La Evaluacin Ambiental Estratgica Un Instrumento de Gestin Ambiental para ser Aplicado en el Pas

IntroduccinEl presente documento entrega lineamientos para el diseo de un programa conducente a implementar en el pas el instrumento de gestin ambiental denominado "Evaluacin Ambiental Estratgica".Se da a conocer muy brevemente qu es la evaluacin ambiental estratgica (EAE), se fundamenta la pertinencia de aplicarla; se justifica los sectores de la administracin pblica que presentan ventajas comparativas para iniciar un programa experimental en esta materia y se delinean las principales acciones que deberan ejecutarse para obtener el diseo de un instrumento apropiado y un programa experimental de aplicacin.

1. Qu es la Evaluacin Ambiental Estratgica?La Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE) est emergiendo en el mundo como una forma distinta a la tradicional evaluacin de impacto ambiental de proyectos. El trmino EAE representa un modo convenido para referirse al proceso formal y sistemtico de incorporar consideraciones ambientales en el nivel preproyecto de la toma de decisiones. En otras palabras, la EAE es el proceso de evaluacin de Polticas, Planes y Programas, llevado a cabo para asegurar que las consecuencias ambientales de dichos instrumentos sean consideradas en el proceso de toma de decisiones, en conjunto con las consideraciones de orden econmico y social.

Es as que la EAE surge, entre otras razones, con el propsito de superar ciertas limitaciones propias de la evaluacin de proyectos. Por ejemplo, se reconoce la dificultad para internalizar los impactos acumulativos y sinrgicos que genera la ejecucin del conjunto de proyectos, cuestin que difcilmente se resuelve mediante la evaluacin uno a uno de los referidos proyectos. Asimismo, la evaluacin de proyectos, al menos en Chile, se suscita luego de haber seleccionado el lugar de emplazamiento del proyecto, circunstancia que no permite evaluar alternativas de localizacin en funcin de la sustentabilidad ambiental que dichas localizaciones representan.

Al igual que la evaluacin de impacto ambiental de proyectos o actividades, la EAE es un instrumento preventivo y por lo mismo, de creciente importancia cuando se postula un desarrollo sostenible.

Numerosa bibliografa proveniente de todos los continentes da cuenta de cmo se est entendiendo y aplicando la EAE en el mundo. Son accesibles reportes de Canad, USA, Holanda, Reino Unido, Nueva Zelandia, entre otros. Uno de los rasgos distintivo de esta experiencia es que cada pas ha ido generando su propio instrumento y en consecuencia vara el marco legislativo, poltico, institucional, de procedimientos y de metodologas sobre el cual de desarrolla la EAE. Tal condicin lleva rpidamente a concluir que Chile debe crear su propio instrumento de EAE, y si bien debe tenerse en cuenta la experiencia internacional en esta materia, existe libertad para configurar un instrumento apropiado a nuestra realidad.

Aunque en teora la EAE es multi y transectorial, la experiencia internacional es mayor en determinados sectores, tales como energa y transporte. Asimismo, si bien la EAE sirve en cualquiera de los procesos de gestin pblica, en los de planificacin pareciera haber mayor experiencia acumulada, en particular en el mbito de la planificacin fsica o territorial. Dicha experiencia se ha vertido en los procesos de formulacin de planes de usos del suelo, ya sean de carcter urbano o regionales.

Se identifica como rasgo distinto de la EAE la dependencia de prcticas de gestin integradoras y coordinadas. Es decir, la EAE demanda un esfuerzo importante de administracin de los procesos de manera que puedan ser manejadas las repercusiones o alcances que una determinada poltica, plan o programa tiene sobre sus vecinas polticas, planes o programas. Es decir, deben existir condiciones mnimas de acceso a la informacin y de desarrollo poltico-cultural, entre otros, que hacen viable impulsar y aplicar un instrumento de esta naturaleza.

2. Justificacin de Por Qu Implementar EAE en el Pas2.1 Necesidad de Contar con Polticas Pblicas Ambientalmente Sustentables.

Ya la Poltica Ambiental, aprobada por el Consejo Directivo de CONAMA a principios del ao 1998, explicita como principio, contar con polticas pblicas ambientalmente sustentables. Ello obliga armonizar las polticas ambientales con las polticas econmicas y sociales.

