Estudio#5: Análisis de condiciones habilitantes de las...

Estudio#5: Análisis de condiciones habilitantes de las opciones de mitigación priorizadasProyecto PlanCC Fase 2Octubre de 2016

PROY

ECTO

Autores: María Elena Gutierrez, David García, Rocío Aldana y Alejandra Zúñiga (Libélula); Roberto Kometter, Verónica Gálmez (Helvetas),

Colaboradores: Natalie Rona, Julieta Lahud (Libélula), Jorge Aguinaga, José Meza (CENERGIA) Jorge Vega, Helliot Levano (Fundación Transitemos); Fernando Jiménez (PUCP), Óscar Espinoza, Luis Limachi, Gustavo Solano y Carlos Paredes.

ÍNDICE DE

CONTENIDOSSiglas y Acrónimos 4

Índice de Gráficos 7

Índice de Tablas 9

1. Antecedentes y Objetivos del estudio 10

2. Enfoque metodológico 11

3. Análisis de condiciones habilitantes en el sector Energía 13

3.1 Ámbito y alcance del estudio – Sector Energía 13

3.2 Mapa de actores para la generación de electricidad con RER 14

3.3 Estado de situación del Sector Eléctrico (Fotografía al 2016) 15

3.4 Evolución del Sector Eléctrico (Línea de tiempo) 17

3.5 Análisis de las barreras a la generación con RER en el Sistema Eléctrico(Diagrama Causal) 20

3.6 Agenda pendiente de los próximos 5 años (Matriz de soluciones) 25

4. Análisis de condiciones habilitantes en el sector Transporte 29

4.1 Ámbito y alcance del estudio – Sector Transporte 29

4.2 Mapa de actores para la implementación del SIT 30

4.3 Estado de situación del Transporte Urbano de Lima y Callao (Fotografía al 2016) 31

4.4 Evolución del Transporte Urbano de Lima y Callao (Línea de Tiempo) 34

4.5 Análisis de las barreras a la implementación del SIT en Lima y Callao 37


5. Análisis de condiciones habilitantes en el sector Residuos 46

5.1 Ámbito y alcance del estudio – Sector Residuos 46

5.2 Mapa de Actores para la implementación de Rellenos Sanitarios 47

5.3 Estado de situación del sector de Residuos (Fotografía al 2016) 47

5.4 Evolución de la Gestión de Residuos Sólidos en el Perú (Línea de tiempo) 51

5.5 Análisis de las barreras para la implementación de rellenos sanitarios (Diagrama Causal) 54


6. Análisis de condiciones habilitantes en el sector forestal 63

6.1 Ámbito y alcance del estudio – Sector Forestal 63

6.2 Mapa de actores para la Reforestación Comercial con Altos Rendimientos de Insumos 64

6.3 Estado de situación de la Reforestación Comercial con Altos Rendimientos de Insumos (Fotografía al 2016) 65

6.4 Evolución de la Reforestación Comercial con Altos Rendimientos de Insumos (Línea de tiempo) 68

6.5 Análisis de las barreras de la Reforestación Comercial con Altos Rendimientos de Insumos (Diagrama Causal) 73


6.7 Mapa de actores para el Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Forestales 85

6.8 Estado de situación del Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Forestales (Fotografía al 2016) 86

6.9 Evolución del Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Forestales (Línea de tiempo) 89

7. Conclusiones y Recomendaciones 103

Bibliografía 106

Anexo: Asistentes a los GTC 107

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SIGLAS Y ACRÓNIMOS

» AATE Autoridad Autónoma del Tren Eléctrico

» ADEX Asociación de Exportadores

» AFP Administración de Fondo de Pensiones

» APP Asociaciones Público Privadas

» BAU Business As Usual

» BID Banco Interamericano de Desarrollo

» BPP Bosques de Producción Permanente

» CENERGIA Centro de Conservación de Energía y del Ambiente

» CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico

» CFV Certificación Forestal Voluntaria

» CITEMADERA Centro de Innovación Tecnológica de madera

» COES Comité de Operación Económica del Sistema Interconectado Nacional

» CONAM Concejo Nacional del Ambiente

» COP20 Vigésima Conferencia de las Partes

» COSAC Corredores de Segregados de Alta Capacidad

» CyV Control y Vigilancia

» DGTT Dirección General de Transporte Terrestre

» DICAPI Dirección General de Capitanías y Guardacostas

» DIGESA Dirección General de Salud Ambiental

» DL Decreto Legislativo

» EIA Estudios de Impacto Ambiental

» ENATRU Empresa Nacional del Transporte Urbano del Perú

» ENBCC Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático

» ESAN Graduate School of Business

» ESMLL Empresa de Servicios Municipales de Limpieza de Lima

» FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura

» FIP Plan de Inversión Forestal

» FONDEBOSQUE Fondo de Promoción del Desarrollo Forestal

» FPCN Fundación Peruana para la Conservación de la Naturaleza

» GIZ Cooperación Alemana

» GORE Gobierno Regional

» GPC Generación per cápita de residuos

» GRP Garantía por Red Principal

» GTC Grupo Técnico Consultivo

» GTU Gerencia de Transporte Urbano

» Gwh Gigavatio-hora

» IIAP Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana

» IMP Instituto Metropolitano de Planificación

» INACAL Instituto Nacional de Calidad

» iNDC Intended Nationally Determined Contributions

» INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática

» INIA Instituto Nacional de Innovación Agraria

» INRENA Instituto Nacional de Recursos Naturales

» INTELFIN Inteligencia Financiera

» IPES Promoción del Desarrollo Sostenible

» ITP Instituto Tecnológico de la Producción

» JICA Agencia de Cooperación Internacional del Japón

» LFFS Ley Forestal y de Fauna Silvestre

» MAPESA Maderas Peruanas

Estudio #5. Análisis de las condiciones habilitantesde las opciones de mitigación priorizadasProyecto PlanCC FASE 2

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» MEF Ministerio de Economía y Finanzas

» MEM Ministerio de Energía y Minas

» MFS Manejo Forestal Sostenible

» MINAGRI Ministerio de Agricultura y Riego

» MINAM Ministerio del Ambiente

» MINEM Ministerio de Energía y Minas

» MML Municipalidad Metropolitana de Lima

» MNDCF Mesa Nacional de Dialogo y Concertación Forestal

» MPC Municipalidad Provincial de Callao

» MTC Ministerio de Trasportes y Comunicaciones

» MVCS Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento

» MW Megavatio

» NAMA Nationally Appropriate Mitigation Actions

» NDC Contribución Nacionalmente Determinada

» NUMES Nueva Matriz Energética Sostenible 2010-2040

» OEFA Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental

» OGPP Oficina General de Planeamiento y Presupuesto

» ONG Organismo No Gubernamental

» OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería

» OSINFOR Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre

» OT Ordenamiento Territorial

» PAU Proceso Administrativo Único

» PCM Presidencia de Consejo de Ministros

» PLANAA Plan Nacional de Acción Ambiental

» PLANCC Planificación ante el Cambio Climático

» PLANRES Plan Nacional de Residuos Solidos

» PNA Política Nacional Agraria

» PNCB Programa Nacional de Conservación de Bosques

» PRDC Plan Regional de Desarrollo Concertado

» PRODUCE Ministerio de la Producción

» PROINVERSION Agencia de la Inversión Privada – Perú

» PROTRANSPORTE Instituto Metropolitano de transporte de Lima

» PTRT3 Proyecto Catastro, Titulación y Registro de Tierras Rurales en el Perú

» PTUL Plan de Transporte Urbano de Lima

» PUCP Pontificia Universidad Católica del Perú

» PWI Perú Waste Innovation

» RAEE Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos

» RAMSA Reforestadora Amazónica

» REP Responsabilidad Extendida del Productor

» RER Recursos Energéticos Renovables

» SECO Cooperación Suiza

» SEIN Sistema Eléctrico Interconectado

» SERFOR Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre

» SERNANP Servicio Nacional de Áreas Protegidas

» SIGERSOL Sistema de Información para la Gestión de Residuos Sólidos

» SIT Sistema Integrado de Transporte

» SNI Sociedad Nacional de Industrias

» SNIFFS Sistema Nacional Información Forestal Fauna Silvestre

» SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública

» SNMPE Sociedad Nacional Minería, Petróleo y Energía

» SPDA Sociedad Peruana de Derecho Ambiental

» SUNAT Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria

» tCO2eq Tonelada de dióxido de carbono equivalente

» TLC Tratado de Libre Comercio


6

» TRANSMET Comité de Transporte Metropolitano de Lima

» UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change


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ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico 1. Metodología: Círculo virtuoso para desencadenar acciones de mitigación 12

Gráfico 2. Mitigación en el Sector Energía 13

Gráfico 3. Estado actual del Sector Eléctrico (Fotografía al 2016) 16

Gráfico 4. Línea de tiempo del Sector Eléctrico 19

Gráfico 5. Primer GTC del Sector Energía 20

Gráfico 6. Primera versión del Diagrama Causal de Energía: ¿Por qué no hay más electricidad generada con Recursos Energéticos Renovables en la Electricidad en el Perú? 21

Gráfico 7. Aporte del Primer GTC al Diagrama Causal en Energía: ¿Por qué no hay más electricidad generada con Recursos Energéticos Renovables en la Electricidad en el Perú? 21

Gráfico 8. Segundo GTC del Sector de Energía 22

Gráfico 9. Diagrama causal – Mayor Participación de los RER en el SEIN 24

Gráfico 10. Mitigación en el sector Transporte 29

Gráfico 11. Estado actual del Transporte Urbano en Lima y Callao (Fotografía al 2016) 33

Gráfico 12. Línea de tiempo del Transporte Urbano 36

Gráfico 13. Primer GTC del sector Transporte Urbano 37

Gráfico 14. Primera versión del Diagrama Causal de Transporte: ¿Por qué no se implementa el Sistema Integrado de Transporte en Lima y Callao? 38

Gráfico 15. Aportes del Primer GTC al Diagrama Causal en Transporte: ¿Por qué no se implementa el Sistema Integrado de Transporte en Lima? 38

Gráfico 16. Segundo GTC del sector Transporte Urbano 39

Gráfico 17. Diagrama causal – Implementación de un Sistema Integrado de Transporte 41

Gráfico 18. Mitigación en el Sector Residuos 46

Gráfico 19. Estado Actual de la Gestión de Residuos Sólidos (Fotografía al 2016) 49

Gráfico 20. Línea de tiempo de la Gestión de Residuos Sólidos 52

Gráfico 21. Primer GTC del Sector de Residuos 53

Gráfico 22. Primera versión del Diagrama Causal de Residuos: ¿Por qué no se implementan más rellenos sanitarios con captura y quema en el Perú? 54

Gráfico 23 Aporte del Primer GTC al Diagrama Causal de Residuos: ¿Por qué no hay más rellenos sanitarios con captura y quema en el Perú? 54

Gráfico 24. Segundo GTC del Sector Residuos 55

Gráfico 25. Diagrama causal – Implementación de Rellenos Sanitarios en el Perú 57

Gráfico 26. Mitigación en el Sector Forestal 62


8

Gráfico 27. Estado actual de la reforestación en la Amazonía (Fotografía al 2016) 67

Gráfico 28. Línea de tiempo de la Reforestación Comercial en la Amazonía 71

Gráfico 29. Primer GTC del Sector Forestal – Reforestación en la Amazonía 72

Gráfico 30. Primera Versión del Diagrama Causal del sector Forestal: ¿Por qué no hay más inversión en la Amazonía peruana? 74

Gráfico 31. Aporte del Primer GTC al Diagrama Causal de Forestal: ¿Por qué no hay más inversión en reforestación en la Amazonía Peruana? 74

Gráfico 32. Segundo GTC del sector Forestal 75

Gráfico 33. Diagrama causal – Mayor Inversión en Reforestación en la Amazonía Peruana 78

Gráfico 34. Estado actual del Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Forestales Maderables 87

Gráfico 35. Mapa de los Bosques de Producción Permanente 88

Gráfico 36. Mapa de Concesiones Forestales Maderables 89

Gráfico 37. Mapa con la situación de las Concesiones Forestales con Fines Maderables 90

Gráfico 38. Línea de tiempo del Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Forestales Maderables 91

Gráfico 39. Primer GTC Forestal - Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Forestales Maderables 92

Gráfico 40. Diagrama Causal del Sector Forestal – Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Maderables 94


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ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1. Entrevistas realizadas con actores del Sector Electricidad 14

Tabla 2. Matriz de Posibles Soluciones – Mayor participación de RER en el SEIN 26

Tabla 3. Entrevistas realizadas con actores del Sector Transporte 30

Tabla 4. Matriz de Posibles Soluciones – Implementación de un SIT 43

Tabla 5. Entrevistas realizadas con actores del Sector de Residuos Sólidos 47

Tabla 6. Matriz de Posibles Soluciones – Implementación de rellenos sanitarios 59

Tabla 7. Entrevistas realizadas con actores del Sector Forestal – Reforestación en la Amazonía 64

Tabla 8. Matriz de Posibles Soluciones – Mayor inversión en Reforestación en la Amazonía 79

Tabla 9. Entrevistas realizadas con actores del Sector Forestal– Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Forestales Maderables 83

Tabla 10. Proyección de la balanza comercial hacia el año 2021 90

Tabla 11. Matriz de Posibles Soluciones – Amplia superficie de Concesiones Forestales Maderables con Manejo Forestal Sostenible 96


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1. ANTECEDENTES Y OBJETIVOS DEL ESTUDIO

La primera Fase del proyecto Planificación ante el Cambio Climático (PlanCC) estuvo orientada a la creación de evidencia cuantitativa que permitiera evaluar la conveniencia del Perú de orientarse a un desarrollo bajo en emisiones. Entre el año 2012 hasta el año 2014, se construyeron escenarios de mitigación de cambio climático para el Perú a largo de plazo, al año 2021 y 2050 (ver más www.planccperu.org). 35 investigadores, 7 instituciones, y 400 expertos peruanos fueron consultados para elaborar 5 posibles escenarios de mitigación y 77 opciones de mitigación.

Seguidamente, el proyecto PlanCC brindó apoyo técnico al Ministerio del Ambiente para elaborar los insumos, metodologías y estimaciones de las Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional (iNDC por sus siglas en inglés).

La iNDC en mitigación elaborada por un Comité Multisectorial conformado por 12 ministerios (RS-129-2015-PCM), se enmarcó en instrumentos nacionales vigentes, así como en políticas y programas sectoriales del país. Además, fue construida con una base participativa que congregó a más de 700 representantes del sector público, privado y sociedad civil. El documento técnico de las iNDC comprendió 76 opciones de mitigación referenciales en los sectores de energía, transporte, procesos industriales, agricultura, forestal, residuos sólidos y aguas residuales que ascendían en conjunto a 89.4 millones de toneladas de dióxido de carbono equivalente que podrían reducirse en el año 2030. El 65% de la mitigación al 2030 proviene de opciones de mitigación encaminadas; es decir, parte de una dinámica ya iniciada a nivel sectorial en el país y cuenta con precedente presupuestal.

Cabe mencionar que el 67% de las reducciones de emisiones en el año 2030 se concentrarían en el sector forestal pues tendría un amplio potencial de mitigación. Más recientemente, en julio del 2016, el Perú ratifica el Acuerdo de París (DS-058-2016-RE) y se asume que su Contribución deja de ser tentativa para convertirse en una Contribución Nacionalmente Determinada (NDC, por sus siglas en inglés). Siendo así, se espera que el país informe periódicamente su avance con respecto a su compromiso y amplíe su ambición en mitigación.

Actualmente, como parte de la Fase 2 de PlanCC, el equipo de investigación del proyecto condujo un estudio sobre las “condiciones habilitantes” o entorno que favorecería la implementación de la mitigación. Las “condiciones habilitantes” se entienden como acciones que permiten viabilizar las medidas en el corto, mediano y largo plazo, ya sean de carácter estratégicos o de política sectorial para generar incentivos, como administrativos y de procedimientos para reducir barreras; realizar estudios y mejorar el conocimiento; difundir y socializar la información; efectuar cambios tecnológicos y movilizar recursos financieros (PlanCC, 2014). Realizar el ejercicio de mapear las barreras y proponer soluciones, desde lo más general hasta lo más específico, permitirán identificar soluciones adecuadas para propiciar un entorno favorable para la mitigación, y así pavimentar el camino hacia la implementación de las NDCs del Perú.

En ese sentido, se han analizado 5 opciones de mitigación en 4 sectores específicos, energía, transporte, residuos y forestal, de tal manera que contribuya con información adicional y mayores argumentos que alienten la toma de decisión para la implementación o inversión en mitigación, así como para brindar una metodología y proceso que se puedan replicar para futuros estudios.

De otro lado, el día 15 de marzo de 2016, se elaboró un informe de avance donde se presentó un análisis preliminar de las diversas barreras identificadas que existirían en el país y que podrían impedir que se implementen dichas opciones de mitigación, cuya selección fue aprobada por el Comité Directivo del Proyecto PlanCC, las cuales son:

» Combinación de energías renovables no convencionales

» Implementación del Sistema Integrado de Transporte

» Construcción de rellenos sanitarios con captura y quema de metano

» Reforestación comercial con altos insumos en la Amazonía

» Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Maderables

El presente informe sintetiza los resultados de la investigación para las 5 opciones de mitigación mencionadas, los cuales se describirán en las secciones siguientes.


http://www.planccperu.org

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2. ENFOQUE METODOLÓGICO

El equipo de investigación de Libélula, Gestión en Cambio Climático y Comunicación realizó el análisis de las cuatro primeras opciones de mitigación, mientras que el equipo de investigación de Helvetas Swiss Intercooperation desarrolló el análisis de la opción de mitigación Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Maderables.

La metodología aplicada en el análisis de las condiciones habilitantes consiste en identificar las barreras principales para la implementación de las opciones de mitigación seleccionadas, con el fin de profundizar su causalidad e interrelaciones. Esto es acompañado de un diagnóstico actual de la problemática sectorial, así como de una evaluación histórica de hechos que influyeron positiva o negativamente en dicha situación actual, considerando hitos políticos, normativos, institucionales, operativos, entre otros. La metodología innovadora conformada por un ciclo de cinco pasos estratégicos que se muestran en el Gráfico N° 1, y se denomina “Círculo Virtuoso para Desencadenar Acciones de Mitigación”1.

» Paso 1: “Mapa de Actores”. Con el fin de incorporar la percepción de los diversos actores relevantes en la evaluación (sector público, privado, empresarios, académicos, ex funcionarios que han participado en la gestión de los sectores, etc.) se elabora un mapa de actores clasificando a los expertos en función a su aproximación a las opciones de mitigación.

» Paso 2: “Fotografía del Hoy”. Como parte de un diagnóstico, se realizan la sistematización y análisis de la situación actual en el ámbito de la opción de mitigación, incluyendo potencialidades, retos, avances, actores y cifras objetivas, todas organizadas de forma visual a través de una “Infografía”.

» Paso 3: “Línea de Tiempo”. Complementando el análisis situacional actual, se elabora un recuento estratégico de hitos relevantes (hechos políticos, normativos, institucionales, operativos, inversiones, entre otros) que provean información para comprender las causas de la situación actual del sector, avances, retos y problemáticas. Si bien existen abundantes diagnósticos situacionales e históricos, lo que se propone es compilarlo en un solo vistazo y de forma gráfica.

» Paso 4: “Diagrama Causal”. Considerando las metodologías revisadas para analizar el fondo de los problemas o barreras para el presente análisis de las condiciones habilitantes de las opciones de mitigación seleccionadas, se evalúan las razones por las cuales “no” podrían implementarse. Estas razones son presentadas de forma gráfica, a través de un “diagrama causal”, el cual permite mostrar el conjunto de elementos que tienen relación con las barreras para la implementación de la mitigación, a fin de explicar el comportamiento observado y sus relaciones de forma sistémica e integrada.

» Paso 5: “Matriz de soluciones”. Con la información recopilada sistematizada y las propuestas discutidas se construye una “Matriz de soluciones” que incluye alternativas, ya sean técnicas, institucionales, normativas, políticas, de información, conocimientos, capacidades, financiamiento o de planificación, con el fin de levantar las barreras que estarían obstaculizando la implementación de la opción de mitigación seleccionada. En lugar de mostrar abundante documentación, nuevamente se propone un formato ágil y ejecutivo que muestre rápidamente qué se debe realizar, cómo y quién debería participar.

1 Esta metodología es propuesta por el equipo de investigación de PlanCC para ser probada en las acciones de mitigación seleccionadas


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Gráfico 1. Metodología: Círculo virtuoso para desencadenar acciones de mitigación

Fuente: Proyecto PlanCC Fase 2

Al igual que en la Fase 1 de PlanCC, los diversos análisis preliminares y propuestas fueron construidas bajo un proceso participativo basado en evidencia; es decir, consultando en forma individual y conjunta a diversos expertos a lo largo del estudio, realizando para ello 10 reuniones de Grupos Técnicos Consultivos en las que participaron más de 170 expertos, y se condujeron 63 entrevistas en el año 2016.


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3. ANÁLISIS DE CONDICIONES HABILITANTES EN EL SECTOR ENERGÍA

Durante la Fase 2 del proyecto PlanCC, se aplicó una metodología innovadora para analizar las condiciones habilitantes necesarias para promover la implementación de las opciones de mitigación contempladas en las Contribuciones Nacionalmente Determinadas del Perú (NDC por sus siglas en inglés). En el caso del sector energía, el estudio se enfocó en una opción de mitigación relativa a los recursos energéticos renovables (RER), el cual se detalla a continuación.

3.1 Ámbito y alcance del estudio – Sector Energía

En el proceso de iNDC de Perú, el escenario de referencia o tendencial, denominado Business as usual (BAU), evaluó la oferta y demanda de la energía eléctrica y el consumo de productos energéticos por la industria, comercio, sector público y residencial. Para ello, se tomaron en cuenta: un crecimiento promedio anual de PBI de 4.3% para el periodo 2014-2030, un crecimiento lineal de la población, la ejecución de proyectos mineros aprobados, una participación de los recursos energéticos renovables no convencionales (RER)2 de 2.2% al 2030, entre otros supuestos que impactarían en el aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero del Perú3. Es decir, ascendería a 42.5 millones de tCO2eq aproximadamente en el año 2030, excluyendo las emisiones del sector transporte que se analiza de forma separada (MINAM, 2015).

En el proceso peruano de las iNDC se evaluaron una veintena de opciones de mitigación en el sector energético4, las cuales se pueden agrupar en 3 grandes bloques: energía renovable, eficiencia energética y gestión del sistema eléctrico, tal como se puede apreciar en el Gráfico 2.

Gráfico 2. Mitigación en el Sector Energía


La principal reducción de emisiones en el sector se encuentra en las opciones de mitigación relacionadas a una mayor participación de la energía renovable. Esta reducción se podría dar, sobre todo, cuando la combinación de energía eólica, solar y de biomasa estudiadas alcanzara una participación de 5% en el Sistema Eléctrico Interconectado Nacional (SEIN) al 2030. A pesar de las bondades expresadas en las reuniones sobre la introducción de las energías renovables o RER en el Perú - como una diversificación y seguridad energética, menores impactos ambientales- o de la tendencia creciente de la participación de este tipo de energía en países vecinos y la reducción de sus costos tecnológicos, la introducción de los RER sigue siendo relegada. Por lo tanto, salta a la vista la pregunta ¿por qué no hay más recursos energéticos renovables en la electricidad del Perú?

2 Los recursos energéticos renovables se definen en el D.L. 1002 como: solar, eólico, biomasa, geotérmico y mareomotriz, así como energía hidráulica cuando la capacidad instalada no sobrepase los 20 MW (pequeñas hidroeléctricas).3 Para a contabilidad del porcentaje se excluye la participación de centrales hidroeléctricas, según el D.L. 1002.4 El proceso iNDC tomó como base la información generada por la Fase 1 de PlanCC


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El presente estudio se enfoca en analizar, en primer lugar, ¿cuáles son las causas del por qué no hay mayor participación de RER en el SEIN?; es decir, ¿Cuáles son las barreras centrales y específicas - en el ámbito técnico, institucional y normativo- que impiden la incorporación de RER en el SEIN? En segundo lugar, se analizan las barreras centrales y, a partir del análisis de sus causas específicas, se propone alternativas de solución, considerando para ello instrumentos de política, procedimentales, de planificación y de coordinación.

3.2 Mapa de actores para la generación de electricidad con RER

El mapa de actores es una herramienta simple que permite identificar los actores clave de acuerdo a sus intereses e influencia en la implementación de la generación con RER en el Sistema Eléctrico Interconectado Nacional. Al mismo tiempo, es una herramienta que permitió seleccionar a los especialistas clave para consultarles sobre sus aportes, insumos, percepciones y recomendaciones para la evaluación.

Se identificaron más de 40 actores, entre personas naturales e instituciones, ya sean del sector público, privado academia, cooperación internacional o sociedad civil, que se encontrarían en tres niveles de aproximación. Cada nivel representa un grado de afinidad o posible involucramiento con la implementación de generación de electricidad con RER en el Perú. A continuación, se describe cada uno:

» Los Comprometidos: quienes tienen un vínculo o interés en que las fuentes RER incrementen su participación.

» Los Neutrales: quienes no necesariamente tienen una posición a favor o en contra.

» Los Ajenos y Opositores: quienes estarían en contra de un aumento de participación de fuentes RER en la generación de electricidad.

A partir del mapa elaborado, se identificaron catorce actores clave a ser entrevistados, entre ellos, especialistas del sector público, privado y academia. Estos especialistas pertenecen a la autoridad sectorial (MINEM), el ente regulador en energía (OSINERGMIN), el operador económico del sistema (COES), empresas generadoras (Auster Energía, ENEL Green Power, GCZ Energía), consultoras (INTELFIN, CENERGIA) y academia (PUCP y ESAN). Las entrevistas sirvieron para contrastar la investigación bibliográfica realizada sobre el sistema interconectado eléctrico y sus problemas en el Perú.

Tabla 1. Entrevistas realizadas con actores del Sector Electricidad

N° Entrevistado Sector Institución Fecha de reunión

1 Juan Coronado Privado Auster Energía 30/03/2016

2 Brendan Oviedo Privado Estudio Rubio Leguía Normand

11/04/2016

3 Gerson Silva Privado ENEL Green Power 14/04/2016

4 Luis Flores Privado ENEL Green Power 14/04/2016

5 John Hartley Privado Sociedad Nacional de Industrias

14/04/2016

6 Guillermo Cox Privado GCZ Energía 21/04/2016

7 Jaime Mendoza Público OSINERGMIN 27/04/2016

8 Carlos Paredes Privado Intelfin 05/05/2016 y10/05/2016

9 Jorge Aguinaga Privado CENERGIA 05/05/2016 y10/05/2016

10 José Meza Privado CENERGIA 05/05/2016

11 Alberto Rios Academia ESAN 09/05/2016

12 Cesar Butrón Privado COES 11/05/2016

13 Alfredo Dammert Academia PUCP 11/05/2016

14 Daniella Rough Público Ministerio de Energía y Minas

11/05/2016



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3.3 Estado de situación del Sector Eléctrico (Fotografía al 2016)

El estado de la situación actual fue elaborado a partir del análisis de bibliografía secundaria (Dammert, García, & Molinelli, 2013; De la Cruz & García, 2003) como también de las entrevistas realizadas a los expertos antes señalados. Las principales fuentes estadísticas fueron obtenidas a partir de la información pública del Comité de Operaciones del Sistema Interconectado Nacional (COES, 2015), Ministerio de Energía y Minas (MEM, 2015; MEM, 2014), Ministerio del Ambiente (MINAM, 2016) y el Operador Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN, 2014).

La fotografía al 2016 sobre la oferta y demanda de la energía eléctrica (Gráfico 3) se elaboró con el propósito de comprender los potenciales de energía térmica finita que tiene el país (gas natural) así como de las fuentes renovables. Es decir, comprender las posibilidades de generación con hidroenergía y energía renovable no convencional (eólica, solar, biomas). De esta manera, se espera que invite a una discusión estratégica sobre sus usos y aprovechamientos futuros, considerando las tendencias de los precios de estos energéticos y de los actores, instituciones e interés involucrados.

En el 2015, en el Perú se generaron 44,540 gigawatts-hora (GWh) de electricidad de la cual un 52% es consumida por la industria, el 17% por el comercio, el 22% por las residencias y el 9% por otros pequeños (COES, 2015). La generación hidroeléctrica y la termoeléctrica componen casi el total de la generación. Al 2015, las hidroeléctricas produjeron el 50% de electricidad, las termoeléctricas el 48% y las tecnologías RER no convencional el 2% (COES, 2015).

Actualmente, la generación hidroeléctrica asciende a 22,000 GWh provenientes de una capacidad instalada de 3,900 MW; sin embargo, su potencial de generación asciende a 70,000 megawatts (MW) (COES, 2015). Es decir, existen abundantes recursos para la generación hidroeléctrica5.

