que los estudiantes no abandonen la escuela, sin embargo, son los docentes y directivos los que realmente pueden motivar a los estudiantes a permanecer en la escuela.

Los programas de gobierno adelantados por los Alcaldes desde 1995,

proponen en sus programas de gobierno y en los Planes Sectoriales de Educación acciones para garantizar el acceso y permanencia a los niños, niñas y jóvenes en edad escolar que por su situación de pobreza no lo habían

215

logrado, o si lo hicieron, salieron del mismo, entre otras razones por las condiciones económicas de su familia.

Tabla. Población en Edad Escolar en Bogotá según rangos de edad 1998-

2004

2.2.3.1 La cobertura escolar 1995-1997 en Bogotá

El plan de gobierno de este periodo concibe la cobertura escolar como la

capacidad de oferta del sector educativo frente a la demanda. La primera realidad frente a este planteamiento, es que en localidades como, Ciudad Bolívar (19), Suba (11), Bosa (7), Usme (5), la oferta era muy inferior a la demanda. Esta realidad generó una serie de políticas para disminuir la tensión entre la alta demanda y el déficit de la oferta.

Un primer análisis del comportamiento de la oferta y la demanda

demostró que muchas instituciones educativas no habían aumentado su oferta, y tampoco habían modificado la estructura de los colegios. Es decir, las escuelas que ofrecían la educación primaria no habían crecido la oferta a la secundaria y viceversa, las que ofrecían educación secundaria no crecían hacia abajo, para ofrecer la primaria. De esta manera la educación primaria y secundaria no respondía a las necesidades educativas de las comunidades y los PEI seguían siendo propuestas aisladas entre la primaria y la secundaria.

Con base en esta realidad el plan sectorial, estableció criterios para la

ampliación de la oferta. Se motivó a las instituciones educativas para que a través del PEI ampliaran la oferta y con ella el crecimiento de los colegios hacia la básica secundaria o la básica primaria. Más allá de cumplir con lo establecido por la ley 115/94, esta política permitió el diálogo entre las instituciones educativas. El encuentro de docentes y directivos para repensar

216

no sólo la oferta sino el PEI. Además se empieza a garantizar la continuidad y permanencia de los estudiantes en el sistema. Una práctica que se había vuelto discriminatoria para los niños en algunas instituciones educativas de secundaria seleccionaba los niños que debían pasar al sexto grado. Esto significaba que muchos de ellos se quedaban sin cupo para continuar los estudios. Con la política de continuidad y permanencia adoptada por la SED, y con los acuerdos de los colegios de primaria y secundaria se empezaba a garantizar la continuidad de los estudiantes en el sistema educativo. De otra parte, y como le corresponde al magisterio se comienza a reflexionar sobre las practicas pedagógicas de la primaria y su continuidad en la secundaria.

La demanda en la ciudad de Bogotá del servicio educativo tiene una

tendencia piramidal, es decir, dada la transformación demográfica la población tiende a ser mayor en los niveles más jóvenes y luego se reduce a medida que la edad aumenta. La población objeto de los servicios educativos contemplados por la SED, comprendidos entre ellos la educación preescolar y la educación media representan el 28% de la población total y se encuentra distribuida de la siguiente manera: 6% la preescolar, 10% la primaria, 8% secundaria y 4% la media.

La cobertura en Santa Fé de Bogotá en 1995 fue de un 65.7% lo cual

representa un total de 1´061.159 alumnos matriculados y un déficit de 553.974 niños en edad escolar que no ingresaron al sistema educativo formal de Bogotá.

Para lograr atender las necesidades crecientes de la educación en el

distrito, la SED propuso el proyecto de construcción de plantas físicas y la ampliación de algunas instituciones educativas existentes. Para ello, en cada localidad se levantó el mapa de necesidades en la oferta educativa. Esto permitió tener el sistema georeferenciado de necesidades, el cual a través de la coordinación de planeación, lo confrontó con las necesidades declaradas por la JAL para determinar las zonas de la localidad en las que se debía construir nuevos planteles. Este proceso garantizaba iniciar un ordenamiento en la oferta educativa y en la planeación en la construcción de nuevos colegios. Es decir, la ampliación de cobertura, la construcción de colegios y ampliación de plantas físicas obedecían a proyectos propuestos desde las mismas localidades con una clara orientación de planeación. Las comunidades son visibles en este nuevo proceso. Ya no tienen que ser acompañadas por políticos o Concejales para garantizar el servicio educativo de sus hijos.

De otra parte, la SED continúo a través del Proyecto PACES creado en

1992 subsidiando con becas a los alumnos de los estratos 1 y 2 que finalizaban la básica para que, en colegios particulares continuaran sus estudios de la secundaria. Con este proyecto se amplió la cobertura de la educación secundaria en 15.000 cupos, producto de los subsidios a jóvenes entre 6° y 11°, en 392 planteles privados.

217

Otro proyecto que propone la SED para ampliar cobertura es el proyecto subsidio a la demanda., conocido con el nombre de Proyecto SUDE. Con este proyecto se subsidio a las instituciones privadas y oficiales que ampliaron su servicio a la comunidad educativa. En 1996 se estableció convenio con 35 establecimientos privados que ampliaron la cobertura a 5394 alumnos nuevos en el sistema educativo con un costo de $1.762.219.800, 70 instituciones estatales que ampliaron la cobertura con 10146 alumnos beneficiados y un costo de $1.545.489.400. En 1997, 29 establecimientos privados ampliaron la cobertura en 7.568 con un costo de $3.090.582.000 y 158 establecimientos estatales con 28.600 nuevos estudiantes y un costo de $4.369.365.000.

En este período se realizaron convenios con instituciones de carácter

privado para ofrecer el servicio educativo. Esta política se asumió con absoluta responsabilidad. No se podía dejar a los niños que terminaban su ciclo de la primaria sin estudio por no encontrar oferta en los colegios oficiales de secundaria e inclusive en la primaria de las localidades deficitarias. El desarrollo de esta política contribuyó a aumentar la oferta educativa.

