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Papel Poltico N 18 diciembre de 2005 (235-290)

Resumen

Las teoras de las relaciones internacionales y de la integracin han estadofundamentadas en concepciones estato y eurocntricas. Esto se ha prestado aconfusin sobre el deslinde de unas teoras con relacin a las otras. Los cambiosintroducidos por la globalizacin no han contribuido a aclarar esta situacin,en especial en Amrica Latina, respecto al papel de la integracin en sudesarrollo, y por el contrario, han generado un peligroso reduccionismo.Europa ha construido su proceso de integracin apoyado en un gran desarrolloterico que debera ser ms conocido e investigado y se hace necesario involucrarla integracin latinoamericana en una conceptualizacin terica que le permitaprecisar horizontes ms profundos de integracin.

Palabras clave: teoras de integracin, teoras de relaciones internacionales,integracin, relaciones internacionales, desarrollo, integracin europea,integracin latinoamericana, Amrica Latina.

Abstract

Theories of international relations and integration have been based on state-centered and euro-centered conceptions. This fact has let to misunderstandingsRe

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EVOLUCIN DE LAS TEORAS SOBREINTEGRACIN EN EL CONTEXTO DE

LAS TEORAS DE RELACIONESINTERNACIONALES

Edgar Vieira Posada*

* Economista, Especialista en Desarrollo Econmico, Magster en Relaciones Internacionales,doctorando de la Universidad de Pars III, Director del Centro de Estudios sobre Integracin(CESI) y Profesor Asociado del Departamento de Relaciones Internacionales de la Facultadde Ciencias Polticas y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana.e.vieira@javeriana.edu.co

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regarding the differences among them. Changes introduced by globalisationhad made no contribution to clarify this situation, especially in Latin America,with respect to the understandings of the role that played by integration indevelopment. On the contrary, they have led to a dangerous reductionism.Europe has built its integration process relying on a huge theorical development,which should be best known and understood. It is necessary to involve theanalysis of the Latin American integration process in a solid theoreticalframework, which can provide a more profound perspective of integration.

Key words: Integration theories, international relations theories, integration,international relations, development, European integration, Latin Americanintegration, Latin America.

INTRODUCCIN

A veces se tiende a pensar que las teoras de las relacionesinternacionales son suficiente explicacin de los procesos de integraciny que las teoras sobre la integracin son un componente secundario delas relaciones internacionales.

El problema puede estar en que en nuestro medio no se ha brindadosuficiente importancia al componente terico de la integracin, lo cualha llevado a adoptar en muchos casos teoras de las relacionesinternacionales, como por ejemplo la teora de la interdependencia,como explicacin generalizante de los procesos integracionistas, siendoque existe un desarrollo de teoras de la integracin de ms de cincuentaaos, con avances recientes que interpretan los nuevos alcances de laintegracin.

El propsito de este trabajo es indicar la riqueza terica existente enmateria de integracin, tratando de manera breve los avances entreteoras de las relaciones internacionales y teoras de la integracin,considerando stas de manera particular y destacando cmo sefundamentan principalmente en el proceso de integracin europeo, elcual al evolucionar por todas las etapas y culminar en etapas finales deintegracin, ha permitido manejar una dinmica de conceptualizacineurocntrica permanente sobre dicho proceso, aportando nuevas teorassobre la integracin.

Amrica Latina, por el contrario, se qued fundamentalmente en elanlisis estructuralista realizado en su momento por la teora de ladependencia y por la concepcin cepalina de desarrollo. Superadasstas por la nueva ola de globalizacin que pretende la universalizacin

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de los mercados ms que la armonizacin de polticas, se ha producidoun vaco terico reflejado en la prdida de rumbo y falta de claridadconceptual de la integracin latinoamericana.

Mientras Amrica Latina se confunde con la idea que es suficienteintegracin articularse en zonas de libre comercio y deja de lado eldebate terico, frenando la profundizacin de una integracinmultidimensional; la Unin Europea avanza simultneamente en laconstruccin de las etapas finales de integracin econmica, social ypoltica, acompandolas de una gran riqueza en los aportes terico-conceptuales sobre los nuevos interrogantes que abren etapas msprofundas de integracin.

El propsito de esta investigacin es, entonces, estimular el estudiode los avances tericos producidos en Europa y propiciar en AmricaLatina un mayor debate sobre la construccin de fundamentos tericosque soporten las particularidades de su propia integracin, en momentostan especiales de su relacionamiento internacional.

Antecedentes conceptuales de la integracin

El concepto de integracin1 parte de la nocin de sociedadinternacional, la cual segn autores como el britnico Hedley Bull2 seorigina en tres concepciones:

La hobbesiana de conflicto entre los Estados, donde cada unoimpone sus intereses y que se opone a la idea de integracin; lakantiana, antecedente fundamental de la concepcin integracionista,con el punto de partida de formas de cooperacin entre los Estadosgracias a lazos transnacionales de unin y de acercamiento entre

1 La palabra integracin derivada del trmino integratio en latn que significa renovacin, fueutilizada por primera vez en el siglo XVII en el sentido de combinacin de las partes de untodo. Machlup Fritz Machlup, citado por Conesa Eduardo, Conceptos fundamentales de laintegracin econmica. Publicacin # 6 del BID - INTAL. Buenos Aires, 1983, pg. 33.

2 Hedley Bull piensa que: [] A travs de la historia del sistema de estados modernos hanexistido tres tradiciones de pensamiento en competicin: la tradicin hobbesiana o realista,que ve la poltica internacional como un estado de guerra; la tradicin kantiana o universalista,que ve en el ejercicio de la poltica internacional una potencial comunidad humana; y latradicin grosciana o internacionalista que ve la poltica internacional como una realidad enel encuadramiento de la sociedad internacional. Bull Hedley (1977), The anarchical Society. Astudy or order in world politics. Londres: Macmillan, pg. 24.

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individuos de una comunidad humana con intereses similares, quepodran conducir incluso a la desaparicin del sistema de estados; y lagrosciana, intermedia en relacin con las anteriores, pues no acepta elconflicto generalizado, ni piensa tampoco que los intereses deben sersiempre similares entre las personas. Su visin es la de una sociedad deEstados con reglas e instituciones definidas, donde eventualmentepodr haber conflictos, pero donde las reglamentaciones acordadastienden ms bien a facilitar los intercambios comerciales.

Se puede entonces considerar que la concepcin kantiana enparticular y la grosciana en general contribuyen al desarrollo de lanocin de integracin. Estas nociones se encuadran entre las dosguerras mundiales en el debate entre dos teoras opuestas: idealismoy realismo.

El idealismo es una corriente terica surgida al finalizar la PrimeraGuerra Mundial, en momentos en que la teora de las relacionesinternacionales comenzaba a volverse autnoma frente a la teorapoltica y al derecho internacional.

Como anlisis terico de las relaciones internacionales, el idealismose basaba en los planteamientos de Inmanuel Kant sobre el advenimientode una Confederacin de Estados en la escena internacional y lanecesidad de recurrir a la razn para arreglar los conflictos por vaspacficas. La corriente idealista esperaba obtener la paz por un repartode poderes por nuevas organizaciones internacionales, como fue elcaso de la Sociedad de Naciones en tiempos del idealismo wilsoniano.

Se lleg incluso a hablar de mundialismo (un solo gobierno en elplaneta) y de federalismo mundial (diferentes Estados delegandocompetencias a una autoridad supranacional), temas que aparecenrecientemente de nuevo en las discusiones sobre una Constitucinpara la Unin Europea y en las teoras neofederalistas.

Mientras el idealismo parta de la concepcin de que el ser humanocomo animal racional evitara los desastres de la guerra, procurandomultiplicar los niveles de organizaciones polticas internacionales porencima de los Estados-nacionales, el realismo surgido a continuacin dela Segunda Guerra Mundial, con exponentes como Edward Carr yHans Morgenthau, opona una concepcin pesimista de la naturalezahumana en la que prima la avidez de poder, dudando por consiguienteque la razn pudiese sobreponerse a esta condicin humana y evitar los

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conflictos entre Estados. Razn vs. poder, son los fundamentos de lascorrientes idealista y realista.

FORMULACIONES TERICAS EN RELACIONESINTERNACIONALES Y EN INTEGRACIN

Federalismo y neofederalismo

La nocin de federalismo ha sido particularmente importante parala construccin de la integracin poltica y permite evaluar hasta dndequiere llegar un proceso de integracin. Adems de teora, se le puedeconsiderar un movimiento poltico, cuya idea se remonta a autorescomo Kant y Proudhon y posee referencias empricas como los EstadosUnidos, Suiza o Yugoslavia.

Contiene propuestas sobre la necesidad de formas federales degobierno para lograr la unidad europea esbozadas desde la SegundaGuerra Mundial, al considerar movimientos de la Resistencia quemientras subsistiese la plena soberana de los Estados, sera imposibleliberarse del estigma de la guerra y que se requera transferircompetencias a una autoridad supranacional europea, a unaorganizacin federal comn y a entes subestatales locales3.

Terminada la guerra, se produjeron diferentes actividadesfederalistas como el Congreso de Montreux en 1947, con 32 asociacionesfederalistas de diez pases que pidieron la transferencia de parte de lasoberana de los Estados y la constitucin de rganos operativossupranacionales y el Congreso de Europa en La Haya en 1948 bajo lapresidencia de Winston Churchill, defensor de una unidad europeams laxa y alineada en el bloque de Occidente, pero que invoca

3 Es as como en estados totalitarios como la Italia fascista se produce por ejemplo el Manifiestode Ventotene, escrito por Rossi y Spinelli desde la crcel en 1941, en el cual se afirma que: Lacuestin que primero debe ser resuelta, y si no cualquier otro progreso hecho hasta aqu esmera apariencia, es la abolicin de la divisin de Europa en Estados nacionales soberanos. Elespritu general hoy est mucho ms dispuesto que nunca para una reorganizacin federalde Europa.Citado por Walter Lipgens (editor) (1985), Documents on the History of EuropeanIntegration, vol. 1, Walter de Gruyter, Berlin and New York, pg. 471.

El Manifiesto de Ventotene fue adoptado en 1943 por el Movimiento Federalista Europeocreado en Italia y grupos de la Resistencia aprueban en 1944 en Ginebra - Suiza la Declaracina favor de la Federacin Europea. Mariscal, Nicols (2003), Teoras Polticas de la IntegracinEuropea, Madrid: Editorial Tecnos, pgs. 47-48.

