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Trabajo Fin de Grado
RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA POR
DENEGACIÓN IMPROCEDENTE
DE LICENCIAS
Facultad d
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as
Alumno: Miriam Osuna Sánchez
Mayo, 2020
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RESUMEN
En este trabajo se habla sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial exigido a la
Administración Pública debido a la anulación de licencias urbanísticas. Concretamente, se
habla de la problemática a la hora de establecer un nuevo plan urbanístico con relación a las
licencias otorgadas anteriormente que ahora son ilegales con la implantación del nuevo plan.
Contempla los derechos de los interesados ante tales circunstancias.
RÉSUMÉ
Ce travail parle de la procédure de responsabilité patrimoniale exigée de l'administration
publique en raison de l'annulation des permis d'urbanisme. Plus précisément, la question est
abordée lors de l'établissement d'un nouveau plan d'urbanisme par rapport aux licences
précédemment accordées, qui sont désormais illégales avec la mise en œuvre du nouveau plan.
Il envisage les droits des parties intéressées dans de telles circonstances.
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ABREVIATURAS
Art. Artículo
PACAP Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas
STS Sentencia del Tribunal Supremo
PGOU Plan General de Ordenación Urbana
SUNC Suelos Urbanos No Consolidados
LOUA Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía
TSJA Tribunal Superior de Justicia de Andalucía
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ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN: EVOLUCIÓN LEGISLATIVA Y MARCO CONSTITUCIONAL
DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN. ................... 4
2. LA IMPUTABILIDAD DEL DAÑO A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. ............ 6
3. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR LAS ACTUACIONES EN MATERIA
DE LICENCIAS URBANÍSTICAS. .................................................................................... 11
3.1. CONCEPTO Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS. . 11
3.2. LICENCIAS INDEBIDAS. PROCEDIMIENTO QUE DEBE SEGUIR UN
AYUNTAMIENTO PARA ANULAR UNA LICENCIA. ................................................... 15
3.3. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL: POR LAS ACTUACIONES EN MATERIA
DE LICENCIAS. ESPECIALMENTE, LA DENEGACIÓN IMPROCEDENTE Y LA
DENEGACIÓN DE LICENCIAS OBTENIDAS POR SILENCIO ADMINISTRATIVO. ... 18
3.4. RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES POR LA ANULACIÓN DE
LICENCIAS SOBREVENIDA POR UNA ANULACIÓN PREVIA DE PLANEAMIENTO
EN LA QUE AQUELLA SE HABÍA BASADO PARA SU OTORGAMIENTO. ............... 21
4. PROBLEMAS PROCESALES. ................................................................................. 26
4.1 PRETENSIONES PROCESALES. ............................................................................ 26
4.2 RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA PREVIA. .................................................... 28
4.3 PRUEBA. .................................................................................................................. 28
5. CASOS REALES EN LA PROVINCIA DE JAÉN. ................................................... 28
6. SENTENCIAS COMENTADAS ……………………………………………………..30
7. CONCLUSIONES. .................................................................................................... 31
8. BIBLIOGRAFÍA. ...................................................................................................... 33
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1. INTRODUCCIÓN: EVOLUCIÓN LEGISLATIVA Y MARCO CONSTITUCIONAL
DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN.
En primer lugar, decir que es el derecho administrativo el que se ocupa de regular la
organización administrativa y las relaciones que se establecen entres las Administraciones y
otros sujetos cuando estas ejercen las variadas funciones que les encomienda el ordenamiento
jurídico. En consecuencia, establecen relaciones jurídicas tanto con personas físicas, jurídicas
u otras Administraciones públicas, como cuando la Administración otorga una licencia a una
persona física. Puede ocurrir que se produzca un daño por el mal funcionamiento de la
Administración o por incumplimiento de un deber, por lo que entraría aquí la responsabilidad
patrimonial de la Administración que consiste en la obligación que tiene esta de reparar o de
responder por el daño causado. Todo esto presupone la existencia de un daño que ha afectado
al patrimonio de un sujeto y la existencia de un derecho o interés protegido. Este daño hay que
acreditarlo y además debe ser efectivo, evaluable económicamente, individualizado en relación
a una persona o grupo de personas, antijurídico, imputable a la Administración, probado y el
perjuicio debe ser real, no puede ser futuro o hipotético. En cuanto a la responsabilidad por
daños puede ser contractual, cuando el daño viene dado por el incumplimiento de un contrato,
o extracontractual, cuando se pide responsabilidad mediando culpa o negligencia. Pero en este
caso hablamos de una responsabilidad patrimonial, denominada también responsabilidad civil
extracontractual. La responsabilidad patrimonial se exige cuando surge un resultado dañoso
independientemente de si existe culpa o negligencia. Esta responsabilidad no aparece en la Ley
de Expropiación Forzosa de 1954, la cual introduce en nuestro Derecho el régimen general de
responsabilidad por daños de la Administración, sin embargo, si aparece en la sucesiva, aunque
con pocas variaciones, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones públicas y del Procedimiento común. Hasta que se introdujo esta ley tomaban
referencia de los artículos 121 y siguientes de la LEF de 1954, en ellos se detallan también la
indemnización por daños por parte del funcionamiento anormal o normal de la Administración,
las características que tiene que tener el daño para ser indemnizable como sus plazos para pedir
el resarcimiento.
Apareció por primera vez la expresión como tal en el artículo 3.b) de la vieja Ley reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956, cuando afirma la competencia para
conocer las cuestiones referentes a la responsabilidad patrimonial de la Administración pública.
Antiguamente asociaban el término responsabilidad patrimonial con el término de
responsabilidad civil, el cual querían evitar ya que querían detallar que la reparación del daño
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causado por la Administración depende de un órgano diferenciado. Actualmente, el término de
responsabilidad civil de las Administraciones públicas, ha desaparecido.
En cuanto a la evolución legislativa, la legislación que reguló por primera vez la responsabilidad
fue la Ley de Régimen Local de 1945, donde el Estado solo admitía la responsabilidad por
daños a los particulares en los casos de obrar por medio de agente especial, en el caso de
proclama directa y subsidiariamente para las Entidades Locales. Posteriormente, se publicó la
Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, por lo que los preceptos que contenía
la Ley de Régimen Local de 1945 se podían aplicar siempre y cuando no se contradijeran con
lo que establecía la nueva ley, utilizándose como artículos básicos el 121 y siguientes. En
consecuencia, había una parte de la jurisprudencia que aplicaba la ley anterior y otra parte que
consideraban que la nueva ley había sustituido a la anterior. Esta controversia se soluciono con
la entrada en vigor de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local,
donde en su artículo 52 deja claro todas las dudas sobre que normativa es la aplicable.
En la actualidad, el régimen de la responsabilidad patrimonial se encuentra en la Ley 30/2015,
de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas,
en sus artículos 13 y siguientes, aunque por primera vez apareció en la ley 30/1992, de 26 de
noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común, que además fue en esta ley donde apareció por primera vez ese régimen
de carácter básico. Esta ley mantiene la esencialidad del sistema que se estreno por las Leyes
de los años 50. Estos artículos hacen referencia al derecho del particular de ser indemnizado
por los daños causados por la Administración, salvo en caso de fuerza mayor, las características
que debe tener el daño, la responsabilidad patrimonial por parte del Estado por el
funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la Ley Orgánica del Poder
Judicial.
En cuanto al ámbito subjetivo de aplicación, la ley en su artículo 2 establece que: tanto la
Administración General del Estado, como las Administraciones de las Comunidades
Autónomas como las entidades que integran la Administración Local son todas
Administraciones Públicas a efectos de esta ley, como las Entidades de Derecho Público con
personalidad jurídica propia vinculadas a una Administración Pública cuando ejerzan
potestades administrativas.
A demás, existen leyes que regulan algunos casos concretos de responsabilidad patrimonial,
como, por ejemplo, en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo en su artículo 30. Este artículo
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regula que tendrán derecho a indemnización las lesiones que procedan de la alteración de las
condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización o de las condiciones de participación
de los propietarios en ella.
Existen también regulaciones concretas sobre responsabilidad civil que son aplicables a la
Administración siempre y cuando estas no excluyan a la Administración de su ámbito de
aplicación. Como, por ejemplo, la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro de Circulación de
Vehículos a Motor.
En cuanto al marco constitucional, la reparación de los daños se fundamenta en el derecho
constitucional a la integridad del patrimonio personal y económico. La responsabilidad como
tal se encuentra recogida en el art. 106.2 de la CE, que nos dice que los particulares tienen
derecho a ser indemnizados por las lesiones que sufran en sus bienes o derechos, salvo fuerza
mayor, pero más concretamente la responsabilidad por parte de las administraciones se
encuentra en el art. 149.1. 18ª, donde se incluyen entre las materias competencia del Estado el
sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas. A demás, en el artículo 106
de la CE, aparecen unos límites que con los cuales el legislador queda subordinado, como, por
ejemplo, que la Ley no puede suprimir la responsabilidad en determinados sectores y que para
que surja esta responsabilidad debe ocurrir un daño que se le pueda imputar a la Administración.
Respecto a los principios de la responsabilidad patrimonial, vienen recogidos en la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, concretamente en el artículo
32, que nos viene a contemplar el derecho de los particulares a ser indemnizados, las
características del daño y como su derecho de ser indemnizados por las lesiones que sufran a
causa de la aplicación de actos legislativos.
2. LA IMPUTABILIDAD DEL DAÑO A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
Respecto al daño o lesión, el daño constituye la pérdida o menoscabo de un bien de los que
integran el patrimonio de la persona, ya sea patrimonio personal como patrimonio económico.