Otra política del trienio en relación con la cobertura se ejecutó a través

del proyecto y el programa de educación inicial grado cero, el cual propuso la ampliación del servicio educativo del 100% de los infantes, con excelente calidad en el nivel preescolar. Para ello se construyeron y dotaron aulas, se nombraron docentes especializados y se capacitaron a los que estaban ejerciendo. La aplicación de esta política facilitó el acceso de niños de cinco años al sistema educativo oficial. El proyecto de educación inicial permitió construir y adecuar aulas de preescolar en las veinte localidades que se ajustaban a los requerimientos de los niños comprendidos entre los 5 y 6 años. Cada aula debía tener capacidad para albergar 30 infantes en cada jornada. Las aulas del grado cero se dotaron con mobiliario que se ajustaba a las características de edad, estatura y tipo de trabajo que desarrollaban los niños.

Al realizar la georeferenciación de la oferta y la demanda de las

localidades se detectó que si algunas localidades eran deficitarias, otras por el contrario fueron consideradas como super habitarías, es decir tenían más oferta de cupos educativos que demanda de los mismos. Como consecuencia de este análisis se trazó una nueva política a través del proyecto subsidio al transporte escolar. Esta propuesta se convirtió a la vez en una estrategia importante para aumentar la cobertura escolar al brindar el transporte escolar para aquellos alumnos que en razón de la distancia que existe entre su residencia y el establecimiento educativo donde se le adjudicó el cupo, tengan dificultades para asistir al colegio. La prestación de este servicio está orientada a estudiantes de ambos sexos desde el grado 1 hasta el grado 11, beneficiando a la población estudiantil de estratos socioeconómicos bajos. Este proyecto contribuyó al amparo y mejoramiento de la seguridad de los estudiantes, favoreciéndolos económicamente, facilitando la permanencia de los alumnos en los planteles escolares.

218

Proyecto CONE: Construcción y dotación plantas físicas. Con la puesta en marcha de estos proyectos la SED ejecutaba las políticas educativas propuestas por el alcalde Antanas Mockus en el Plan de Desarrollo. Estas políticas fueron: asumir las responsabilidades frente a las coberturas, la calidad y la eficiencia en la prestación del servicio educativo. Por lo tanto se debe mejorar la calidad de la educación, ampliar la cobertura, mejorar la relación entre la educación y el mundo del trabajo, mejorar la articulación entre la educación y el cuidado del medio ambiente, mejorar la comunicación entre la ciudadanía y la Secretaria de Educación, coordinar el proceso de descentralización de la educación en el Distrito Capital, mejorar el desarrollo institucional de la Secretaria de Educación. El plan propuso metas como: Reestructurar la Secretaría de Educación Distrital, incorporar a la estructura administrativa distrital los Centros Experimentales Piloto, el Fondo Educativo Regional y la Oficina de Escalafón, Incorporar los establecimientos educativos que entrega la Nación a la administración distrital, Determinar la estructura y administración de la planta de personal de acuerdo con lo previsto en la ley 60 de 1993. Para el cumplimiento de los objetivos y metas propone desarrollar cinco proyectos. Estos son: la reestructuración de la Secretar fa de Educación, el impulso y desarrollo de la Red integrada de participación ciudadana, el Montaje y actualización del Sistema de información educativa, la modernización de la Secretaría de Educación y la implementación de los CADELES.

2.2.3.2. La cobertura escolar 1998 – 2000 en Bogotá

El Plan Sectorial para este trienio prepone responder a la inequidad en la

prestación del servicio. Aunque en la administración anterior se habían implementado proyectos para ampliar la cobertura, aún se reportaban estudiantes por fuera del servicio educativo no se había logrado incluir a todos los niños que estaban por fuera del sistema educativo. El plan de desarrollo del alcalde Peñalosa en relación con la equidad propone garantizar las oportunidades de ingreso y permanencia en el sistema educativo para niños y jóvenes de estratos 1 y 2 y que se encuentren en edad escolar, entre los 5 y los 17 años, para cerrar la brecha de inequidad con la población de estos estratos. Con respecto al acceso y permanencia al sistema educativo se requiere ampliar las oportunidades de acceso. La propuesta de ampliación de cobertura fue más allá de la creación de nuevos cupos. Además de la cobertura se planteó también la necesidad de que los niños, además de ingresar al sistema educativo, pudieran cumplir los objetivos de la educación y garantizar su permanencia en los centros educativos a través de apoyos directos a instituciones y estudiantes. Los proyectos que constituyen la estrategia de equidad ascienda a $420.161 millones, para crear 100.000 nuevos cupos para niños y jóvenes de los niveles 1 y 2 del SISBEN, particularmente de las localidades de Bosa, Suba, Usme, San Cristóbal y Ciudad Bolívar, mediante la utilización de tres estrategias: aprovechamiento y ampliación de la capacidad instalada, construcción de nuevos colegios y subsidio a la demanda.

219

El Plan propuso también la focalización de los recursos del Estado hacia la población de menores recursos, mediante la redistribución de recursos, que promuevan la equidad del sistema educativo y reversen la situación de desventaja que se encuentran las instituciones que atienden la población de estratos 1 y 2.