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el urgente deber de crear una unin econmica y poltica, [] ha llegado la horapara las naciones europeas de transferir algunos derechos soberanos, [] afirmaque la unin o la federacin europea es la nica solucin para los problemasalemanes, [] proclama que la creacin de Europa unida constituye un elementoesencial para la creacin de un mundo unido4.

En el mismo ao de 1948 se produjo el llamado de los polticosfederalistas de la Unin Parlamentaria Europea en el II Congreso deInterlaken (Austria) para la creacin de una federacin de EstadosUnidos de Europa, inicialmente por 17 Estados de Europa; y el de laUnin Europea de Federalistas (UEF) bajo la presidencia de HenriBrugmans en su congreso ese mismo ao en Roma, de un anteproyectode Constitucin europea que contemplaba la creacin de una federacineuropea, constitucin precedida de una Carta de derechosfundamentales polticos, econmicos y sociales.

En los planteamientos iniciales de organizacin federal estuvopresente la idea que el problema de Alemania slo podra encontrarsalida en una Europa federal y se insista en una federacin europea ala que se transferira poder soberano con rganos federales deparlamento bicameral (Cmara de Representantes de eleccin directay Cmara de los Estados), Gobierno federal y Tribunal Supremo federal.

Pero a pesar de la estructuracin de distintos movimientos federalistasen varios pases de Europa, como anota Nicols Mariscal:

la presencia y relevancia de los federalistas y sus asociaciones en la vida pblicaeuropea era muy exigua. Las potencias vencedoras extraeuropeas que detentabany ejercan el poder real en Europa, tenan sus propias concepciones, intereses yplanes y los Gobiernos de los Estados europeos estaban centrados en la reconstruccinnacional poltica, econmica y social de sus respectivos pases5.

Por esa razn, el Consejo de Europa que fue creado en Londres el 5de mayo de 1949 con sede en Estrasburgo, fue un compromiso entrefederalistas y partidarios de uniones ms laxas, con predominio deestos ltimos, principalmente britnicos y escandinavos, que apenas setradujo en una organizacin de cooperacin intergubernamental, sincesin o delegacin de soberana de los Estados.

4 Congrs de lEurope (La Haye, Mai 1948), Rsolutions, Mouvement Europen, Bruxelles,pgs. 4-6.

5 Mariscal, op. cit., pg. 51.

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Lo anterior tuvo como resultado el marginamiento de Gran Bretaadel Plan Schuman del 9 de mayo de 1950, que contemplaba la idea deconformar una Comunidad Poltica Europea (CPE) por los seis Estadosmiembros de la Comunidad Europea del Carbn y el Acero (CECA),idea que fue abandonada en 1954 cuando la Comunidad Europea deDefensa (CED) no se pudo poner en vigencia.

En el plano terico, autores como Guy Hraud, diez aos despusdel Tratado de Roma que constituy la Comunidad Econmica Europea,public en 1968 la obra Les principes du fdralisme et la fdration europenne.Contribution la thorie juridique du fdralisme, segn la cual el federalismoes un mtodo de pluralismo social, de dialctica complementaria, endonde el todo (conjunto compuesto), lejos de oponerse a las partes(elementos componentes), les beneficia tanto ms cuanto sus propiosintereses son respetados; e inversamente todo lo que sirve a las partesbeneficia igualmente al todo6.

Hraud seala seis principios federalistas: autonoma, exactaadecuacin, participacin, cooperacin, complementariedad y garantas.Por exacta adecuacin entiende que cada tipo de colectividad y cadanivel deben recibir competencia para resolver las cuestiones que, biensea en razn de su naturaleza, bien en razn de sus dimensiones, no sonsolucionables sino ah7, principio que sustituye al de subsidiariedad.

Por cooperacin, Hraud considera que

El federalismo es una filosofa de las relaciones sociales e intercomunitarias, queacenta el valor de la decisin libremente consentida. El orden federal tiende as areducir el orden de subordinacin (o imperium) en beneficio del derecho decoordinacin8.

Pero uno de los principales aportes de Guy Hraud es respecto a laintegracin de las regiones, pues entre una federacin de estadoshistricos, de regiones econmicas o de etnias, opta por la de regionesal afirmar:

() preconizamos la frmula: federacin de regiones monotnicas. Por elloentendemos que los miembros directos de la federacin no sern las etnias o

6 Heraud, Guy. Les principes du fdralisme et la fdration europenne. Contribution la thoriejuridique du fdralisme. Paris: Presses dEurope, 1968, pg. 55.

7 Ibd, pg. 50.

8 Ibd, pg. 53.

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naciones, sino de verdad las regiones. Pero estas regiones debern ser homogneasde lengua y de cultura o al menos de sentimiento. [] Es evidente que todas lasetnias grandes y medianas sern divididas en regiones; las pequeas (como Noruega,Irlanda, Albania, Euzkadi) no divididas, formarn regin9.

El reparto de competencias entre federacin, Estados-regiones ycomunas, se efecta segn el principio de exacta adecuacin,mencionado anteriormente.

Henri Brugmans va a insistir en 1969 en su obra La pense politique dufdralisme, en elementos del federalismo en cuanto a la diversidad, lasolidaridad, la continuidad y la complementariedad, como lo expresaen este extracto:

Ante el centralismo unificador, el federalismo defiende el derecho de las diversidades.Pero ante los separatismos, busca mantener o introducir la solidaridad. Frente a laruptura violenta es el guardin de las continuidades. Pero frente al estancamientoburocrtico, apela a la libre iniciativa que viene de abajo10.

Adems de precisar diez condiciones necesarias para obtener unrgimen federal durable, como son: el rechazo al dogmatismo, labsqueda del compromiso, la aceptacin del poder como principio deorden, la multiplicidad de poderes como garantas de las libertades, losespacios del federalismo, el principio de representatividad y el desubsidiariedad, la funcin dicotmica de autonoma y solidaridad y elsentido cvico; Brugmans aborda el tema de reordenacin del territoriomediante una planificacin flexible y descentralizada con apoyo en lasbases y continuacin de los Estados-nacionales en la coordinacin delabores entregadas a entes que pueden desempearlas mejor, pues loque est amenazado no es el Estado-nacional, sino su pretensin dequedarse con todo11.

Tambin en 1968, Carl J. Friedrich publica Trends of Federalism inTheory and Practice, en la que se refiere a la divisin de poderes entre losdistintos niveles de gobierno, ya que en un orden poltico federal existeuna pluralidad de niveles y diversidad de unidades con lealtadescompartidas, partiendo de cinco niveles posibles de gobierno,local,regional, nacional, supranacional y global, segn el alcance o extensinterritorial del poder y la autoridad.

9 Ibd, pg. 77.

10 Brugmans, Henri. La pense politique du fdralisme. Leyden: A.W. SijthoffUitgeversmaatschappij, 1969, pg. 8.

11 Ibd, pg. 120.

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Refirindose a la evolucin producida en la teora federal en dcadasanteriores a 1968, Friedrich afirma que

La teora federal ha recorrido un largo camino desde entonces y el cambio decisivoes el reconocimiento de su aspecto dinmico: el federalismo implica un proceso defederalizacin, tanto como una pauta o estructura. El ncleo de tal teora es que unafederacin es una unin de grupos, unidos por uno o ms objetivos comunes,enraizados en valores comunes, intereses o creencias, pero reteniendo su carcterdistintivo de grupo para otros propsitos. Une sin destruir a quienes se estnuniendo y pretende fortalecerles; constituye cooperacin organizada de grupos encuanto grupos12.

Al analizar Friedrich el proceso de federalizacin europeo en otraobra aparecida en 1969, Europa: el surgimiento de una nacin, se interrogasobre el grado de identificacin con unos intereses comunes de lamanera siguiente:

la cuestin crucial radica en si la base comn sobre la que se ha asentado la culturaeuropea durante tanto tiempo podr extenderse hasta el punto que una partesuficientemente grande de la poblacin europea se identifique con una basesuficientemente slida de valores, creencias e intereses comunes y los acepte comobase de las instituciones y polticas comunes13.

Esto lo lleva a interrogarse sobre si Europa ser un da una federacin.

Pero el federalismo segua siendo un tema apasionante sobre eldevenir de todo proceso de integracin y Europa continu debatindolobajo escenarios tericos de neofederalismo, luego que durante los aossetenta y parte de los ochenta prim una concepcin intergubernamentalms que federal. An as, autores como Michael Burgess, sostenan en1989 que el federalismo haba sido el principal impulsor de la integracinen la Unin Europea desde 1972 hasta 1987, gracias a una continuidaden las ideas y estrategias federales14.

Fue la adopcin por el Parlamento Europeo del proyecto de TratadoEuropeo sobre la Unin Europea el 14 de febrero de 1984, la que relanzconceptos de supranacionalidad y facilit la aparicin de ms teoras.

12 Friedrich, Carl J. Trends of Federalism in Theory and Practice. London: Pall Mall Press, 1968,pg. 176.

13 Friedrich, Carl. J. Europa: el surgimiento de una nacin. Madrid: Alianza Editorial, traduccinde original en ingls de 1969, 1973, pg. 40.

14 Burgess, Michael. Federalism and European Union. Political ideas, influences and strategies in theEuropean Community, 1972-1987. London: Routledge, 1989, pg. 2.

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Aunque el proyecto de una Unin no coincide con la constitucin deuna federacin, existieron segn Nicols Mariscal elementos susceptiblesde una lectura federalista15, y aunque el Tratado no logr ser aprobadopor los Estados, sent el camino para un Acta nica Europea aprobadaen 1986 que revivi etapas de una integracin ms profunda y elsurgimiento de teoras principalmente entre el Tratado de Maastrichtde 1992 y el Tratado de Niza de 2001.

Esas circunstancias motivaron a Dusan Sidjanski en 1992 para recogerdistintos trabajos en la obra Lavenir fdraliste de lEurope. La Communauteuropenne, des origines au Trait de Maastricht, en la que retoma losfundamentos en los que se basa la Unin Europea cotejndolos conprincipios del federalismo clsico y con el proceso de federalizacin quepercibe como movimiento neofederalista, convencido de que el Tratadode Maastricht confirma en sustancia la vocacin federal de la Unin,as como los avances emprendidos hacia una eventual Constitucinpoltica europea, ante el horizonte de la Conferencia Intergubernamentalde 200416.

Sidjanski es un convencido que en el siglo XXI el federalismo puedeser la forma de organizacin social y poltica capaz de compatibilizaridentidades de nacin y de regin con interdependencias y globalizacinmundiales, amortiguando conflictos al impedir su concentracin yfomentando consensos de las comunidades para construir una Europapluridimensional de Comunidad, Estados miembros, regiones, comunasy poblacin, articulados en redes mltiples gracias a los avances tcnicosen informtica y comunicaciones17.