El daño para ser imputable a la Administración debe reunir una serie de requisitos, como que
sea un daño que el particular no tenga el deber jurídico de soportar y que no sean daños que se
hayan producido por hechos que no se han podido evitar, artículo 34 de la Ley 40/2015, de 1
de octubre, de Régimen Jurídico de Sector Público. A demás, cabe añadir, que el daño debe ser
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efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de
personas, artículo 32 de la Ley 40/2015. Como así lo ha reiterado la Sentencia de la Audiencia
Nacional 573/2020, de 3 de febrero, “La viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial,
requiere conforme a reiterada jurisprudencia que resulta de aplicación, en lo que aquí ́respecta,
con la nueva normativa, por todas SSTS de 24 de mayo de 2014 (Rec.5998/2011) y 31 de
octubre de 2014 (Rec. 270/2012), la concurrencia de los siguientes requisitos: A) la efectividad
del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona
o grupo de personas. B) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea
consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los
servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin
intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. C) Ausencia
de fuerza mayor. D) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Asimismo, ha insistido la jurisprudencia en que " no todo daño causado por la Administración
ha de ser reparado, sino que tendrá́ la consideración de autentica lesión resarcible,
exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el
particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación
administrativa" (SSTS de 25 de septiembre de 2007, Rec. 2052/2003, de 1 de julio de 2009,
Rec. 1515/2005, entre otras). Por lo que respecta a la relación de causalidad, su concurrencia
exige que la lesión sea "consecuencia" del funcionamiento de los servicios públicos, de modo
que entre uno y otro requisito exista una relación causal, habiendo declarado la doctrina
jurisprudencial que la prueba de la lesión y el nexo causal corresponde al particular, mientras
que la acreditación de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la
existencia de dolo o negligencia de la victima suficiente para considerar roto el nexo causal,
corresponde a la Administración”.
En primer lugar, para que un daño sea efectivo el perjuicio producido tiene que ser real,
habiéndose producido anteriormente al momento de pedir la indemnización, no pudiendo ser
daños hipotéticos o futuros. En la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de junio de 1980 decía
que, “sólo cuando al concederse la licencia se conozca el alcance de las limitaciones que se
impongan a la misma, se producirá ese supuesto de hecho que es esencial e imprescindible para
dar actualidad a la pretensión indemnizatoria y, con ello, la posibilidad jurídica a esta
Jurisdicción para pronunciarse sobre ella”. Por lo tanto, la carga de la prueba le corresponde al
demandante, es decir, debe demostrar él que ha sufrido un daño y un perjuicio, en fase
declarativa antes de la sentencia, es decir, cuando se interponga la demanda el daño ya debe
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haber surtido. Cuando se alega un daño que no queda totalmente precisado, la jurisprudencia
deduce que se trata de una hipótesis o suposición, dando lugar a la imposibilidad de la
estimación indemnizatoria, ya que faltaría un requisito, es decir, la efectividad del daño. Sin
embargo, se admite la responsabilidad por el lucro cesante que se deja de percibir, siempre y
cuando este se ha probado como parte del daño efectivo. Es difícil la cuantificación exacta del
lucro cesante, pero esto no implica que no se indemnice por ello. En todo caso se puede recibir
indemnización por simples expectativas cuando hayan sido motivadas por la Administración,
bajo el principio de confianza legítima.
En segundo lugar, para que un daño sea evaluable económicamente debe poder ser valorado en
dinero para hacer posible la determinación de la cuantía de la indemnización. Sin embargo, no
significa que el daño deba de ser obligatoriamente carácter material, porque la Administración
tiene obligación de indemnizar por daños materiales como personales. El daño moral es cuando
afecta al grupo de derechos y bienes de la personalidad del perjudicado, como la dignidad de la
persona. El problema de estos daños es a la hora de cuantificarlos, por lo que siempre tendrá un
carácter subjetivo. Esto no conlleva que la sentencia condenatoria deba fijar la cantidad de la
indemnización, ya que, solo puede declarar que existe indemnización y fijar dicha cuantía en el
período de ejecución de la sentencia. Se dejan fuera con este requisito las simples molestias o
perjuicios pequeños. En el caso de los daños sobre bienes patrimoniales es muy fácil la
valoración económica mientras que en el caso de los derechos morales es bastante compleja.
En tercer lugar, respecto a que el daño debe ser individualizado quiere decir que sea un daño
producido a una persona o grupo de personas determinado o determinable, que pueda ser
singularizado sobre un patrimonio concreto, es decir, la Administración no debe tener
consecuencias para todos los ciudadanos. En consecuencia, todas las cargas que recaigan sobre
todos los ciudadanos de interés público no estarán sujetas a responsabilidad patrimonial, aunque
haya supuestos en los que unos ciudadanos estén mas perjudicados que otros. Este requisito en
nuestro caso no nos plantea problemas ya que, tanto como el otorgamiento de licencia ilegal
como la denegación de licencia lo cumplen. En el ámbito urbanístico, se regula que estarán
sujetos a indemnización los daños que deriven de vinculaciones y limitaciones de los deberes
respecto a construcciones, edificaciones…
En cuanto a la imputabilidad a la Administración Pública, esta responderá siempre que el daño
o lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. En
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consecuencia, es una responsabilidad objetiva sin importar si la Administración ejerce sus
potestades de manera correcta o no. Con el concepto de servicio público, la jurisprudencia lo
ha detallado como “toda actuación, gestión, actividad o tareas propias de la función
administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad con resultado lesivo”. Por lo
tanto, responde de los daños causados por su funcionamiento normal o anormal, o por los daños
causados por personas que se encuentren bajo la autoridad de la Administración. En el ámbito
urbanístico, suele ocurrir que sean varias las Administraciones implicadas, en estos casos si no
se pueden determinar la responsabilidad de cada una se aplicará el principio de responsabilidad
solidaria.
Se añade a demás en reiterada jurisprudencia que debe existir relación de causalidad, es decir,
que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, dejando claro la
doctrina jurisprudencial que la prueba de la lesión y el nexo causal corresponde al particular.
Sin embargo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de enero de 2013, Rec. 779/2012, detalla
que: “no es acorde con el referido principio de responsabilidad patrimonial objetiva su
generalización más allá́ del principio de causalidad, aun de forma mediata, indirecta o
concurrente, de manera que, para que exista aquélla, es imprescindible la existencia de nexo
causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido, y que
la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando
actúa al servicio de los intereses generales no permite extender dicha responsabilidad hasta
cubrir cualquier evento". Todo esto hace que la jurisprudencia venga modulando el carácter
objetivo de la responsabilidad patrimonial por parte de la Administración, debido a que no
quieren que todo riesgo o daño que puede haber en un servicio público pueda estar sometido a
esa responsabilidad patrimonial. Con todo esto quieren conseguir prevenir que surjan
situaciones eventuales dañosas para los administrados con independencia del actuar
administrativo (STS de 29 de enero de 2008, Rec. 152/2004 y de 15 de enero de 2013, Rec.
779/2012). El órgano que lleva el caso en concreto, debe determinar si concurre la “conditio
sine qua non”, y así determinar si concurre la relación causal. Esta relación puede aparecer
mediante formas mediatas, indirectas y concurrentes. La Administración responderá de los
daños producidos por ella en exclusiva, si es por culpa de la víctima queda exonerada. Se dan
casos en que los responsables son una Administración y personas ajenas, en estos supuestos la
jurisprudencia lo resuelve con una concurrencia de culpas, aplicando el quantum a cada una
según su responsabilidad. El perjudicado en estos casos debe demandar a ambos responsables
de forma conjunta. Le corresponde al perjudicado la carga de la prueba de la relación de
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causalidad. Sin embargo, la ruptura de nexo causal le corresponde acreditarlo a la
Administración.
Como ya se ha mencionado anteriormente para que el daño sea indemnizable debe ser
antijurídico, es decir, que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportarlo, como se
menciona en el artículo 32, de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector
Público: “Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados…. Salvo en los casos… de
daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo a la ley”, y donde en su
artículo 34, apartado1, se vuelve a reiterar: “sólo serán indemnizables las lesiones producidas
al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo
con la Ley”. Si no se da este requisito, no se entiende que haya una lesión sujeta a
indemnización. En este caso, la antijuridicidad no se refiere a que venga dada por una actuación
ilegal por parte de la Administración, si no que se refiere a la antijurícidad de ese daño, como
detalla la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2007: “lo relevante no es el
proceder antijurídico de la Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión”.
Asimismo, la jurisprudencia ha insistido que no todo daño o lesión causado por la
Administración debe ser reparado, si no aquellos que reúnen la característica de antijurídico
(SSTS de 25 de septiembre de 2007, Red. 2052/2003, de 1 de julio de 20009, Rec. 1515/2005).
El Tribunal Supremo ha establecido en varias ocasiones que la lesión no será antijurídica
cuando la actuación de la Administración estuviese en unos márgenes de apreciación razonables
conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia. Todo daño debe ser indemnizable a
no ser que una norma establezca que el perjudicado tenga el deber jurídico de soportarlo. Puede
ocurrir que la Administración tenga que reparar un daño pero que haya sido ocasionado por un
tercero, como actos de terrorismo. La jurisprudencia no ha sido clara a la hora de establecer
unos criterios sobre este requisito, aunque la doctrina si que ha intentado establecer dichos
criterios. Le correspondería a la Administración probar que el perjudicado tiene el deber de
soportar el daño o lesión.
