Evaluación de Resultados del Programa de Abasto … · cobertura, comparativo con programas...
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Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey Campus Ciudad de México
Centro de Estudios Estratégicos
Evaluación de Resultados del Programa de Abasto Social de Leche, a cargo de Liconsa, S.A. de C.V.
Reporte final, del periodo enero-diciembre de 2005
Resumen ejecutivo
México, D. F., Marzo 2006
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Evaluación de Resultados del Programa de Abasto Social de Leche, a cargo de Liconsa, S.A.
de C.V.
Reporte final, del periodo enero-diciembre de 2005 Resumen ejecutivo
Coordinador General
Jorge Mario Soto Romero
Investigadores
Claudia Sánchez Velasco Víctor Aramburu Cano
Andrés Blancas Martínez Alfonso Brown del Rivero
Juan Eduardo Lozano Ortega Angélica Zambrano Osorio
Dibujo en portada Hans Krüsi
(Tomado del Museo del Arte Bruto, Lausana, Suiza)
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Índice
Capítulo I. Introducción........................................................................................4
Capítulo II. Evaluación de diseño .........................................................................5
Capítulo III. Evaluación de la operación administrativa....................................10
Capítulo IV. Evaluación de cobertura y focalización.........................................17
Capítulo V. Evaluación de operación financiera y de costos...............................24
Capítulo VI. Evaluación de beneficios económicos y sociales: consumo, gasto
e ingreso………. ....................................................................................................27
Capítulo VII. Estudio de complementariedad, duplicidades o sinergia entre el
PASL y Oportunidades ..........................................................................................32
Capítulo VIII. Evaluación de satisfacción de la población beneficiaria ...............35
Capítulo IX. Bibliografía....................................................................................38
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Capítulo I. Introducción
El Programa de Abasto Social de Leche surgió formalmente en 1949 con la
creación de la Nacional Distribuidora y Reguladora S.A., NADYRSA y la
sociedad denominada Lechería Nacional, para después convertirse en la
Compañía Exportadora e Importadora Mexicana S.A., CEIMSA hasta
transformarse en 1962 en la Compañía Nacional de Subsistencias Populares. En
1972 recibió un importante impulso con la creación de Leche Industrializada
Conasupo, S.A. de C.V.
A partir de diciembre de 1994 el programa se resectorizó de la Secretaría de
Comercio y Fomento Industrial a la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol).
Ese cambio determinó su desincorporación como filial del Sistema Conasupo y
por tanto la sustitución de su razón social a la actual Liconsa, S.A. de C.V.
(Liconsa). En 1999 su acción quedó sujeta a las Reglas de Operación para el
Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa, S. A. de C. V. La
operación, coordinación, seguimiento y evaluación del programa están regulados
por los estatutos sociales de Liconsa y por las Reglas de Operación 2004,
publicadas el 11 de mayo del mismo año en el Diario Oficial de la Federación.
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Capítulo II. Evaluación de diseño
Primera. Los programas de distribución de leche pueden dividirse en dos
grandes vertientes: (1) de soporte nutricional para niños y/o grupos vulnerables,
y (2) soporte a la producción lechera nacional o regional. Estas vertientes no
son necesariamente excluyentes, sino que pueden ser incluso complementarias;
sin embargo, en los casos en que ambas se combinan, la principal diferencia se
relaciona con la podenración que se le da a un objetivo sobre el otro. Es
precisamente al hacer operativa esta priorización que los conflictos entre
objetivos pueden surgir, afectando en ello los costos, coberturas y operación de
los programas.
En el caso de los países más desarrollados la tendencia es apoyar la
producción y crear un consumo mínimo de leche para garantizar ventas a los
productores; en los países en desarrollo los programas se concentran en
ocuparse del enfoque nutricional.
Segunda. Los programas de apoyo a la producción tienden a beneficiar en
primera instancia a los productores de leche nacional o regional, y en segunda
instancia a los niños, a partir de las redes escolares. Los programas de apoyo
nutricional se orientan a grupos vulnerables más amplios y, en el caso de los
niños, estos no deben necesariamente estar adscritos a un establecimiento
educativo.
Tercera. Los programas nutricionales son normalmente dirigidos por los
ministerios de salud y en ocasiones coordinados con otros órganos educativos o
de asistencia social, como en el caso de Chile y Perú. Los de orientación a la
producción están dirigidos desde los ministerios de agricultura—que es el caso
del programa de los Estados Unidos—o agencias de desarrollo regional, con
vocación a la producción ganadera que garantizan las compras de leche para
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sostener un mercado nacional o regional con amplios sobrantes de producción o
falta de acceso a mercados, como en el caso de la Unión Europea.
Cuarta. Los apoyos de los programas de leche se pueden traducir en subsidios
parciales para la compra por parte de las escuelas y organismos escolares,
como en Estados Unidos y la Unión Europea, en donde cada escuela pone
requisitos y precios diferenciados para la dotación de la misma; estos programas
suelen complementarse con otros insumos para constituir entonces comidas o
desayunos escolares. Algunos de los programas nutricios están completamente
subsidiados como es el caso de Chile; los hay también de subsidio al precio
como en Perú. Este último caso es muy parecido al PASL, aunque no se trata
propiamiente de un subsidio, sino de un precio preferencial por debajo del precio
de mercado.
Quinta. El PASL se acerca más modelo establecido en Chile y Perú y, en
general a los programas latinoamericanos de Vaso de Leche; sin embargo,
existen algunas diferencias importantes: el programa en Chile es universal y en
Perú focalizado, con problemas de filtraciones en el apoyo. En Chile operan las
clínicas de salud y en Perú lo operan núcleos comunitarios locales y
municipales. La organización en Chile es sólida por la fortaleza de las
instituciones médicas del país; en Perú es débil, porque no se consolida un
modelo de administración organizacional local adecuado que soporte la acción
comunitaria.
Sexta. El PASL se encuentra dentro de los programas de corte nutricional, con
una población objetivo que va más allá de la población infantil, llegando a otros
grupos como los adultos de 60 años o más y a las mujeres en condiciones de
mayores requerimientos nutricionales: niñas y niños de 6 meses a 12 años de
edad; mujeres adolescentes de 12 a 15 años; mujeres en periodo de gestación o
lactancia; mujeres de 45 a 59 años; enfermos crónicos y personas con
discapacidad mayores de 12 años; adultos de 60 años o más. Cabe la pena
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resaltar que los niños no tienen que acudir a las escuelas como requsito para
gozar del beneficio, como sucede con otros programas en el resto del mundo.
El PASL es un programa social único en su tipo en el mundo, conformado a
partir de la integración vertical de la producción, un mecanismo de distribución
focalizado y organizado mediante una red de locales propios. El análisis
comparativo confirma que el PASL cuenta con una buena administración, tanto
operativa como financiera—por lo menos hasta el 2004, porque en el 2005
Liconsa presentó pérdidas debido a que no se aumentó el precio de la leche.
Cuenta además con un diseño adecuado y congruente con la operación del
mismo y con una de las mejores fortificaciones de la leche a nivel mundial.
Finalmente, es tambien uno de los programas que entrega una mayor cantidad
de leche por beneficiario a un precio preferencial por debajo del precio del
mercado. Es así que el PASL se constituye como un programa nutricional, con
estructuras internas sólidas.
