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Este documento se logró gracias a la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR), Oficina Regional para las Américas a través del proyecto “Construyendo Capacidades para la Inversión Pública en la Adaptación Integrada al Cambio Climático (ACC) y la Reducción del Riesgo de Desastres (RRD)”, financiado por financiamiento de la Dirección General de Desarrollo y Cooperación – de la Unión Europea. En América Latina, el trabajo contó con la colaboración estrecha de los ministerios de hacienda y planificación e instituciones nacionales de gestión del riesgo y el apoyo de consultores nacionales de UNISDR en siete países de la región (Colombia, Costa Rica, Guatemala, México, Panamá, Perú y Uruguay). Los representantes de los ministerios mencionados, elaboraron los estudios de línea de base, estudios de caso y reportes de país y lideraron talleres nacionales para la diseminación de los mismos. El caso del Proyecto Especial Regional Plan Meriss 29 de enero de 2015 Perú Estudios de Caso: Informe Final Preparado para UNISDR/DEVCO ¿Cómo se incorpora la gestión de riesgo en la práctica de la inversión pública nacional? Autor: Cristina Rodríguez Agradecimiento al equipo del PER Plan MERISS Cusco, en particular, al ex director ejecutivo, Iván Ramos, y a los señores Eulogio Huamán, Abelardo Velasquez, Hipólito Lasteros y Henry Perez que facilitaron los estudios y la información para este trabajo así como las visitas de campo. Este documento es coordinado con el área técnica de gestión de riesgos y cambio climático del Ministerio de Economía y Finanzas y el proyecto IPACC BMUB/GIZ.
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Este documento se logró gracias a la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR), Oficina Regional para las Américas a través del proyecto
“Construyendo Capacidades para la Inversión Pública en la Adaptación Integrada al Cambio Climático (ACC) y la Reducción del Riesgo de Desastres (RRD)”, financiado por financiamiento de
la Dirección General de Desarrollo y Cooperación – de la Unión Europea. En América Latina, el trabajo contó con la colaboración estrecha de los ministerios de hacienda y planificación e
instituciones nacionales de gestión del riesgo y el apoyo de consultores nacionales de UNISDR en siete países de la región (Colombia, Costa Rica, Guatemala, México, Panamá, Perú y
Uruguay). Los representantes de los ministerios mencionados, elaboraron los estudios de línea de base, estudios de caso y reportes de país y lideraron talleres nacionales para la
diseminación de los mismos.
El caso del Proyecto Especial Regional Plan Meriss 29 de enero de 2015 Perú
Estudios de Caso: Informe Final Preparado para UNISDR/DEVCO
¿Cómo se incorpora la gestión de riesgo en la práctica de la
inversión pública nacional?
Autor: Cristina Rodríguez
Agradecimiento al equipo del PER Plan MERISS Cusco, en
particular, al ex director ejecutivo, Iván Ramos, y a los
señores Eulogio Huamán, Abelardo Velasquez, Hipólito
Lasteros y Henry Perez que facilitaron los estudios y la
información para este trabajo así como las visitas de
campo. Este documento es coordinado con el área técnica
de gestión de riesgos y cambio climático del Ministerio de
Economía y Finanzas y el proyecto IPACC BMUB/GIZ.
1
Contenido
Resumen ejecutivo .................................................................................................. 4
Introducción ............................................................................................................. 6
1. Antecedentes ....................................................................................................... 9
2. Breve descripción de los proyectos seleccionados en el estudio de caso .......... 13
3. La gestión del riesgo en los proyectos seleccionados ........................................ 16
3.1 Fase de preinversión ............................................................................... 16
3.2 Fase de inversión .................................................................................... 53
4. Lecciones aprendidas ........................................................................................ 56
5. Conclusiones ..................................................................................................... 60
Bibliografía ............................................................................................................. 62
Anexos .................................................................................................................. 64
2
Índice de cuadros
Cuadro 1. Sistematización de la incorporación de la GdR en un contexto de cambio
climático, por módulo ...................................................................................... 18
Cuadro 2. Formato para resumir los resultados del análisis de peligros................. 23
Cuadro 3. Ejemplo para identificar los peligros que afecta a la UP y/o el PIP ........ 23
Cuadro 4. Exposición, fragilidad, resiliencia y riesgos frente a heladas y sequías, PIP
Quisco ............................................................................................................ 27
Cuadro 5. Resumen de las alternativas técnicas del PIP Prado Esperanza, sin MRR
....................................................................................................................... 34
Cuadro 6. MRR en el análisis técnico, PIP Quisco ................................................. 36
Cuadro 7. MRR en el análisis técnico, PIP Pitumarca ............................................ 37
Cuadro 8. MRR en el análisis técnico, PIP Prado Esperanza ................................ 38
Cuadro 9. Costos de inversión de las medidas prospectivas, PIP Quisco .............. 39
Cuadro 10. Costos de las medidas correctivas, prospectivas y reactivas, PIP
Pitumarca ....................................................................................................... 40
Cuadro 11. Costos de las medidas prospectivas y reactivas, PIP Prado Esperanza40
Cuadro 12. Flujo de costos y beneficios sociales para las MRR, por avenidas
extraordinarias, PIP Quisco ............................................................................ 44
Cuadro 13. Flujo de costos y beneficios sociales de las MRR, peligro deslizamiento,
PIP Pitumarca ................................................................................................ 45
Cuadro 14. Flujo de costos y beneficios sociales de las MRR, peligro deslizamiento,
PIP Prado Esperanza ..................................................................................... 46
Cuadro 15. Flujo para la evaluación social del PIP, a precios sociales, incluyendo las
MRR y ACC. ................................................................................................... 50
Cuadro 16.Sensibilidad en los indicadores de rentabilidad de las MRR, PIP Quisco51
3
Índice de gráficos
Gráfico 1. Impactos de eventos climáticos adversos en el sector agricultura ........... 6
Gráfico 2. El ciclo del proyecto y la gestión del riesgo .............................................. 9
Gráfico 3. Línea de tiempo de la incorporación de la gestión del riesgo en los PIP 10
Gráfico 4. Incorporación de la gestión del riesgo en un contexto de cambio climático
en la elaboración de un PIP ............................................................................ 12
Gráfico 5. Problema central y sus causas .............................................................. 29
Gráfico 6. El problema central y sus efectos .......................................................... 30
Gráfico 7. Pasos para el análisis de exposición, fragilidad y resiliencia del PIP y el
planteamiento de MRR ................................................................................... 35
Gráfico 8. Flujo de costos y beneficios sociales de las MRR.................................. 42
Gráfico 9. Flujo de costos y beneficios sociales de las medidas de adaptación ..... 47
Gráfico 10. Flujo de costos y beneficios sociales, cuando las MRR son rentables . 48
Gráfico 11. Flujo de costos y beneficios sociales, cuando las MRR no son rentables
....................................................................................................................... 49
4
Resumen ejecutivo
1. El estudio de caso es una sistematización de 3 proyectos del Proyecto Especial
Regional Plan de Mejoramiento de Riego en Sierra y Selva del Gobierno Regional
Cusco. Busca evidenciar cómo se gestiona el riesgo frente a los peligros y cómo
se aplican los instrumentos metodológicos existentes en el SNIP para asegurar la
sostenibilidad en la provisión del servicio de agua para riego. Los proyectos y sus
respectivos objetivos son:
a. Instalación del sistema de riego Quisco, Distrito de Alto Pichigua, Provincia
Espinar; cuyo objetivo declarado es el «incremento de la productividad
agropecuaria en las comunidades de Ccahuaya y Molloccahua». Este
proyecto se encuentra en ejecución y resulta conveniente su análisis para
entender cómo en esta etapa se implementa la gestión del riesgo.
b. Instalación y mejoramiento del sistema de riego por aspersión en la cuenca
del rio Pitumarca, distritos de Pitumarca y Checacupe, cuyo objetivo es el
«incremento de la producción agrícola de las unidades de producción familiar
en las comunidades del sistema de riego Pitumarca-Checacupe». El proyecto
está en la etapa de preinversión y cuenta con perfil aprobado.
c. Instalación del servicio de agua para riego en la zona de Prado Esperanza,
distritos de Espinar y Pallpata, Provincia de Espinar; que tiene como objetivo
el «incremento de la producción y la productividad pecuaria en el ámbito de
las comunidades de Pallpata, Canlletera, Antacama-Huarcapata, Bajo
Huancane, Alto Huancane y Antacollana». Similar al proyecto anterior, este
estudio cuenta con un perfil aprobado.
2. En el capítulo de los antecedentes, se presenta el marco metodológico en base
al cual se sistematizan y analizan los estudios de preinversión. En particular, se
reconoce que el análisis y la gestión del riesgo son aplicables a todo el ciclo del
proyecto, es decir, se inicia en la preinversión cuando se identifican los niveles de
exposición y vulnerabilidad frente a los peligros para las unidades productoras de
bienes y/o servicios públicos y se determinan las medidas; luego, en la fase de
inversión se implementan dichas medidas y, posteriormente, se monitorean y
evalúan ex post.
Los estudios de preinversión, de acuerdo a la normatividad vigente, comprenden
4 módulos: aspectos generales, identificación, formulación y evaluación. El
análisis del riesgo y la gestión del riesgo en contexto de cambio climático se
incluyen de manera transversal en estos módulos. Así, independiente del tipo o
sector al que el PIP pertenece, la metodología hace que el enfoque de la gestión
del riesgo sea trabajado en todos los proyectos y contribuya con el cumplimiento
de las condiciones de pertinencia, rentabilidad social y sostenibilidad.
3. Los principales hallazgos presentados en el capítulo sobre la gestión del riesgo
en los proyectos seleccionados, en la fase de preinversión, por módulo son:
5
a. En el módulo «aspectos generales», hay ejemplos concretos de consistencia
del proyecto con los lineamientos de política y las normas sobre la gestión del
riesgo de desastre y la adaptación al cambio climático. Aunque se requiere
puntualizar mejor cómo las acciones o componentes del proyecto contribuyen
específicamente a las políticas nacionales-sectoriales, regionales o locales.
b. En el módulo «identificación» sobresale que los 3 casos desarrollan el análisis
de peligros, mientras 2 realizan el análisis de exposición y vulnerabilidad del
sistema de riego y de las áreas productivas. Los resultados se insertan en el
planteamiento de las alternativas de solución del proyecto, cuando
corresponde.
c. En el módulo «formulación», el planteamiento técnico de los 3 proyectos
incluye las medidas de reducción del riesgo (MRR) con sus respectivos
costos a precios de mercado. Para justificar estas medidas, 2 proyectos
analizan el riesgo del proyecto en este módulo, mientras que el proyecto
restante considera los resultados del módulo previo (identificación).
d. En el módulo «evaluación» los principales temas desarrollados fueron la
evaluación social de las MRR, que en algunos casos toman en cuenta
distintos escenarios de ocurrencia del peligro. Cuando las MRR son rentables
socialmente, estos resultados se incorporan en la evaluación social del
proyecto a fin de decidir por la mejor alternativa.
4. Sobre la fase de inversión, en el caso del PIP Quisco en ejecución, se
identificaron MRR y consideraciones técnicas adicionales para ser aplicadas en la
ingeniería de la infraestructura del sistema de riego. Estas medidas están
detalladas en los estudios especializados sobre hidrología, geología,
geodinámica, entre otros, y se presupuestan en el expediente técnico (estudio
definitivo). Estas especificaciones contribuyen a la reducción de los riesgos y
complementan aquellas descritas en el estudio de preinversión.
Al respecto, se advierte que la evaluación social de las MRR (en el estudio de
preinversión) al no considerar los costos de las medidas identificadas en el
expediente técnico podría, dependiendo de la magnitud, generar sobrevaloración
de indicadores. La recomendación es que durante el estudio de preinversión, por
la experiencia acumulada en la formulación y ejecución de proyectos, se hagan
esfuerzos por determinar los costos directamente o como un porcentaje
aproximado del costo total de la infraestructura del sistema de riego. Esto
también favorecería a las actividades de seguimiento y monitoreo de
implementación de las medidas en la siguiente fase del ciclo del proyecto
(postinversión).
5. Se concluye que los PIP seleccionados muestran que sí es posible gestionar los
riesgos y considerar la adaptación al cambio climático en las decisiones de
inversión en un nivel local. Esta tarea ha sido favorecida por la existencia de
herramientas conceptuales y metodológicas del SNIP, junto con el fortalecimiento
de capacidades de los equipos formuladores; que en conjunto buscan la
generación de proyectos sostenibles que contribuyan al logro de las metas de
política nacional. Sin embargo, aún se evidencian brechas temáticas que, no
obstante su obligatoriedad en el SNIP, demandarían mayores esfuerzos para
lograr su integración dentro de los proyectos y asegurar así una mejor gestión del
riesgo en las inversiones.
6
Introducción
Los proyectos de inversión pública del sector agricultura han representado entre el 8-
14 % del total de proyectos aprobados en el marco del Sistema Nacional de Inversión
Pública (SNIP) en el periodo 2007-2014. En términos monetarios, la inversión
aproximada para el 2013 fue US$ 2.381 millones.
El sector agricultura es especialmente vulnerable a los eventos físicos de origen
hidrometorológico y a los cambios en el promedio de la temperatura y la
precipitación. Por ejemplo, el Fenómeno El Niño (FEN) en los años 1997-1998 y
2006-2007 generó pérdidas significativas en las superficies agrícolas y, por ende,
altas pérdidas económicas (ver gráfico siguiente). Cabe señalar que incluso el FEN
2006-2007 que no fue considerado «muy fuerte» como el precedente, significó el
mismo nivel de pérdidas obtenidas entre 1997-1998.
En este orden de ideas los proyectos del sector agricultura y, en especial, los
proyectos que mejoran o instalan los servicios de agua para riego deben tomar en
cuenta los riesgos de desastre y los impactos del cambio climático en la formulación
de los estudios de preinversión y considerar las medidas que puedan reducir estos
riesgos.
El Proyecto Especial Regional Plan de Mejoramiento de Riego en Sierra y Selva del
Gobierno Regional Cusco (PER Plan MERISS) en su condición de órgano
desconcentrado del gobierno regional es responsable de la formulación y la
ejecución de programas y proyectos asociados con la gestión integrada del riego en
las cuencas de Cusco. El proyecto fue creado en 1975 en el marco del Convenio de
Cooperación Técnica suscrito entre el Gobierno del Perú y la República Federal de
Alemania, bajo el nombre de Plan de Mejoramiento de Riego en la Sierra II Etapa del
Fuente: Ministerio de Agricultura y Riego. .
Gráfico 1. Impactos de eventos climáticos adversos en el sector agricultura (Superficie pérdida y valor económico en nuevos soles)
7
Ministerio de Agricultura. En 1987 se convierte en organismo ejecutor según el
acuerdo del contrato de préstamo suscrito con el Banco KfW de Alemania, vigente al
2014 (PER Plan MERISS, 2014). En 1990, en el marco del proceso de
regionalización es transferido a la Región Inka (actualmente, Región Cusco).
El PER Plan MERISS ha tenido 3 etapas relevantes (Bravo, 2013: 1) desde su
creación hasta 1990 se caracterizó por el soporte técnico y financiero de Alemania y
dirigido desde Lima; 2) entre 1990 y 2003 se caracterizó por cambios en la
organización, inicio del trabajo descentralizado con una visión de prestación del
servicio, es decir, ver a las comunidades como «clientes» y no bajo una visión
vertical (nacional-local); y, 3) después del 2003, al volverse una dependencia del
entonces creado Gobierno Regional Cusco y contar solo con apoyo financiero (no
técnico) externo, prevaleciendo la capacitación para el personal y el fortalecimiento
de la organización de regantes.
En el marco del SNIP, el PER Plan MERISS cuenta con 35 proyectos viables que
representan un monto total de US$ 173,4 millones; y otros 20 en proceso de
evaluación y formulación que significarán una inversión de US$ 336,3 millones
(período 2003 a noviembre 2014). Por la amplia experiencia en formulación y
evaluación de proyectos de riego, el estudio de caso que se desarrolla en el presente
documento corresponde a los estudios de preinversión elaborados por esta
institución, los cuales incorporan la gestión del riesgo de desastres así como el
contexto de cambio climático. En particular, en los PIP registrados durante el año
2014 ya se observa la aplicación de los nuevos contenidos mínimos generales
(Anexo SNIP 05) que exigen para los estudios de preinversión la incorporación del
«contexto de cambio climático».
Las características geográficas de las áreas donde se ejecutan los proyectos de
inversión del PER Plan MERISS corresponden a zonas alto-andinas1 donde los
peligros más recurrentes son las heladas, las sequías, las lluvias intensas que
generan inundaciones o movimientos de remoción en masa (deslizamientos, huaicos,
derrumbes, entre otros). En tal sentido, el estudio de caso nos permitirá evidenciar de
qué manera se gestiona el riesgo frente a estos peligros y se aplican los
instrumentos metodológicos existentes para asegurar la sostenibilidad en la provisión
del servicio de agua para el uso de riego.
En los estudios de preinversión seleccionados se observa además el desarrollo de la
evaluación social de las medidas de reducción de riesgos; por ello el estudio de caso
analizará los beneficios y los costos sociales estimados así como los escenarios de
evaluación considerados. Resulta relevante también conocer cómo esta evaluación
modifica o no la evaluación social del proyecto en su conjunto y cómo se traduce en
las decisiones finales para seleccionar la mejor alternativa que se ejecutará en la
fase de inversión.
El estudio de caso será una sistematización de 3 proyectos del PER Plan MERISS; el
primero, se encuentra en la fase de inversión (ejecución); el segundo y el tercero, en
la fase de preinversión, en estos dos se incluye el contexto de cambio climático. El
1 En menor número también se interviene con proyectos de inversión pública en los pisos ecológicos de
ceja de selva.
8
primer proyecto nos permitirá analizar cómo en el expediente técnico y en la
ejecución de las acciones los equipos técnicos continúan con la gestión del riesgo
propuesta en la preinversión. Con estos resultados se podrán identificar lecciones
aprendidas que retroalimenten futuros proyectos.
La estructura del documento está dividida en 5 secciones. La primera sección
presenta, como antecedente, el marco metodológico de los estudios de preinversión
y bajo el cual se analizarán los 3 proyectos del PER Plan MERISS. La segunda
sección es una descripción de los proyectos seleccionados y los principales riesgos
que se han identificado. La tercera sección detalla cómo se han incorporado el
análisis y la gestión del riesgo en el estudio de preinversión. La cuarta sección
presenta las principales lecciones aprendidas del proceso en las fases de
preinversión e inversión; finalmente, la quinta sección muestra las conclusiones.