Como otro requisito, establecía la sentencia, que hubiera ausencia de fuerza mayor. La fuerza
mayor es la causa de exoneración de la responsabilidad por parte de la Administración, así lo
establece el artículo 32, de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector
Público: “Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados…. salvo en los casos de fuerza
mayor”. La acreditación de que ha existido fuerza mayor, o de que haya existido dolo o
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negligencia por parte de la víctima, corresponde a la Administración. Debe ser una causa
extraña exterior al objeto dañoso y a sus riesgos propios, imprevisible en su producción y
absolutamente irresistible o inevitable aún en el supuesto de que hubiera podido ser prevista.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 12 de abril de 2004, señala
que: “por fuerza mayor debe entenderse aquellos acontecimientos realmente insólitos y
extraños al campo normal de previsiones típicas de cada actividad o servicio, según su
naturaleza”. Pueden ser casos de fuerza mayor los acontecimientos imprevisibles e inevitables
en el caso de ser previstos (STS del 2 de abril de 1985) o aquellos acontecimientos extraños o
insólitos en cuanto a los acontecimientos normales que pueden ocurrir en cada servicio público
(STS de 4 de febrero de 1983). Todo esto lo reitera también la Sentencia de 11 de julio de 1995,
estableciendo como elementos para que se produzca esta causa de fuerza mayor la necesariedad
de la producción de una causa extraña exterior al objeto dañoso y a sus riesgos propios, que sea
imprevisible, irresistible e inevitable aun en el supuesto de que pudiera ser prevista.
A parte de esta causa de exoneración existe otra causa, el caso fortuito, que son hechos que no
han podido preverse, o que previstos, fueran inevitables mientras que la fuerza mayor, como se
ha expuesto anteriormente, son hechos insuperables. El caso fortuito es un evento imprevisible
aun utilizado una conducta diligente. La fuerza mayor es un evento que, aunque pudiera
preverse es inevitable. Sin embargo, cuando es por casa fortuito la Administración si responde,
es decir, el caso fortuito no es causa de exoneración para la responsabilidad patrimonial de la
Administración.
3. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR LAS ACTUACIONES EN MATERIA
DE LICENCIAS URBANÍSTICAS.
3.1.CONCEPTO Y RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS LICENCIAS
URBANÍSTICAS.
En cuanto al concepto, la licencia es un acto administrativo que controla la legalidad urbanística
previa de la Administración sobre cualquier actuación que altere el estado o usos del suelo,
vuelo o subsuelo. Así, la Administración comprueba que la actividad urbanística que se va a
llevar a cabo puede ser autorizada porque el solicitante de dicha actividad cumple los deberes
y requisitos exigibles por el ordenamiento jurídico. Las licencias tienen dos relevancias
importantes, por un lado, esta la objetiva, que consiste en que la legislación exige para todo tipo
de actividad, que tenga que ver con el suelo y subsuelo, la concesión de licencias anteriormente,
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y, por otro lado, la subjetiva, a toda persona, ya sea pública o privada, que vaya a realizar una
actividad de este tipo se le puede exigir una licencia.
Por tanto, después de detallar el concepto de licencia, hablamos de licencia urbanística cuando
tiene carácter real, es decir, se otorga dicha licencia con respecto a un inmueble, es transmisible,
bastando la simple comunicación a la Administración de la transmisión como contiene también
el artículo 6 de dicha norma, no otorga ningún derecho esta licencia solo es un acto de simple
autorización, la licencia solo acredita que la actividad cumple dichos requisitos, el
Ayuntamiento solo podrá imponer condiciones en esas actividades cuando esas mismas vengan
detalladas en el plan urbanístico, estas licencias se otorgan con independencia de quien sea el
propietario y sin perjuicio de terceros, es decir, la licencia no otorga la propiedad del inmueble
a dicha persona. En definitiva, dicha licencia solo acredita que la actividad que se va a llevar a
cabo cumple los requisitos que contiene en el plan urbanístico. En consecuencia, están
sometidos a la licencia los actos de parcelación, de urbanización, de edificación, obras e
instalaciones, de ocupación y utilización, de usos y obras provisionales y de demolición, tal y
como establece el art. 7 del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el
Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Actos como
el uso del suelo, edificación o construcción que sean impulsados por el Municipio en su
territorio municipal, como las obras realizadas por particulares en cumplimiento de la
normativa, u obras públicas municipales no están sujetas a licencia, como aquellas que así
expresamente lo establezca la legislación sectorial.
Hay varias clases de licencias, están por un lado las licencias comunicadas donde la
Administración lleva a cabo la comprobación, mediante sus informes técnicos y jurídicos, de
lo que se pide, es decir, si tiene legalidad urbanística y si se adaptan al plan. Si supera los
requisitos, se procede a la concesión de la licencia a través de una resolución expresa. A demás
de todo esto, en los últimos años se ha venido diciendo que este control de legalidad se haga de
manera más sintetizada, es decir, que el solicitante solo deba comunicarlo a la Administración,
sin ser necesario la obtención de la autorización. Este nuevo método fue apoyado por la
normativa básica estatal sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Luego
tenemos, dentro de las clases de licencias, las licencias de obras que autoriza la construcción,
concretamente. Esta licencia es obligatoria y es imprescindible que se solicite antes de empezar
la obra.
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Dentro de este tipo de licencia, se pueden distinguir entre obras mayores, aquellas que afecten
a ampliaciones, restauración, habilitación del inmueble y se pueden dividir en cuatro tipos,
acondicionamiento de locales, consolidación de edificios, nueva edificación y rehabilitación de
edificios, y obras menores, que son pequeñas obras como reparación o decoración, se distinguen
en tres tipos, de limpieza, pintura interior y exterior, cambios de ventanas y puertas, y
cerramientos de huecos, aceras… Estas licencias deberán de contener el plazo de iniciación, el
plazo máximo de ejecución y el período máximo que pueden estar paralizadas por causas del
promotor. Otro tipo de licencias sería, las licencias de usos y actividades, estas son para las
primeras ocupaciones o utilizaciones de edificios e instalaciones, y cualquier modificación en
el uso de dichas construcciones.
En cuanto a la competencia para el otorgamiento de licencias urbanísticas, corresponde a los
municipios, a través del órgano municipal, que se hará conforme a las condiciones establecidas
en dicha ordenación territorial y urbanística. Concretamente esta competencia le corresponde
al alcalde, tal y como establece el artículo 21.1. apartado g, de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases del Régimen Local, siempre y cuando esa competencia no le sea
atribuida al Pleno o a la Junta de Gobierno Local por las leyes sectoriales.
Respecto al procedimiento, tiene tres fases. La primera, la iniciación, que siempre será a
instancia de parte con una solicitud acompañada de la identificación del solicitante, la actividad
que quieren hacer en el suelo, subsuelo o en la edificación, los informes sectoriales que se
requieren por la normativa aplicable, y por la normativa medioambiental o de protección de
patrimonio cultural, si lo requieren. El proyecto técnico, que contempla el artículo 9.1.1 del
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, debe estar suscrito por el facultativo
competente, el cual se hará cargo de la veracidad de los datos puestos en el informe. El proyecto
contiene los detalles y especificaciones de todos los materiales, sistemas constructivos, es decir,
todo lo relacionado con la actividad que se va a llevar acabo, como detalla el artículo 4 de la
Ley de Ordenación de la Edificación, y se deberá incluir, como establece el artículo 4 del Real
Decreto 105/2008, de 1 de febrero por el que se regula la producción y gestión de los residuos
de construcción y demolición, un estudio de gestión de residuos de construcción y demolición.
Este proyecto permite obtener el visado colegial, pero este no es necesario para iniciar la obra.
A demás de este proyecto, están los proyectos contra incendios y el proyecto de infraestructuras
comunes de acceso a los servicios de telecomunicación, y el de conservación en los casos de
protección del patrimonio histórico, artículo 21 de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del
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Patrimonio Histórico de Andalucía. Si la licencia no precisa ese proyecto técnico, porque son
obras menores, debe acompañarse de una memoria que describa los actos que se van a llevar a
cabo. Si se necesitan grúas u otra maquinaria similar, se tiene que entregar un plano con la
identificación de la ubicación junto con la copia de la póliza del seguro. Se tiene que acreditar
el derecho para poder realizar el acto que deseen, aunque las licencias se otorgarán dejando a
salvo el derecho de propiedad y sin perjuicios de terceros. En definitiva, tendrá que ir
acompañada de informe jurídico y técnico, este deberá emitirse antes del jurídico, para
comprobar la legalidad de proyecto y si esta conforme a las normas de edificación y
construcción.