Séptima. El diseño del PASL cumple particularmente con dos de los objetivos
rectores del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006:
• Objetivo rector 1: Mejorar los niveles de eduación y de bienestar de los
mexicanos; en la estrategia:
c) Diseñar y aplicar programas para disminuir la pobreza y eliminar
los factores que provocan su transmisión generacional, que
amplíen el acceso a la infraestructura básica y brinden a los
miembros más desprotegidos de la sociedad oportunidades para
tener acceso al desarrollo y la prosperidad.
• Objetivo rector 2: Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades;
en las estrategias:
d) Dar protección y promover el desarrollo pleno de niños y
adolescentes.
e) Desarrollar políticas incluyentes para la atención a los
ciudadanos de edad avanzada.
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f) Promover y fortalecer el desarrollo de las personas con
discapacidad para equiparar y facilitar su integración plena en
todos los ámbitos de la vida nacional.
Octava. El PASL cumple con el espíritu de la Ley General de Desarrollo Social;
este cumplimiento se puede observar básicamente en:
• Título Primero. De las disposiciones generales.
Capítulo I. Del Objeto.
Artículo 3. La Política de Desarrollo Social se sujetará a los
siguientes principios: libertad, justicia distributiva,
solidaridad, integralidad, participación, respeto a la
diversidad y transparencia.
• Título Segundo. De los derechos y obligaciones de los sujetos del
Desarrollo Social.
Capítulo Unico:
Artículo 6, 7, 8, 9 y 10. Este último se refiera a los derechos
y obligaciones de los beneficiarios.
• Título Tercero. La Política Nacional de Desarrollo Social.
Capítulo I. De los objetivos.
Artículo 11 y 14; este último se refiere a la superación de la
pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación,
la generación de empleo e ingreso, autoempleo y
capacitación.
Novena. El PASL presenta duplicidad de beneficios con el Programa de Apoyo
Alimentario, por la vía de apoyo en especie, que entrega a los beneficiarios una
dotación mensual de productos alimenticios con valor de 150 pesos, en donde
incluyen 8 sobres de leche fortificada Liconsa, lo que se traduce en 16 litros
mensuales, cantidad de leche equivalente a la dotación de 4 litros semanales
por beneficiario.
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Aunque el PASL tiene un perfil urbano, en las zonas rurales presentaría
duplicidad con el PAL, porque el consumo de leche por familia en esas zonas es
muy similar a la cantidad que se entrega en la dotación de productos
alimentarios.
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Capítulo III. Evaluación de la operación administrativa
Primera. Son pocos los sistemas de información que se tienen para conocer si
existe cumplimiento de los procesos establecidos en las Reglas de Operación
(ROP). La Subdirección de Planeación Estratégica da seguimiento a los
indicadores de resultados que se encuentran en las Reglas de Operación, pero
no cuenta con un sistema de información que permita verificar el cumplimiento
de dichas Reglas. Por lo tanto, se recomiendo elaborar sistemas de información
que permitan verificar el cumplimiento de las ROP.
Este equipo evaluador considera que se necesitan indicadores para medir otros
aspectos como: el posicionamiento de Liconsa en el sector, indicadores de
cobertura, comparativo con programas sociales similares y de impacto
nutricional del programa, aplicación del sistema de puntaje y verificaciones en
campo del cumplimiento de los requisitos de elegibilidad.
Segunda. El PASL cumple satisfactoriamente con informar a los beneficiarios
acerca de sus derechos, las normas y los aspectos operativos más importantes.
Esto lo lleva a cabo a través de las tarjetas de dotación, los envases de leche,
carteles y folletería, y la página de Internet de Liconsa de conformidad con lo
establecido en las Reglas de Operación 2004.
Si bien este aspecto se cumple, el equipo evaluador reconienda se consolide la
información difundida a través de los carteles, porque suele haber un exceso de
carteles en las lecherías, particularmente en las de leche fluida, que puede llegar
a afectar la capacidad para identificar, recibir y procesar la información.
Asimismo, se recomienda la difusión de las bondades y características
nutricionales de la fortificación de la leche Liconsa debido a que los beneficiarios
conocen poco o muy poco acerca de ella.
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Tercera. El sistema para tratar las quejas, denuncias e irregularidades es
inadecuado. A pesar de que se cuenta con teléfonos 01-800 y otros medios, el
Órganos Interno de Control y la Dirección de Abasto Social recibieron un número
de denuncias que representa apenas el 0.06% del total de familias del padrón
del PASL, lo que resulta muy bajo con respecto al universo de quejas e
irregularidades posibles.
Los resultados de la Encuesta a Beneficiarios 2005, dicen que las quejas se
levantan principalmente a través de los promotores y Comités de Beneficiarios, y
que en su mayoría no se contestan o resuelven satisfactoriamente. Tampoco se
reportan por canales formales que permitirían mejorar el tratamiento de las
quejas y el manejo de las irregularidades.
Del análisis se concluye:
• que los datos y resultados del reporte del OIC están subestimados y
no son representativos de las irregularidades que se generan en torno
del programa;
• que un número potencialmente alto de irregularidades detectadas no
son denunciadas por los beneficiarios, o se denuncian a través de vías
alternas;
• esta problemática se relaciona con la casi nula supervisión que se
lleva a cabo en los centros de trabajo o gerencias estatales sobre la
operación del PASL y el trabajo de los promotores sociales, Comités
de Beneficiarios y áreas de distribución, lo que dificulta conocer los
problemas de los beneficiarios en las lecherías.
• se percibe además, una falta de visitas domiciliarias a las familias
para conocer su opinión sobre el programa o manifestar alguna
irregularidad.
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El equipo evaluador recomienda se diseñe un sistema más eficiente, confiable y
funcional para que las quejas y denuncias puedan ser recibidas, reportadas,
atendidas, respondidas, evaluadas y aprovechadas. Sugerimos también el
fortalecimiento de la captación y solución en las lecherías, el reporte en los
centros de trabajo y el seguimiento y evaluación en el nivel central. Finalmente,
se debe propiciar una cultura de la queja entre los beneficiarios, los encargados
de las lecherías, los comités y el personal de Liconsa.
Cuarta. De acuerdo a los resultados, existen dos áreas de oportunidad en el
cumplimiento del reglamento de beneficiarios: (1) el destino de la dotación de
leche debe destinarse exclusivamente para el consumo de la familia; (2) se debe
ejercer mayor control sobre las tarjetas de dotación. Se recomienda ntensificar
la supervisión de los centros de trabajo mediante visitas a lecherías y a los
domicilios de los beneficiarios para verificar el buen uso del beneficio y de la
tarjeta de dotación.
Quinta. Del año 2004 al 2005 se incrementó el número de beneficiarios del
padrón en casi 355 mil; la mayor contribución lo hicieron las mujeres de 45 a 59
años de edad, que presentaron un incremento de casi 224 mil beneficiarios, las
mujeres de 13 a 15 años, que aumentaron en cerca de 184 mil, los adultos de 60
años y más con 177 mil, los enfermos crónicos y discapacitados que crecieron
99 mil y las madres en periodo de gestación y lactancia que incrementaron el
padón en 51 mil. El aumento en la incorporación de adultos se registró
principalmente en las entidades del Distrito Federal y el Estado de México,
debido a la incorporación de beneficiarios por el Operativo de Ajuste de la
Dotación Histórica.