Se inscribe en el banco de proyectos de Planeación Distrital, el proyecto

Fomento a la Retención Escolar, a través de este proyecto se atendieron los estudiantes en situación de vulnerabilidad bien sea por su situación familiar, por desplazamiento, porque se encuentran en riesgo de consumir alcohol o drogas adictivas o porque no se entusiasman con lo que viven en la escuela y son susceptibles de abandonar el sistema escolar. La SED reconoce que las instituciones educativas que atienden a estos jóvenes necesitan apoyo, por eso inicia una serie de talleres para docentes, directivos y estudiantes con el fin de atender este tipo de instituciones. Este proyecto desarrolló programas de prevención al consumo de alcohol y otras drogas, prevención de gestación precoz, entre otros. Estos programas se llevaron a cabo con la participación de la UCPI; el DABS, IDUPRON. Durante este período se empezó un trabajo intersectorial en los temas relacionados con vulnerabilidad de la población especialmente de los niños y jóvenes. Se constituyó el Comité Distrital de Prevención al consumo de alcohol y otras drogas, y en ese comité tenía presencia la SED.

Durante esta administración se construyeron 17 colegios nuevos en las localidades con alta demanda. La arquitectura de estos colegios rompe con las construcciones clásicas de los colegios oficiales en Bogotá. Los mismos son modernos y la SED los dota con los recursos suficientes para que funcionen sin ningún contratiempo. Estos colegios fueron entregados a la administración de particulares bajo la figura de concesión. Esta decisión política tomada por el Alcalde Peñalosa y por la Secretaria de Educación Cecilia María Vélez, generó oposición de los maestros quienes denunciaban la privatización de la educación por este tipo de administración La SED se defendía con el argumento que el servicio educativo que se le ofrecía a los estudiantes en relación con los costos era el mismo de los colegios distritales y administraos por docentes oficiales. A pesar de la oposición a la figura de concesión el Concejo de Bogotá garantizo el funcionamiento de estos colegios durante 15 años, mediante la aprobación de vigencias futuras por estos años.

Esta figura de la concesión tiene que demostrar la calidad de la educación

y la garantía de la permanencia de los estudiantes en el colegio y en el sistema educativo. Los colegios de adjudicaron a través de una licitación pública.

220

2.2.3.3 La cobertura escolar 2001-2004 en Bogotá A pesar que en el trienio inmediatamente anterior se logró aumentar la

cobertura en 137.000 cupos, equivalentes al 97.1% de cobertura bruta, aún se reportaba un déficit educativo para 85.000 niños y jóvenes por fuera del sistema escolar de los estratos 1y 2, y se comprobó que el 29% de estos estratos pagaban la educación en colegios privados. Por eso el nuevo plan sectorial de educación propone garantizar 99% de cobertura bruta. Para ello se creó 82.000 nuevos cupos. Para lograr la meta, la SED mejoró la capacidad instalada de los establecimientos educativos, construyó 17 nuevos colegios en aquellas localidades deficitarias, los colegios construidos en este periodo los administró a través del modelo de concesión. Este modelo generó gran controversia en el sector educativo. Sin embargo el Concejo de Bogotá, aprobó vigencias futuras por quince años para garantizar la aplicación del modelo. Para lograr la cobertura propuesta además de las anteriores estrategias, la SED continuó los subsidios en colegios privados.

La SED en el plan sectorial para este periodo estableció como política no

sólo la ampliación de la cobertura, sino, garantizar la permanencia y continuidad de los niños en el sistema educativo. Para ello estableció lo que significaba la promoción de los estudiantes, y se evidencio que los niños que estando en el sistema educativo se ven afectados por la repitencia escolar. Los niños y jóvenes que repiten años escolares se convierten en estudiantes en extraedad, y finalmente son estudiantes desertores del sistema. Para responder a esta necesidad la SED adoptó como política implementar aulas de aceleración del aprendizaje, mediante las cuales los niños en extraedad, bien sea porque no habían ingresado al sistema, porque se habían retirado del mismo o porque eran repitentes y estaban en peligro de desertar del sistema podían cursar la primaria en un año escolar con metodologías innovadoras. Se abrieron 120 aulas de aceleración.

Para garantizar el flujo adecuado de los estudiantes entre niveles para

que culminen los ciclos educativos y para garantizar la permanencia de los 773.230 alumnos en el sistema público, se propuso mantener la retención escolar en el 96%. Para ello estableció también como política integrar 70 instituciones educativas para que los colegios que ofrecían solamente la educación primaria se convirtieran en una sola institución educativa con otro centro educativo que ofreciera la básica secundaria y viceversa. Aunque este proceso fue discutido, lo que generó en la práctica fue la ampliación de la oferta educativa y la continuidad de los estudiantes en los diferentes niveles educativos. Al finalizar el período se integraron la mayoría de las Instituciones Educativas en cumplimiento de la ley 715/01.

Una política clara en el trienio fue la de garantizar doce años de

escolaridad a los estudiantes bogotanos en las Instituciones Educativas oficiales.

221

El plan establece como política articular la educación inicial de los niños menores de cinco años con el grado cero. Por lo anterior, se constituye el comité de educación inicial donde los responsables de los jardines del DABS y del ICBF se coordinaban con las instituciones educativas donde continuarían los niños su educación preescolar y primaria. Esta política además de apoyar la educación inicial de los menores de cinco años, garantizaba el ingreso y la continuidad de los niños en el sistema.

Para este periodo el plan sectorial del alcalde Antanas Mockus, continúa

con la política de cobertura iniciada en su primera administración y con las estrategias adelantadas por la administración de Peñalosa. Es decir, continúa con la ampliación de cobertura y con la política de que los estudiantes permanezcan durante doce años en el sistema educativo. Para ello se utiliza la capacidad ofrecida por las instituciones educativas, se construye 17 colegios, se inicia la remodelación de otros. Y se continúa con los subsidios a través de convenios con instituciones privadas.

El plan sectorial correspondiente a este período además de afianzar las

políticas implementadas en la administración anterior, amplia la oferta para aquellos jóvenes y adultos que abandonaron el sistema educativo y para aquellos jóvenes y adultos que son analfabetas. Se realiza un programa de alfabetización a través del cual mil jóvenes y adultos se alfabetizan con el apoyo de estudiantes de los grados 10 y 11 de los colegios oficiales en cumplimiento del servicio social obligatorio. La facultad de Educación de la Universidad Distrital. Se vinculó en el desarrollo del proyecto.