Una vez presentada la solicitud, con la documentación necesaria expuesta anteriormente, tiene
lugar la fase de instrucción en el procedimiento. En esta fase se llevarán acabo los actos
necesarios para comprobar los hechos por los cuales deba pronunciarse la resolución, estos se
realizarán de oficio y a través de medios electrónicos. Los sistemas informáticos que se utilicen
para esta fase controlan los tiempos y plazos, la identificación de los órganos responsables y la
tramitación de los expedientes. El órgano instructor intentará respetar los principios de
contradicción y de igualdad. El solicitante puede en esta fase aportar más documentos que sean
necesarios, y el órgano los tendrá en cuenta antes de redactar la resolución. El solicitante, en
esta fase, puede alegar los defectos que se hayan causado en la tramitación como aquellos
defectos que supongan la paralización, artículos 75 y 76 de la ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Por último, esta la fase de terminación. En esta fase, una vez terminada la fase de instrucción,
se emite la propuesta de resolución y se elevará el expediente al órgano competente para su
resolución. En caso de que se deniegue la licencia debe estar motivada, artículo 35 de la Ley
39/2015, de 1 de octubre y 11.3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación
Urbana. En cuanto al plazo que tiene la Administración para resolver y notificar son de dos
meses para las licencias urbanísticas de obras y de parcelaciones, seis meses para la licencia de
usos y actividades, y de tres meses para el resto de licencias urbanísticas. Puede ocurrir que las
Administraciones incumplan su obligación de responder estas solicitudes, por lo que daría lugar
al silencio administrativo, aquel mecanismo que se creó para que el interesado de la solicitud
no tuviera que esperar la resolución. En el tema de las licencias urbanísticas, la cuestión del
silencio ha generado un debate doctrinal y jurisprudencial, ya que la mayor parte dice que si
transcurre el plazo para resolver y notificar, y la Administración no resuelve, se concede la
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licencia urbanística, basándose en el artículo 24 de la Ley de 39/2015, de 1 de octubre. En el
Decreto 60/2010, en su artículo 20, establece que, si ha transcurrido el plazo para notificar y
resolver, se entenderá otorgada, excepto facultades o derechos que vayan en contra de la
ordenación urbanística. Este mismo artículo establece, además, que, al comenzar cualquier obra
con licencia otorgada por silencio, será necesario que se le comunique al municipio al menos
diez días antes, En definitiva, no se pueden entender otorgadas licencias por silencio que vayan
en contra del plan urbanístico o territorial, como así detalla la Sentencia de 28 de enero de 2009.
Así el artículo 19, apartado 5, decreto 60/2010 establece que serán nulas las licencias que se
concedan, cuando contengan la realización de los actos y los usos que contiene el art. 185.2 de
la Ley 7/2002, de 17 de octubre, y vaya en contra de la ordenación urbanística.
3.2.LICENCIAS INDEBIDAS. PROCEDIMIENTO QUE DEBE SEGUIR UN
AYUNTAMIENTO PARA ANULAR UNA LICENCIA.
Las actuaciones ilegales urbanísticas no solo vienen dadas con los actos que se producen sin
licencia previa o cuando teniendo licencia no siguen las reglas, si no que también se pueden dar
cuando se ha concedido la licencia y se ajusta la actividad a ella. Son actuaciones legales, ya
que están amparadas por la licencia que es un título administrativo válido, pero desde un punto
de vista material son ilegales por autorizar acciones en contra del plan urbanístico, es decir, que
constituyen una infracción urbanística grave.
Una vez que la licencia ha sido otorgada es válida, pero puede ser que se compruebe que dicha
licencia no sea válida porque contiene actos disconformes con el ordenamiento urbanístico
vigente. Se pueden anular las licencias cuando han sido concedidas por error, con la
consecuencia de volver todo lo que se había realizado a su estado anterior, artículo 16, apartado
2, del Decreto de 17 de junio de 1955.
En la mayoría de los casos estos problemas son a causa de la Administración. El mayor
problema viene determinado a la hora de anular dicha licencia, cuando los actos que contenía
estén en mitad de su ejecución o ya terminadas.
Si están en mitad de su ejecución, en primer lugar, la autoridad urbanística deberá concertar un
procedimiento para arreglar la situación de carácter irregular. El artículo 103, apartado 1, de la
Constitución Española de 1978 nos dice que Administración actúa con acuerdo a los principios
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de eficacia, jerarquía, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Para cumplir dicho artículo,
la Administración debe anular dicha licencia ya que mientras el interesado tiene la licencia le
pertenecen una serie de derechos. La Administración en estos casos da traslado del suceso al
órgano jurisdiccional competente para que resuelva lo antes posible en este caso, lo que quieren
conseguir con esto es la anulación de la licencia. Este proceso directamente produce la
suspensión de las obras ya iniciadas, por lo tanto, la gravedad de la licencia otorgada debe ser
grave. La suspensión de los efectos que produce la licencia otorgada le corresponde al alcalde,
como la suspensión de las actividades que ya estaban empezadas, como establece el artículo
42, del Decreto 60/2010.
Si los actos están ya finalizados, es decir, las obras están acabadas de igual formas pueden
revisar la licencia si creen que contiene un error grave. Hay un límite para revisar dichas
licencias y es de cuatro años, como así lo establece el artículo 107, apartado dos, de la Ley
39/2015, salvo licencias acusadas de pleno derecho, las cuales no tendrán limite para revisarlas.
Respecto, a la competencia para acordar la revisión no esta muy clara, pero teniendo en cuenta
que la licencia es un acto de la Corporación Municipal, le corresponde a esta.
En cuanto al procedimiento, que tiene que llevar a cabo el Ayuntamiento para anular licencias
urbanísticas, no puede la Administración declarar la nulidad directa acudiendo por
consecuencia a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa mediante el proceso de lesividad.
Este proceso solo puede iniciarse de oficio cuyo ámbito objetivo son los actos anulables, es
decir, aquellos que cometan cualquier infracción del ordenamiento jurídico. La Administración
antes de impugnar ante el orden jurisdiccional debe hacer su declaración de lesividad para el
interés público, artículo 107, apartado 1, de la Ley 39/2015. El momento para retirar el trámite
de audiencia es antes de la propuesta de resolución, es decir, antes de declarar la lesividad.
Dicha declaración de lesividad se realiza a través Orden Ministerial del departamento autor del
acto, o mediante acuerdo del Consejo de Ministros. Si el acto viene dado por una Comunidad
Autónoma se acogerá por el órgano competente y si se trata de la Administración Local se
acogerá por el Pleno de la Corporación y se deberá acoger en el plazo de cuatro años desde que
se dictó el acto administrativo de referencia y darse audiencia del mismo a todos los interesados.
La declaración de lesividad es el requisito previo para acudir a la vía contenciosa para la
demanda de anulación del acto impugnado por la Administración, teniendo que justificar que
existe ese error para poder anularla, como detalla la STS de fecha de 13 de mayo de 1998 (RJ
1998, 4315). La lesividad va absorbida en la propia infracción urbanística manifiesta y grave,
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es decir, una infracción así es lesiva por sí misma para el interés público urbanístico, y la
declaración de lesividad puede basarse exclusivamente en esa lesión para abrir la vía de la
revisión, STS de 23 de noviembre de 1995 (RJ 1995, 8343). Una vez que se ha declarado la
existencia de lesividad, la Administración tiene un plazo de dos meses, a contar desde el día
siguiente a la fecha de declaración de lesividad, para interponer la demanda ante la Jurisdicción,
sin poder prorrogarse. Si pasa el plazo de los dos meses para interponer la demanda, la
declaración de lesividad no puede volver a promoverse. Los interesados pasarán a ser los
demandados. Una vez iniciado el procedimiento de revisión de oficio el órgano competente
puede suspender la ejecución del acto debido a que esta pudiera producir perjuicios de difícil
reparación. Las Administraciones Públicas cuando no haya trascurrido el plazo de prescripción
pueden anular sus actos desfavorables o de gravamen siempre que no forme dispensa o
exención no permitida por las leyes. Al igual que pueden modificar los errores materiales en
cualquier momento. La revisión no podrá llevarse a cabo cuando su ejercicio vaya en contra de
la buena fe, del derecho de los particulares, de la equidad o en contra de las leyes. Tendrán
potestad para la revisión de oficio en la Administración General del Estado, los Ministros y los
Secretarios de Estado. En los Organismos públicos, los órganos adscritos a ellos y los máximos
órganos rectores de ellos.
Otro procedimiento para la anulación de licencias es a través de sentencia judicial. El artículo
71.1, apartado a, de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, nos dice que la
sentencia que se pronuncie sobre una impugnación de un proceso de disposición administrativa
debe declarar que no es conforme a Derecho y por lo tanto declarar la anulación. El órgano
jurisdiccional tiene competencia para la anulación por razón de la nulidad de pleno derecho de
la misma. Los efectos de nulidad que contienen dichas sentencias no surten efectos a partir de
la declaración de la sentencia, sino que se desplaza hasta el día en el que se dictó la disposición
que ha sido declarada nula. Esto conlleva a la desaparición de las consecuencias jurídicas de la
dicha disposición anulada. Estos efectos se denominan “ex tunc”, ya que son efectos que se
producen desde el momento mismo en que el acto tuvo su origen, haciendo que la situación
jurídica vuelva a su estado anterior. Las STS de 23 de septiembre de 2003 de PGOU de
Valencia, la de 21 de febrero de 2003 de PGOU de Madrid, la de 14 de mayo de 2002 de PGOU
de Sevilla y un largo etcétera afirman el carácter radical o de pleno derecho de la nulidad de las
disposiciones. Las sentencias surtirán efectos desde el día en el que se publiquen sus fallos y
sus preceptos anulados. Los órganos administrativos y jurisdiccionales inferiores a los que han
dictado la sentencia podrán seguir aplicando la disposición administrativa general hasta el
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momento en el que la sentencia sea firme y se publique en el Boletín Oficial que corresponda,
dicha publicación debe ser iniciada por el órgano judicial que haya dictado la sentencia para
que tenga lugar en el plazo de 10 días a partir de ser firme la sentencia.