En 1997 el espaol Jos Martn y Prez de Nanclares publica Elsistema de competencias de la Comunidad Europea. Germen iusinternacionalistaversus vocacin federal, en la que partiendo de la estructura federal deAlemania y Estados Unidos, analiza desde un punto de vista jurdicoelementos de paralelismo y de divergencia con el sistema comunitarioeuropeo18.

15 Mariscal, op. cit., pg. 90.

16 Sidjanski, Dusan. Lavenir fdraliste de lEurope. La Communaut europenne, des origines auTrait de Maastricht. Paris: Presses Universitaires de France PUF, pg. 301. Esta obra fuetraducida al espaol en 1998 como El futuro federalista de Europa. De los orgenes de la ComunidadEuropea a la Unin Europea. Barcelona: Editorial Ariel. 1992.

17 Ibd, pgs. 291-194.

18 Martin y Prez de Nanclares Jos. El sistema de competencias de la Comunidad Europea. Germeniusinternacionalista versus vocacin federal .Madrid: McGraw-Hill, 1997.

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Ms recientemente publica en 2003, El federalismo supranacional: unnuevo modelo para la Unin Europea?, en donde afirma que19

[] el concepto federalismo resulta excesivo por s solo para aprehender jurdicamentela realidad comunitaria e inadecuado para ser polticamente aceptado por algunosEstados miembros. De esta manera, el elemento supranacional opera a modo decontrapeso y disipa toda tentacin de conectar (actualmente o en el futuro) elfenmeno comunitario con la va estatal. En este sentido, nos parece adecuadoconsiderar la presencia de un federalismo supranacional y consecuentementepodramos calificar la Unin [] como una Federacin supranacional.

La preocupacin de Martn y Prez de Nanclares ha sido compartidaen los ltimos aos por autores de diversa procedencia. Nicols Mariscalpor ejemplo, hace referencia a obras en alemn de autores comoThomas Fisher y Heinz Laufer, quienes consideran necesario se aclareel trmino federalismo por las consecuencias polticas conflictivas comoocurri en la gestacin del Tratado de Maastricht, pues no parece existirvoluntad de fundamentar un estado federal europeo en el prximofuturo.

Thomas Fisher y Nicole Schley, quienes se refieren al doble caminohacia la unin monetaria y la apertura a pases del este, generandocontradicciones entre el sistema poltico comunitario y la divergenciade concepciones de los Estados, con prdida de aceptacin pblica dela Unin Europea y falta de disposicin para la solidaridad, por lo quese hace necesario una nueva aproximacin instrumental al federalismo,como es una Constitucin europea con una estructura competencialajustada al principio de subsidiariedad.

Aunque Stephan Mazan, plantea que no hay que ilusionarsedemasiado con una Europa de las regiones, que no le parece realista, nideseable, ya que los miembros son los Estados y la regionalizacin esuna cuestin intraestatal, considera complementarias las tendencias decentralizacin integradora y de descentralizacin regionalizadora quedarn por resultado una estructura pluralista y policntrica, y;

Armin Von Bogdandy, analiza el Tratado de Amsterdam en sucontenido potencial de fundacin de una unidad federal, pero a la vezcon notables diferencias en cuanto a una estructura federal estatal,debido al policentrismo y fragmentacin en la configuracin interna,

19 Martin y Prez de Nanclares Jos. El federalismo supranacional: un nuevo modelo para la UninEuropea? Bilbao: Consejo Vasco del Movimiento Europeo, 2003, pgs. 150-151.

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por lo cual propone la nueva denominacin de federalismosupranacional.

Todos estos conceptos son entendibles en el contexto actual deintegracin, pues en la medida en que el proceso de integracineuropeo se enrumba hacia las etapas finales de integracin poltica y deintegracin total, aparecen necesariamente distintas teoras20 parainterpretar esta fase del proceso, lo cual ha venido enriqueciendoconsiderablemente el acervo terico de la integracin aplicado a larealidad de la integracin europea.

No deja de ser un poco extrao que este debate no tenga importanciaen Amrica Latina que rene condiciones de identidad que no poseenotras regiones y que podra estructurar propuestas y decisionesalrededor de alguna forma de federalismo, obteniendo simultneamentemayores avances en su integracin y mayor capacidad negociadora enla escena internacional. Dicho sistema permitira otorgar a las regionesla articulacin que se merecen con los procesos integracionistas yacompaara una reconceptualizacin de la integracin latinoamericanaque partiese de las realidades de las poblaciones agrupndolas enestructuras regionales y federales. Por lo pronto, el reto es profundizaren las consecuencias y aplicabilidad que las diversas teoras sobre elfederalismo tendran en el futuro desarrollo de la integracinlatinoamericana.

Funcionalismo y neofuncionalismo

El precedente directo de las teoras sobre integracin es atribuible albritnico David Mitrany en los aos treinta con la teora delfuncionalismo, la que se sita entre el idealismo de los aos veinte yel federalismo. La preocupacin inicial de Mitrany era encontrarfrmulas para la construccin de un sistema universal de paz, luego dehaber analizado las limitaciones de la Sociedad de Naciones.

Los funcionalistas juzgan al Estado-nacin poco competente parahacer frente a la interdependencia creciente del mundo moderno, puesse muestra ineficaz en el manejo de los temas econmicos y sociales y

20 Para apreciar con mayor profundidad los planteamientos tericos de estos autores, sepuede consultar la explicacin de los mismos hecha por Nicols Mariscal en su obra Teoraspolticas de la integracin europea, op. cit., pgs. 99-128.

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por ello la resultante de la guerra, ante la ineficacia de las institucionesnacionales, incapaces de promover el desarrollo econmico y social.

En una primera obra The progress of International Government de 1933,Mitrany se refiere al funcionalismo como teora, al hacer nfasis en lasfunciones de la sociedad internacional, ms que en la forma de sociedad.El cumplimiento adecuado de las funciones se logra a travs de laorganizacin funcional de un gobierno, en donde, afirma Mitrany,

los problemas puramente tcnicos pueden separarse de los polticos, y la cooperacintcnica por parte de los servicios administrativos nacionales se puede llevar adelanteexitosamente en la esfera internacional sin la interferencia de los departamentospolticos de los Estados miembros21.

En su obra A Working Peace System. An argument for the functionaldevelopment of international organization, escrita en 1943 en un contextode definicin de un orden internacional para la posguerra, DavidMitrany se decidi en vez de la constitucin de un Estado mundial, porla extensin de una red de actividades de agencias internacionales queintegrara las necesidades de las naciones, mediante la seleccin detareas funcionales de acuerdo con necesidades compartidas y ladeterminacin de los rganos de acuerdo con las funciones.

Se expresaba as Mitrany:

Las dimensiones funcionales se determinan a s mismas. De modo similar la funcindetermina sus rganos apropiados. Ello revela tambin, a travs de la prctica, lanaturaleza de la accin requerida en las condiciones dadas y de este modo lospoderes necesitados por la respectiva autoridad22.

As lo interpretan los expertos en relaciones internacionales francesesBertrand Badie y Marie Claude Smouts, quienes afirman que DavidMitrany propona que se ocupase de sectores de inters comn, salud,transportes, energa, dejando desarrollarse el juego de lasinterdependencias y de las interacciones sin ensayar de implantar unmodelo constitucional preestablecido o una ideologa cualquiera. [...]

21 Mitrany, David. The progress of International Government. New Haven: Yale University Press,1933, pg. 125.

22 Mitrany, David. A Working Peace System. An argument for the functional development ofinternational organisation. Chicago: Quadrangle Books, edicin de 1966. 1943, pgs. 72-73.

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Cada vez la naturaleza y la extensin del problema determinarn laforma adecuada de la institucin23.

Se trata pues para el funcionalismo de separar los problemas polticosy econmicos, de instaurar una cooperacin internacional en los campostcnicos y de transferir las prcticas de la cooperacin en estos camposal campo poltico.

Para otros escritores contemporneos de relaciones internacionales,la teora funcionalista de Mitrany, analizaba la imposibilidad delestado de satisfacer las necesidades de la humanidad en el marco de suterritorio, cuando las necesidades sobrepasaban sus fronteras24,motivadas por el crecimiento de obligaciones cada vez ms tcnicas,donde la colaboracin funcional en un sector generaba necesidad decolaboracin funcional en otro sector, con un efecto de ramificacin.Esto conduca a pensar en organizaciones supranacionales, no entrminos de reparto del poder, sino de satisfacer el bienestar de lapoblacin, donde la forma se derivara de la funcin.

Se debe recordar que Mitrany era opuesto a la creciente tendenciafederalista que se extendi por Europa en esos aos y respecto a lasoberana recomienda la puesta en comn (pooling) de ciertos derechossoberanos, esto es, los participantes acuerdan ejercer sus derechosconjuntamente para algn propsito claramente definido ygeneralmente limitado25.

Esta transferencia de funciones tcnicas implicaba a su vez elcrecimiento de las interdependencias entre los Estados, lo que tendra

23 Badie, Bertrand y Smouts, Marie Claude. Le retournement du monde. Sociologie de la scneinternationale. Presses de Sciences Po y Dalloz, 3e edicin, Pars, 1999, pg. 182.

24 El espaol Celestino del Arenal comenta que en el postulado inicial del funcionalismo launidad poltica dominante de la sociedad internacional, el Estado, aparece cada vez msclaramente como inadecuada para satisfacer las necesidades de la humanidad, teniendo encuenta que debe circunscribirse a un territorio limitado cuando las necesidades del hombresobrepasan las fronteras del Estado. Del Arenal, Celestino, (1994), Introduccin a las relacionesinternacionales. Madrid: Editorial Tecnos, 2a. reimpresin, pg. 262.

Dougherty y Pfaltzgraff por su parte se refieren a [] la insurgencia de problemasesencialmente tcnicos a nivel internacional, para los cuales la solucin se encuentra en lacolaboracin entre los tcnicos ms bien que en las lites polticas. [] En la teora de Mitranyhay una doctrina de ramificacin por la cual el desarrollo de la colaboracin en un campotcnico conduce hacia un comportamiento comparable en otros campos tcnicos. Dougherty,James y Pfaltzgraff, Robert (1990) Teoras en pugna en las relaciones internacionales. BuenosAires: Grupo Editor Latinoamericano, pg. 444.

25 Mitrany, op. cit., pg. 143.

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como consecuencia, segn Francesc Morata: que se reduciran cadavez ms las posibilidades de recurrir a la guerra para solucionar losconflictos26.