222

CAPITULO III Este capítulo recoge la propuesta de gobierno del Alcalde Luís Eduardo

Garzón y el secretario de educación Abel Rodríguez. El alcalde Luís Eduardo Garzón en su programa de gobierno manifiesta

que “Se mantendrá el criterio de educación pública, sumando esfuerzos por su universalización, así como ampliar y garantizar la calidad y el mínimo nutricional para los niños en edad escolar. La Secretaría de Educación en el plan sectorial propone el “Programa Escuela - Ciudad – Escuela”, donde, A) La escuela va a la ciudad, la ciudad va a la escuela, B) Acompañamiento de los y las estudiantes en el tiempo extraescolar. Programa Acceso y permanencia para todas y todos: A) Ampliación de la oferta educativa oficial y mejoramiento de su gestión, B) Educación básica primaria gratuita, C) Mejoramiento y ampliación del transporte escolar, D) Subsidios condicionados a la asistencia escolar para niños y niñas trabajadoras, E) Solidaridad social con la niñez y la juventud. Articulación educativa de Bogotá con la Región Central: A) Intercambios educativos y pedagógicos con la Región, B) Fortalecimiento de una segunda lengua (Bilingüismo), C) Educación rural. Programa Construcción, ampliación, mejoramiento y reforzamiento estructural de los establecimientos educativos A) Construcción y dotación de nuevos colegios, B) Mejoramiento integral de infraestructura y prevención de riesgos en las instituciones educativas distritales, C) Equipamiento y dotación escolar.

3.1 Periodo 2004 - actualidad La presente administración, conserva la misma estructura de la SED.

Continúa el proceso de desconcentración de la SED y propone en el plan de desarrollo el fortalecimiento de la IE que implica consolidar su autonomía, la democratización del gobierno y las prácticas escolares, la modernización de la gestión académica y administrativa, y el mejoramiento de las condiciones materiales para su realización. La Secretaría de Educación concentrará sus esfuerzos en la integración académica y pedagógica de estas instituciones, para fortalecer su autonomía e identidad y para garantizar la permanencia de los alumnos en todo el ciclo educativo. Para mejorar la capacidad de gestión académica y administrativa se aumentarán las transferencias de recursos, se designarán coordinadores administrativos para las instituciones más grandes y se intensificará la capacitación del personal directivo en procesos de gestión académica, administrativa y financiera. El fortalecimiento de la institución educativa también implica el mejoramiento de las condiciones materiales de la enseñanza y el aprendizaje. La participación de la comunidad educativa y de la sociedad civil en general en la formulación y gestión de la política educativa, será un principio y una práctica fundamentales del Plan Sectorial. Se fortalecerán el Consejo Directivo y el Consejo Académico escolar, la Rectoría y la Personería estudiantil, como órganos fundamentales del gobierno escolar, al igual que los foros y juntas educativas.

223

La estructura de la administración de la Secretaría de Educación cambió radicalmente como consecuencia de la descentralización a partir de 1993. En la actualidad la entidad es reconocida nacional e internacionalmente por su organización y calidad en los procesos administrativos.

3.1.1 Transformación pedagógica de la escuela y la

enseñanza Una condición esencial para alcanzar logros significativos y sostenibles

en la calidad de la educación es el mejoramiento de las condiciones de enseñanza y aprendizaje, lo cual supone darle prioridad a los procesos pedagógicos de los centros educativos, especialmente a aquéllos que tienen que ver con la convivencia y el gobierno escolar, la elaboración

y operación del Proyecto Educativo Institucional y de los proyectos pedagógicos transversales, la elaboración y ejecución de los programas de estudio y la planeación curricular. Componente esencial de la transformación pedagógica de la escuela y la enseñanza será la recuperación y fortalecimiento del saber pedagógico de los maestros y el estímulo a sus capacidades de innovación y experimentación en el aula y en la escuela.

También serán parte esencial de esta estrategia el reconocimiento y apropiación del acumulado investigativo en educación y pedagogía.

El énfasis en los procesos pedagógicos se acompañará de una gestión

administrativa eficiente, humana, solidaria y participativa. De igual manera, se dará especial atención a la evaluación de los

aprendizajes de los y las estudiantes, así como al desempeño profesional de los y las docentes y la gestión institucional, mediante la incorporación de nuevos sistemas de evaluación que complementen los actualmente vigentes y que incluyan aspectos pedagógicos y educativos no contemplados por las disposiciones actuales que regulan la evaluación.

Se intensificarán los usos pedagógicos de la informática y la comunicación en la institución educativa y se promoverá la investigación sobre su incidencia en los procesos de aprendizaje.

Así mismo, se promoverá una cultura en favor de la infancia, tanto entre

los docentes como en la sociedad en general; se buscará la consolidación de una institución educativa que reconozca e integre la diversidad cultural, y por tanto las necesidades educativas específicas de grupos poblacionales determinados. La realización del Programa Transformación pedagógica de la escuela y la enseñanza se cumplirá a través de los siguientes proyectos:

•

Con este proyecto se busca renovar el PEI de los centros educativos de la ciudad con miras a su actualización desde una perspectiva pedagógica y de transformación democrática de la institución escolar. La renovación de los PEI

Renovación pedagógica de los PEI y profundización de la democracia escolar

224

busca también cualificar y hacer pertinentes los planes de estudio y generar procesos de innovación didáctica y pedagógica en las áreas curriculares y articularla con los programas y proyectos del Plan Sectorial de Educación.