Asimismo, dicha poltica identifica el objetivo especfico de reforzar la institucionalidad ambiental. Dicha institucionalidad, creada por la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, designa a CONAMA como el eje coordinador de las polticas y estrategias ambientales, sin modificar las atribuciones de los organismos sectoriales que tienen competencias ambientales, pero entregndole mecanismos transversales de coordinacin. La propuesta de fortalecimiento institucional contiene, entre otras, una lnea de accin que busca robustecer la responsabilidad que le cabe a todos los organismos pblicos, de modo que los principios de sustentabilidad ambiental se incorporen en la gestin de los respectivos sectores.

En efecto, en las polticas, planes y programas provenientes de los sectores de Economa, Obras Pblicas, Agricultura, Bienes Nacionales, Salud, Minera, Vivienda y Urbanismo, Energa, Transporte y Telecomunicaciones, Planificacin, Defensa, y Educacin reside el mayor volumen de decisiones especializadas con efecto ambiental.En consecuencia, es necesario y oportuno idear e implementar procedimientos que fortalezcan el establecimiento de polticas sectoriales ambientalmente sustentables, siendo la EAE un instrumento apropiado para ello.

2.2 La Evaluacin Ambiental Estratgica de los Instrumentos de Planificacin TerritorialLa Ley de Bases Generales del Medio Ambiente dispone que los Instrumentos de Planificacin Territorial (IPT), en particular el Plan Regional de Desarrollo Urbano, el Plan Regulador Intercomunal, el Plan Regulador Comunal y el Plan Seccional deben someterse al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental.

Bien se sabe que la experiencia chilena en evaluacin ambiental se basa en la evaluacin de proyectos de inversin y que por lo mismo, la evaluacin ambiental de planes no tena precedentes en el pas. En el contexto internacional, tal proceso de evaluacin ambiental es tambin novedoso; sin perjuicio que la consideracin de la dimensin ambiental en la fase de formulacin de los planes de ordenamiento territorial es en s una prctica bien arraigada en muchos pases del mundo.

En consecuencia, el requerimiento de realizar una evaluacin ambiental a los IPT demanda acceder al conocimiento internacional sobre el manejo de la variable ambiental en los planes, y as recrear nuestros propios criterios y metodologas para satisfacer las necesidades que esta particular evaluacin ambiental requiere. Este enunciado encierra un enorme contenido, ya que debe considerarse que nos estamos refiriendo a todas las escalas sobre las cuales se formulan los planes, que incluye la regional, intercomunal, comunal e incluso ms local o propiamente urbana; de modo que a cada nivel de planificacin le corresponde su particular identidad ambiental. Asimismo, nuestro marco legislativo nos permite abordar, bajo el concepto de medio ambiente, una gran cantidad de materias, las que a todas ellas debe encontrrsele su correspondencia en el contexto de estos planes.

Debe considerarse que a casi tres aos de implementacin del SEIA, se han sometido ms de 100 IPT al Sistema, lo que representa ms del 5% del total de proyectos o actividades ingresados a dicho Sistema durante este perodo. Por lo tanto, es considerable la cantidad de procesos de evaluacin involucrados, y por lo mismo, se ha desplegado una cierta experiencia sobre la materia.El proceso de evaluacin de los IPT en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental significa intervenir en la fase aprobatoria de stos; no obstante, para alcanzar el objetivo de contar con planes ambientalmente sustentables, no basta slo proceder a la evaluacin en dicho momento o fase del Plan.

En efecto, se estima necesario influir en la etapa temprana de la planificacin, cuando se formulan los planes; iniciativa que puede ser operada a travs de la implementacin de un proceso de evaluacin ambiental estratgica. De esta forma, cumplir posteriormente con el requisito de someter los planes a una evaluacin ambiental, previamente a su puesta en vigencia, vendra a ser simplemente un procedimiento para acreditar que la dimensin ambiental ha sido bien considerada en la fase de formulacin de los mismos.

Asimismo, la implementacin de un proceso de EAE fortalece disponer de procedimientos que permitan administrar el seguimiento del Plan durante la etapa de implementacin del mismo. De esta manera, es posible ir detectando si efectivamente el escenario previsto y planificado se concreta, y por lo mismo, si efectivamente se han minimizado o evitado los impactos ambientales que genera el uso del territorio. Con dicho seguimiento se dispondra oportunamente de antecedentes para una toma de decisiones, tendiente a ajustar la planificacin en la direccin que la sustentabilidad ambiental demanda.

2.3 La Evaluacin Ambiental Estratgica de las Areas Silvestres ProtegidasLa Ley de Bases Generales del Medio Ambiente dispone que deben someterse al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental la ejecucin de obras, programas o actividades en las reas del Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas (SNASPE) o cualquier otra rea colocada bajo proteccin oficial.