En el caso de las termoeléctricas, se producen 21,200 GWh con una capacidad instalada de 6,000 MW (COES, 2015). El gas natural de Camisea es el principal recurso de generación térmica (92% de la generación). Éste proviene del lote 88, el cual cuenta con 10 trillones de pies cúbicos (TFC) de reservas probadas y que ha provisto con 1.5 TCF de gas natural al consumo interno desde el año 2004 hasta la fecha. Los lotes 56 y 57 cuentan con 3.3 TCF de reservas probadas, de los cuales ya se han derivado a exportación cerca de 1.1 TCF de gas natural desde 2010 al 2015 (MEM, 2015).

Por otro lado, las tecnologías de generación con RER representan el 2% de la generación en la actualidad6 (COES, 2015). La generación eólica asciende a 586 GWh provenientes de una capacidad instalada de 146 MW, pero tiene un potencial de generación de 22,000 MW (MINAM, 2016) . La generación solar asciende a 231 GWh con una capacidad instalada de 96 MW. Además, se tiene también un potencial aproximado de 177 MW para biomasa, y 3000 MW en energía geotérmica (COES, 2015). Es decir, a la par del potencial hidroeléctrico, existe un gran potencial para la generación con RER que no se está aprovechando.

Detrás de todos los tipos de generación de electricidad, existen numerosos actores de los cuales, generalmente, solo un grupo concentra la mayor parte de la generación. En el caso de la hidroeléctrica, existen 56 centrales correspondientes a 25 empresas, donde sólo 3 de ellas- ElectroPerú, EDEGEL y EDELNOR - concentran el 58% del total de generación. En el caso de las termoeléctricas, se tienen 28 centrales correspondientes a 20 empresas de las cuales 4 de ellas –Enersur, Kallpa, Edegel y Fénix Power- concentran el 88% de la generación termoeléctrica. A la vez, la generación RER está creciendo con 2 empresas eólicas y 5 empresas solares (COES, 2015).

Otro grupo de actores importantes en el sector eléctrico se encuentra en las etapas de transmisión y distribución de electricidad. En transmisión, existen 64 empresas donde 3 de ellas, Red Eléctrica del Perú, Abengoa e Hidrandina, concentran 52% de la red de transmisión. En la etapa de distribución, existen 24 empresas de las cuales 2, Luz del Sur y Edelnor, concentran el 37% del rubro (COES, 2015). Este mapeo de actores demuestra que existen empresas específicas que tienen mayor significancia en la participación del sector eléctrico en el Perú.

Un hecho importante es que, sin bien se tiene un gran potencial en la generación de energía termoeléctrica con gas natural, esta generación tiene un carácter no renovable, a diferencia de la generación con fuentes RER y mini hidroeléctricas. Además, se debe notar que actualmente existe una sobre-oferta de generación de electricidad.

5 Es importante indicar que, para los proyectos hidroeléctricos, será necesario hacer una evaluación del impacto ambiental para evitar implementar proyectos con impactos negativos en su respectiva área de influencia.6 Datos disponibles para el año 2015. No se incluye la contribución de las hidroeléctricas en el porcentaje de participación RER, según DL 1002.


Gráfico 3. Estado actual del Sector Eléctrico (Fotografía al 2016)


GeneraciónTransmisión

Distribución

Actores del Mercado Eléctrico (2015)13 empresas. "Red de Energía del Perú" y “Consorcio Transmantaro” representan el 67% de km construidos

24 empresas. Luz del Sur y Edelnor concentran el 37%

(35)

(36)

56 centrales, 25 empresas. 3 de ellas ElectroPerú, EDEGEL y EGENOR, generan el 58%del total hidro

Hidroeléctricas

28 centrales. 20 empresas. 4 de ellas, Enersur, Kallpa, Edegel y Fénix Power, utilizan Gas Natural de Camisea y generan el 88%del total térmico.

Termoelectricas

3 parques eólicos , 2 empresas eólicas. 5 centrales solares de igual número de empresas.

(32)

(33)

(34) Generación RER

FUTURODemanda proyectada electricidad (31)Miles

GWh

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1995 2000 2010 2015 2020 20262005

Hoy

Industria

52 %

Comercial17%

Residencial22%

Otros9%

Consumo

(27)

(28)

(29)

(30)

HOYGeneración

electrica

44,530Capacidad instalada: 10,150 MW

GWh

Hidro

Potencialde generación

70,000 MW(16)

HIDRO50%(13)

Generaciónactual

22,450 GWh(14)

Capacidad instalada

3,900 MW(15)

Gas natural

LOTE 88Pluspetrol

LOTE56 y 57Pluspetrol

Exportacióna la fecha

1.1 TCF

TGP

Reservasprobadas

10TCF

Camisea

Generaciónactual conGas Natural

67%

19,550 GWh

Transporte11%

Industria comercio21%

1.5 TCFConsumo interno de GN a la fecha.

Reservasprobadas

3.3 TCF

(1)

(2)

(3)

(6)

(7)

(8)

(9)

(4)

48%TÉRMICA(11)

Otrastérmicas

1,622

Generación actual Gas Aguaytía + Gas Norte + Diesel:

GWh(10)

Residencial (cocina)1%

(5)

Cálidda

Capacidad instalada

Recursos Energéticos Renovables (RER)

Potencial de generación

Eólica SolarGeneraciónactual

22,000 5.2146 96

KWh/m2

promedio

GWh GWh 231586 MW MW

MW

(18) (19)

(20)

(25) (26)

(21)

Biomasa Geotérmica

177 3,00061

GWh91 MW

MW MW

(22)

(23)

(24) (17)

RER2%(12)

El Perú cuenta con un gran potencial energético. Tenemos potencial hidroeléctrico, solar, eólico entre otros recursos renovables, así como privilegiadas reservas de gas natural que no son renovables. Hoy tenemos una sobreoferta de generación eléctrica, pero ¿cómo podemos usar estratégicamente estos recursos en el futuro?

¿Y la electricidad del mañana?

Fuente: (1 y 8) MEM. Libro de reservas 2015. (2 y 9) OSINERGMIN. Anuarios Estadísticos 2004-2015. (3, 4, 5, 6) MEM. Anuario Estadístico 2014. (7, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 31, 32, 33, 34, 35, 36) COES: Estadística Operacional 2015. (24, y 17) Osinergmin.(16 y 25) MINAM. Tercera Comunicación Nacional de Cambio Climático. (26) MEM. Elaboración NUMES. (27, 28, 29 y 30) MEM. Evolución de indicadores del sector Eléctrico 2015.

Documento en revisión (Setiembre 2016)

Un Comité Directivo liderado por el Ministerio del Ambiente y conformado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Transporte y Comunicaciones, Ministerio de Agricultura y Riego, Ministerio de Energía y Minas, Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de la Producción, Centro Nacional de Planeamiento Estratégico.

CUENTA CON EL APOYO DE:EL PROYECTO PLANCC ES DIRIGIDO POR:

17

3.4 Evolución del Sector Eléctrico (Línea de tiempo)

Siguiendo el enfoque metodológico para el análisis de las condiciones habilitantes de la mitigación, se realizó un recuento histórico sobre la evolución del subsector de electricidad desde los 80s, denominado “Línea de Tiempo” (ver Gráfico 4), con el fin de comprender cómo se llegó a la situación actual. Esta se realizó considerando aspectos normativos, políticos, institucionales, hitos contractuales sobre el gas natural, y comparando con la matriz de generación eléctrica según el tiempo. La recopilación de hitos históricos se basa en una revisión bibliográfica pero también en las entrevistas con los actores identificados en la sección 3.2. A continuación, se describe su contenido:

Desde la década de 1990 hasta hoy, el desarrollo del sector eléctrico se puede entender a partir de tres hechos importantes:

» En la década de 1990, el sector pasó por la profunda reforma de liberalización del mercado eléctrico, la cual ha tenido impactos en la política y en el sistema de operación del sector hasta el día de hoy.

» La promoción del gas natural como fuente para la generación de electricidad y exportación de derivados ha sido una política impulsada por gobiernos sucesivos.

» En la generación eléctrica se ha incluido a los recursos RER en el Sistema Eléctrico Interconectado Nacional (SEIN) gracias al Decreto Legislativo 1002 publicado en el año 2008, en el que se establecieron las subastas RER, aunque limitadas a un 5% de participación en el consumo nacional.

Desde la década de los 70’s y 80’s, el sector eléctrico se encontraba en manos del Estado. Tanto la generación, transmisión y distribución de electricidad eran de competencia estatal en donde empresas públicas como ElectroPerú y ElectroLima concentraban estas actividades.

En los años 80, se iniciaron los primeros hitos para la futura explotación del gas natural en el lote 88. Resaltando los hechos más importantes, Shell descubrió los yacimientos de gas producto de la exploración de petróleo entre los años 1984-1988, iniciando negociaciones con el Estado a través de PetroPerú para explotar y vender el gas; sin embargo, no llegaron a ningún acuerdo y Shell se retiró del proyecto en 1988.

En 1992 se inicia la reforma de liberación del sector eléctrico a través de la Ley de Concesiones Eléctricas. Con ella, el sector fue fragmentado en las etapas de Generación, Transmisión y Distribución; así mismo, se creó el Comité de Operación Económica del Sistema Interconectado Nacional (COES), conformado por las generadoras y transmisoras con la finalidad de coordinar la operación del Sistema Eléctrico Interconectado Nacional (SEIN) al mínimo costo- y en 1996, el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN) que asume, regula y supervisa que las empresas del sector eléctrico cumplan las disposiciones legales vigentes. OSINERGMIN también establece y regula las tarifas en barra, un componente dentro de la tarifa para el consumidor final dentro del mercado regulado de electricidad y, además, es el encargado de conducir el proceso de subastas de energía renovable por encargo del MINEM7.

Durante estos años, la negociación por el gas se reactivó entre el consorcio Shell-Mobil y Gobierno a través de Petroperú. En 1996, se firmó un contrato por 40 años para la exploración y explotación del lote 88, el cual constaba de 3 etapas. Sin embargo, el consorcio Shell-Mobil se retira en 1998 luego de la ejecución de la primera etapa, consistente en desarrollo de estudios y perforación de pozos exploratorios. El consorcio exigía poder exportar libremente a Brasil y manejar el proyecto de manera integrada, es decir, manejar las etapas de explotación, transporte y exportación del gas natural.

Por otro lado, en 1999, se decidió suspender las concesiones de hidroeléctricas a través de la Ley N° 26980, con el fin de promover el ingreso del gas natural para la generación termoeléctrica. Más adelante ese mismo año, se promulgó la ley de promoción de la industria del gas natural (Ley N° 27133), la cual amplía la suspensión de concesiones para hidroeléctricas y creó un cargo a los usuarios eléctricos para financiar el ducto de gas natural de Camisea: la Garantía por Red Principal.

La demanda de electricidad empezó a incrementarse consistentemente a partir del 2001, generándose 20,785 GWh en ese año. Es en el 2004 en el cual inicia operación el proyecto Camisea, suministrando Gas Natural a la central térmica de Ventanilla. De esta manera, ya en el 2007, la participación térmica, que había estado en 15% en el 2001, se incrementa a 35%, dado el ingreso de Camisea y a la política de promoción de la industria del gas natural.

7 En el Perú se tiene un mercado regulado constituido por el grueso de los clientes finales y un mercado libre conformado por los grandes consumidores quienes tiene una demanda mayor a 1 MW.


18

En el año 2008, se inició la aplicación de nuevos incentivos para la inversión hidroeléctrica a través de licitaciones (Decreto Legislativo 1041). El mismo decreto incentiva la eficiencia con el uso de ciclo combinado de gas natural 8. Ese mismo año, se aprueba el Decreto Legislativo 1002, el cual creó las subastas de recursos energéticos renovables, estableciendo el objetivo de tener un 5% participación de RER en el consumo nacional de electricidad. Además, en el año 2010 se creó la Dirección de Eficiencia Energética dentro del MINEM y se convocó a la primera subasta de energías renovables, seguida por la segunda en el año 2011, y la tercera en el 2013.

El mecanismo de subasta RER asigna a las adjudicadas una prioridad en el despacho diario y la compra de la energía producida a un precio establecido en un proceso de subasta. Las tecnologías permitidas son la biomasa, eólica, solar, y minihidro. Sin embargo, en la tercera subasta fueron dejadas de lado la tecnología eólica y solar en dicha convocatoria.

En el año 2011, PROINVERSION realizó una licitación por 1000 MW destinados a centrales hidroeléctricas, acorde al aumento de demanda que se experimentaba en ese entonces. Así, la generación de electricidad aumentó a 41,036 GWh en el 2012, cuando la generación hidráulica representaba el 53.7%, la térmica 46.2% y la proveniente de RER 0.1%, producto de las subastas indicadas anteriormente. Sin embargo, la participación de las térmicas continuó incrementándose de manera importante. Cabe resaltar que en la década del 2010, se realizaron ejercicios para delinear planes y líneas de acción para el largo plazo, publicándose el estudio sobre la Nueva Matriz Energética Sostenible 2010-2040 (NUMES) ese año y el Plan Energético Nacional 2014-2025 en el año 2014.

En el año 2014, se firman los contratos para la construcción de las centrales térmicas de Mollendo e Ilo, las cuales conforman el llamado Nodo Energético del Sur, el cual será alimentado por gas natural a través del Gasoducto Sur Peruano que aún se encuentra en desarrollo. En el 2015, se publica el Decreto Legislativo 1221 que establece el mecanismo de generación distribuida que permite la autoproducción y la venta de excedentes al SEIN. Sin embargo, esta ley tiene aún pendiente su reglamentación para ser efectiva.

Ya en el 2016, se llevó a cabo la cuarta subasta de RER, obteniéndose precios ya competitivos respecto a las energías convencionales, siendo un indicador de que sería posible tener una mayor participación de las RER en el sistema.

Sin embargo, se ha de notar que en la actualidad existe una sobreoferta de generación eléctrica, al haber 9,000 MW de capacidad instalada, cuando la demanda máxima es de 6,400 MW (COES, 2016). Este hecho contrasta con lo sucedido en el año 2008 cuando se tenía un peligro de racionamiento por déficit en la reserva de generación. Esta sobreoferta se mantendría en los próximos años, dada la futura entrada de proyectos en cola como las centrales térmicas del Nodo Energético del Sur y las hidroeléctricas adjudicadas en las licitaciones de PROINVERSION.

8 Una planta de generación de ciclo combinado genera electricidad no solo con la combustión de gas natural sino también con el calor residual producido, el cual alimenta una turbina de vapor, siendo de esta manera más eficiente que una planta de ciclo simple.


Gráfico 4. Línea de tiempo del sector eléctrico


1997 1999 2014 2015Ley 26848 para el aprovechamiento de los recursos geotérmicos

1992Ley de Concesiones Eléctricas (LCE). Reforma del Sector Eléctrico. Liberalización del sector eléctrico y creación de Comisión de Tarifas Eléctricas. Segmentación del sector en Generación, Transmisión y Distribución

Ley 26980 de Modificación de LCE suspende las concesiones para hidroeléctricas (9 meses).

Ley 27133, Desarrollo de la Industria del GN: amplía la suspensión de concesiones para hidroeléctricas y crea un cargo a los usuarios eléctricos para financiar el ducto de GN de Camisea: Garantía por Red Principal (GRP).

DS 023-2014 MEM. Se recupera el lote 88 para consumo interno.

D.L. 1221 establece la generación distribuida, permitirá autoproducción y venta de excedentes al SEIN.

2008D.L. 1002. Crea subastas de energía renovable, y establece el objetivo de ER de 5%.

D.L.1041 para la Promoción el uso Eficiente del GN y las inversiones en Hidro. . Incentiva la eficiencia con el uso de ciclo combinado en gas natural (utilización del calor residual para generar más electricidad). Crea un incentivo para favorecer a las hidroeléctricas en las licitaciones de electricidad.

D.U. 037-2008. Se provisiona generación térmica adicional

2006Ley 28832 para Asegurar el Desarrollo Eficiente de la Generación Eléctrica Posibilita a grandes usuarios a contratar directamente con las generadoras (clientes libres). Establece el mecanismo de licitaciones para que las distribuidoras contraten con generadoras.

19842010

El Estado concentra la actividad del sector electricidad a través de la empresas públicas como Electroperú, Electrolima, Etecén y Etesur.

1996Se crea el OSINERG como organismo regulador, supervisor y fiscalizador del sector eléctrico.

1992Se crea el COES para operar el Sistema Eléctrico Interconectado Nacional (SEIN) en el corto plazo al mínimo costo.

Se crea la Dirección General de Eficiencia Energética del MEM.

MEM convoca 1ra Subasta RER.

Política Energética Nacional del Perú 2010 – 2040

2011MEM convoca 2da Subasta RER.

Decisión N°757 de la Comunidad Andina. Establece un régimen transitorio de interconexión eléctrica entre Ecuador y Perú

MEM convoca 3ra Subasta RER.

2014Se publica el Plan Energético Nacional 2014-2025.

4ta Subasta RER. 1ra vez Precios competitivos de las RER respecto a las generado-ras convencionales.

2012

2013

Se publica la Nueva Matriz Energética Sostenible 2010 -2040 (NUMES).

1984

Hidráulica

11,717 GWh

73%Térmica27%

2001 2007

Hidráulica

29,943 GWh

65%Térmica35%

Hidráulica

41,036 GWh

54%Térmica46%

RER0.1%

Hidráulica

44,500 GWh

50%Térmica48%

RER2%

Generación eléctrica

Hidráulica

20,785 GWh

85%Térmica15%

Generación eléctrica Generación eléctrica Generación eléctrica

Generación eléctrica

2008Reserva de generación cae a menos del 10% de la demanda habiendo peligro de racionamiento. (déficit)

2012

2015

2016Sobreoferta de electricidad.Capacidad instalada: 9,600 MWDemanda: 6,400 MW

1988

1984

1998 2014

2000Shell descubre gas natural en el lote 88 de Camisea.

No hay acuerdo entre Shell-Petroperú. Shell abandona el proyecto.

Shell se retira y no continúa con la 2da etapa. Exigía exportar GN a Brasil y manejar el proyecto de manera integrada.

Firma de 3 contratos GN: Consorcio Pluspetrol-Hunt-SK para producción; TGP para transporte; y Techint –Graña y Montero- Sonatrach-PHSK para distribución.

2005Estado renegocia con el Consorcio Camisea el contrato de explotación de Lote 88 para autorizar el uso de 2 TCF para exportación(el lote 88 era 100% para consumo interno).

2010Inicia operación Planta de Licuefacción Melchorita, para exportación (Peru LNG).

2011Proinversión licita y adjudica 1000 MW en proyectos hidroeléctricos.

Firma de contrato para construcción de centrales térmicas en Mollendo e Ilo (Nodo Energético del Sur).

1996Consorcio Shell -Mobil firma contrato por 40 años con Petroperú para exploración y explotación del lote 88.

2004Inicia operación del Proyecto Camisea. Suministro de GN a la 1ra central Térmica (Edegel-Ventanilla)

PROY

ECTOLÍNEA DE TIEMPO DEL SECTOR ELÉCTRICO

LEYENDA Normativa Hitos del gasPolítico / Institucional Generación




20

3.5 Análisis de las barreras a la generación con RER en el Sistema Eléctrico(Diagrama Causal)

Una vez analizada la situación actual (Fotografía al 2016) y la evolución histórica (Línea de tiempo), el equipo de investigación del Proyecto PlanCC evaluó las diversas barreras y problemáticas que enfrentaría la opción de mitigación seleccionada; es decir, la de tener una mayor participación de energía renovable no convencional de 5% al 2030 en la matriz eléctrica del Perú (hoy se encuentra en un 2%). Para ello, se siguió el enfoque metodológico de las condiciones habilitantes de la mitigación planificada.

El enfoque para el análisis de barreras partió de un cuestionamiento que condujo la evaluación y las discusiones con los expertos. A saber: si la introducción de las energías renovables en el Perú tendría una serie de beneficios- como una diversificación y seguridad energética, así como menores impactos ambientales- y considerando que la tendencia de la participación de las RER en países vecinos es creciente y que los costos de la tecnología RER vienen reduciéndose, ¿Por qué no hay más RER en la generación de electricidad del Perú?

En ese sentido, el equipo de investigación del proyecto PlanCC elaboró una primera versión del “Diagrama Causal” para sistematizar la problemática, barreras, obstáculos a la penetración de las RER en el país, desde lo más específico hasta lo más general. Así, el 24 de febrero del 2016, se llevó a cabo la primera reunión con el Grupo Técnico Consultivo (GTC) de Energía con el propósito de socializarlo con expertos en energía, provenientes tanto del sector público, privado, ONGs y academia (Ver Gráfico 5). Los asistentes al primer taller con el GTC de Energía se encuentran en el Anexo 1.

Gráfico 5. Primer GTC del Sector Energía


En el Gráfico 6 se muestra el diagrama preliminar que visualiza la problemática descrita y que fue presentado al Grupo Técnico Consultivo de Energía para su discusión.


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Gráfico 6. Primera versión del Diagrama Causal de Energía: ¿Por qué no hay más electricidad generada con Recursos Energéticos Renovables en la Electricidad en el Perú?


Los aportes de este primer taller con el GTC (Gráfico 7) sirvieron para complementar el análisis previo realizado por el equipo de investigación, apoyando en la identificación de los problemas y barreras más relevantes que requieren una evaluación más profunda. Dentro de estos resaltaron: la ausencia de una prospectiva y planificación energética por el sector público, la falta de “enforcement” para hacer cumplir la ley, la intermitencia de generación de las RER y los altos costos de almacenamiento de energía. De esta manera, como siguiente paso, se profundizó la investigación sobre las barreras mencionadas y el entorno desfavorable relacionado a ellas.

Gráfico 7. Aporte del Primer GTC al Diagrama Causal en Energía: ¿Por qué no hay más electricidad generada con Recursos Energéticos Renovables en la Electricidad en el Perú?


El 21 de junio del 2016, se llevó a cabo el segundo taller con el GTC del sector Energía con el propósito de socializar la segunda versión del diagrama causal. En esta, se incorporó la investigación de las barreras ya mencionadas y los comentarios recibidos en el primer taller, además de nutrirse de la información recopilada en las entrevistas con especialistas y expertos indicados en la Tabla 1. Los asistentes al segundo taller con el GTC se indican en el Anexo 1.


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Gráfico 8. Segundo GTC del Sector de Energía


De esta manera, se consolidó la versión actualizada del diagrama causal con las barreras para la implementación de los RER, las cuales se describen a continuación:

» Fuentes RER son consideradas costosas

En primer lugar, se considera que las tecnologías de fuentes RER son aún costosas; no obstante, esto estaría siendo desmitificado con las últimas tendencias, como por ejemplo los precios ofertados en la cuarta subasta RER convocada por OSINERGMIN (OSINERGMIN, 2016). Sin embargo, las RER tienen la característica de ser fuentes de generación intermitentes (es decir que no se puede garantizar constantemente la provisión de la energía en todo momento), para lo cual se necesitarían tecnologías de almacenamiento y/o capacidad de reserva adicional, y por tanto se puede considerar un costo “escondido” en la implementación de proyectos de generación con RER, que aun estarían encareciéndolas y haciéndolas menos competitivas.

» No se reconoce “potencia firme” a las fuentes RER

A la par del problema de intermitencia, la normativa sectorial asigna a la energía eólica y solar una potencia firme igual a cero9. La potencia firme es la máxima potencia que una central puede generar con un nivel muy elevado de seguridad incluso en periodos críticos (SNMPE, 2010). Dado que los contratos con distribuidoras del SEIN y/o con clientes libres se pueden establecer como máximo hasta la potencia firme propia o contratada a terceros, y siendo la potencia firme para éstas tecnologías fijada en cero, se les imposibilita a las generadoras con RER participar de este mercado.

» RER no pueden competir contra el gas natural “barato”

Por otro lado, en el Perú existe la percepción de que las RER son caras en comparación de la generación térmica, la cual cuenta con un combustible barato, el gas natural. Como se detalló en la revisión de la evolución del sector energético, en la última década se ha desarrollado una política de masificación del gas natural, lo cual se ha traducido en una serie de medidas para fomentar la oferta y demanda de este recurso.

Por ejemplo, hay una prioridad de despacho de las generadoras térmicas a través la declaración de los costos variables diferentes a los reales, pudiendo ser cero o cercanos a él. En el sector eléctrico, los contratos entre el proveedor de gas natural y el generador se establecen por un largo plazo en donde se fija el precio y la cantidad a despachar, sea o no sea utilizado por el generador. Esta modalidad es la llamada contrato take-or-pay. El generador se ve en la necesidad de vender y pagar por ese suministro use el gas natural o no. Entonces, dado que eso podría significar grandes pérdidas para las generadoras que contraten gas, se les ha permitido que declaren costos variables igual a cero de manera que tengan costos marginales bajos y tengan privilegio para poder despachar.

9 Procedimiento PR 26 del COES “Cálculo de Potencia Firme”


23

Este problema se enmarca en un contexto en el que el gas natural pudiera estar generando una distorsión en el mercado eléctrico. La decisión de Shell de salir del contrato de explotación después de haber realizado inversiones previas, las cuales no fueron retribuidas, permitió fijar un precio del gas natural que es considerado bajo por los especialistas. Además, se estableció un precio preferencial para la generación eléctrica a diferencia de otros usos como el industrial.

La infraestructura de transporte del gas natural requirió del subsidio de los usuarios eléctricos a través un cargo en los precios de consumo eléctrico. Esto ocurrió con el gasoducto de Camisea y ocurre actualmente con el Gasoducto Sur Peruano. Es decir, se ofrecieron todas las facilidades para la generación con gas natural, lo cual genera una distorsión en el mercado eléctrico, en perjuicio de otras tecnologías.

» Ausencia de una planificación estratégica energética de largo plazo

El COES administra el sistema para garantizar que opere al mínimo costo, ordenando la prioridad de despacho de las generadoras en base a los costos marginales. Pero esto es una gestión de corto plazo y no se cuenta con una institución que planifique a largo plazo el aprovechamiento y uso de los recursos energéticos de una manera integrada y trans-sectorial, es decir, contemplar los usos en la industria, el transporte. Actualmente, si bien hay estudios o documentos aprobados por la autoridad sectorial para el mediano plazo, estos no cuentan con la solidez, transparencia técnica, participación necesaria, ni han sido elaborados bajo un proceso de apropiación con los actores relevantes que le dé validez y sustento10.

Por lo tanto, no existe una planificación de largo plazo y prospectiva de la generación y distribución de la energía que sea estratégica en el Perú. Un aumento de la cuota de las energías RER podría ser el resultado de dicho proceso prospectivo que ayude a prevenir una balanza deficitaria pero también sobreoferta en la generación, advertir un manejo ineficiente del gas, definir los mejores usos del mismo (transporte e industria), estimar la participación óptima de las RER en la matriz eléctrica, entre otros.

» No hay una real promoción de las fuentes RER por parte del Estado

Por otro lado, se ha identificado que los funcionarios del sector energía tienen el conocimiento focalizado en la tecnología hidroeléctrica convencional (que se ha utilizado por alrededor de 100 años en el Perú) y termoeléctrica (petróleo y recientemente gas). Sin embargo, se tiene una falta de capacidades en la implementación de nuevas tecnologías, como por ejemplo las Redes Inteligentes (Smart Grids) que complementan el uso de las RER, o conocimiento sobre los futuros problemas de desertificación y cambio climático como riesgos asociados a la vulnerabilidad de las fuentes de generación. Esto se refleja en una conservadora promoción de las RER por parte de la autoridad sectorial, teniendo un límite de 5% del consumo nacional en el Decreto Legislativo 1002 que promueve la generación con fuentes RER, aun cuando los precios de las tecnologías a nivel internacional vienen bajando.

» .No existe un entorno que facilite la generación distribuida

Finalmente, la generación distribuida, la cual permite que los usuarios realicen autogeneración e inyecten los excedentes de energía al SEIN, facilitaría el ingreso de tecnologías RER para la autogeneración, como por ejemplo el uso de sistemas fotovoltaicos en el sector residencial, comercial e incluso industrial.

Se cuenta con una ley, el Decreto Legislativo N° 1221, promulgado en setiembre de 2015. Sin embargo, no se cuenta con la reglamentación respectiva, la cual debe definir las condiciones técnicas, comerciales, de seguridad, regulatorias y las potencias máximas permitidas por este mecanismo. Esto requerirá además nuevas inversiones en infraestructura que permita a los autogeneradores poder realizar la inyección de los excedentes en la red (nuevos sistemas de medidores, smart grids).

En el Gráfico 9 se muestra la versión final del diagrama causal de las principales barreras para aumentar la participación de los RER en el SEIN.

10 La Dirección General de Eficiencia Energética del MINEM ha elaborado el Plan Energético Nacional 2014-2025 en el marco de sus competencias. Sin embargo, los especialistas consultados indicaron que dicho documento no puede ser considerado como un instrumento de planificación adecuado.