9
1. Antecedentes
Los PIP que se formulan y evalúan en el marco del SNIP peruano deben incorporar
el análisis del riesgo (AdR) y gestionar el riesgo por medio del planteamiento de
medidas de reducción de riesgos (MRR), según corresponda. Esta incorporación del
análisis y la gestión del riesgo es para todo el ciclo del proyecto, es decir, se inicia en
la preinversión cuando se identifican los niveles de exposición y vulnerabilidad frente
a los peligros para las unidades productoras de bienes y/o servicios públicos (UP)2 y
se determinan las medidas; luego, en la fase de inversión se implementan dichas
medidas y, posteriormente, se monitorean y evalúan ex post (Ver Gráfico 2).
Gráfico 2. El ciclo del proyecto y la gestión del riesgo
Fuente: MEF. Elaboración propia.
Desde el punto de vista temporal (línea de tiempo), la incorporación del análisis y la
gestión del riesgo de desastres en el ciclo de los proyectos de la inversión pública se
inició con las discusiones conceptuales para establecer las definiciones y la
importancia de esta temática para la inversión pública y, en general, el desarrollo
sostenible (Lavell, 2014), lo cual se concretó en el 2007 con la publicación del
documento «Conceptos asociados a la gestión del riesgo de desastres en la
planificación e inversión para el desarrollo» que ha sido actualizado en el año 2013
reconociendo la relevancia y la normatividad peruana vigente sobre la gestión del
riesgo de desastres y el cambio climático. Ahora los PIP incorporan la «gestión del
riesgo en contexto de cambio climático».
2 Una unidad productora de bienes y/o servicios públicos en el SNIP, según el Anexo SNIP 05, se refiere
al conjunto de recursos (infraestructura, equipo, personal, capacidad de gestión, entre otros) que, articulados entre sí, tienen la capacidad de proveer bienes y/o servicios públicos a la población. Por ejemplo son UP una institución educativa, un establecimiento de salud, una carretera, un sistema de riego.
10
Desde el año 2009 el SNIP señala, en los contenidos mínimos generales3 de los
estudios a nivel perfil de un PIP, que se debe incluir el AdR para reducir los daños y
las pérdidas generadas por la probable ocurrencia de un desastre. Los contenidos
mínimos precisan más estos temas en su última actualización (2013) haciendo
énfasis en la consideración de otros sistemas como el Sistema Nacional de Gestión
del Riesgo de Desastre (Sinagerd), la identificación de medidas de gestión del riesgo
de desastre y su evaluación social, y la revisión de los probables impactos del
cambio climático en la sostenibilidad del proyecto.
Las precisiones de los contenidos mínimos han sido integradas en los distintos
instrumentos metodológicos para la elaboración, la formulación y la evaluación de
proyectos. En el siguiente gráfico se puede apreciar de forma resumida, la evolución
en el tiempo de la incorporación de la gestión del riesgo (GdR) en un contexto de
cambio climático en los PIP.
Gráfico 3. Línea de tiempo de la incorporación de la gestión del riesgo en los PIP
Conceptos asociados
a la GdR de desastres
en la planificación y la
inversión para el
desarrollo
Pautas metodológicas para
la incorporación del AdR
de desastres en los PIP
20092006-2007 2010
Anexos SNIP 5A y
5B incluyen el AdR
en los contenidos
mínimos de los
perfiles
Guías sectoriales en
riego, salud,
educación, entre
otros con el enfoque
de GDR
Evaluación de la
rentabilidad social
de las MRRD en los
PIP
SNIP y cambio
climático: una
estimación de los
costos y los beneficios
de implementar MRR
Pautas para identificación,
formulación y evaluación
social de PIP a nivel de perfil
2011
Anexos SNIP 5A y
5B incluyen la GdR
en los contenidos
mínimos de los
perfiles
2012 2013
Lineamientos para los
PIP que incluyen el
enfoque de prevención
y mitigación de riesgos
de desastres.
Guía para la identificación,
formulación y evaluación
social de PIP de protección
de UP frente a inundaciones,
a nivel de perfil
Anexo SNIP 05 incluye
la GdR en un contexto
de cambio climático en
los contenidos mínimos
de los perfiles
CME de estudios de
preinversión de PIP de
recuperación de
servicios post desastre
Conceptos asociados a
la GDR en un contexto
de cambio climático:
aportes en apoyo de la
inversión pública.
Lineamientos para
incorporar medidas
de GdR en un
contexto de CC en
PIP de turismo
2014
Guía general para
identificación,
formulación y
evaluación social de
PIP, a nivel de perfil
El nivel de perfil es el primer estudio de preinversión aplicable para todo PIP en el
ciclo del proyecto. Según el monto o la necesidad de estudios adicionales, este perfil
puede ser aprobado y declarado viable o requerir el nivel de factibilidad para la
3 Un contenido mínimo es aplicable para los estudios de preinversión, señala cuál debe ser la
organización de los temas en un estudio y proporciona orientaciones e indicaciones. Un contenido mínimo es un anexo de la Directiva General del SNIP vigente, el cual se aprueba por Resolución Directoral.
Fuente: MEF. Elaboración propia.
Documentos que han sido actualizados
y es la última versión la vigente. Elaboración propia. Fuente: MEF.
11
declaratoria de viabilidad4. En este sentido, por su relación con la declaración de
viabilidad es que nos centraremos en revisar los pasos metodológicos del AdR y la
GdR en contexto de cambio climático en los perfiles.
Iniciaremos con un repaso de la organización temática de un perfil y la importancia
de cada tema para asegurar que el PIP cumpla con las condiciones para la
declaración de la viabilidad: pertinencia, rentabilidad social y sostenibilidad. Los
módulos de un estudio son:
1. El módulo «aspectos generales»: módulo que debe ser actualizado según se
vaya avanzando en el estudio y en el cual se debe: 1) definir correctamente el
nombre del proyecto mostrando la naturaleza de intervención, el bien o el
servicio a intervenir y la localización; 2) mostrar la institucionalidad alrededor
del ciclo del proyecto con la identificación de las entidades que formulan,
ejecutarán y operarán el PIP; y, 3) sustentar la pertinencia, es decir, que el
PIP es compatible con las políticas, los planes y las normas, en general, y
resuelve el problema de los usuarios.
2. El siguiente módulo «identificación» se desarrolla para proponer una solución
al problema identificado en el diagnóstico, a través de un objetivo que debe
ser logrado mediante un conjunto de medios y acciones con el cual se
plantean una o más alternativas de solución posibles.
3. De otro lado, el módulo «formulación» se desarrolla con el fin de conocer cuál
es el déficit de servicios que podrían ser atendidos con el PIP a partir del cual
se pueden analizar los aspectos técnicos de las alternativas de solución
(localización, tecnología, tamaño y momento) y establecer metas,
requerimientos y costos a precios de mercado (inversión, reposición,
operación y mantenimiento).
4. Finalmente, se elabora el módulo «evaluación» en el cual se debe evaluar
socialmente cada una de las alternativas, según corresponda, con la
metodología beneficio-costo o costo-efectividad; asimismo, se analiza la
sostenibilidad del PIP para que este sea capaz de proveer los servicios en el
tiempo estimado sin interrupciones. Adicionalmente, se realiza el análisis de
los impactos ambientales del PIP que debe incluir las medidas de prevención,
corrección y/o mitigación según la normatividad vigente. Finalmente, se
presenta cómo será la gestión del proyecto en las fases de inversión y
postinversión, y se resumen los principales resultados en la matriz de marco
lógico.
En cada uno de estos cuatro módulos se desarrolla también el análisis del riesgo y la
gestión del riesgo en contexto de cambio climático, esta inclusión como se aprecia en
el Gráfico 4 es transversal y se complementa con el análisis y propuesta general del
PIP. Así, independiente del tipo o sector al que el PIP pertenece, la metodología
hace que el enfoque de riesgos sea trabajado en todos los proyectos y contribuya
4 Es posible también que el estudio de perfil se rechace o se observe, solo en el segundo caso se puede
mejorar y volver a evaluar.
12
con el cumplimiento de las condiciones de pertinencia, rentabilidad social y
sostenibilidad. Gráfico 4. Incorporación de la gestión del riesgo en un contexto de cambio climático en
la elaboración de un PIP
Fuente: Anexo SNIP 05 y Guía general (MEF, 2014). Elaboración propia.
Además, en el desarrollo del estudio de caso se considerará de manera referencial el
instrumento metodológico «Guía simplificada para identificación, formulación y
evaluación social de proyectos de riego menor a nivel de perfil» (MEF, 2011a). Esta
guía brinda orientaciones de los aspectos particulares que los proyectos de riego
deben incorporar para asegurar las mejoras en los niveles de producción agrícola y
el rendimiento de los cultivos, la ampliación de las áreas dedicadas a la agricultura, el
acceso a nuevos mercados, y que los agricultores obtengan mayores ingresos para
elevar la calidad de vida de sus familias.
Aspectos generales Identificación Formulación Evaluación
Nombre del proyecto y
localizaciónDiagnóstico
Marco de referencia
Institucionalidad
Planteamiento del
proyecto
Definición del
problema, sus causas
y efectos
Horizonte de
evaluación
Análisis técnico de las
alternativas
Determinación de la
brecha oferta-demanda
Costos a precios de
mercado
Evaluación social
Análisis de
sostenibilidad
Evaluación privada
Impacto ambiental
Gestión del proyecto
Matriz del marco
lógico
Área de estudio:
análisis de peligros y
disponibilidad de
recursos
Los involucrados:
percepción del riesgo y
problemas por CC
UP: análisis del riesgo y
efectos del CC en
disponibilidad de
recursos
AdR de las alternativas
y planteamiento de
medidas de gestión
prospectiva
Evaluación social de
las medidas de
reducción de riesgos
Análisis de
sensibilidad por
ocurrencia de peligros,
nivel de daños,
efectividad de
medidas, otros
Consistencia con
políticas y normas
de GdR y ACC
Incluir los resultados del
análisis del riesgo
Incluir medidas de
gestión correctiva del
riesgo
Considerar en las
estimaciones los
efectos de las
condiciones de riesgo
y del CC
Incluir costos de las
medidas correctivas,
prospectivas y reactivas
Resumir los riesgos
identificados y las
medidas planteadas
Planteamiento de
medidas de gestión
reactiva para el
riesgo residual
Inclusión de medidas
en actividades o
productos.
Resultados
incorporados en los
flujos de evaluación
de las alternativas
13
2. Breve descripción de los proyectos seleccionados en el estudio de caso
Entre el 2013 y noviembre 2014, el PER Plan MERISS ha registrado en el Banco de
Proyectos del SNIP 55 proyectos, el 60 % (35 PIP) de ellos son viables y los otros 20
están en proceso de evaluación y/o formulación, de estos últimos el 40 % (8 PIP)
cuenta con estudios a nivel perfil aprobado o estudios de factibilidad en formulación.
El estudio de caso sistematiza 3 proyectos del PER Plan MERISS registrados en el
SNIP, los cuales fueron seleccionados en coordinación con el equipo del proyecto en
Cusco que ha facilitado los estudios de preinversión, los expedientes técnicos y la
realización de las visitas de campo. Los proyectos seleccionados consideran el tema
de la gestión del riesgo de desastres y los efectos del cambio climático, con distinto
nivel de desarrollo lo cual refleja que esta temática es parte de un proceso que viene
progresando en el tiempo como se explicó en el Gráfico 3. El primer proyecto se
encuentra en la fase de inversión (ejecución), el segundo y el tercero en la fase de
preinversión (perfil aprobado) en ambos se incluye el contexto de cambio climático,
pero solo el último se desarrolla en base a los actuales contenidos mínimos —Anexo
SNIP 05.
El nombre de los proyectos y sus principales características son las siguientes:
1. Instalación5 del sistema de riego Quisco, Distrito de Alto Pichigua,
Provincia Espinar
Estado y fecha: Factibilidad viable, mayo de 2012. Tiene expediente
técnico6 culminado.
Monto de inversión7: US$ 19´138.264.
Objetivo del PIP: Incremento de la productividad agropecuaria en las
comunidades de Ccahuaya y Molloccahua.
Hectáreas intervenidas: 945 ha (78,5 son hectáreas de mejoramiento y
866,5 hectáreas, de incorporación).
Componentes: a) Disponibilidad hídrica para el riego de áreas con
potencial agropecuario, suficiente; b) niveles tecnológicos de las
producciones agropecuarias, mejorados; y, c) incidencia de peligros
naturales en el área productiva, reducida.
2. Instalación y mejoramiento del sistema de riego por aspersión en la
cuenca del rio Pitumarca, distritos de Pitumarca y Checacupe, Provincia
de Canchis
Estado y fecha: Perfil aprobado, junio de 2013.
Monto de inversión8: US$ 34’ 608.128.
5 Se denominaba «instalación» (actualmente se prefiere usar «creación») a la intervención en la cual se dotará del bien o servicio en el área porque no existe la capacidad para producirlo, es decir, no hay una UP como podría ser un sistema de riego. Sin embargo, en el estudio PIP Quisco se describe un conjunto de sistemas de riego que dotan del servicio de agua de manera inadecuada, en tal sentido, la intervención considerada para fines de este documento será «mejoramiento». 6 Documento que contiene los estudios de ingeniería de detalle con su respectiva memoria descriptiva, bases, especificaciones técnicas y el presupuesto definitivo (Directiva General del SNIP, 2011). 7 El tipo de cambio usado es 2,9 nuevos soles (MN) por dólar, y este tipo de cambio se mantendrá a lo largo del documento. 8 Ídem.
14
Objetivo del PIP: Incremento de la producción agrícola de las unidades
de producción familiar en las comunidades del sistema de riego
Pitumarca-Checacupe.
Hectáreas intervenidas: 3.306,46 hectáreas (1.050 ha son para
mejoramiento y 2.256,46 ha, para incorporación).
Componentes9: a) Infraestructura de riego, b) capacitación en gestión
y producción en sistemas de riego, c) medidas de reducción de
riesgos y adaptación al cambio climático, y d) plan de mitigación de
impactos ambientales.
3. Instalación del servicio de agua para riego en la zona de Prado
Esperanza, distritos de Espinar y Pallpata, Provincia de Espinar
Estado y fecha: Perfil aprobado, setiembre de 2014.
Monto de inversión10: US$ 45´154.205.
Objetivo del PIP: Incremento de la producción y la productividad
pecuaria en el ámbito de las comunidades de Pallpata, Canlletera,
Antacama-Huarcapata, Bajo Huancane, Alto Huancane y Antacollana.
Hectáreas intervenidas: 3.099 hectáreas (1.119 en el Distrito de
Pallpata y 1.980 en el Distrito Espinar).
Componentes: a) Disponibilidad segura de agua para riego en las
áreas potenciales, b) organizaciones de riego con alto nivel de
institucionalidad para la gestión del sistema de riego, y c) productores
capacitados en tecnología de producción pecuaria bajo riego.
En relación al riesgo de desastres, los proyectos seleccionados llegaron a las
siguientes conclusiones, según peligro identificado:
9 El PIP Pitumarca contó con la colaboración del proyecto IPACC BMUB/GIZ para la identificación y evaluación de medidas de reducción de riesgos y ACC. 10 El tipo de cambio usado es 2,9 nuevos soles (MN) por dólar, y este tipo de cambio se mantendrá a lo largo del documento.
15
1. Instalación del sistema de riego Quisco, Distrito de Alto Pichigua,
Provincia Espinar (en adelante, PIP Quisco)
Por sismos:
Colmatación y arrastre de sólidos en la presa Quisco y en los ríos Anccará,
Challuta y Accocunca.
Por sequías:
Pérdidas de cosechas de cultivos anuales, mortalidad de crías de ovinos y
vacunos y reducción de producción de leche y carne en un 15 %.
Por heladas:
Pérdidas de producción pecuaria aproximadamente en un 2 % del valor
bruto de producción (VBP) por año. Incidencia de enfermedades
respiratorias en el 5 % de niños menores de 9 años, que genera costos por
compra de medicamentos y por acceso a servicios de salud, en un promedio
de US$ 17,2 por cada niño.
Precipitaciones extraordinarias y crecidas de río: Interrupción de riego, reducción de producción de forrajes y mortalidad de crías de vacunos y ovinos. Se genera una pérdida del VBP hasta un 10 %. Pérdida económica por costos de reconstrucción de la infraestructura (sifón invertido) que se deterioraría en una magnitud del 20 % del costo de la obra.
Fuente: PER Plan MERISS, 2012.
2. Instalación y mejoramiento del sistema de riego por aspersión en la
cuenca del rio Pitumarca, distritos de Pitumarca y Checacupe, provincia
Canchis (en adelante, PIP Pitumarca),
Por lluvias intensas:
Pérdida del canal de conducción y, por tanto, pérdida de las cosechas.
Por derrumbes:
Pérdida de la infraestructura del canal y, por tanto, de la producción
agrícola.
Por deslizamientos:
Pérdida de la infraestructura del canal, de tramos críticos, de sifones
invertidos, de infraestructura de riego por aspersión y de la producción
agrícola.
Por heladas: Pérdida de cultivos significativa, en caso de los cultivos de papa y maíz (cultivos más sensibles a las heladas) se puede llegar hasta más del 50 % de pérdidas. Mortalidad de crías de vacunos expuestos y con carencia de cobertizos.
Fuente: PER Plan MERISS, 2013a.
16
3. Instalación del servicio de agua para riego en la zona de Prado
Esperanza, distritos de Espinar y Pallpata, Provincia de Espinar (en
adelante, PIP Prado Esperanza)
Por sequías:
Pérdidas de producción de pastos naturales y de producción pecuaria.
Mortalidad de crías de ovinos y vacunos. Pérdidas de cultivos de la zona.
Por erosión del suelo:
Disminución gradual de producción de pastos naturales. Disminución de
cosechas de cultivos anuales. Reducción de producción pecuaria.
Por heladas:
Disminución de producción de forrajes que afectará la pérdida de 2 % del
valor neto de producción (VNP), la probabilidad de ocurrencia de esta
pérdida es de cada 5 años.
Por deslizamientos:
Pérdidas del VBP de forrajes en un 2 % anual, con una frecuencia de cada
5 años. Costos de reconstrucción de partes dañadas de la presa en un 3 %
del costo de la presa.
Fuente: PER Plan MERISS, 2013b.
