tica para corruptosUna forma de prevenir la corrupcin en

los gobiernos y administraciones pblicas

scar Diego Bautista

Descle De Brouwer

Coleccin

ndice

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

Captulo 1. La corrupcin en el gobierno: sus causas y motivaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1. La corrupcin: un viejo malestar que sigue presente. . . . . 23 1.1. La corrupcin: su definicin en dos sentidos . . . . . 26 1.2. La corrupcin en el mbito pblico . . . . . . . . . . . . 28 2. Factores que fomentan la corrupcin. . . . . . . . . . . . . . . . . 31 2.1. Factores socioculturales o externos al individuo . . . 31 2.2. Factores internos o estados afectivos en el individuo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 2.3. Dinmica perversa o crculo vicioso entre factores externos e internos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 3. El coste de la corrupcin en la vida pblica . . . . . . . . . . . 59

Captulo 2. El control de conductas corruptas en polticos y funcionarios mediante el fortalecimiento de valores ticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 1. La institucionalizacin de la tica como medio para el autocontrol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 1.1. El proceso de asimilacin de la tica . . . . . . . . . . . . 66 1.2. Beneficios de fomentar la tica pblica . . . . . . . . . . 74

Captulo 3. Combatiendo la corrupcin en el mbito internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 1. Acuerdos internacionales para combatir la corrupcin . . . 83 2. Legislacin anticorrupcin internacional . . . . . . . . . . . . . 91 3. Organismos para combatir la corrupcin . . . . . . . . . . . . . 93 3.1. Organismos multinacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 3.2. Organismos pblicos nacionales . . . . . . . . . . . . . . . 98 3.3. Organismos de participacin social . . . . . . . . . . . . . 101 4. Otros instrumentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

Captulo 4. La prevencin de la corrupcin mediante un sistema tico integral (SEI) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 1. Un modelo para prevenir la corrupcin: el Sistema tico Integral (SEI). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 2. Proceso de conformacin del Sistema tico Integral (SEI) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 2.1. Primera Fase. Identificacin de la tica como materia prima. Deliberacin, concienciacin y voluntad poltica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 2.2. Segunda fase. Asignacin de un responsable, integracin del equipo tico y misin institucional. 117 2.3. Tercera fase. Preparacin de los instrumentos de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 2.4. Cuarta fase. La operacin del trabajo . . . . . . . . . . . 129 2.5. Quinta fase. Supervisin, Control y Evaluacin . . . 139

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

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Introduccin

Dos preguntas bsicas dieron origen a este trabajo. La primera: Por qu se ha incrementado la corrupcin y las conductas antiticas en los gobiernos y administraciones pblicas del mundo? La segunda: Cmo establecer diques para contener ese mar de corrupcin que inunda a los distintos gobiernos y administraciones pblicas? Si hay corrupcin en los gobernantes y en los funcionarios pblicos es por-que sus mentes han sido tocadas por diversos antivalores. El hombre es lo que piensa. Lo que realiza cada individuo es resultado de lo que est en su pensamiento, ste es la fuente de los actos. Una conducta sa-na lo es a partir de un pensamiento sano. Por lo tanto, si dentro de las instituciones pblicas existen personas corruptas ser porque en su mente existen pensamientos que les impulsan a obrar as, luego existe una crisis de valores en los servidores pblicos. De ah la importancia de disear y establecer estrategias para fomentar y fortalecer principios y valores ticos que arraiguen en la mente de los polticos y funciona-rios.

El incremento de la corrupcin en los gobiernos y administracio-nes pblicas produce desvo de recursos y derroche de los mismos au-nado a otras conductas reprochables que generan: a) Ineficiencia en el funcionamiento de las instituciones pblicas, b) Incumplimiento de

objetivos y metas en los programas de gobierno, c) No resolucin de los problemas y necesidades ciudadanas, d) Prdida de confianza en el gobierno y en las instituciones. Todo ello provoca que se perpete el sufrimiento humano en sus diversas manifestaciones: pobreza, desem-pleo, enfermedad, hambre, injusticia, incluso puede llegar a ocasionar la muerte cuando se omite algn servicio bsico al ciudadano.

Actualmente, la confianza en los gobiernos y en las instituciones pblicas se ve cuestionada, entre otras causas, por los malos resultados en la gestin pblica y por los constantes casos de antivalores encontra-dos en la conducta de polticos y funcionarios: abuso de autoridad, tr-fico de influencias, mentira, prevaricacin, transfuguismo, uso indebi-do del patrimonio pblico o corrupcin. El dficit de confianza en los gobiernos durante la dcada de los noventa dio lugar a que en 1998 la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OC-DE) realizara una serie de estudios al respecto. Como resultado de los mismos se public en 2000 la obra titulada Confianza en el gobierno. Medidas para fortalecer el marco tico en los pases de la OCDE.