Se realizará un diagnóstico del estado actual en el que se encuentran los PEI de la ciudad, y se dará asesoría y acompañamiento al proceso de renovación, evaluación y sistematización de los mismos. Se reactivarán y fortalecerán los espacios y mecanismos de participación creados por la Ley General de Educación, en especial del Consejo Directivo, el Consejo Académico, la personería estudiantil y los consejos de padres, maestros y estudiantes de los colegios de la ciudad. En todos los colegios de la ciudad se adelantará un plan integral de formación en Derechos Humanos que incluirá tanto la enseñanza de la teoría de los derechos humanos como su práctica cotidiana en la institución escolar, en cumplimiento

del Acuerdo 108 del Concejo de Bogotá, por medio del cual se establece en todos los establecimientos educativos del Distrito, públicos y privados, y en todos los niveles, la Cátedra de Derechos Humanos, Deberes y Garantías.

• Este proyecto pondrá en marcha acciones y estrategias que fortalezcan la

identidad de los maestros y maestras como profesionales de la educación, portadores de saber y constructores de cultura, y hagan visible su capacidad para aportar al diseño y ejecución de las políticas públicas educativas. En coordinación con el Comité Distrital de Capacitación, la Secretaría adelantará programas de formación y actualización y apoyarán grupos y redes

Cualificación y mejoramiento profesional de los maestros y maestras

de maestros que trabajen en las áreas de la enseñanza y en el campo didáctico, con enfoques innovadores e interdisciplinares. A la realización de estas actividades se vincularán universidades y centros de investigación especializados.

La formación inicial de los futuros maestros así como la formación avanzada y permanente serán objeto de atención y evaluación, con el fin de garantizar la pertinencia y calidad de los programas. Se promoverán espacios académicos de intercambio y evaluación de las políticas de formación con las Facultades de Educación de la ciudad y las escuelas Normales. La Normal Distrital María Montessori será objeto de un plan de mejoramiento institucional, para convertirla en la institución por excelencia formadora de los maestros de educación primaria Se realizará el Foro Educativo Distrital anual como espacio para la discusión de las políticas educativas y las problemáticas de las distintas áreas de la enseñanza.

De la misma manera, la Cátedra de Pedagogía Bogotá: una Gran Escuela

se constituirá en el escenario permanente de discusión sobre el soporte pedagógico-conceptual de las relaciones escuela-ciudad-escuela.

Se reconocerá e incentivará la actividad profesional de maestros y maestras mediante estímulos que reconozcan y resalten sus aportes al desarrollo pedagógico de su institución y localidad, apoyando la participación en eventos académicos, la publicación de experiencias, la suscripción a

225

publicaciones académicas, el apoyo a la formación de postgrado y el acceso a pasantías.

Los estímulos serán objeto de una reglamentación cuidadosa con el fin de

garantizar la accesibilidad en igualdad de condiciones y la adjudicación a los maestros y maestras que tengan los méritos para merecerlos.

Se reconocerán y estimularán las instituciones educativas oficiales que se

destaquen por su gestión pedagógica y administrativa a través del premio Galardón.

En coordinación con Red Salud, DABS, Secretaría de Salud y Compensar, se evaluarán las necesidades de los maestros y maestras en materia de salud personal y laboral, a fin de diseñar políticas integrales de bienestar social y profesional. Se promoverá la participación de los maestros y maestras en actividades recreativas, culturales y deportivas del Distrito.

• Con el fin de lograr un mejor aprovechamiento de la infraestructura física

de los colegios, y fomentar el uso de medios educativos y recursos didácticos, se promoverá la dotación de aulas especializadas y el establecimiento del sistema de rotación de grupos.

Aulas especializadas y rotación de grupos

Las aulas especializadas buscan crear espacios de aprendizaje adecuados a las necesidades pedagógicas, tecnológicas y de información de las principales áreas del conocimiento.

La rotación busca evitar la subutilización de las aulas escolares, mediante un sistema en el cual los estudiantes desarrollan sus actividades en distintas aulas y no en una sola.

Para la ejecución de este proyecto se identificarán previamente los colegios que reúnen las condiciones y se hará acompañamiento pedagógico y administrativo para reorganizar sus tiempos y sus espacios.

• Este proyecto tiene como objetivo consolidar la RedP como una

herramienta pedagógica al servicio del mejoramiento de la calidad de la educación en Bogotá. Para tal fin, se ampliarán y mejorarán los servicios y contenidos pedagógicos que ofrece la Red y se incentivará su uso por parte de docentes y estudiantes de los colegios de la ciudad.

Desarrollo y aprovechamiento pedagógico de la RedP

Las actividades que se ejecutarán para lograr el desarrollo y aprovechamiento de la RedP son:

Aumentar el número de salas de informática en los colegios, con el software educativo adecuado y con la conectividad a Internet respectiva, que intensifiquen y cualifiquen procesos de aprendizaje basados en el uso de herramientas virtuales. Igualmente se adelantarán convenios para que los docentes accedan al servicio domiciliario de Internet con las tarifas más bajas del mercado. Esta acción se acompañará de programas de capacitación y asesoría para el buen aprovechamiento de los actuales programas de software

226

educativo y su producción por parte de grupos de maestros con innovaciones en este campo.

• Con base en la política planteada en el Plan de Desarrollo Bogotá sin

indiferencia de dar prioridad a la vigencia y garantía de los derechos de los niños y las niñas de la ciudad, este proyecto trabajará desde el sector educativo para construir una cultura en favor de la infancia que garantice el efectivo ejercicio de sus derechos fundamentales y en especial los de orden educativo.

Inclusión social y protección a la niñez y la juventud en la escuela

Se desarrollarán programas de formación y actualización en derechos y

trato a los niños y las niñas, dirigidos a maestros y maestras, familias y comunidad educativa, buscando que los niños y niñas puedan crecer y desarrollarse en entornos y relaciones afectivas, positivas y enriquecedoras.

Dichos programas harán parte de la ejecución del Acuerdo No. 125 de 2004 aprobado por el Concejo de Bogotá, por medio del cual “se implementa la Cátedra de Derechos Humanos, Deberes y Garantías y Pedagogía de la Reconciliación”.