En esa poca, esta teora sobre la cooperacin internacionalcontrastaba con la teora sobre el realismo en las relacionesinternacionales, desarrollada tambin durante la segunda guerramundial por el historiador britnico Edward H. Carr en 1939 en su obraThe Twenty Years Crisis 1919-1939: an Introduction to the Study ofInternational Relations, donde critica la utopa con la que se analiza lapoltica internacional hasta el estallido de la guerra27.

Este planteamiento es complementado por el profesornorteamericano Hans Morgenthau al final de la guerra, con su obraPolitics among Nations: the struggle for Power and Peace, del ao 1948, enla cual critica el idealismo prevaleciente entre las dos guerras y sostienela existencia de un carcter conflictual en las relaciones internacionalesbasado en la anarqua o falta de un ordenador por encima de los estadosy en la propia naturaleza humana, donde los Estados hacan valer elinters nacional por el ejercicio del poder y por la fuerza en un contextointernacional de guerra fra, donde la paz se conservaba por el equilibriodel poder28.

Regresando al funcionalismo, la expansin de las organizacionesfuncionales llena progresivamente el espacio ocupado tradicionalmentepor el Estado, hasta llegar, como lo afirma Mariscal, a una constelacinde estas organizaciones funcionales despolitizadas, que podraninclusive procurarse una cierta coordinacin29.

Sin embargo, ya en los aos sesenta en pleno desarrollo de laintegracin europea, Mitrany se muestra crtico con las que l denominafalacias regional y federal adoptadas por las Comunidades Europeas,pues las uniones regionales son aceptables en la medida en que sean un

26 Morata Francesc. La Unin Europea - procesos, actores y polticas. Barcelona: Editorial Ariel,2a. edicin actualizada y ampliada. 1999.

27 Carr, Edward (1939). The Twenty Years Crisis, 1919-1939: an introduction to the study ofinternational relations. London: Mcmillan, edicin de 1946.

28 Morgenthau, Hans (1948). Politics among Nations: the struggle for Power and Peace. New York:Alfred Knopf, 6a. edicin 1985. Versin en espaol: Poltica entre las naciones: la lucha por el podery la paz. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano - GEL, 1a. edicin 1986.

29 Mariscal, op. cit., pg. 26.

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escaln intermedio hacia un sistema general y no hacia un repliegue ens misma de la integracin europea, pues esto en su concepto, escontrario a una comunidad mundial; y de otra parte, el equilibriorestrictivo de los poderes federales es tambin contrario a un sistemapoltico mundial ms unitario que continuaba siendo la preocupacinesencial de Mitrany: un funcionalismo universal.

El neofuncionalista Ernst Haas resume muy bien esta visin delfuncionalismo de la manera siguiente:

Los funcionalistas, en el sentido especfico del trmino, estn interesados en identificaraquellos aspectos de las necesidades y deseos humanos que existen y reclamanatencin fuera del reino de lo poltico. Ellos creen en la posibilidad de especificaraspectos tcnicos e incontrovertibles de la conducta gubernamental y de tejer unared en expansin continua de relaciones internacionales institucionales sobre labase de afrontar tales necesidades. Inicialmente se concentraran sobre necesidadesexperimentadas en comn, con la expectativa que el crculo de lo no controvertiblese expanda a expensas de lo poltico, hasta que la cooperacin prctica llegue a sercoextensiva con la totalidad de las relaciones interestatales. En este momento habrsurgido una verdadera comunidad mundial30.

En la misma poca de los tericos de las relaciones internacionales31,aparecieron autores interesados en los aspectos econmicos de laintegracin, como el premio Nobel Jan Tinbergen, con su anlisis de laintegracin econmica como proceso independiente del anlisismacroeconmico tradicional32;el terico Jacob Viner que se concentren los efectos de creacin o desviacin de comercio ocasionados por lafase de integracin de unin aduanera33; y el profesor Bela Balassa bienconocido por su clasificacin de las etapas de los procesos de integracineconmica que corresponden a la integracin comercial con la formacinde zonas de libre comercio y de uniones aduaneras, la integracin defactores con la fase de mercados comunes y la integracin de polticas

30 Haas, Ernst (1964). Beyond the Nation-State. Functionalism and International Organization.Stanford: Stanford University Press, reimpresin 1968, pg. 6.

31 El federalismo, el funcionalismo y el realismo, constituyen lo que el profesor espaol NicolsMariscal denomina: las primeras preteoras matrices, las cuales se desarrollaron comoneofederalismo, neofuncionalismo e intergubernamentalismo. (Mariscal, op. cit, pg.21).

32 Tinbergen, Jan. International Economic Integration. Amsterdam: Elsevier. 1954.

33 Viner, Jacob. The Custom Union Issue. New York: Carnegie Endowment for InternationalPeace. 1950.

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en comunidades o uniones econmicas, para alcanzar finalmente laintegracin total34.

Luego del desarrollo de las teoras funcionalistas en los aoscincuenta, cuando se hizo realidad el primer proceso de integracineconmica con la Comunidad del Carbn y el Acero (CECA), promovidopor los padres de la integracin europea Jean Monet y Robert Schumann,quienes orientaron sus ideas sobre la integracin en el sentido de unfederalismo funcional, apareci la corriente ideolgicaneofuncionalista, que tena como voceros principales a Ernest Haas,Leon Lindberg y Philippe Schmitter y en la que tambin participaronJoseph Nye y Robert Keohane.

El neofuncionalismo consider como limitaciones del funcionalismo,la dificultad para separar tareas econmicas y sociales de las polticas;la poca disponibilidad de los gobiernos para transferir tareas polticasa una autoridad internacional; el que ciertas tareas econmicas ysociales no se ramifican en el sector poltico; y que ms que apoyarseen la integracin funcional en sectores econmicos y sociales, la vahacia la integracin poltica se apoya en actos de voluntad poltica.

Ernst Haas publica en 1958 The Uniting of Europe. Political, Social andEconomical Forces 1950-1957, cuando acaba de nacer la ComunidadEconmica Europea (CEE), en la que empieza a desarrollar la teora delneofuncionalismo luego de estudiar detenidamente las experienciasde la CECA. En sus propias palabras, el propsito de su obra es elsiguiente:

Mi estudio intenta avanzar generalizaciones sobre los procesos por los que seforman comunidades polticas entre Estados soberanos, y mi mtodo es seleccionarespecficos grupos polticos e instituciones para estudiar sus reacciones a una nuevaespecie de gobierno federal y para analizar el impacto de este gobierno entrminos de las reacciones causadas35.

Haas postula que el poder no es separable del bienestar y analiza larelacin entre integracin poltica, que define como el proceso por el quelos actores polticos en varios marcos nacionales distintos se persuadena cambiar sus lealtades, expectativas y actividades polticas hacia un

34 Balassa, Bela. Hacia una teora de la integracin econmica, en: Integracin de AmricaLatina. Experiencias y perspectivas. Editor Miguel Wionczek. Fondo de Cultura Econmica,Mxico. 1964.

35 Haas, Ernst (1958). The uniting of Europe. Political, social and economical forces 1950-1957.London: Stevens and Sons, pg. XII.

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nuevo centro, cuyas instituciones poseen o piden jurisdiccin sobre losEstados nacionales preexistentes36 y comunidad poltica, definida comouna situacin en la que especficos grupos e individuos muestran mslealtad a sus instituciones polticas centrales que a cualquier otraautoridad poltica, en un perodo de tiempo especfico y en un espaciogeogrfico definible37.

Esta sera la situacin ideal hacia la que se orientara la integracinpoltica, en la cual ser relevante el papel de las lites y de las burocraciastransnacionales en la cooperacin internacional, lo que supone analizarcomo hace Haas, el papel de los partidos polticos, de las asociacionesempresariales y de los sindicatos en sus actitudes hacia la integracin,aplicando una de las nociones ms difundidas por los neofuncionalistasa propsito de los efectos de la integracin: el efecto inducido, dederrame, desbordamiento o spill over (que Mitrany llamabaramificacin).

El efecto inducido o spill over es ocasionado por una lgica expansivade integracin sectorial, de desbordamiento de un sector a otro, a partirde la puesta en marcha de un proceso de integracin que conducira aniveles de integracin superior, gracias a la interdependencia que seproduce entre los sectores econmicos y polticos.

Igualmente habra efecto de desbordamiento en el campo econmicode manera incremental y automtica hacia la integracin poltica,estimulado por los responsables de las redes de cooperacininternacional. Analizando los alcances del Tratado de la CEE, ErnstHaas afirma lo siguiente:

As, la negociacin, la aceptacin por los parlamentos y el impacto procedimental einstitucional claramente predecible del EURATOM y la CEE sobre la integracinpoltica vindican de manera sorprendente la lgica expansiva inherente en elprincipio de la integracin regional. De los sectores inicialmente fusionados emergeun proceso demostrable de extensin de las expectativas grupales entre industriales,comerciantes y sindicatos. Un desbordamiento (spill over) en reas econmicas anno integradas y una preocupacin acerca de las tcnicas polticas apropiadas parael control de problemas nuevos y mayores es manifiesto38.

36 Ibd, pg. 16.

37 Ibd, pg. 5.

38 Ibd, pg. 313.

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En los comienzos de la integracin europea, los neofuncionalistasintrodujeron la idea de que el ser humano no obraba siempre porrazones altruistas, y es por ello que la eficiencia de la integracin ennumerosas ocasiones, depender del grado esperado de beneficiosms bien que de los propsitos. As, la integracin se orient primerohacia formas de integracin econmica en lugar de integracin polticay social, pues los beneficios a obtener en los mercados abiertos alcomercio estaban antes del altruismo comunitario.

En una reflexin comparada entre Europa y Latinoamrica ErnstHaas lleg ms tarde a la conclusin que este inters por obtenerbeneficios econmicos resultaba efmero con el tiempo, porque noest reforzado por un compromiso filosfico o ideolgico profundo. Unproceso poltico que se construye y se proyecta desde interesespragmticos, est destinado a ser un proceso frgil, susceptible dereversarse39. Esta afirmacin lleva a pensar si sta no sera una de lasrazones principales de la debilidad de los procesos de integracinlatinoamericanos, los cuales se soportaron desde el principio sobreposibilidades de beneficios comerciales, en lugar de construir procesoscon consideraciones ideolgicas y filosficas ms profundas.