Como se puede observar en el resumen del riesgo de desastres identificados en
cada uno de los proyectos, los daños y las pérdidas se refieren a la menor
producción agrícola y/o pecuaria (en algunos casos se refiere al valor bruto de
producción y, otros, al valor neto), la pérdida total o parcial de la infraestructura
(canales de conducción o distribución, y presa) y los costos para reconstruir o
rehabilitar la infraestructura. Solo en el primer proyecto de «Instalación del sistema
de riego Quisco» se incluye la incidencia de enfermedades respiratorias de los niños,
lo cual no tendría relación directa con el servicio de agua para riego y, por ello,
probablemente se corrigió y ya no se consideró en los siguientes proyectos.
3. La gestión del riesgo en los proyectos seleccionados
3.1 Fase de preinversión
Los proyectos seleccionados han incorporado la gestión del riesgo de desastres y el
contexto de cambio climático según las características particulares de cada área de
estudio,11 la naturaleza de intervención,12 la disponibilidad de los instrumentos
metodológicos, legales y de información al momento en que se elaboraban y
evaluaban los estudios correspondientes. No obstante, por tratarse de intervenciones
para crear13, ampliar o mejorar el servicio de agua para riego en zonas geográficas
alto-andinas, es posible hallar puntos en común.
11 El área de estudio se define como «el espacio geográfico donde se recogerá información para la
elaboración del estudio [de preinversión], comprenderá el área donde se localiza la población beneficiaria del proyecto (actual y potencial); la UP del bien o el servicio, cuando esta existe; otras UP a las cuales pueden acceder los demandantes; y el área de ubicación del proyectos (considerando las diversas alternativas de localización)» (MEF, 2014: 38).
12 La naturaleza de intervención se relaciona con el objetivo que tiene el proyecto de inversión por lo que responde a la pregunta ¿qué se va a hacer? (MEF, 2014).
13 En versiones previas se conoce como instalar.
17
El desarrollo metodológico de cada proyecto es una experiencia útil para poder
conocer cómo cada uno de los temas presentados en el Gráfico 4 puede ser
abordado en la práctica de la inversión pública, qué fuentes de información son
usadas y qué limitaciones podrían darse en el proceso.
Para conocer la experiencia, en primer lugar, se presenta una sistematización
general de los resultados obtenidos en cada proyecto siguiendo el orden de los
temas del gráfico 4. Esto permite visualizar el nivel de cobertura temática por estudio
de preinversión seleccionado y reconocer cuáles serían los aspectos con mayor y
menor desarrollo. El siguiente Cuadro 1 muestra esta sistematización.
En el módulo «aspectos generales» se observan 2 ejemplos de consistencia del
proyecto con los lineamientos de política y las normas sobre la gestión del riesgo de
desastre y el cambio climático. En el módulo «identificación» sobresale que los 3
casos desarrollan el análisis de peligros y, dos de ellos, el análisis de exposición y
vulnerabilidad del sistema de riego y de las áreas productivas. Los resultados de
estas evaluaciones se insertan en el planteamiento de las alternativas de solución del
proyecto, cuando corresponde.
En el módulo «formulación» destaca que los 3 proyectos han desarrollado el
planteamiento técnico de las MRR con sus respectivos costos a precios de mercado.
Para sustentar estas medidas, 2 proyectos analizan el riesgo del proyecto en este
módulo, mientras que el proyecto restante considera los resultados del módulo previo
(identificación). La oferta y la demanda considerando las situaciones de riesgo
estarían ausentes en estos estudios.
Finalmente, en el módulo «evaluación» los principales temas desarrollados son la
evaluación social de las MRR con distintos escenarios y la mención de dichas
medidas en la matriz del marco lógico. Los temas menos abordados son la inclusión
de la gestión del riesgo en los capítulos de sostenibilidad y de gestión del proyecto.
18
Cuadro 1. Sistematización de la incorporación de la GdR en un contexto de cambio climático, por módulo
Módulo: Aspectos generales PIP: Quisco PIP: Pitumarca PIP: Prado Esperanza
Marco de referencia
Consistencia con políticas y normas de GdR y ACC
No se incluye Se incluye GdR y ACC Se incluye ACC
Módulo: Identificación PIP: Quisco PIP: Pitumarca PIP: Prado Esperanza
Diagnóstico
Área de estudio: análisis de peligros y disponibilidad de recursos
Se analizan los peligros Se analizan los peligros y cambios en la oferta hídrica por pérdida glaciar.
Se analizan los peligros
UP: análisis de exposición, fragilidad y resiliencia e identificación de daños y pérdidas
Se incluye el análisis para el sistema productivo actual
Se incluye el análisis y el nivel de riesgo del sistema de riego y la producción
No corresponde por la naturaleza de intervención, pero se incluye el análisis para el sistema productivo actual
Los involucrados: percepción del riesgo y problemas por CC
Se incluye Se incluye Se incluye
Definición del problema, sus causas y efectos
Incluir los resultados del análisis del riesgo
No se incluye Se incluye una causa directa e indirecta asociada a los riesgos y la ACC
No corresponde por la naturaleza de intervención
Planteamiento del proyecto Incluir medidas de gestión correctiva
del riesgo Se incluye un medio fundamental sobre mitigación de peligros
Se incluye un medio fundamental y una acción sobre reducción de riesgos y ACC
No corresponde por la naturaleza de intervención
Módulo: Formulación PIP: Quisco PIP: Pitumarca PIP: Prado Esperanza
Determinación de la brecha oferta-demanda
Los factores para proyectar la demanda y la oferta pueden variar por los riesgos
No se incluye No se incluye No se incluye
19
Análisis técnico de las alternativas Gestión del riesgo de las alternativas
(PIP) Se incluye para áreas productivas y sifones
No se incluye Se incluye para las áreas de cultivos, población pecuaria, tramos del canal principal y de la red de distribución de riego por aspersión.
Planteamiento de medidas de gestión prospectiva del riesgo
Se incluyen medidas para reducir los riesgos en áreas productivas y sifones
Se plantean medidas de tipo estructural y no estructural (reforestación, conservación de cuenca y capacitaciones)
Se incluyen medidas para las áreas de cultivos, población pecuaria, presa, tramos del canal principal y de la red de distribución de riego por aspersión
Costos a precios de mercado Incluir costos de las medidas
correctivas, prospectivas y reactivas Se incluye. El costo total es de US$ 82.931
Se incluye. El costo total es de US$ 1’663.973
Se incluye. El costo total es de US$ 362.069
Módulo: Evaluación PIP: Quisco PIP: Pitumarca PIP: Prado Esperanza
Evaluación social Evaluación social de las medidas de
reducción de riesgos Se incluye un escenario Se incluye un escenario Se incluye un escenario.
Análisis de sensibilidad de escenarios de peligros
No se incluye Se incluyen 5 distintos escenarios
No se incluye
Análisis de sostenibilidad Resumir los riesgos identificados y las
medidas planteadas
Gestión del proyecto No se incluye No se incluye No se incluye Planteamiento de medidas de gestión
reactiva para el riesgo residual
Matriz marco lógico Inclusión de medidas como
actividades o productos Se incluyen las medidas Se incluyen las medidas Se incluyen las medidas
El riesgo no gestionado se incluye en los supuestos
Se incluyen supuestos sobre peligros
No se incluye No se incluye
20
En el Cuadro 1 se observa que algunos temas no habrían sido desarrollados en
ninguno de los proyectos, tales como la variación de los factores para proyectar la
demanda y la oferta por los riesgos identificados (acápite «determinación de la
brecha oferta-demanda») y el planteamiento de medidas de gestión reactiva (acápite
de «gestión del proyecto»). Estas omisiones tienen relación con el periodo de
formulación y aprobación de los estudios, el cual es anterior la publicación de la guía
general (MEF, 2014) actualizada que explica la importancia y la necesidad de incluir
ambos temas en la preinversión, o de los cursos de capacitación14 del SNIP en el año
2014.
En segundo lugar, se examinarán las propuestas de cada proyecto para poner en
práctica los temas presentados en el Gráfico 4. También, en esta parte se busca
identificar las fuentes de información que fueron requeridas por los proyectos y
posibles las limitaciones metodológicas, a fin de proponer recomendaciones para
futuros estudios.
Módulo: Aspectos generales
Marco de referencia
Consistencia con políticas y normas de GdR y ACC
Uno de los temas que comprende el marco de referencia es el sustento de la
pertinencia del PIP, para lo cual se deben revisar los lineamientos de política
nacional, sectorial-funcional, la normatividad vigente, entre otros. En la guía general
(MEF, 2014) se menciona para estos efectos la elaboración de una «matriz de
consistencia» que indique el instrumento de análisis, el lineamiento especifico y
cómo el proyecto se relaciona (puede ser el objetivo, uno o varios componentes o
acciones).
Los PIP Pitumarca y Prado Esperanza establecen la consistencia con políticas y
normas de gestión del riesgo de desastres y adaptación al cambio climático
señalando que el proyecto se asocia con los siguientes instrumentos y lineamientos:
Ley 29664 que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
(Sinagerd). Los lineamientos asociados son:
Artículo 8: los principales objetivos del Sinagerd están directamente
relacionados con «la identificación de los peligros, el análisis de
vulnerabilidades y el establecimiento de los niveles de riesgo para la toma de
decisiones oportunas en la gestión del riesgo de desastres; así mismo se
encargan de la prevención y la reducción del riesgo, evitando gradualmente la
generación de nuevos riesgos y limitando el impacto adverso de los peligros, a
fin de contribuir con el desarrollo sostenible del país».
Artículo 11, se considera que «los gobiernos regionales y gobiernos locales
deben incorporar en su proceso de planificación, de ordenamiento territorial, de
14 En estos cursos se difundió la guía general y la incorporación de la gestión del riesgo en contexto de cambio climático. Los cursos se llevaron a cabo entre marzo y octubre 2014 y contaron con el apoyo de la cooperación internacional.
21
gestión ambiental y de inversión pública, la gestión del riesgo de desastres.
Para esto se realizará un análisis de los proyectos de desarrollo e inversión con
el fin de asegurar que se identifica: a) la vulnerabilidad potencial de los
proyectos y el modo de evitarla o reducirla; b) la vulnerabilidad que los
proyectos pueden crear a la sociedad, la infraestructura o el entorno y las
medidas necesarias para su prevención, reducción y/o control; y, c) la
capacidad de los proyectos de reducir vulnerabilidades existentes en su ámbito
de acción».
La Estrategia Regional Frente al Cambio Climático, asociada al siguiente
lineamiento:
«Se propone la implementación de políticas sectoriales y adoptar medidas que
favorezcan e impulsen el esfuerzo de toda la sociedad para desarrollar la
capacidad de adaptación a los efectos del cambio climático y reducción de la
vulnerabilidad…».
Sobre el particular, sería recomendable que los nuevos estudios puedan acceder a
normatividad complementaria que fortalezca la pertinencia; por ejemplo, en relación a
la gestión del riesgo de desastres, el reglamento del Sinagerd o el Plan Nacional de
Gestión de Riesgo de Desastre. En el caso de la adaptación al cambio climático,
además de las estrategias regionales, se podría tomar en cuenta la estrategia
nacional o distintos planes con acciones estratégicas para incrementar la capacidad
adaptativa.
La pertinencia o compatibilidad del proyecto con políticas y normas, que se espera
demostrar en este acápite, requerirá también la vinculación de estas con acciones o
componentes puntuales del proyecto y, cuando sea el caso, con el objetivo
identificado. Para ello, la matriz de consistencia se convierte en una herramienta
práctica y directa para demostrar dicha compatibilidad.
Módulo: Identificación
Diagnóstico
Área de estudio: análisis de peligros y disponibilidad de recursos
En relación al análisis de peligros en el área de estudio, los 3 PIP han incluido la
identificación de los peligros en 2 momentos; primero, cuando se presentan las
principales características geológicas, hídricas y climáticas, lo cual se sustenta con
los estudios de ingeniería15 correspondientes. Segundo, al desarrollar un acápite de
«identificación y caracterización de peligros» cuyos resultados se resumen el
Formato 1 (ver Anexo 1) como se observa en los proyectos Quisco y Pitumarca.
Este formato es recomendado en DGPM-MEF (2007) para resumir el análisis de
peligros.
Ambos momentos se van retroalimentando mutuamente a lo largo del acápite, pero
no en todos los casos o para todos los peligros sucede de esa manera. Por ejemplo,
se observa en el PIP Quisco que se responde negativamente a la interrogante del
15 Estos estudios de ingeniería también recomiendan las posibles medidas para reducir el impacto de los peligros identificados, lo que enriquece el análisis.
22
Formato 1: ¿existen estudios que pronostican la probable ocurrencia de peligros en
la zona bajo análisis y qué tipo de peligros? Sin embargo, si cruzáramos la
información proporcionada en el estudio de geodinámica del proyecto donde se
señalan los tramos del sistema propensos a desprendimientos de roca o el nivel de
sismicidad del área, la respuesta sería opuesta para los peligros de
«desprendimiento» y «sismos», respectivamente.
En todos los casos se desarrolla el tema climático el cual describe las variables
principales tales como temperatura, precipitación, humedad, entre otros, incluyendo
la caracterización actual como la información histórica.
En los PIP Pitumarca y Prado Esperanza se complementa la descripción climática
con otro acápite sobre los impactos o el contexto del cambio climático. En esta parte,
se hace una revisión de los escenarios climáticos disponibles para la Región Cusco
sobre precipitación y temperatura. Esta información lleva a conclusiones sobre los
cambios de frecuencia o intensidad de los peligros de origen hidrometerológico.
Incluso en el PIP Piturmarca, hay comentarios sobre los riesgos de reducción de la
disponibilidad hídrica en una de las fuentes de agua del PIP (río Pitumarca) de origen
en el glaciar Ausangate que por retroceso de masa glaciar podría generar estrés
hídrico a futuro. La limitante en este punto es que no se cuantifica la pérdida hídrica
para que pueda ser incluida, por ejemplo, en la estimación de la oferta hídrica; esta
falta de cuantificación podría ser un tema en las agendas de investigación aplicada o
estudios técnicos.
Cabe señalar que en la guía general, recientemente difundida en el SNIP, sobre el
análisis de peligros, se sugiere resumir los hallazgos sobre los peligros identificados
usando el formato presentado en el Cuadro 2. Este formato busca un análisis de los
eventos pasados (pregunta de la segunda columna) sin dejar de lado la función
prospectiva del diagnóstico al momento de caracterizar los eventos (pregunta de la
tercera columna) en el que, entre otros, se recomienda tomar en cuenta los efectos
del cambio climático.
23
Cuadro 2. Formato para resumir los resultados del análisis de peligros
Fuente: MEF (2014).
Otra recomendación de la guía general en este acápite es realizar una identificación
de los peligros que podrían afectar la UP actual y/o al PIP (o sus elementos). En el
siguiente Cuadro 3, a manera de ejemplo, aplica esta recomendación, con los
resultados del PIP Prado Esperanza. Nótese que al no contar con un sistema de
riego (UP) actual, no corresponde analizar la afectación sobre la UP.
Cuadro 3. Ejemplo para identificar los peligros que afecta a la UP y/o el PIP
Peligro y características
Afectación a la UP Afectación al PIP
Sismos, zona 2 de sismicidad con aceleración sísmica entre 0,30 g a 0,32 g y VI grados en la escala modificada de Mercalli.
No corresponde Todo el sistema de riego
Erosión ligera por escasa vegetación.
No corresponde Vaso y eje de represamiento
Derrumbes pequeños por los taludes aledaños al cauce del rio Pallpatamayo.
No corresponde Vaso y eje de represamiento
Inundaciones por precipitación extraordinarias o por FEN.
No corresponde Bocatoma hasta kilómetro 20+000
Fuente: PER Plan MERISS, 2013b. Elaboración propia.
24
Finalmente, se sugiere que después de la identificación de los peligros, se
construyan escenarios de probable ocurrencia del peligro en el horizonte de
evaluación del proyecto, según la información disponible sobre la ocurrencia histórica
del evento físico. Esto con el fin de contar con insumos para el módulo «evaluación».
En cuanto a la información utilizada, se observa que para el análisis de peligros y
disponibilidad de recursos se recurre a fuentes primarias y secundarias de
información. En relación a las fuentes primarias, destacan la elaboración de estudios
en geología, geodinámica (interna y externa) y geotécnica así como los estudios de
hidrología. Si bien estos estudios contienen recomendaciones técnicas generales
para proponer las alternativas del PIP, son una fuente importante para conocer si el
entorno podría tener condiciones que generen deslizamientos, derrumbes, sismos,
entre otros. Así mismo, en el caso de los PIP del PER Plan MERISS, el trabajo se
realiza con equipos técnicos interdisciplinarios que realizan las visitas de campo in
situ y recogen las percepciones y los conocimientos de la población de las
localidades intervenidas.
En relación a las fuentes secundarias de información destacan los mapas de peligros
y datos históricos generados por entidades especializadas, entre los que podemos
mencionar:
• Mapas de distribución de máximas intensidades sísmicas del Atlas de Peligros del Perú, 2010.
• Mapas de distribución de epicentros en Cusco del Centro Peruano Japonés de Investigaciones Sísmicas y Mitigación de Desastres (Cismid), 1974.
• Registros de precipitaciones, temperatura, humedad relativa, horas de sol, evaporación, entre otros, de las estaciones meteorológicas del Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú (Senamhi).
• Escenarios climáticos al 2030 y 2050 para las regiones Cusco y Apurímac elaborados por Senamhi.
• Otros mapas publicados en DGPM-MEF (s/f).
Mapa de distribución de máximas intensidades sísmicas , PIP Quisco (PER Plan MERISS, 2012).
Fotografías que muestran escurrimiento superficial en la zona de Ccañoccota, con ausencia de vegetación, PIP Pitumarca (PER Plan MERISS, 2013a).
25
UP: análisis de exposición, fragilidad y resiliencia. Identificar daños y pérdidas.
El diagnóstico de la UP se debe realizar cuando existe una UP que está brindando los bienes
o servicios públicos a la población demandante. En el tipo de proyectos seleccionados, la UP
es el sistema de riego que incluye a la infraestructura (obras de captación, obras de
conducción, obras de distribución, instalaciones de medición y control, obras de arte,
reservorios, acondicionamiento de parcelas, obras de drenaje, entre otros)16, equipos y
personal, capacidades de gestión (operadores tales como juntas de usuarios), entre otros. En
general, este diagnóstico busca entender en qué condiciones se presta el servicio a la
población, para poder decidir si se requiere mejorarlo y/o ampliarlo o, en otros casos, recuperar
o rehabilitar la capacidad de producción.