Igualmente, se adelantarán acciones pedagógicas, artísticas, lúdicas y

comunicativas para incidir en la transformación de los imaginarios y concepciones actuales sobre la infancia y avanzar hacia su reconocimiento, respeto, protección por parte de los adultos, responsables de su cuidado, asistencia y educación.

Parte sustancial de este propósito es el reconocimiento e integración de la

diversidad cultural, generacional, étnica y de géneros, así como la atención a niños y niñas con diversas discapacidades y necesidades educativas especiales. Para lograr este objetivo se establecerán convenios con el DABS, ICBF, SDS, IDCT, IDRD, y se acordarán alianzas estratégicas con el sector privado, solidario y cooperativo.

Se trata de reconocer e integrar de manera plena a la vida escolar a

aquellos grupos poblacionales con condiciones específicas de aprendizaje. Para ello se fomentará una escuela que reconozca y valore la diversidad cultural de la población estudiantil, por medio de prácticas de enseñanza, planes de estudio y ambientes de aprendizaje, diseñados a partir del reconocimiento de las diferencias señaladas y la incorporación de la diversidad de saberes culturales a los planes de estudio. Se realizarán acciones positivas que, en el contexto de experiencias educativas pilotos, permitan la formulación de criterios pedagógicos y líneas de política sobre inclusión escolar. Igualmente, se adelantarán acciones pedagógicas, artísticas, lúdicas y comunicativas, para avanzar hacia su reconocimiento, respeto y protección por parte de los adultos.

227

Se construirán de forma participativa y en coordinación con instituciones de la sociedad civil y de gobierno, estrategias de intervención para el tratamiento de problemáticas como la violencia intrafamiliar y del entorno, el trabajo infantil, el desplazamiento forzado, el abuso y la explotación sexual y laboral y el embarazo precoz y no deseado. Se sensibilizará a los docentes y directivos docentes para que a través de su acción pedagógica comprometan a los padres y madres de familia en la tarea de promover la permanencia de sus hijos en la escuela.

Se creará una veeduría en cada localidad, para que vigile, proteja, escuche e intervenga, en el marco normativo vigente, en favor del derecho a la educación de la niñez y la juventud.

• Le corresponde a esta Administración seguir implementando la cultura de

la evaluación. Con este proyecto la Secretaría pretende construir un sistema integral de evaluación que incluye la evaluación de los aprendizajes de los alumnos, el desempeño docente y de las instituciones educativas.

Evaluación de los resultados y los procesos educativos

La evaluación estará orientada a producir conocimiento sobre el lugar,

funciones y relaciones de los participantes en la acción educativa, así como generar información necesaria para la toma de decisiones sobre el quehacer escolar y educativo.

El sistema integral de evaluación busca complementar las pruebas de

orden nacional con otras pruebas o evaluaciones que se ocupen de los procesos pedagógicos y permitan tener nuevos elementos de análisis para la toma de decisiones en materia de mejoramiento de la calidad de la educación, el desempeño profesional docente y la organización y orientación de las instituciones educativas del Distrito Capital.

Así mismo, se sistematizarán los resultados de las pruebas de logro y

desempeño docente desarrolladas hasta el momento y se examinará la incidencia de los procesos pedagógicos de aprendizaje y enseñanza en dichos resultados.

Se realizarán investigaciones, programas de formación y actualización de

docentes, y debates académicos, que enriquezcan el análisis sobre la evaluación, desde distintos enfoques y perspectivas teóricas.

El sistema integral de evaluación tendrá en cuenta tres tipos de pruebas: Evaluación de procesos y logros educativos: además de las pruebas

Saber, elaboradas para evaluar las competencias básicas según los estándares nacionales fijados por el MEN, el Distrito diseñará y aplicará otras evaluaciones de tipo muestral y censal en los niveles de Preescolar, Básica primaria, Básica Secundaria y Media para evaluar los procesos y los logros

228

educativos de los estudiantes. Las pruebas servirán para que, en los niveles distrital y local, así como en cada institución educativa, se puedan valorar los avances de las políticas educativas, los PEI y los logros en los aprendizajes, haciendo énfasis en los procesos pedagógicos y en el contexto social y cultural de los estudiantes. La evaluación muestral incluirá a las 323 instituciones educativas oficiales y 100 instituciones de carácter privado.

Evaluación de desempeño docente: declarado inexequible el Decreto 2582

del 2003, la Administración Distrital estará pendiente de las determinaciones legales que se adopten con relación a la evaluación de desempeño docente, para su aplicación correspondiente. Por su parte, la Secretaría de Educación diseñará y aplicará una prueba para evaluar la práctica profesional docente. Sus resultados serán tenidos en cuenta a la luz de la cultura institucional y en el marco de las políticas públicas distritales.

Autoevaluación institucional: al igual que en los casos anteriores, la

autoevaluación institucional se realizará de acuerdo con el ordenamiento jurídico nacional.

La Secretaría orientará a las instituciones educativas para que en el

marco de los PEI se diseñen y apliquen instrumentos de autoevaluación que les permitan mejorar los procesos pedagógicos y de gestión administrativa.

Para avanzar en la definición de una política de evaluación que amplíe y

cualifique los instrumentos hasta ahora utilizados, se conformará una Mesa de Trabajo con especialistas y la comunidad educativa, que aporte elementos y recomendaciones para la construcción del sistema distrital de evaluación.

• El proyecto se orientará a garantizar el funcionamiento, la ampliación de

la cobertura y el fomento al uso de la Red Distrital de Bibliotecas Públicas, con el fin de mejorar el acceso al conocimiento, la cultura y la tecnología.

Ampliación y fomento del uso de la Red Distrital de Bibliotecas

El propósito central de este proyecto será el de articular la Red de

Bibliotecas Públicas a las bibliotecas escolares de los colegios distritales y al Plan Sectorial de Educación, en especial al programa Escuela-Ciudad-Escuela.