Otros neofuncionalistas aportaron trabajos importantes, como eldiscpulo de Haas, Len N. Lindberg, quien en 1963 public The politicaldynamics of European Economic Integration40, en la cual se interesaba en lasconsecuencias de la integracin econmica para la integracin poltica,tomando como referencia las experiencias de la CEE en su primercuatrienio 1958-1961 e interrogndose hasta dnde los Seis paseshaban abandonado la va de las polticas individuales, buscando msbien adoptar decisiones conjuntas o delegando la decisin eninstituciones centrales y verificando los resultados en el principio deldesbordamiento (spill over), sobre lo cual afirma:

La experiencia de los tres primeros aos ha confirmado nuestras hiptesis originalesacerca de la naturaleza inherentemente expansiva de las tareas asignadas a la CEE.Los estudios de caso han ilustrado de modo sorprendente la operacin del principiode desbordamiento. Las polticas comunitarias han resultado de una pauta deconcesin, una pauta que confirma las potencialidades expansivas inherentes en el

39 Haas, Ernst. The uniting of Europe and the uniting of Latin America, en Journal ofCommon Market Studies, junio, 1967, pgs. 323-325.

40 Lindberg, Len N. The political dynamics of European Economic Intgration. Stanford:Stanford University Press, 1963, pg. 6.

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Tratado en virtud de su amplio alcance y generalidad. Prcticamente todos losGobiernos, partidos y grupos perciben alguna probable ventaja de la CEE41.

Luego de la crisis a mediados de los sesenta del proceso de integracineuropeo ante la dureza de la posicin del General De Gaulle con la sillavaca y el veto al ingreso de Gran Bretaa, Lindberg retoma el anlisisde la integracin poltica insistiendo en que lo especfico es la toma dedecisiones colectivas, precisando que

[...] La integracin implica que un nmero de Gobiernos comienza a crear y a usarrecursos comunes para comprometerlos en la prosecucin de ciertos objetivoscomunes y que lo hacen desprendindose de ciertos atributos factuales de lasoberana y de la autonoma de la toma de decisiones, en contraste con modos msclsicos de cooperacin tales como alianzas u organizaciones internacionales. Laintegracin poltica puede ser por tanto definida como la evolucin en el tiempo deun sistema decisorio colectivo entre naciones42.

Finalmente, Len Lindberg analiza el futuro orden poltico deEuropa realizando con Stuart Scheingold la construccin de un modeloinductivo-deductivo inspirado en el anlisis de sistemas, concentrndoseen el proceso decisorio que les permite identificar cinco modelosalternativos de procesos: vinculacin hacia delante (forward linkage),fracaso del producto (output failure), equilibrio (equilibrium), retroceso(spill-back) y transformacin de los sistemas (systems transformation), loscuales fueron utilizados en el estudio de casos del proceso de integracineuropeo43.

En los aos setenta, los neofuncionalistas hablaron menos detransferencias de lealtades y ms de transferencias de autoridad-legitimidad, cuya amplitud permitira evaluar los grados de unidadregional, en funcin de la renuncia a parcelas de soberana, lo quedefinira el carcter contriente de la construccin comunitaria44.

Philippe Schmitter interviene en 1970 para establecer lasconsecuencias polticas a lo largo del proceso de integracin con base en

41 Ibd, pg. 288.

42 Lindberg Len, N. Political integration as a multidimensional phenomenonrequiringmultivariate measurement, en International Organization, vol. 24, No. 4, 1970, pgs. 649-650.

43 Lindberg Len, N. y Scheingold Stuart, A. Europes would be polity. Patterns of change en theEuropean Community. Englewood Cliffs (N.J.), Prentice-Hall, 1970, pg. 137.

44 Segn propsitos recogidos por Dabene, Olivier. La rgion Amrique Latine. Interdpendanceet changement politique. Pars: Presses de Sciences Po, 1997, pgs. 243-245.

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la causalidad del modelo neofuncionalista, aclarando la variabledependiente cuyas dimensiones son el objetivo (scope) o cuestiones aresolver conjuntamente y el nivel (level) o autoridad de las institucionesregionales.

Schmitter concibe una serie de ciclos decisionales provocados porcrisis en que son revisadas las estrategias por las autoridades y endonde los actores podrn aumentar el objetivo y el nivel de compromiso(spill over o desbordamiento), aumentar el objetivo manteniendoconstante el nivel de autoridad (spill around o desparrame), incrementarla capacidad de la autoridad sin permitir ampliacin de las metas(buildup o concentracin), aumentar el nivel de deliberacin conjuntapero retirando a las instituciones de ciertas reas (retrench o reduccin),permitir la participacin de los burcratas en una variedad de temaspero disminuir su capacidad decisoria (muddle-about o confusin),retroceder en objetivo y nivel (spill back o retroceso) y responder a lascrisis con modificaciones marginales en la zona de indiferencia(encapsulation o enquistamiento)45.

Joseph Nye va a revisar igualmente en 1970 el modeloneofuncionalista, buscando que sea menos eurocntrico y que se prestems para el anlisis comparado, seleccionando la variable dependienteen la toma de decisiones colectiva en las polticas implicadas en unaunin econmica46.

En el modelo neofuncionalista revisado, adems de considerarcomo actores principales a los tecncratas integracionistas y a losgrupos de inters, se incorpora a los polticos, lderes de opinin ygrupos beneficiados, opuestos o neutrales a la integracin, con elpropsito de obtener mayor legitimidad para el proceso. Esto permitirir ms all del efecto econmico-tcnico del spill over, desarrollandovariadas combinaciones fruto de condiciones estructurales ypreceptuales47.

45 Schmitter, Philippe. A revised theory of regional integration, en International Organization;vol. 24, No. 4, 1970, pg. 840.

46 Nye, Joseph. Comparing common markets: a revised neo-functionalist model, enInternational Organization, vol. 24, No. 4, 1970, pg. 798.

47 En opinin de Dougherty y Pfaltzgraff: un modelo neofunciuonalista, tal como el desarrolladopor Nye, suministra un marco para comparar procesos integrativos en regiones msdesarrolladas y menos desarrolladas del mundo y para evaluar el nivel hasta el cual lasorganizaciones microrregionales o funcionalmente especficas tienen potencial para elposterior desarrollo hacia federaciones. Ddougherty y Pfaltzgraff, op. cit., pg. 458.

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Durante la dcada del setenta y comienzos de los ochenta elneofuncionalismo va a dejar de figurar, y es a mediados de los ochentacon el relanzamiento de la integracin europea mediante el LibroBlanco de la Comisin sobre el Mercado nico Interior de 1985 y elActa nica Europea de 1986 que establece compromisos claros para1992, que retoma fuerza un neofuncionalismo que ya va ms all delefecto de desbordamiento o spill over y aborda, a travs de DavidMutimer en 1989, temas de desbordamiento de la legitimidad otorgadaa las instituciones comunitarias; o elabora con Thomas Pedersen en1992, modelos sistmicos de cambio del sistema que consideran lasinfluencias externas del entorno internacional48.

Transnacionalismo e interdependencia

El transnacionalismo, la interdependencia, el globalismo y lasociedad mundial son aproximaciones que en sus anlisis fueron msall de la visin estatocentrista y han acogido la red de interaccionesformada por una diversidad de actores de la escena internacional comolas compaas transnacionales, organismos internacionales o lasorganizaciones no gubernamentales que intervienen de manera activaen el desarrollo de formas de cooperacin y de integracin.

Segn Celestino del Arenal,

El punto de partida de esta perspectiva es que las relaciones que se producen a travsde las fronteras estatales, como consecuencia del comercio, del turismo, de lasnuevas tecnologas en el campo de las comunicaciones y de una vasta red derelaciones transnacionales entre ciudadanos privados, asociaciones y empresastransnacionales, han alcanzado tal grado de intensidad y desarrollo que hoy sepuede afirmar de la existencia de una sociedad mundial, no solamente interestatal.Sociedad mundial en la cual los Estados han perdido el control de una parteimportante de las relaciones internacionales49.

Los primeros en analizar sistemticamente situaciones de lasrelaciones internacionales con la participacin de un gran nmero deactores como organizaciones internacionales, fundaciones privadas y

48 Mutimer, David. 1992 and the political integration of Europe: Neofunctionalismreconsidered, en Revue dintgration europenne, XIII, No. 1, pg. 93, y Pedersen Thomas(1992). Political change in the European Community. The Single European Act as a case ofsystem transformation, en Cooperation and Conflict, vol. 27, No. 1, march, 1989, pg. 19.

49 Del Arenal Celestino, op. cit., pg. 310.

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sociedades multinacionales, adems de los Estados, fueron RobertKeohane y Joseph Nye en un marco de transnacionalidad, quienes enTransnational relations and world politics, consideraron en 1971 que elparadigma estatocentrista no provee una base adecuada para estudiarla poltica mundial en transformacin [...] No describe las complejasconfiguraciones de coaliciones entre actores de diferente tipo50.Cambian el modelo estatocntrico por el nuevo paradigma de la polticamundial, en donde el trmino de relaciones transnacionales incluyeinteracciones transnacionales, interestatales y transgubernamentales.

Sobre a quines beneficiaran las relaciones transnacionales, Keohaney Nye fueron claros en sealarlo al decir:

se puede argumentar que las relaciones transnacionales enriquecen y favorecen alpoderoso y al rico, es decir, a los sectores del mundo ms modernizados y adaptadostecnolgicamente, en razn a que solamente estos elementos son capaces de obtenerventajas de este conjunto de lazos intersocietales51.

Y agregan, Desde esta perspectiva transnacional, los Estados Unidosson, con mucho, la sociedad preponderante en el mundo52.

Luego, ambos autores desarrollaron en 1977 la teora de lainterdependencia compleja con la obra Power and Interdependence: worldpolitic in transition, en la que definen la interdependencia en trminosde interacciones o transacciones que tienen efectos recprocamentecostosos para las partes53 y con relacin al papel del poder en lainterdependencia introducen las dimensiones de sensibilidad y devulnerabilidad, debiendo entenderse por sensibilidad la medida y elcosto en que un cambio en un marco concreto de la poltica de un actorafecta a ste, y por vulnerabilidad, la medida y el costo en que un actorpuede ajustar su poltica a la nueva situacin o el grado en que un actorpuede soportar los costos impuestos por acontecimientos externos,incluso despus que la poltica de ese actor haya cambiado54.

50 Keohane, Robert y Nye, Joseph (eds.). Transnational relations and world politics. Cambridge(Massachusetts): Harvard University Press, 1971, pg. 386.

51 Ibd, pg. XXV.

52 Ibd., pg. 389.

53 Keohane, Robert y Nye, Joseph. Power and Interdependence: world politics in transition. Boston:Little Brown, 3a. edicin, 1977, pgs. 8-9.