Con relación a los niños de 6 meses a menores de 13 años, se registró una
reducción de más de 380 mil niños; esto podría explicarse como resultado de la
disminución de la tasas global de fecundidad y el paulatino envejecimiento de la
población—lo que los demógrafos llaman “transición demográfica”, que
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efectivamente está ocurriendo en nuestro país y especialmente en la Zona
Metropolitana de la Ciudad de México. Se estima entonces que la tendencia
continuará.
Sexta. Poco más de 9 de cada 10 hogares evaluados por el sistema de puntaje
fueron aceptados en el programa en 2005. De las 364,141 cédulas o registros de
información levantados, 337,299 (92.6%, mismo porcentaje de aceptación que
en el 2004) fueron aprobados para recibir los beneficios del programa, mientras
que 26,842 (7.4%) fueron rechazados. Caber resaltar que se presentó una
disminución de 136,273 cédulas en compración con el 2004.
Por otra parte, los resultados de la Encuesta a beneficiarios 2005, sostienen
que al 28% de las familias no se les ha aplicado un estudio socioeconómico, y
en el caso de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México (ZMCM) registró un
41% . En este sentido, información de la Dirección de Abasto Social señala que
queda pendiente el levantamiento de más de 500 mil familias, a quienes que no
se les aplicado el Registro de Información y el sistema de puntaje en la ZMCM—
donde se concentra una parte muy sustancial del padrón—que han sido
programadas para terminarse en el año 2006.
Séptima. El tiempo de respuesta a las solicitudes de incorporación de
beneficiarios cumple satisfactoriamente con lo establecido en las ROP 2004, que
señalan que se deberá informar a las familias en un plazo de hasta 90 días el
resultado de su gestión. Los resultados de la Encuesta a Beneficiarios 2005
registran un promedio de 64.9 días, y una encuesta de calidad en el servicio
levantada por Liconsa indica que a 3 de cada 4 familias se les respondió en tres
meses o menos. Sin embargo, todavía existe un espacio importante para
mejoras en este rubro—en el orden de responder oportunamente a 1 cada 4
familias—por lo que se recomienda a Liconsa buscar mecanismos alternos que
permitan agilizar los trámites en las áreas operativas pertinentes.
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Octava. Se detectó que 14% de las familias que reciben el apoyo del PASL,
obtienen los beneficios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
(PDHO), de acuerdo a los resultados de la Encuesta a Beneficiarios 2005. Es
decir, se estima un total de casi 400 mil familias del PASL –en las zonas rurales
la duplicidad llegó al 44% de las familias encuestadas- y sólo el 2% de las
familias del padrón del PASL reciben la despensa y los apoyos del Programa de
Apoyo Alimentario (PAL) –en las zonas rurales la duplicidad con el PAL es del
6%. Se recomienda a la Sedesol realizar cruces más frecuentes entre los dos
padrones para detectar las duplicidades.
Novena. Se encontraron resultados altamente satisfactorios en el cumplimiento
de las Reglas de Operación: de acuerdo a los beneficiarios, la atención recibida
por personal de Liconsa y los encargados de las lecherías es digna, respetuosa
y adecuada; además, todos los trámites que deben realizar para recibir el apoyo,
fueron llevados a cabo sin costo alguno para el beneficiario; se cumple con el
horario de atención de las lecherías; reciben la dotación completa del beneficio y
que nunca o casi nunca han tenido problemas con ello; no les negaron la venta
de leche; no le condicionaron la entrega del beneficio a cambio de la compra de
otros productos.
Decima. El cumplimiento de la meta programada de 5 millones 727 mil 427
personas para finales del 2005, fue del 101.9%. Ello se puede explicar debido al
rápido crecimiento en la incorporación de los adultos mayores, enfermos
crónicos y discapacitados, mujeres de 45 a 59 años y mujeres de 13 a 15 años
y, al Operativo de Ajuste de la Dotación Histórica.
Décima Primera. El 78.2% de los beneficiarios del PASL se ubican en las zonas
urbanas y el 21.8% en las áreas rurales, aunque los puntos de atención
presentan una distribución diferente; el 54.6% se encuentran en las zonas
rurales y el 45.4% en las zonas urbanas. Una de las razones de que casi 4 de
cada 5 beneficiarios se concentren en las zonas urbanas, se explica por la
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facilidad y el relativo bajo costo de la distribución de leche en estas áreas, así
como por la mayor capacidad de compra que tiene esta población con respecto
a la que vive en zonas rurales.
Decima Segunda. Se registró una disminución de 3,628 beneficiarios y 111
unidades operativas de 2004 a 2005, dentro del esquema de Convenios
Interinstitucionales. El PASL cuenta en este esquema con 60,181 beneficiarios y
con 1,084 albergues indígenas de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas; con 25,086 personas y 395 casas de asistencia y con 7,093
beneficiarios y 131 unidades operativas del Programa Nacional de Jornaleros
Agrícolas. En total, mediante el esquema de Convenios, se entregó leche a
92,360 beneficiarios en 1,610 unidades operativas, lo que representa el 1.6% del
padrón y el 18.3% de los puntos de atención del PASL.
Decima Tecera. Con repecto al Comité de Beneficiarios, se detectó falta de
promoción y comunicación, por parte de los promotores sociales, para la
integración de los Comités de Beneficiarios, ya que 4 de cada 10 familias
señalaron que no sabían que se había realizado dicha asamblea; por otra parte,
el 18% de los beneficiarios encuestados mencionó que no hubo una asamblea
para integrar el Comité de Beneficiarios, con lo que se invalida el mecanismo de
la participación social, debido a que posiblemente los promotores sociales o
concesionarios pueden llegar a imponer miembros de su preferencia o de su
interés en este Comité, sin ser elegidos por los beneficiarios.
Los resultados de la encuesta demuestran que el Comité de Beneficiarios sólo
cumple con la función entregar la dotación de leche asignada en la tarjeta; las
otras actividades no fueron mencionadas por los encuestados, lo que evidencia
que en la práctica estas otras tareas no son realizadas por el Comité.
Este equipo evaluador recomienda se refuerze la supervisión a las lecherías y al
trabajo de los promotores sociales para que se informe oportunamente acerca
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del Comité de Beneficiarios y la particiación social que ello implica. También se
recomienda a Comunicación Social coloque información que si le llege a los
beneficiarios sobre los derechos y obligaciones del Comité de Beneficiarios.
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Capítulo IV. Evaluación de cobertura y focalización
Primera. El número de beneficiarios del PASL aumentó 6.5%. De 2004 a 2005,
el padrón fue 5 millones 479 mil beneficiarios a 5 millones 834 mil, lo que
significa un crecimiento de casi 355 mil beneficiarios. El PASL rebasó en 1.9% la
meta anual de incorporación de beneficiarios (5 millones 727 mil 427
beneficiarios) para 2005 (en 107 mil beneficiarios).
El PASL redujo la presencia geográfica; los municipios atendidos disminuyeron
1.8%; de 2004 a 2005 fueron de mil 827 a mil 794, lo que significa 40 menos; las
localidades atendidas disminuyeron en 5.4%; de 2004 a 2005 fueron de 5 mil
128 a 4 mil 849, lo que significa 806 menos; los puntos de atención
disminuyeron en 3.8%; de 2004 a 2005 de 9 mil 154 a 8 mil 804, lo que significa
350 menos. Se recomienda analizar la causa y relevancia de dichas
reducciones; redirigir la estrategia y revertir esta tendencia, ya que implica
concentraciones en las zonas urbanas en detrimento de las rurales, donde la
necesidad de apoyo nutricio es mayor.