De igual manera, se diversificarán las colecciones bibliográficas, se

facilitará el acceso y se hará un mejor aprovechamiento de la Red. Al mismo tiempo se realizarán convenios interinstitucionales que permitan ampliar el acceso a sus servicios por parte de la ciudadanía.

• Se incorporarán al proceso educativo diversos proyectos que permitan

promover el espíritu investigativo y científico en los niños, niñas y jóvenes; apoyar la investigación aplicada a la educación y la pedagogía; mejorar la

Ciencia y tecnología en la escuela

229

enseñanza de las ciencias mediante programas de formación de docentes y la utilización de las nuevas tecnologías; fomentar una cultura de la ciencia y la tecnología entre estudiantes y docentes que permita su apropiación como patrimonio universal; articular el sistema escolar al mundo productivo como forma de asimilación de los desarrollos tecnológicos. Para el desarrollo de este proyecto la SED asignará una dependencia.

Programa Escuela - Ciudad – Escuela

Este programa se propone convertir la ciudad en una gran escuela en la cual los niños y las niñas tengan otras maneras de aprender, los docentes puedan encontrar nuevas formas de realización de su labor pedagógica y de enseñanza, y la escuela supere el aislamiento de su entorno social y cultural. Así mismo, busca convertir el tiempo libre de niños, niñas y jóvenes en tiempo útil para el aprendizaje y el conocimiento, la creación, la recreación y el crecimiento personal y familiar. El programa Escuela-Ciudad-Escuela es una estrategia pedagógica que busca, por una parte, la apropia

3.1.2 Cobertura En este periodo se inicia el proyecto de apoyo a las instituciones

educativas asegurando las condiciones materiales y pedagógicas hasta completar el ciclo educativo en condiciones dignas. Para garantizar la accesibilidad a la educación (satisfacción de la demanda) y asegurar las condiciones de acceso y permanencia, la administración distrital se propone en el próximo cuatrienio aumentar considerablemente la oferta educativa oficial; establecer la gratuidad en la educación básica primaria y reducir los costos educativos en los demás niveles del sistema; mejorar y ampliar el servicio de transporte escolar; extender y mejorar la alimentación escolar; otorgar subsidios a las familias, condicionados al regreso de los niños y niñas menores trabajadores a la escuela; distribuir útiles y uniformes escolares recolectados a través de la solidaridad ciudadana; ofrecer oportunidades educativas en el tiempo extraescolar, y facilitar la inclusión en el sistema educativo de las poblaciones con dificultades especiales de acceso.

El programa de acceso y permanencia abarca los proyectos: (a) Ampliación de la oferta educativa oficial y mejoramiento de su gestión educación preescolar, media y superior. Igualmente, integración al sistema a los menores y jóvenes en situación de vulnerabilidad y riesgo social, esto es, a la población con limitaciones o capacidades excepcionales, en extraedad, situación de desplazamiento, menores trabajadores y población adulta que busca terminar sus estudios. La creación de nuevos cupos se realizará mediante las estrategias: construcción de nuevos colegios, ampliación y mejoramiento de los existentes, arrendamiento de inmuebles, implantación del sistema de rotación y otorgamiento de subsidios a la demanda mediante convenios con colegios privados y apertura de nuevos cupos en los colegios en concesión. (b) Educación básica primaria gratuita. (c) Mejoramiento y

230

ampliación del transporte escolar. (d) Subsidios condicionados a la asistencia escolar para niños y niñas trabajadoras. (e) Solidaridad social con la niñez y la

Juventud.

231

CONCLUSIONES

Impacto de la política de descentralización

La descentralización del servicio educativo a través de la certificación, y luego el proceso de desconcentración de la propia SED ha significado una continuidad en la política educativa de Bogotá. Cada una de las administraciones a partir de 1993 generó políticas para prestar el servicio de una manera autónoma y con planes sectoriales concertados, que han generado una mejor prestación del servicio educativo. Según el estudio "El impacto de las políticas sobre cobertura y matrícula en la autonomía de las escuelas (Bogotá, Colombia 1994-2004) Área “Cultura y política educativa” coordinado por Luz Marina Älvarez Suárez, Rectora, Rosaura Mestizo de Montaña Rectora, y Carlos Miñana, profesor Universidad Nacional de Colombia concluyen que "El caso de Bogotá es paradigmático por la sistematicidad y continuidad con que se que han aplicado las reformas en las tres últimas administraciones (Mockus – Peñalosa – Mockus) y porque se ha convertido en el ejemplo a seguir para el resto del país.”96

Aunque es evidente por lo menos para el caso de Bogotá que las herramientas jurídicas permitieron reestructurar la SED convirtiéndola en pionera en una entidad moderna.

Sin embargo, la aplicación de "Ley 60 de 1993 mostraba grandes problemas relacionados con la asignación de responsabilidades a las entidades territoriales. Con el paso de los años, se veía que generaba confusión en la asignación de las funciones que debían cumplir cada uno de los diferentes niveles –nacional, departamental y municipal. El resultado era que todos debían y querían hacer lo mismo, y finalmente todos terminaban haciendo poco; esto fue un punto fundamental que motivó el debate en torno a la necesidad de subsanar esta situación."97 Intervención de Margarita López en el foro convocado por la Fundación Corona. En el mes de noviembre de 2004.