El descuido de la tica pblica, entendida como la tica aplicada a la poltica y administracin pblica, y la falta de mecanismos que la ga-ranticen provocan que los servidores pblicos sean tentados a caer en las prcticas de corrupcin, y de hecho caigan.

Histricamente, la corrupcin poltica ha sido objeto de reproche moral en todas las sociedades. Los testimonios de las diferentes cultu-ras as lo prueban. Desde mediados del siglo XX, y hasta la fecha, se ha vuelto ms frecuente y, a la vez, ms evidente, tanto en pases desarro-llados como en pases en vas de desarrollo.

Los diversos mecanismos que intentan combatir los antivalores son normalmente instrumentos de control externo al individuo (leyes, reglamentos, cdigos, sanciones) que dejan de lado lo esencial, es decir, todo lo que se refiere a la esfera interna del individuo, donde residen los pensamientos y las convicciones, y por ende, la asimilacin de va-lores que conduce al autocontrol.

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En los ltimos aos han salido a la luz pblica escndalos de co-rrupcin que han desacreditado tanto la imagen de los servidores p-blicos como la de las instituciones pblicas generando que la ciudada-na pierda la confianza en sus gobernantes. Por qu los gobernados de-jan de confiar en los gobernantes? Sencillamente porque estos ltimos son los responsables de solucionar las demandas ciudadanas y dar satis-faccin a la pluralidad de intereses y no lo hacen. Los gobernantes, junto con su equipo de tcnicos y administradores, tienen la responsa-bilidad de dirigir los asuntos pblicos y resolverlos. Para eso se propu-sieron cuando fueron candidatos. Para eso son gobierno. Para eso sirven los gobiernos.

Pero, por qu si cada vez existen mejores tcnicas, instrumentos cientficos, metodologas, personal cualificado para hacer ms operati-va la administracin no se solucionan los problemas y por el contrario aumentan? Una primera respuesta, sobre todo en relacin a pases con economas dbiles, seala que por un lado existe una carencia de recursos, ya sea de ndole financiera, material, de infraestructura, de tecno-loga o incluso de personal. Por otro lado, tambin existe una carencia de recursos ticos, a saber, la ausencia de principios y valores en los miembros que integran los gobiernos y administraciones pblicas que da pie al surgimiento de actitudes antiticas como la corrupcin, la ne-gligencia, la prevaricacin, el nepotismo, etc. Sin embargo, es la co-rrupcin la que se convierte en el referente emprico por excelencia al ser causante de la prdida y desviacin de recursos pblicos, y en con-secuencia del incumplimiento de las metas. Quien se corrompe obtie-ne un beneficio en perjuicio de la sociedad. Quienes han conocido la corrupcin han sido tocados previamente por la ambicin que les im-pulsa a engaar y estafar sin ningn tipo de escrpulo.

En la opinin pblica se constata una clara percepcin de que en la poltica y en el gobierno existe corrupcin y de que quienes partici-

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pan en este mbito son de por s corruptos1. Esta idea tan extendida es un referente que demuestra, por un lado, que gobernantes y goberna-dos ignoran los fines de la poltica y, por otro, que existe una crisis de valores ticos dentro de la funcin pblica. Francisco Laporta, estudio-so de la corrupcin, aporta una idea interesante respecto del control es-te comportamiento desviado:

La causa inevitable y, en ltimo trmino, irreductible, de la corrupcin es la conducta deshonesta del actor pblico (...) En ltimo trmino la corrupcin se da nica y exclusivamente porque un individuo, sea cual sea su entorno, toma la decisin de realizar una accin determinada, la accin corrupta. Y sa es precisamente la razn por la que siempre existir la corrupcin: no hay ningn sistema de control posible ni ningn antdoto tan eficaz como para impedir totalmente una opcin individual de este tipo. En todo caso ese sistema o ese antdoto tendr mucha ms fuerza si es interno al individuo (educacin, convicciones, valores, etc.) que si es meramente externo (Laporta, 1997, 28).

Con base en esta afirmacin es posible identificar dos tipos de control para la corrupcin. Por un lado, un Sistema de Control Externo al individuo y, por otro, un Sistema de Autocontrol.

En el primer caso, son instrumentos del Sistema de Control Externo: a) Los organismos de los distintos poderes: Ejecutivo, Legislativo, Judicial (Tribunal de Cuentas, Oficina Anticorrupcin), b) Los instru-mentos jurdicos (Leyes y reglamentos), c) Los instrumentos nor-mativos (Cdigos ticos generales y particulares, Cdigos De on to l -gicos), d) Los controles burocrticos. (Informes de presupuesto y gas-to, auditorias), e) La vigilancia directa (sistemas de vigilancia, cmaras, micrfonos), f ) Los medios de comunicacin (prensa escrita y virtual,

1. El barmetro Global de la Corrupcin 2004, encuesta aplicada a 50.000 personas de 62 pases seala que las instituciones ms corruptas para los espaoles son los parti-dos polticos.