Dicha anulación de sentencia implica proceder a la demolición de lo construido ilegalmente,
dando igual que no se haya declarado la demolición en el fallo de la sentencia. El TS limita las
consecuencias de los efectos “ex tunc”, al amparo del principio de seguridad jurídica,
aplicándolos solo sobre los actos que no sean firmes ya que los actos firmes preexisten a pesar
de la nulidad, esto se confirma también en las sentencias expuestas anteriormente. Esta
limitación conlleva la no afectación, de las sentencias que anulen la disposición, a la eficacia
de las sentencias y actos administrativos firmes que se hayan aplicado anteriormente a que dicha
anulación surtiera efectos.
3.3.RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL: POR LAS ACTUACIONES EN
MATERIA DE LICENCIAS. ESPECIALMENTE, LA DENEGACIÓN
IMPROCEDENTE Y LA DENEGACIÓN DE LICENCIAS OBTENIDAS
POR SILENCIO ADMINISTRATIVO.
Como ya se ha dicho anteriormente, se pueden otorgar licencias y luego estas ser anuladas
dando igual si los actos están en fase de ejecución o ya terminados. Si la infracción al
Ordenamiento Jurídico viene dada por el otorgamiento de licencias incumpliendo la ordenación
urbanística vigente, se producirá la indemnización por los daños y perjuicios causados, ya
pueden ser al propio titular o a terceros, en consecuencia, al otorgamiento de la licencia. Dentro
de estos daños y perjuicios nos podemos encontrar con la no posibilidad de seguir realizando
la actividad que autorizaba dicha licencia o incluso la destrucción de lo ya hecho. En
consecuencia, de estos daños, el titular sufre una lesión patrimonial que es consecuencia del
funcionamiento de la Administración Pública. Por lo tanto, al mismo tiempo que se anula una
licencia aparece el derecho de indemnización, dando igual porque medio se anule la licencia.
Así la Sentencia de 30 de enero de 1987, contenía el principio de responsabilidad por parte de
la Administración por no ser cuestionable que la anulación de licencias produce daños y
perjuicios cierto y determinables a su titular. Como también se puede apoyar este derecho de
indemnización en el artículo 106, apartado dos, de la Constitución Española de 1978.
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Si la Administración se ve obligadas a indemnizar, puede ejercitar la acción de regreso contra
las autoridades o funcionarios que hubieran causado el daño con dolo o culpa grave. Sin
embargo, no solo la Administración tiene el deber de indemnizar si no que también puede darse
el caso de responsabilidad en algunos particulares y titulares de órganos administrativos, si han
sido intervinientes en la infracción urbanística. Por lo tanto, el perjudicado en caso de infracción
urbanística, puede pedir la indemnización a cualquiera de los infractores de manera solidaria.
Existen dos supuestos diferentes en cuanto a la responsabilidad de la Administración, el primero
cuando la licencia es ajustada al Ordenamiento. En este caso, la resolución tardía del
Ayuntamiento denegando la licencia ya concedida por silencio administrativo, el cual supone
un acto revocatorio nulo, y como consecuencia la Administración tiene que indemnizar los
daños y perjuicios que han podido ocasionar. En estos casos hay un mal funcionamiento por
parte de la Administración, ya que se pasan del plazo establecido para resolver, lo cual lleva al
interesado a acogerse al silencio administrativo, y cuando decretan la resolución expresa
denegatoria y revocatoria. La jurisprudencia del Tribunal Supremo, en estos casos declara la
nulidad del acto denegatorio decretado fuera de plazo y declaran que la Administración tiene la
obligación de indemnizar a los perjudicados por los daños que han podido causar, una vez que
dichos daños sean probados. El otro supuesto, es la licencia otorgada en contra del
planteamiento, en este caso la Administración no tiene obligación de indemnizar por daños
cuando se hayan causado por la obtención de licencias por silencio administrativo cuando
dichas licencias van en contra del ordenamiento.
En cuanto a los supuestos sujetos a indemnización, están cuando se produce una alteración de
las condiciones de ejercicio en la ejecución de la urbanización, las limitaciones que excedan de
los deberes legalmente detallados en estos supuestos, la modificación o extinción de le eficacia
de las licencias, la anulación de licencias, detallados todos estos en el artículo 48, de la Ley
7/2015. Dentro de los supuestos de responsabilidad por parte de la Administración, los casos
de anulación de licencias, su denegación improcedente, es decir, cuando la solicitud presentada
para la realización de una actividad es desestimada teniendo en cuenta que se ciñe al plan
urbanístico, el retraso injustificado en su otorgamiento, se representan más usuales debido a
que estos actos surgen por el anormal funcionamiento de la Administración, en los que se ha
vulnerado la legalidad. En cuanto al retraso injustificado, todas las Administraciones Públicas
tienen la obligación de resolver expresamente y notificar la resolución en el plazo de tres meses.
Respecto al retraso injustificado podemos ver el caso del Centro Comercial Nevada, situado en
Granada, debido a que la Junta de Andalucía paralizó fuera de plazo las obras de este centro
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comercial, lo que provocó durante ocho años un lucro cesante por el cual debe indemnizar. La
empresa promotora fue condenada por el proyecto de edificación ya que ocupaba zonas verdes,
la Fiscalía pidió la demolición completa, pero al final abrió sus puertas tiempo más tarde.
Acusados la Junta de Andalucía y el ayuntamiento por dar cobertura jurídica a una ilegalidad
que quiso frenar cuando ya era tarde. Tras varias sentencias y recursos, finalmente el TS
condena a la Junta de Andalucía a indemnizar con 165,6 millones de euros a los promotores del
centro comercial, por los perjuicios y daños ocasionados procedente de la paralización de las
obras durante varios años, en concepto de daño emergente y lucro cesante En cuanto a la
anulación de licencias o títulos habilitantes, es decir, la declaración de su ilegalidad y por
consecuencia la invalidez, la simple anulación, según las normas generales, no produce la
responsabilidad, si no que se necesita que el daño se haya producido y que se antijurídico. Serán
indemnizables solo los gastos en que se hayan incurrido debido al otorgamiento de licencia
supuestamente con carácter legal. La denegación improcedente, ha generado mucha
conflictividad. Existe en estos supuestos la posibilidad de pedir judicialmente el reconocimiento
de la licencia y la indemnización. A partir de la estimación del recurso o de la sentencia
estimatorio el plazo será de un año para la prescripción de la acción, por las cuales se estima la
ilegalidad de la resolución denegatoria.
Existen otros casos de responsabilidad, como, por ejemplo, cuando existe una respuesta errónea
a una consulta urbanística o cambio en los criterios de urbanización expresados en la respuesta
a una consulta. En estos casos, cualquier persona tiene derecho a un informe por escrito de la
situación urbanística de una parcela por parte de la Administración, esto no significa la
concesión de una licencia, pero la Administración si debe responder ante los daños que se
produzcan por la contestación errónea, debido al principio de confianza legítima, es decir, como
el coste del proyecto que posteriormente no sirva. Otro ejemplo sería, la responsabilidad por
retrasos en la tramitación de instrumentos de planeamiento o de urbanización de iniciativa
particular, es decir, la demora injustificada. Esta demora produce responsabilidad por
dificultades objetivas, por la falta de diligencia del perjudicado o ser imputable a la interferencia
de otra Administración Pública.
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3.4.RESPONSABILIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES POR LA
ANULACIÓN DE LICENCIAS SOBREVENIDA POR UNA ANULACIÓN
PREVIA DE PLANEAMIENTO EN LA QUE AQUELLA SE HABÍA
BASADO PARA SU OTORGAMIENTO.
La legislación de régimen local, permite a los Ayuntamientos dejar sin efecto las licencias
urbanísticas legales que se concedieron cuando sobrevienen unas circunstancias contrarias a
aquellas por las cuales se otorgo dicha licencia, o cuando habiendo existido esta licencia no se
podría haber otorgado. Cuando los actos que regula la licencia no hayan terminado, y la
iniciación o finalización de estos puedan perjudicar a la nueva ordenación, el Ayuntamiento
puede manifestar a los interesados la divergencia existente. Esto conlleva a la suspensión de
eficacia de la licencia cuando la actividad no haya comenzado, y la paralización de estos si han
comenzado, por un plazo de 4 meses ambas situaciones. En este periodo se podrá revocar la
licencia total o parcial, debiendo determinar los requisitos que deben cumplirse para iniciar,
continuar o finalizar la actividad. No cabe la revocación cuando la edificación esté terminada y
ésta sea disconforme con la nueva ordenación, procediendo entonces declararla fuera de
ordenación, bien en su totalidad o parcialmente.
Cuando una licencia ya otorgada se anula debido al cambio del planeamiento, surge el derecho
de indemnización por parte de la Administración debido a los daños o perjuicios que haya
podido ocasionar, así lo establece el artículo 48, apartado c, del Real Decreto Legislativo
7/2015.
Para que se den estos supuestos deben ocurrir una serie de requisitos. Los cuales son, que el
perjudicado tenga a su disposición una licencia habilitante de obras en vigor, obtenida ya sea
por acto expreso o por silencio administrativo positivo, que haya entrado en vigor, este
publicada con todas las normas urbanísticas, la modificación del plan urbanístico, y, por último,
debe haber una diferencia real entre la licencia y el nuevo plan urbanístico, debe haber por lo
tanto una relación causal necesario para poder obtener dicha indemnización por parte de la
Administración.