Gráfico 9. Diagrama causal – Mayor Participación de los RER en el SEIN


25

3.6 Agenda pendiente de los próximos 5 años (Matriz de soluciones)

En el análisis anterior, se identificaron las barreras y problemas que impiden una mayor participación de las fuentes RER en el SEIN: la falta de potencia firme para solar y eólica, intermitencia de las tecnologías RER, restricción de alcance de las subastas, falta de conocimiento en tecnología RER, distorsión de costos variables en el mercado eléctrico, falta de planificación energética, falta de reglamentación en generación distribuida, y ausencia de cumplimiento (enforcement).

En esta sección, con el enfoque metodológico para el análisis de las condiciones habilitantes de la mitigación, el equipo de investigación ha elaborado una propuesta de acciones ante cada uno de los problemas identificados, denominado “Matriz de Soluciones”. Este responde de manera sucinta ¿qué se debería hacer?, ¿cómo se debería proceder? y ¿quién debería participar?, con el fin de proveer una agenda para los próximos 5 años, la cual se describe en la Tabla 2.

La siguiente Matriz de soluciones (Tabla 2) ha sido construida a partir de la Fotografía del 2016, la Línea de Tiempo, y el Diagrama Causal sobre las razones del por qué no hay más RER en el país, así como los aportes de los expertos en energía consultados durante la Fase 2 de PlanCC.


11 Reglamento de Ley de Concesiones Eléctricas (DS 009-93-EM, Artículo N°110)

N° PROBLEMA ¿QUÉ HACER? ¿CÓMOPROCEDER?

¿QUIÉNPARTICIPARÍA?

4 Falta de conocimiento y capacidades en las autoridades públicas y usuarios sobre RER

Debido a la ausencia de información consistente sobre las ventajas, ahorros y costos de la innovación en RER en el Perú, los decisores de política son indiferentes a la implementación de una estructura de regulación y de mercado abierta a nuevas tecnologías RER.

4.1. Creación de capacidades en el sector público

Poner en evidencia los costos, ventajas y beneficios económicos, sociales y ambientales de la diversificación de la matriz energética con RER, así como los riesgos y vulnerabilidad futura de las fuentes de generación convencional.

1. Desarrollo de un programa de capacitación el estado del arte en fuentes RER, incluyendo la proyección de los precios, normativa internacional, mecanismos de promoción, orientado a funcionarios clave del sector, y vinculando a la academia (universidades y centros de investigación

2. Difundir los conceptos básicos de las RER y desmitificar barreras que están siendo superadas (por ejemplo costos de la tecnología)

3. Desarrollo de un programa de capacitación en temas de vulnerabilidad futura y riesgos de las fuentes de generación de energía en el Perú.

4. Desarrollo de campañas para promover conocimientos sobre RER a nivel de usuarios (grandes clientes, opinión pública)

MINEM

Programa CARELEC

Universidad nacionales e internacionales

OLADE, IRENA y cooperación internacional

Tabla 2. Matriz de Posibles Soluciones – Mayor participación de RER en el SEIN



1 Falta de Potencia firme para RER

La potencia firme para unidades térmicas, es el producto de su potencia efectiva por su factor de disponibilidad; para unidades hidráulicas es igual a su Potencia Garantizada por su Factor de Presencia. Según la normativa vigente11, los contratos de las generadoras con distribuidoras y clientes libres se pueden establecer sólo hasta la potencia firme propia o contratada a terceros. Dado que la generación RER no convencional tiene potencia firme igual a cero y la compra de potencia a terceros no les sería rentable, no pueden establecer contratos con clientes libres y distribuidoras del SEIN.

Por otro lado, el pago total por potencia es finito y se asigna a las unidades de generación en proporción a la potencia firme de las empresas que ingresaron al despacho de energía.

1.1 Establecer una potencia firme ad-hoc para las RER

Adoptar una nueva política para reconocer una potencia firme “ad –hoc” de las RER, considerando que cada vez son más competitivas y no contradicen la operación económica del SEIN. Las definiciones de potencia firme de las generadoras termoeléctricas e hidroeléctricas han sido establecidas por el MEM de acuerdo a las “condiciones de alta confiabilidad” . Se deberá hacer una evaluación integral para este fin.

1. Estudio y evaluación de potencia firme y desarrollo de propuesta (por ejemplo, un mecanismo promedio de producción, promedio de hora punta para eólico)

2. Evaluación y diseño de instrumento de normativa legal.

3. Consulta y pre publicación de norma.

4. MEM establece los criterios generales para elaborar el procedimiento de cálculo de de potencia firme para todas las tecnologías.

MINEM

OSINERGMIN

CEPLAN

MEF

PCM

COES

2 Intermitencia de las RER

La intermitencia de generación de las RER es una limitación técnica para el iingreso de éstas al SEIN. Para que las RER puedan despachar, requieren una capacidad de reserva o almacenamiento o nuevas tecnologías como los Smart Grids que implican un costo adicional muchas veces considerado un “costo oculto” al invertir en RER.

2.1. Uso de Smart Grids

Las Smart Grids facilitan la gestión de la operación coordinada de las diferentes tecnologías de generación , optimizando y priorizando el orden de inyección de las RER. De esta manera posibilitan una mayor participación de energía renovable en el SEIN. Los Smart Grids son un concepto que facilita la gestión de diversas tecnologías y sistemas de generación, transmisión y distribución. Se encarga de coordinar las necesidades y capacidades de estos sistemas de manera eficiente, maximizando la confianza, adaptación y resiliencia del sistema.

1. Realizar una evaluación del costo beneficio de la implementación de los Smart Grids con el propósito de mejorar gestión de la operación de las tecnologías RER de acuerdo a su naturaleza y variación en el tiempo

2. Establecimiento de nuevos estándares para nuevos equipos y de métodos para manejo de data/software para la interoperabilidad entre redes.

3. Promover la educación y formación en capital humano para el desarrollo y manejo de los Smart Grid.

4. Desarrollo de un programa de inversiones para implementar los Smart Grids en el SEIN.

5. Desarrollo de un marco normativo para la implementación de Smart Grids

6. Desarrollar proyectos piloto.

MINEM

OSINERGMIN

COES

Centros de Investigación

Universidades

2.2. Subastas por bloques horarios

Evaluar subastas por bloques horarios como por ejemplo en el caso de Chile. En estas subastas , el generador puede postular para vender energía en un bloque horario deseado, en el caso de solares en el bloque en donde hay disponibilidad de energía solar.

1. Estudio y evaluación de una propuesta técnico normativa para desarrollo de subastas por bloques horarios.

2. Evaluación y diseño de instrumento de normativa legal.

3. Consulta y pre publicación de norma.

MINEM

OSINERGMIN

COES


Universidades

2.3. Tecnologías de almacenamiento

Evaluar la implementación futura de tecnologías de almacenamiento de electricidad para las RER en el SEIN, y formar capacidades e investigación sobre tecnologías de almacenamiento

1. Estudio sobre factibilidad técnico-económica de implementar tecnologías de almacenamiento de electricidad en el Perú

2. Diseño e implementación de un programa de investigación sobre tecnologías de almacenamiento de electricidad en el Perú

3. Evaluar incluir almacenamiento en el proceso de subastas del D.L. 1002.

MEM

CONCYTEC

UNI

UTEC y otras universidades

3 Restricción para ingresar RER por encima del 5%

Actualmente el mecanismo de promoción de las RER es a través de las subastas convocadas por el MINEM. Las condiciones actuales (precio, potencial disponible) indican que sería posible tener una participación mayor de las RER en la generación, sin embargo, las subastas tienen un límite de 5%, establecido en el DL 1002..

3.1.Evaluar el proceso actual de subastas RER

Realizar una evaluación del proceso de subastas tanto de porcentaje de participación como de su idoneidad en la promoción de las RER, con el objetivo de diversificar una matriz de generación que en la actualidad es binaria (gas, hidro)

1. Estudio para evaluar el límite de participación de RER óptimo, por tipo de fuente y progresividad/duración del mecanismo de subastas,

2. Evaluar el estudio COES que indica un límite técnico de 1600MW

3. Sustentar el aumento de participación RER en un plan de energético a ser desarrollado.

4. Desarrollo de un proceso participativo para definir una meta de RER en el SEIN y modificar la norma.

PCM

MINEM

MEF

CEPLAN

OSINERGMIN

Centros de investigación

Empresas generadoras

Empresas RER



5 Declaración de costos variables de la generación con gas natural

Para que las generadoras despachen energía en el mercado regulado, el operador evalúa los costos variable de cada una. Las primeras en despachar energía son aquellas con menores costos variables, Sin embargo, las generadoras térmicas del SEIN que utilizan gas natural muestran costos variables bajos dado que la normativa permite la declaración de costos variables diferentes a los reales.

Otro factor de distorsión es el precio del gas natural para los generadores de electricidad que es menor al precio para otros usos (industria, transporte, hogares).

5.1 Evaluar la corrección de una posible distorsión del mercado eléctrico

Evaluar el impacto de cambios en la normativa sobre costos variables, y la homogenización del precio del gas para generación de electricidad respecto a otros usos.

Esto permitirá generar los instrumentos legales que permita la actualización de precios y tarifas y una mejor transferencias de beneficios

1. Estudio para evaluar el sinceramiento del precio del gas natural y su impacto en el mercado eléctrico.

2. Estudio para evaluar los impactos de corregir la distorsión de los costos variables en el mercado eléctrico

3. Analizar el uso del gas natural para otros usos como transporte (como combustible de transición), industrial, doméstico y otros usos más eficientes

4. Propuesta de modificaciones normativas

MINEM

OSINERGMIN

COES

Universidades


6 Falta de planificación energética concertada y de largo plazo

No existe una adecuada planificación energética integral, siendo el uso de los recursos condicionado a decisiones de corto plazo, sin un enfoque estratégico que considere el mejor uso de nuestros recursos energéticos, así como los impactos ambientales

6.1. Desarrollo prospectiva y de una visión país sobre energía en el largo plazo

Elaboración de un documento de política que congregue una visión de país e implementación de una política con rango de ley

1. Evaluación de escenarios energéticos de largo plazo

2. Desarrollo de una visión país donde se aumente la participación de fuentes RER sin cargar las tarifas a los usuarios.

3. Desarrollo de una política energética con rango de ley

PCM

MINEM

MINAM

Otros Ministerios

CEPLAN

6.2. Proceso para el desarrollo de prospectiva en energía de manera sistemática

Proceso participativo basado en evidencia, y que se convierta en una plataforma para generar sustento de políticas de largo plazo.

1. Diseño institucional del proceso para la formulación de prospectiva y planeamiento.

2. Establecimiento deun grupo multisectorial de alto nivel para toma de decisiones y un grupo de trabajo para elaboración de los insumos técnicos que sustenten de las políticas.

3. Establecimiento de espacios participativos con el sector privado, academia y sociedad civil.

6.3 Creación de un centro investigación y planeamiento de energía

Desarrollo de un centro de planificación energética que tenga como objetivo evaluar estratégicamente nuestras fuentes de generación y usos de energía; así como sus impactos ambientales.

1. Evaluar la creación de un centro de seguimiento, investigación y planeamiento de energía encargado de dar información de corto y largo plazo para asesorar a los decisores de política , que sea sostenible ante los cambios de gobierno.

2. Desarrollo de propuesta de creación del centro de planeamiento

3. Evaluar las alternativas de para un centro de planeamiento ( adscrito al MEM, independiente adscrito a PCM, con autonomía , etc)

MINEM

OSINERGMIN

COES

CEPLAN


Universidades

7 No existe una reglamentación para la generación distribuida

Las tecnologías de RER pueden permitir que los usuarios del sistema eléctrico instalen equipos de generación y puedan autogenerar electricidad y reinyectar los excedentes en el sistema interconectado. En la actualidad esto no es posible porque la ley de generación distribuida no se encuentra reglamentada.

7.1. Desarrollo e implementación del reglamento para la generación distribuida

Desarrollo y publicación del reglamento del Decreto Legislativo 1221 que mejora la regulación de la distribución de electricidad. Se debe definir los tamaños de las plantas de generación distribuida, los aspectos operativos, las responsabilidades de las empresas de distribución. Las tarifas y costos.

También se deben tomar en cuenta potenciales riesgos de una futura implementación masiva: menores inversiones en infraestructura de transmisión y distribución, elevación de costos para los usuarios conectados, picos de demanda en hora punta.

1. Evaluar el riesgo e impacto que pudiera implicar una futura implementación masiva de generación distribuida

2. Elaborar y publicar el reglamento a consulta para los actores interesados

MINEM

OSINERGMIN

COES

Empresas generadoras

Universidades

8 Ausencia de cumplimiento (enforcement)

En la actualidad se tienen algunos instrumentos de política y planeamiento desarrollados, sin embargo hace falta una exigencia de cumplimiento de esos instrumentos, así como de las leyes, reglamentos u otros.

8.1 Aumento de enforcement en el sector

Aumento de la exigencia de cumplimiento mediante la identificación de una entidad responsable y a través el involucramiento de los usuarios del sistema eléctrico.

1. Evaluar alternativas para una entidad encargada de la exigencia de cumplimiento de los objetivos en el sector energía (Indecopi, Defensoría del Pueblo, u otras) y que sea responsable de un seguimiento permanente

2. Desarrollo de los futuros planes y políticas con un fuerte componente participativo y de socialización.

3. Programa para capacitar a los usuarios de electricidad (empresas, sociedad civil) sobre el entendimiento del sector electricidad

4. Establecimiento de mecanismos para que los consumidores exijan el cumplimiento de los planes y políticas

PCM

MINEM

OSINERGMIN

CEPLAN

COES

Indecopi

Defensoría del Pueblo


28

Finalmente, el 6 de octubre del 2016, se llevó a cabo la tercera reunión del Equipo Nacional de Prospectiva del Cambio Climático (ENPCC), espacio de expertos de diversos sectores del país donde se propusieron alternativas innovadoras que complementan las propuestas de la matriz presentada. Los actores del sector público y privado, de la academia y otros especialistas, analizaron la situación actual del sector eléctrico presentada en la infografía; las causas históricas en la línea de tiempo, y las barreras identificadas en el diagrama causal de problemas. A partir de ello, se discutieron nuevas alternativas innovadoras, las cuales son presentadas a continuación:

» Realizar “hackatones12 por la energía”: espacios para crear soluciones y tecnológicas innovadoras con actores privados, públicos y universidades.

» Permitir a Electro Perú participar de las subastas de energía con RER.

» Actualizar el plan de estudios universitarios de ingeniería para fomentar la investigación y el desarrollo de energía con las nuevas tecnologías RER (incluyendo nuevas fuentes como mareomotriz).

» Rediseñar la matriz de impuestos y subsidios para el sector energía en coherencia con compromisos.

12 Las hackatones son encuentros colaborativos con una meta o reto específico, los cuales pueden tomar horas o días. Fueron popularizados por las comunidades hacker de programadores.


29

4. ANÁLISIS DE CONDICIONES HABILITANTES EN EL SECTOR TRANSPORTE

Durante la Fase 2 del proyecto PlanCC se aplicó una metodología innovadora para analizar las condiciones habilitantes necesarias para promover la implementación de las opciones de mitigación contempladas en la Contribución Climática del Perú (NDC por sus siglas en inglés). En el caso del sector transporte se enfocó el estudio en una opción de mitigación relativa al Sistema Integrado de Transporte, la cual se detalla a continuación.

4.1 Ámbito y alcance del estudio – Sector Transporte

En el proceso de formulación de las Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional (iNDC, por sus siglas en inglés) del Perú, el escenario de emisiones de referencia o tendencial, denominado como BAU, evaluó el transporte terrestre como principal modo de emisión del sector transporte. Este modelo también tomó como base el crecimiento del PBI per cápita relacionado al consumo de automóviles, la intensidad de uso de acuerdo a la antigüedad, recorrido anual, tasa de retiro, estructura del consumo de combustible por tipo de vehículo, rendimientos, la implementación de la línea 1 del Metro de Lima, entre otras variables y supuestos. Todo esto influiría en el aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero del Perú del sector de transporte, y por tanto ascendería a 31.1 millones de tCO2eq en el año 2030 (MINAM, 2015).

Con el fin de desacoplar las emisiones del escenario BAU, tanto en el proyecto PlanCC como en el proceso peruano de las iNDC, se evaluaron más de 10 opciones de mitigación en el sector transporte, las cuales pueden agruparse en 3 grandes bloques: masificación del gas, sistema integrado del transporte, y ecoeficiencia. Estos son presentados en el Gráfico 10.

Gráfico 10. Mitigación en el sector Transporte

Fuente: Proyecto PlanCC

A lo largo del proceso participativo con expertos, tanto en el Proyecto PlanCC como en el proceso de formulación de las iNDC conducido por el MINAM, surgió constantemente en el debate, la necesidad de tener un sistema integrado de transporte (SIT) en Lima y principales ciudades, pero también la de vivir en ciudades inteligentes donde el transporte sea reemplazado por el concepto de movilidad como parte de una planificación urbana sostenible. Sin embargo, en aras de obtener una cuantificación más objetiva de los costos y las emisiones, se acotó el SIT a la combinación de líneas de metro en Lima Metropolitana, líneas de metropolitanos o BRT (Bus Rapid Transit), corredores complementarios y líneas alimentadoras.

Si bien en las diversas reuniones y consultas con expertos se expresaron las ventajas de contar con un SIT en la ciudad de Lima- como ahorro en el tiempo de viaje, mejora en la productividad, reducción de accidentes de tránsito, reducción de contaminantes que afectan la salud, y en general, mayor bienestar para el ciudadano- salta a la vista la pregunta: ¿Por qué no se implementa un SIT en Lima?


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Como parte de la identificación de las condiciones habilitantes en el sector transportes, el presente estudio se enfoca, en primer lugar, en analizar cuáles son las causas de por qué no se logra poner en marcha el Sistema integrado de Transporte (SIT) en Lima y Callao. En segundo lugar, en identificar y distinguir las barreras centrales, a partir del análisis de sus causas específicas. Finalmente, se busca proponer alternativas de solución, considerando para ello instrumentos de política, procedimentales, de planificación y de coordinación en la forma de condiciones habilitantes.

4.2 Mapa de actores para la implementación del SIT

El mapa de actores es una herramienta simple que permite identificar los actores clave de acuerdo a sus intereses e influencia en la implementación del Sistema Integrado de Transporte en Lima y Callao. Al mismo tiempo, es una herramienta que permitió seleccionar a los especialistas clave para consultarles sobre sus aportes, insumos, percepciones y recomendaciones para la evaluación.

Se identificaron más de 30 actores, entre personas naturales e instituciones, ya sean del sector público, privado academia, cooperación internacional o sociedad civil, que se encontrarían en tres niveles de aproximación que delimitamos. Cada nivel de aproximación representa un grado de afinidad y posible involucramiento con la implementación del SIT en el transporte urbano de Lima y Callao. A continuación se describe cada uno:

» Involucrados: tienen un compromiso o interés en que implementar el SIT en el transporte urbano de Lima y Callao

» Neutrales: no tienen compromiso ni opiniones a favor o en contra de la implementación del SIT en el transporte urbano de Lima y Callao

» Ajenos: no tienen compromiso y pueden ser claros oponentes de la implementación del SIT en el transporte urbano de Lima y Callao

A partir del mapa, se identificaron diez actores clave a ser entrevistados, entre ellos, especialistas del sector público, privado y academia. Estos especialistas pertenecen al Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC), autoridad nacional del sector; a la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), que tiene la competencia del transporte urbano en Lima; a la Autoridad Autónoma del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao (AATE), encargada de las actividades de proyección, planificación, ejecución y administración de la Red Básica del Metro de Lima; a la Fundación Transitemos, involucrada con la implementación de un sistema de movilidad en Lima y Callao; y a la academia como también consultoras especializadas.

Tabla 3. Entrevistas realizadas con actores del Sector Transporte


1 Jorge Vega Privado Fundación Transitemos 27/06/2016

2 Fernando Jiménez Academia PUCP 27/06/2016

3 Ellioth Tarazona Público AATE 04/07/2016

4 David Hernández Público Protransporte-MML 05/07/2016

5 Edgardo Ramírez Privado Urbanito 06/07/2016

6 Cesar Jiménez Público AATE 07/07/2016

7 Humberto Valenzuela Público DGTT-MTC 08/07/2016

8 Gustavo Guerra García Privado Consultor 11/07/2016

9 Telmo de la Cruz Público OGPP-MTC 20/07/2016

10 Helliot Lévano Privado Fundación Transitemos 03/08/2016

Fuente: Proyecto PlanCC

Las entrevistas permitieron contrastar la investigación estadística y documental realizada sobre el transporte urbano en el Perú (JICA, 2005; JICA, 2013; MML, 2014). De esta manera, se concretó y sistematizó el entendimiento de la situación actual, las barreras y los desafíos que implican sus soluciones.


31

4.3 Estado de situación del Transporte Urbano de Lima y Callao (Fotografía al 2016)

La fotografía al 2016 sobre el transporte urbano en Lima y Callao (Ver Gráfico 11) se elaboró con el propósito de comprender los problemas de oferta y demanda de transporte y el modelo de negocio “comisionista-afiliador”, como la guerra del centavo, la superposición de competencias en el transporte y la falta de un plan que integre el SIT con la Red Básica del Metro. Así, se busca invitar a una discusión estratégica sobre el sistema actual del transporte urbano, considerando los diversos actores, instituciones e intereses involucrados.

La población de Lima y Callao ha crecido exponencialmente y con ello la necesidad de un transporte público y urbano planificado13. En la década de 1950 y 1960, empezó el surgimiento de los distritos como Comas, Villa María del Triunfo y San Juan de Miraflores a través de un proceso migratorio frente a las condiciones de centralismo económico. En la década de 1980, la población en Lima metropolitana siguió creciendo con el surgimiento de Manchay, Pachacutec y Huaycán (INEI, 1995; INEI, 2009).

Las flotas de buses y micro buses empezaron a incrementarse al igual que las rutas de transporte público. En la década de 1990, el servicio de transporte público dejó de ser brindado por la Empresa Nacional del Transporte Urbano del Perú (ENATRU). Las empresas privadas ingresaron al sector de transporte urbano y se instaló el modelo conocido como comisionista-afiliador.

Este modelo consiste en el alquiler de permisos por parte de la empresa que tiene la licitación de una ruta a pequeñas empresas o personas que tienen al menos un bus o micro bus14. La empresa licitadora obtiene ganancias solo por tener la autorización del municipio y dejar que empresas pequeñas o personas entren a la ruta. Estos últimos deben hacer todo lo posible para obtener la mayor cantidad de pasajeros, pagar el alquiler y tener alguna ganancia. Actualmente, el modelo comisionista-afiliador se compone por 424 empresas pequeñas o unipersonales (MML, 2014)15.

Así mismo, en las vías públicas existe una superposición de rutas. De acuerdo a los especialistas consultados, existen 28 niveles de superposición y cerca de 600 rutas superpuestas al menos en un tramo del recorrido, lo cual implica una seria ineficiencia. En términos de flota, en Lima y Callao circulan cerca de 34 mil unidades, de las cuales aproximadamente 90% son buses rurales (combis), y por minibuses (coaster). Estos vehículos son ineficientes pues, con una longitud máxima de 6 metros, no llevan más de 25 o 30 pasajeros por viaje. Además, indicaron que lo óptimo sería tener 17 mil unidades de 12 metros de longitud. Es decir, actualmente, existe cerca de un 50% de sobreoferta en buses, combis y coasters.

Por otro lado, existen cerca de 68 mil personas empleadas por este sistema comisionista afiliador (choferes y cobradores) bajo un sistema informal (sin derechos laborales), y en situación de alta presión ocasionando accidentes y damnificados.

Los viajes en la ciudad metropolitana de Lima y Callao se extienden alrededor de 2 horas como promedio y el 38% de pasajeros hacen viajes que duran más de 1:30 horas (BID, 2014). Al poner en valor el tiempo perdido durante un año, se encuentra que la pérdida de ingreso equivale a 4 mil millones de dólares en total16. Es decir, se pierde cerca del 2% del PBI 2015.

Actualmente, el transporte urbano de Lima y Callao está a cargo de la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) y la Municipalidad Provincial del Callao (MPC). Dentro de la MML, el Instituto Protransporte se encuentra a cargo de la operación del Metropolitano (COSAC) y la implementación de los corredores complementarios, pero la oficina Gerencia de Transporte Urbano (GTU) es la encargada de planificar,regular y gestionar el transporte urbano de Lima. Dentro de la MPC, existe también una oficina de GTU. A nivel nacional, el Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC) tiene a la Dirección General del Transporte Terrestre (DGTT) y la Autoridad Autónoma del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao (AATE). Estas tienen la competencia de ejecutar inversiones, operar y regular la Red Básica de Metro de Lima. Por otro lado, el Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento (MVCS) también cuenta con funciones en materia de movilidad y planificación urbana. Estos cuatro principales organismos del Estado tienen competencia en el transporte público y urbano de Lima y Callao, tal como se muestra en el Gráfico 11.

13 Decimos transporte público porque esta investigación no considera al transporte en taxi, ni otro tipo de transporte privado. A la vez, acotamos a transporte urbano porque no consideramos transporte de carga pesada.14 Una licitación es un método que usa el Estado para contratar una oferta que brinda un servicio en particular. El licitador es el ganador de ese contrato con el Estado.15 Una empresa unipersonal está compuesta por una sola persona.16 Este cálculo se realizó en base a la metodología del artículo de Alfonso Florez. En vía, Mayo 2014. Fundación Transitemos. Se consideró el 38% de la encuesta Megaciudades e infraestructura en América Latina. BID, 2014.


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Por parte de la MML, se ha planteado un sistema de 5 corredores a través del Plan Maestro de Transporte Urbano para el Área Metropolitana de Lima y Callao (JICA, 2005) y el Plan Metropolitano de Desarrollo Urbano Lima y Callao al 2035 (MML, 2014). Sin embargo, este último no se encuentra adoptado por la gestión actual y no se tiene un plan urbano de largo plazo ni bajo un enfoque de movilidad claro. Si bien existe un SIT- determinado por la Ordenanza N° 1613 (2012), cuyo primer y único corredor segregado de alta capacidad (COSAC - Metropolitano) viene operando a una capacidad casi saturada (Independencia-Chorrillos) - y 2 corredores complementarios en proceso17, actualmente no se cuenta con un sistema tarifario integrado. En paralelo, el MTC, a través de la AATE, ha aprobado la implementación de un sistema de 6 líneas de trenes eléctricos , de los cuales la Línea 1 (Villa el Salvador-San Juan de Lurigancho) se encuentra en operación desde el 201218, a casi 10 veces el costo de implementación del Metropolitano, pero con una mayor capacidad de traslados19. Estos dos proyectos están yendo en paralelo por distintas administraciones, enfoques de movilidad, logística; sin una coordinación efectiva entre la MML y el MTC.

17 El primer y único corredor implementado por completo es el corredor complementario Tacna-Garcilazo-Arequipa, que transita desde el Rímac (norte) hasta Miraflores (sur) y viceversa. Su operación se encuentra a cargo por los consorcios Transportes Arequipa e, inicialmente, TGA. El segundo corredor que se encuentra en proceso de implementación, es el de La Marina-Javier Prado, que se dirige desde San Miguel (oeste) hacia La Molina (este). El tercero aún en proceso de implementación de la etapa de prueba, es el corredor San Juan de Lurigancho – Brasil, que fue obstaculizado por diversos reclamos.18 La Línea 1 se encuentra en operación desde el 2012 en su primer tramo (Villa el Salvador - Cercado de Lima). A partir del 2014 entró en operación el tramo 2 (Cercado de Lima- San Juan de Lurigancho).19 El Metropolitano (COSAC) ha costado 300 millones de dólares, mientras que la línea 1 de metro 2,500 millones de dólares. Es decir, el COSAC representa el 12% del costo de la línea 1 y transporta más pasajeros por día.


Gráfico 11. Estado actual del Transporte Urbano en Lima y Callao (Fotografía al 2016)


N

Río Rím

ac

Río C

hillón

45

2M

3

1

L1

L4

L2

L4L6

L3

L6

L3

L5

CHORRILLOS

VILLA EL SALVADOR

SANTIAGODE SURCO

ATE - VITARTE

SAN JUAN DELIRIGANCHO

CALLAO

COMAS

Río Rím

ac

Río C

hillón

N

L5

CERCADO DE LIMA

L1

L2

Ministeriode Transporte

Municipalidad de Lima

Municipalidaddel Callao

Ministerio de Vivienda,Construcción y Saneamiento

CHORRILLOS

VILLA EL SALVADOR

SANTIAGODE SURCO

ATE - VITARTE

SAN JUAN DELIRIGANCHO

CALLAO

COMAS

CERCADO DE LIMA

RÍMAC

SANMIGUEL

LA MOLINA

LURIGANCHO(CHOSICA)

VILLA ELSALVADOR

CHORRILLOS

SAN JUAN DELURIGANCHO

EL AGUSTINO

LA VICTORIA

SANLUIS

LIMA

INDEPENDENCIACOMAS

LOS OLIVOS

PUENTEPIEDRA

VENTANILLA

ANCÓN

SANTA ROSA

CALLAO

SAN MARTÍN DE PORRES

ATE-VITARTE

VILLAMARIADEL TRIUNFO

LURÍN

PACHACAMAC

CIENEGUILLA

SAN JUANDE MIRAFLORES

SURCO

SANBORJA

SANTAANITA

CARABAYLLO

MIRAFLORESCorredor TGA

Corredor Javier Prado

Amancaes

L1

L1

Nuestro transporte es ineficiente y desordenado. La superposición de rutas, el modelo de negocio que crea informalidad, la desarticulación y superposición de funciones, y el conflicto de competencias en la conurbación Lima-Callao, están ocasionando pérdidas. ¿Qué podemos hacer para solucionar el transporte caótico?