Como se sabe, toda unidad de manejo del SNASPE requiere establecer su particular Plan de Manejo. La propuesta es que la dimensin ambiental sea bien considerada en la fase de formulacin de estos Planes de Manejo. Es decir, que en dicho proceso de formulacin se prevea el potencial impacto ambiental que puede generar el posterior uso del territorio del rea protegida; y en consecuencia, en el propio Plan de Manejo se establezcan las medidas que eviten o mitiguen dichos potenciales impactos.El procedimiento descrito involucra un proceso de EAE, el que transita desde la fase de elaboracin de estos Planes de Manejo, su evaluacin ambiental propiamente tal en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, como asimismo contar con un procedimiento de seguimiento durante la fase de aplicacin del respectivo Plan de Manejo.

2.4 La Evaluacin Ambiental Estratgica de los Planes y Programas Destinados a Prevenir la Aparicin o Brote de Plagas o Pestes.La Ley de Bases Generales del Medio Ambiente dispone que deben someterse al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental la aplicacin masiva de productos qumicos en reas urbanas o zonas rurales prximas a centros poblados o a cursos o masa de aguas que puedan ser afectadas. El reglamento establece que entender por aplicacin masiva los planes y programas destinados a prevenir la aparicin o brote de plagas o pestes, as como tambin aquellos planes y programas operacionales destinados a erradicar la presencia de plagas cuarentenarias ante emergencias fitosanitarias o zoosanitarias.

Hasta la fecha, el SEIA no se ha implementado en esta materia, es decir, no se ha evaluado ningn plan o programa. Sin embargo, subsiste la necesidad de dar cumplimiento a la Ley de Medio Ambiente. Se estima que en el marco de una Evaluacin Ambiental Estratgica de estos Planes y Programas, podra darse cumplimiento al propsito esencial de la Ley, cual es prevenir que las acciones que se derivan de estas aplicaciones masivas generen impactos ambientales adversos.

2.5 La Evaluacin Ambiental Estratgica de Programas de Transporte de Sustancias PeligrosasLa Ley de Bases Generales del Medio Ambiente dispone que deben someterse al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental el transporte habitual de sustancias txicas, explosivas, radioactivas, inflamables, corrosivas o reactivas. Tratndose de transportes habituales, la evaluacin de cada uno de los eventos de transporte presenta inconvenientes. Por una parte, y debido a condiciones del mercado, la decisin de ejecutar el transporte slo se puede adoptar en un tiempo previo muy reducido respecto la ejecucin del evento de transporte propiamente tal, lo que imposibilita ajustarse a los requerimientos de tiempo que impone el SEIA. Por otra parte, determinados eventos de transporte presentan una rutina que hace ms eficiente, y por lo tanto pertinente, evaluar el correspondiente programa de transporte, trascendiendo as al requerimiento de evaluar cada uno de los eventos por separado.

2.6 La Evaluacin Ambiental Estratgica en el Marco de la Aplicacin del Protocolo al Tratado Antrtico sobre el Medio AmbienteComo se sabe, toda actividad proyectada ejecutar en el rea del Territorio Chileno Antrtico y las actividades chilenas proyectadas ejecutar en el rea del Tratado Antrtico, debern, previo a su realizacin, someterse a evaluacin de impacto ambiental. Tales actividades corresponden a los procesos de planificacin que conduzcan a tomar decisiones sobre cualquier actividad que se pretenda emprender, de conformidad con:

a) los programas de investigacin cientfica;b) el turismo, y/otodas las dems actividades gubernamentales y no gubernamentales, para las cuales se requiera notificacin previa de acuerdo con el artculo VII (5) del Tratado Antrtico, incluyendo las actividades asociadas de apoyo logstico.Tratndose de procesos de planificacin, resulta conveniente desarrollar un procedimiento orientado a la evaluacin ambiental estratgica.

2.7 La Evaluacin Ambiental Estratgica en el Sector EnergticoEl proceso de crecimiento econmico y desarrollo social que vive el pas est imponiendo grandes transformaciones en el sector energtico: la demanda est creciendo a un ritmo anual cercano entre el 6% y el 8%, -lo que significa que el consumo se duplica cada diez aos- y las necesidades de inversin superan los US$ 600 millones al ao. En este contexto, los efectos que tienen las decisiones de generacin, transporte y consumo de energa, sobre los componentes del medio ambiente y sobre la calidad de vida, son incuestionables. As, dichos efectos transitan desde la escala mundial hasta aquellos que impactan a las comunidades locales.