Segunda. La población objetivo del programa se ha incrementado y el
porcentaje de cobertura se ha reducido. De esta forma, mientras que en 2004
se beneficiaba al 21.3% de los hogares objetivo, y en 2005 se atiende sólo al
20.0% de los hogares objetivo. Es decir, se cubría a 1 de cada 5 hogares
objetivo.
Tercera. En Los grupos de población que presentaron mayor crecimiento son
los que se definen como vulnerables, a diferencia de los niños, especialmente
las mujeres y los nuevos grupos elegibles con base en las Reglas de Operación
2004:
Las mujeres de 13 a 15 años presentaron un incremento de
293.5%; de 2004 a 2005 fue de 62 mil 678 a 246 mil 615
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beneficiarias, lo que implica un crecimiento de 183 mil 937
beneficiarias.
Las mujeres de 45 a 59 años se incrementaron en un 155.0%; de
2004 a 2005 fue de 144 mil 318 a 368 mil 065 beneficiarias, lo que
se traduce en un aumento de 223 mil 747 beneficiarias.
Las mujeres en periodo de gestación y lactancia presentaron un
incremento del 112.6%; de 2004 a 2005 fueron de 45 mil 552 a 96
mil 822, lo que significa 51 mil 270 mujeres más.
Los enfermos crónicos y personas con discapacidad crecieron en
un 42.8%; de 2004 a 2005 y fueron de 231 mil 892 a 331 mil 132,
lo que significan 99 mil 240 más.
Los adultos de 60 años o más se incrementaron en un 30.9%; de
2004 a 2005 fueron de 573 mil 976 a 751 mil 108, lo que significa
177 mil 132 más de beneficiarios.
El número de niños beneficiarios (6 meses a menores de 13 años) se redujo en
8.6%; de 2004 a 2005 fueron de 4 millones 421 mil 059 a 4 millones 040 mil 704,
lo que significa una diferencia de 380 mil 355 niños. Se recomienda analizar la
causa y la relevancia de dichas reducciones y en su caso, establecer las
medidas para que el número de beneficiarios de este grupo no continúe con esta
tendencia, esta recomendación se hace en la medida de lo posible, por el
proceso de transición demográfica.
El equipo evaluador considera muy probable que los movimientos en el padrón
se explican más por el hecho de que antes del 2002 y 2003 no había más
opciones de apoyo alimentario para la población de adultos de 60 ó más años,
enfermos crónicos y personas con discapacidad, que propiamente por el
proceso de envejecimiento de la población de la ZMCM.
Cuarta. El análisis de atención de hogares por tamaño de localidad donde
viven, señala que en todos los rangos de población de las localidades se
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observó una reducción en el número de hogares atendidos Lo anterior se
considera como una consecuencia del ajuste de la dotación histórica que
aumenta el número de beneficiarios aunque con la misma distribución de leche.
En cuanto al número de beneficiarios atendidos por tamaño de localidad, los
mayores incrementos se registraron en las ciudades las de un millón y más
habitantes; para 2004 se atendían un millón 85 mil 524 beneficiarios, mientras
que para 2005 se atendieron a 1 millón 316 mil 808, lo que significa un
incremento de 231 mil 284 beneficiarios (incremento del 21.3% de variación
anual). Además, en las ciudades medias (de 100 mil a menores de 500 mil
habitantes) y en las localidades de 500 mil a menores de un millón de habitantes
también se observó incrementos en el número de beneficiarios.
Sin embargo, en las localidades rurales se detectaron disminuciones; sobresale
una reducción de 8.9% de los beneficiairos que viven en las localidades
menores de 2 mil 500 habitantes. Este equipo evaluador considera que las
razones de dicha disminución se relacionan, por un lado, con los bajos índices
de retiro de los beneficiarios y los elevados gastos de padrón y distribución del
PASL en dichas zonas, y por otro lado, con el inicio de actividades del Programa
de Apoyo Alimentario (PAA), dirigido precisamente hacia las localidades rurales
con que presentan una alta incidencia de la pobreza alimentaria. Una opción
más es el perfil urbano del PASL, que ha dejado de lado la presencia rural, la
cual ha disminuido.
Quinta. La presencia y cobertura del PASL en la microrregiones de la Sedesol,
presenta reducciones; disminuyeron los puntos de atención en 7.7%; de 2004 a
2005 fueron de 3 mil 123 a 2 mil 884, lo que se traduce en 239 menos;
disminuyeron las familias en 10.3%; de 2004 a 2005 fue de 290 mil 664 a 260
mil 689, lo que significan 29 mil 975 familias menos; disminuyeron los municipios
atendidos en 3.3%; de 2004 a 2005 fueron de 971 a 939, lo que se traduce en
una diferencia de 32; se redujo el número de beneficiarios atendidos en 8.6%; de
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2004 a 2005 fueron de 596 mil 040 a 545 mil 027, lo que se traduce en 51 mil
013 menos beneficiarios.
Esto significa que se está aumentando la densidad de la atención en algunos
puntos de atención a costa de reducir la presencia y alcance geográfico en la
microrregiones. Se recomienda analizar la causa y relevancia de dichas
reducciones y, redirigir la estrategia y revertir esta tendencia para aumentar la
presencia y cobertura de las microrregiones, donde la necesidad de apoyo
nutricio es mayor que las zonas urbanas.
Sexta. El PASL es consistente con el enfoque de género; beneficia a más
mujeres (50.6%) que hombres (49.4%) y los atiende conforme a sus perfiles y
necesidades particulares; las Reglas de Operación 2004, incluyen a mujeres
adolescentes de 13 a 15 años de edad y mujeres de entre 45 a 59 años; en
2005, el 92.6% de los titulares de la tarjeta de dotación se encontraban en
posesión de las mujeres y sólo el 7.4% eran hombres. Además, cada año
aumenta la proporción de la titularidad de la tarjeta para las mujeres y se reduce
la de los hombres.
Este enfoque de género permite el mejoramiento de sus condiciones
nutricionales porque el consumo de leche se considera como una medida
efectiva para apoyar el desarrollo del sistema óseo, la formación de reservas de
calcio y por ende la prevención de osteoporosis. Ahora se atiende a mujeres
embarazadas, en lactancia, adolescentes y a mujeres menopáusicas. La
incorporación de los nuevos grupos de beneficiarios permiten un mejor
funcionamiento del programa y e tienen un mayor impacto del mismo con
enfoque de género.
Séptima. Con respecto al crecimiento por tipo de leche, se encontraron
resultados mixtos. (1) Los puntos de atención de leche fluida aumentaron en
3.3%; de 2004 a 2005 fueron de 2 mil 780 a 2 mil 871, lo que significa una
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diferencia de 91 puntos de atención más. Ello implicó a su vez un aumento de
13.7% de beneficiarios; de 2004 a 2005 fueron de 3 millones 884 mil 157 a 4
millones 415 mil 015, lo que significa un aumento de 530 mil 858. El crecimiento
del PASL en el último año, se debe al incremento tanto de padrón como de
puntos de atención de las lecherías de leche líquida.