Cuando estaba en vigor el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, Ley sobre Régimen del Suelo
y Ordenación Urbana, si se aprobaba una modificación del planeamiento esta no perjudicaba a
las licencias ya otorgadas, aunque fueran en contra de este. Aunque se podía anular la licencia
22
por el interés público. Cuando entro en vigor la Ley del Suelo de 1990 esto se modificó, dando
lugar a las licencias fuera de ordenación. Ya en la Ley del Suelo de 1992, aparecía la distinción,
dentro de estos supuestos, de si una vez modificado el plan la actividad que regula la licencia
había comenzado o no. Si la actividad no ha comenzado la licencia directamente perdía su
vigencia y operatividad. En cambio, si la actividad ya esta comenzada la licencia se podría
revocar o modificar. Hoy día, la Ley 7/2015, establece en su artículo 48, apartado c, que serán
supuestos indemnizatorios la modificación o extinción de la eficacia de los títulos
administrativos habilitantes de obras y actividades, debido al cambio sobrevenido de la
ordenación territorial o urbanística. Además, no establece distinción entre si la actividad que
regula la licencia esta empezada o terminada, se aplicará, en cualquier caso.
Cuando cambia el plan urbanístico con lleva la modificación o extinción del título
administrativo habilitante de obras o actividades y la declaración de indemnización. Ambas
acciones, de manera conjunta, las recoge la ley en el artículo antes mencionado. La
Administración puede subsanar los vicios de la licencia y así poder convalidarla. Por lo cual, si
se están ejecutando obras cuya licencia va en contra del plan urbanístico por cambios
sobrevenidos, el alcalde debe suspender los efectos de la licencia, paralizar las obras si es que
estaban comenzadas y dar traslado del expediente al juzgado, para que decida si anularla o
validarla dicha licencia. Si el juzgado decide declarar nula dicha licencia, la Administración
deberá iniciar el procedimiento de protección de la legalidad urbanística y la reposición de la
realidad física alterada. Ante estas circunstancias, el titular de dicha licencia podrá pedir una
indemnización siempre que no exista dolo, culpa o negligencia que se le pueda imputar. En el
caso de que las obras que ampara la licencia están ya terminadas, pero son contrarias al plan
urbanístico, el Ayuntamiento deberá revisarla, ya sea de oficio o a solicitud del interesado.
La simple anulación de la licencia lleva consigo la producción de un daño, sin embargo, según
la causa de anulación del título puede que no se pueda calificar al daño como efectivo. Esto
conlleva a distinguir entre el daño representado por la ejecución de lo autorizado por el título
anulado, es decir, los gastos que haya tenido debido a la licencia, y el daño representado
exclusivamente por el propio hecho de la anulación del título, este último daño contiene los
gastos derivados de la obtención del título como los gastos derivados por la suspensión de la
actividad. Sería responsable la Administración a la que le corresponde la competencia para la
gestión del interés por el que se establece el nuevo plan urbanístico, es decir, aquella
Administración que tiene competencia para cambiar el plan urbanístico. Si en algún caso no se
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puede determinar que Administración es responsable, ya que en numeras ocasiones la
competencia se comparte entre varias Administraciones, se dará una solución solidaria.
Si la Administración no se pronuncia sobre el derecho de indemnización del titular, este deberá
interponer la acción de responsabilidad.
En cuanto al quantum indemnizatorio en las legislaciones anteriores se establecía que la
indemnización vendría dada por la pérdida de aprovechamiento urbanístico derivada de la
implantación del nuevo plan urbanístico. Hoy día, el Decreto 7/2015, no establece ningún tipo
de lesión concreta, por lo que podría ser cualquier daño o lesión ocasionados por el nuevo plan.
Sin embargo, deberá cumplirse el principio de reparación integral, por lo que entrará en la
indemnización tanto el lucro cesante como el daño emergente. Deberá además tenerse en cuenta
el caso concreto para así establecer el modo de calcular la indemnización. La indemnización en
estos casos es de carácter resarcitorio, son supuestos de raíz resarcitoria. Son supuestos de raíz
resarcitoria cuando otorgada la licencia y siendo después anulada, debido al cambio
sobrevenido, el patrimonio del interesado no es alterado ya que la licencia no presenta carácter
constitutivo. Esta anulación no presenta ninguna privación, sino la rotura de la confianza
legítima generada en el interesado, por lo que en el quantum de la indemnización debe valorarse
el quebrantamiento de la confianza generada. La valoración en los casos de verificación de las
actividades para la ejecución de la ordenación urbanística se hará conforme a las Leyes de la
ordenación territorial urbanística y en los demás casos según la legislación de expropiación
forzosa y de responsabilidad de las Administraciones Públicas. En este caso se haría según la
legislación de responsabilidad de las Administraciones Públicas con el límite puesto por el
Tribunal Supremo de indemnizar por los gastos reales debidos al titulo anulado. Este tipo de
resarcimiento viene acompañado por el principio de plena indemnidad, es decir, el interesado
queda indemne a la indemnización resarcitoria. No queda indemne el interesado que haya sido
indemnizado solamente por el importe de los gastos que haya incurrido. El titular pierde
también en estos supuestos la oportunidad, en vez de aplicar el lucro cesante, en el sentido de
la incertidumbre sobre el posible devenir de los acontecimientos por razón de la actividad
administrativa a que une la producción del resultado lesivo, ya que ha supuesto que el titular no
pueda desarrollar otras inversiones que en cualquier caso podrían haber generado rentabilidad.
Si la resolución administrativa declara la nulidad de la licencia, se dispondrá la demolición de
la obra ya realizada que sea contraria al nuevo plan urbanístico, con un plazo máximo de un
mes.
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Unos de los casos más conocidos en Andalucía, es el caso Malaya. Este caso buscaba terminar
la corrupción que había en Marbella, debido a que las personas gerentes de la Administración
Pública otorgaron licencias, aun siendo los informes técnicos desfavorables, es decir, otorgaron
licencias ilegales ya que no iban acorde con el plan urbanístico. Otorgaban licencias sin el
informe jurídico respectivo. Intentaron justificar el otorgamiento de licencias amparándose en
el plan urbanístico de 1986, habiendo otro plan urbanístico vigente, aunque este se encontraba
en trámite, pero aún así las licencias debían otorgarse conforme a la revisión en trámite. En
consecuencia, otorgaron muchas licencias de obras que posteriormente fueron anuladas por la
justicia. Concretamente se otorgaron alrededor de mil licencias ilegales. La primera gestión que
tuvo que hacer el Ayuntamiento es adaptar el PGOU de 1986 a LOUA, ya que se podría obtener
así seguridad jurídica en el urbanismo de Marbella. Esto traería varias consecuencias, una de
ellas que los planes de ordenación que estuvieran procesándose en el momento de la declaración
de nulidad se archivarían sin más y los que estuvieran aprobados serían declarados nulos de
pleno derecho, otra consecuencia sería los expedientes sujetos al plan anulado que fueran firmes
por acto administrativo no les perjudicaría la nulidad, por otro lado las licencias otorgadas según
el PGOU de 2010 no serían anuladas, excepto si son contrarias al PGOU de 1986 y aquellas
que estén en trámite serán resueltas con el PGOU de 1986. En lo casos de los expedientes de
reposición de la obra ilegal a su estado anterior, el Ayuntamiento debe comprobar si es
conforme al PGOU de 1986 y si lo es declararlo legal. Si se encontraba ejecutada una sanción
no podría ser anulada, si no estuviera ejecutada aún se procedería a archivarla. Se construyeron
un total de 18 mil viviendas ilegales, se concedieron 1.009 licencias urbanísticas ilegales y solo
fueron impugnadas entre 300 y 400, esto fue debido a que legalizaron casi todas las obras a
través del PGOU de 2010, excepto aquellas construidas sobre zonas muy sensibles de la ciudad.