De acuerdo a los objetivos de la poltica energtica, la proteccin del medio ambiente se encuentra como uno de los ejes principales del desarrollo del sector. Sin embargo, en la prctica, parece ser todava precaria la forma en que el sector energa internaliza la dimensin ambiental a su desarrollo; ello, porque el motor de su comportamiento est basado principalmente en el segundo objetivo: fomentar mercados competitivos, lo que implica que no slo el rol de regulador directo del Estado asegurar la sana conducta del sector, sino que tambin, entre otros, deber internalizarse los "costos ambientales" que se generan en la produccin, generacin, transporte y consumo de energa.

La evaluacin ambiental estratgica se proyecta entonces como un instrumento que permite incorporar las consideraciones ambientales a partir del momento en que se plantean los objetivos del sector energtico, desarrollando luego un proceso sistemtico que pasa por la definicin de la poltica energtica e involucra la fase de planificacin; proceso que en definitiva conduce a hacer coincidir las necesidades de energa proyectadas con la optimizacin de los mtodos, incluyendo la conservacin de la energa y el desarrollo de energa renovable. Es decir, quedan explcitos los efectos ambientales, positivos y negativos, que intrnsecamente conllevan las distintas alternativas de inversin posibles. En otras palabras, la EAE contribuira a priorizar los potenciales proyectos de acuerdo a sus efectos ambientales, exponiendo a la sociedad los costos y externalidades de cada alternativa

2.8 La Evaluacin Ambiental Estratgica en diferentes sectores de la administracin del EstadoTal como se dijera, en las polticas, planes y programas provenientes de los distintos sectores de la administracin del Estado reside el mayor volumen de decisiones especializadas con efecto ambiental. Dentro del universo de actuaciones, la evaluacin ambiental estratgica parece prioritaria de implementar en los siguientes instrumentos:

Plan de Transporte UrbanoPlan de Infraestructura del Ministerio de Obras PblicasPlan de Manejo y Ordenamiento de Cuencas HidrogrficasPlan de Desarrollo ComunalEstrategia de Desarrollo Regional (Plan de Desarrollo Regional)Plan de Manejo definido en la Ley de PescaPoltica de Comercio ExteriorPoltica Tributaria

3. Diseo del Modelo de Evaluacin Ambiental Estratgica

De lo expuesto precedentemente, se deducen suficientes razones que justifican desarrollar experiencias concretas en evaluacin ambiental estratgica. Si bien resulta evidente la necesidad de abordar tales actuaciones, se requiere no obstante desarrollar un modelo de evaluacin ambiental estratgica, de manera de disponer de un marco comn que haga consistente y coherente cada una de estas actuaciones particulares.

Del modesto conocimiento que se tiene de la experiencia internacional sobre la materia, y de lo que se advierte de nuestra realidad nacional, Chile se encuentra en un buen momento para sentar las bases del discurso sobre Evaluacin Ambiental Estratgica. Para disponer de un discurso bsico, se requiere al menos, concordar previamente los componentes centrales de ste. Por decir lo menos, resulta esencial delimitar los objetivos de la EAE y visualizar qu se espera obtener de ella. En otras palabras, se necesita disponer de un modelo de EAE sobre el cual el discurso pueda fundarse.

Es posible anticipar que difcilmente se podr disear un nico modelo de EAE, sino que probablemente se requiera idearlos segn se trate de una poltica, un plan o un programa. De igual manera, cada sector (energa, vivienda, agricultura, etc...) demandar un tratamiento especfico, dependiendo de su particular marco legislativo e institucional, como asimismo, dicho modelo deber ajustarse a variables tales como el grado de sensibilizacin ambiental existente en el nivel de toma de decisiones y de las particulares prioridades y contingencias a que estn sometidos los distintos sectores, y que en definitiva, influirn facilitando u obstruyendo la pertinencia de implementar la evaluacin ambiental estratgica.

Al mismo tiempo, en la construccin del mencionado modelo habr que considerar que se trata de una materia expuesta al cambio permanente y por lo tanto la flexibilidad debe ser un atributo de dicho modelo. Tal caracterstica se desprende bsicamente del estado fundacional de esta materia en el pas y porque adems la evaluacin ambiental estratgica se involucra con los procesos de toma de decisiones, los que en s mismos son dinmicos.

An considerando la complejidad que representa el diseo de uno a ms modelos de EAE, se estima indispensable avanzar en ello, iniciativa que se hace cargo la Comisin Nacional del Medio Ambiente. Al mismo tiempo, existe un imperativo de orden prctico, cual es dar consistencia y coherencia a cada una de las distintas actuaciones que puedan ir desarrollndose en este mbito y cuyo rol de coordinacin lo ejerce esta Comisin.