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radio, televisin) g) Los observatorios ciudadanos (participacin ciu-dadana en la denuncia de prcticas corruptas). h) Los instrumentos disuasorios (demandas y procesos judiciales, sanciones econmicas, administrativas y penales, inhabilitaciones).

En el segundo caso, el Sistema de Autocontrol, se refiere a la trans-misin e interiorizacin de valores mediante la tica Pblica, que no es otra cosa sino el conjunto de valores ticos aplicados y puestos en eje-cucin en el mbito pblico, sin pretender adoctrinamientos ni caer en ideologas. La aplicacin de la tica en el servicio pblico se traduce en transparencia, responsabilidad, espritu de servicio, calidad del servi-cio, satisfaccin y mejora de la vida de los ciudadanos.

Sin embargo, conviene plantearse la siguiente cuestin: Cul es la situacin de la tica Pblica en los gobiernos? Qu instrumentos exis-ten para fomentar verdaderamente valores ticos? A inicios del siglo XXI, son pocos los Estados que verdaderamente incorporan en su pro-grama de gobierno una poltica de tica pblica para el fortalecimiento de valores.

Un Sistema que fomente el autocontrol dirigido a la esfera interna de la persona, bien consolidado, logra que los representantes de cargos pblicos, por eleccin u oposicin, interioricen valores, expandan la conciencia, sean dueos de s mismos, precisamente ejerciendo el au-tocontrol.

En general, los gobiernos ponen mayor nfasis en los instrumentos de control externo al individuo que en los internos, sin percibir que s-tos ltimos sirven de complemento a los primeros al operar ah donde existen vacos, es decir, donde los primeros son incapaces de llegar.

Aunque los instrumentos externos intentan detener la corrupcin y son cada vez, ms numerosos y sofisticados, las prcticas corruptas aumentan da a da. Incluso se detectan nuevas formas de llevarlas a cabo acompaadas de la tecnologa. As lo demuestran las investigacio-nes y resultados publicados que peridicamente defienden Transparencia Internacional (TI), La Oficina Europea de Lucha Contra el

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Fraude de la Unin Europea (OLAF por sus siglas en francs), la Oficina de Lucha contra el Soborno de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), entre otros.

Existen momentos y espacios en el mbito pblico donde ni si-quiera un conjunto de normas, controles y sanciones institucionales puede garantizar que el servidor pblico acte de forma ticamente co-rrecta y evite un acto de corrupcin. En esas situaciones, slo si se dan principios arraigados en el individuo ser posible impedir que acte para beneficio personal en detrimento del bien pblico. Es imposible detener la corrupcin y las conductas antiticas si no es por la va moral. Ningn gobierno podr operar de manera ptima si antes no educa en la honradez a los miembros que lo integran. De ah la impor-tancia de crear un dique ante la corrupcin que est integrado por el conjunto de instrumentos contenidos en el Sistema de Autocontrol Interno al individuo.

Con base en dicha clasificacin este estudio desarrolla el siguiente eje. Una parte introductoria al fenmeno de la corrupcin en la que se define esta categora, se presentan los tipos que existen as como las di-versas causas que la generan. Una segunda parte dedicada a destacar la importancia de los valores ticos como instrumento de control interno dirigido a los individuos que integran el servicio pblico. Un tercer apartado concerniente a los instrumentos existentes en el mbito inter-nacional para hacer frente a la pandemia de la corrupcin. Finalmente, una parte dedicada a la prevencin y control de la corrupcin median-te una poltica en tica pblica acompaada de la propuesta de un mo-delo denominado Sistema tico Integral (SEI).

Si bien existen distintos estudios que analizan la corrupcin des-de diversos enfoques como el jurdico o el econmico, este libro abor-da el problema desde el punto de vista de la tica. En la tica filos-fica es posible encontrar los fundamentos que dan origen a un sano funcionamiento de la poltica y del conjunto de sus instituciones de gobierno.

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El principal reto que se afronta al intentar fomentar la tica pbli-ca no slo es el establecimiento de los valores sino su interiorizacin en las personas. Sin embargo, es posible saber cules son los valores ticos deseables, pero lo difcil es aplicar esos valores en la prctica diaria, erradicando conductas deshonestas y logrando que las cualidades mo-rales aniden en los servidores pblicos. El desafo consiste en encontrar la forma de concienciar al servidor pblico sobre la importancia de asumir valores por el bien de la comunidad.