(2) La distribución de leche en polvo disminuyó; disminuyeron los puntos de
atención en 6.9%; de 2004 a 2005 fueron de 6 mil 374 a 5 mil 933, lo que implica
una disminución de 441 puntos de atención; disminuyeron los beneficiarios en
un 11.0%; de 2004 a 2005 fueron de 1 millón 595 mil 318 a 1 millón 419 mil 431,
lo que se traduce en una diferencia de 175 mil 887 beneficiarios. Esta
disminución probablemente se deba a los costos de distribución de la leche en
polvo, que tiende a ser mayor en las localidades rurales; sin embargo, son las
familias más pobres quienes tienden a consumirla.
Este equipo evaluador recomienda implementar acciones para aumentar la
densidad de beneficiarios en los puntos de atención en polvo ya existentes (sin
disminuir la presencia geográfica), y procurar que las nuevas aperturas de este
tipo de lechería registren un mayor número de beneficiarios, sin que con ello se
limite el crecimiento de la atención en las localidades más pequeñas;
promocionar el consumo de leche en polvo, impulsar el registro de familias y
mejorar la distribución—especialmente la mercantil—en las zonas rurales;
analizar la implementación en el corto plazo de subsidios cruzados urbanos-
rurales a partir de los ingresos por ventas, cuando la situación financiera del
programa y de Liconsa así lo permitan y, canalizar a las familias que dejan de
ser beneficiarias del PASL por falta de demanda e ingreso, a los padrones de los
Programas Oportunidades y Apoyo Alimentario, para que no queden sin apoyo
social
Octava. Se concluyó con el operativo de ajuste de la dotación histórica
(sobredotación) del PASL, lo que significó ajustar la dotación de leche a casi 989
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mil familias con un beneficiario en el padrón de los programas Metropolitano
Norte, Metropolitano Sur e Hidalgo.
Novena. Se registró una caída significativa de beneficiarios en los estados del
país; sobresale Durango con una disminución de 34.6%; de 2004 a 2005 se
tuvieron 28 mil 094 beneficiarios menos; Colima registró una reducción de
24.5%; de 2004 a 2005 se tuvieron 6 mil 820 beneficiarios menos; Guanajuato
presentó una disminución de 20.7%, lo que implicó 35 mil 344 beneficiarios
menos y, Nuevo León con una disminución de 17.3%, lo que de traduce en 10
mil 786 beneficiarios menos. El número de beneficiarios se ha incrementado en
la Zona Metropolitana de la Ciudad de México y la tendencia continua en
detrimento del interior del país. Se recomienda analizar la causa y la relevancia
de dichas reducciones y en su caso, redirigir la estrategia para aumentar el
número de beneficiarios en el interior del país.
Décima. Con respecto a la focalización, se detectaron tres áreas de
oportrunidad: (1) Es menester una revisión de la ubicación de lecherías con
muchos años de operación, que se encuentran en colonias que ya no ameritan
el beneficio, porque la densidad de población en pobreza cada vez es menor. (2)
El alto grado de discrecionalidad en la aplicación del Estudio de Factibilidad del
personal o Gerente del Programa, el cual por cierto, no es un instrumento
técnico para la selección de las colonias o comunidades donde se pueda instalar
una lechería. (3) La contradicción entre la concentración de los hogares pobres
en las manzanas, obtenido por el análisis discriminante y el sistema de puntaje o
selección de las familias del PASL que se realiza con el método de regresión
logistica; esta técnica implica la posibilidad de incurrir en graves errores de
exclusión, ya que la identificación de la concentración de hogares en pobreza de
las manzanas presenta una técnica distinta a la selección de hogares del PASL.
Se recomienda revisar la ubicación de las lecherías con mayor antigüedad en el
programa, con el propósito de verificar el cumplimiento de los objetivos del PASL
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y que no se incurra en errores de inclusión; se recomienda además incorporar
alguna técnica o método estadístico para seleccionar la colonia o comunidad.
Finalmente, con lo que respecta al Estudio de Factibilidad, se sugiere evaluar
mediante un análisis técnico, sistemático y transparente los procedimientos de
selección de las manzanas (zonas urbanas) y de identificación de las familias
que necesitan el apoyo del PASL.
Décima Primera. El error de inclusión es de 14.0%, (proporción que se
considera adecuada para un programa focalizado de esta naturaleza). El error
de exclusión para el periodo analizado con base en el estudio de campo
(encuesta a beneficiarios y no beneficiarios) es de 80.0%. Se recomienda
incrementar el padrón de beneficiarios más rápidamente para disminuir el error
de exclusión y beneficiar a más población elegible no cubierta por otros
programas.
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Capítulo V. Evaluación de operación financiera y de costos
Primera. El Programa Consolidado de Liconsa—PASL, Comercial, Suplementos
Alimenticios y Maquila—dejó de ser autofinanciable en 2004, y la tendencia
continuó en 2005. Los resultados financieros de Liconsa fueron negativos,
acumulando una pérdida de 327 mdp a valor presente, considerando los
recursos fiscales. Sin considerar éstos, el resultado tuvo un saldo negativo de
857 mdp.
Segunda. Las pérdidas de Liconsa y del PASL se deben fundamentalmente a la
falta de actualización del precio de la leche para abasto social. De junio del 2001
a junio de 2004, el precio de $3.50 por litro se rezagó 87 centavos, lo cual se
deduce al ajustar por la inflación acumulada. El costo medio real promedio por
litro fue de $4.49. En el proyecto de presupuesto para 2005, se planteó que
Liconsa alcanzaría el equilibrio financiero a fines del ejercicio fiscal, con un
precio de $4.00 por litro. Sin embargo, en enero el titular del Ejecutivo Federal
anunció que el precio se mantendría en $3.50 por el resto del año, por lo que no
se alcanzó dicho equilibrio.
Este equipo evaluador recomienda a Liconsa, la Sedesol, la SHCP, al titular del
Ejecutivo y la CDDHCU, ajustar el precio de venta de la leche líquida de $4.00 ó
$4.50 por litro en el año 2006, procurando mantener o aumentando en menor
medida el precio de la leche en polvo. Alternativamente, se recomienda asignar
recursos fiscales especiales para cubrir las pérdidas que el PASL acumulará a lo
largo del año 2006.
Tercera. El cumplimiento de las metas físicas y financieras presentó resultados
positivos y en algunos casos, con un desempeño superior al programado. La
meta de distribución de litros del PASL se cumplió en un de 97.5%; en tanto que
la meta de ingresos por ventas del Programa Consolidado se cumplió en 98.5%;
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la meta del costo de ventas un 92.1%, lo que podría interpretarse como un
ahorro debido a que se gastó menos de lo presupuestado.
No obstante, conviene tomar estos indicadores con cautela pues dependen de la
forma como se presupuestan las metas y la calidad del padrón de beneficiarios.
Si se excluyen los beneficiarios que no reúnen los requisitos para serlo, apenas
se cubre la meta de población atendida, pero la de litros distribuidos se sitúa en
81%.
Cuarta. En el análisis de costo efectividad, se observó que el costo medio real
promedio por litro durante el periodo fue de $4.49, superior al precio de venta
($3.50). Esto significa que si que el litro de leche se hubiese vendido conforme a
su costo medio real promedio, Liconsa hubiese registrado ingresos por ventas
adicionales equivalentes a 946.8 millones de pesos.
Quinta. Gracias a los recursos fiscales recibidos durante el segundo semestre
de 2005, Liconsa superó la tendencia a una situación de quiebra técnica en que
se encontraba.