El transporte urbano hoy

Modelo de negocio actual“Comisionista/afiliador”

424 600 68,000choferes y cobradores

34,000

¿Qué hacemos con el transporte urbano en Lima y Callao?

Elab

orac

ión:

Lib

élul

a, G

estió

n y

Cam

bio

Clim

átic

o/ In

fogr

afía

: Iva

n P

alom

ino

EstaciónMatellini

2 $ 4,000 17,500 MM 9.9 MM 63.5 %

2 Sistemas desarticulados Competencias superpuestas en movilidad

EstaciónIndependencia

PardoTacna -Garcilazo

-Arequipa

Javier Prado - La Marina - FaucettEstación Bayovar

Estación Villa el Salvador

(1)

(5) (6) (7) (8)

(2)

(9) (10) (11)

(3) (4)

Villa El Salvador –SJ LuriganchoInversión:

Metro Linea 1

$ 2,500 MM

Flujo actual:

320,000pasajeros/día pasajeros/ día

Capacidadmáxima:

500,000

Empresasde transporte

flota actual de transporte público donde 90% son combis y coaster

Rutassuper-

puestas

horas promedio

de viaje por persona al día

dólaresal año es

el costo de congestión

unidades de transporte público en

exceso

de pasajerosy 20 MM viajes al día en Lima y

Callao

(16) estáinsatisfecho con

el transporte público de Lima y

Callao

(14) (15) 6 metros - Ministerio de Transporte y Comunicaciones

5 Corredores - MunicipalidadMetropolitana de Lima

Aún no esautosostenible

(12) (13)Chorrillos - ComasInversión:

MetropolitanoCapacidadmáxima: al límite

US$ 300 MMFlujo actual:

700,000pasajeros/día

En Saturación

Regular el transporte y tránsito terrestre, autorizar la prestación de servicios de transporte y tránsito terrestre por carretera y servicios complementarios.

Proyectar, planificar, ejecutar y administrar la Infraestructura Ferroviaria correspondiente a la Red Básica del Metro de Lima.

Planificar, regular y gestionar el tránsito urbano de pasajeros, otorgando las concesiones, autorizaciones y permisos de operación.

Planificar, implementar, administrar y mantener el Metropolitano (COSAC), y los Corredores Complementarios.

Proponer y ejecutar la normatividad de transporte y tránsito, otorgar licencias y autorizaciones, controlar la circulación vial, y planificar y supervisar las obras de infraestructura vial.

Proponer, desarrollar, contribuir y normar la infraestructura de movilidad de manera coordinada aticulada y cooperante con los gobiernos regionales y locales.

Autoridad Autónoma del Tren eléctrico

Dirección general de transporte terrestre

Instituto Protransporte

Gerencia de Transporte Urbano

Gerencia de Transporte Urbano

Dirección General Políticas y Regulación

Notas y fuentes: (1, 2, 3) Plan 2035; (4) En base a flota actual; (5) Ipsos Apoyo, 2015; (6) Cálculo en base a artículo de Alfonso Florez. En vía, Mayo 2014. Fundación Transitemos, y encuesta Megaciudades e infraestructura en América Latina. BID, 2014; (7) Cálculo en base a presentación Protransporte-Gustavo Guerra García; (8) Población INEI, 2016; (9) Memorias anuales AATE y declaración ex - ministro MTC, 2016; (10) Cálculo a partir de 9.9 millones de pasajeros en diciembre 2015. Informe de desempeño Concesión del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo Lima y Callao, Línea 1. OSITRAN 2015;

(11) Adenda N°4 según Gestión, 12 julio 2016; (12) Declaración del Concejo de Lima. 9 de Abril del 2010. La República; (13) Página web del Metropolitano, MML 2016; (14) Protransporte; (15) CAF. El caso de la línea 1. 2015: (16) Encuesta Lima cómo vamos 2015. | Nota: Los datos fueron aproximados por defecto.

EL PROYECTO PLANCC ES DIRIGIDO POR:




34

4.4 Evolución del Transporte Urbano de Lima y Callao (Línea de Tiempo)

De acuerdo al enfoque metodológico para el análisis de las condiciones habilitantes de las opciones de mitigación, se realizó un recuento histórico sobre la evolución del transporte urbano en Lima y Callao, denominado “Línea de Tiempo” (ver Gráfico 12). Se tiene como objetivo comprender cómo se llegó a la situación actual, considerando aspectos normativos, políticos, institucionales -tanto desde la óptica nacional como municipal- así como hitos operativos y contractuales; además, comparando con la flota y la población a lo largo del periodo. La recopilación de hitos históricos se basa en una revisión bibliográfica pero también en las entrevistas con los actores identificados en la sección 4.2. A continuación, se describen todos los hechos más relevantes.

Desde la década de 1920, en Lima existía un sistema de tranvía eléctrico con un sistema único de pago (Bielich, 2009). En el año de 1972, desde el gobierno central, se hablaba de un anteproyecto para crear un “Sistema de Transporte Rápido Masivo de Pasajeros en el Área Metropolitana de Lima y Callao”. En la década de 1980, debido al crecimiento poblacional20, la demanda de transporte empezó a exceder la oferta, con lo cual el déficit del servicio de transporte fue evidente (antes Empresa Nacional de Transporte Urbano del Perú, ENATRU). En los 80’s, el Ministerio de la Presidencia creó la Autoridad Autónoma del Proyecto Especial Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao, la cual permanece hasta hoy como la AATE.

En la década de 1990, a través de los Decretos Legislativos N° 640, 642 y 651, se determinó la libre competencia de tarifas y libre acceso a rutas, con lo cual se permitió que cualquier persona con vehículo podría dar servicio de transporte público, con excepción de los vehículos de carga y de tres ruedas. Con esta liberalización, el MTC fue fusionado con el Ministerio de Vivienda y Construcción21.

A nivel local, el Instituto Metropolitano de Planificación de la MML elaboró el Plan de Desarrollo Metropolitano de Lima y Callao, 1990-2010, que ya incluía una Red Metropolitana de Corredores Viales. En 1997 el MTC creó el Consejo de Transporte de Lima y Callao (CTLC) conformada por la MML, el MTC, el MEF, el MMC y la PNP para regular las rutas de interconexión entre Lima y Callao, el cual, a través del Proyecto Transporte Urbano Metropolitano de Lima y Callao (PROTUM), propuso un sistema troncal-alimentador de buses. A pesar de estos intentos, no se tuvo una política suficientemente efectiva de largo plazo que regule el servicio de transporte.

En 1997, la Municipalidad de Lima Metropolitana empezó a reglamentar el otorgamiento de autorizaciones de rutas y uso de vías metropolitanas, a través de las Ordenanzas N° 104, 131 y 132 de la MML, y ya en 1999, se dictó la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, Ley N° 27181, y el MTC volvió a ser un ministerio autónomo e independiente.

En la década de los 2000, la flota de transporte público estuvo compuesta por 23,300 vehículos22. Un hito clave fue en el 2003, cuando se dictó la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972), la cual otorgó competencias sobre los servicios de transporte público e infraestructura urbana a las municipalidades provinciales. Con esta nueva política, se creó el comité de Transporte Metropolitano de Lima (TRANSMET) y se aprobó el Plan de Transporte Urbano de Lima (PTUL) para desarrollar los estudios técnicos del COSAC I (Metropolitano).

En el 2004, se declaró de necesidad pública el continuar con la ejecución del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao (Ley N° 28253), y se permitió subsidiar su implementación. En el 2009, la AATE retornó bajo la jurisdicción del MTC y en el 2010 se aprobó la Red Básica del Metro de Lima (DS 059-2010-MTC), la cual se empezó a implementar al margen de la administración de la MML (en el 2012, la Línea 1 Metro de Lima, y a partir del 2014 la Línea 2).

A nivel municipal, se realizó el Plan maestro de transporte urbano para el área metropolitana de Lima y Callao en el 2005 (JICA, 2005). Este estudio estima por primera vez la oferta y la demanda de viajes en Lima y Callao. En el 2004, la MML creó PROTRANSPORTE como instituto encargado de la implementación de los Corredores Segregados de Alta Capacidad-COSAC. En el 2007, se inició la construcción del Estación Central del Metropolitano (COSAC I) y en el 2008, se realizó el primer contrato de Concesión del Metropolitano con préstamos del Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE). En el 2009, se aprueba el contrato de Concesión de la Unidad de recaudo del Metropolitano, y en el 2010, el Metropolitano inicia operaciones.

En el 2011, la Ordenanza 1538 de la MML, limitó el incremento de flota vehicular para transporte público y permitió solo la incorporación de buses que cumplan con características técnicas adecuadas (Buses Patrón). En el 2012 se creó el actual Sistema Integrado de Transporte Publico de Lima Metropolitana (Ordenanza municipal 1613) que

20 La población se duplicó en dos décadas, pasó de 2.1 millones de habitantes en 1961 a 4.7 millones en 1981.21 Ministerio quedó constituido como Ministerio de Transporte, Comunicaciones, Vivienda y Construcción en 1992 (D.L. N° 25491).22 La flota se componía por: 8,168 combis, 10,440 coaster, 4,692 omnibuses


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estaría compuesto por la integración física, operacional y tarifaria, y que aprueba el Plan Regulador de Rutas.

En el 2013, el Instituto Metropolitano de Planificación elaboró el Plan de Desarrollo Concertado de Lima Metropolitana (PRDC-Lima), el cual, por primera vez, establece una visión de transporte y movilidad de Lima a largo plazo(2025). Luego, en el 2014, la MML presenta el PLAM2035 que expande esta visión de movilidad en la ciudad de Lima y Callao, considerando la implementación de un SIT, de una red no motorizada, una red de vehículo privado, interprovincial y de mercancías, todo esto como parte de una propuesta integral de ordenamiento urbano y territorial. En el 2014, inician las operaciones del primer corredor del SIT (Tacna-Garcilaso-Arequipa).

Para finalizar, en el presente año la MML dictó la ordenanza 1876 que permitió que se renueven de manera automática las autorizaciones de ruta hasta el 2018. Por otro lado, la MML empezó a enfrentar arbitrajes por incumplimiento contractual de la concesión del Metropolitano y consorcios retirados en el 2016, generando incertidumbre sobre la continuación del SIT.


Gráfico 12. Línea de tiempo del Transporte Urbano


1987DS001-86-MIPRE creaAutoridad Autónoma del Proyecto Especial Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de LyCdel Sector Eléctrico.

1997MTC crea el Consejo de Transporte de L&C (CTLC). Preside MML, MTC, MEF, MMC, PNP para regular las rutas de interconexión entre LyC

2003Ley Orgánica de Municipalidades (27972): competencias municipales en los servicios de transporte público e infraestructura urbana.

1991 1995RS 012-95-MTC, crea Comisión Multisectorial para Transporte LyC

DL 842, permite la importación de vehículos con timón cambiado a través de CETICOS

DL’s 640, 642 y 651: Libre acceso a competencia de tarifas en rutas de todo el país. Cualquiera puede dar servicio de transporte urbano.DS. 080-91-EF Permite importación vehículos usados

1996Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre 27181.Se separa MTC y MVCS

1999

2004Ley 28253: necesidad publica continuar ejecución del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de LyC. Permite subsidio del Estado.

2009DS 059-2010-MTC, Red Básica Sistema Eléctrico Transporte Masivo de LyC (Cinco Líneas de Metro)

2010DS 003-2014-MTC modifica RNAT: permite a Mun. provinciales que supervisen y fiscalicen en su jurisdicción a los transportistas autorizados por otra municipalidad.

DS 010-2014 MVCS otorga funciones a MVCS para normar la infraestructura de movilidad urbano y rural.

Desarrollo del NAMA de Transporte Urbano Sostenible liderado por el MTC con participación MINAM, COFIDE y MML

2014 2015

MTC desautoriza COSAC II por superposición con Metro 2

2011

DS 017-2009 MTC, Reglamento Nacional de Administración del Transportes (RNAT), posibilita una gestión común en conurbaciones

La AATE regresa al MTC.

Ley 29303: fin de importación de vehículos usados para cambio de timón y siniestrados.

2008

1972Consorcio MetroLima elabora estudio y anteproyecto del "Sistema de Transporte Rápido Masivo de Pasajeros en el Área Metropolitana de LyC".

1990

1989

1992

1998

IMP elabora Plan de Desarrollo Metropolitano de LyC, 1990-2010. Incluye Red Metropolitana de Corredores Viales (Público e Interprovincial)

MTC se integra con Min. Vivienda y construcción: MTCVC

INVERMET, Plan de Transporte Urbano de Lima, propuso red de corredores de buses

1997

2003

ORD 104, 131 y 132 de la MML reglamenta servicio transporte urbano, autorización de rutas y uso de vías metropolitanas

2001La AATE se transfiere a la MML

CTLC crea Proyecto Transporte Urbano Metropolitano LyC PROTUM) y propone un sistema troncal-alimentador de buses.

Comité de Transporte Metropolitano de Lima, TRANSMET aprueba Plan de Transporte Urbano de Lima (PTUL) para desarrollar los estudios técnicos del Metropolitano (COSAC I).

2004

2007

Plan Maestro Transporte Urbano LyC del MTC-MML-MPC-JICA: 1er estudio que estima oferta y demanda de transporte LyC.

ORD 732 MML crea PROTRANSPORTE a cargo de los Corredores Segregados de Buses de Alta Capacidad (COSAC)

2011ORD 1538 MML: Limita el incremento de combis, solo permite flota bus patrón.

20122014

2013ORD 020 2007 MP Callao otorga autorizaciones de rutas que caducaran el 2017

ORD 1613 MML crea el Sistema Integrado de Transporte Publico de Lima Metropolitana, aprueba el Plan Regulador de Rutas.

PLAM2035: Visión de movilidad de ciudad: SIT, transporte de carga, no motorizado, etc.

ORD 1893 MML: GTU podrá modificar y anular rutas para eliminar superposición

ORD 1876 MML. Posterga la caducidad de las autorizaciones del servicio de transporte hasta 2018.

2015Plan Maestro Transporte Urbano de LyC

IMP elabora el PRDC de Lima: Establece visión de transporte y movilidad de Lima al 2025

(INEI 2007)

50’s - 60’s

Expansión de la ciudad: Comas, Villa María del Triunfo y San Juan de Miraflores.

1987

Déficit en el servicio de transporte, demanda excede la oferta.

Expansión de la ciudad: Pachacutec, Huaycan, Manchay

Ingreso masivo de combis. Nuevo modelo de empresas unipersonales.

2014Flota operativa:C. rurales: 17,340Microbús: 12,240Ómnibus: 4,420Total: 34,000

(INEI 2015)

2015

1990-1996 2002Flota operativa:C. Rural: 8,168Microbús: 10,440Ómnibus: 4,692TOTAL: 23,300

hab LyC(INEI 1981)

4.7 MM hab LyC(INEI 1961)

2.1 MM (INEI 1993)

hab LyC6.4 MM hab LyC8.4 MM

hab LyC9.9 MM

2007

20’s - 60’sSistema integrado de tranvías eléctricos con medio único de pago

1976Empresa Nacional de Transporte Urbano (ENATRU)

2007

2008

2009

2010Inicia operación Metropolitano Matellini – Estación Central

1993Quiebra de ENATRU

1989Tren eléctrico: adquisición de 6 vagones

Inicio Construcción de Estación Central del Metropolitano-Plaza Grau

2012Inicia operación de Línea 1 Metro de Lima

2014Inicio de operaciones de Corredor Complementario:Tacna –Garcilaso-Arequipa

Adjudicación de Línea 2 al Consorcio Nuevo Metro de Lima para la operación.

2016Opera 1ra ruta alimentadora corredor Javier Prado (Manchay).

Fase Prueba de CC San Juan de Lurigancho-Brasil.

MML enfrenta arbitrajes por incumplimiento contractual de la concesión del Metropolitano y consorcios retirados

Linea 2 del Metro retrazado por burocracia.

2015Se integra tarifa: S/. 2.50 por viaje alimentador + troncal metropolitano

Contrato Gasocentro del COSAC I: exige Euro 4 (GNV).

Contrato de Concesión de la Unidad de recaudo delMetropolitano

Primer contrato de Concesión Metropolitano: Exigen nivel de emisiones Euro4. Consorcio Lima Bus S.A (Colombia Perú Brasil). Prestamos COFIDE.

LEYENDA Ámbito Nacional OperativoÁmbito Municipal Indicadores

PROY

ECTOLÍNEA DE TIEMPO DEL TRANSPORTE URBANO




37

4.5 Análisis de las barreras a la implementación del SIT en Lima y Callao

Siguiendo el enfoque metodológico de las condiciones habilitantes de la mitigación, y una vez analizada la situación actual (Fotografía al 2016) y la evolución histórica (línea de tiempo), el equipo de investigación de PlanCC evaluó las diversas barreras y problemáticas que se enfrentaría la opción de mitigación seleccionada; es decir, implementar un Sistema Integrado de Transporte en Lima y Callao (SIT).

El enfoque consistió en partir de un cuestionamiento para conducir la evaluación y las discusiones con los expertos. A saber: si hubo intentos de llevar a cabo una planificación integrada entre Lima-Callao, y hay una aspiración de tener una ciudad planificada, más segura y eficiente, ¿por qué hasta hoy no se tiene un sistema integrado de transporte? ¿Cuáles son las barreras normativas, institucionales y/o técnicas?

En ese sentido, el equipo de investigación del proyecto PlanCC elaboró una primera versión del “Diagrama Causal” para sistematizar la problemática, barreas, obstáculos a la implementación del SIT en Lima y Callao, desde lo más específico hasta lo más general. El 24 de febrero de 2016 se llevó a cabo la primera reunión con el Grupo Técnico Consultivo (GTC) de Transporte con el propósito de socializarlo con los expertos en transporte urbano, provenientes tanto del sector público, privado, ONGs y academia (Gráfico 13). Los asistentes al primer taller con el GTC de Transporte se encuentran en el Anexo 1.

Gráfico 13. Primer GTC del sector Transporte Urbano

En el Gráfico 14 se muestra el diagrama preliminar que visualiza la problemática descrita y que fue presentado al Grupo Técnico Consultivo de Transporte para su discusión.


38

Gráfico 14. Primera versión del Diagrama Causal de Transporte: ¿Por qué no se implementa el Sistema Integrado de Transporte en Lima y Callao?


Los aportes de este primer taller con el GTC (Gráfico 15) sirvieron para complementar el análisis previo realizado por el equipo de investigación, apoyando en la identificación de los problemas y barreras más relevantes que requieren una evaluación más profunda. Dentro de estos resaltaron: el modelo comisionista-afiliador, la ausencia de un enfoque de movilidad, las competencias fragmentadas y superpuestas en la conurbación Lima y Callao y ausencia de continuidad en la implementación del SIT. De esta manera, como siguiente paso, se profundizó la investigación sobre las barreras mencionadas y el entorno desfavorable relacionado a ellas.

Gráfico 15. Aportes del Primer GTC al Diagrama Causal en Transporte: ¿Por qué no se implementa el Sistema Integrado de Transporte en Lima?

El 16 de agosto de 2016, se llevó a cabo el segundo taller con el Grupo Técnico Consultivo (GTC) del sector Transporte con el propósito de socializar la segunda versión del diagrama causal, en la que se incorporó la investigación de las barreras ya mencionadas y los comentarios recibidos en el primer taller con el GTC, además se nutrió de la información recopilada en las entrevistas con especialistas y expertos (Tabla 3). Los asistentes al segundo taller con el GTC se indican en el Anexo 1.


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Gráfico 16. Segundo GTC del sector Transporte Urbano


Después de ambas reuniones con el GTC, habiendo realizado la presentación de la situación actual, la explicación los hechos históricos y de las principales barreras identificadas, los expertos del GTC indicaron sus aportes, dialogaron y analizaron entorno a ellas. De manera que, como resultado, las barreras fueron enmarcadas en tres grandes grupos de problemas que se explicaran a continuación (ver Gráfico 17).

» Infraestructura del SIT costosa y servicios complejos

En primer lugar, la infraestructura para implementar un SIT y la implementación como operación del servicio a brindar son costosas y complejas. Actualmente, la ejecución de cada línea del metro de Lima requiere del desarrollo de estudios previos (pre-inversión), tales como los estudios de perfil, certificación ambiental (estudio de impacto ambiental), estudios que demuestren la inexistencia de restos arqueológicos; además, es necesario el saneamiento y expropiación de terrenos antes de realizar la concesión del tramo respectivo.

Un proyecto de esta magnitud requiere de grandes inversiones (por ejemplo, la Línea 2 en construcción requiere una inversión de USD 5168 millones) las cuales provienen tanto de fondos públicos para la infraestructura, así como de los consorcios privados adjudicados para la operación del metro (MTC, 2016).

Los altos costos de inversión para la construcción e implementación de un SIT es un problema actual porque, de acuerdo a los Decretos Legislativos 640, 642 y 651, el transporte urbano no es un sector que permita la subvención del Estado, pues es considerado un servicio privado, a diferencia de otras ciudades importantes en la región, y funciona por libre competencia, lo cual implica que el Estado no debe intervenir.

» Competencias superpuestas y desarticuladas

En segundo lugar, existen competencias desarticuladas o superpuestas de diversas instituciones y autoridades públicas que necesitan mayor coordinación y articulación. Al momento, la implementación de la Red Básica de Metro se ha llevado a cabo sin una articulación con la implementación del COSAC I (Metropolitano) y el Sistema de Corredores Complementarios. En el 2011, el MTC, en calidad de autoridad de transporte, desautorizó la construcción del segundo corredor complementario ya que se superponía a la ruta de la línea 2 del Metro.

Por otro lado, también existe un problema de coordinación entre la GTU del Callao y la GTU de la MML. Lima y Callao componen una conurbación urbana; es decir, son dos urbes que por su crecimiento poblacional existe una conexión entre sus actividades económicas y sociales, por lo que forman parte de un mismo sistema. En este contexto, la GTU-Callao emite licencias para rutas que tienen circulación en Lima, superponiéndose con la de las rutas y corredores implementados por la MML.

Otro problema es que la distribución de competencias hace que muchos niveles de gobierno tengan injerencia en la temática de transporte urbano, pero no hay una instancia que se haga finalmente responsable de manera


40

comprehensiva. Las autoridades con competencias respecto al transporte urbano son el MTC, Gobiernos Regionales, Municipalidades y recientemente el MVCS. Lo que se necesita es que todas las dependencias del Estado funcionen como un bloque y no haya contradicciones.

» Reforma del transporte postergada y obstaculizada

La implementación del SIT requiere una reforma que implica la eliminación del modelo comisionista-afiliador. La MML ha realizado varios intentos de reducir la flota de este modelo; sin embargo, la oposición por parte de choferes, empresas, municipios distritales y la poca disposición del municipio provincial del Callao, ha impedido el desarrollo de dicha reforma. La MML, durante 2011-2014, optó por ejecutar mecanismos de negociación con los choferes y pequeños empresarios de manera que estos sean empleados o sean parte de los consorcios que postulan para operar en las licitaciones. Sin embargo, desde el 2015, la MML no está cancelando las rutas superpuestas, e incluso está ampliando la vigencia de estas rutas. Para que la reforma se realice y el sistema funcione se necesita retirar el excedente de vehículos y detener la constante postergación del SIT.

Por otro lado, existe una percepción en los usuarios sobre un aumento de la tarifa del transporte con la implementación del SIT, lo cual también desencadena su rechazo. Los alcaldes, frente al interés de preservar y aumentar sus votantes, no tienen incentivos para oponerse a los usuarios y ejecutar la reforma de transporte.

Finalmente, a pesar que existen estudios sobre transporte urbano para Lima y Callao bastante profundos y holísticos, estos no han sido aprobados como un instrumento de política, como el PLAM2035 (MML, 2014). Actualmente, no existe una visión o plan urbano consensuado de largo plazo. De la mano a esto, tampoco se ha aprobado un enfoque de movilidad urbana en la gestión del transporte, lo cual dificulta la implementación de los distintos elementos de un SIT.


Gráfico 17. Diagrama causal – Implementación de un Sistema Integrado de Transporte


Proceso engorroso: - EIA - Expropiaciones - Permisos municipales - Restos arqueológicos

Transporte no recibe subsidio porque no es considerado

servicio público

Se regula por libre competencia. Estado no

puede invertir

Infraestructura y servicios son costosos y complejos

Rechazo de los transportistas

Modelo comisionista-afiliador es más atractivo al corto plazo

Promueve informalidad (no dan boleto, no pagan IGV, CTS, etc)

No tienen enfoque de negocio de largo plazo (son empresas unipersonales)

Guerra del centavo

Población no conoce el SIT ni sus beneficios. Rechaza cambiar el sistema actual porque es barato y con amplia cobertura.

No hay visión o plan consensuado de la ciudad de Lima y Callao a largo plazo

No hay un enfoque de movilidad urbana en la gestión del transporte

El metro y metropolitano tienen sistema de pago incompatibles

Alcaldes no tienen incentivos para la reforma

Miedo a perder votantes

No hay decisión política

El cambio del sistema comisionista-afiliador por concesiones provoca un aumento de

tarifas y rechazo

Planes de transporte urbano cambian en función del alcalde

No hay una definición consensuada de SIT (público, privado, taxis, ciclistas, metro-trenes, etc)

MML no cancela rutas superpuestas y amplia vigencia

MML tiene competencia en transporte urbano pero no tiene capacidad de enforcement

MPC no cancela rutas que ingresan a Lima y

amplía su vigencia

Competencias superpuestas entre MML y MPC

Movilidad es competencia del MVCS

Conflicto de competencias en vías provinciales vs distritales

MTC no tiene competencia en transporte urbano pero ejecuta metro porque lo declaró prioridad

Competencias superpuestas y desarticuladas Requiere reforma del transporte urbano que ha sido postergado y obstaculizado

PROY

ECTODIAGRAMA CAUSAL DEL SECTOR TRANSPORTE

Con una metodología participativa, se han identificado 3 principales tipos de barreras para la implementación de un sistema integrado de transporte urbano en Lima y Callao.

A continuación, se muestran sin ningún orden de prioridad:

¿POR QUÉ NO HAY UN SISTEMA INTEGRADODE TRANSPORTE (SIT) EN LIMA Y CALLAO?




42


En el análisis anterior se identificaron las barreras y problemas que impiden la implementación de un Sistema Integrado de Transporte: Competencias superpuestas y desarticuladas, Infraestructura costosa y servicios complejos, y una reforma del transporte que ha sido obstaculizada y postergada.

En esta sección, con el enfoque metodológico para el análisis de las condiciones habilitantes de la opción de mitigación, el equipo de investigación ha elaborado una propuesta de acciones ante cada de uno de los problemas identificados, denominado “Matriz de Soluciones”. Esta responde de manera muy sucinta ¿qué se debería hacer?, ¿cómo se debería proceder? Y ¿quién debería participar?, con el fin de proveer una agenda para los próximos 5 años, la cual se describe en la Tabla 4.

La siguiente Matriz de Soluciones (Tabla 4) ha sido construida a partir de la Fotografía del 2016, la Línea de tiempo, y el Diagrama Causal -sobre las razones del por qué no se implementa el SIT en Lima y Callao-, así como de los aportes de los expertos en transporte consultados durante la Fase 2 del PlanCC.




1 Competencias superpuestas y desarticuladas

En la actualidad Lima y Callao forman una conurbación urbana, es decir son dos urbes que por su crecimiento poblacional tienen unidas sus actividades sociales-económicas y desplazamientos. En este contexto, existen problemas en el otorgamiento de autorizaciones de rutas para el ingreso a la provincia continua que la GTU del Callao otorga, superponiéndose con las de la GTU de la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML).

Por otro lado, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) gestiona la Red del Metro del Lima a pesar de no tener competencia en el transporte urbano pero si ferroviario en el país, mientras que la MML gestiona el Metropolitano (BRT), corredores complementarios y otras rutas de buses; y el Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento (MVCS) tiene la competencia en la infraestructura de movilidad urbana. También se presentan conflictos de competencias en las vías nacionales, provinciales y distritales. Esto configura un esquema institucional de compleja coordinación a la hora de implementar un Sistema Integrado de Transporte (SIT).

1.1 Creación de una Autoridad Única del Transporte (AUT)

Contar con una autoridad única de transporte que planifique, racionalice y regule los medios de transporte urbano, y ejecute un SIT que integre el ámbito de Limay Callao, asuma las competencias de todos los modos de transporte (buses, BRT, Metro) y establezca un claro arreglo institucional y de coordinación con los actores del gobierno central y locales, así como el marco normativo que permita replicar esta iniciativa en aquellas provincias que presenten problemas de conurbación. Se deberá continuar con iniciativas en curso sobre este punto, como por ejemplo las iniciadas por NAMA de transporte sostenible ejecutado por el MTC.