54 Ibd, pp.12-13.

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La vulnerabilidad es claramente ms relevante que la sensibilidad yse aplica a relaciones tanto sociopolticas como poltico-econmicas,explicando mejor los efectos del poder en las relaciones internacionales,al indicar si podr hacer mayor o menor uso del poder, si tendr ms omenos capacidad de reaccin.

El modelo de interdependencia compleja elaborado por Keohane yNye tiene como caractersticas la existencia de canales mltiples en lasrelaciones (interestatales, transgubernamentales y transnacionales),una agenda variada de temas sin jerarqua entre ellos y sin distincinentre problemas internos y externos y la no utilizacin de la fuerza congobiernos y problemas de la regin55.

En las negociaciones asimtricas que Amrica Latina realiza en elcontexto del regionalismo abierto con el mundo desarrolladoinvocando la interdependencia compleja, se deberan considerar conmayor atencin los efectos de asimetra en las relaciones deinterdependencia presentados segn los grados diferentes desensibilidad y de vulnerabilidad caractersticos de esta teora, loscuales pueden tener consecuencias negativas sobre las negociacionespor causa del grado de sensibilidad ante los mayores costos de lanegociacin y de la ms dbil capacidad de reaccin por un gradosuperior de vulnerabilidad inherente a los pases en desarrollo.

Neorrealismo e intergubernamentalismo

Hacia finales de los aos setenta y comienzos de los aos ochentasurgieron nuevos elementos de enfrentamiento en la escena mundialque no podran ser justificados suficientemente por la teora de lainterdependencia, lo que origin el neorrealismo donde autorescomo Kenneth Waltz afirmaron en 1979 que el elemento que permitaa los estados estabilidad en un sistema anrquico como es el sistemainternacional, era la estructura de los estados (neorrealismoestructural) a travs de diversas formas de equilibrio del poder, dondeel inters nacional de un Estado se deriva nicamente de su posicin enel sistema internacional, con jerarquas de Estados ms fuertes queotros, lo que se traduca en la existencia de un mundo bipolar de dossuperpotencias que lo controlaban en ese momento de la historia56.

55 Ibd, pgs. 24-25.

56 La obra de Kenneth Waltz de 1979 es Theory of International Politics, New York: RandomHouse.

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Para el realismo clsico no haba novedad en la integracin puestoque los actores principales continuaban siendo los Estados quienesestablecan relaciones fundadas en el poder y donde las organizacionesinternacionales continuaban controladas por los Estados miembros.Pero esto no explicaba cul era propiamente el papel de las institucionescomunitarias, ni la dbil capacidad del neofuncionalismo de darrespuestas a la obstruccin hecha por el general De Gaulle al ingreso deGran Bretaa (1965-1966), ni al europesimismo de los aos setenta, porlo que en esta poca se asiste a una reconceptualizacin del papel delEstado proveniente de los Estados Unidos a travs delintergubernamentalismo de Stanley Hoffmann de los aos ochentay del intergubernamentalismo liberal de Andrew Moravcsik de losaos noventa, ambos conceptos, formas de neorrealismo.

Stanley Hoffmann afirma que el anlisis de la Comunidad EconmicaEuropea (CEE) no debe ser hecho a partir de la teora tradicional de laintegracin, sino desde la ptica de un rgimen internacional queimpone limitaciones pero ofrece oportunidades, que reduce la capacidaddel Estado para la accin individual pero preserva los Estados comosujeto principal de la escena internacional.

En palabras de Hoffmann57:

[...] en ningn esfuerzo el Estado nacin necesariamente ha perdido cualquierpoder que haya ganado Europa. El principal ganador ha sido un Supergobiernode Europa; los Gobiernos y las burocracias nacionales permanecen los principalesjugadores.

Ello significa que en el momento en que el papel de los Estados sevea sobrepasado por las instituciones comunitarias de la integracin,Hoffmann retoma la importancia del Estado-nacin como actor activodonde su supervivencia, se explicaba por la tolerancia de los Estadosrespecto a las Comunidades Europeas en la medida en que estasinstituciones contribuyen a la permanencia de los estados nacionales.

Robert Keohane a quien se identifica inmediatamente con la teorade la interdependencia, participa con Hoffmann en la discusin sobreel papel de los Estados-nacin en la integracin, justamente la corrientedel intergubernamentalismo, en momentos de profundos cambios enla integracin europea con una combinacin de poder de los Estados y

57 Hoffmann, Stanley. The European Community and 1992, en Foreign Affairs, vol. 68, No.4, 1989, pg. 35.

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de actuacin de las instituciones de la integracin en la conformacindel Mercado nico Interior entre 1987 y 1992 y la negociacin delTratado de Masstricht entre 1989 y 1992 que pone en marcha la fasefinal de unin econmica, monetaria y poltica.

Hoffmann y Keohane reconocen la conveniencia de realizar unanueva interpretacin del proceso de cambio institucional en laComunidad Europea, caracterizando la CE como organizacin quecomparte soberana sin cederla ni transferirla, que va ms all de unaorganizacin internacional pero ms ac de una federacin y que sefundamenta en la realizacin de negociaciones intergubernamentalescomo requisito previo al desbordamiento (spill over) exitoso.

En este sentido, hacen una relectura en 1990 de la teora del spillover de Haas, afirmando como comenta Christian Lequesne, que esteengranaje no se puede producir sino cuando est precedido de unacuerdo programtico entre los gobiernos, expresado bajo la forma deun regateo intergubernamental58.

Hoffmann y Keohane establecen en 1991 como hiptesis principaldel cambio institucional comunitario, la de la convergencia depreferencias:

Esta hiptesis de la convergencia de preferencias sostiene que una condicinnecesaria para nuevas polticas comunitarias o procedimientos decisorios mscentralizados es la convergencia de preferencias de los Gobiernos sobre polticaeconmica, por razones que no resultan principalmente de polticas comunitariasprevias o de las presiones de la economa poltica mundial59.

Andrew Moravsik realiza un estudio histrico sobre el Acta nicaEuropea, el cual le permite afirmar que no es el institucionalismosupranacional el que explica la negociacin del Acta, sino que laaproximacin intergubernamental, basada en el poder relativo de losEstados miembros y la convergencia de sus preferencias polticasnacionales da cuenta satisfactoriamente de las negociaciones del AUE60.

58 Citado por Christian Lequesne en su captulo Cmo pensar la Unin Europea del libroLes nouvelles relation internationales. Pratiques et theories, bajo la direccin de Marie-ClaudeSmouts. Paris: Presses de Sciences Po, 1998, pg. 107.

59 Keohane, Robert y Hoffmann, Stanley. Institutional change in Europe in the 1980s,en Keohane y Hoffmann (eds.), The new European Community. Decision making andinstitutional change. Bouler, Westview Press, 1991, pg. 18.

60 Moravcsik, Andrew. Negociating the Single European Act, en Keohane y Hoffmann(eds.), op. cit., 1991, pg. 69.

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Luego de firmado el Tratado de Maastricht que define laconformacin de una unin econmica, monetaria y poltica, Moravcsikva a analizar el Tratado durante la dcada de los noventa, formulandosu teora del intergubernamentalismo liberal basado en elcomportamiento racional del Estado, la formacin de la preferencianacional y una negociacin interestatal.

Al final de la dcada, produce en 1999 The choice for Europe. SocialPurpose and State Power from Messina to Maastricht, en la cual analiza laintegracin europea como proceso desde 1955, mostrando la adopcinde decisiones racionales por los gobiernos de acuerdo con sus propiaspreferencias, a los Estados miembros realizando negociaciones y a lasinstituciones ofreciendo garantas para stas, lo que permiti el avancede la integracin europea en la medida en que hubo convergencia delas preferencias nacionales.

Es pues una secuencia tripartita en la que Moravcsik enmarca elintergubernamentalismo liberal, donde primeramente en un contextoracionalista de maximizacin de beneficios y minimizacin de costos,los gobiernos indican sus preferencias nacionales, las cuales sonconfrontadas despus con aquellas de los otros gobiernos en lasnegociaciones interestatales, para finalmente acordar una cesin desoberana responsabilizando las instituciones supranacionales de losacuerdos obtenidos.

Pero no todos estn de acuerdo con la reduccin de responsabilidadesde las organizaciones supranacionales para asegurar las negociacionesinterestatales de los gobiernos. En opinin de Christian Lequesne61,Moravcsik descuida su diversidad interna (relacin entre ejecutivocentral y poderes regionales), y solamente ve en las institucionescomunitarias agencias creadas por los Estados nicamente con elobjetivo de acrecentar la eficacidad de los regateos interestatales,olvidando que ellas son tambin organizaciones que disponen de unacapacidad para generar ideas y para defender intereses con un margende autonoma con relacin a los Estados que las han creado.

El anlisis histrico-politolgico hecho por Moravcsik a la negociacinde los Tratados de Roma (1955-58), a la consolidacin del mercadocomn (1958-1970), a la integracin monetaria (1969-1983), al Actanica Europea (1985-86) y al Tratado de Maastricht (1988.1991), lo

61 Lequesne, op. cit. pgs. 110-111.

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llevan al convencimiento de que el intergubernamentalismo liberal haquedado confirmado, como indica a continuacin:

El argumento central de este libro el argumento intergubernamentalista liberalsostiene que la integracin europea fue una serie de adaptaciones racionales porparte de los lderes nacionales a las constricciones y oportunidades provenientes dela evolucin de una economa mundial interdependiente, del poder relativo de losEstados en el sistema internacional y del potencial de las instituciones internacionalespara reforzar la credibilidad de los comprometimientos interestatales. El registrohistrico de las cinco negociaciones ms sobresalientes en la historia de CE [...] apoyafuertemente esta conclusin62.

Globalizacin y nuevas teoras de relaciones internacionales y deintegracin

Para los neorrealistas result difcil sostener una caracterizacin delEstado como actor racional y unitario, cuando se presentaban al mismotiempo las presiones de multinacionales, de grupos nacionales, departidos, de sectores burocrticos, y no estuvieron en condiciones deinterpretar los cambios producidos con la desaparicin del bloquesocialista y la finalizacin de la Guerra Fra, mientras se expanda lanueva ola de globalizacin con la reactivacin de los procesos deintegracin como una de las mejores opciones para obtener la insercincompetitiva en los mercados mundiales.