En total fueron 16.500 viviendas legalizadas a las cuales se le impone la obligación de
compensar con dinero la falta de espacios verdes, el exceso de edificación, esta compensación
la deberían pagar los promotores, pero si estos son insolventes la tendrán que pagar los
propietarios. Las obras ya terminadas con licencia otorgada bajo el PGOU de 2010, y sean
contrarias al de 1986, quedan fueras de ordenación y no se podrán hacer obras que no sean para
mantener su habitabilidad. Las obras realizadas sin licencia o con licencia ilegal, las no
impugnadas judicialmente, las que sean contrarias a lo que prevé el PGOU de 1986 para ese
suelo y a las cuales le haya caducado la acción de la Administración para actuar contra ellas,
quedaran en situación de asimilada a fuera de ordenación, es decir, tienen las limitaciones del
régimen de fuera de ordenación y solo se admite su uso cuando sea compatible con el uso
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predominante de la zona de acuerdo con el PGOU de 1986, es decir, si la vivienda esta
construida en una zona verde no se puede usar como vivienda. El Ayuntamiento ante las
viviendas realizadas con licencia ilegal e incompatibles con el PGOU de 1986, debe, a instancia
de parte o de oficio, incoar el expediente de revisión lo que podría llevar a la declaración de
nulidad y a facilitar un plazo para restablecer la legalidad, aunque todo esto se le ponga un gasto
enorme a la Administración, ya que deberían en estos casos indemnizar los perjuicios y daños
causados, pero no hay otra opción. A causa de declarar nulas las licencias llevan consigo la
consecuencia de la demolición, aunque la Junta de Andalucía ha manifestado en varias
ocasiones que su intención es no pedir la demolición, pero el problema es que los particulares
que iniciaron el pleito si pidan ejecutarla. El tribunal en la Ley 29/1998, de 13 de julio,
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa modifico el artículo 108, apartado 3,
estableciendo: “ El Juez o Tribunal, en los casos en que, además de declarar contraria a la
normativa la construcción de un inmueble, ordene motivadamente la demolición del mismo y
la reposición a su estado originario de la realidad física alterada, exigirá, como condición previa
a la demolición, y salvo que una situación de peligro inminente lo impidiera, la prestación de
garantías suficientes para responder del pago de las indemnizaciones debidas a terceros de
buena fe”. Una solución que aportaron para suspender los plazos de demolición hasta que se
pudieran subsanar las diferencias, fue el de introducir una amnistía urbanística, es decir, añadir
una disposición adicional a la LOUA por la cual se establezcan legales las viviendas fueras de
ordenación anteriores al 2010. Otra solución fue no hacer nada ante aquellas licencias nulas y
esperar que prescriba la acción, que eran 5 años. Las primeras demoliciones si hicieron en el
año 2007, siendo estas obras paralizadas en 2003, y afectaron a seis chalés construidos por una
de las promotoras implicadas en el otorgamiento de licencias ilegales. Estos inmuebles
vulneraban el Plan General de Ordenación Urbana, ya que se construyeron en una parcela de
6.200 metros con tres plantas, de 200 metros cuadrados cada una, cuando lo permitido era de
una. El Tribunal Supremo declaró la anulación del PGOU de 2010 de Marbella en tres
sentencias diferentes, el 27 y 28 de octubre de 2015. En la STS 4379/2015, de 27 de octubre,
se recoge el recurso de casación que interpusieron una comunidad de vecinos para que se
desestimara la sentencia que fallo a favor de la Junta de Andalucía y del Ayuntamiento de
Marbella, pidiendo la comunidad de vecinos en dicho recurso que se anulara el PGOU de 2010
de Marbella. El TS en esta sentencia fallan a favor de la comunidad de vecinos, alegando que
se debe anular la revisión del PGOU de Marbella por ser contrarias al Ordenamiento jurídico,
alegando que no corresponde al ámbito de la potestad de planeamiento modular la legalización
de lo ilegalmente construido, el planificador no puede alterar el concepto de SUNC, la
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alteración de los mecanismos legales de responsabilidad por el incumplimiento de los deberes
urbanísticos pertenece a los promotores de las construcciones. Hoy día el director de la Oficina
de Planeamiento Urbanístico de Marbella quiere solicitar al TSJA que inicie la ejecución
forzosa de las sentencias firmes que anulan las licencias de obras de varias edificaciones, que
supondría la demolición de 334 viviendas, ya que dichas obras están en zonas verdes y espacios
libres. La Junta de Andalucía quiere pedirle al TSJA la ejecución de estas siete sentencias,
demolición de 334 viviendas y que consten en el Registro de la Propiedad dos sentencias que
anulan las licencias de 13 viviendas y un edificio cuyas obras aun no están ejecutadas. Hay
varias sentencias a la espera de que el TSJA de la orden de demolición, como, por ejemplo, 30
viviendas construidas sobre zona verde que tiene calificación de protección arqueológica. En
el año 2019, Marbella busca que los inmuebles construidos con licencias ilegales puedan
regularse con la proyección del futuro PGOU, alegando también que les viene bien a estas obras
el decreto ley de viviendas irregulares que aprobó la Junta de Andalucía. Siguen actualmente
con el proyecto del nuevo PGOU, aunque sigue vigente el PGOU de 1986.
4. PROBLEMAS PROCESALES.
4.1 PRETENSIONES PROCESALES.
Respecto a las personas legitimadas para solicitar la responsabilidad a la Administración, por
una parte activa tenemos al titular de dicha licencia y por una parte pasiva, podemos encontrar
al constructor, a terceros a los cuales se les ha vendido dichas construcciones, estos a su vez
han podido arrendarlas. En cuanto a los terceros, si la Administración es la única responsable
tendrá que satisfacer la cuantía de todos los daños y perjuicios ocasionados a estos terceros,
pero si el Tribunal reconoce que la responsabilidad recae entre la Administración y el
peticionario se producirá una responsabilidad solidaria a favor del tercero, pudiendo este exigir
el quantum total a cualquiera de los dos y luego entre la Administración y el peticionario surge
la acción de regreso. Si los terceros se quieren dirigir contra el peticionario directamente se
deberá de hacer mediante la acción civil. En los casos en los que se reconoce que el peticionario
actuó con dolo, culpa o negligencia y que debido a esto se producen los daños y perjuicios
ocasionados a los terceros, una parte de la doctrina mantiene que la Administración no se
exonera pero que luego puede ejercer su derecho de repetición contra el culpable, pero otros
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autores defienden que la Administración en estos casos debería estar exenta. Según el principio
de seguridad jurídica y confianza legítima, se entiende que el tercero puede iniciar la acción
contra la Administración y luego esta exigir al culpable la cantidad exigida.
El legitimario tiene un plazo de un año desde que se produjo el hecho o desde la invalidez del
acto el cual genero los daños y perjuicios.
En cuanto a las pretensiones que puede interponer el perjudicado puede ser, anulación del acto
administrativo denegatorio, concesión de licencia ilegalmente denegada y resarcimiento de los
perjuicios sufridos.
Respecto a la anulación y reconocimiento de la situación jurídica individualizada, normalmente
cuando se anula el acto administrativo económico con lleva como consecuencia pedir que se
otorgue dicha licencia. Hay una parte de la jurisprudencia, el particular puede obtener la
licencia, cuando se haya iniciado el procedimiento, con el proceso de la suspensión de los actos
administrativos. Cuando se da este proceso, en estos casos, equivale a la autorización de lo
previamente solicitado y negado. La jurisprudencia no estaba muy conforme con este proceso
ya que decía que equivaldría al otorgamiento provisional de lo solicitado, pero con el paso del
tiempo parece que hay una parte de la jurisprudencia más favorable a este proceso. Este proceso
al perjudicado le produce como consecuencia que no tiene que esperar mucho para la
resolución.
En la pretensión de resarcimiento de los daños causados, pueden darse dos vías para que surta
efecto. Una de ellas, considerándola como petición adicional a la demanda principal de
anulación o otra de ellas, ejercitarla en otro proceso diferente, que tenga como objeto principal
dicha pretensión. La vía mas típica ejercida por los perjudicados es la primera, que en este caso
el Tribunal si lo ve oportuno declara el derecho de indemnización al particular, pero este no
fijará la cuantía, si no que detalla las bases o conceptos indemnizables. Puede ser que cuando
el perjudicado pida que el Tribunal se pronuncie de forma concreta en este aspecto, el Tribunal
se puede pronunciar sobre la cuantía.
28
4.2 RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA PREVIA.
La Jurisprudencia mayoritaria establece que puede plantearse, directamente, la pretensión de
indemnización en vía contencioso-administrativo, es decir, se admite no haber pretendido en
vía administrativa el resarcimiento de los daños. Sin embargo, varios tribunales han exigido el
requisito de previa demanda.
4.3 PRUEBA.
En cuanto a la prueba, para que la pretensión de indemnización prospere, es necesario acreditar
la existencia del daño o lesión y la relación directa, de causa a efectos, entre el acto
administrativo y el resultado lesivo.
Para la valoración de la prueba, los hechos podrán acreditarse por cualquier medio de prueba
que sea admisible en Derecho, es decir, que dichas pruebas no sean adquiridas por medios
ilícitos. Estas pruebas pueden ser documentales, periciales o testimoniales.
5. CASOS REALES EN LA PROVINCIA DE JAÉN.
Uno de los casos más recientes se da con respecto al centro comercial Jaén Plaza debido en que
en 2011 el alcalde de Jaén anunció un proyecto de un centro comercial en Vaciacostales,
llamado Santo Reino y en 2012, el mismo alcalde, presenta otro proyecto comercial, llamado
Jaén Plaza. Hacienda Las Cuevas, propietaria de los terrenos en Vaciacostales donde se iba a
establecer el centro comercial Santo Reino, declaró que existía una cláusula de exclusividad,
estableciendo que no podía levantarse otro centro comercial de esas características y
dimensiones, acudiendo en consecuencia a los tribunales presentando un recurso contencioso-
administrativo en el TSJA contra la revisión del PGOU, alegando estos que dichas obras van
en contra de la calificación del suelo urbano. El TSJA se proclama alegando que es legal el
convenio urbanístico del consistorio jienense y la promotora, que se ha cumplido correctamente
el procedimiento legal y se verifica la corrección de la valoración del suelo.
El 3 de octubre de 2014, el TSJA dicto sentencia declarando nula la orden que contenía la
aprobación del PGOU de Jaén, ya que la entidad Inversiones Olivencia S.L. interpuso recurso
alegando que el PGOU no cuenta con el trámite de Evaluación Ambiental Estratégica,
29
procedimiento ambiental interpuesto para evitar provocar efectos negativos en el medio
ambiente, ni con el informe de Sostenibilidad Económica, informe para justificar la existencia
de suelo suficiente para usos productivos y su acomodación al desarrollo urbano previsto en el
planeamiento. En 2018, el TSJA falló sobre este mismo asunto, pero sin dar trámite al
Ayuntamiento de Jaén, por lo que dicha Administración solicitó su personación en el proceso
y la cual fue admitida, pronunciándose con los mismos términos que utilizó la otra vez. El TSJA
fundamenta que en cuanto a la Evaluación Ambiental Estratégica del PGOU de Jaén no se
observado claramente. El Ayuntamiento de Jaén debería haber evaluado los efectos
significativos que podrían haberse derivado sobre el medio ambiente, y esto no se observa en
el nuevo PGOU. El TSJA considera primordial la tenencia de este documento, declarando la
nulidad al no tenerlo. Por otra parte, el TSJA no ha visto ningún error en cuanto a la nueva
clasificación prevista por el PGOU. El TS también se pronunció sobre este mismo asunto en
abril de 2019, convirtiendo en firme la sentencia del TSJA donde se decretaba la anulación del
PGOU de Jaén, ya que el Ayuntamiento de Jaén interpuso recurso de casación. Se procederá a
la anulación del PGOU de 2016 y se empezará a trabajar con el PGOU de 1996, alegando el
alcalde de Jaén que se incorporarán a el los proyectos de ejecución del año 2015.