1. Desarrollar un análisis legal para la implementación de una AUT.

2. Desarrollar actividades sensibilización de actores clave incluyendo a los miembros de la comisión de transporte del congreso y el ejecutivo para conseguir voluntad política.

3. Desarrollo de capacidades de gestión.

4. Proyecto de norma para creación de la AUT.

MTC-DGTT

PCM

MTC-AATE

MVCS

MML

MPC

GORE Lima

Congreso

Universidades y centros especializados

ONGs

1.2 Reforma legal para el ordenamiento de competencias y fomento de la movilidad urbana

Actualización de la Ley General del Transporte y Tránsito Terrestre y su reglamento, para que se ordenen las competencias de las diferentes instituciones y se incluya el concepto de movilidad urbana sostenible en la normativa nacional, estableciendo un adecuado marco institucional para el desarrollo de un SIT y que facilite su réplica en las principales ciudades del Perú.

1. Análisis de superposición de competencias a nivel distrital , provincial, regional y nacional en la gestión de las vías terrestres.

2. Análisis de la Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre desde el ámbito de las competencias en transporte urbano y la incorporación del concepto de movilidad urbana sostenible.

3. Evaluar la capacidad de hacer cumplir la ley (enforcement) de la MML y propuesta para fortalecerla.

4. Propuesta de modificación normativa.

MTC-DGTT

PCM

Congreso

MVCS

MML

MPC

Universidades y centros de investigación

ONGs

2 Infraestructura costosa y servicios complejos

La implementación de un Sistema Integrado de Transporte requiere realizar proyectos de inversión complejos como en el caso de la red básica del Metro de Lima, que consta de 6 líneas; la ejecución de cada una requiere el desarrollo de estudios previos (preinversión) tales como los estudios de perfil, certificación ambiental (estudio de impacto ambiental), estudios que demuestren la inexistencia de restos arqueológicos y también es necesario saneamiento y expropiación de terrenos antes de realizar la concesión del tramo respectivo.

Por otro lado, la implementación de un Sistema Integrado de Transporte requiere el cambio en el modelo de negocio de las empresas de transporte, en la actualidad informales que operan bajo un modelo comisionista-afiliador. Sin embargo, las empresas no tienen la capacidad de operar como formales de manera sostenible, y tampoco se cumplen las condiciones para la operación de modelo formal (retiro de la competencia desleal como Colectivos, Combis y Coasters), resultando en una demanda inadecuada para la operación con una rentabilidad mínima.

2.1. Evaluar el declarar el transporte urbano como un servicio público

El transporte urbano está definido como un servicio privado y no tiene el estatus de servicio público, a diferencia de otras grande urbes en el mundo. De ser un servicio público, se permitiría que los sistemas de transporte puedan recibir subsidios de parte del estado, como ya lo está recibiendo la operación del Metro de Lima.

1. Evaluar modelos de transporte urbano en ciudades capitales de gestión eficiente y encontrar alternativas a la “guerra del centavo”.

2. Explorar esquemas alternativos como público-privados para garantizar sostenibilidad financiera del servicio de transporte y a la vez dar un servicio de calidad que incorpore en sus criterios de evaluación el impacto social y ambiental en beneficio de la población.

PCM

MTC

MVCS

MML

MEF

Cofide

Proinversión

Entidades financieras

Congreso

2.2. Incluir las externalidades en la evaluación de los beneficios de un SIT

Evidenciar los cobeneficios de un sistema de transporte eficiente, facilitaría la decisión de invertir en la infraestructura y realizar las reformas necesarias para la implementación de un SIT.

Además se debe evaluar los impactos en términos de puestos de trabajo, la salud de la población y la economía nacional.

1. Cuantificar y comparar los impactos y cobeneficios de la implementación del SIT.

2. Elaborar estudios y realizar campañas para sensibilizar a la población y tomadores de decisiones sobre las bondades del SIT en el largo plazo y colectivo versus el Modelo comisionista-afiliador que es más atractivo al corto plazo a los actores actuales.

3. Evaluar el impacto en la fuerza laboral actual de empresas de transporte .

4. Diseñar programas de reinserción laboral para los transportistas que se verían afectados al corto plazo por la conversión al SIT.

MTC-DGTT

MTC-AATE

MVCS

MML- IMP

MPC

MTC

Instituciones especializadas y universidades

Sociedad Civil


2.3. Desarrollo de un sistema de recaudo centralizado

Un aspecto critico en un SIT es la integración tarifaria y de medios de pago. Esta integración facilitará el control de ingresos de las empresas de transporte y al mismo tiempo facilitará la adopción del nuevo sistema de parte de los usuarios.

La integración tarifaria tiene la ventaja de permitir la aplicación de subsidios cruzados para que las zonas más alejadas en la periferia (donde se encuentra la población con menos recursos) de no pague más que los trayectos intermedios.

1. Análisis de los sistemas de recaudo actual del Metropolitano y el Metro de Lima.

2. Elaborar propuesta para tener un sistema de pago compatible entre el Metro, Metropolitano y los Corredores Complementarios, buses alimentadores y futuros medios de transporte urbano disponibles.

3. Diseñar un sistema que permita incorporar nuevos actores (operadores) al sistema de recaudo bajo un concepto de calidad.

MTC-DGTT

MTC-AATE

MML-PROTRANSPORTE

COFIDE

2.4. Fomentar la formalización de las empresas de transporte

Las empresas de transporte urbano requieren conocer los beneficios de la formalización y de pasar a un modelo de negocio que les permita una operación adecuada con todo lo que implica dar una servicio formal (obligaciones como dar beneficios a sus empleados, pagar impuestos y beneficios como acceder a bancarización y financiamiento).

1. Emprender programas para formalizar a los transportistas, y campañas evidenciado los beneficios de la formalización.

2. Promover nuevos modelos de negocio en el que participen consorcios nacionales con visión de hacer negocio en el transporte a largo plazo.

MTC

MEF

Empresas de transporte

MML

MPC

Consejo Nacional de Competitividad y Formalización

SUNAT

MTC

Sociedad Civil

Tabla 4. Matriz de Posibles Soluciones – Implementación de un SIT



3 Reforma del transporte postergada y obstaculizada

La reforma requerida para la implementación de un Sistema Integrado de Transporte requiere de acciones que conllevan conflictos con actores específicos (gremios de transportistas, usuarios quienes tendrán que pagar más para solventar el servicio).

La población usuaria de transporte público está acostumbrada al modelo informal, en donde no tiene que hacer trasbordos para llegar a su destino, debido a la sobreoferta de rutas superpuestas, en donde solo pagan un pasaje para llegar a su destino. Por esta razón, las autoridades no tendrían un incentivo en reformar el transporte por miedo a perder votantes. De esta manera, se observa que la MML y la MP del Callao no cancelan rutas superpuestas y amplia vigencia de éstas.

3.1.Aprobación de un Plan de Urbano de largo plazo y una visión del SIT

Se debe contar con una visión de largo plazo consensuada por los diferentes actores involucrados, de tal manera que las acciones a ser ejecutadas tengan legitimidad. Se debe adoptar una Plan Urbano de largo plazo que integre tanto el transporte como el desarrollo urbano futuro de la ciudad.

Las gestión del transporte urbano no debe responder a coyunturas políticas, sino a un plan concertado de la ciudad que incluya la participación ciudadana.

1. Construir una visión conjunta o plan consensuado de la ciudad de largo plazo que sea participativo (con empresas, instituciones de gobierno y otros stakeholders), de tal manera que perdure a pesar de las autoridades de turno.

2. Promover una definición consensuada del SIT (público, privado, taxis, ciclistas, metro-trenes, etc) tanto a nivel de expertos como de técnicos del sector público y políticos.

3. Desarrollo y adopción de un Plan de Desarrollo Urbano como instrumento de política que incluya la gestión del transporte y la movilidad urbana en el largo plazo.

MTC-DGTT

MTC-AATE

MVCS

MML

MPC

MEF


Sociedad civil

3.2. Incentivar a las autoridades para implementar la reforma del transporte

Lograr el compromiso de las autoridades para realizar y continuar la reforma del transporte hacia la implementación de un SIT.

1. Identificación de determinantes para que los alcaldes se comprometan con la reforma (vecinos informados, incentivos tributarios, etc).

2. Lograr una decisión política al más alto nivel para dar una solución asertiva al transporte de Lima y Callao.

MTC

MML

MPC

MEF –

Consejo Nacional de Competitividad y Formalización


Procuraduría

3.3. Construcción de capacidades sobre movilidad urbana

Capacitar y difundir sobre el enfoque de movilidad urbana en la gestión del transporte y la planificación de ciudades inteligentes a las autoridades municipales y sectoriales y también a la población usuaria de los servicios de transporte urbano.

1. Desarrollo de un módulo de capacitación sobre movilidad sostenible a las autoridades y funcionarios de las instituciones involucradas.

2. Desarrollo de campañas para los usuarios de los servicios de transporte sobre movilidad sostenible.

MTC-DGTT

MTC-AATE

MVCS

MML

MPC

Universidades y centros de investigación en la materia


45

Finalmente, el 6 de octubre del 2016, se llevó a cabo la tercera reunión del Equipo Nacional de Prospectiva del Cambio Climático (ENPCC), espacio de expertos de diversos sectores del país donde se propusieron alternativas innovadoras que complementan las propuestas de la matriz presentada. Los actores del sector público y privado, de la academia y otros especialistas analizaron la situación actual del transporte público urbano en Lima, presentada en la infografía; la evolución del sector en la línea de tiempo, y las barreras identificadas en el diagrama causal de problemas. A partir de ello, los actores discutieron nuevas alternativas innovadoras, las cuales son presentadas a continuación:

» Actualizar el plan de estudios universitarios de ingeniería para desarrollar la formación de nuevos profesionales y una mayor investigación en sistemas ferroviarios urbanos.

» Crear un centro de control y gestión del tráfico para Lima y Callao centralizado con tecnología punta.

» Desarrollo de una política de inversiones en infraestructura que priorice el transporte público y la movilidad sostenible sobre el transporte privado.


46

5. ANÁLISIS DE CONDICIONES HABILITANTES EN EL SECTOR RESIDUOS

Durante la Fase 2 del proyecto PlanCC se aplicó una metodología innovadora para analizar las condiciones habilitantes necesarias para promover la implementación de las opciones de mitigación contempladas en la Contribución Nacionalmente Determinada (NDC, por sus siglas en inglés). En el caso del sector Residuos se enfocó el estudio en una opción de mitigación relativa a rellenos sanitarios con captura y quema, la cual se detalla a continuación.

5.1 Ámbito y alcance del estudio – Sector Residuos

El escenario de referencia o tendencial, denominado Business as Usual, tomó como insumo el crecimiento poblacional proyectado por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), así como la proyección del porcentaje de población urbana rural de Naciones Unidas23. Además, se proyectó la generación per cápita (GPC) de residuos sólidos en base a la información disponible en los informes nacionales de residuos sólidos y del estudio “What a Waste” del Banco Mundial, resultando en un crecimiento del GPC de 1.4% anual. Esto resultaría en un aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero del Perú provenientes de los residuos sólidos, es decir, ascendería a 10 millones de tCO2eq. en el año 2030 (MINAM, 2015).

Con el fin de desacoplar las emisiones del escenario BAU, tanto en el proyecto PlanCC como en el proceso peruano de las iNDC, se evaluaron opciones de mitigación en el sector residuos, las cuales se pueden agrupar en 3 grandes bloques: Rellenos Sanitarios que capturan y queman metano, Compostaje y Reciclaje. Estos son presentados en el Gráfico 18.

Gráfico 18. Mitigación en el Sector Residuos


La principal reducción de emisiones se encuentra en las opciones de mitigación relacionadas a los rellenos sanitarios. Además, los rellenos sanitarios cubren una necesidad básica: la disposición adecuada de los residuos sólidos domiciliarios, lo cual además tiene un impacto positivo en la salud de la población. En ese sentido, es evidente que se cuestione ¿Por qué no hay más rellenos sanitarios con captura y quema en el Perú?

23 Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda, realizados por el INEI conjuntamente con data proveniente de la Organización de Naciones Unidas


47

Es así que el presente estudio se enfoca en analizar, en primer lugar, cuáles son las causas del por qué no hay más rellenos sanitarios, incluyendo la captura y quema en el país, mapeando desde las más generales hasta las más específicas .En segundo lugar, busca centrarse en alguna de estas barreras estructurales y proponer alternativas de solución, considerando para ello instrumentos de política, procedimentales, de planificación y de coordinación.

5.2 Mapa de actores para la implementación de Rellenos Sanitarios

El mapa de actores es una herramienta simple que permite identificar los actores clave de acuerdo a sus intereses e influencia en la implementación de rellenos sanitarios para disposición de residuos domiciliarios. Al mismo tiempo, el mapa es una herramienta que permitió seleccionar a los especialistas clave para consultarles sobre sus aportes, insumos, percepciones y recomendaciones para la evaluación.

Se identificaron más de 20 actores, entre personas naturales e instituciones, ya sean del sector público, privado academia, cooperación internacional o sociedad civil, que se encontrarían en tres niveles de aproximación. Cada nivel representa un grado de afinidad o posible involucramiento con la implementación de rellenos sanitarios en el Perú. A continuación, se describe cada uno:

» Los Comprometidos: tienen un vínculo o interés en que los rellenos sanitarios se implementen.

» Los Neutrales: quienes no necesariamente tienen una posición a favor o en contra.

» Los Ajenos y Opositores: quienes estarían en contra de la implementación de rellenos sanitarios. A partir del mapa, se identificaron dieciséis actores clave, entre ellos, especialistas del sector público, privado y academia. Estos especialistas pertenecen a la autoridad sectorial (MINAM), empresas prestadoras de servicios de residuos sólidos (Petramás, Innova), consultoras (PWI, IPES), Agencias de Cooperación (SECO, JICA, BID, KfW), ONG (Ciudades Saludables, Grupo GEA), academia (UNI) entre otras instituciones. El mapa sirvió para contactar especialistas para contrastar la investigación bibliográfica realizada. De esta manera, se concretó y sistematizó el entendimiento de las barreras y soluciones para poder implementar rellenos sanitarios en el Perú.

Tabla 5. Entrevistas realizadas con actores del Sector de Residuos Sólidos


1 Oscar Espinoza Sector privado

Consultor 28/06/2016

2 Yanitza Herrera Sector público

Defensoría del Pueblo 12/07/2016

3 Maria Eugenia Ruiz Sector público

Defensoría del Pueblo 12/07/2016

4 Juan Narciso Academia Universidad Nacional de Ingeniería

18/07/2016

5 Miguel Guizado Sector público

Municipalidad Metropolitana de Lima

21/07/2016

6 Javier Hernandez Sector público

DGCA- MINAM 19/08/2016

7 Juan Carlos Vasquez Sector público

Unidad Ejecutora Proyecto JICA BID

22/08/2016


5.3 Estado de situación del Sector de Residuos (Fotografía al 2016)

El estado de situación actual fue elaborado a partir del análisis de la bibliografía secundaria como también de las entrevistas realizadas a los expertos arriba mencionados (Tabla 5). Nuestras principales fuentes estadísticas fueron obtenidas a partir de la información pública del Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos Sólidos PLANRES 2016-2024 y los Informes Nacionales de Residuos Sólidos del MINAM.


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La fotografía sobre los residuos sólidos en el Perú al 2016 (Gráfico 19) se elaboró con el propósito, en primer lugar, de analizar los niveles de producción actual de residuos sólidos municipales (RSM) y las cantidades que son reaprovechadas y/o tratadas; en segundo lugar, identificar la brecha entre la infraestructura y el tratamiento adecuado hoy en día respecto a lo requerido y a las metas sectoriales establecidas; por último, y tener un vistazo de las instituciones involucradas en la gestión de los RSM en los diferentes niveles de gobierno.

En el año 2014, el Perú generó cerca de 7.5 millones de toneladas de residuos sólidos municipales, lo cual equivale alrededor de 20,500 toneladas/día. La ciudad metropolitana de Lima-Callao produjo 9,800 toneladas/día de residuos sólidos (MINAM, 2016). Es decir, casi la mitad de la generación nacional diaria.

La disposición final adecuada- entendida como la disposición de los residuos en rellenos sanitarios- se realiza con el 44% de residuos generados, realizándose la mayor parte en Lima y Callao. Por tanto, se infiere una muy deficiente situación en otras localidades y regiones del Perú (MINAM, 2016). Según el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), solo el 6% de las municipalidades supervisadas en el 2015 dispone sus residuos sólidos en rellenos sanitarios (OEFA, 2016). A la fecha de elaboración de este documento, se reportaron 22 rellenos sanitarios, de los cuales 12 de ellos fueron implementados recientemente en el 201524.

Se estima que la generación de residuos sólidos aumentaría hasta tener 12.2 millones de toneladas con una población urbana de 31.5 millones de personas para el año 2030. Esto supone un crecimiento de 65% de la generación de residuos sólidos, mientras que la población urbana aumentaría 35%. Es decir, los residuos crecen al doble, teniendo un aumento de la generación per cápita (GPC) de 0.56 a 0.74 kg/habitante día para dicho año (MINAM, 2015). Además, la composición de los residuos indica que más del 75% es re-aprovechable (20% reciclable y 56% orgánico)25. Es decir, existe un gran potencial para reducir la cantidad de residuos que tendrían que ser dispuestos, mediante el reciclaje y el compostaje.

Actualmente, existe un número estimado de infraestructura requerida para una disposición adecuada en línea con la meta de disposición de sitios, indicada por el Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PLANRES) 2016-2024. El Plan Nacional de Acción Ambiental 2011-2021 (PLANAA) señala una meta de tratamiento adecuado de 100% de los residuos sólidos municipales (manejo, reaprovechamiento y disposición) (MINAM, 2011). A la vez, el MINAM ha indicado que se requiere contar con 190 sitios adecuados de disposición final (MINAM, 2016), y recientemente se ha establecido una meta de recuperación del 10% de los residuos sólidos re-aprovechables para el 202126.

En el Gráfico 19 se puede observar en qué regiones se ubican los rellenos sanitarios operativos. Considerando la población por departamento, se observa que varios de ellos con mayor población después de Lima no cuentan con rellenos sanitarios. Por ejemplo, Lambayeque, Piura, Arequipa y Cusco, aun siendo departamentos con población mayor a un millón de personas, tienen un gran déficit en la gestión de sus residuos. Si bien se han ejecutado S/. 1,500 millones en inversiones de infraestructura de residuos sólidos en el periodo 2006-2015 a nivel nacional, se estima que, para alcanzar una infraestructura adecuada para la gestión de los residuos sólidos, se necesitaría cubrir una brecha de S/. 3,500 millones en inversión. Este monto incluye infraestructura de disposición, reaprovechamiento, transferencia, expedientes y supervisión de obras, y equivale a un 1% del PBI del Perú en el año 2015. La brecha de inversiones, incluyendo la gestión integral de los residuos, asciende a S/. 5,000 millones (MINAM, 2016).

Sin embargo, se puede ver cierto grado de avance en el desarrollo de proyectos, ya que en la actualidad tenemos más de 200 perfiles de gestión integral de residuos sólidos con viabilidad en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP, 2016). Además se tiene un portafolio de proyectos con financiamiento de cooperación internacional para su desarrollo (MINAM, 2013; MINAM, 2016), los cuales se muestran a continuación:

» 31 proyectos de rellenos sanitarios en ciudades intermedias, Programa de Desarrollo de Sistemas de Gestión de Residuos Sólidos en Zonas Prioritarias, proyecto JICA BID.

» 3 proyectos de rellenos sanitarios en Pucallpa, Tacna y Arequipa, mediante el Programa de Manejo Integral de residuos sólidos en municipalidades seleccionadas con el apoyo de KfW.

» 1 proyecto de relleno sanitario en la Municipalidad Provincial de Chiclayo, Mejoramiento y ampliación de la gestión integral de los residuos sólidos, con el apoyo de la cooperación suiza – SECO.

» 3 proyectos de rellenos sanitarios en las provincias de Cusco, Calca y Urubamba, con el apoyo del Banco Mundial y ejecutado por Plan Especial Regional Copesco del Gobierno Regional del Cusco.

24 El PLANRES 2016-2024 indica 21 rellenos sanitarios, a los cuales se les debe adicionar el relleno sanitario Cumbres en La Libertad, inaugurado en el 2015. Estos números se encuentran en revisión por el MINAM.25 Información proporcionada por la DGCA del MINAM, a ser publicada en el próximo Informe Nacional de Residuos Sólidos con información correspondiente al año 2014.26 El valor de 10% de recuperación de los residuos reaprovechables proviene del discurso de investidura del Primer Ministro Fernando Zavala ante el Congreso de la República en agosto de 2016.


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Finalmente, se puede comprobar que las competencias en residuos sólidos se encuentran fragmentadas a lo largo de distintos actores en diferentes niveles de gobierno, en donde la llamada “municipalización” de la gestión de los residuos sólidos establece la competencia a los gobiernos locales, sin que ellos tengan necesariamente las capacidades para poder gestionar este tema. Por otro lado, los gobiernos regionales no tienen una competencia claramente definida al respecto ni hay una debida fiscalización sobre el cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades de los involucrados.


Gráfico 19. Estado Actual de la Gestión de Residuos Sólidos (Fotografía al 2016)


La gestión de los residuos sólidos municipales es un tema reciente en el Perú. A pesar de que se tienen metas para una adecuada disposición y reaprovechamiento hacia el bicentenario, se observa un lento avance por falta de capacidades en la ejecución por parte de los gobiernos locales, limitado acceso a financiamiento y poca coordinación a diferentes niveles de gobierno.¡ Qué tal basural !

Proyectos de rellenossanitarios con CooperaciónInternacionalBID-JICA (31)KFW (3)Cooperación Suiza (1)COPESCO y Banco Mundial (3)

Número de rellenossanitaros por departamentos

x

Poblacióndepartamentos

1 MM a 2 MM

2 MM a 9 MM

0.5 MM a 0.9 MM

< 0.5 MM

Ministerio del Ambiente

Coordina con todos: sectoriales y locales. Promueve

PIGARS

GobiernosRegionales

“Promueve” la gestión de residuos.

Aprueban EIA y dan opinión técnica si proyecto tiene 2 o más provincias.

MunicipalidadesProvinciales

Responsables de la gestión de residuos sólidos

(domiciliario y comercial). Coordinan con GORES y

aprueban EIA de un distritoo más.

MunicipalidadesDistritales

Responsables por la prestación de los servicios de recolección, transporte

y limpieza de espacio público

Autoridadessectoriales

Construcción, minería, industria, y demás, son

fiscalizados por sus ministerios y organismos

reguladores

Organismode Evaluación y

FiscalizaciónAmbiental (OEFA)

Supervisa a las municipalidades y

autoridades sectoriales para que fiscalicen DIGESA

Norma aspectos técnicos, declara zonas

de emergencia, aprueban EIA si

proyecto abarca uno o más GOREs

ProcuraduríaAmbiental

Participa en las investiga-ciones preliminares y/o

preparatoriasy procesosjudiciales

Relleno sanitario

Competencias fragmentadasBotadero

Crecimiento de

2010 11 12 13 16 17 18 19 21 22 23 24 26 27 28 292014 2020 2025 20302015

Crecimiento de

7.5 millones de toneladas

23.4 millones

los residuos crecería en

12.2 millones de toneladas

31.5 millones

Población urbana

(12)

Generación de residuos sólidos 65%35%

(13)Potencial de Reaprovechamiento2015

Hoy Meta al 2021 Rellenos sanitariosen el Perú

(7)

Perú: 20,500 toneladas/día

(1)

toneladas/díaLima Callao: 9,800

Equivale a 1.4 estadios deportivos

(2)

Aprovechamiento:Rellenos Sanitarios:

Gestión adecuada:

22 1900.5%

44%(5)

(6)

(8)

(3)

(4)

100%10%

(10)

Necesarios

Notas y fuentes: (1, 2, 5, 7, 9, 11) Plan Nacional de Gestión Integral Residuos Sólidos (PLAN RES) 2016 – 2024; (3) PLANAA- PERÚ 2011-2021, (8) PLAN RES 2016-2024 y Grupo Técnico Consultivo del Sector Residuos de PlanCC; (4) Discurso de presentación de premier Zavala ante el congreso 2016; (6) Entrevista DGCA; (10) Estimación del PLAN RES 2016 – 2024; (12) PlanCC Fase I; (13) DGCA – MINAM; (14) Calculado a partir del PBI nominal 2015, Estadísticas BCRP.

17%Noreaprovechable

7%Peligrosos

76%Reaprovechables

Inversiones

brecha de inversiones en infraestructura:

millonesS/.3,480

(9)

(14)

(11)

millonesS/.1,500

Inversiones realizadas 2006-2014:

Lima yCallao

4 2

23

3

Junín

Puno

Cusco

Madre de Dios

UcayaliPasco

Sanmartín

AmazonasTumbes

Arequipa

Apurímac

Huancavelica

AyacuchoIca

Moquegua

Tacna

HuánucoÁncash

La Libertad

Cajamarca

Loreto

Lambayeque

Piura

22

2

1

1equivale al 1%del PBI 2015

¿ A dónde va a parar ?




51

5.4 Evolución de la Gestión de Residuos Sólidos en el Perú (Línea de tiempo)

Siguiendo el enfoque metodológico para el análisis de las condiciones habilitantes de la mitigación, se realizó un recuento histórico sobre la evolución de la disposición de los residuos sólidos en el Perú, denominado “Línea de Tiempo” (ver Gráfico 20). Esta tiene como finalidad comprender cómo se llegó a la situación actual, considerando aspectos normativos, políticos, institucionales, y los principales avances operativos en la instalación de rellenos sanitarios en Lima y en el Perú. La recopilación de hitos históricos se basa en una revisión bibliográfica pero también en las entrevistas con los actores identificados en la sección 5.2.

A finales del siglo XX, la institucionalidad ambiental se encontraba en una etapa incipiente y los aspectos de residuos fueron netamente un tema de salud y limpieza pública. El sector residuos sólidos se empieza a desarrollar desde la publicación de la Ley General de Residuos Sólidos en el año 2000. Este desarrollo a lo largo del tiempo será descrito en esta sección a partir de cuatro ejes transversales relevantes para el estudio: el normativo, político/institucional, operativo y el de evolución de la generación de residuos sólidos.

Antes de los años 80, solo existían botaderos como sitios de disposición final de residuos sólidos. En este periodo, se publica el Decreto Legislativo N° 22012, en el cual estableció el pago conjunto de arbitrios del servicio de limpieza con el del alumbrado público. Esta norma permitió tener una adecuada recaudación de los arbitrios en ese entonces.

En 1980, se crea la Empresa de Servicios Municipales de Limpieza de Lima (ESMLL) para hacerse cargo de la limpieza y recolección de los residuos. En el año 1981, se emite una norma relacionada a la limpieza pública expedida por el sector salud, el Decreto Supremo N° 033-81-SA, Reglamento de Aseo Urbano, el cual establece un primer marco normativo para la gestión de residuos sólidos municipales. Es a mediados de esta década en que los rellenos sanitarios empezaron a formalizarse, siendo los primeros los rellenos sanitarios en Lima los siguientes: Sinchi Roca, Huáscar y Huiracocha.

En el año 1990 se publica el Código de Medio Ambiente y Recursos Naturales, el cual empieza a tipificar aspectos relacionados al sector mediante la prohibición del vertimiento de residuos sólidos en la vía pública. En este año también se establecen las funciones de la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA), a través del Decreto Legislativo 584, Ley de Organización y funciones del Ministerio de Salud.

En 1991, se crea la Empresa de Servicios Públicos de Limpieza del Callao para encargarse de los aspectos de recolección de residuos sólidos, de la misma manera que su contraparte en Lima. En 1992, se publica la ley de eliminación de privilegios y sobrecostos que prohíbe a cualquier entidad (pública o privada) cobrar por servicios que no ofrece efectivamente, por lo que se elimina el pago conjunto de arbitrios con el alumbrado, lo cual tendría un impacto negativo en la recaudación de arbitrios. Se ha de notar que en 1993 se tenía una generación de 2 millones de toneladas de residuos a nivel nacional y que menos del 20% de los residuos sólidos eran dispuestos adecuadamente.

En 1994, el botadero de Huaycoloro es formalizado y convertido en un relleno sanitario, el cual pasa a ser parte de la empresa Petramás. Se inicia entonces la incursión del sector privado en la operación de sitios de disposición de residuos sólidos. Ese mismo año se crea el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) que se establece como autoridad ambiental y tuvo como competencia la coordinación de la gestión integral de residuos sólidos con las autoridades municipales. Posteriormente, en 1995, se daría el primer caso de una concesión de infraestructura pública para la operación por parte de un privado. El consorcio Vega Upaca obtiene la adjudicación de la concesión para la recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos en dos rellenos sanitarios Zapallal y Portilllo Grande.