Parte del diagnóstico de la UP es conocer si los componentes del sistema de riego
podrían estar afectados por la ocurrencia de un peligro. Para ello se deben analizar
la exposición, la fragilidad y la resiliencia frente al peligro o los peligros identificados
(MEF, 2011; MEF, 2014).
En el caso del PIP Pitumarca, el sistema de riego existente está constituido por
sistemas de captación, conducción y distribución mediante sistemas que trabajan por
gravedad (canales principales y laterales, con zonas de pequeños módulos de
aspersión o presurizados). Los sistemas son: Huasapampa, Pitumarca, Llave,
Lanthahui, Uchuy Accarani, Hachocco, y Zea. El estudio refiere a problemas de
exposición a los peligros derrumbes, deslizamientos, y lluvias intensas. El siguiente
material fotografía da cuenta de la exposición.
16 Según lo indicado en el documento MEF (2011a).
26
En el caso del PIP Prado Esperanza, no existe un sistema de riego que provea el
servicio de agua para los cultivos, no existe UP, es por ello que corresponde como
naturaleza de intervención la instalación. En estas situaciones, no es necesario el
análisis de exposición y vulnerabilidad de la UP.
En relación a la fragilidad o capacidad de resistencia a los peligros identificados, el
estudio PIP Pitumarca, demuestra a través del material fotográfico los elementos de
ciertos sistemas que son más frágiles, como se observa a continuación.
Sobre la resiliencia o la capacidad de recuperación después del impacto de un
peligro, en el PIP Pitumarca se concluyó lo siguiente:
«Los productores considerados en el proyecto, en general, no cuentan con
mecanismos técnicos alternativos de provisión para superar a los efectos negativos de
probables desastres; por otro lado, presentan debilidades financieras y organizativas para
hacer frente a [tales] daños…Los mecanismos financieros, la capacitación en manejo y
mantenimiento de obras principales con recursos provenientes de cuotas o tarifas de uso de
agua son actualmente muy débiles, en cuanto a la magnitud de aportes y el cumplimiento de
acuerdos organizativos» (PER Plan MERISS, 2013a: 93).
«Con respecto al mantenimiento de estas líneas de conducción y distribución se
realiza generalmente dos o tres veces al año y en algunos casos excepcionalmente cuando
el sistema se ve afectado por deslizamientos, derrumbes, colapsos, etc.» (PER Plan
MERISS, 2013a: 64).
Para resumir los resultados del análisis previo, el estudio del PIP Pitumarca aplica
los formatos 2 y 3 sugeridos en la publicación DGPM-MEF (2007) —ver el anexo 2—
y concluye que la vulnerabilidad es alta. Sobre el particular, debemos notar que
ambos formatos aún no separan la exposición y la vulnerabilidad tal como se
establece en los conceptos (MEF, 2013) y en la guía general (MEF, 2014). Asimismo,
estos formatos refieren el AdR al PIP, cuando en este módulo corresponde sobre la
UP, si existe. Estos son temas pendientes y demandan una actualización en el corto
plazo.
En términos del riesgo este se califica como alto y es:
27
• Por lluvias intensas: Pérdida del canal de conducción y, por tanto, pérdida de las
cosechas.
• Por derrumbes: Pérdida de la infraestructura del canal y de la producción
agrícola.
• Por deslizamientos: Pérdida de la infraestructura del canal, de tramos críticos del
canal, de infraestructura de riego por aspersión y de la producción agrícola.
La identificación de daños y pérdidas es considerada el último «paso» en el
diagnóstico de la UP y el análisis de riesgo (MEF, 2014) y es lo que define al riesgo
de desastres de la UP. Es importante resaltar este aspecto pues en los instrumentos
metodológicos iniciales, el riesgo era calificado como alto, medio o bajo, lo cual no
sería necesario en los PIP actualmente; aunque es común encontrar esta
categorización del riego en aquellos estudios que usan como herramientas a las
Pautas metodológicas (MEF, 2007). En general, los daños y las pérdidas sobre la
UP, por el impacto de un peligro, se proponen como:
• Costos de atención de la emergencia, la rehabilitación y la recuperación del
servicio (por ejemplo, costos para limpiar los canales después del impacto,
costos de inversión en el sistema de riego).
• Pérdidas de beneficios para los usuarios durante la interrupción del servicio
(por ejemplo, menor valor neto de producción).
• Gastos adicionales para los usuarios para acceder a los servicios en otras
UP o alternativas.
En los 3 casos seleccionados se suma a este acápite, una evaluación sobre la
exposición y vulnerabilidad del sistema productivo que será beneficiado con la
ejecución del PIP (cultivos y/o ganadería). En el caso del PIP Quisco, los resultados
de este análisis se muestran en el siguiente cuadro.
Cuadro 4. Riesgos frente a heladas y sequías, PIP Quisco
Cultivos: quinua y papa amarga. Crianzas: vacunos y ovinos Peligro: heladas
Exposición Cultivos y crianzas
Fragilidad Por debajo de los -3° C los cultivos son poco resistentes. Ganado vacuno y ovino se enferman por baja temperatura
Resiliencia Nula o baja capacidad individual y organizativa frente a los efectos del peligro, población en situación de pobreza extrema
Daños y pérdidas probables Pérdida de cultivos y mortalidad de crías de vacunos y ovinos
Cultivos: quinua y papa amarga. Crianzas: vacunos y ovinos Peligro: sequías
Exposición Cultivos y crianzas
Fragilidad Cultivos poco resistentes y sensibles a sequías prolongadas en más de 15 días
Resiliencia Nula o baja capacidad individual y organizativa frente a los efectos del peligro; población pobre
Daños y pérdidas probables Pérdidas de cultivos anuales y mortalidad de crías de ovinos y vacunos. Reducción de producción de leche y carne en un 15 %
Fuente: PER Plan MERISS, 2012. / Elaboración propia.
28
Resultados similares se observan en los PIP de Pitumarca y Prado Esperanza.
Sobre el particular, los instrumentos metodológicos revisados no precisan
lineamientos para evaluar la exposición y la vulnerabilidad frente a los peligros del
sistema productivo que se beneficia con las intervenciones del PIP. Por lo que su
inclusión en los PIP del PER Plan MERISS podría ser considera como una
contribución al diagnóstico referido a la «actividad agrícola» que se sugiere en el
documento MEF (2011a).
Los involucrados: percepción del riesgo y problemas por CC
El diagnóstico de los involucrados es considerado un tema clave en todo estudio de
preinversión porque analiza cómo los involucrados perciben los problemas, las
expectativas y los intereses, así como, su apertura para participar y apoyar al PIP en
sus distintas fases.
En relación a los riesgos, se espera recoger en este acápite la percepción del riesgo
y de los efectos sobre el cambio climático (MEF, 2014). Esto permite identificar
peligros conocidos por los involucrados o cambios observados en el clima que
pudieran ir en perjuicio o beneficio de sus actividades productivas.
Los 3 PIP seleccionados mencionan a lo largo del módulo «identificación» que el
punto de vista de los involucrados, específicamente, de los productores afectados
por el problema que se busca resolver con el PIP, ha contribuido a la identificación
de los peligros y los riesgos.
Definición del problema, sus causas y efectos
Incluir los resultados del análisis del riesgo
El problema central representa una situación negativa que, como se demuestra en
los diagnósticos previos, afecta a una parte o toda la población en el área de
influencia del proyecto17. Todo problema identificado debe contar con indicadores y
evidencias de su existencia.
El problema que cada proyecto seleccionado ha identificado es:
1. «La escasez del agua para riego en el ámbito, es cada vez más crític[a] y
ante la alta demanda por el recurso hídrico para el riego por parte de las
familias campesinas de las comunidades de Ccahuaya y Molloccahua, la
Municipalidad distrital de Alto Pichigua» (PER Plan MERISS, 2012:91).
2. «Baja producción agrícola de las unidades de producción familiar en las
comunidades del sistema de riego Pitumarca-Checacupe» (PER Plan
MERISS, 2013a:106).
3. «Baja producción y productividad agropecuaria en el ámbito de las
comunidades de Pallpata, Canlletera, Antacama-Huarcapata, Bajo Huancane,
Alto Huancane y Antacollana» (PER Plan MERISS, 2013b:88).
17 El área de influencia es «el espacio geográfico donde se ubican los beneficiarios (actuales y potenciales) del proyecto» (MEF, 2014:38).
29
Fuente: PER Plan MERISS, 2013a. Elaboración propia.
En relación a las causas y los efectos, su identificación está basada en los resultados
obtenidos también en los diagnósticos previos. Para una mejor identificación se
recomienda empezar con una «lluvia de ideas»; luego, seleccionar las causas o los
efectos relacionados con el problema, descartar las causas que no se pueden
solucionar con el proyecto y jerarquizarlas en causas directas e indirectas, o efectos
directos e indirectos y el efecto final, según corresponda (MEF, 2014; MEF 2011b).
Para identificar las causas se debe considerar aquellas originadas desde el lado de
la oferta, a partir de los hallazgos del diagnóstico de la UP; y las originadas en la
demanda del bien o servicio, estas explicarán el no uso o ineficiente uso del servicio
o bien. Es por esta razón que entre las causas debemos considerar los resultados
del análisis del riesgo (peligros, exposición, y vulnerabilidad) de la UP, así como, la
percepción del riesgo por parte de los usuarios quienes, por ejemplo, en un proyecto
de servicios turísticos podrían no visitar un atractivo turístico en la época de lluvias
para evitar verse afectados por inundaciones.
En el PIP Pitumarca, se identifica como una causa directa la alta incidencia de
peligros naturales (sismos, deslizamientos y derrumbes) y socio-naturales
(derrumbes y caídas de rocas); y una causa indirecta de la anterior, los limitados
conocimientos sobre reducción de riesgos o adaptación al cambio climático. Sobre el
particular, el diagnóstico del proyecto proporciona información sobre los riesgos con
la que se podría construir y asociar otras causas con el problema central. En el
siguiente gráfico se muestra esta propuesta de reformulación del árbol de causas,
donde las causas indirectas 1.2, 2.2 y 3.2 están relacionadas con los riesgos.
Gráfico 5. Problema central y sus causas
PROBLEMA CENTRAL:
Baja producción agrícola de las unidades de producción familiar en las comunidades del sistema de riego Pitumarca-Checacupe
CD 1: Escasa disponibilidad de agua para
riego en parcelas
CI 1.2: Limitada cobertura del sistema de riego
CI 1.2: Sistema de riego en riesgo frente a
delizamientos, derrumbes, caída de rocas y desbordes
C1 1.2: Bajas eficiencias de riego
CD 2:Pérdidas de cultivos y crianzas
CI 2.1:Los productores no conocen nuevas
tecnologías mejoradas en el manejo de cultivos y
riego parcelario
CI 2.2: No se realiza un buen manejo técnico agropecuario cuando
ocurren heladas o sequías
CD 3:Inadecuada gestión del servicio
CI 3.1: Deficiente nivel de organización
CI 3.2: Baja capacidad de respuesta ante el impacto
de peligros
30
Respecto a los efectos, como se puede observar en el árbol de efectos tomado del
PIP Pitumarca (Gráfico 6), los efectos son las consecuencias de no resolver el
problema central definido.
Gráfico 6. El problema central y sus efectos
Planteamiento del proyecto
Incluir medidas de gestión correctiva del riesgo
El planteamiento del proyecto se representa mediante la expresión positiva del
problema, las causas y los efectos (MEF, 2011b; MEF, 2014). A continuación se
muestra está relación para identificar el objetivo del proyecto, sus medios y fines
(lado derecho).
Bajos niveles en la calidad de vida de las unidades de producción familiar en las comunidades del sistema de riego Pitumarca-Checacupe
EI 1.1:Tierras con potencial agrícola sin
aprovechamiento
EI 1.2: Bajos ingresos económicos de las
unidades de producción familiar
EI 2.1: Escasa oferta de productos
agropecuarios
EI 2.2: Incremento de la tasa de migración del
campo hacia las ciudades
Problema centralObjetivo central
(problema solucionado)
Causas directasMedios de primer nivel
(causas revertidas)
Causas indirectasMedios fundamentales
(causas revertidas)
ED 1: Insuficiente inversión
agropecuaria de las unidades de
producción familiar
ED 2: Bajos volúmenes de
producción agropecuaria
PROBLEMA CENTRAL:
Baja producción agrícola de las unidades de producción familiar en las
comunidades del sistema de riego Pitumarca-Checacupe
31
Si entre las causas o los efectos del problema se incluyen los resultados del análisis
del riesgo y/o la percepción del mismo, logramos implicar en el planteamiento de los
medios o los fines del proyecto la temática del riesgo con el objeto de reducirlo o
eliminarlo. Por ejemplo, al convertir las causas indirectas del Gráfico 5, en medios
fundamentales o componentes del proyecto, se observa a continuación como
algunos medios incorporan la reducción de los riesgos (ver recuadros en azul).
Una vez que identificamos los medios fundamentales, continua el planteamiento de
las acciones que contribuyan a alcanzar los medios y, así, el objetivo final del
proyecto. Las acciones dentro de un medio fundamental pueden ser mutuamente
excluyentes (es decir, no se pueden ejecutar en el mismo proyecto),
complementarias (deben hacerse necesariamente en conjunto) e independientes (se
Efectos directosFines directos
(efectos revertidos)
Efectos indirectosFines indirectos
(efectos revertidos)
Efecto finalFin último
(efecto revertido)
Medios fundamentales
Limitada cobertura del sistema de riego
Se incrementa la cobertura del sistema de riego en áreas sin
servicio
Los productores no conocen nuevas tecnologías mejoradas en
el manejo de cultivos y riego parcelario
Los productores conocentecnologias que mejoran el manejo de cultivo y riego
parcelario
Bajas eficiencias de riego Se mejora la eficiencia de riegoen los sistemas actuales
Causas indirectas
Sistema de riego en riesgo frentea delizamientos, derrumbes, caída de rocas y desbordes
Se reduce el riesgo del sistemade riego ante los peligros de deslizamientos, derrumbes,
caídas de rocas y desbordes
No se realiza un buen manejo técnico agropecuario cuando ocurren heladas o sequías
Se realiza un buen manejoagropecuario para reducir impacto
de heladas y sequías
Deficiente nivel de organización La organización para la gestióndel agua es adecuada
Baja capacidad de respuesta ante el impacto de peligros
Se cuenta con capacidad de respuesta ante el impacto de
peligros
32
pueden ejecutar por sí solas). Las acciones mutuamente excluyentes son las que
dan origen, en general, a más de una alternativa de solución, es decir, distintas a las
alternativas que deben ser evaluadas en el estudio.
A partir de los medios fundamentales propuestos en el ejemplo anterior, y tomando
en cuenta la información del PIP Pitumarca, se identifican las posibles acciones que
generarán las alternativas de solución. Como se observa seguidamente, las acciones
relacionadas con los medios fundamentales que buscan la reducción del riesgo
existe (en azul) —riesgo actual en la UP y los usuarios— constituyen, por definición,
la gestión correctiva del riesgo en el proyecto.
En este ejemplo, las acciones dentro de un mismo medio fundamental son
complementarias. Con este resultado, se obtiene el planteamiento de solo una
«alternativa de solución» que incluye todas las acciones listadas y cuyos aspectos
técnicos se desarrollarán en el módulo «formulación» del estudio de preinversión.
Medios fundamentales
Se incrementa la cobertura del sistema de riego en áreas sin
servicio
Los productores conocentecnologias que mejoran el manejo de cultivo y riego
parcelario
Se mejora la eficiencia de riegoen los sistemas actuales
Se reduce el riesgo del sistemade riego ante los peligros de deslizamientos, derrumbes,
caídas de rocas y desbordes
Se realiza un buen manejoagropecuario para reducir
impacto de heladas y sequías
La organización para la gestióndel agua es adecuada
Se cuenta con capacidad de respuesta ante el impacto de
peligros
Acciones
Ampliación del sistema de riego en áreas sin
servicio
Construcción de muros de protección en tramos
críticos
• Mejora del diseño del sistema de riego en áreas
con servicio
• Instalación de módulos de riego tecnificado
Capacitación en riego parcelario y producción
agrícola
Asistencia técnica en manejo agropecuario frente a
heladas y sequías
• Mejoramiento de los instrumentos de la
organización y gestión vigentes
• Entrenamiento a la junta de usuarios
• Desarrollo de instrumentos de gestión para
respuesta ante interrupción del sistema.
• Capacitación a los usuarios de riego.
33
Módulo: Formulación
Determinación de la brecha oferta-demanda
Los factores para proyectar la demanda y la oferta pueden variar por los riesgos
El tema de la estimación de la oferta y la demanda con la consideración de las
situaciones de riesgo de desastre y/o los efectos del cambio climático, no se
desarrolla en ninguno de los PIP. Como se explicó en párrafos anteriores, estas
omisiones tienen relación con el periodo de formulación y aprobación de los estudios,
el cual es anterior a los cursos de capacitación del SNIP en el año 2014 y la
publicación de la guía general actualizada a través de los cuales se hacen explicitas
la importancia y la necesidad de considerar si la estimación actual o proyectada de la
demanda y oferta varían por los riesgos existentes.
En efecto, si en el diagnóstico del área de estudio de un proyecto del servicio de
agua para riego, se presentan los peligros y sus afectaciones sobre la UP actual o el
PIP; habría que examinar cuánto de la demanda hídrica de algunas cédulas de
cultivo se reduce por la falta de MRR. Igualmente, por el lado de la oferta, el hallazgo
de que hay posibilidad de reducción de la disponibilidad por pérdida de glaciares, por
ejemplo, podría formar parte de cuantificación de la oferta que resultaría ser menor.
Análisis técnico de las alternativas
Gestión del riesgo de las alternativas
El análisis técnico consiste en el análisis de los aspectos de localización, tecnología,
tamaño y momento para cada una de las alternativas de solución planteadas al final
del módulo «identificación»; cuyo resultado será, en la mayoría de casos, construir
alternativas técnicas. En este análisis también se toma en consideración el contexto
de cambio climático que podría restringir algunas opciones de localización,
tecnología o tamaño; y se realiza la evaluación de la exposición, la fragilidad y la
resiliencia frente a la ocurrencia de peligros para proponer medidas que, de ser el
caso, reduzcan el riesgo futuro o lo eliminen.