Se recomienda a la Sedesol, la SHCP y la Cámara de Diputados de Honorable
Congreso de la Unión (CDDHCU), continuar asignando recursos fiscales
especiales para cubrir las pérdidas acumuladas del PASL.
Sexta. Los escenarios prospectivos para 2006 confirman que se requerirán
ajustes al precio o aportaciones fiscales especiales.
Este equipo evaluador recomienda a Liconsa, a Sedesol y a la SHCP
profundizar estos análisis y escenarios, y tomar las medidas que correspondan
para permitir que el PASL pueda mantenerse y ampliarse, así como para evitar
la quiebra técnica de Liconsa.
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Séptima. La utilización de la capacidad instalada en las plantas industriales de
Liconsa fue de 76.7% para el Programa Consolidado y de 56.7% para el PASL,
niveles similares a los del año anterior. Si bien en principio esto muestra un área
de oportunidad importante para aumentar la producción, la eficiencia y los
ingresos, las implicaciones no son claras. Ampliar la utilización se traduciría en
un incremento significativo de los costos variables, y dado el actual precio de la
leche y el costo medio por litro, aumentar la producción para el PASL podría
significar pérdidas financieras sustanciales. Además, un estudio especial
muestra que los niveles de eficiencia técnica son altos para todas las plantas
dados sus niveles de utilización, y no se trata entonces de un problema ligado a
la producción sino a las ventas.
Se recomienda ampliar en lo posible las actividades comerciales ya existentes—
leche Frisia y saborizadas, suplementos alimenticios, maquila—y analizar
nuevas alternativas para aprovechar mejor la capacidad instalada, aumentando
así los ingresos de Liconsa.
Octava. Como se ha venido haciendo en evaluaciones anteriores, se
recomienda revisar los lineamientos que rigen la operación del PASL, de no
hacerse, la situación financiera global continuará deteriorándose y se requerirán
mayores apoyos fiscales para cubrir los respectivos.
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Capítulo VI. Evaluación de beneficios económicos y sociales: consumo, gasto e ingreso
Primera. La metodología básica para las estimaciones de impacto en el consumo
y en el gasto en leche cambió en la evaluación del año 2005 con respecto a la
utilizada para los años 2002, 2003 y 2004, implicando que en esta ocasión la
magnitud de los resultados tienda necesariamente a ser menor que en las
anteriores. Por un lado, se consideró sólo a las familias Liconsa y no Liconsa que
tienen beneficiarios elegibles y se estandarizaron las proporciones que
representan éstos con respecto del total de miembros de las familias. Por otro
lado, como grupo de comparación se consideró sólo a las familias no Liconsa que
consumen leche regularmente, identificándolas como aquéllas que consumieron
leche la semana previa a la encuesta. Ambos procedimientos contribuyen a
controlar por los posibles efectos espurios derivados de una mayor probabilidad o
propensión marginal a consumir leche intrínseca o ex ante de las familias
Liconsa—esto es, para controlar por un posible efecto de autoselección. Por lo
tanto, estamos de hecho estimando los impactos mínimos del programa—
mismos que se espera sean en realidad mayores.
Segunda. El programa tiene un impacto positivo, significativo y relevante sobre el
consumo de leche de las familias e individuos beneficiarios. En la ZMCM, las
familias Liconsa elegibles aumentaron su consumo total en 27.1% y su consumo
por beneficiario en 11.8% con respecto de las familias no Liconsa elegibles—con
10.08 litros comparado con 7.93 litros respectivamente para la primera estimación,
y con 5.07 litros frente a 4.47 litros para la segunda. En las localidades urbanas
fuera de la ZMCM, las familias Liconsa elegibles aumentaron su consumo total en
33.9% y su consumo por beneficiario en 18.0% con respecto de las familias no
Liconsa elegibles—con 8.67 litros comparado con 6.47 litros respectivamente para
la primera estimación, y con 4.34 litros frente a 3.56 litros para la segunda.
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En el caso de las localidades rurales, los resultados arrojan diferencias no
relevantes o no estadísticamente significativas, pero esto se debe a un problema
con los datos de consumo, relacionado con el rendimiento y las distintas
presentaciones de la leche en polvo, incluyendo la de Liconsa. Esto afectó las
estimaciones de impacto a lo largo del estudio, pero particularmente en las zonas
rurales, debido a que es ahí donde más predomina el consumo de leche en polvo.
Tercera. La leche Liconsa representa una proporción muy alta del consumo total
de leche de las familias e individuos beneficiarios. A nivel nacional, dicha
proporción es de 88% para el total de las familias y de 88.1% para las familias
elegibles. En términos de consumo por beneficiario, la proporción es de 87.2%
tanto para el total de las familias como para las elegibles. La contribución de la
leche Liconsa al consumo total y por beneficiario es mayor en la ZMCM, seguido
por las zonas urbanas y luego por las zonas rurales.
Cuarta. Las familias beneficiarias del programa gastan menos en leche que las
familias no beneficiarias, a pesar de que consumen más leche. Así, a nivel
nacional y para el total de las familias, las familias Liconsa gastan en leche $35.04
a la semana o $1,822.08 al año, mientras que las familias no Liconsa gastan
$48.42 y $2,517.84 respectivamente; la diferencia es de $13.38 a la semana o
$695.76 al año, lo que representa un 27.6% menos en su gasto en leche. En el
caso de las familias elegibles, encontramos que las Liconsa gastan 35.39 pesos a
la semana y $1,840.28 al año, mientras que para las no Liconsa los datos son
$47.84 y $2,487.68 respectivamente; las diferencias son entonces de $12.45
semanal y $647.40 anual, con un 26.0% menos.
El gasto es menor por parte de las familias Liconsa en todas las zonas geográficas
del estudio, sin importar la elegibilidad por el puntaje. La diferencia es la más
notable en la ZMCM, luego en las zonas rurales y la diferencia más pequeña se da
en las zonas urbanas. Sin embargo, la distinción por zona geográfica no es muy
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grande (de 30.8% en la ZMCM a 22.7% en las zonas urbanas, para el total de las
familias).
Quinta. La proporción del gasto en leche Liconsa al total del gasto en leche es
muy elevada. A nivel nacional, dicha proporción es de 79.4% para el total de las
familias y de 80% para las familias elegibles, y el resto se gasta en leche de
comercial o de mercado. En la ZMCM la proporción es más alta que en el
promedio nacional, mientras que en las demás localidades urbanas y en las
rurales las proporciones tienden a ser menores.
Sexta. El programa representa un ahorro sustancial en el gasto en leche de las
familias beneficiarias. A nivel nacional, el total de las familias Liconsa ahorran
$2,089.98 en promedio al año, mientras que las familias Liconsa elegibles ahorran
$2,129.92. Esto se debe a que las primeras consumen 408 litros de leche Liconsa
al año y las segundas 416 litros, con un diferencial de precio de $5.12 en promedio
con respecto a la leche de mercado. El ahorro ha aumentado durante los años
recientes, debido que el precio de la leche Liconsa se ha mantenido mientras que
el de la de mercado se ha incrementado, aumentando con ello el diferencial entre
ambos.