Por el lado normativo, es recién en el año 2000 que se publica la Ley General de Residuos Sólidos, Ley 27314, estableciendo las obligaciones, atribuciones y responsabilidades del CONAM, DIGESA y los gobiernos locales en la gestión de los residuos sólidos. Ya en el 2001, la generación de residuos sólidos había aumentado a 4.7 millones de toneladas y se tenían 4 rellenos sanitarios en operación, en los cuales se disponían alrededor del 20% de la generación nacional de residuos sólidos.

En el año 2002, la Ley de Bases de la Descentralización, Ley 27783, establece que la gestión de los residuos sólidos es una competencia compartida de los gobiernos locales (Municipios Provinciales, Distritales y Gobiernos Regionales). Sin embargo, estos no cuentan con las capacidades técnicas ni financieras para hacer la gestión de los residuos sólidos. Un año después se formaliza el botadero “La Cucaracha”, el cual se convierte en relleno sanitario Modelo del Callao.


52

En el 2007, Petramás registró un proyecto de reducción de carbono en el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (UNFCCC)27. Esto le permitió generar y comercializar créditos de carbono por la reducción de metano al hacer captura y quema en el relleno sanitario de Huaycoloro.

En el 2008, se crea el Ministerio del Ambiente (MINAM) como autoridad ambiental en reemplazo del CONAM, asumiendo la coordinación de la gestión de los residuos sólidos. En dicho año se contaba con una generación de 5.9 millones de toneladas de residuos, de los cuales 25% eran dispuestos adecuadamente en 8 rellenos sanitarios existentes. Además, se establece el Sistema de Información para la Gestión de Residuos Sólidos (SIGERSOL), un sistema informático desarrollado por el MINAM con el propósito de recopilar información sobre residuos sólidos a nivel municipal de manera electrónica. En ese año, el relleno sanitario de Huaycoloro inicia la generación de electricidad a través del metano capturado.

En el 2009, se crea el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental a cargo del OEFA que supervisa que las Entidades de Fiscalización Ambiental (EFA), en este caso los gobiernos locales, realicen una adecuada fiscalización; sin embargo, no las fiscaliza propiamente. En este año, además, se publica la Ley 29419 que regula la actividad de los recicladores, promoviendo su formalización, y el MINAM y el MEF establecen el Plan de incentivos a la mejora de la gestión municipal, estableciendo una transferencia adicional de recursos condicionada al cumplimiento de metas, entre ellas, el tener una disposición final segura de residuos sólidos.

En el año 2010, se inicia el apoyo de la Cooperación Suiza (SECO) para el desarrollo de un relleno sanitario en la ciudad de Chiclayo. En el 2011, se publica el Plan Nacional de Acción Ambiental (PLANAA) para el periodo 2011-2021, en donde fija la meta de 100% de tratamiento adecuado de residuos sólidos para el año 2021.

En el 2012, en el ámbito normativo, se publica el reglamento para la gestión y manejo de Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos (RAEE), en donde se establece por primera vez el principio de Responsabilidad Extendida del Productor (REP)28. Ese año, se inició el Programa de Desarrollo de Sistemas de Gestión de Residuos Sólidos en Zonas Prioritarias, desarrollado por la Cooperación Japonesa y el Banco Interamericano de Desarrollo (JICA-BID), el cual apoya la ejecución de rellenos sanitario en 31 ciudades.

En el año 2014, se finalizó la primera etapa del NAMA (Nationally Appropriate Mitigation Actions) de residuos sólidos, el cual propone la captura y quema de metano en proyectos de rellenos sanitarios identificados entre otras acciones de mitigación, y a mediados de ese mismo año inició la segunda etapa. Ya en dicho año, la generación de residuos había ascendido a 7.5 millones de toneladas, se tenían 10 rellenos sanitarios en operación y el 44% de los residuos sólidos eran dispuestos adecuadamente.

En el 2015, la ley de presupuesto estableció que los proyectos de rellenos sanitarios deben ser aprobados por las municipalidades provinciales si comprenden uno o más distritos; por el gobierno regional cuando el servicio abarque dos o más provincias, y por DIGESA cuando corresponda a dos o más regiones. Esta norma busca facilitar la aprobación de expedientes y EIA de proyectos de rellenos sanitarios, desconcentrando esta responsabilidad, antes a cargo de DIGESA. Ese año también la cooperación alemana, a través de KfW, inició el apoyo para el desarrollo de rellenos sanitarios en las ciudades de Arequipa, Pucallpa y Tacna. Además, por el lado operativo, se implementaron 11 rellenos sanitarios en pequeñas localidades con el apoyo del Fondo Contravalor Peruano Alemán, y el relleno sanitario Cumbres inicia operación en La Libertad. Es por esto que al final del 2015 se cuentan con 22 rellenos sanitarios operativos29 (MINAM, 2016).

Finalmente, en el 2016 se publica la actualización del PLANRES para el periodo 2016-2024 por parte del MINAM, y el OEFA publica la Guía para la fiscalización ambiental en gestión y manejo de residuos sólidos, como un apoyo a las municipalidades. Además se propone la modificación de la Ley General de Residuos Sólidos y Uso de Materiales.

27 Proyecto MDL “Huaycoloro landfill gas capture and combustion”28 D.S. N° 001-2012-MINAM y disposiciones complementarias aprobadas en R.M. N° 200-2015-MINAM. Dicho reglamento establece la obligación de manejo anual de al menos un 4% de los RAEE para las categorías “equipos de informática” y “aparatos eléctricos de consumo”, aumentando dicho porcentaje de manera progresiva hasta un 16% en 5 años.29 Cifra extraída del PLANRES 2016-2014, actualmente en revisión.


Gráfico 20. Línea de tiempo de la Gestión de Residuos Sólidos


1977DL 22012 Pago conjunto de arbitrios de limpieza con alumbrado público

1981-83DS 033-81-SA, Reglamento de Aseo Urbano, establece la gestión de RRSS municipales

1990D.L 613. Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales: prohíbe el arrojo de residuos en la vía pública

2002Ley de Bases de la descentralización, 27783, gestión de RRSS es competencia compartida de los gobiernos locales.

2004DS 057-2004-PCM Reglamento de la Ley 27314, define a las autoridades competentes, el manejo de residuos municipal y no municipal, empresas alizadoras y prestadoras de servicios de RRSS.

1992Ley 25988 . Ninguna entidad pública o privada puede cobrar por servicios que no ofrece efectivamente. Se elimina pago conjunto de arbitrios con alumbrado

2000Ley General de Residuos, 27314, establece derechos, obligaciones, atribuciones y responsabilidades a DIGESA, MP y MD sobre la gestión de RRSS

2003Ley Orgánica de Municipalidades, 27972: las MP deben regular el proceso de disposición final y las MD la limpieza pública.

2009Ley 29325 crea el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, a cargo de OEFA, que incluye RRSS

Ley 29419 regula la actividad de los recicladores, promueve su formalización y asociación.

2015Ley de Presupuesto. Los proyectos de RS deben ser aprobados por: MP, GORE, DIGESA

2012D.S. 001-2012- MINAM Reglamento para la Gestión y Manejo de RAEE. Primera vez que se incluye el principio de Responsabilidad Extendida al Productor (REP) 2016

Decreto de Alcaldía N° 017 Reglamento de la Ordenanza Nº 1778 (MML) Gestión Metropolitana de Residuos Sólidos Municipales

Se crea SIGERSOL (MINAM): Sistema de información para la gestión de los RRSS

Plan Nacional de Acción Ambiental, PLANAA 2011 -2021 (MINAM): Meta de 100% de tratamiento adecuado de RRSS

Se crea DIGESA como autoridad de salud ambiental. Da autorizaciones para la implementación de RS.

1994Se crea el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM). Coordina con las autoridades municipales la gestión integral de los RRSS.

2008Creación del Ministerio del Ambiente. Promueve y coordina la adecuada gestión de residuos sólidos.

20112016

Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos Sólidos- PLANRES 2016-2024 (MINAM)

2009Plan de incentivos a la mejora de la gestión municipal (MINAM –MEF)

Política Nacional del Ambiente-MINAM: fortalecer la gestión de GOREs y Municipalidades, promover la inversión pública y privada en materia de RRSS.

2012

1990

Política Metropolitana del Ambiente (MML), tiene lineamientos de política de gestión de residuos sólidos.

1993Población Urbana:15M

Generación de residuos:2MM de toneladasTratamiento adecuado:menos de 20% de RRSS en RSRS en operación: 2


Generación de residuos:4.7MM de toneladasTratamiento adecuado:20% de RRSS en RSRS en operación: 4





2015RS en operación: 22

1980Se crea Empresa pública de servicios de Lima para limpieza y recolección de RRSS

1985Micro rellenos sanitarios en Lima: Sinchi Roca, Huascar y Wiracocha.

1991Se crea la empresa pública de servicios de Limpieza Municipal en el Callao.

1995Vega Upaca (hoy Innova). Gana concesión de recolección, transporte y disposición final en 2 RS Zapallal y Portillo Grande

2011Huaycoloro: inicia generación de electricidad a partir de RRSS(Petramás)

2014

1994Formalización del Botadero de Huaycoloro como RS (Petramás)

2003Formalización del Botadero La Cucara-cha como RS Modelo Callao (Petramás)

2007Proyecto de créditos de carbono en RS Huaycoloro: Captura y quema de metano (Petramás)

2012Cooperación JICA BID Fase 1 Desarrollo de RS en 31 ciudades prioritarias.

2015Cooperación Alemana KfW desarrollo de RS en las ciudades de Arequipa, Pucallpa, Tacna

NAMA de Residuos Sólidos propone captura y quema en proyectos de RS Identificados

2016OEFA publica Guía para la fiscalización ambien-tal en gestión y manejo de RS para MP.

2010Cooperación suiza – SECO. Desarrollo de RS en la ciudad de Chiclayo

PROY

ECTOLÍNEA DE TIEMPO DE RESIDUOS SÓLIDOS

LEYENDA Normativa OperativoPolítico / Institucional Indicadores

Acrónimos. RS: Relleno Sanitario, MP: Municipalidades Provinciales, MD: Municipalidades Distritales, RRSS: Residuos Sólidos, GOREs: Gobiernos Regionales, RAEE: Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos. | Nota: La línea de tiempo considera solo residuos sólidos municipales (RSM)




54

5.5 Análisis de las barreras para la implementación de rellenos sanitarios (Diagrama Causal)

Continuando con el enfoque metodológico de las condiciones habilitantes de la mitigación, y una vez analizado la situación actual (fotografía al 2016) y la evolución histórica (línea de tiempo), el equipo de investigación de PlanCC evaluó las diversas barreras y problemáticas que enfrenta la implementación de rellenos sanitarios con captura y quema para residuos sólidos municipales en el Perú.

El enfoque metodológico parte de un cuestionamiento para conducir la evaluación y las discusiones con los expertos. A saber: si los rellenos sanitarios tienen una importancia fundamental en la gestión de los residuos sólidos, se cuenta con una Ley de residuos y se tiene una meta sectorial ambiciosa, ¿por qué no se implementan más rellenos sanitarios en el Perú?

En ese sentido, el equipo de investigación del proyecto PlanCC elaboró una primera versión del “Diagrama Causal” para sistematizar la problemática, barreras, obstáculos a la implementación de rellenos sólidos en el Perú. El 25 de febrero de 2016, se llevó a cabo la primera reunión con el GTC de Residuos Sólidos con el propósito de socializarlo con expertos provenientes tanto del sector público, privado, ONGs y academia. Los asistentes al primer taller con el GTC de Residuos se encuentran en el Anexo 1.

Gráfico 21. Primer GTC del Sector de Residuos


En el Gráfico 22 se muestra el diagrama preliminar que visualiza la problemática descrita y que fue presentado al Grupo Técnico Consultivo de Residuos para su discusión.


55

Gráfico 22. Primera versión del Diagrama Causal de Residuos: ¿Por qué no se implementan más rellenos sanitarios con captura y quema en el Perú?


Los aportes de este primer taller con el GTC (Grafico 23) sirvieron para complementar el análisis previo realizado por el equipo de investigación, apoyando en la identificación de los problemas y barreras más relevantes que requieren una evaluación más profunda, en los cuales resaltaron: la fragmentación de competencias en los niveles de gobierno impiden una adecuada gestión integral de los residuos sólidos; las falta de capacidades institucionales y técnicas para el desarrollo de proyectos de rellenos sanitario y también para su ejecución y operación, y la falta de sensibilización de la población para mejorar la capacidad de recaudación y así asegurar la sostenibilidad de la operación de los rellenos sanitarios.

Gráfico 23 Aporte del Primer GTC al Diagrama Causal de Residuos: ¿Por qué no hay más rellenos sanitarios con captura y quema en el Perú?



56

El 9 de setiembre de 2016, se llevó a cabo el segundo taller con el Grupo Técnico Consultivo (GTC) del sector residuos con el propósito de socializar la segunda versión del diagrama causal, en el cual se incorporó la investigación de las barreras ya mencionadas y los comentarios recibidos en el primer taller con el GTC. Además, se nutrió de la información recopilada en las entrevistas con especialistas y expertos indicados en la tabla 5. Los asistentes al segundo taller con el GTC se indican en el anexo 1.

Gráfico 24. Segundo GTC del Sector Residuos


De esta manera se consolidó la versión actualizada del diagrama causal con las barreras para la implementación de los rellenos sanitarios, las cuales se describen a continuación:

» Limitado acceso a la inversión y financiamiento

Se tiene un limitado acceso a la inversión y financiamiento para la construcción de rellenos sanitarios. Por un lado, los municipios tienen la responsabilidad de asegurar la disposición final, la cual pasa por desarrollar los proyectos de infraestructura de rellenos sanitarios, pero no cuenta con el financiamiento ni los recursos necesarios para llevar a cabo estas iniciativas.

A pesar de que la brecha de infraestructura es de S/. 3,500 millones, en la actualidad no existe un plan nacional de inversiones operativo para el sector residuos como sí lo hay para otros sectores como agua y saneamiento o infraestructura vial. La ejecución de los proyectos de rellenos sanitarios es en la mayoría de los casos apoyada por la cooperación internacional. Sin embargo, la ejecución de estos fondos es engorrosa y toma mucho tiempo debido a los procedimientos administrativos establecidos.

Se debe mencionar que un adecuado funcionamiento y operación de los rellenos sanitarios implica la respectiva asignación de recursos para la operación y una correcta recolección y transporte de los residuos sólidos. Sin embargo, no hay garantía de ingresos para la operación por la baja capacidad de recaudación de arbitrios por parte de las municipalidades. Desde que en los años 90 se eliminó el cobro conjunto de arbitrios y el servicio de la luz, los índices de morosidad aumentaron notablemente. Se ha documentado que hay provincias en donde se llega a un 70% de incumplimiento del pago de los impuestos y arbitrios municipales (La República, 2015).

Por otro lado, lo actores privados, quienes tienen acceso a financiamiento y cuentan con el capital necesario, no encuentran atractivo invertir en ese sector, dado que la recolección de residuos y operación no es rentable por varios motivos. En primer lugar, los volúmenes de disposición final no serían suficientes para rentabilizar los proyectos, tanto por el volumen de generación como por la eficiencia en la recolección de residuos sólidos en muchas ciudades. En segundo lugar, la capacidad de pago de las municipalidades es también un elemento de riesgo a la hora de invertir en este tipo de proyectos.

» Formulación compleja de proyectos de rellenos sanitarios

Los rellenos sanitarios requieren un proceso de formulación y evaluación bajo el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Los especialistas indican que la formulación de proyectos de inversión pública toma más tiempo de lo debido a causa de las municipalidades. Se ha de notar que la vigencia de un PIP aprobado es de 3


57

años en el SNIP, plazo que puede ser sobrepasado con facilidad en la implementación de un proyecto de rellenos sanitarios. Además, los largos periodos de desarrollo pueden sobrepasar a los gobiernos locales (alcaldes), por lo que, en caso de cambio de administración, se pierden las capacidades construidas y los proyectos son detenidos o demorados.

Un elemento vital dentro del desarrollo de los proyectos es el Estudio de Impacto Ambiental (EIA). La elaboración contempla un largo periodo de desarrollo, dado que no existe un plazo definido para aprobar expedientes y además, la obtención de la licencia social es compleja, porque los vecinos no desean un relleno sanitario en las cercanías de su localidad. Se debe añadir que la selección de sitio es compleja pues muchos terrenos no cuentan con saneamiento físico-legal, ni existe un ordenamiento territorial que facilite la selección adecuada de los sitios para una futura disposición final.

» Gobiernos locales y provinciales no implementan rellenos sanitarios

No hay una vinculación entre los conceptos de residuos-ambiente-salud en el imaginario de la ciudadanía. Esta no considera a la gestión de los residuos sólidos un servicio tan indispensable como el de la provisión de electricidad o agua potable. Las municipalidades, encargadas de realizar la gestión de residuos sólidos, no tienen incentivos para hacer gestión integral, dado que la población no lo exige porque no está sensibilizada. Además, en algunos casos puede haber intereses particulares que retrasan las iniciativas hacia un sistema con disposición final adecuada (Diario Correo, 2009).

Por otro lado, si bien existe un banco de proyectos con viabilidad en el SNIP, hay aún una falta de capacidad en los gobiernos locales para la formulación de buenos proyectos y sobre todo para su ejecución, como también para la implementación de sistemas de recolección y transporte como parte de la gestión integral de los residuos.

» Competencias fragmentadas y ausencia de fiscalización

Existe una dispersión y fragmentación de las responsabilidades sobre la gestión de los residuos en los diferentes niveles de gobierno. Por ejemplo, no hay una clara responsabilidad de los gobiernos regionales en la gestión de los residuos sólidos, dado que la responsabilidad no está aterrizada en acciones claras. Los gobiernos regionales no fiscalizan a las municipales provinciales en la disposición final ni en los otros componentes de la gestión de los residuos sólidos.

Por otro lado, las municipalidades provinciales recibieron la competencia para la aprobación de los EIA y la opinión técnica favorable para destrabar un proceso que antes estaba centralizado en DIGESA30. Sin embargo, las municipalidades no cuentan con las capacidades suficientes, y de crearse éstas, estarían siendo aprovechadas una o muy pocas veces, dado que no se necesitan muchos rellenos sanitarios por cada provincia (en muchos casos solo se necesitaría uno), con lo cual no tienen un incentivo para fortalecerse.

Con la municipalización de la gestión de los residuos sólidos no hay una clara autoridad que fiscalice esta actividad. OEFA supervisa que las municipalidades cumplan con las funciones de fiscalización ambiental en residuos sólidos, pero no fiscaliza a éstas propiamente31, a pesar de que es posible que OEFA presente denuncias ante Contraloría General de la República y la Procuraduría, como lo ha hecho en algunos casos (OEFA, 2014).

La versión final del diagrama causal para la implementación de rellenos sanitarios en el Perú se muestra en el Gráfico 25.

30 Según la Ley 30372, Ley de Presupuesto 2016, los proyectos son aprobados por: a) la Municipalidad Provincial cuando la infraestructura preste el servicio a uno o más distritos de la provincia, b) el Gobierno Regional cuando el servicio sea a dos o más provincias de la región y c) la DIGESA cuando el servicio corresponda a dos o más regiones.31 OEFA coordina con las Entidades de Fiscalización Ambiental (EFA) competentes, es decir gobiernos regionales y locales, la fiscalización de los administrados bajo el ámbito de su competencia.


Gráfico 25. Diagrama causal – Implementación de Rellenos Sanitarios en el Perú


Es caro construir un R.S. Formulación de proyectos de R.S. es complejo y engorroso

No es rentable para el privado

Privado no tiene incentivos para invertir

Solo Lima y Callao tiene el volumen para

negocio rentable

No hay financiamiento para los municipios

MP y MD no cuentan con presupuesto para ejecutar

proyectos de R.S.

No hay fondo al que puedan aplicar los

municipios

Contribuyentes no pagan arbitrios no hay retorno a la inversión

No hay Plan Nacional de inversión en

operación

Ya no se puede cobrar recibo de la luz

No hay mecanismos innovadores para reducir

morosidad

Marco regulatorio para ejecutar cooperación

es muy engorroso

Formulación de proyectos SNIP

es compleja

Licencias y EIA demoran: no tienen plazo para aprobar expediente

Licencia social compleja: vecinos no quieren un R.S. cerca

Tiempos de desarrollo sobrepasan los periodos de

gobierno de los alcaldes

Municipalidades no identifican sitios potenciales

de disposición final

La selección de sitio es compleja

Terrenos no cuentan con saneamiento

físico-legal

No hay ordenamiento territorial

MP y MD no tienen incentivos para hacer

gestión integral de RRSS: Recojo/Segregación/

Reciclaje/Disposición Final

Votantes no exigen gestión de los RRSS

Ciudadanía no está sensibilizada sobre

RS ni reciclaje

Falta de capacidades en las MP y MD

No hay capacidades para la ejecución de SNIP

No se cuenta con guía o pasos para instalar un RS (distancia recorrida, ruta,

tipo de suelo, etc)

MP y MD no tienen capacidad de gestión

de R.S.

Autoridades tienen intereses particulares con

el manejo de RRSS

No hay voluntad política de los alcaldes para

enfrentar el problema de RRSS

No hay clara responsabilidad de los GOREs en “promover”

GOREs no fiscalizan a las MP ni MD en la

disposición final

Hay Ley general de RRSS, PlanRes y PLANAA pero no se percibe una política de Estado

sobre RRSS

Con la “municipalización” de los RRSS no hay un

claro responsable

Hay PIGARS y SIGERSOL pero aún hay escasa información para la

gestión de RRSS

MP y MD recibieron facultades de aprobación de

expedientes y EIA pero no tienen las capacidades

MP no ejercen responsabilidad en disposición final de RRSS

MP no coordinan ni lideran a las MD

Con una metodología participativa, se han identificado 4 principales tipos de barreras para el sector residuos. A continuación se muestran sin ningún orden de prioridad:

Competencias fragmentadas y ausencia de fiscalización MP y MD no implementan RS

PROY

ECTODIAGRAMA CAUSAL DEL SECTOR RESIDUOS

¿POR QUÉ NO SE IMPLEMENTAN MÁSRELLENOS SANITARIOS (RS) EN EL PERÚ?




59


Con el análisis anterior, se identificaron las barreras y problemas que impiden la implementación de rellenos sanitarios en el Perú: limitado acceso a la inversión, formulación de proyectos compleja, falta de incentivo para que los gobiernos locales implementen rellenos sanitarios, competencias fragmentadas y una ausencia de fiscalización.

Continuando con el enfoque metodológico para el análisis de las condiciones habilitantes de la mitigación, el equipo de investigación ha elaborado una propuesta de acciones ante cada de uno de los problemas identificados, denominado “Matriz de Soluciones”. Esta responde de manera sucinta ¿qué se debería hacer?, ¿cómo se debería proceder? y ¿quién debería participar?, con el fin de proveer una agenda para los próximos 5 años.

La siguiente Matriz de soluciones (Tabla 6) ha sido construida a partir de la Fotografía del 2016, la Línea de tiempo, y el Diagrama Causal sobre las razones del por qué no se implementan más rellenos sanitarios con captura y quema en el Perú, así como los aportes de los expertos en energía consultados durante la Fase 2 de PlanCC.


Tabla 6. Matriz de Posibles Soluciones – Implementación de rellenos sanitarios



1 Limitado acceso a la inversión

Las municipalidades no tienen un adecuado acceso al financiamiento para el desarrollo de proyectos de rellenos sanitarios. La brecha de infraestructura en rellenos sanitarios es de S/. 3,500 millones y en la actualidad no existe un programa nacional de inversiones operativo, tal como es el caso de agua y saneamiento o infraestructura vial. La ejecución de los proyectos es en muchos casos apoyada por la cooperación internacional, sin embargo, la ejecución de estos fondos es engorroso y toma mucho tiempo debido a procedimientos administrativos. Tampoco se tiene una adecuada capacidad de recaudo de los arbitrios municipales por concepto de limpieza; limitando los recursos disponibles en las municipalidades para la gestión y manejo adecuado de los residuos sólidos.

Por otro lado, lo actores privados, quienes tienen acceso a financiamiento, no encuentran atractivo invertir dado que la recolección de residuos y operación no es rentable por varios motivos: los volúmenes de disposición final no son suficientes tanto por la generación como por la eficiencia en la recolección de residuos sólidos, y la capacidad de pago de las municipalidades es también un elemento de riesgo a la hora de invertir en este tipo de proyectos.

1.1 Implementación de un Programa de Inversiones en residuos sólidos

Es necesario diseñar e implementar un programa de inversiones que permita a los municipios acceder a financiamiento para la ejecución de los proyectos de rellenos sanitarios viables y cerrar de esta manera la brecha de infraestructura

1. Diseño del Programa de Inversiones

2. Capacitación y fortalecimiento del MINAM para poder ejecutar el programa de inversiones en residuos sólidos

3. Ejecución del programa de inversiones

4. Levantamiento de fondos con entidades de cooperación internacional y banca de fomento.

5. Establecer criterios de priorización: mancomunidades, asociaciones público privadas, u otros.

MINAM

MEF

Cooperación internacional

Banca de fomento

1.2 Fomentar el desarrollo de proyectos vía Asociaciones Público Privadas (APP) u Obras por Impuestos

Las empresas privadas cuentan con capacidad de financiamiento y pueden participar de proyectos en donde los volúmenes de generación de residuos puedan hacer atractivo el establecimiento de una APP. Lima tiene un caso de éxito pero se puede replicar para las ciudades con mayor generación.

De la misma manera, se puede explorar el mecanismo de obras por impuestos para la ejecución de proyectos de rellenos sanitarios como una alternativa de inversión

1. Talleres de sensibilización a potenciales empresas interesadas en participar en ambos mecanismos

2. Desarrollo de incentivos para las empresas que inviertan en la gestión de residuos sólidos mediante APP (por ejemplo: cofinanciación de la inversión en aquellos lugares donde exista APP)

3. Programa de incentivos con Municipalidades y GORES para la generación y priorización de proyectos seleccionables para el mecanismo de Obras por Impuestos

MINAM

MEF

PROINVERSION

GORES

Gobiernos locales

Empresas privadas

1.3 Evaluación de normativa para la recaudación efectiva de los arbitrios municipales

Para asegurar la sostenibilidad de la operación de la infraestructura de disposición final, así como de las diferentes etapas de la gestión de los residuos sólidos, se necesita tener una mejor recaudación de arbitrios municipales. Se propone un análisis legal para evaluar el cobro de los servicios de limpieza y disposición a través de los pagos de luz o agua o financiarse con recursos impuestos ciegos como el selectivo al consumo o el IGV

1. Análisis legal sobre la viabilidad de implementar el cobro de los arbitrios municipales con el cobro de los servicios de agua o luz o a través tasas o impuesto como el selectivo al consumo o IGV.

2. Desarrollo de propuesta normativa

3. Socialización y aprobación de la propuesta normativa.

PCM

MINAM

MEF

Congreso de la República

2 Formulación de proyectos de gestión integral de residuos sólidos (incluye rellenos sanitarios) compleja y engorrosa

La formulación de proyectos de inversión pública (PIP) toma mucho tiempo a las municipalidades debido a los procedimientos y trámites administrativos. Se ha de notar que la vigencia de un PIP aprobado es de 3 años en el SNIP, plazo que puede ser sobrepasado con facilidad en estos casos.

Asimismo, los tiempos de desarrollo de los proyectos sobrepasan los periodos de gobierno (alcaldes), por lo que en caso de cambio de administración, se pierden las capacidades y los proyectos son detenidos.

Los estudios de impacto ambiental (EIA) tienen un largo periodo de aprobación, dado que no existe un plazo para aprobar expedientes y además, la obtención de la licencia social es compleja, porque los vecinos no quieren un relleno sanitario en la cercanía de sus viviendas. La selección de sitio se dificulta además porque los terrenos no cuentan con saneamiento físico-legal, ni existe un ordenamiento territorial que facilite la selección adecuada de los sitios de disposición final.

2.1. Revisar y ajustar los requerimientos para el desarrollo de los expedientes

Revisar y ajustar los requisitos para el desarrollo de los expedientes de proyectos de rellenos sanitarios. Estos pueden ser adecuados teniendo en cuenta las características de los rellenos sanitarios en localidades pequeñas, facilitando su evaluación y además que permita el uso de tecnologías alternativas que mejoran la performance y pueden bajar los costos de implementación.

1. Análisis de procedimiento de SNIP32.

2. Propuesta de modificación del proceso de aprobación SNIP con el propósito de agilizar la aprobación de proyectos de gestión integral de residuos (incluye rellenos sanitarios)

MINAM

MEF

DIGESA

2.2 Facilitar la selección de sitio

Establecer guías para determinar la mejor ubicación de los rellenos sanitarios usando análisis multicriterio y que pueda adecuarse a las diferentes ubicaciones geográficas.