Es importante notar que este análisis es distinto al realizado en el módulo
«identificación» porque se realiza sobre el PIP que será puesto en marcha (a futuro)
y no sobre la UP actual. En tal sentido, las medidas planteadas constituyen medidas
de gestión prospectiva del riesgo. Otra diferencia con el AdR desarrollado en el
módulo «identificación» es que todos los estudios de preinversión deben incluir la
gestión del riesgo de las alternativas, independientemente si la UP existe o no.18
El PIP Prado Esperanza plantea como alternativa de solución la instalación del
sistema de riego y capacitación a los usuarios de riego. Las alternativas técnicas en
este PIP se resumen en el siguiente Cuadro 5. Nótese en este cuadro que la
diferencia técnica recae principalmente en la tecnología de la presa.
18 Recordemos que el AdR en el módulo «identificación» solo se elabora si la UP existe.
34
Cuadro 5. Resumen de las alternativas técnicas del PIP Prado Esperanza, sin MRR
Alternativa 1 Alternativa 2 Alternativa 3
Presa con volumen anual de 18,53 MMC, represa mixta de concreto armado de contrafuertes.
Presa con volumen anual de 18,53 MMC, represa a gravedad de tierra.
Presa con volumen anual de 18,53 MMC, represa de concreto compactado rodillado.
Captación (max.1325,7 l/s ) y canal de transvase (3,40 km, máx. 573 l/s).
Captación (max.1325,7 l/s ) y canal de transvase (3,40 km, máx. 573 l/s).
Captación (max.1325,7 l/s ) y canal de transvase (3,40 km, máx. 573 l/s).
Línea de conducción (44,69 km) en la margen derecha del rio Pallpatamayo, y sifón ubicado en el km 16.
Línea de conducción de 44,69 km y un sifón ubicado en la progresiva 16 km.
Línea de conducción de 44,69 Km y un sifón ubicado en la progresiva 16 km.
Línea de conducción (30,26 km) en la margen izquierda del rio Pallpatamayo, y sifón ubicado en el km 8,49.
Línea de conducción (30,26 km) en la margen izquierda del rio Pallpatamayo, y sifón ubicado en el km 8,49.
Línea de conducción (30,26 km) en la margen izquierda del rio Pallpatamayo, y sifón ubicado en el km 8,49.
3 años de capacitación a usuarios de riego: gestión y organización, manejo de procesos de producción y riego parcelario y protección.
3 años de capacitación a usuarios de riego: gestión y organización, manejo de procesos de producción y riego parcelario y protección.
3 años de capacitación a usuarios de riego: gestión y organización, manejo de procesos de producción y riego parcelario y protección.
Fuente: PER Plan MERISS, 2013b. Elaboración propia.
El análisis de exposición, fragilidad y resiliencia realizada en el PIP Prado Esperanza
usa como herramientas el Formato 1 —parte B— y Formato 3 presentados en el
anexo 1 y 2, respectivamente. El resultado indica en general que el PIP, si no se
considerasen medidas, estaría en riesgo y este sería alto19. En particular, el análisis
de exposición señala lo siguiente:
La presa estaría parcialmente expuesta a deslizamientos de los suelos
circundantes.
Tramos del canal de conducción principal estaría expuesto a deslizamientos
por efecto de precipitaciones pluviales de alta intensidad.
Tramos de la red de distribución de riego por aspersión, expuesto a lluvias
intensas.
Pastos permanentes y anuales, crías de vacunos y ovinos, expuestos a
heladas.
En relación a la fragilidad (primer factor de la vulnerabilidad) se reconoce que los
factores que podrían generar que el sistema de riego sea frágil son el tipo de
materiales de construcción y la no aplicación de la normatividad vigente. En el caso
de los pastos, si bien estos serían resistentes a las heladas (se recuperan con
rapidez), el volumen de producción disminuiría; y en caso de las crías (vacunos y
ovinos), estas han demostrado fragilidad por reducción de temperaturas.
19 Como se indicó en líneas previas, en los últimos instrumentos metodológicos del SNIP no es
necesario calificar al riesgo como alto, medio o bajo, es suficiente con indica los daños y las pérdidas probables de ocurrir el evento físico.
35
Con respecto a la resiliencia (segundo factor de vulnerabilidad), se señala la baja
capacidad organizativa para buscar alternativas de solución frente al impacto de un
peligro por razones económicas y bajos conocimientos técnicos.
Finalmente, el PIP Prado Esperanza concluye que sin el planteamiento de medidas
de reducción de los riesgos, los daños y las pérdidas probables para el proyecto
serían:
Por deslizamientos y lluvias intensas:
Costos de rehabilitación y recuperación de las partes dañadas de la presa
(equivalente aproximadamente al 3 % de su costo) y de los tramos del canal
de conducción y/o distribución. Pérdidas del 2 % anual del valor bruto de
producción de forrajes y crías, con una frecuencia de cada 5 años.
Por heladas:
Disminución de producción de forrajes que afectará la pérdida del 2 % del
valor neto de producción cada 5 años que es la frecuencia de ocurrencia de
este peligro.
Planteamiento de medidas de gestión prospectiva del riesgo
El planteamiento de MRR en el PIP o sus elementos se realiza luego del análisis de
cada uno de los factores del riesgo, entre los cuales existe una relación secuencial.
Por ejemplo, si la medida sobre la exposición logra eliminar el riesgo de un peligro,
con determinadas características, probablemente no requerimos plantear medidas
adicionales. Este proceso de decisión de las medidas es mostrado en el Gráfico 7.
Gráfico 7. Pasos para el análisis de exposición, fragilidad y resiliencia del PIP y el
planteamiento de MRR
Fuente: MEF, 2014. Elaboración propia.
Analizar la exposición
a peligros
Analizar la fragilidad
a peligros
Analizar la resiliencia
a peligros
¿El PIP o sus
elementos se ubican en
el área de impacto de
algún peligro?
Fin
No
Sí
¿El PIP se ubica en
el área de impacto
de algún peligro?
Sí
No
Sí
Plantear medidas
de reducción de
exposición
¿Es posible
cambiar la
localización?
Medidas para
reducir el área de
impacto de los
peligros
No
Identificar los factores
podrían generar la
fragilidad del PIP
Plantear medidas para
reducir la fragilidad
Analizar capacidades
alternas de prestación
del servicio
Plantear medidas para
incrementar la
resiliencia
36
Las medidas que en este acápite se plantean son de gestión prospectiva y como se
observa en el Grafico 7, culminan con las medidas de incremento de resiliencia, las
cuales se refieren solo a las alternativas (capacidades) para acceder al servicio
después de la ocurrencia de un evento. Más adelante, en el capítulo sobre «gestión
de proyecto», se deberá tomar en cuenta medidas de resiliencia asociadas con la
existencia de instrumentos de gestión y dar respuesta luego de ocurrido el evento.
Respecto al PIP Quisco, en el acápite «gestión prospectiva del riesgo» se identifican
las medidas de reducción del riesgo. En el Cuadro 6 se resumen los resultados. De
forma complementaria, se declara en el planteamiento técnico del PIP que «el diseño
hidráulico considera factores como las características propias de la zona, según lo
indicado en los estudios de topografía, geología, geotecnia e hidrología». Estos
estudios, entre otros aspectos, proporcionan recomendaciones para reducir la
fragilidad en la presa y las líneas de conducción frente a sismos y desprendimientos
de rocas.
Cuadro 6. MRR en el análisis técnico, PIP Quisco
Peligros Elemento en riesgo Medidas
Avenidas
extraordinarias
por lluvias
intensas
Sifón ubicado en el
km 2+540 a 2+560 del
canal principal de la
margen derecha del
río Challuta
Este sifón está
ubicado en el km
16+050 sobre el río
Accocunca
Para reducir el área de impacto del peligro:
Encausamiento de ambas márgenes de
los ríos Challuta y Accocunca mediante
gaviones para evitar erosión y
socavamientos laterales.
Construcción de diques transversales
cada 20 a 30 metros como mínimo, 150
metros aguas arriba y 60 metros aguas
abajo, para evitar futuras socavaciones.
Acciones de mantenimiento de las
medidas señaladas.
Heladas
Forrajes y crías
Para reducir la fragilidad:
Capacitación en instalación de forrajes
permanentes resistentes.
Apoyo en la construcción de cobertizos
de las familias que aún no cuentan con
esta infraestructura.
Fuente: PER Plan MERISS, 2012. Elaboración propia.
En relación al PIP Pitumarca, se tiene la particularidad que ya se identificaron
medidas de gestión correctiva, las cuales buscan reducir el riesgo del sistema de
riego actual sobre la cual se intervendrá, esto se propuso en el módulo
«identificación».
En este caso, corresponde realizar el análisis de exposición, fragilidad y resiliencia al
planteamiento del proyecto; entre otros, a la ampliación del sistema de riego, al
diseño mejorado del sistema existente y a los muros de protección en los tramos
críticos cuyo objetivo era la reducción del área de impacto de los deslizamientos,
derrumbes, caídas de rocas y desbordes. Es así que en este nuevo acápite, no solo
se detallan los aspectos técnicos de las alternativas de solución como el número de
metros de longitud de los muros de protección; sino también se analiza si el PIP
estaría expuesto a peligros y su vulnerabilidad. Sobre los muros correspondería
37
averiguar, por ejemplo, si estos se ubicarán en zona sísmica a fin aplicar la normativa
correspondiente. En el siguiente cuadro se resumen las medidas de gestión
prospectiva del PIP Pitumarca.
Cuadro 7. MRR en el análisis técnico, PIP Pitumarca
Peligros Elemento en riesgo Medidas
Deslizamientos
por lluvias
intensas
Canal principal
Uchullucllo-
Pampalagua (8
puntos críticos).
3 tramos críticos de
los canales
Ocobamba Norte,
Llave Huiscachani y
Cangalli.
Para reducir el área de impacto del peligro:
Reforzamiento en construcción de muros
de mampostería y piedra seco.
Para reducir la fragilidad:
Capacitación en manejo y mantenimiento
de obras principales.
Capacitación en control y vigilancia de
obras de riego principales.
Para incrementar la resiliencia:
Provisión de tubería de diferentes
diámetros para remplazo.
Erosión y
cárcavas por
lluvias intensas
Canales
Para reducir el área de impacto del peligro:
Construcción de diques en cauces de
cárcavas (180 m3) y de zanjas de
coronación (1.600 m3).
Reforestación y repoblamiento.
Capacitación para mantenimiento de las
medidas señaladas.
Para incrementar la resiliencia:
Provisión de tubería de diferentes
diámetros para remplazo.
Sismos Todo el sistema de
riego y la infraestructura
de protección (muros y
diques)
Cumplimiento con la normatividad de sismo-
resistencia. Se identifica como zona sísmica 2,
con un factor de suelo de 0,9 s y factor zonal
de 0,3.
Heladas20
Cultivos y crías
Para reducir el área de impacto del peligro:
Agroforestería en 250 hectáreas.
Para reducir la fragilidad:
Capacitación en instalación de forrajes
permanentes resistentes.
Construcción de cobertizos financiado
por propios usuarios.
Fuente: PER Plan MERISS, 2013a. Elaboración propia.
Cabe resaltar que el estudio del PIP Pitumarca también afirma21 que el cumplimiento
de la normatividad de construcción en el diseño del sistema de riego así como el uso
de materiales de construcción adecuados para la zona, reducirá la fragilidad. Sobre
el particular, es recomendable hacer explícitas las normas referidas, de esta manera
20 Las medidas para reducir los impactos de las heladas son consideradas en el estudio de preinversión como «medidas de adaptación» debido a que las heladas estarían siendo más intensas por el cambio en el clima. No obstante, para fines de este documento, estas medidas se agruparán dentro de las medidas de reducción de riesgos de desastres siguiendo así las recomendaciones de los conceptos más recientes sobre la gestión del riesgo en un contexto de cambio climático (DGPI-MEF, 2013a). 21 Estas aclaraciones pertenecen al acápite del análisis técnico; sin embargo, no son mencionadas cuando se identifican las medidas de reducción de riesgos.
38
facilitar el seguimiento y monitoreo de la aplicación de las normas en la fase de
inversión (expediente técnico y ejecución).
Otra afirmación observada en el estudio y es relevante para fines de reducir fragilidad
y exposición, es que el diseño de las tecnologías constructivas y la programación de
las actividades de ejecución del PIP considerarán las características geográficas,
geológicas y geotécnicas (PER Plan MERISS, 2013a: 93).
Finalmente, el PIP Pitumarca que identificó en el módulo previo la potencial
reducción de la fuente hídrica por el retroceso glaciar que lo origina, incluye como
«medidas de adaptación» la conservación del suelo en zonas críticas mediante la
reforestación, repoblamiento de la cobertura vegetal y zanjas de infiltración.
Retomando el PIP Prado Esperanza, el Cuadro 8 siguiente presenta las medidas de
reducción de riesgos por peligro y elemento en riesgo. Se observa como una medida
de reducción de la fragilidad, en los peligros de deslizamientos y lluvias intensas, el
diseño del sistema de riego aplicará las normas constructivas; esta medida fue
tomada del análisis de vulnerabilidad del estudio de preinversión.
Cuadro 8. MRR en el análisis técnico, PIP Prado Esperanza
Peligros Elemento en riesgo Medidas
Deslizamientos
Presa
Para reducir el área de impacto del peligro:
Estabilización mediante terrazas de
formación lenta y muros de contención.
Para reducir la fragilidad:
Aplicación de normas constructivas.
Tramos críticos del
canal de conducción
principal
Para reducir área de impacto del peligro:
Medidas de estabilización de zonas
críticas mediante muros de contención.
Repoblamiento de cobertura vegetal.
Capacitación en control de pastoreo y
repoblamiento de pasturas naturales en
la cuenca.
Para reducir la fragilidad:
Aplicación de normas constructivas.
Vigilancia permanente del sistema de
conducción por la organización de
usuarios.
Lluvias
intensas
Redes de distribución
de riego por aspersión
Para reducir la fragilidad:
Aplicación de normas constructivas.
Capacitación en manejo y mantenimiento
preventivo de la red de distribución.
Para incrementar la resiliencia:
Disposición de tuberías para reemplazos
de tramos deteriorados del sistema de
distribución principal.
Heladas
Forrajes y crías
Para reducir la fragilidad:
Capacitación en instalación de forrajes
permanentes resistentes.
Apoyo en la construcción de cobertizos
de las familias que aún no cuentan con
esta infraestructura.
Fuente: PER Plan MERISS, 2013b. // Elaboración propia.
39
Costos a precios de mercado
Incluir costos de las medidas correctivas, prospectivas y reactivas
Luego de identificar las medidas de reducción de riesgos en las tres categorías
(correctivas, prospectivas y reactivas), corresponde señalar los costos de inversión
así como operación y mantenimiento a precios de mercado.
A continuación se detallan los costos de cada medida, por proyecto. En general se
observa que aquellas medidas que reducen la fragilidad tales como la aplicación de
las normas de construcción y/o el diseño según las características geográficas de las
zonas, no tienen un presupuesto específico en este acápite. La explicación de esta
situación22 es que estos costos son definidos en la siguiente fase del ciclo del
proyecto (inversión) cuando se elaboran los expedientes técnicos o los estudios
definitivos de la infraestructura; mientras que en la preinversión estos costos estarían
incluidos en los costos de inversión de la infraestructura del sistema de riego (presa,
canales, entre otros).
En relación al PIP Quisco, el costo total de inversión de las medidas de gestión
prospectiva a precios de mercado detalladas previamente es de US$ 82.931 (Ver
cuadro 9), mientras que los costos de operación y mantenimiento se estiman en
US$ 1.407 por año.
Cuadro 9. Costos de inversión de las medidas prospectivas, PIP Quisco
Medidas Costo (US$)
Encausamiento de ambas márgenes de los ríos Challuta y Accocunca
mediante gaviones para evitar erosión y socavamientos laterales.
51.724
Construcción de diques transversales cada 20 a 30 metros como
mínimo, 150 metros aguas arriba y 60 metros aguas abajo, para evitar
futuras socavaciones.
18.621
Acciones de mantenimiento de las medidas señaladas.
--
Capacitación en instalación de forrajes permanentes resistentes. 6.552
Apoyo en la construcción de cobertizos de las familias que aún no
cuentan con esta infraestructura.
6.035
Fuente: PER Plan MERISS, 2012. Elaboración propia
Respecto al caso del PIP Pitumarca, los costos de inversión de las medidas de
reducción de riesgos de desastres identificadas suman un total de US$ 883.752,
mientras que las medidas de adaptación equivalen a US$ 779.531. Los costos de
operación y mantenimiento, sin diferenciar riesgos de desastres y adaptación, son en
total US$ 24.464. El Cuadro 10 detalla los costos de inversión.
22 Se sostuvieron entrevistas en Cusco con 2 ingenieros encargados de la elaboración de los expedientes técnicos y que pertenecen al equipo técnico del PER Plan MERISS.
40
Cuadro 10. Costos de las medidas correctivas, prospectivas y reactivas, PIP Pitumarca
Medidas Costo (US$)
Reforzamiento y construcción de muros de mampostería y piedra seco23. 113.560
Capacitación en manejo y mantenimiento de obras principales. 3.669
Capacitación en control y vigilancia de obras de riego principales. 3.669
Provisión de tubería de diferentes diámetros para remplazo. 34.483
Reforestación y repoblamiento. 215.517
Construcción de diques en cauces de cárcavas y de zanjas. 19.230
Reforestación y repoblamiento. 215.517
Capacitación para mantenimiento de las medidas señaladas. 3.670
Provisión de tubería de diferentes diámetros para remplazo. 34.483
Cumplimiento con la normatividad de sismo-resistencia. ---
Agroforestería en 250 hectáreas. 215.517
Capacitación en instalación de forrajes permanentes resistentes. 3.670
Construcción de cobertizos financiado por propios usuarios. 68.966
Fuente: PER Plan MERISS, 2013a. Elaboración propia.
Finalmente, el PIP Prado Esperanza cuantifica los costos de las medidas de
reducción de riesgos en US$ 362.069, cuyo detalle se muestra en el Cuadro 11. En
este caso, los costos de operación y mantenimiento se estiman en cero para el
periodo de evaluación.
Cuadro 11. Costos de las medidas prospectivas y reactivas, PIP Prado Esperanza
Medidas Costo (US$)
Estabilización mediante terrazas de formación lenta y muros de
contención.
5.172
Aplicación de normas constructivas. --
Medidas de estabilización de zonas críticas mediante muros de
contención.
15.517
Repoblamiento de cobertura vegetal y capacitación para su
mantenimiento.
43.103
Capacitación en control de pastoreo y repoblamiento de pasturas
naturales en la cuenca.
5.172
Vigilancia permanente del sistema de conducción por la organización de
usuarios.
5.172
23 Los costos de inversión de la construcción fueron obtenidos del presupuesto de obra, el costo es de US$ 47.503,4. En el presupuesto de las MRR del estudio de preinversión, no se consideró este rubro.