La tica aplicada a la funcin pblica es de vital importancia por-que tiene como eje central la idea de servicio. Las tareas y actividades que realizan gobernantes y funcionarios pblicos estn orientadas a la satisfaccin de la pluralidad de intereses. La tica de la funcin pblica es la ciencia del buen comportamiento en el servicio a la ciudadana. Es adems un importante mecanismo de control de la arbitrariedad en el uso del poder pblico, un factor vital para la creacin y el manteni-miento de la confianza en la administracin y sus instituciones. La ti-ca es un factor clave para elevar la calidad de la administracin pblica mediante la conducta honesta, eficiente y objetiva de los funcionarios en sus respectivos mbitos.

Todo individuo que participa de la funcin pblica debe tomar conciencia de que el servicio pblico se define como la accin del go-bierno para satisfacer las demandas y necesidades de las personas que integran el Estado. El poltico y el funcionario pblico no deben olvi-dar que estn para servir a la comunidad, no para servirse de ella. Todo buen gobernante sirve a su pas y no se sirve de su cargo para intereses particulares.

El rescate y fomento de la tica construye, reconstruye, fortalece, motiva y crea una identidad en los servidores pblicos, conduce a una mayor responsabilidad, contribuye a evitar la corrupcin al lograr que el mismo individuo domine sus impulsos mediante el autocontrol, y permite la recuperacin de la confianza ciudadana en sus institucio-nes.

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Integrar los elementos de la tica en las herramientas administrati-vas es esencial para hacer frente a los problemas de ineficiencia, corrup-cin y desconfianza que padecen los gobiernos y administraciones a fin de lograr el desarrollo de una cultura poltica que acompae a los go-bernantes y funcionarios. Cualquier gobierno estar legitimado en la medida en que defienda una verdadera tica pblica, que implique mayor responsabilidad y atencin al ciudadano.

La estructura de esta obra se compone en cuatro captulos. El pri-mer captulo responde al inters por conocer las causas del incremen-to de la corrupcin y de diversas conductas antiticas en los gobiernos y administraciones pblicas contemporneas. A partir de las causas en-contradas se establece una clasificacin en dos grupos: a) las de origen externo al individuo (clasificadas en factores polticos, econmicos, so-ciales, administrativos), como resultado del contexto en que se desem-pean; y, b) las de origen interno al individuo, inherentes en la conduc-ta del ser humano (codicia, avaricia, anhelo de poder, vaco existen-cial). Ambas causas actan en una dinmica perversa que sirve de est-mulo para la realizacin del acto corrupto. El captulo segundo seala que los actuales instrumentos de control (las inspecciones, auditorias, rendicin de cuentas, informes, leyes, sanciones, la inhabilitacin, pe-nas de crcel) no bastan para detener la corrupcin, ya que dejan de lado lo esencial, es decir, todo lo que se refiere a la esfera interna del indi-viduo, a su educacin, a sus valores, a su percepcin de la realidad y a sus convicciones. Es hacia la transmisin e interiorizacin de valores donde hay que dirigirse para hacer factible la mejora del servidor p-blico: el autocontrol. Y esto es lo que se desarrolla en dicho captulo. El tercer captulo, partiendo de la premisa de que la corrupcin se ha convertido en una pandemia mundial que afecta a numerosos gobier-nos y administraciones pblicas, muestra las principales medidas (le-gislacin, convenios, creacin de organismos) que en el escenario in-ternacional se estn llevando a cabo con el objetivo de poner diques frente al fenmeno de la corrupcin. El cuarto captulo desarrolla un

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conjunto de elementos unidos en un Sistema tico Integral (SEI), el cual tiene como fin participar en la construccin de un dique institu-cional slido que ponga freno a las distintas prcticas corruptas que se desarrollan en los gobiernos y administraciones pblicas. Finalmente se presentan las conclusiones y las fuentes utilizadas en este estudio: bi-bliografa, revistas, documentos de trabajo y ponencias, legislacin, documentos, diccionarios y artculos periodsticos.

La suma de elementos indagados en este estudio tienen como pro-psito contribuir a la bsqueda de acciones que permitan garantizar el funcionamiento de un Estado honesto, sobre todo en aquellos gobier-nos dbiles que an no han logrado los mecanismos adecuados para garantizar la honradez en sus servidores pblicos.

Es conveniente, antes de iniciar los captulos de esta obra, sealar algunas cuestiones. Primero, si bien existen polticos y funcionarios irresponsables y corruptos, tambin existen los honestos, personas res-ponsables en su trabajo y comprometidas con sus tareas gracias a las cuales contribuyen al mejor desarrollo de las instituciones. Segundo, la corrupcin ha existido siempre, cualquiera que sea el sistema poltico y la poca histrica. Sin embargo, el hecho de reconocer su continui-dad histrica no exime de reflexionar y plantear un conjunto de medi-das a fin de mermar su alcance. Tercero, la tica no solo se refiere a la lucha para prevenir y evitar la corrupcin en el servicio pblico, sino que va ms all, abarca los mbitos privado y social. Implica el com-promiso y participacin ciudadana.