1. Identificación de buenas prácticas y lecciones aprendidas en la elaboración de los proyectos de rellenos sanitarios en especial la experiencia del proyecto JICA BID

2. Desarrollo de guías para la selección de sitio de futuros rellenos sanitarios

MINAM

DIGESA

Municipios Provinciales

2.3 Facilitar la aprobación del EIA y de la OTF

Establecer el proceso de aprobación de EIA y opinión técnica favorable (OTF) dentro de la municipalidad provincial.

1. Elaborar guía de aprobación de EIA y OTF

2. Difundir guía y capacitar funcionarios de municipios provinciales y DGCA/MINAM

MINAM

SENACE

Municipios provinciales

2.4 Establecer un mecanismo de transición entre botadero y relleno sanitario

Modificar las normativas permitiendo que exista un periodo de transición en el que funcionen los botaderos de residuos controlados en tanto se construyan los nuevos rellenos sanitarios.

1. Inclusión de este cambio en la futura nueva ley de residuos que MINAM está elaborando PCM

MINAM

DIGESA

Congreso de la República

2.5 . Promover una gestión integral de los residuos sólidos

Fomentar el reaprovechamiento de la materia orgánica que permita su uso en áreas verdes en municipios.

1. Diseñar un instructivo para que los municipios tipo A y B promuevan el reaprovechamiento de la materia orgánica (compost, entre otros)

2. Incluir el instructivo como un requisito obligatorio en el Programa de Incentivos (PI) que MINAM y MEF implementan con municipalidades

MINAM

MEF

Municipios provinciales



3 Reforma del transporte postergada y obstaculizada

Gobiernos locales y provinciales no implementan rellenos sanitarios

Municipalidades provinciales no tienen incentivos para hacer gestión integral de residuos sólidos, dado que la población no exige una gestión integral y no está sensibilizada sobre la problemática de residuos sólidos. Además en algunos casos pueden haber intereses sobre las malas prácticas en ciertas ciudades los cuales desincentivan el cambio hacia un sistema con disposición final adecuada.

Por otro lado, existe una falta de capacidad en los gobiernos locales para la formulación de buenos proyectos de gestión integral de residuos sólidos y sobre todo para su posterior operación y mantenimiento.

3.1 Campañas de sensibilización

Desarrollo de campañas con el propósito de que la población tenga presente que la mala disposición de los residuos sólidos tiene un impacto en la salud y también en el valor de las propiedades en la zona de los botaderos.

1. Estudio de valoración de los cobeneficios de los rellenos sanitarios en la salud y el valor de las propiedades en la zonas aledañas

2. Campañas de sensibilización sobre los impactos negativos de los botaderos

3. Desarrollo de campañas para la población para la sensibilización sobre los beneficios de una adecuada gestión de los residuos sólidos

4. Premiación a las buenas prácticas en gestión de residuos sólidos

MINAM

DIGESA

OEFA

Municipios

GOREs

Sociedad Civil

Medios de comunicación

3.2 Capacitación a los funcionarios municipales

Capacitación a funcionarios municipales dado que a pesar de que existe un banco de proyectos de inversión pública sobre gestión integral de residuos que incluye infraestructura de rellenos sanitarios con viabilidad en el SNIP, aún existe poca capacidad en la formulación y sobre todo en la ejecución y operación de rellenos sanitarios.

1. Identificación de buenas prácticas y lecciones aprendidas en la elaboración de los proyectos de rellenos sanitarios en especial la experiencia de las iniciativas JICA BID, SECO, KFW.

2. Desarrollo de un curso de capacitación de formulación, ejecución y operación de proyectos de rellenos sanitarios a las autoridades y funcionarios de las instituciones involucradas.

MINAM

Municipalidades

JICA

BID

SECO

KFW

4 Competencias fragmentadas y ausencia de fiscalización

No se tiene una clara responsabilidad de los Gobiernos Regionales en la gestión de los residuos sólidos, la responsabilidad de promoción no está aterrizada en acciones claras. Los gobiernos regionales no fiscalizan a las municipales provinciales en la disposición final ni en los otros componentes de la gestión de los residuos sólidos. Con la municipalización de la gestión de los residuos sólidos no hay una clara autoridad que fiscalice esta actividad.

Por otro lado, las municipalidades provinciales recibieron la competencia para aprobación de los EIA y de la opinión técnica favorable, sin embargo, no cuentan con la capacidades para realizar esta actividad, y de crearse las capacidades están solo serán aprovechadas una o pocas veces, dado que no se necesita muchos rellenos sanitarios por cada provincia (en muchos casos solo se necesitaría uno).

4.1 Revisión del marco normativo y competencias en residuos sólidos

Revisión de normativa para el ordenamiento de las competencias para establecer un adecuado marco institucional para le gestión de los residuos sólidos municipales en los tres niveles de gobierno.

1. Análisis de competencias a nivel distrital , provincial, regional y nacional en la gestión de los residuos sólidos.

2. Análisis de la Ley de Descentralización y Ley Orgánica de Municipalidades.

3. Propuesta de modificación normativa.

PCM

MINAM

DIGESA

GOREs

OEFA

Municipalidades

4.2 Establecer una Autoridad única con las competencias de residuos sólidos

Análisis normativo para fortalecer al MINAM como autoridad única en el tema de residuos sólidos y creación de una Dirección General de Residuos Sólidos en dicha institución.

1. Desarrollar un análisis legal para definir al MINAM como autoridad única de residuos sólidos

2. Desarrollo de capacidades de gestión.

3. Proyecto de norma para creación de una Dirección General de Residuos Sólidos

PCM

MINAM

DIGESA

GORES

OEFA

Municipalidades

Sociedad Civil

4.3 Implementar una efectiva fiscalización

Implementar una efectiva fiscalización ambiental para la gestión y manejo de residuos sólidos

1. Diseminación de la Guía de Fiscalización Ambiental en residuos aprobada por OEFA en agosto 2016.

2. Desarrollar estudio sobre las competencias de fiscalización con enfoque en la autonomía de las municipalidades

3. Propuesta de cambio normativo para una adecuada fiscalización liderada por el OEFA

MINAM

OEFA

GOREs

Municipalidades


62

Finalmente, el 6 de octubre del 2016 se llevó a cabo la tercera reunión del Equipo Nacional de Prospectiva del Cambio Climático (ENPCC), espacio de expertos de diversos sectores del país donde se propusieron alternativas innovadoras que complementan las propuestas de la matriz presentada. Los actores del sector público y privado, de la academia y otros especialistas analizaron la situación actual de la disposición final de residuos sólidos presentada en la infografía; la evolución del sector en la línea de tiempo, y las barreras identificadas en el diagrama causal de problemas. A partir de ello, los actores discutieron alternativas innovadoras, las cuales son presentadas a continuación:

» Uso de tecnologías de información y comunicación para crear un aplicativo (app) entre empresas de diferentes sectores, de tal manera que se pueda conocer la “bolsa de residuos” disponible en tiempo real.

» Incluir en la normativa la posibilidad de ocupar las canteras o espacios con pasivos mineros para construir rellenos sanitarios.

» Involucrar a la sociedad civil en la gestión de rellenos sanitarios de manera proactiva, como en la separación de residuos orgánicos e inorgánicos.


63

6. ANÁLISIS DE CONDICIONES HABILITANTES EN EL SECTOR FORESTAL

Durante la Fase 2 del proyecto PlanCC se aplicó una metodología innovadora para analizar las condiciones habilitantes necesarias para promover la implementación de las opciones de mitigación contempladas en la Contribución Nacionalmente Determinada (NDC por sus siglas en inglés). En el caso del sector forestal se enfocó el estudio en dos opciones de mitigación relativas a:

i) Reforestación Comercial con Altos Rendimientos de Insumos

ii) Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Forestales Maderables

6.1 Ámbito y alcance del estudio – Sector Forestal

El escenario de referencia o tendencial - Business as usual (BAU)- del sector forestal evaluó las emisiones de carbono debido a la conversión del bosque primario a otros usos (agricultura, pastos, expansión urbana, actividades mineras, etc.) como principal fuente de emisión. Para ello, se tomó como base el aumento en la deforestación anual de la última década, la expansión histórica de los cultivos y ganado en la Amazonía, la dinámica de rebrote del bosque secundario, entre otros supuestos. Todos estos impactarían en el aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero del Perú en el sector forestal, pudiendo llegar hasta los 112.5 millones de tCO2eq aproximadamente en el año 2030 (MINAM,2015).

Con el fin de desacoplar las emisiones del escenario BAU, tanto en el proyecto PlanCC como en el proceso peruano de las iNDC, se evaluaron más de 10 opciones de mitigación en el sector forestal, las cuales se pueden agrupar en 2 grandes bloques: evitar deforestación (en el manejo forestal sostenible, en áreas naturales protegidas, promover control y vigilancia, otorgamientos de derechos, ordenamiento territorial, etc.), e incrementar biomasa forestal (a través de proyectos de reforestación y sistemas agro-silvo-pastoriles), tal como se puede apreciar en el Gráfico 26.

Gráfico 26. Mitigación en el Sector Forestal


A lo largo del proceso participativo con expertos, tanto en el Proyecto PlanCC como en el proceso de las iNDC conducido por el MINAM, se concluyó que los proyectos para hacer manejo forestal sostenible, reforestación o agroforestería se veían enfrentados al mismo tipo de barreras o “condiciones habilitantes” relativas a la tenencia de la tierra, ordenamiento territorial, acceso a información, instrumentos financieros, control y vigilancia, entre otros. De las opciones de mitigación evaluadas, la que mayor potencial de mitigación presentó fue la relativa a controlar la deforestación detrás de la cual también se encuentran barreras similares; sin embargo, el darle valor al bosque ofrecería un mayor atractivo para evitar su deforestación. Por dicha razón, el presente estudio se enfoca en analizar dos opciones de mitigación: i) Reforestación comercial con altos rendimientos de insumos y ii) Manejo Forestal Sostenible (MFS) en Concesiones Forestales.

Es así que el presente estudio se enfoca en analizar, en primer lugar, cuáles son las causas del por qué no se invierte


64

y se logra desarrollar proyectos de reforestación en la Amazonía Peruana, mapeando desde las más generales hasta las más específicas, para luego proponer alternativas de solución, considerando para ello instrumentos de política, procedimentales, de planificación y coordinación. Y en segundo lugar, se enfoca en analizar las causas del por qué no hay manejo forestal sostenible en todas las concesiones forestales; proponiendo de igual manera alternativas de solución.

6.2 Mapa de actores para la Reforestación Comercial con Altos Rendimientos de Insumos

El mapa de actores es una herramienta simple que permite identificar los actores clave de acuerdo a sus intereses e influencia en el aumento de inversión en Reforestación Comercial en la Amazonía Peruana. Estos actores son agentes potenciales para la planeación, el diseño, la implementación o la evaluación de un proyecto específico. Al mismo tiempo, el mapa es una herramienta que permitió seleccionar a los especialistas clave para consultarles sobre sus aportes, insumos, percepciones y recomendaciones para la evaluación.

El mapa de actores consta de tres niveles de aproximaciones delimitadas por tres esferas. La esfera más pequeña agrupa a los actores comprometidos, la esfera mediana a la de los actores neutrales; es decir, aquellos que no tienen una posición de interés o no se muestran en contra de la opción de mitigación. Finalmente, la esfera más grande es la de los actores ajenos u opositores.

Dentro de los actores comprometidos con la opción de mitigación Reforestación comercial en la Amazonía se puede mencionar al Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), considerada como la máxima autoridad nacional forestal. Igualmente, se encuentra el Ministerio de la Producción, quien - en el marco del Plan Nacional de Diversificación Productiva a través de la Mesa Ejecutiva forestal - logró destrabar barreras a la inversión forestal. De la misma manera, se encuentran algunas empresas reforestadoras como Reforesta Perú y Reforestadora Amazónica que conocen el sector y ya vienen trabajando en el negocio aproximadamente 8 años.

Dentro de los actores neutrales se puede mencionar a las universidades que cuentan con el programa de Ingeniería forestal, que si bien hacen investigación no necesariamente está relacionada con la opción de mitigación. De igual manera están los grandes retailers que compran madera sin interesarles si proviene de plantaciones o de bosque natural.

Finalmente, se encuentran los actores ajenos u opositores, dentro de los cuales se puede mencionar al Ministerio de Trasportes y Comunicaciones (MTC) y el CEPLAN que son actores muy importantes para lograr el desarrollo de las plantaciones comerciales en el país, sin embargo, aún no muestran el interés en el sector.

Siguiendo al mapa de actores, se desarrollaron 15 entrevistas con distintos especialistas del sector público, privado y academia, abarcando a autoridades del sector público, la banca comercial, empresas reforestadoras y usuarios (ver Tabla 7). Las entrevistas sirvieron para contrastar la investigación bibliográfica realizada, así como para ampliar el entendimiento de las barreras para la implementación y la identificación preliminar de soluciones.

Tabla 7. Entrevistas realizadas con actores del Sector Forestal – Reforestación en la Amazonía


1 Gustavo Solano Privado Consultor forestal 11/04/2015

2 Luis Limachi Privado Consultor forestal 11/04/2016

3 Héctor Vidaurre Privado Consejo Interregional Amazónico

22/04/2016

4 Jessica Moscoso Público Cite madera 25/04/2016

5 Enrique Toledo Privado Reforesta Perú 26/04/2016

6 Juan Pablo Céspedes Privado Reforestadora Amazónica

28/04/2016

7 Héctor Cisneros Público FAO 03/05/2016

8 Enrique Díaz y Carlos Ginocchio

Público - Privado

Agrobanco 04/05/2016

9 Dante Jara Público COFIDE 10/05/2016


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10 Carlos Paredes Privado Intelfin 11/05/2016

11 César Fourment Público Alto Comisionado en asuntos de lucha contra la tala ilegal - PCM

11/05/2016

12 Isabel Franchini Privado Maderas peruanas 12/05/2016

13 Luis Gonzáles Privado The Nature Conservancy 26/05/2016

14 Lucila Pautrat Academia Ecodesarrollo 01/06/2016

15 Rafael Romero Privado XLG Capital 01/06/2016

16 Fabiola Muñoz Público SERFOR 15/07/2016

17 Roxana Orrego Público SERFOR 15/07/2016

18 Próspero Yancé Público SERFOR 15/07/2016

19 Diana Canales Público SERFOR 15/07/2016

20 Anton Willems Público SERFOR 15/07/2016


6.3 Estado de situación de la Reforestación Comercial con Altos Rendimientos de Insumos (Fotografía al 2016)

La fotografía sobre el estado de la Reforestación Comercial con Altos Rendimientos de Insumos (Gráfico 27) se elaboró con el propósito de analizar el potencial de reforestación en la superficie del bosque amazónico; la demanda de madera actual; el consumo e importación de madera; los modelos de emprendimiento, y el ciclo productivo de la reforestación. La siguiente fotografía del estado actual fue elaborada a partir del análisis de la bibliografía secundaria como también de las entrevistas semi-estructuradas realizadas a los expertos arriba mencionados (Tabla 7).

Actualmente, el sector forestal se encuentra en una etapa de auge. Por un lado, existe un gran potencial de reforestación en la superficie amazónica y, por otro, existe una demanda creciente de productos forestales. Como respuesta, nuevos emprendimientos productivos están siendo ejecutados en el país32. La presente sección está enfocada en reforestación comercial con altos redimientos de insumos para la producción de madera. A continuación, se explicará el potencial de la reforestación, la demanda de madera, los modelos de emprendimiento y el ciclo productivo de la reforestación en la Amazonía peruana.

» Potencial de reforestación

El Perú cuenta con 68 millones de ha de bosque amazónico (MINAM M. d., 2009) y a la fecha existen 7.3 millones de hectáreas deforestadas acumuladas (MINAM, PNCBMCC - MINAGRI, SERFOR, 2014). Se estima que el mínimo de hectáreas con potencial para reforestar está alrededor de 2.5 millones de ha en la selva amazónica33 (SERFOR, 2016). De toda esa extensión, a la fecha sólo se ha reforestado 61 mil ha a nivel nacional.

De acuerdo al Registro Nacional de Plantaciones, a la fecha se han registrado 7,715 ha de plantaciones en la Amazonía34. Los ingresos provenientes de una plantación pueden estar entre $15,000 por ha de madera rolliza35 y $70,000 por ha de madera aserrada36, pero solo a partir del doceavo año en función del valor agregado generado. A la fecha el 13% de las plantaciones del Perú se encuentran en la Amazonía (Muñoz, Entrevista a SERFOR, 2016).

» Demanda de la madera

La madera producida en el Perú proviene de bosques naturales así como de plantaciones forestales. En el bosque natural se encuentran especies valiosas y con alta demanda exterior, sin embargo, demoran aproximadamente 50 años en crecer. Entre ellas se podría mencionar al Tornillo (Cedrelinga cateniformis), el Shihuahuaco (Dipteryx sp.) y al Pumaquiro (Aspidosperma macrocarpon). Las plantaciones forestales utilizan especies de rápido crecimiento (8 - 10 años); como la Bolaina (Guazuma crinita), y otras como la Capirona (Calycophyllum spruceanum) y la Teca (Tectona grandis) cuyo periodo de extracción es de 20 – 25 años.

La producción nacional- proveniente tanto de bosques naturales como de plantaciones- es de 579,079 m3 (aserrada,

32 Los productos que se obtienen de la reforestación pueden ser para diversos fines: productos forestales no maderables (castañas, látex, taninos, aceites esenciales, etc.), pulpa para papel, madera aserrada, servicios ambientales (la reducción de carbono), entre otros.33 Cabe resaltar que en la Sierra existe un potencial de 7.5 millones de ha, mientras que en la costa un 0.5 de ha.34 Una plantación es una manera de aprovechar el suelo con fines agrarios.35 Considerando solo cosechas.36 Se consideran los siguientes supuestos: Considerando los siguientes supuestos: un rendimiento de 280 m3/ha, una disminución por transformación de 50% y un precio de venta de madera de $500/m3 puesto en Lima.


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tableros, carbón y triplay). De esa cantidad, se exporta 191,503 m3 principalmente a China, EE.UU, México, República Dominicana, Francia, etc. Sin embargo, se importa 727,349 m3 de madera – principalmente - de Chile (pino) para utilizarlos como postes en frutales, en la construcción de viviendas y en postes para la electrificación rural.

El consumo nacional de madera es de 1, 114,925 m3 (Muñoz, Entrevista a SERFOR, 2016) y se estima que entre el 70-80% de esta provendría de tala ilegal (Wood Resources International, 2004). A nivel mundial, se estima que el consumo de madera llegaría a 4,500 millones de m3 de madera rolliza al 203037 (Muñoz D., 2014).

» Modelos de emprendimiento

Actualmente existen varios modelos de emprendimiento o negocios que vienen aprovechando el potencial de reforestación en la Amazonía. Estos dependen, principalmente, de la tenencia de tierra y de la ayuda financiera para implementar el ciclo productivo de la madera.

En primer lugar, los operadores forestales son empresas privadas o personas naturales que han invertido en sector forestal a prueba y error. A pesar del terrorismo, narcotráfico y otros riesgos propios del territorio, los operadores forestales se encargan de desarrollar la cadena del ciclo productivo, parcial o totalmente. Pueden brindar servicios empresas dispuestas a incursionar en el negocio forestal e incluso llegan a ofrecer el contacto con el comprador de la madera.

Para todo modelo de emprendimiento en reforestación, el operador forestal es una pieza clave pues articula a distintos actores para la creación de negocios en torno a la producción de madera, y, a la vez, es un garante para acceder a financiamiento.

En segundo lugar, algunas comunidades indígenas con ayuda de un intermediario financiero, intentan ofrecer madera reforestada al mercado. El intermediario financiero es clave porque la inversión en reforestación- a pesar que otorga grandes ingresos a largo plazo- los costos durante los primeros cinco años van entre $1,500 -$8,500 por hectárea de acuerdo al nivel de tecnología. A la vez, las comunidades, al estar conformadas por varias familias, requieren de una alta capacidad de asociación colectiva.

En tercer lugar, existen diversos y pequeños agricultores que utilizan tierras deforestadas y las convierten en tierras productivas con cultivos agrícolas. Sin embargo, ellos no plantan con el fin de reforestar y obtener productos maderables porque no cuentan con las capacidades de asociatividad que se requiere ni están convencidos de incrementar sus niveles de inversión.

Finalmente, con respecto a las fuentes de financiamiento, existen los family offices, entre los capitales privados, que manejan grandes ahorros de familias adineradas de países desarrollados, con el objetivo de obtener retornos de largo plazo (no tienen interés de corto plazo). De igual manera, existen los fondos de inversiones, los inversionistas institucionales y los fondos de pensiones (AFP). Mientras que entre los capitales públicos se puede mencionar a COFIDE/PRODUCE y Agrobanco, en los que se puede ver cómo el Estado puede ayudar a reducir o compartir el riesgo.

37 Asumiendo un consumo por persona de 0.5 m3 de madera al año y una población mundial de 9,000 millones de habitantes.


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» Ciclo productivo

Uno de los retos a los que se enfrenta el operador forestal es el ciclo productivo, es decir, el conjunto de procesos por el cual pasa la madera desde las actividades previas a la siembra hasta su comercialización. El ciclo productivo en la actividad maderera está conformada principalmente por cuatro etapas sucesivas de fabricación, que generan productos comercializables cada vez con mayor valor agregado: i) manejo y extracción del bosque y plantaciones; ii) transformación primaria; iii) transformación secundaria y iv) comercialización (FAST, 2014). Sin embargo, en la reunión sostenida con profesionales de SERFOR, se sugirió que para el presente estudio se consideren 5 etapas en el ciclo productivo, las cuales se mencionan a continuación:

i) Vivero y producción de plantones: En los viveros forestales se producen plántulas de la mejor calidad y al menor costo posible.

ii) Manejo y cosecha: Como parte del manejo de la plantación se hacen las podas y raleos respectivos para luego pasar a la cosecha de los árboles, una vez cumplido el periodo de crecimiento de la especie forestal.

iii) Transformación: Es el proceso al que se somete la madera para su aprovechamiento. En la transformación primaria se obtienen piezas de madera de secciones rectangulares llamadas tablas o tablones y en la secundaria se obtienen piezas de madera con dimensiones determinadas.

iv) Transporte: Representa uno de los mayores costos del ciclo productivo (30 % - 40%) debido a que se necesita transportar la madera desde la selva hasta la costa (GGGI, 2015).

v) Comercialización: La madera puede ser para el mercado nacional (frutícolas del norte, mueblerías, artesanos y grandes almacenes) o el internacional (los principales destinos son China, EEUU y México).


Gráfico 27. Estado actual de la reforestación en la Amazonía (Fotografía al 2016)


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6.4 Evolución de la Reforestación Comercial con Altos Rendimientos de Insumos (Línea de tiempo)

Siguiendo el enfoque metodológico para el análisis de las condiciones habilitantes de la mitigación, el equipo de investigación realizó un recuento histórico sobre la reforestación en la Amazonía peruana graficada en la “Línea de Tiempo” (ver Gráfico 28). Esta línea tiene como objetivo comprender cómo se llegó a la situación actual, considerando varios ejes transversales: el normativo; político/institucional; hitos importantes, y las superficies de plantaciones instaladas, así como el avance de la deforestación. Con esto se analizarán los problemas y barreras para la expansión de la inversión en reforestación. La recopilación de hitos históricos se basa en una revisión bibliográfica pero también en las entrevistas con los actores identificados en la sección 6.2.

» Periodo 1992 - 2005

En el año 1992, se crea el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), encargado del uso racional y la conservación de los recursos naturales del país. En el año 2000 se promulgó la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (LFFS), Ley N° 27308, en la que se establecen las prioridades de implementación, entre ellos el Plan Nacional de Reforestación. En el mismo año, se crea el Centro de Innovación Tecnológica de madera (CITEMADERA) en Lima (Resolución Suprema 150– 2000–ITINCI), cuyo objetivo es promover la innovación e impulsar la competitividad, así como mejorar la calidad en las diferentes etapas de transformación e industrialización de la madera.

En el 2001, con el fin de cumplir con el Plan Nacional de Reforestación, se crea el Fondo de Promoción del Desarrollo Forestal (FONDEBOSQUE). Este facilitó el desarrollo y la financiación de planes y proyecto forestales. Ese mismo año se aprobó el Reglamento de la LFFS 27308 mediante el D.S. N° 014-2001-AG. En el 2002, se formula la Estrategia Nacional Forestal, reconocida como un instrumento de gestión de la actividad forestal en los próximos 20 años (D.S. 031-2004-AG).

Una importante reforma que afecta a la reforestación en el Perú es la Ley N° 27783 (2002), Ley de Bases de la Descentralización, la cual tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, además del equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno. Como respuesta a la Ley, en el 2005, se aprueba el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales mediante D.S. N° 052-2005-PCM.

» Periodo 2006 - 2009

Ya en el año 2006, sucede otro suceso importante en la historia del Perú: la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, el cual permitió potenciar el desarrollo económico del Perú a través del comercio. Ese mismo año, se aprueba el Plan Nacional de Reforestación mediante R.S. N° 002-2006-AG.

En el año 2007 se incluye el Anexo 18.3.4 al TLC para mejorar la gestión del sector forestal y promover el comercio legal de los productos madereros. A la par, se aprueba transferencia de facultades del INRENA a los Gobiernos Regionales (GORES) con el fin de “desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso sostenible de los recursos naturales bajo su jurisdicción” y “otorgar permisos, autorizaciones y concesiones forestales, en áreas al interior de la región, así como ejercer labores de promoción y fiscalización en estricto cumplimiento de la política forestal nacional”38.

Desde el 2002, empiezan a aparecer las empresas reforestadoras con ámbito de acción en la Amazonía, así tenemos a la empresa Refolasa en Oxapampa y el Codo de Pozuzo. Posteriormente, en el 2008, la empresa Reforestadora Amazónica (RAMSA) inicia operaciones en Huánuco, Pasco y Madre de Dios, y la empresa Reforesta Perú inicia operaciones en San Martín y Ucayali.

En el 2008, el INRENA es absorbido por el Ministerio de Agricultura (D.S. N° 030-2008-AG) y, a la vez, se crea el Ministerio del Ambiente (MINAM) mediante D.L. N° 1013. Así mismo, se crea el Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR) encargado de supervisar y fiscalizar el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales y de fauna silvestre. De igual manera, se aprueba la Ley que modifica diversos artículos del Código Penal y de la Ley General del Ambiente (Ley N° 29263), incorporando los delitos ambientales al Código Penal.

En el año 2009, sucede el conflicto socioambiental conocido como el “Baguazo”, en el cual las comunidades nativas protestan por decretos legislativos para la implementación del TLC y por la falta de consulta previa. Producto de ello, hubo 33 fallecidos y 4 Decretos Legislativos derogados. Entre ellos, el D.L N° 1064 que aprueba el régimen jurídico para el aprovechamiento de las tierras de uso agraria; el D.L. N° 1015 que unifica los procedimientos de las comunidades campesinas y nativas de la sierra y selva con las de la costa, para mejorar su producción y

38 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley 27867), literales “e” y “q” del artículo N° 51, respectivamente.


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competitividad agropecuaria. Además, el D.L. N° 1090 que aprueba la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y el D.L N° 1073 que modifica la Ley N° 26505, Ley de la Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas39 (Defensoría del Pueblo, 2010).

Ese mismo año culmina el proceso de transferencia de funciones en materia agraria en el GORE de San Martín y Ucayali.

» Periodo 2010 - 2014

En el año 2010, se crea el Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático (D.S. N° 008-2010-MINAM), cuyo objetivo es conservar 54 millones de hectáreas de bosques tropicales como una contribución a la mitigación frente al cambio climático y al desarrollo sostenible. Así mismo, se crean Juzgados y Fiscalías especializados en materia ambiental (Ministerio Público). Ese mismo año culmina el proceso de transferencia de funciones en materia agraria en el GORE de Madre de Dios, Ucayali y Amazonas.

En el año 2011, se desarrollan esfuerzos entre diversas organizaciones y agencias de cooperación para apoyar al país en iniciar el Inventario Nacional Forestal y Manejo Forestal Sostenible del Perú ante el Cambio Climático (MINAM, MINAGRI, GORES y FAO). A la vez, se aprueba un Plan Nacional de Acción Ambiental (PLANAA 2011-2021) que impulsa la forestación y reforestación a nivel nacional y que plantea el objetivo de cero de deforestación al 2021. De la misma forma, se aprueba la Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N° 29763), la cual incluye por primera vez una sección exclusiva sobre las Plantaciones Forestales y los Sistemas Agroforestales. Ese mismo año culmina el proceso de transferencia de funciones en materia agraria en el GORE de La Libertad.

Algo que aún no está comprobado pero que salió a la luz en las entrevistas con expertos del sector forestal es la existencia de una relación directa entre el boom inmobiliario con la deforestación (2008-2012). Se tiene la percepción que la demanda de madera tuvo un impacto en la producción de madera ilegal, dada la ausencia de una exigencia de declaración de origen de este recurso. Se considera que es un aspecto importante a estudiar.