41
Medidas Costo (US$)
Aplicación de normas constructivas. --
Capacitación en manejo y mantenimiento preventivo de la red de
distribución.
7.759
Disposición de tuberías para reemplazos de tramos deteriorados del
sistema de distribución principal.
3.448
Capacitación en instalación de forrajes permanentes resistentes. 5.172
Apoyo en la construcción de cobertizos de las familias que aún no
cuentan con esta infraestructura.
258.620
Capacitación a usuarios de riego en estrategias de prevención ante
ocurrencias del peligro (a)
5.172
Capacitación en Instalación de avena forrajera para hacer frente a
heladas(a)
7.759
(a) Estas medidas de gestión reactivas se recogen del acápite «gestión del proyecto». Fuente: PER Plan MERISS, 2013b. Elaboración propia.
Módulo: Evaluación
Evaluación social
Evaluación social de las medidas de reducción de riesgos
La evaluación social de las MRR se realiza mediante el método costo-beneficio y los
indicadores de rentabilidad se estiman con el valor actual neto social (VANS) y la
tasa interna de retorno social (TIRS).
Los beneficios sociales de las MRR se refieren a «los costos sociales que se evitan
por la aplicación de dichas medidas» (MEF, 2014: 220). Estos beneficios sociales
son de tres tipos: (1) los beneficios sociales no perdidos, que para el caso de los
proyectos de riego es el valor neto de producción que se dejaría de obtener debido a
la ocurrencia del peligro; (2) los costos evitados por atención de la emergencia, la
rehabilitación y la recuperación (CERR) en los que se incurre luego de ocurrido el
desastre; y, (3) los costos evitados adicionales para los usuarios (CAU) para acceder
al servicio, estos costos son poco frecuentes en los proyectos de riego.
De otro lado, los costos sociales de inversión y operación y mantenimiento (O&M)
para implementar las medidas de reducción de riesgos se calculan aplicando los
factores de corrección para obtener los costos a precios sociales, para ello se cuenta
con las orientaciones en el Anexo SNIP 10.
La representación gráfica del flujo de costos y beneficios sociales de las MRR se
muestra en el siguiente gráfico. Con este flujo, en el horizonte de evaluación24
seleccionado, se calculan los indicadores de rentabilidad social.
24 El horizonte de evaluación es «el período de ejecución del proyecto (que puede ser mayor a un año) más un máximo de diez (10) años de generación de beneficios. Dicho período deberá definirse en el perfil y mantenerse durante todas las fases del Ciclo del Proyecto».
42
Fuente: MEF.
En relación a los «costos evitados» que pasan a ser los beneficios sociales de las
MRR, los supuestos sobre de la magnitud del costo varía según el contexto y tipo de
proyecto. Cuando se trata de un sistema de riego, dependiendo del mes en que se
produzca el impacto, la pérdida del valor neto de producción será mayor en los
meses de secano que en los meses de lluvia. Para los costos de atención de
emergencia, rehabilitación y recuperación, la afectación de la infraestructura y los
activos podrían equivaler al 100 % o menos del costo actual de inversión en ellos;
además la efectividad de las medidas para evitar tales costos también poder ser 100
% o menos efectiva.
En los PIP Quisco, Pitumarca y Prado Esperanza, los supuestos para estimar los
beneficios sociales de las MRR se sustentan por un lado, en el conocimiento de los
productores que han experimentado los impactos de los eventos en el pasado; de
otro lado, se tiene la experiencia del equipo técnico formulador en proyectos
similares y el trabajo de campo realizado.
Cabe señalar que los 3 proyectos tienen en común que los supuestos planteados
para los «beneficios no perdidos» consideran el valor bruto de producción, mientras
que en los instrumentos metodológicos es solo el valor neto de producción por ser
este el concepto de beneficio en un PIP del sector. El equipo formulador reconoce
que los costos de producción asumidos por los usuarios son una pérdida económica
sustancial cuando se produce un peligro y, por ello, debería ser considerado entre los
beneficios de las MRR. Esto podría ser considerado un aporte metodológico para
próximos instrumentos.
En el caso del PIP Quisco, la estimación de los beneficios sociales de las MRR se
realizó bajo los siguientes supuestos:
La falla de cualquiera de los sifones debido a las avenidas extraordinarias
reduciría los beneficios del proyecto en un 10 % del valor bruto de producción,
mientras que los costos de reconstrucción de los sifones equivaldrían al
100 % del valor de inversión actual.
Gráfico 8. Flujo de costos y beneficios sociales de las MRR
Costos de inversión
Costos de operación y mantenimiento
Beneficios no perdidos
CERR
US$
Tiempo
Año X en que ocurre el peligro
CAU
43
La ocurrencia de heladas significaría una pérdida del 5 % del valor bruto de
producción pecuaria (por la mortalidad de crías de vacunos y ovinos).25
El peligro ocurre en el año 7 del horizonte de evaluación con probabilidad 1.
Como resultado, los beneficios sociales por la ocurrencia de avenidas
extraordinarias es de US$ 228.433 por año; mientras que por la ocurrencia de
heladas, de US$142.537 anual. Los costos de inversión, operación y
mantenimiento de las MRR a precios sociales se estimaron en:
Inversión año 1: US$ 24.135
Inversión año 2: US$ 29.775
Inversión año 3: US$ 6.574
O & M años 4-20: US$ 935 por año
Para determinar los indicadores de rentabilidad del proyecto, en el Cuadro 12, se
realizarán ajustes a los flujos propuestos en el proyecto. Estos ajustes están
basados en las recomendaciones de las publicaciones del SNIP para los
proyectos de agricultura (DGPM-MEF, 2010a y 2010b; MEF, 2011a, 2011b y
2014) y son los siguientes:
Los beneficios no perdidos se deben estimar sobre las pérdidas del valor
neto de producción —restar al VBP los costos de producción.
La evaluación social las MRR se estimada para cada peligro identificado.
Un primer escenario a considerar cuando la información histórica es
insuficiente, es que el evento sucede en la mitad del período de la fase de
postinversión, luego esto se sensibiliza con otros escenarios probables.
En el siguiente Cuadro 12 se presenta el flujo de costos y beneficios sociales
ajustados, para las medidas dirigidas a reducir los riesgos del peligro de avenidas
extraordinarias debido a lluvias intensas. El escenario de ocurrencia es que el
evento ocurre a la mitad de la fase de postinversión (año 8 del horizonte de
evaluación). El valor de los beneficios se basa en la información proporcionada
por el estudio.
Como se observa en este escenario, el valor actual neto social es positivo y la
tasa interna de retorno social es superior a la tasa social de descuento
establecida en el SNIP (9 %). El ratio beneficio-costo nos indicaría que por cada
Nuevo Sol invertido, se recuperarían los beneficios en más de 3 veces. Con estos
resultados, bajo este escenario, se puede afirmar que las medidas propuestas
son socialmente rentables.
25 También se menciona costos asociados con enfermedades de niños menores a 9 años, lo cual no es
incorporado al listado por su reducida relación con el servicio de agua para riego y la producción, objetos del PIP.
44
Cuadro 12. Flujo de costos y beneficios sociales para las MRR, por avenidas extraordinarias, PIP Quisco
Año
Costos sociales Beneficios sociales
Total (US$) Inversión O&M VNP no perdido Reconstrucción evitada
1 20.160 -20.160
2 24.870 -24.870
3 5.491 -5.491 4 935 -935
5 935 -935
6 935 -935
7 935 -935
8 935 335.967 42.948 377.980
9 935 -935
10 935 -935
11 935 -935
12 935 -935
13 935 -935
VANS (US$) 141.859
TIRS 37 %
Ratio B/C 3,94
Con respecto al PIP Pitumarca, la estimación de los beneficios sociales se realizó
considerando los siguientes parámetros:
La ocurrencia de deslizamientos significaría asumir costos de reconstrucción
de los canales equivalentes al 100 % del costo de inversión en 8 tramos
afectados (canal principal Uchullucllo-Pampalagua y 3 tramos críticos de los
canales Ocobamba Norte, Llave Huiscachani y Cangalli) y el 5 % del costo de
inversión de 4 sifones invertidos, y costos por atención de la emergencia
definida por los gastos de limpieza de los canales y los sifones.26 Los
beneficios no perdidos representarían el 4 % del valor bruto de producción. La
ocurrencia del evento es cada 5 años.
Las heladas producirían pérdidas de entre 2 y 4 % del valor bruto de
producción. La ocurrencia del evento es cada 5 años.
Para determinar los indicadores de rentabilidad del proyecto, en el Cuadro 13, se
realizarán ajustes a los flujos propuestos, los cuales están basados en las
recomendaciones de las publicaciones del SNIP para los proyectos de agricultura
(DGPM-MEF, 2010a y 2010b; MEF, 2011a, 2011b y 2014) y son los siguientes:
Los beneficios no perdidos se deben estimar sobre las pérdidas del valor
neto de producción —restar al VBP los costos de producción.
La evaluación social las MRR se estimada para cada peligro identificado.
Para periodos más largos, un primer escenario a considerar si la
información histórica es insuficiente, es que el evento sucede en la mitad
26 Las acciones de emergencia consisten en aportes de mano de obra ya sea para una reparación
provisional inmediata de la infraestructura deteriorada o la ejecución de medidas provisionales de protección de los tramos dañados a fin de que no sufra mayor deterioro.
45
del período y al final de la fase de postinversión, luego esto se sensibiliza
con otros escenarios probables.
Este ejercicio se centrará en el peligro «deslizamiento» y tomará la información
proporcionada por el propio estudio. Como se observa en el Cuadro 13, los
indicadores de rentabilidad demuestran que las medidas son rentables socialmente y
que por cada Nuevo Sol invertido, el costo evitado es 1,38 veces más. No obstante,
es importante mencionar que si el mismo evento solo ocurriese una vez en el periodo
de postinversión, por ejemplo a la mitad de dicho periodo, los resultados serían que
las MRR no son rentables y correspondería reformular el planteamiento. En estas
situaciones es recomendable hacer un análisis más amplio de sensibilidad (ver más
adelante) para mayor precisión de las condiciones que deben darse para la
rentabilidad social de las MRR.
Cuadro 13. Flujo de costos y beneficios sociales de las MRR, peligro deslizamiento, PIP Pitumarca
Año Costos sociales Beneficios sociales Total (US$)
Inversión O&M VNP no perdidos
Costos evitados en:
Reconstrucción Emergencia
1 0 0 0 0 0 0
2 66.909 0 0 0 0 -66.909
3 66.909 0 0 0 0 -66.909
4 100.363 0 0 0 0 -100.363
5 100.363 0.0 0 0 0 -100.363
6 0 6.816,8 0 0 0 -6.816,8
7 0 6.816,8 0 0 0 -6.816,8
8 0 6.816,8 0 0 0 -6.816,8
9 0 6.816,8 0 0 0 -6.816,8
10 0 6.816,8 383.115 150.201 8.316 526.450
11 0 6.816,8 0 0 0 -6.816,8
12 0 6.816,8 0 0 0 -6.816,8
13 0 6.816,8 0 0 0 -6.816,8
14 0 6.816,8 0 0 0 -6.816,8
15 0 6.816,8 383.115 150.201 8.316 526.450
VANS (US$) 98.361,37
TIRS 13 %
Ratio B/C 1,38
Finalmente en el PIP Prado Esperanza, acápite sobre rentabilidad social de las
MRR, se asume para la estimación de los beneficios sociales de las medidas, lo
siguiente:
La ocurrencia de deslizamientos afectaría el 1 % del valor bruto de producción
del forraje, generando la necesidad de rehabilitar la presa y los tramos del
canal de conducción principal.
46
La ocurrencia de lluvias intensas afectaría la red de distribución lo que
causaría pérdidas en el 1 % del valor bruto de producción del forraje y los
costos de rehabilitación de dicha infraestructura
La ocurrencia de heladas produciría una pérdida de al menos 5 % del valor
bruto de producción del forraje.
La ocurrencia de eventos es cada 5 años.
Para determinar los indicadores de rentabilidad se realizarán ajustes a los flujos
propuestos, los cuales están basados en las recomendaciones de las
publicaciones del SNIP para los proyectos de agricultura (DGPM-MEF, 2010a y
2010b; MEF, 2011a, 2011b y 2014) entre los que destacan:
Los beneficios no perdidos se deben estimar sobre las pérdidas del valor
neto de producción —restar al VBP los costos de producción.
La evaluación social las MRR se estimada para cada peligro identificado.
Para periodos más largos, un primer escenario a considerar si la
información histórica es insuficiente, es que el evento sucede en la mitad
del período y al final de la fase de postinversión, luego esto se sensibiliza
con otros escenarios probables.
Este ejercicio se centra en el peligro «deslizamiento», tomando la información
proporcionada por el propio estudio.
Cuadro 14. Flujo de costos y beneficios sociales de las MRR, peligro deslizamiento,
PIP Prado Esperanza
Año Costos sociales Beneficios sociales Total (US$)
Inversión O&M VNP no perdidos
Costos evitados en:
Reconstrucción * Emergencia
1 0 0 0 0 0 0
2 0 0 0 0 0 0
3 8.867 0 0 0 0 -8.867 4 18.003 0 0 0 0 -18.003 5 15.686 0 0 0 0 -15.686 6 0 0 0 0 0 0
7 0 0 0 0 0 0
8 0 0 0 0 0 0
9 0 0 0 0 0 0
10 0 0 65.879 88.650 0 154.529
11 0 0 0 0 0 0
12 0 0 0 0 0 0
13 0 0 0 0 0 0
14 0 0 0 0 0 0
15 0 0 65.879 88.650 0 154.529
VANS (S/.) 77.902,62
TIRS 30 %
Ratio B/C 3,61
* Los costos de reconstrucción consideran solo la infraestructura de los canales de conducción, pero no la presa. Esto debido a que no fue posible identificar que la ocurrencia del peligro afectaría simultáneamente ambos elementos del sistema de riego.
47
Como se observa en el Cuadro 14, los indicadores demuestran que las medidas son
rentables socialmente y que por cada Nuevo Sol invertido, el costo evitado en 3
veces más. La diferencia de estos flujos de costos y beneficios sociales con los
proyectos analizados previamente es que los costos sociales de operación y
mantenimiento y los costos evitados en emergencia son nulos; al respecto, en el
estudio no se encontró el sustento de esta omisión por lo que se podrían sugerir
mejoras posteriormente.
¿Cómo se trata la evaluación social de las medidas de adaptación al cambio
climático?
Cuando se han identificado medidas de adaptación, distintas a las que reducen el
riesgo de desastres, los beneficios sociales atribuidos a tales medidas se definen
como «los beneficios sociales del proyecto que no se pierden pro cambios en
tendencia del clima (principalmente, temperatura y precipitación) y la variabilidad
climática» (DGPI-MEF, 2013b:9).
En el siguiente gráfico se representa el flujo de costos y beneficios sociales cuando
se identifican medidas de las medidas de adaptación. Los costos a precios sociales
se refieren a la inversión y, de ser el caso, operación y mantenimiento.
Fuente: DGPI-MEF (2013b).
La identificación de los beneficios no perdidos por la implementación de las medidas
de adaptación, debe tomar en cuenta los efectos del cambio climático (actual y
futuro) sobre determinadas variables que impactan negativamente en los beneficios
sociales del proyecto. En los proyectos de riego, los beneficios sociales se miden por
el valor neto de producción incremental que las acciones del proyecto generan; en
este sentido, si una medida de adaptación busca, por ejemplo, evitar que se reduzca
la disponibilidad de agua para riego o minimizar el efecto, deberíamos estimar
cuántas hectáreas dejarían de ser irrigadas sin la medida y, entonces, expresar estas
hectáreas en términos de producción y su valor neto. Estos cálculos suponen tener
disponible información sobre impactos en la zona o en áreas con similitud geográfica.
Costos de inversión
Costos de operación y mantenimiento
US$
Tiempo
Beneficios no perdidos
Gráfico 9. Flujo de costos y beneficios sociales de las medidas de adaptación
48
De los 3 proyectos presentados, el PIP de Pitumarca propone medidas de
adaptación frente a la reducción de la disponibilidad hídrica debido a la reducción de
la masa glaciar que aporta al rio Pitumarca de donde se captan el agua para el
proyecto. Dichas medidas consisten en la conservación, repoblamiento, manejo y
control de suelos y cobertura vegetal cuyos costos de inversión a precios sociales
son US$ 779.531. Para la atribución de los beneficios se asumió que sin las medidas
de adaptación, se perderían 2,5 % del valor bruto de producción agrícola
incremental.
¿Qué sucede con evaluación social de todo el proyecto cuando se identifican riesgos
y MRR?
Luego de estimar la rentabilidad social de MRR, se sabe si estas son o no rentables.
De acuerdo a los recientes instrumentos metodológicos (MEF, 2014; Anexos SNIP
05), la evaluación social de todo el proyecto debe ser incorporar los resultados de
rentabilidad social de las MRR.
Gráficamente se pueden representar dos situaciones: 1) si las MRR son rentables y
2) si las MRR no son rentables. El grafico 10 corresponde a la situación en que las
medidas son rentables, donde los costos y beneficios sociales de las medidas son
incorporados en el flujo para la evaluación social del PIP; y, el Gráfico 11, si las
medidas no son rentables, en este caso los beneficios del proyecto serán menores
porque en un año determinado puedo ocurrir el peligro y los costos serán mayores
debido a la atención, rehabilitación y recuperación luego de ocurrido el peligro.
CI del PIP y de las
medidas
Costos de O&M del PIP y de las medidas
Beneficios del PIP
CERR y CAU
US$
Tiempo
Beneficios
Gráfico 10. Flujo de costos y beneficios sociales, cuando las MRR son rentables
Costos
49
Una vez definidos los flujos para la evaluación social, se calculan los indicadores de
rentabilidad social para cada alternativa y se selecciona la más rentable y sostenible.
Para mostrar una aplicación de este proceso, se tomará la información del PIP
Pitumarca, bajo el escenario que las medidas para reducir el riesgo ante
deslizamientos son rentables (caso del Gráfico 10).
El cuadro 15 muestra el flujo de costos y beneficios sociales de la alternativa 1. Los
beneficios sociales considerados son el valor neto de producción (VNP), en términos
incrementales (situación con y sin proyecto), y los costos evitados asociados a la
ocurrencia de un deslizamiento. En las columnas de costos a precios sociales, se
tienen los costos de inversión de la alternativa 1 —sin medidas de reducción de
riesgos— y la inversión de las MRR; de manera similar se desagregan los costos de
operación y mantenimiento.