El hecho incontestable es que con la nueva ola de globalizacin seprodujeron cambios tan importantes en el contexto de las relacionesinternacionales, que stas no pueden ser explicadas solamente desde elpunto de vista neorrealista, puesto que hay hechos nuevos: las relacionesentre los pases en el plano econmico se han vuelto muy importantesy la variable uno gana y el resto pierde no es ya vlida; las fronterasdesaparecen a medida que los procesos de integracin avanzan y enciertos casos, con instituciones supranacionales que detentan un poderigual o superior al de los Estados-nacin que fundamentaban suexistencia en el principio del control territorial; la nueva economa seorienta hacia el desarrollo de sectores soportados por el conocimientoy ya no por la sola posesin de recursos naturales.

An la nocin de seguridad tiene hoy nuevas connotaciones, puespara poder luchar eficazmente contra el terrorismo; el aislamiento de

62 Moravcsik, Andrew. The choice for Europe. Social purpose and state power from Messina toMaastricht. Londres: UCL Press, 1999, pg. 472.

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las fuerzas militares no es conveniente, pues se impone un trabajocolectivo y multilateral, como se puede apreciar en la consolidacin deorganismos como la OTAN, la Unin Europea Occidental, los esfuerzospara llegar a una poltica exterior comn en la Unin Europea y lasreformas institucionales de la ONU.

El campo terico de las relaciones internacionales contina en elcontraste entre los defensores del papel del Estado y los de la cooperacinentre diversos actores, con posiciones neorrealistas y neoidealistas,acompaadas en el campo terico de la integracin, del surgimiento denuevas teoras de diferenciacin de compromisos y de lainstitucionalidad del proceso, para dar respuestas alternativas a lasdificultades generadas por el ingreso de nuevos miembros y laprofundizacin de la integracin con los nuevos tratados de Maastricht,Amsterdam y Niza en la dcada de los noventa.

La internacionalista Marie Claude Smouts comenta al respecto:

As vemos el debate iniciado en la poca de la Segunda Guerra Mundial entrerealistas e idealistas resurgir peridicamente. A los neorrealistas aparecidos enla dcada de los setenta se oponen actualmente los neoidealistas. Los primerospersisten en hacer del Estado el actor esencial de las relaciones internacionales, y delpoder el factor estructurante del sistema mundial. Consideran siempre que lacompetencia es la esencia misma de las relaciones internacionales y que nada hacambiado en la forma como los Estados persiguen sus objetivos desde el siglo XIV.Los segundos ponen el acento sobre lo que permite a los actores colectivos cooperara travs de las fronteras y sobre las nuevas formas de gobernanza, tesis a la cualnosotros adherimos63.

Todo esto ha permitido a la integracin europea disponer segn lapoca y las condiciones internacionales, de distintas teoras durante laevolucin de su proceso de integracin: funcionalismo,neofuncionalismo, intergubernamentalismo liberal y teoras sobrela flexibilidad y diferenciacin del proceso.

En flexibilidad y diferenciacin del proceso son muy variadas lasteoras:

Integracin a la carta o Europa a la carta: los Estados que quierancontinuar ciertas polticas lo hacen y los no interesados quedan porfuera;

63 Smouts, op. cit., pgs. 15-16.

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Europa de varias velocidades: los estados capaces de progresar vanadelante de los que tengan motivos vlidos para no hacerlo;

Integracin diferenciada: existiendo fines comunes como el mercadonico interior, se acepta no participacin en campos delimitadoscomo la unin monetaria;

Crculos concntricos: de variadas formas, una primera, alrededor dela Comunidad, espacios concntricos territoriales; otra, un centrocon compromisos de integracin en que participan todos y alrededor,crculos con participacin de algunos pases; y otra forma, crculo dederecho comn (acervo comunitario, mercado nico y polticascomunes) de la Unin Europea, uno ms ancho de pases de fuerade la Unin que van a adherir a ella y unos restringidos acooperaciones puntuales;

Europa de geometra variable: un reducido nmero de Estados miembrosdesarrollan proyectos comunes, aplicable en mbitos industrial ytecnolgico (Airbus, Ariane, Eureka) o se trabaja sobre diversasestrategias de flexibilidad (exenciones Reino Unido y Dinamarca aMaastricht, acuerdos de Schengen sobre circulacin de personas,asociacin de los pases de Europa Central y Oriental - PECO), y

el Ncleo de Europa: un ncleo firme con la misin de contraponer uncentro fuerte a fuerzas centrfugas de una unin cada vez mayor: elncleo central europeo. El ncleo del ncleo son Francia y Alemaniay el ncleo duro es abierto a otros pases fundadores como Italia,Blgica, Holanda y Luxemburgo y eventualmente a Espaa y GranBretaa. Por su parte, la unin monetaria es el ncleo duro de launin poltica64.

64 Sobre Europa a la Carta autores como Louis Armand, Michel Drancourt y RalfDahrendorf; varias velocidades el informe de Leo Tindemans a la Comisin (1976);Integracin diferenciada Hans-Eckart Scharrer, Eberhard Grabitz y Josef Janning; Integracingraduada Eberhard Grabitz, Constantin Iliopoulos, Bernd Langeheine y Ulrich Weinstock;Crculos Per Fisher, Christopher Tugendhat y Edouard Balladur; Geometra variableJacques Pelletier, Grard Tardy, Pierre Maillet, Dario Velo, Jean Louis Quermonne, yNcleo de Europa dirigencia francesa (De Gaulle, Barre) y alemana (CDU/CSU Fraktiondes Deutschen Bundestges).

En la bibliografa se indican algunas de las obras sobre diferenciacin de la integracineuropea.

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Esta diversidad de teoras sobre la diferenciacin de la integracineuropea ha motivado a algunos autores a pronunciarse sobre el conjuntode dichas teoras, como es el caso de Helen Wallace en los ochenta,Alexander C.-G. Stubb, Claus Giering y Wofgang Wessels en los noventa.

A raz del relanzamiento de la integracin europea a mediados de losochenta, Helen Wallace evala estrategias tan diversas como Europa ados velocidades, dos niveles, directorio triangular, Europa a la carta,geometra variable, diferenciacin, integracin graduada,subsidiariedad, crculos concntricos, ncleo comunitario; estrategiasque son ms respuestas de solidaridad poltica que prescripcioneseconmicas, en donde el marco institucional juega un papel crucial y lapreocupacin por la diversidad no debe hacer olvidar la identidad delproceso65.

Alexander C. G. Stubb se ocupa de los cambios que seranconsiderados en la Conferencia Intergubernamental de 1996, analizandotres de las teoras de diferenciacin: la de varias velocidades, que en eltiempo es conducida por un grupo de Estados que prosiguen msadelante, suponiendo que los dems les seguirn ms tarde y queabarca las de dos velocidades, integracin graduada, diferenciacin,ncleo europeo y directorio66.

La de geometra variable que en el espacio admite diferenciasinsuperables permitiendo la separacin entre un ncleo de pases yunidades integradoras menos desarrolladas y que abarca estrategias decrculos concntricos, niveles mltiples, ncleo, directorio, integracingraduada, vanguardia y diferenciacin, donde ya se mencionaronejemplos como Airbus, Ariane, acuerdos de Schengen o el SistemaMonetario Europeo de los ochenta67.

La de Europa a la carta, que en los mbitos o materias de la integracin,los Estados pueden escoger las reas en las que desean participar ymantienen un mnimo de objetivos comunes supeditados a intereses

65 Wallace, Helen y Ridley, Adam. Europe: the challenge of diversity. London: Routledge andKegan Paul, 1985, pg. 81.

66 Stubb, Alexander, C.-G. (1994-1995). The semantic indigestion of differentiated integration: thepolitical rethoric of the pre-1996 IGC Debate. Bruges: Thesis for the degree of master, College ofEurope, pg. 21.

67 Ibd, pg. 28.

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nacionales, como la no participacin de Gran Bretaa en la uninmonetaria68.

Claus Giering en 1997 trabaja la flexibilizacin de la integracineuropea en tres componentes: gradacin, que incorpora la integracingraduada, varias velocidades, ncleo y crculos concntricos;diferenciacin, que incorpora la integracin diferenciada, geometravariable, partenariados abiertos y vanguardia y un tercer componente la carte de Europa a la carta69. En forma comparada, Giering analiza seiscriterios para cada concepcin de flexibilidad y llega a la conclusin quela flexibilizacin slo se debera aplicar en situaciones de emergencia dela integracin.

Tambin en 1997, Wolfgang Wessels realiza un trabajo con BirkeJantz de identificacin de nueve modelos de estrategias polticas parala Unin Europea segn las potencialidades de realizacin de ampliaciny profundizacin de la integracin, expresados en un eje de coordenadasas:

Modelo (a): ortodoxia comunitaria: prioridad a la profundizacin.

Modelo (b): progresin lineal, que concede primaca a la ampliaciny ve las flexibilizaciones como disconformes con la solidaridad.

Modelo (c): ampliacin y profundizacin, que es la combinacinideal, con flexibilizaciones a corto plazo, temporales.

Modelo (d): integracin graduada, frmula de compromiso entreprofundizacin y ampliacin, que incorpora concepciones de variasvelocidades, ncleos mltiples y diferenciacin. Pretende conciliar laeficiencia y la solidaridad.

Modelo (e): ncleo de Europa, no garantizado por las institucionesde la Unin Europea con posible distanciamiento entre los Estados.

Modelo (f): intergubernamentalizacin, que rechaza laprofundizacin y pretende reducir el acervo comunitario con peligrode retroceso del proceso.

68 Ibd, pg. 19.

69 Giering, Claus. Europa zwischen Zweckverband und Superstaat. Die Entwicklung derpolitikwissenchaftlichen Integrationstheorie im Prozess der europaschen Integration. Bonn: EuropaUnion Verlag, pg. 216, citado por Mariscal, op. cit. 1997, pg. 261.

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Modelo (g): Europa a la carta, con arreglos parciales segn losmbitos, muy complejo, y posible formacin de ncleo o dominacinpor un estado.

Modelo (h): directorio, en el que unos pocos grandes casi prefijadosconfiguran un grupo que toma las decisiones que los dems estnobligados de aceptar, con tensiones entre grandes y pequeos.

Modelo (i): crculos concntricos, trata de hacer compatiblesprofundizacin y ampliacin70.

Otro tema abordado por los tericos de la integracin europea en losltimos aos es el de la gobernanza y de manera particular, la denominadagobernanza multinivel. Pensando en la legitimidad democrtica delproceso y en la integracin positiva y negativa, autores como FritzScharpf ha producido diversos escritos sobre el tema, haciendo referenciaen uno de ellos71 a que el debilitamiento de la legitimidad poltica enEuropa occidental es consecuencia de la prdida de capacidad deresolver problemas de los sistemas polticos, causada por el proceso,doble e interrelacionado, de la globalizacin econmica y la integracineuropea.