Debido a esto ocasionó una controversia con la licencia concedida para edificar el
establecimiento el Decathlon, ya que una sentencia del Juzgado de lo Contencioso-
Administrativo de Jaén estableció nula la licencia de obra y de actividad, por recurso interpuesto
por Hacienda Las Cuevas. El Ayuntamiento de Jaén recurrió dicha sentencia alegando que el
PGOU seguía en vigor, porque dicen que a pesar de que el TSJA lo declaró nulo al no publicarlo
se entiende que sigue activo y por lo cual no es necesario recurrir al PGOU de 1996 como se
indica en la sentencia. Además, defienden que consultaron tal situación con el Tribunal y este
les respondió que la anulación no era definitiva y continuaba en vigor, añadiendo que en el
momento de otorgar la licencia tenía todos los requisitos legales para la validez y eficacia y que
en dicho momento no se había pronuncia el TSJA sobre la nulidad del PGOU. Esto ocurrió casi
a finales de 2019, hoy día el establecimiento Decathlon esta abierto y dicho PGOU de 2016
donde se amparan debe ser anulado pronto, por lo que surgirán varias controversias.
Este proceso sigue hoy día un poco en el aire, el ayuntamiento de Jaén solicita que no se anulen
las licencias otorgadas, para el centro comercial, y que tenga vigor el PGOU de 2016, ya que
Hacienda Las Cuevas demando al ayuntamiento debido a la cláusula de exclusividad que
alegan. Hoy día la tienda Decathlon y parte de las tiendas del centro comercial están abiertas y
no se ha resulto nada concretamente.
30
6. SENTENCIAS COMENTADAS.
SSTS de 25 de mayo de 2014 (rec 5998/2011)
Esta sentencia estudia el caso de una licencia de edificación en un suelo rústico, no
realizándose ninguna actividad para acondicionar el terreno. Margarita, parte demandante, le
pedía responsabilidad al ayuntamiento, parte demandada, por no haber realizado dichas
actividades de acondicionamiento. La sentencia declara la nulidad de dicha licencia y
reconoce el derecho de ser indemnizada a Margarita. Para afirmar que ha surgido daño y así
poder indemnizar, reitera lo establecido en el art. 139 de LRJPAC, en cuanto a efectividad del
daño, causado por funcionamiento normal o anormal de la Administración, ausencia de fuerza
mayor y que no tenga el deber jurídico de soportar ese daño.
STS de 1 de julio de 2009, Rec. 1515/2005
Parte demandante, Aceites Monterreal, y parte demanda, Ministerio de Sanidad y Consumo,
por el cual se le pide indemnización por responsabilidad en virtud de silencio. Ya que produjo
daños a Aceites Monterreal por la alerta alimentaria que decretaba la inmovilización del
aceite de oliva por la presencia de benzopireno en este. El TS falla a favor del Ministerio de
Sanidad detallando que hay ausencia de antijurícidad en la actuación administrativa, y que
Aceites Monterreal esta obligado a soportar dicho daño. Faltando así el requisito último de los
que establece el art. 139 de LRJPAC, antes expuesto, que también los detalla dicha sentencia,
por lo que no hay responsabilidad.
STS de 15 de enero de 2013, Rec. 779/2012
Parte demandante, “Carburantes de Hospitalet”, y partes demandadas, “Fira-2000” y “Gestión
de Infraestructuras, S.A.U”. La parte demandante solicitaba a las mercantiles demandada
responsabilidad por los daños ocasionados con la ejecución de obras de construcción de un
aparcamiento y de la ampliación de una línea de metro. Debido a que las obras que se estaban
realizando de tal magnitud, le causo que fueran menos clientes, y así tener menos ventas, en la
gasolinera. Siendo daños perfectamente acreditados y de gran entidad, por lo que deben ser
indemnizados. En esta sentencia aparece como controversia si es la Administración Pública la
que debe indemnizar, declarando así el principio de responsabilidad patrimonial objetiva, que
31
nos viene a decir que este no implica que estas se conviertan en aseguradoras de todos los
riesgos con el fin de evitar eventualidades dañosas para los administrados que se produzca
con independencia del actuar administrativo.
STS de 25 de septiembre de 2007, Red. 2052/2003
Parte demandante, Rebeca, y parte demandada, Instituto de Vivienda de Madrid. Rebeca
interpone la demanda para pedir responsabilidad por los daños ocasionados en un local que
tiene arrendado, debido a los defectos estructurales y a la falta de conservación de las
instalaciones, que han provocado una serie de daños. Le pide responsabilidad al Instituto de
Vivienda de Madrid, por vicios y defectos en la construcción. El TS falla a favor del Instituto
de Vivienda de Madrid, alegando que la actora dirige la reclamación al Instituto siendo ella
adjudicataria de un contrato de arrendamiento, a la hora de admitir la prueba pericial la
recurrente renunció a ella. El TS niega la concurrencia del requisito de la relación causal, por
lo que no consideran que el Instituto deba indemnizar.
7. CONCLUSIONES.
En conclusión, la responsabilidad por parte de la Administración viene fundamentada por el
derecho constitucional a la integridad del patrimonio personal y económico, y recogida como
tal, la responsabilidad, en el art. 106.2 de la CE, donde aparece detallado que los particulares
tienen derecho a ser indemnizados por los daños sufridos, excepto fuerza mayor. La
responsabilidad por parte de la Administración aparece en el art. 149.1. 18ª.
El daño necesita para que se le pueda imputar a la Administración que sea efectivo, es decir,
que dicho daño sea real y cierto, que pueda ser evaluable económicamente, esto quiere decir
que pueda ser valorado en dinero para así hacer posible la determinación de la cuantía de
dicha indemnización, el daño además debe ser individualizado, es decir, sobre un patrimonio
concreto. Cuando se cumplen estos requisitos, se necesita que el daño sea producido por el
funcionamiento normal o anormal de la Administración, que haya una relación de causalidad
y que el daño sea antijurídico, es decir, que el particular no tenga el deber jurídico de soportar
32
el dicho daño. Si el daño ha sido producido por causa de fuerza mayor, se exonera de
responsabilidad a la Administración.
En cuanto a la licencia, es un acto administrativo que controla la legalidad urbanística previa
de la Administración sobre cualquier actuación que altere el estado o usos del suelo, vuelo o
subsuelo. Licencia urbanística es la que tiene carácter real, es decir, se otorga con respecto a
un inmueble. Dentro del concepto de licencia urbanística, nos encontramos las licencias
comunicadas, que engloban a las licencias de obras mayores y las licencias de usos y
actividades. Tendrá competencia el municipio para el otorgamiento de las licencias.
Dicho procedimiento para otorgar una licencia, empieza con la fase de iniciación, cuando el
particular solicita la licencia, después, la fase de instrucción, donde se comprueban los hechos
para así poder resolver, y, por último, la fase de terminación, donde se emite la propuesta de
resolución y se elevará al expediente al órgano competente para su resolución.
Se dan casos en los que se otorgan licencias urbanísticas ilegales, ya sea cuando la actividad
surge sin licencia o cuando teniendo licencia se exceden de la actividad que regula. El caso
más peculiar es cuando la licencia ha sido otorgada correctamente, pero se contradice con el
PGOU, por lo que la actividad es legal pero la licencia es ilegal por ir en contra del PGOU,
estas licencias deben ser anuladas. SI la actividad esta en mitad de su ejecución, la autoridad
urbanística deberá iniciar un procedimiento para arreglar la situación, y si los actos están ya
finalizados, se puede revisar la licencia, y si se declara que es contraria se procederá a su
anulación.
Otro procedimiento para anular licencias es por sentencia judicial, declarando que no es
conforme a Derecho y por lo tanto declarar su anulación. Si se declara dicha nulidad, se
procederá a la demolición de lo construido ilegalmente.
La Administración en estos casos respondería tanto si la licencia es ajustada al Ordenamiento
cuando la licencia sea haya otorgado por silencio administrativo por resolución tardía de la
Administración, y cuando la licencia es otorgada en contra del planeamiento. Sin embargo,
existen otros casos de responsabilidad como cuando se da una respuesta errónea a una
consulta urbanística o cambio en los criterios de urbanización expresados en la respuesta a
una consulta.
33
Concretamente, en cuanto a la responsabilidad por licencia otorgada en contra del PGOU el
Ayuntamiento iniciara la suspensión de eficacia de la licencia. Se podrá revocar la licencia
total o parcialmente. Si la obra esta finalizada y es disconforme con el PGOU, se declarará
fuera de ordenación, o parcial o totalmente. Si se anula la licencia surge el derecho de
indemnización por parte de la Administración por los daños causados.
La responsabilidad la puede solicitar el titular de la licencia, el constructor, o terceros
vendedores. El plazo es de un año a contar desde que se produjo el hecho. En estos casos, es
necesario que se pruebe la existencia del daño y la relación de causalidad.
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