En relación a las medidas de reducción de riesgos, en el Cuadro 15 se incluyen
todas las que fueron identificadas en el proyecto, es decir, también las asociadas a
los peligros como erosión y cárcavas por lluvias intensas y heladas, que juntas
aseguran la sostenibilidad del VNP. En el estudio de preinversión se determinó que
todas estas medidas eran rentables socialmente. Los costos evitados solo
consideran «deslizamiento», supuesto más conservador al asumir que en un mismo
año no se dan otros eventos que generen, por ejemplo, costos de reconstrucción por
erosión y cárcavas. Cabe señalar que en los documentos metodológicos disponibles
no se precisa el proceso a seguir en la evaluación cuando se tienen múltiples
peligros priorizados.
Costos
CI del PIP
O&M del PIP
Beneficios del PIP
CERR
US$
Tiempo
CAU
Beneficios del PIP
O&M del PIP
Año en que ocurre el peligro
Beneficios
Gráfico 11. Flujo de costos y beneficios sociales, cuando las MRR no son rentables
50
Cuadro 15. Flujo para la evaluación social del PIP, a precios sociales, incluyendo las MRR y ACC
Año Beneficios sociales Costos a precios sociales
Flujo neto (US$)
VNP incremental
Costos evitados
Inversión sin MRR
Inversión de MRR
O&M sin MRR
O&M de MRR
1 0 0 8’488.375 0 0 0 -8’488.375
2 0 0 6’750.577 326.789 0 0 -7’077.366
3 0 0 4’007.207 279.285 0 0 -4’268.492
4 0 0 3’257.346 418.928 0 0 -3’676.274
5 0 0 690.710 418.928 0 0 -1’109.638
6 3’831.150 0 0 0 449.663 20.450 3’361.025
7 5’746.724 0 0 0 576.682 20.450 5’149.591
8 7’662.299 0 0 0 68.605 20.450 7’573.243
9 9’577.873 0 0 0 68.605 20.450 9’488.818
10 9’577.873 158.518 0 0 68.605 20.450 9’647.335
11 9’524.295 0 0 0 68.605 20.450 9’435.240
12 9’524.295 0 0 0 68.605 20.450 9’435.240
13 9’524.295 0 0 0 68.605 20.450 9’435.240
14 9’524.295 0 0 0 68.605 20.450 9’435.240
15 9’524.295 158.518 0 0 68.605 20.450 9’593.757
La columna de costos de inversión de las MRR también incluye las medidas de
adaptación. Para estas medidas no se requiere aumentar beneficios puesto que lo
asumido es que con las medidas el VNP incremental es sostenible.
A partir del flujo de costos y beneficios sociales del proyecto, se calculan los
indicadores de rentabilidad cuyos valores son: VANS de US$ 12’231.905 y TIRS
igual a 15 %. Estos resultados significa que la alternativa 1 es rentable socialmente;
el siguiente paso sería estimar los valores para la alternativa 2, y seleccionar la
mejor.
Análisis de sensibilidad de los escenarios de peligros
En los cálculos de los indicadores de rentabilidad de las MRR, una variable sobre la
cual existe incertidumbre es cuándo ocurrirá el peligro. En general, dado que se trata
de estimaciones a futuro, para 10 o más años, es poco probable que un único
escenario de ocurrencia del peligro sea exacto en indicar su ocurrencia, por
limitaciones en la información histórica disponible o la misma técnica de predicción.
La recomendación ante esta circunstancia es plantear distintos escenarios en el que
se sensibilice la probabilidad de ocurrencia o la efectividad de las MRR (DGPM-MEF,
2010a y 2010b). La reciente guía general (MEF, 2014) recomienda escenarios
dependiendo de la confiabilidad de la información histórica con la que se cuente y
también la posibilidad de tener escenarios menos optimistas (los peligros suceden
con mayor frecuencia) debido a, entre otros, el cambio climático.
Para ver una aplicación, retomaremos el caso del PIP Quisco y siguiendo con las
orientaciones de los distintos instrumentos metodológicos se plantean los siguientes
escenarios:
51
Escenario 1: La probabilidad de ocurrencia del peligro «deslizamiento» estará
distribuida de manera uniforme a lo largo de la fase de postinversión. Dado que
esta fase es de 10 años, la probabilidad de ocurrencia será 0.10 (1/10).
Escenario 2: El evento ocurre al final de la fase de postinversión, es decir, en el
último año con un probabilidad de 1.
Escenario 3: El nivel de efectividad de las medidas ante el peligro solo es de 80
%, cuando la probabilidad de ocurrencia es 0.1 por año.
Escenario 4: El nivel de efectividad de las medidas ante el peligro es de 80 %,
cuando el evento ocurre en el último año de la fase de postinversión, con un
probabilidad de 1.
Cuadro 16.Sensibilidad en los indicadores de rentabilidad de las MRR, PIP Quisco
Indicadores Escenario base
Escenario 1
Escenario 2
Escenario 3
Escenario 4
VANS 141.859,54 126.292,54 75.288,9 91.373,03 50.570,12
TIRS 37 % 40 % 19 % 34 % 16 %
B/C 3,94 3,61 2,56 2,89 2,05
Como se observa en el Cuadro 15, bajo distintos escenarios de ocurrencia del
peligro, las medidas de reducción de riesgo del PIP Quisco siguen siendo rentables
socialmente.
Análisis de sostenibilidad
Resumir los riesgos identificados y las medidas planteadas
El acápite «análisis de sostenibilidad» consiste en presentar, a manera de síntesis,
cuáles son las medidas que se adoptarán en el PIP para garantizar la generación de
los resultados previstos a lo largo de su vida útil. Para facilitar el desarrollo de este
análisis, se recomienda (MEF, 2014) elaborar una matriz de sostenibilidad la cual
contiene cuatro columnas: 1) los riesgos que puedan afectar la rentabilidad social y la
sostenibilidad del proyecto; 2) las medidas que se plantean para gestionar cada
riesgo; 3) indicar en qué parte del documento se desarrollan las medidas; 4) de
existir, cuáles son los costos de las medidas.
Los riesgos asociados a la ocurrencia de peligros y aquellos derivados de los efectos
del cambio climático, de existir, se incluirán en la matriz, así como con las medidas
propuestas en la alternativa seleccionada y sus respectivos costos a precios de
mercado.
Los PIP Quisco, Pitumarca y Prado Esperanza, aunque cuentan con la información
para proponer la matriz de sostenibilidad, no la incluyen en este acápite lo cual se
explica porque esto ha sido recién recomendado en la última publicación del SNIP,
es decir, posterior a la elaboración de los estudio de preinversión.
52
Gestión del proyecto
Planteamiento de medidas de gestión reactiva para el riesgo residual
En el acápite «gestión del proyecto», fase de postinversión, se deben establecer los
recursos e instrumentos que sean necesarios para la implementación de esta fase.
Entre otros, debe asegurarse que la UP a cargo de la operación y mantenimiento
cuenta con los instrumentos de gestión y las capacidades que le permitan responder
oportunamente frente a un desastre. Con ello se incrementa el nivel de resiliencia de
la UP frente al «riesgo no reducido»,27 es decir, hacemos gestión reactiva del riesgo.
El PIP Prado Esperanza identifica las medidas de gestión reactiva y sus respectivos
costos, que aunque no se formulan en este acápite, forman parte de las medidas
incorporadas en las alternativas técnicas y, por lo tanto, evaluadas socialmente.
Estas medidas son:
1) Capacitar a los usuarios de riego en estrategias de prevención ante
ocurrencias del peligro, cuyo costo es estimado en US$ 5.172 a precios de
mercado.
2) Capacitar en la instalación de avena forrajera para hacer frente a los eventos
de heladas (henificación y ensilado). El costo a precios de mercado es de de
US$ 7.759.
Matriz de marco lógico
Inclusión de medidas como actividades o productos
La matriz marco lógico es una herramienta del proyecto que resume la información
principal de este y consiste en describir las actividades (acciones), componentes (o
medios fundamentales), el propósito (u objetivo del proyecto) y el fin (o fin último del
árbol de medios y fines). En tal sentido, cuando un proyecto gestiona el riesgo de
desastre y la adaptación al cambio climático a través del planteamiento de sus
acciones y/o medios fundamentales, entonces en la matriz de marco lógico se
incluyen las medidas con sus respectivos costos e indicadores (metas por cantidad,
calidad y tiempo).
Se observa en las matrices de marco lógico de los PIP seleccionados que tanto la
gestión del riesgo de desastre como la adaptación son mencionadas, según sea el
planteamiento de cada proyecto. Por ejemplo, el PIP Quisco señala entre sus
actividades las medidas para reducir los riesgos; mientras que los PIP Pitumarca y
Prado Esperanza, las MRR y ACC en sus componentes y actividades.
Cabe señalar que al ser el marco lógico una herramienta de seguimiento y monitoreo
dentro del ciclo del proyecto, facilita también que se puedan hacer evaluaciones ex
post de la implementación de las medidas de gestión del riesgo y de adaptación por
proyecto.
27 Este riesgo es «aquel que bajo ninguna alternativa ha sido posible evitar o reducir, o para el cual todas las medidas que se podían adoptar no son rentables socialmente» (DGIP-MEF, 2013a: 63).
53
El riesgo no gestionado se incluye en los supuestos
La última columna del marco lógico se refiere a los «supuestos», los cuales están
directamente relacionados con la incertidumbre alrededor del proyecto y que, al ser
externo, tiene un bajo nivel de control por parte de la entidad que ejecuta y opera el
proyecto. Es así que aquellos riesgos de desastres o los asociados con el cambio
climático, que no han podido ser gestionados mediante medidas correctivas,
prospectivas y reactivas, son consignados como supuestos ya sea en el nivel de
actividades, componentes, objetivo o fin.
En el PIP de Quisco se observa entre los supuestos de la matriz del marco lógico la
mención sobre los riesgos en las filas relacionadas con las actividades y los
componentes. Por ejemplo, se indica: «no se produce una gran sequía que afecte el
embalsamiento del vaso de Quisco» o «no se producen heladas extremas o
granizadas frecuentes e intensas que afecten la producción agropecuaria».
Los supuestos deben cumplir con algunas condiciones para ser considerados como
tales, en particular, se deberían hacer todos los esfuerzos dentro del estudio por
influir en que los riesgos se reduzcan; en el caso de riesgos de desastres, incluso
antes de redactar los supuestos revisar las medidas reactivas o de respuesta y
recuperación luego de ocurrido un desastre. Si el riesgo es altamente probable de
ocurrir y su impacto en el proyecto es significativo, sería recomendable más bien
replantear la estrategia en el PIP.
3.2 Fase de inversión
La fase de inversión se inicia después de que el PIP ha sido declarado viable con la
evaluación del último estudio de preinversión. En esta fase se ejecuta el proyecto
para lo cual son necesarias actividades previas tales como la elaboración de estudios
de base o complementarios, estudios definitivos como el expediente técnico, estudios
para la evaluación de los impactos ambientales, entre otros.
El PIP Quisco, a diferencia de Pitumarca y Prado Esperanza, se encuentra en la
fase de inversión, con los estudios complementarios y el expediente técnico
concluidos. La visita de campo realiza entre el 25 y 28 de noviembre de 2014 al área
del proyecto y las entrevistas con los funcionarios involucrados en su ejecución, han
permitido constatar el inicio de obras en los canales de conducción enterrados y las
condiciones físicas donde se ubicará la presa que estaría expuesta a movimientos en
masa como deslizamientos o derrumbes de rocas (ver fotografías a continuación).
54
A partir de los anexos del expediente técnico se hallaron las siguientes medidas:
Para las zonas de la presa y los canales principales y secundarios, de
acuerdo a los estudios de geología, geotecnia y geodinámica, la reducción
de los riesgos por deslizamientos, derrumbes de rocas, erosión y sismos se
logrará mediante la construcción de muros de mampostería de piedra en
concreto, falsas zapatas para que las estructuras puedan resistir a
potenciales movimientos y precipitaciones pluviales, y diseño de la presa se
hará con un factor de seguridad (calculado en el estudio) de 2,78.
Para las estructuras de captación, de acuerdo al estudio de hidrología, el
periodo de retorno de los caudales máximos es de 475 años y para caudales
mínimos, 100 años; el riesgo de falla establecido es de 10 %.
En relación a las heladas, para reducir el riesgo de fractura en la construcción
de la presa se optará por la aplicación de aditivos de soporte y acelerantes;
así mismo, la ejecución de la infraestructura se realiza en temporadas en que
el clima es «más estable».
Estas especificaciones contribuyen a la reducción de los riesgos y complementan
aquellas descritas en los cuadros 6 y 9 (MRR y los costos de inversión,
respectivamente). Los costos son incluidos en el presupuesto del expediente técnico,
en el que si bien resulta relativamente simple identificar los costos de los materiales
asociados a las heladas o los muros de protección, es más complejo hacerlo con las
demás acciones.
Durante la fase anterior, en el estudio de preinversión, al hacer el análisis técnico de
la infraestructura principal del proyecto (sistema de riego) fue señalado lo siguiente:
Vistas fotográficas del área donde se localizará el vaso de la
presa del PIP, se observan las pendientes y los suelos propensos
a deslizamientos, derrumbes y erosión.
55
«el diseño hidráulico considera factores como las características propias de la zona,
según lo indicado en los estudios de topografía, geología, geotecnia e hidrología».
Sería entonces en la fase de inversión, a través del expediente técnico, que se
concreta la información sobre el diseño hidráulico y con ello se definen en las
actividades en la ingeniería que reducirían los riesgos.
Dado que las actividades sobre la ingeniería del sistema se especifican en la fase de
inversión donde también se conocen sus costos, la evaluación social de las MRR
realizada en el estudio de preinversión, si no considera estos costos, podría estar
sobrevalorando algunos indicadores. Al respecto, sería recomendable que durante el
estudio de preinversión, por la experiencia acumulada en la formulación y ejecución
de proyectos, se logre determinar los costos directamente o como un porcentaje
aproximado del costo total de la infraestructura del sistema de riego que reducen los
riesgos.
Lo anterior sería aplicable a los peligros a excepción de los sismos. En efecto,
cuando se trata de sismos corresponde indicar en el estudio de preinversión que en
el diseño de la infraestructura se cumple con las normas de sismo-resistencia vigente
(no se hace el análisis costo-beneficio).28 En la fase de inversión, se debe aplicar y
poner en práctica dicha normatividad.
28 Esto se establece en el MEF, 2014.
56
4. Lecciones aprendidas
Este estudio de caso se ha centrado en la experiencia de 3 proyectos de inversión
pública del SNIP que se encuentran en las fases de preinversión e inversión del ciclo
del proyecto. Las lecciones aprendidas a partir del análisis y la evaluación realizadas
son:
1. Compatibilidad con las políticas y las normas. Es un requisito para la
viabilidad que los proyectos tomen en cuenta las políticas y las normas del
nivel nacional-sectorial, regional y local y, a su vez, contribuyan con el logro
de sus fines. En torno a la gestión del riesgo de desastres y la adaptación al
cambio climático, el Perú cuenta con políticas nacionales y regionales que
promueven ambas materias, incluso hay esfuerzos por identificar e integrar
una agenda común (Lavell, 2013).
Los proyectos que intervienen en los servicios de agua para riego tienen
muchas oportunidades para contribuir en ambas temáticas a través del
planteamiento de medidas específicas que gestionen el riesgo y, cuando es el
caso, medidas de adaptación al cambio climático. Es necesario acercar estas
políticas y normas a formuladores y evaluadores de proyectos, de forma tal
que sea más claro el establecimiento de las relaciones entre el objetivo,
componentes y acciones del proyecto con tales políticas y normas.
2. Información de fuentes primaria y secundaria: uso y análisis. Los últimos
instrumentos metodológicos del SNIP exigen, desde el nivel de perfil, la
utilización de fuentes primarias de información que sea complementada con
fuentes secundarias y material fotográfico.
En los PIP seleccionados, se observó el uso recurrente de ambos tipos de
fuentes de información y contenido de material fotográfico relevante, lo que ha
permitido el desarrollo del análisis del riesgo y la consideración de los
impactos del cambio climático.
No obstante, se encontró información dentro del propio estudio o en sus
anexos (estudios complementarios de hidrología, geológica, geodinámica)
que se referían a los peligros del entorno, la exposición o los factores de
vulnerabilidad que pudieron haber sido utilizados para enriquecer las
conclusiones sobre el riesgo de desastres y las decisiones de su gestión. En
este sentido, es necesario hacer esfuerzos por mejorar la vinculación los
hallazgos de los estudios básicos en ingeniería, de las condiciones de la UP
existente, entre otros, con los resultados del riesgo de desastres y/o los
potenciales efectos del cambio climático. Así la información se complementa y
retroalimenta para tener una propuesta sólida que asegure el logro del
objetivo de los proyectos.
3. Instrumentos metodológicos: avances y retos. Para la incorporación del
análisis y la gestión del riesgo en un contexto de cambio climático, se
disponen de instrumentos con orientaciones prácticas y definiciones
conceptuales. Se observó el empleo de estos materiales en la formulación en
los proyectos seleccionados, lo cual ha facilitado la identificación de los
57
riesgos y las medidas para reducirlos o eliminarlos. La participación de los
equipos formuladores del PER Plan MERISS en eventos de capacitación
también ha favorecido un mejor uso de los instrumentos.
Desde el año 2012, instrumentos nuevos y versiones más actualizadas están
a disposición de formuladores y evaluadores. Sobre el particular, aún
existirían retrasos para incorporar algunas de estas actualizaciones que
tienen implicancias conceptuales y metodológicas importantes. Entre ellas
podemos mencionar:
La «exposición» dejó de ser un factor de vulnerabilidad para
convertirse en un elemento básico en el AdR y factor del riesgo
directo. Si todavía no se aplica este cambio en los estudios, se
podrían omitir acciones dirigidas a reducir la exposición.
El AdR para la UP existente no es igual al que se hace al PIP en el
planteamiento técnico. El primero se desarrolla en el módulo
«identificación» sobre la UP existente, y el segundo, en el módulo
«formulación» sobre el PIP que aún no existe y será ejecutado a
futuro. La ausencia de alguno de estos análisis, podría limitar los
resultados.
El riesgo se mide por los daños y las pérdidas probables, antes por su
categorización (alto, medio o bajo). Lo primero es útil porque da
insumos para la evaluación social en base de la cual se seleccionan
las alternativas.