El ahorro en el gasto es mayor para las familias de la ZMCM, luego para las de las
otras localidades urbanas y finalmente para las de localidades rurales. La
diferencia de ahorro entre las familias de la ZMCM y las otras urbanas se debe al
consumo mayor de leche Liconsa—472.68 litros al año contra 381.68 litros
respectivamente—y no a la diferencias de precio entre la leche Liconsa y la leche
de mercado—$5.20 pesos por litro en la ZMCM contra $5.23 pesos las demás
localidades urbanas. Por contraparte, el menor ahorro en las localidades rurales
se debe a diferencial de precio y a un consumo de leche Liconsa sustancialmente
menores—$4.77 pesos por litro y 268.32 litros por año.
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Séptima. El programa otorga una transferencia que aumenta el ingreso de las
familias beneficiarias disponible para otros consumos distintos de leche. El total de
las familias Liconsa a nivel nacional pueden disponer de $13.38 adicionales a la
semana o $695.76 al año en promedio, mientras que las familias elegibles pueden
disponer de $12.45 más a la semana y $647.40 al año. Dicho ingreso es mayor en
la ZMCM—con $860.60 al año para el total de las familias y $811.20 para las
elegibles—que para las de las otras localidades urbanas—con $470.60 y $552.24
respectivamente—y las rurales—con $604.76 y $583.96 en el mismo orden.
Octava. La estimación de promedios de las diferencias en consumo entre las
familias Liconsa y no Liconsa a través del estudio con apareamiento confirmó los
hallazgos anteriores (ver segunda conclusión). Es decir, encontramos que en la
ZMCM y en las otras zonas urbanas, las familias Liconsa consumen más leche
que las familias no Liconsa. El promedio de las diferencias entre cada par de
familias Liconsa y no Liconsa con el mismo perfil socio-económico fue de 2.35
litros y de 3.10 litros, respectivamente. Sin embargo, en el área rural, en el caso de
la comparación de promedios simple, no encontramos una diferencia significativa.
Novena. Con respecto al consumo por beneficiario, el estudio con apareamiento
respalda la existencia de una diferencia significativa entre familias Liconsa y no
Liconsa del estudio general (ver Tercera Conclusión). La razón es que el estudio
con apareamiento controla por el número de beneficiarios por familia y no
reproduce el sesgo causado por la existencia de mayores beneficiarios por familia
en familias Liconsa que en familias no Liconsa. Así, encontramos que en la ZMCM
como en la zona urbana existe una diferencia significativa entre las familias
Liconsa y no Liconsa en el consumo por beneficiario (0.91 litros en cada una). Sin
embargo, en la zona rural no existe una diferencia significativa.
Decima. El estudio con apareamiento de familias confirma los resultados del
estudio general con respecto al gasto de las familias Liconsa y no Liconsa en la
ZMCM y en las zonas rurales, aunque indica cierta sobre-estimación. En la ZMCM,
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el promedio de diferencias de gasto entre cada familia Liconsa y su par no Liconsa
en condiciones socioeconómicas similares fue de $15.45 semanales, mientras que
en las zonas rurales fue de $8.22 semanales, a favor de las familias Liconsa. En
cambio, en las zonas urbanas el promedio de diferencias entre las familias Liconsa
y su par no Liconsa con respecto al gasto en leche no muestra diferencia
significativa. O sea, si existe un impacto del programa, pero éste es más pequeño
en el estudio con apareamiento, indicando así una sobreestimación en el beneficio
del programa en cuanto al gasto en el estudio general.
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Capítulo VII. Estudio de complementariedad, duplicidades o sinergia entre el PASL y Oportunidades
Primera. El estudio de duplicidad o complementariedad entre el PASL y el
Programa Oportunidades sugiere que no existe duplicidad de beneficios en
términos del consumo de leche. Con base en los resultados, se rechazaron las
hipótesis que proponían que la transferencia de ingreso del Programa
Oportunidades pudiera ser utilizada para incrementar significativamente el
consumo de leche de las familias beneficiarias de dicho programa, como sí sucede
en el caso del PASL.
Estas hipótesis no se comprobaron por dos razones. La primera porque el
consumo promedio de leche es mucho menor en las familias Oportunidades que
en las familias Liconsa, tanto en el Estado de México (4.08 lts. vs. 10.25 lts.) como
en Oaxaca (3.74 lts. vs. 6.74 lts.). La segunda razón es porque, al compararse los
datos de las familias Oportunidades y Liconsa con los de aquellas que no reciben
los beneficios: (1) no se encontró un impacto significativo en las familias
Oportunidades en el consumo de leche; (2) mientras que en el caso de las familias
Liconsa, tanto en el Estado de México como en de Oaxaca consumen
significativamente más que las familias sin apoyo.
Segunda. El estudio también sugiere que no existe duplicidad de beneficios en
términos del ingreso disponible para el consumo de otros productos distintos de
leche. Se rechazaron las hipótesis de duplicidad que proponían que, por la vía del
ahorro en el gasto en leche, el PASL genera una transferencia de ingreso
sustancial y significativa que puede utilizarse para incrementar el consumo general
de las familias, que es precisamente lo que se obtiene con Oportunidades. Las
hipótesis no se comprobaron por dos razones. La primera es que, al menos en el
Estado de México, las familias Liconsa gastan mucho más en leche que las
familias Oportunidades ($39.00 vs. $24.44 por semana), mientras que en Oaxaca
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la diferencia no es estadísticamente significativa. La segunda razón es que, al
compararse los datos de las familias Liconsa con los de las familias sin programa,
el ingreso que las primeras tienen disponible para utilizarse en otros rubros de
gasto distintos de leche, resultó de -$1.56 y $12.00 a la semana en el Estado de
México y en Oaxaca respectivamente; al calcularse mensualmente, estas datos se
traducen en -$6.24 y $48.00, que son por mucho inferiores a la mínima
transferencia de ingreso disponible que entrega Oportunidades por familia, que es
de $155 al mes.1
Tercera. En cuanto a la duplicidad de beneficios sobre el consumo de otros
productos distintos de leche, el estudio no arrojó resultados que permitan elucidar
este aspecto. Al analizar las frecuencias de consumo de algunos componentes de
canasta básica—es específico, carne de res, cerdo o pollo—no se encontraron
diferencias estadísticamente significativas para ninguna de las comparaciones
planteadas en las hipótesis de trabajo—familias Oportunidades vs. familias
Liconsa, familias Oportunidades vs. familias sin programa y, familias Liconsa vs.
familias sin programa. No se pudo probar el impacto de Oportunidades ni del
PASL en la variable de referencia, incluso cuando se controló por las distintas
líneas de pobreza.
Cuarta. Como resultado general de este primer intento de estudiar empíricamente
el problema de la duplicidad o complementariedad entre beneficios del PASL y
Oportunidades, no se probó ninguna hipótesis de duplicidad y sí se rechazaron
categóricamente las más importantes en este sentido. Cabe señalar que el estudio
sólo es representativo de las regiones y estratos previamente seleccionados y no
del país en su conjunto, por lo que no se puede considerar por sí mismo
concluyente; sin embargo, la evidencia recabada a partir de los 900 familias
encuestadas en el Estado de México y en Oaxaca, cuestiona claramente el
argumento lógico basado en el supuesto de que, por haber transferencias de
1 Reglas de Operación 2004 del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.
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ingreso en ambos programas, existe necesariamente una duplicidad de beneficios,
argumento con el que se ha justificado la mutua exclusión de familias y de
beneficiarios entre ambos programas.