Igualmente como resultado de la interdependencia crecienteinternacional y la accin de diferentes actores de sistemas parcialestales como gobiernos subnacionales y actores privados, as como laaspiracin de gobiernos regionales de obtener un mayor poder dedecisin, se desarroll la teora de la gobernanza multinivel, de la cualhay varios exponentes.

Uno de ellos es Gary Marks, quien parte de las medidas adoptadaspor el Acta nica Europea de establecimiento del principio de cohesineconmica y social para reducir diferencias entre regiones y el retrasode las menos favorecidas mediante el apoyo de Fondos Estructurales,en particular del Fondo de Cohesin creado en 1993 y el crecimiento enlos recursos para regiones menos desarrolladas, complementadas con

70 Wessels, Wolfgang y Jantz, Birke (1997). Flexibilisierung: Die Europische Union voreiner neuen Grundsatzdebatte? Grundmodelle unter der Lupe, en R. Hrbek (HRSG),Die reform der Europischen Union. Positionen und Perspektiven anlsslich derRegierungskonferenz.Baden-baden: Nomos Verlagsgesellschaft., pg. 356, analizado por Mariscal, op. cit., pgs.265-269.

71 Scharpf, Fritz. Gobernar en Europa eficaz y democrticamente? Madrid: Alianza Editorial,2000, pg. 16.

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innovaciones polticas y administrativas que incrementan relacionesdirectas entre la Comisin y gobiernos regionales, que lo llevan a decir

Yo sugiero que estamos viendo la emergencia de la gobernanza multinivel (multilevelgovernance), un sistema de negociacin continua entre Gobiernos ubicados en variosniveles territoriales supranacional, nacional, regional y local como resultado deun amplio proceso de creacin institucional y de reasignacin decisional que haimpulsado hacia arriba hasta el nivel supranacional algunas funciones previamentecentralizadas del Estado y algunas hacia abajo al nivel local regional72.

Marks aplic el sistema de gobernanza multinivel al estudio de lamovilizacin regional ante las autoridades en Bruxelas, sealando conIvn Llamazares su estructura multipolar73, en donde diversos actoresparticipan simultneamente en diversas arenas supraestatales, estatalesy subestatales, sustrayendo competencias a los Estados-nacin y conimplicaciones polticas en las identidades territoriales.

Por su parte, Charlie Jeffery, partiendo del estudio del importantepapel de los Lnder alemanes, reconoce que la dimensin regional vams all con el incremento de la influencia de las autoridadessubnacionales en Europa, pero realiza algunas crticas al intento deconsolidar un tercer nivel como derecho de los Gobiernos regionales enel proceso decisorio europeo, pues luego de cierta eficacia lograda entreel Acta nica Europea y el Tratado de Maastricht culminada en laexistencia del Comit de las Regiones, las perspectivas de que sta actecomo una tercera cmara legislativa la considera irreal, ante la granheterogeneidad en las formas de organizacin de las regiones y lasdificultades para formar coaliciones subnacionales74.

En cuanto a la gobernanza multinivel, Jeffery critica la concentracinen las polticas estructural y de cohesin; la direccin de arriba abajo(top-down) que hace que las oportunidades para los actores subnacionalesse deriven de la interaccin entre Estados miembros e institucioneseuropeas, no teniendo en cuenta la direccin abajo arriba (bottom-up)

72 Marks, Gary. Structural Policy and Multilevel Governance in the EC, en A.W. Cafrunyy G.G. Rosenthal (eds.), The State of the European Community, vol. 2 The Maastricht Debatesand Beyond, Boulder/Harlow, 1993, pg. 392.

73 Marks, Gary y Llamazares, Ivn. Gobernacin de mltiples niveles, movilizacin regionale identidades subestatales en la Unin Europea, en I. Llamazares y F. Reinares (eds.),Aspectos polticos y sociales de la integracin europea. Valencia: Titant lo Blanch, 1999, pg. 162.

74 Jeffery Charlie. Regional Information Offices in Brussels and Multi-Level Governance inthe EU: A UK-German Comparison, en Charlie Jeffery (ed.), The Regional Dimension of theEuropean Union. Towards a Third Level in Europe? London: Frank Cass, 1997, pg. 187.

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de lucha de los actores subnacionales por lograr espacio y poder en elEstado descentralizado, direccin que es ms importante que la arribaabajo75.

Otro autor que trabaja el tema es Beate Kohler-Koch, quien identificala territorialidad y la cohesin como propiedades esenciales de cualquiertipo de regin, al considerar la importancia que adquiere lo territorialen la integracin europea, lo que expresa de la manera siguiente

La reafirmacin del principio territorial en el contexto de una integracin europea,que se caracteriz primeramente por su carcter funcional, es de hecho la expresinde una rearticulacin del territorio. La revaluacin poltica de las regiones noconstituye desde este punto de vista ms que un aspecto de un fenmeno amplio,a saber, de una vasta redefinicin de las unidades polticas territoriales donde seelaboran las polticas pblicas76.

Kohler-Koch plantea una aproximacin a la integracin regionaldesde el punto de vista sociolgico por ser un proceso social de abajo aarriba (bottom up) referido a la interaccin societal, pues las institucionesson resultado, ms que del diseo poltico y jurdico, de la interaccinde actores sociales con intereses particulares que aceptan las institucionessi perciben que sus polticas les son favorables, sobre la base de lo cualconceptualiza la integracin regional en Europa como un sistema degobernanza penetrado (penetrated system of governance)77.

Esta aproximacin al ciudadano forma parte de la propuesta de laDeclaracin de Laeken de 2001 que convoc la realizacin de unaConvencin que discutiera un temario orientado a la preparacin deuna Constitucin de los ciudadanos europeos, para ser analizada en laConferencia Intergubernamental de 2004.

De otra parte, la preocupacin por la gobernanza llev a profundizarel papel de las instituciones tanto en aspectos jurdicos como en lasestructuras polticas del proceso de consolidacin de la integracineuropea, surgiendo la teora del nuevo institucionalismo, proveniente

75 Ibd, pg. 201.

76 Kohler-Koch Beate (1998). Territorial Politics in Europe A Zero-sum game? La renaissancede la dimension territoriale en Europe: entre illusion et ralit. San Domenico (FI): EuropeanUniversity Institute, pg. 2.

77 Kohler-Koch Beate (2000). Beyond Amsterdam: Regional Integration as Social Process, enK. Neunreither y A. Wiener (eds.), European Integration after Amsterdam. Institutional Dynamicsand prospects for democracy. Oxford: Oxford University Press, pg. 92.

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de la ciencia social y de la poltica comparada, donde sobresalenautores como Simon Bulmer, Wayne Sandholtz y Domenico Majone.

El britnico Simon Bulmer habla desde 1994 de la conveniencia demirar a la Comunidad Europea y a las reas de toma de decisiones delos Estados miembros como estructuras de gobernanza, en las quetienen un papel destacado las instituciones, sean estas supranacionales,intergubernamentales, internas, y se expresen mediante tratados,acuerdos constituyentes, legislacin comunitaria o jurisprudencia delTribunal de Justicia Europeo; instituciones que inciden en pautas decomportamiento poltico78.

Luego analiza en 1998 con Kenneth Armstrong la gobernanza delMercado nico Interior, con la variante de un nuevo institucionalismohistrico que les permite estudiar la regulacin de fusiones yadquisiciones, la regulacin de contratos de adquisicin pblica ensectores de servicios, la remocin de barreras tcnicas al comercio, laliberalizacin del transporte areo, la regulacin de los embarquestransfronterizos de desechos y la proteccin en el trabajo de las mujeresembarazadas79.

Wayne Sandholtz analiza en los noventa los cambios producidos enla escena internacional principalmente desde los acontecimientos de1989, que alteran la distribucin internacional del poder econmico conparticipacin de lites industriales, adems de los gobiernos y de lasinstituciones comunitarias, estudiando casos de cooperacin entelecomunicaciones, el programa ESPRIT y la eleccin del paso a launin monetaria demostrando que las instituciones y las polticascomunitarias pueden influir en la formacin de las decisiones nacionales.

Al respecto, Sandholtz dice80:

Yo sostengo que hay un vnculo entre las instituciones internacionales y la formacinde los intereses de la CE [...] Los Estados definen sus intereses de un modo diferentecomo miembros de la CE de lo que lo haran sin ella.

78 Bulmer Simn. The Governance of the European Union: a New Institutionalistapproach, en Journal of Public Policy, vol. 13, No. 4, 1994, pgs. 353-354.

79 Armstrong, Kenneth y Bulmer, Simn. The governance of the Single European Market.Manchester: Manchester University Press. 1998.

80 Sandlots, Wayne. Choosing Union: Monetary Politics and Maastricht, en InternationalOrganization, vol. 47, 1, winter, 1993, pg. 3.

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Sandholtz critica el intergubernamentalismo por simplista, alcircunscribir el anlisis a los Estados en el papel principal y a unasinstituciones de la Unin Europea como agentes, cuando estasinstituciones pueden devenir actores polticos autnomos que hacenlas reglas y que pueden obligar al cumplimiento forzoso de las mismas;e insiste en una teora neoinstitucionalista en donde la intensidadrelativa de la actividad transnacional, medida a lo largo del tiempo y porsectores de polticas, determina ampliamente la variacin de la variabledependiente, la gobernanza multinivel81.

Giandomenico Majone, por su parte, aborda dos temticas recientesde la integracin europea: la dimensin social y la regulacin administrativa.La dimensin social, ante la crisis del 11 por ciento de desempleoalcanzado por la Unin Europea en 1993, que conducen a la adopcinde medidas sociales por las Comunidades Europeas y le llevan a decir:

La evidencia que yo he presentado sugiere fuertemente que la Europa social delfuturo [...] ser, no un Estado de bienestar supranacional, sino un espaciocrecientemente rico de polticas e instituciones de regulacin social82.

La regulacin administrativa para corregir fallas del mercadomediante agencias que actan sin control o supervisin, que han tenidomucho crecimiento ante la desproporcin entre las tareas a realizar y lascapacidades institucionales disponibles, como fue puesto en evidenciaen el episodio de las vacas locas. Majone hace un estudio de laregulacin en Europa a nivel nacional y supranacional83, caracterizadapor la extensin de instituciones independientes, regulacin estatutariacalificada a veces de regulacin a la americana, donde el reto es buscarla compatibilidad entre la independencia de dichas agencias y laresponsabilidad democrtica.

Esta diversidad de teoras ha creado