En los PIP seleccionados se observaron algunos de estos aspectos, lo que se
explicaría en parte porque los instrumentos de mayor uso han sido los
contenidos en el documento SNIP «Pautas metodológicas para la
incorporación del análisis del riesgo de desastres en los proyectos de
inversión pública» del año 2007. Estas pautas que son bastante prácticas,
con herramientas detalladas como por ejemplo contiene los formatos 2 y 3 —
mostrados en el anexo 2— para resumir el análisis de vulnerabilidad,
requerirían ser actualizadas a la luz de los nuevos conceptos y las precisiones
metodológicas29. Además de lo indicado sobre exposición, AdR de la UP y del
PIP, la definición del riesgo; las pautas deben actualizar los pasos para
integrar en las causas del problema los resultados del AdR, o incorporar el
resultado en la evaluación de las MRR en la evaluación del proyecto, los
escenarios de sensibilidad, entre otros.
Cabe resaltar que la reciente guía general (MEF, 2014) es también un apoyo
para la formulación porque aclara los pasos metodológicos a seguir, con los
conceptos y los métodos actualizados.
4. La gestión del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático:
proceso en implementación. La sistematización de los resultados por proyecto
(temas indicados en el gráfico 4) reveló diferencias en el desarrollo
metodológico, lo cual mostraría que la gestión del riesgo y el cambio climático
en la inversión pública está en proceso en construcción.
29 A la fecha se conoce que el MEF ha iniciado el proceso de actualización de las pautas para su publicación en el 2015.
58
Los temas con mayor avance han sido la compatibilidad de la propuesta
general del proyecto con las políticas, la identificación de peligros (con y sin
cambio climático), el análisis del riesgo, la identificación de las medidas y sus
costos junto con la evaluación social de ellas. Mientras que los temas con
menor presencia o con dificultades en su integración han sido:
El planteamiento de escenarios de ocurrencia de peligros, cuando la
información histórica es poco confiable o insuficiente.
La diferenciación entre el análisis de riesgo de la UP con el del proyecto.
La incorporación de los riesgos y el contexto de cambio climático en las
estimaciones de la oferta y la demanda del proyecto.
Identificación de los costos de inversión, operación y mantenimiento de
las medidas asociadas con el diseño de la infraestructura (ver siguiente
lección aprendida).
El manejo de la evaluación social del proyecto cuando se han priorizado
múltiples peligros.
El desarrollo de la gestión del riesgo en los capítulos de sensibilidad,
sostenibilidad, gestión del proyecto y los supuestos de la matriz del marco
lógico.
5. Las medidas de reducción de riesgos: orientación integral en el ciclo del
proyecto. La gestión del riesgo (correctivo, prospectivo y reactivo) busca la
reducción o la eliminación de los riesgos de manera integral a través de
medidas que implican cambios de localización, de ser posible; la construcción
de estructuras de protección; cambios en el mismo diseño, tecnología y
materiales de la infraestructura de la UP para reducir la fragilidad; así como
otras acciones menos tangibles como el fortalecimiento de capacidades o
mejoras en la gestión (existencia de planes de contingencia o protocolos de
respuesta). Asimismo, al tomar en cuenta el contexto de cambio climático se
identifican otros riesgos asociados como por ejemplo con la disponibilidad de
recursos clave para el proyecto el PIP, este es el caso del PIP Pitumarca que
resaltó la potencial reducción del agua captada por pérdida glaciar.
En los proyectos seleccionados para este estudio de caso, se pueden
apreciar medidas de reducción de riesgos como las indicadas en el párrafo
anterior de manera explícita incluso con sus costos de inversión, operación y
mantenimiento. Se observaron también medidas, sobre todo en el análisis
técnico de la infraestructura que conforma el sistema (presa, canales de
conducción y distribución) tales como:
«El cumplimiento de la normatividad de construcción en el diseño del
sistema de riego» y «el uso de materiales de construcción adecuados
para la zona», lo cual contribuye a la reducción de la fragilidad.
Sobre el particular, se recomendó hacer explicita las normas, de esta
manera facilitar el seguimiento y monitoreo de la aplicación de estas
en la fase de inversión (expediente técnico y ejecución).
59
Otra medida ha sido que se tomarán en cuenta características propias
de la zona, según lo indicado en los estudios de topografía, geología,
geotecnia e hidrología en el diseño hidráulico.
Para entender este tipo de medidas, menos detalladas en el estudio de
preinversión, fue necesario sostener entrevistas con los ingenieros del
equipo técnico quienes precisaron lo que se incluye en el diseño de
ingeniería sobre riesgos. Por ejemplo, frente a los sismos se
establecen factores de seguridad con los cuales se deciden la calidad
de los materiales y la infraestructura de refuerzo; frente a las crecidas
máximas en época de lluvias, la hidrología determina el periodo de
retorno y el riesgo de falla (en %) del sistema; frente a las heladas, se
incluyen distintos tipos de aditivos químicos y se establecen los meses
de ejecución de menos impacto. La mayor parte de estas acciones se
logra identificar en el presupuesto del expediente técnico (fase de
inversión) y en el anexo de este.
De esta manera las medidas determinadas en la fase de preinversión y la
fase de inversión se complementan, con mayor especificidad técnica en la
segunda fase, y contribuyen a lograr la integralidad de la gestión del riesgo. Al
respecto, se advierte cuidar que esto no genere que la evaluación social de
las MRR realizada en el estudio de preinversión sobrevalore algunos
indicadores por omitir costos de MRR en la ingeniería. Sería, por ello
recomendable que durante el estudio de preinversión, por la experiencia
acumulada en la formulación y ejecución de proyectos, se hagan esfuerzos
por determinar los costos directamente o como un porcentaje aproximado del
costo total de la infraestructura del sistema de riego. Esto también favorecería
a las actividades de seguimiento y monitoreo de implementación de las
medidas en la siguiente fase del ciclo del proyecto (postinversión).
60
5. Conclusiones
Los PIP seleccionados han demostrado que sí es posible gestionar los riesgos y
considerar la adaptación al cambio climático en las decisiones de inversión en un
nivel más local. Los principales peligros en la gestión del riesgo han sido: las
heladas, los sismos y las lluvias intensas que generan inundaciones y/o movimientos
de remoción en masa (deslizamientos, huaicos, derrumbes, caídas de rocas, entre
otros). Entre las medidas se han identificados aquellas correctivas como instalación
de muros de protección alrededor de los canales existentes, prospectivas como
reforestación en áreas para proteger al nuevas presas y cumplimiento de la normas
de sismo-resistencia, y reactivas, como capacitación para estrategias ante
ocurrencias de los peligros.
La incorporación de la GdR y la ACC observada en los 3 proyectos se caracteriza por
ser heterogénea, a pesar de que se trata de proyectos que proveen el mismo servicio
(agua para riego) en ámbitos geográficos con similares condiciones. Esto se
explicaría por los momentos, período en el tiempo, en que los proyectos fueron
elaborados y evaluados; por ejemplo, los más recientes ya discuten la variable de
cambio climático y sus impactos. El PIP Pitumarca reconoce los futuros riesgos de
reducción de la disponibilidad hídrica debido al retroceso glaciar.
La variedad en la incorporación también respondería a una dinámica de
retroalimentación interna —mayor experiencia dentro de los equipos técnicos de la
institución— así como con el acceso a las oportunidades de capacitación y
herramientas conceptuales y metodológicas, diseñadas de manera particular para los
operadores del SNIP con la finalidad de contar con proyectos sostenibles. Cabe
señalar, que el PER Plan MERISS también ha participado diversas capacitaciones
sobre GdR y ACC y ha sido una parte del trabajo piloto en un proyecto con la
cooperación internacional, el MEF y el Ministerio del Ambiente30 para promover la
incorporación de la adaptación al cambio climático en la inversión pública a nivel
regional.
Este documento se ha centrado en evidenciar cómo se dieron las entradas temáticas
en cada proyecto para gestionar el riesgo en contexto de cambio climático,
principalmente, en la fase de preinversión (elaboración de los estudios) y, en un
caso, PIP Quisco, en la fase de inversión (ejecución). De un lado, se encontró que
los estudios de preinversión tienden a desarrollar más los temas asociados con la
identificación y caracterización de peligros, el análisis del riesgo de la UP; luego de lo
cual se plantean medidas, costos y beneficios sociales para calcular los indicadores
de rentabilidad social.
Todos los proyectos seleccionados determinaron, en base a supuestos sobre los
«costos evitados» elaborados por los equipos, el valor actual neto social de las
medidas (VANS) y la tasa interna de retorno social (TIRS). Para fines de este
documento, sin embargo, fue necesario ajustar algunas de estos resultados tomando
como referencia las recomendaciones de las publicaciones del SNIP para los
proyectos de agricultura (DGPM-MEF, 2010a y 2010b; MEF, 2011a, 2011b y
30 Proyecto Inversión Pública y Adaptación al Cambio Climático (IPACC BMUB/GIZ).
61
2014). Los resultados arrojaron estimaciones menores aunque con similares
conclusiones que las medidas eran rentables socialmente.
En la fase de inversión, se observó que el expediente técnico y sus anexos detallan
medidas complementarias en relación a la ingeniería de la infraestructura del sistema
de riego. Por ejemplo, en el PIP Quisco se plantean acciones como agregar aditivos
químicos (para reducir el efecto de las heladas), agregar materiales de calidad e
infraestructura de refuerzo según el factor de seguridad (frente a sismos), entre otros.
Estos aspectos deben ser tomados en cuenta en el seguimiento y monitoreo en la
fase siguiente de postinversión, además se debe analizar sus implicaciones en la
evaluación social de las MRR realizado en la fase previa (preinversión).
Por otro lado, aún se evidencian brechas temáticas que, no obstante su
obligatoriedad actual, demandarían mayores esfuerzos para lograr su integración
dentro de los proyectos y asegurar así, una gestión más efectiva e integral del riesgo
en las inversiones. Algunas de estas brechas se refieren a:
El planteamiento de escenarios de ocurrencia de peligros, cuando la
información histórica es poco confiable o insuficiente —condición común
en contexto de cambio climático.
La diferenciación entre el análisis de riesgo de la UP con el del proyecto.
La incorporación de los riesgos en contexto de cambio climático en las
estimaciones de la oferta y la demanda del proyecto.
Identificación de los costos de inversión, operación y mantenimiento de
medidas más asociadas con el diseño de la infraestructura.
El desarrollo de la gestión del riesgo en los capítulos de sensibilidad,
sostenibilidad, gestión del proyecto y los supuestos de la matriz del marco
lógico.
Finalmente, se ha evidenciado en este documento como en la práctica de los
proyectos se logran resolver situaciones o tomar en cuenta temas que no
necesariamente están contempladas en los instrumentos metodológicos vigentes.
Por ejemplo, los 3 proyectos plantean una evaluación social de las MRR cuando
existen múltiples peligros priorizados y analizan los impactos de los peligros sobre
los cultivos proponiendo entre las soluciones asistencia técnica y fortalecimiento de
capacidades para los usuarios; otro ejemplo, es la propuesta de medidas de ACC
(PIP Pitumarca) frente al riesgo de menor disponibilidad hídrica. Estos hallazgos son
positivos porque demuestran las capacidades de los equipos técnicos de
evaluadores y formuladores para contribuir desde la experiencia del campo en la
construcción metodológica de la gestión del riesgo en contexto de cambio climático.
62
Bibliografía
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Cambio Climático-GIZ / Flacso / Minam / Cenepred.
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proyectos de inversión pública, a nivel de perfil. Lima: Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF) y Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID).
63
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Quisco-Distrito Alto Pichigua-Provincia Espinar-Cusco. [Versión Digital PDF].
Cusco: Plan de Mejoramiento de Riego en Sierra y Selva del Gobierno Regional
Cusco.
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de riego por aspersión en la cuenca del rio Pitumarca, distritos de Pitumarca y
Checacupe. [Versión Digital PDF]. Cusco: Plan de Mejoramiento de Riego en
Sierra y Selva del Gobierno Regional Cusco.
PER Plan MERISS. 2013b. Estudio de Perfil: Instalación del servicio de agua para
riego en la zona de Prado Esperanza, distritos de Espinar y Pallpata, Provincia de
Espinar, Región Cusco. [Versión Digital PDF]. Cusco: Plan de Mejoramiento de
Riego en Sierra y Selva del Gobierno Regional Cusco.
PER Plan MERISS. 2014. Plan Operativo Institucional (POI) 2014. [Versión Digital PDF]. Cusco: Plan de Mejoramiento de Riego en Sierra y Selva del Gobierno Regional Cusco.
64
Anexos
Anexo 1. Formato 1. Identificación de peligros
Parte A. Aspectos generales sobre la ocurrencia de peligros(a)
Las orientaciones sobre el llenado del formato y ejemplos se detallan en el documento DGPM-MEF (2007).
1. ¿Existen antecedentes de peligros en la zona en la cual se pretende ejecutar el proyecto?
2. ¿Existen estudios que pronostican la probable ocurrencia de peligros en la zona bajo análisis? ¿Qué tipo de peligros?
Peligros
Sí
No Comentarios
Peligros
Sí
No
Comentarios
Inundaciones Inundaciones
Lluvias intensas Lluvias intensas
Heladas Heladas
Friaje / Nevada Friaje / Nevada
Sismos Sismos
Sequías Sequías
Huaicos (aluviones)
Huaicos (aluviones)
Derrumbes/ Deslizamientos
Derrumbes/ Deslizamientos
Tsunamis Tsunamis
Otros
Otros
3. ¿Existe la probabilidad de ocurrencia de algunos de los peligros señalados en las preguntas anteriores durante la vida útil del proyecto?
SI
NO
4. ¿La información existente sobre la ocurrencia de peligros naturales en la zona es suficiente para tomar decisiones para la formulación y evaluación de proyectos?
65
Parte B. Preguntas sobre características específicas de peligros(a)
PELIGROS
S N Frecuencia (a) Severidad (b) Resultado (C) = (a) * (b) B M A S.I. B M A S.I.
Lluvias intensas (crecida del río)
Heladas
Friajes / Nevadas
Sismos
Sequías
Derrumbes / Deslizamientos
• ¿Existen procesos de erosión?
• ¿Existe mal drenaje de suelos?
• ¿Existen antecedentes de Inestabilidad o fallas geológicas en laderas?
• ¿Existen antecedentes de deslizamientos?
• ¿Existen antecedentes de derrumbes?
(a) Las orientaciones sobre el llenado del formato y ejemplos se detallan en el documento DGPM-
MEF (2007).
66
Anexo 2.
Formato 2. Lista de verificación sobre la generación de vulnerabilidades por
exposición, fragilidad o resiliencia en el proyectos.
Preguntas Sí No Comentarios
A. Análisis de vulnerabilidades por exposición (localización)
1. ¿La localización escogida para la ubicación del proyecto evita su exposición a peligros?
2. Si la localización prevista para el proyecto lo expone a situaciones de peligro, ¿es posible, técnicamente, cambiar la ubicación del proyecto a una zona menos expuesta?
B. Análisis de vulnerabilidades por fragilidad (tamaño, tecnología) Si No Comentarios
1. ¿La construcción de la infraestructura sigue la normativa vigente, de
acuerdo con el tipo de infraestructura de que se trate? Ejemplo: norma
antisísmica.
2. ¿Los materiales de construcción las características geográficas y físicas de
la zona de ejecución del proyecto? Ejemplo: Si se va a utilizar madera en el
proyecto, ¿se ha considerado el uso de preservantes y selladores para
evitar el daño por humedad o lluvias intensas?
3. ¿El diseño toma en cuenta las características geográficas y físicas de la
zona de ejecución del proyecto? Ejemplo: ¿El diseño del puente ha tomado
en cuenta el nivel de las avenidas cuando ocurre el Fenómeno El Niño,
considerando sus distintos grados de intensidad?
4. ¿La decisión de tamaño del proyecto considera las características
geográficas y físicas de la zona de ejecución del proyecto? Ejemplo: ¿La
bocatoma ha sido diseñada considerando que hay épocas de abundantes
lluvias y por ende de grandes volúmenes de agua?
5. ¿La tecnología propuesta para el proyecto considera las características
geográficas y físicas de la zona de ejecución del proyecto? Ejemplo: ¿La
tecnología de construcción propuesta considera que la zona es propensa a
movimientos telúricos?
6. ¿Las decisiones de fecha de inicio y de ejecución del proyecto toman en
cuenta las características geográficas, climáticas y físicas de la zona de
ejecución del proyecto? Ejemplo: ¿Se ha tomado en cuenta que en la época
de lluvias es mucho más difícil construir la carretera, porque se dificulta la
operación de la maquinaria?
C. Análisis de Vulnerabilidades por Resiliencia Si No Comentarios
1. En la zona de ejecución del proyecto, ¿existen mecanismos técnicos (por
ejemplo, sistemas alternativos para la provisión del servicio) para hacer
frente a la ocurrencia de desastres?
2. En la zona de ejecución del proyecto, ¿existen mecanismos financieros
(por ejemplo, fondos para atención de emergencias) para hacer frente a los
daños ocasionados por la ocurrencia de desastres?
3. En la zona de ejecución del proyecto, ¿existen mecanismos organizativos
(por ejemplo, planes de contingencia), para hacer frente a los daños
ocasionados por la ocurrencia de desastres?
67
Las 3 preguntas anteriores sobre resiliencia se refirieron a la zona de
ejecución del proyecto. Ahora se quiere saber si el PIP, de manera
específica, está incluyendo mecanismos para hacer frente a una situación
de riesgo.
4. ¿El proyecto incluye mecanismos técnicos, financieros y/o organizativos
para hacer frente a los daños ocasionados por la ocurrencia de desastres?
5. ¿La población beneficiaria del proyecto conoce los potenciales daños que se
generarían si el proyecto se ve afectado por una situación de peligro?
68
Formato 3. Identificación del grado de vulnerabilidad por factores de
exposición, fragilidad y resiliencia.
Factores de
vulnerabilidad Variable Grado (a)
Bajo Medio Alto
Exposición (A) Localización del proyecto respecto de la condición de peligro
(B) Características del terreno
Fragilidad (C) Tipo de construcción
(D) Aplicación de normas de construcción
Resiliencia (E) Actividad económica de la zona
(F) Situación de pobreza de la zona
(G) Integración institucional de la zona
(H) Nivel de organización de la población
(I) Conocimiento sobre ocurrencia de desastres por parte de la población
(J) Actitud de la población frente a la ocurrencia de desastres
(K) Existencia de recursos financieros para respuesta ante desastres
(a) Las orientaciones de cómo definir los grados como bajo, medio o alto se explica en el documento
DGPM-MEF (2007).