Quinta. La mutua exclusión de familias entre el PASL y Oportunidades se ha
mantenido, a pesar que la duplicidad de beneficios nunca se ha probado lógica o
empíricamente, y que los resultados de las evaluaciones del PASL 2002, 2003 y
2004 sugieren que dicha duplicidad no existe o es en todo caso irrelevante.
En 2002 y 2003, se comprobó que las familias más pobres y las rurales—aquellas
con mayor probabilidad de ser también elegibles para Oportunidades—reinvierten
en leche prácticamente toda la transferencia de ingreso del PASL e incluso un
poco más, mientras que para las menos pobres y las urbanas es mayormente un
apoyo al consumo de leche y menormente una transferencia disponible para otros
rubros. En la primera etapa de 2004 se analizaron las poblaciones objetivo y los
efectos de ambos programas, concluyendo que podría haber duplicidad sólo en el
caso de las familias menos pobres del PASL—con muy poca probabilidad de ser
elegibles para Oportunidades—y los beneficiarios de la papilla. Además, se
argumentó no una duplicidad sino una sinergia de beneficios, ya que
Oportunidades registra sus principales efectos sobre la escolaridad, el ingreso y el
consumo general de las familias y mientras que el PASL los registra sobre el
consumo de leche y la nutrición, apoyando ambos la formación de capacidades
esenciales y capital humano.
Sexta. Por todo lo anterior, se recomienda a Sedesol eliminar en las ROP del
PASL y de Oportunidades la mutua exclusión de familias y beneficiarios. Esto
favorecería la complementariedad y sinergia entre ambos programas, sin impactar
negativamente en la eficiencia y equidad del gasto social.
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Capítulo VIII. Evaluación de satisfacción de la población beneficiaria
Primera. La percepción de las principales funciones de los Comités de
Beneficiarios es satisfactoria; sin embargo, el 66% de los beneficiarios
entrevistados manifestaron que no conocían a los integrantes del Comité de
Beneficiarios como tales, lo que limita el desempeño de otras funciones tales
como la contraloría social. Por otro lado, el 91% de los entrevistados que sí
identificaron a los miembros del comité mencionaron que el trato recibido era
bueno o muy bueno.
Se recomienda a Liconsa facilitar la identificación de los integrantes de los comités
a través de gafetes identificadores o de otras medidas similares, así como difundir
entre los beneficiarios las funciones que aquellos deben desempeñar.
Segunda. El 86% de los beneficiarios entrevistados declaran conocer al promotor,
pero sólo el 70% sólo lo relacionan con la renovación de tarjetas y la solicitud de
documentos para la integración al programa; un porcentaje importante no tiene
conocimiento de que ellos levantan los trámites de las quejas y denuncias. Sobre
el trato de los promotores hacia los beneficiarios se obtienen buenos resultados,
ya que 80% del total de los entrevistados mencionan que éste es bueno o muy
bueno.
Tercera. Los beneficiarios y no beneficiarios de las localidades donde opera el
PASL, tienen un buen nivel de conocimiento sobre el programa; el 77% de los no
beneficiarios entrevistados lo identificaron. El principal medio de difusión se
genera a través de los propios vecinos, con 73% de la totalidad de los
encuestados, mientras que los demás medios de difusión tienen porcentajes
relativamente bajos. A pesar de ello, existe un área de oportunidad en cuanto al
conocimiento de la calidad nutricia de la leche fortificada Liconsa, ya que el 68%
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del total de los hogares beneficiarios entrevistasdos mencionaron que no tienen
información de este rubro en particular. Se recomienda desarrollar estrategias de
comunicación para difundir de manera más efectiva dicha información.
Cuarta. Los trámites relacionados con el ingreso de beneficiarios al programa
presentan diversas inconsistencias y debilidades. El 28% de los entrevistados
manifestó que no se le aplicó un estudio socioeconómico para ingresar al
programa; de los que sí se les aplicó, al 45% no fue le hizo a través de un equipo
electrónico. Además, 55% manifestó que no recibió su tarjeta de beneficiario de
forma inmediata al encuentro con el promotor. Sobre el tipo de tarjeta que tienen
los beneficiarios, 70% del total de encuestados conservan una provisional. Esto se
relaciona con la diversidad de modalidades de tarjetas y de los mecanismos para
incorporación de beneficiarios que todavía subisten en diversas regiones del país.
Se recomienda aplicar el sistema de puntaje a quienes no se les haya levantado y
la más rápida introducción del PDA en donde opera el programa.
Quinta. Existen áreas de oportunidad en la accesibilidad del PASL para la
incorporación de nuevos beneficiarios. El 53% de los no beneficiarios
entrevistados intentaron ingresar al programa, de los cuales 13% no lo había
logrado por falta de documentos. El 51% de los no beneficiarios que no ha
intentado ingresar, no lo ha hecho porque que desconoce el procedimiento de
entrada. Otra área de oportunidad se presenta en el tiempo que tarda Liconsa en
dar respuesta a las solicitudes de incporporación. El periodo más amplio se ubica
en el estrato urbano fuera de la ZMCM, con 93 días en promedio, y la mayor
rapidez se ubica en la ZMCM, con 59 días. Se recomienda generar mejores
canales de comunicación para dar a conocer los procedimientos necesarios para
integrarse al programa, además de procurar la disminución del tiempo que tarda
Liconsa en dar respuesta a las solicitudes.
Sexta. El proceso de venta de la leche funciona satisfactoriamente en lo general,
presentando un nivel bajo de irregularidades. En relación a éstas últimas, destaca
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que 13% de los encuestados mencionó no haber podido comprar leche debido a
que se había agotado el volumen disponible en la lechería. Por otro lado, la
atención por parte de los encargados es bien evaluada, con 92% de entrevistados
que afirma que es buena o muy buena. En lo que respecta a la accesibilidad del
horario, atención en la lechería, operación clara y sencilla, y al tiempo de atención
adecuado, se observa que los resultados negativos llegan a representar, en el
peor de los casos, hasta 15% del total de las opiniones.
Séptima. Aún cuando la tasa de irregularidades es baja, la denuncia de las
mismas es también muy baja. Tan sólo 8% de los beneficiarios que notaron algún
problema lo reportaron a las autoridades correspondientes. Esta baja incidencia de
quejas ha sido una constante a lo largo de los últimos 4 años, por lo que se
recomienda a Liconsa generar nuevos canales para la recepción de quejas y
mejorar los ya existentes.
Octava. Se observa que aproximadamente el 82% de la totalidad de la muestra de
beneficiarios decidió adquirir toda la dotación permitida; es decir, que de cada 10
beneficiarios sólo 8 equilibraron o sobrepasaron la oferta permitida de Liconsa. El
64% de los beneficiarios que adquieren más leche, compran leche líquida
sobrante del PASL. Llama la atención que solamente 15% adquieren leche Frisia,
a pesar de tener también un precio preferencial, debido fundamentalmente a lo
limitado de la red de distribución en que opera. El área de oportunidad que
sobresale en este rubro, está relacionado la escasez ocasional del producto en la
lechería; se recomienda diseñar una metodología más adecuada de abasto para
que la población no se quede sin el beneficio.
Novena. La percepción de los beneficiarios acerca de la leche Liconsa es
sumamente buena, con calificaciones de buena o muy buena siempre superiores
al 90% en cuanto a su calidad, nivel nutricional, precio y sabor.
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