“La Encuesta de Calidad de Vida de 2003, muestran un aumento de la

asistencia escolar en Bogotá que alcanzaría 89,2% en los niños entre 5 y 6

96 El impacto de las políticas sobre cobertura y matrícula en la autonomía de las escuelas (Bogotá, Colombia

1994-2004) coordinado porLuz Marina Älvarez Suárez, Rosaura Mestizo de Montaña y Carlos Miñana, Universidad Nacional

97 Intervención de Margarita López en el foro convocado por la Fundación Corona. En el mes de noviembre de 2004.

232

años; 97,7% en los niños entre 7 y 11 (primaria); 88% en los niños entre 12 y 17 años (secundaria); y 40% de los jóvenes entre 18 y 24 años (superior). En materia de cobertura los resultados de Bogotá son mejores que los del resto del país, pero los esfuerzos realizados, son aún insuficientes para vincular a la totalidad de los niños y jóvenes de los estratos más pobres de la población de Bogotá al sector educativo.” Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo. Documento:

Análisis de las políticas de educación, salud y vivienda del nuevo plan de desarrollo de Bogotá Capítulo Educación. Mayo 2006.

La encuesta demuestra que las acciones adelantadas por la SED estaban

apuntando a dar respuesta a una de las necesidades más sentidas de la población, y estas tienen que ver con la demanda escolar.

Las políticas adelantadas por las diferentes administraciones en el servicio

educativo han tenido continuidad. Esto se puede demostrar en los resultados de la cobertura, de la permanencia y del resultado de las pruebas para evaluar la calidad.

El cuadro que se presenta a continuación refleja el aumento de cobertura

en Bogotá durante los años 1998 y el 2004. Bogotá, D.C. Tasas globales de cobertura bruta y neta según nivel educativo 1998-2004.

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Tasa Global de Cobertura Bruta 94,3% 95,3% 97,1% 97,7% 98,2% 98,2% 98,5%

Preescolar 81,3% 84,2% 92,6% 96,6% 93,6% 94,5% 92,4%

Básica Primaria 112,3% 114,0% 117,6% 117,3% 115,7% 114,7% 113,6%

Básica Secundaria 108,0% 108,0% 108,7% 110,0% 113,4% 114,1% 116,0%

Media 79,4% 81,0% 78,8% 79,3% 81,4% 82,3% 85,7%

Secundaria y Media 98,4% 98,8% 98,4% 99,5% 102,6% 103,4% 105,9%

Tasa Global de Cobertura Neta 88,0% 88,7% 88,4% 90,8% 89,9% 92,1% 92,1%

Básica Primaria 82,0% 86,0% 84,2% 83,5% 83,3% 83,7% 85,1%

Básica Secundaria y Media 74,6% 77,5% 75,1% 78,7% 77,7% 81,0% 80,1%

Cálculos: Subdirección de Análisis Sectorial-SED, con base en el Sistema de Matrícula, ENH y DAPD.

233

Bogotá, D.C. Total matrícula según sector, período 1997 - 2004

AÑOS

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Sector Oficial 553.178 570.574 615.583 642.477 668.999 709.397 722.963 757.189

Concesiones - - - 7.007 19.374 21.430 23.117 26.308

Subsidios 38.533 58.664 65.906 69.814 84.857 86.665 114.787 119.016

Total Oficial distrital 591.711 629.238 681.489 719.298 773.230 817.492 860.867 902.513

Total

No Oficial 773.995 735.804 714.266 720.054 702.617 695.836 683.351 680.453

Total Matrícula 1.365.706 1.365.042 1.395.755 1.439.352 1.475.847 1.513.328 1.544.218 1.582.966

Partici

pación Oficial 43,3% 46,1% 48,8

% 50,0% 52,4% 54,0% 55,7% 57,0% Partici

pación No Oficial 56,7% 53,9%

51,2% 50,0% 47,6% 46,0% 44,3% 43,0%

Cálculos: Subdirección de Análisis Sectorial-SED, con base en el Sistema de Matrícula y Dane ENH etapa de junio. Nota: El cálculo la matrícula oficial incluye la matrícula de los establecimientos de educación formal regular, educación especial y educación de adultos.

Fuente: Cálculos Subdirección de Análisis Sectorial-SED, con base en el Sistema de Matrícula y ENH-DANE.

Al leer los planes sectoriales y las acciones que desarrollaron para ampliar

la cobertura, se observa que hay una preocupación por la permanencia de los estudiantes. Los planes reconocen que la deserción es preocupante, en 1995, por ejemplo, Bogotá reportaba una deserción del 7% en la secundaria y media y del 4% en la primaria. Con la convicción de que aumentar la

234

cobertura pero no garantizar la permanencia significa no avanzar en las propuestas de disminuir la inequidad en la prestación del servicio educativo, los planes proponen acciones para que los estudiantes permanezcan en el sistema.

Los siguientes cuadros dan cuenta del comportamiento interno de las IE

en relación con la aprobación, deserción, la reprobación y permanencia de los estudiantes en le sistema.

Bogotá, D.C. Tasas de Aprobación

La eficiencia interna de las IE demuestran que la tasa de aprobación

aumentó en todos los niveles, siendo la más significativa la del año 2002 que pasó del 89.9% al 94.5% en la básica primaria, y en la básica secundaria alcanzó aumentar en el mismo año del 82,6% al 93.9%.

De otra parte la tasa de reprobación disminuyó significativamente en este

período como lo demuestra la siguiente tabla: Bogotá, Tasas de Reprobación

235

Por último, la siguiente tabla demuestra que la deserción también

disminuyó significativamente en cada uno de los niveles entre 1998 y 2003. La deserción disminuyó del 3.9% al 3,1%, siendo más significativo la disminución en la básica secundaria que bajó del 5.1% al 4.3%

Bogotá, D.C. Tasas de Deserción

Las políticas desarrolladas durante los últimos 16 años demuestran que la

prestación del servicio educativo ha mejorado. La cobertura aumentó, la deserción disminuyó. Se construyeron 44 colegios y se han remodelado el 45% de los colegios.

Los programas que se han implementado proponen la democratización del

servicio a favor de los estratos 1 y 2.

FACTORES DE CONTINUIDAD Y DISCONTINUIDAD … · investigación específicamente en cuanto...

Documents

Transcript of FACTORES DE CONTINUIDAD Y DISCONTINUIDAD … · investigación específicamente en cuanto...