En el año 2012, culmina el proceso de transferencia de funciones en materia agraria en el GORE de Tumbes y Ayacucho. Al año siguiente (2013), culmina el proceso de transferencia de funciones en materia agraria en el GORE de Huánuco. Ese mismo año, se aprueba la Política Nacional Forestal y Fauna Silvestre, la cual promueve el establecimiento de plantaciones forestales (D.S. N° 009-2013-MINAGRI) e inicia el Plan de Inversión Forestal (FIP), cuyo componente 3 apoya el establecimiento de plantaciones forestales y sistemas agroforestales.

En el año 2014, se crea el Servicio Nacional Forestal y Fauna Silvestre (SERFOR) cuyo fin es asegurar la gestión sostenible de los bosques. Con la creación del SERFOR se empieza a promocionar las plantaciones, es por ello que en el mismo año se aprueba el Régimen de promoción de las plantaciones forestales en tierras de propiedad privada, el cual simplifica la inscripción de plantaciones y transporte de sus productos y retira el pago del derecho de aprovechamiento (D.S. N° 017-2014-MINAGRI). Así mismo, se crea la figura del Alto Comisionado de la Tala Ilegal, quien coordina y supervisa la ejecución de la política de lucha contra la tala ilegal (R.M. N° 207-214-PCM).

En el mismo año y bajo el marco de la vigésima Conferencia de las Partes (COP20) se establecen varios acuerdos: i) el Pacto Nacional por la Madera Legal, creado con el objetivo de promover el mercado nacional de madera de origen legal verificado; ii) el Acuerdo con Noruega por $300 millones para proteger la Amazonía y iii) la Iniciativa 20x20, en el que Perú se compromete a recuperar 3,2 millones de bosques y tierras degradadas para el 2020, de las cuales 2 millones de ha de tierras degradadas deben ser recuperadas con plantaciones forestales (Muñoz, Semana de Compromiso Climático 2015, 2015).

» Periodo 2015 – 2016

En el año 2015, luego del proceso de socialización y discusión de la LFFS N° 29763 40, se promulgan los 4 reglamentos de la ley:

i) Reglamento para la Gestión Forestal (D.S. N° 018-2015-MINAGRI).

ii) Reglamento para la Gestión de Fauna Silvestre (D.S. N° 019-2015-MINAGRI).

iii)Reglamento para la Gestión de Plantaciones Forestales y Sistemas Agroforestales (D.S. N° 020-2015-MINAGRI). En dicho reglamento se reconoce a las plantaciones forestales como cultivo.

iv) Reglamento para la Gestión forestal y de fauna silvestre en comunidades nativas y campesinas (D.S. N° 021-2015-MINAGRI).

39 Modificado por el artículo único del Decreto Legislativo N° 101540 La discusión de la LFFS N° 29763 duró 4 años (Consulta previa).


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Ese mismo año, se aprueba el D.L. N° 1220, el cual establece medidas para la lucha contra la tala ilegal. De igual manera, se publica la propuesta de Estrategia Nacional de Bosques y Cambio Climático (ENBCC) para consulta pública y se instala la Mesa Ejecutiva Forestal del Ministerio de la Producción (PRODUCE), en la cual se obtienen varios logros, entre los cuales se pueden mencionar los siguientes: la simplificación en el proceso de Registro Nacional de Plantaciones Forestales; la elaboración de la normativa propia de las plantaciones forestales a partir del reglamento forestal; el inicio del trabajo de identificación de terrenos en dos regiones (San Martín y Ucayali), y se empieza a dar financiamiento para plantaciones forestales, etc. Así mismo, se lanza el Protocolo del Pacto Nacional de la Madera Legal, el cual busca asegurar que bajo un proceso gradual al año 2021, toda la madera nacional que se consuma en el país provenga de fuentes legales, combatiendo así el tráfico ilícito de los recursos forestales.

En el año 2015, igualmente se aprueba el proyecto de inversión pública para repotenciar CITE Forestal de Pucallpa, cuyo objetivo es el de contribuir a la productividad y competitividad de los medianos, pequeños y microempresarios, y a sectores productivos de las cadenas de valor de la madera de la zona. Así mismo, SERFOR inicia el Programa de Promoción de plantaciones y prioriza el trabajo en 5 regiones: Huánuco, Ancash, Apurímac, Junín y Pasco. Dicho programa incluye la verificación de las áreas con potencial para reforestación y el registro nacional de plantaciones forestales. Igualmente crea formatos de registro para: i) plantaciones forestales; ii) personas interesadas y áreas para plantaciones, y iii) viveros forestales.

Con respecto al tema financiero, aparecen fondos que empiezan a reactivar el Estado, los privados empiezan a actuar. Así podemos mencionar que Agrobanco implementa nuevo crédito forestal para plantaciones y agroforestería, a través de un operador forestal y se anuncia el primer fondo de capital privado dedicado a la reforestación de la Amazonía (LXG Amazon Reforestry Fund).

En el año 2016, se anuncia el Fondo Mipyme de 500 millones de soles para facilitar financiamiento y se lleva a cabo la intervención en Ucayali del Alto Comisionado de la tala ilegal, la cual desarticula una banda de 19 personas dedicadas a la tala ilegal. Así mismo, se aprueba la Política Nacional Agraria (PNA), la cual promueve el desarrollo de las plantaciones (D.S. N° 002-2016-MINAGRI). Asimismo mediante el decreto DS 007-MINAM se aprobó la Estrategia Nacional de Biodiversidad y Cambio Climático.


Gráfico 28. Línea de tiempo de la Reforestación Comercial en la Amazonía


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6.5 Análisis de las barreras de la Reforestación Comercial con Altos Rendimientos de Insumos (Diagrama Causal)

Una vez analizada la situación actual (Fotografía al 2016) y la evolución histórica (Línea de Tiempo), el equipo de investigación de PlanCC evaluó las diversas barreras y problemáticas que enfrentan las inversiones en reforestación en la Amazonía del Perú a partir del enfoque metodológico de las condiciones habilitantes de la mitigación planificado.

El enfoque para el análisis de barreras partió de un cuestionamiento para conducir la evaluación y las discusiones con los expertos. A saber: si existen grandes beneficios a largo plazo por la reforestación y existe un importante potencial de reforestación en el bosque amazónico, ¿por qué no se incrementan las inversiones en reforestación de la Amazonía peruana?

En ese sentido, el equipo de investigación del proyecto PlanCC elaboró una primera versión del “Diagrama Causal” que sistematizó la problemática, barreras, y obstáculos para la inversión en reforestación en la Amazonía. El 25 de febrero de 2016, se llevó a cabo el primer taller con el Grupo Técnico Consultivo (GTC) del sector Forestal con el propósito de socializar dicho diagrama causal preliminar ante los expertos del sector, así como para recibir un feedback sobre las barreras o cuellos de botella identificados. Los asistentes al taller con el GTC se indican en el Anexo 1.

Los dos GTC de Reforestación en la Amazonía tuvieron una asistencia mayor en comparación con los otros talleres sectoriales. Además, fue el que suscitó varias controversias para acotar los cuellos de botella de manera grupal. Esta dinámica en el sector forestal es de esperarse pues las políticas e instrumentos de gestión son recientes o aún se encuentran en etapa de diseño.

Gráfico 29. Primer GTC del Sector Forestal – Reforestación en la Amazonía


La versión preliminar del diagrama causal mostraba las posibles causas por las cuales no se puede implementar la opción de mitigación (Ver Gráfico 30). Estas posibles causas fueron socializadas y discutidas por el GTC de forestal de manera que se obtuvieron seis barreras principales que impiden el respectivo desarrollo de la reforestación.

» Tiempo para obtener derechos de propiedad

En la Amazonía, la tenencia de las tierras en una dificultad concurrente. En primer lugar, por un lado, las áreas disponibles son muy pequeñas y/o se encuentran dispersas ( 80 ó 100 ha) y, por otro lado, para que un proyecto de reforestación sea rentable se necesitan mínimo 300 ha. Ante ello, conseguir un área extensa y rentable puede tomar 2 a más años. En segundo lugar, no todas las áreas disponibles cuentan con título de propiedad, algunas solo cuentan con certificados de posesión y otras con ninguno.

De lo recogido en las consultas, se ha podido rescatar casos de inestabilidad jurídica. En estos, se evidencia que a pesar de que el terreno cuente con título de propiedad, los conflictos por tenencia de tierras pueden continuar (invasiones, superposición de los límites de tierras con los predios vecinos, conflictos familiares por herencia, etc.).


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Por otro lado, en cuanto al uso de la tierra, existe el temor que la promoción de las plantaciones forestales tenga un efecto perverso en el bosque, es decir, que promueva el cambio de uso de suelo y una posible concentración de tierras por un grupo reducido de productores e inversionistas.

» Tecnología moderna y mecanizada es costosa

La tecnología convencional básicamente comprende labores de forma manual mientras que la moderna o mecanizada implica el uso de maquinarias especializada en la transformación de la madera. Con la tecnología convencional, se pierde un 50% de la madera en el aserradero, debido a que la maquinaria convencional es manual o no está en óptimas condiciones, pues no suele ser objeto de mantenimiento preventivo. Con la tecnología mecanizada, sólo se pierde como máximo un 30% de la madera en el aserradero. Esta tecnología, se podría obtener una rentabilidad anual mayor; sin embargo, los costos de instalación superan en 10,000 soles aproximadamente los costos de la tecnología convencional. A la vez, los costos de mantenimiento de la plantación varían de acuerdo al tipo de tecnología que estén utilizando, siendo la tecnología mecanizada la de mayor valor41.

» Condiciones de financiamiento

Otro de los cuellos de botella para el desarrollo de las plantaciones en el Perú son las inadecuadas condiciones de financiamiento. Dado que los periodos de retorno no son inmediatos, no hay seguros forestales, no hay tasas de interés diferenciados, no hay instrumentos innovadores (p. e. obras por impuestos), no se comparte el riesgo (a través de instrumentos que ya existen como COFIDE) y los periodos de gracia son inadecuados. En la actualidad son pocos los inversionistas que cuentan con capital propio, lo cual genera un incipiente nivel de asociatividad entre los pequeños productores y los inversionistas (clúster forestales).

Si bien existen fuentes de financiamiento para proyectos de reforestación, hasta la fecha son incipientes. La reforestación compite con otros proyectos productivos dentro del bosque por lo que existe una competencia en la búsqueda de financiamiento. En la actualidad, existen fuentes de financiamiento para proyectos agroforestales y en ese tipo de proyectos la reforestación es indirecta.

A la vez, no hay suficiente información sobre los financiamientos que ha logrado SERFOR con COFIDE y sobre las tasas internas de retorno sobre las experiencias que ya se están ejecutando42.

» No hay confianza entre inversionistas y autoridades forestales

Del proceso de descentralización solo se ha hecho efectiva la transferencia de funciones en materia forestal a algunos GORES. Ante ello, los inversionistas no tienen claridad respecto a las competencias nacionales y locales, y consideran que existe un cruce de responsabilidades.

Por otro lado, la ausencia de capacidades en los GORES como los casos de corrupción por parte de las autoridades forestales genera desconfianza en los inversionistas. A la vez, existe la percepción que el Estado tiene un rol “decomisador” y no promotor; esto a pesar de los esfuerzos realizados por el gobierno en agilizar los trámites burocráticos (registro de plantaciones online, formato único de transporte, sistema interconectado de plantaciones, etc.).

Los pequeños productores no tienen claridad sobre los procesos de titulación de sus terrenos porque desconfían de los trámites burocráticos y de sus autoridades. Esta desconfianza se genera también entre inversionistas y pequeños productores; el inversionista debe tener muy baja aversión al riesgo para comprar tierras latentes a conflictos legales y sociales, ya que estas situaciones desincentivan la inversión.

» Alto riesgo ambiental y social

Los inversionistas no apuestan por este tipo de proyectos porque existe una alta percepción del riesgo asociado al medio ambiente, como la presencia de plagas, aparición de incendios, etc. A la vez, existe una percepción respecto a problemas con la apropiación del terreno pues existen riesgos de invasiones, superposición de títulos, etc.

» Información insuficiente

Hay una deficiencia muy grande de información sobre el sector forestal en el Perú, por ejemplo, en la actualidad no existe o no se encuentra disponible el mapa actualizado de las áreas con aptitud para reforestación; no se conoce el potencial de tierras para reforestación. Así, muchas regiones no cuentan con una zonificación ecológica y económica, algunas se encuentran en su etapa inicial y de organización, y otras en su etapa de formulación y ejecución.

41 Datos obtenidos de entrevista con el especialista Gustavo Solano42 Cabe resaltar que los inversionistas que deciden apostar por este tipo de proyectos no lo hacen solamente por la rentabilidad sino también porque conocen la amazonía y tienen un sentimiento hacia el bosque.


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Gráfico 30. Primera Versión del Diagrama Causal del sector Forestal: ¿Por qué no hay más inversión en la Amazonía peruana?


Los aportes de este primer taller con el GTC (febrero 2016) sirvieron para complementar el análisis previo realizado por el equipo de investigación. Cabe resaltar que, a diferencia de los otros sectores presentados en este informe, los especialistas y representantes de la gestión pública se mostraron preocupados por el ámbito de estudio. De acuerdo a las discusiones, el estudio de reforestación no solo debería enfocarse en la Amazonía, sino también en la sierra. Ya que esta presenta más del triple de hectáreas potenciales para reforestación y en Cajamarca se encuentra la experiencia más grande de reforestación. A la vez, señalaron que no se debe priorizar proyectos de reforestación cuando lo que se debe combatir es la deforestación. La reforestación es un posible uso, pero también existen otros tipos de uso como palma, café, cacao, etc.

Gráfico 31. Aporte del Primer GTC al Diagrama Causal de Forestal: ¿Por qué no hay más inversión en reforestación en la Amazonía Peruana?



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El 21 de junio de 2016 se llevó a cabo el segundo taller con el Grupo Técnico Consultivo (GTC) del sector Forestal, con el propósito de socializar la segunda versión del diagrama causal, en el cual se incorporaron los comentarios recibidos en el primer taller con el GTC ; además, se nutrió de la información recopilada en las entrevistas con especialistas y expertos. Los asistentes al taller con el GTC se indican en el anexo 1.

Gráfico 32. Segundo GTC del sector Forestal


De acuerdo a la problemática identificada, las barreras o cuellos de botella se clasificaron en ochos grandes familias de problemas:

» No hay información

En términos generales, no hay información de dos tipos. Por un lado, no existe información que alimente el Inventario Nacional Forestal y a un catastro nacional que sea difundido. Tampoco existe un mapa actualizado de capacidad de uso mayor que permita observar dónde se puede reforestar (existe uno del 1982 desarrollado por la ONERN). Por otro lado, a nivel local, no existe un Ordenamiento Territorial concluido. La información de las áreas tituladas –que brinda seguridad jurídica a las empresas- tampoco está disponible43.

Existen varios esfuerzos por mapear las áreas degradadas del país. Entre ellos, se encuentra la Dirección General de Ordenamiento Territorial, el Programa Nacional de Conservación de Bosques para la mitigación del cambio climático (MCC), SERFOR, y los GORES. Sin embargo, estos esfuerzos caen en el problema de duplicidad y necesitan ser articulados.

Otro gran esfuerzo por titular las propiedades rurales del país es el Proyecto Catastro, Titulación y Registro de Tierras rurales en el Perú (PTRT3); sin embargo, presenta un mecanismo que puede convertirse en un cuello de botella pues MINAGRI lo coordina, pero la ejecución está en función a la prioridad de los GORES. Estos últimos no tienen la obligación de informar al MINAGRI; además, dado que los cambios de administración del gobierno central (cada 5 años) no coinciden con los cambios a nivel regional (cada 4 años), se pone en riesgo la continuidad del proyecto.

43 Algunos operadores forestales sí pueden localizar áreas con aptitud para reforestación pero son muy pocos y tienen fines privados; por lo cual, no divulgan la información.


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» Aprovechamiento ineficiente y caro

El aprovechamiento forestal 44es ineficiente porque la semilla es de baja calidad. Hace diez años aproximadamente fue desactivado el Banco Nacional de Semillas Forestales, y hoy no es posible conseguir semillas de calidad con un proceso sencillo y claro. A nivel nacional, no se desarrolla conocimiento e investigación sobre semillas mejoradas acorde a la realidad. Además, no existe una empresa certificadora de la calidad.

Por otro lado, el secado al sol y la tecnología manual se utiliza de manera extendida por las empresas. Pocas empresas privadas realizan investigación sobre clones, y no se difunde la información.

Finalmente, la energía y el transporte limitan la eficiencia del aprovechamiento forestal. La primera, debido al difícil acceso a las zonas donde se encuentran las plantaciones, la energía es costosa. El segundo, debido a los altos riesgos durante el traslado de la madera desde la Amazonía hasta la costa (huaycos, paros, derrumbes, etc.).

» Falta de una mirada industrial

Existe una falta de mirada industrial en el sentido de que actualmente se obtiene madera con muy baja productividad y eficiencia. Esto se refleja en la ausencia de uso de maquinaria en las cosechas finales, en la merma que se obtiene en el aserradero (aproximadamente se pierde un 50% de la madera extraída por ausencia de tecnología adecuada) y en el uso de tecnología obsoleta.

A la vez, existe una claridad en el funcionamiento de la oferta y la demanda ya que la producción no se enlaza con los productos que demanda el mercado y no se generan los incentivos para invertir en tecnología.

Finalmente, no existe un claro marco normativo que defina el tipo de industria y producción forestal en la Amazonía. Las normas técnicas de los productos forestales son obsoletas; además, no son accesibles al público y los productos forestales son muy básicos, no cuentan con un valor agregado.

» Falta de cultura empresarial y capacidades humanas en la zona

Difícilmente existe interés por parte de las personas locales en titular sus predios. Existen más incentivos en mantenerse en la informalidad, incluso muchos de ellos no cuentan con un documento nacional de identidad (DNI).

Por otro lado, la población local cuenta con poco conocimiento e información sobre el trabajo como empresa (asociatividad). Frente a ello, el conocimiento e información no ha sido transferido de generación en generación, por lo que se dice que el matero (experto en la Amazonía) está en peligro de extinción45. Finalmente, existe muy poca capacitación en gestión de negocios y proyectos.

» Difícil acceso al financiamiento

En el Perú, los bancos comerciales no conocen el sector de reforestación y las condiciones que brindan no responden a las características de este tipo de proyectos (altas tasas de interés y cortos periodos de gracia, etc). Los agricultores y productores no conocen el sistema financiero, mientras que los operadores forestales que conocen el tema forestal, legal y financiero son muy pocos.

» Mercado no exige productos de calidad

Por un lado, en el Perú, el consumidor de productos forestales no exige productos de calidad en el mercado, dado que no tiene información al respecto. A la vez, el consumidor no tiene mayor preferencia por productos maderables de procedencia legal que por productos de procedencia ilegal.

Por otro lado, los consumidores del sector de construcción, en el Perú, no tienen un estándar de medida para los productos maderables. Las medidas dependen de la voluntad particular de cada arquitecto a cargo de los proyectos de construcción. De la mano a esto, no existe un organismo regulador del mercado que establezca las métricas estándares de productos.

» Alto riesgo social y ambiental

La amazonia es un territorio aún poco explorado por el mercado debido, también, a que existen variables climáticas y sociales sujetas al riesgo. Dado que existe mucha desconfianza entre productores, gobierno e inversionistas, y poca seguridad en la tenencia de los derechos de propiedad, los inversionistas enfrentan un alto riesgo de pérdida de la propiedad por invasiones y cambios en el litigio de la propiedad.

44 El aprovechamiento forestal son todas las operaciones relacionadas con la corta y extracción. Actualmente, el aprovechamiento tiene en cuenta la importancia de los bosques como una fuente de productos no madereros y servicios medioambientales.45 El Matero es una persona que tiene información sobre las especies forestales características de la Amazonía peruana.


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Por otro lado, la amazonia peruana es una zona con presencia de narcotráfico, terrorismo y minería ilegal, por lo cual el privado tiene un alto grado de incertidumbre de mantener en pie sus propiedades y su rentabilidad. A la vez, frente a la ocurrencia de fenómenos naturales, como variaciones en el clima, plagas, incendios, etc., el privado se encuentra desprotegido.

» Falta de visión de país sobre lo que se quiere como sector forestal

Finalmente, si bien existen algunos avances normativos para impulsar la reforestación, en la articulación de actores y el levantamiento de barreras aún habría una ausencia de visión compartida en el país sobre lo que se quiere como sector forestal.


Gráfico 33. Diagrama causal – Mayor Inversión en Reforestación en la Amazonía Peruana


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Con el análisis anterior, se identificaron las barreras y problemas que impiden el aumento en la inversión en la reforestación en la Amazonía peruana. Estas fueron: la falta de información; el aprovechamiento caro e ineficiente; la ausencia de una cultura empresarial y capacidades en la zona; el financiamiento poco accesible; la falta de una mirada industrial; la ausencia de demanda que exija productos de calidad del mercado maderable; el alto riesgo correspondiente al territorio, y la ausencia de una visión política sobre lo que se quiere alcanzar en el sector forestal.

Continuando con el enfoque metodológico para el análisis de las condiciones habilitantes de la mitigación, el equipo de investigación ha elaborado una propuesta de acciones ante cada de uno de los problemas identificados, denominado “Matriz de Soluciones”. Esta responde de manera sucinta a ¿qué se debería hacer?, ¿cómo se debería proceder? y ¿quién debería participar?, con el fin de proveer una agenda inicial para los próximos 5 años, la cual se describe en la Tabla 8.

La siguiente Matriz de soluciones (Tabla 8) ha sido construida a partir de la Fotografía del 2016, la Línea de tiempo, y el Diagrama Causal sobre las razones sobre el por qué no aumentan las inversiones en materia de reforestación de la Amazonía peruana, así como los aportes de los expertos forestales consultados durante la Fase 2 de PlanCC.


Tabla 8. Matriz de Posibles Soluciones – Mayor inversión en Reforestación en la Amazonía



1 Falta de Información respecto a las áreas con aptitud para plantaciones y con título

No se cuenta con una sistema unificado y actualizado que facilite la información forestal georreferenciada en el país respecto a: la capacidad de uso mayor de las tierras a escala adecuada; la cartografía sobre la ubicación de áreas aptas para plantaciones forestales. El sistema debería integrar los esfuerzos que ya se vienen haciendo con el registro de las plantaciones forestales existentes.

Si bien el Proyecto Catastro, titulación y registro de Tierras Rurales en el Perú, Tercera Etapa – PTRT3 ha logrado grandes avances en la titulación y catastro de tierras rurales aún se necesita información sobre la situación actual de la tenencia de la tierra rural en la Amazonía.

1.1 Implementar el Módulo de Inventario en el marco del Sistema Nacional Información Forestal Fauna Silvestre (SNIFFS).

El Sistema Nacional de Información Forestal y de Fauna Silvestre se constituye como conjunto de información relacionada con los recursos forestales y de fauna silvestre sistematizada, organizada y puesta a disposición de manera oportuna. Está conformada por 3 módulos: cartografía, inventario y de control.

Implementar el Módulo de Inventario permitirá gestionar la información para la toma de decisiones sobre inventarios, evaluaciones poblacionales y ecosistemas frágiles relacionados con el sector forestal y de fauna silvestre.

1. Ampliar el trabajo de selección de sitio a 15 regiones. Actualmente se está trabajando en 5 regiones.

2. Actualizar el Mapa de Capacidad de Uso Mayor de tierras aptas para reforestar.

3. Terminar el Registro de las plantaciones.

4. Consolidar un sistema de información con los datos de los inventarios (ubicación, cantidad de especies forestales, deforestación, degradación de los bosques, diversidad, aspectos socioeconómicos y de gobernanza forestal, emisión y absorción de carbono forestal).

5. Implementar el catastro forestal a nivel nacional.

6. Articular a los diferentes actores que se encuentran realizando esfuerzos para mapear las áreas degradadas.

MINAGRI

SERFOR

GORES

MINAM

1.2 Completar el ordenamiento del patrimonio forestal.

De acuerdo a lo establecido en la LFFS 29763, se entiende por ordenamiento forestal al proceso de determinación de unidades de ordenamiento forestal y el otorgamiento de derecho de aprovechamiento.

Las unidades de ordenamiento forestal son instrumentos de gestión territorial para el acceso ordenado a los recursos forestales, que establece el SERFOR en coordinación con los gobiernos regionales y gobiernos locales, teniendo en cuenta las políticas de ordenamiento territorial y la zonificación regional y local. Las áreas naturales protegidas son parte del ordenamiento forestal; sin perjuicio de ello, su establecimiento y gestión se rige por sus propias normas.

Las unidades de ordenamiento forestal son: i) bosques de producción permanente; ii) bosques locales; iii) bosques protectores; iv) bosques en tierras de comunidades campesinas y nativas y v) bosques en predios privados.

Concluir con el ordenamiento forestal permitirá contar de manera eficaz y oportuna con información actualizada sobre las potencialidades y limitaciones de las tierras forestales.

1. Avanzar en la zonificación y ordenamiento de los bosques de manera articulada con los GORES y de acuerdo a lo establecido en la LFFS N° 29763.

MINAGRI

GORES

MINAM

1.3 Otorgar derechos

Estudios de GIZ (2013) indican que el 50% de la deforestación en la Amazonía se concentra en tierras sin derecho forestal asignado, seguido por el 13% en comunidades nativas y 13% en predios agrícolas. De esta afirmación se desprende la necesidad de prestar atención en el otorgamiento de derechos a los usuarios forestales, a las familias que ocupan tierras sin derechos reconocidos y con mayor atención a las comunidades nativas.

La asignación de derechos sobre la tierra y los bosques evitará la conversión de los bosques primarios.

1. Continuar y reforzar el Proyecto Catastro, titulación y registro de Tierras Rurales en el Perú.

2. Otorgar la seguridad jurídica necesaria para el inversionista.

3. Implementar un sistema de información para que los GORES, MINAGRI, SERFOR y OSINFOR se mantengan al tanto respecto a los títulos otorgados.

4. Simplificar los procedimientos administrativos necesarios para registrar la propiedad sobre predios rurales (del Certificado de posesión a los títulos de propiedad).

5. Realizar el saneamiento de tierras con potencial para dar seguridad a la inversión privada.

MINAGRI

SERFOR

GORES

COFOPRI

1.4 Crear un emprendimiento para que los operadores forestales provean información sobre las áreas potenciales para reforestación.

El emprendimiento evitará que sean pocos los operadores forestales que concentran la información sobre donde están las áreas potenciales para reforestación.

1. Juntar a las ONGs, la Cooperación Internacional y al sector público con algún modelo de incentivos para emprendedurismo, promoviendo así la creación de este tipo de empresas dedicadas a este servicio.

SERFOR

Incentivos para emprendimiento

2 No hay investigación acorde con la necesidad

En el Perú no se prioriza la investigación del sector forestal de acuerdo a las necesidades actuales. Además, no existen institutos especializados en reforestación y las universidades que cuentan con la carrera de Ingeniería forestal sólo cuentan con un curso electivo de plantaciones forestales.

Por otro lado, la industria nacional utiliza un sistema informal derivado de los usos y costumbres regionales en base a las dimensiones de los productos y no a la calidad de la madera según lo establecido en las Normas Técnicas Peruanas. Debido a ello, se encuentran productos de madera fuera o con exceso de medida y con baja calidad.

2.1 Promover la investigación a demanda del sector forestal.

Permitirá desarrollar investigaciones de nuevas especies forestales, el mejoramiento genético de especies nativas y de rápido crecimiento, determinar el uso óptimo de los raleos y el valor agregado a los productos, etc.

Asimismo, permitirá contar con profesionales especializados en el tema de plantaciones forestales.

1. Organizar y coordinar con las universidades para que la investigación que realizan esté enfocada y articulada con las necesidades actuales.

2. Impulsar a que las universidades desarrollen la especialidad en plantaciones forestales y no que siga siendo solamente un curso electivo.

3. Crear el Instituto Especializado en Reforestación para la formación de personal capacitado en toda la cadena de valor, desde el viverista hasta el comercializador.

4. Involucrar a las universidades en el desarrollo de investigaciones de nuevas especies forestales, el mejoramiento genético de especies nativas y de rápido crecimiento, determinar el uso óptimo de los raleos, valor agregado a los productos, etc. Como por ejemplo pasantías, convenio de prácticas directas, una subvención para prácticas e investigación, concurso de financiamiento de becas, alguna firma de convenio con las universidades, entre otras

SERFOR

CITE MADERA

INIA

IIAP

INACAL

ITP

PRODUCE

Universidades

SUNEDU



2.2 Promover el uso de las Normas técnicas del sector forestal.

Permitirá aumentar la calidad de la madera y reducir las pérdidas ocasionadas por el mal corte, respondiendo así a las necesidades del comercio internacional

1. Actualizar las Normas Técnicas a partir de investigación de las especies forestales que se comercializan y tienen potencial comercial en el país.

2. Desarrollar Normas Técnicas para el manejo y transformación de las nuevas especies forestales.

3. Reducir el precio de las Normas Técnicas y difundir su uso para lograr una estandarización de las dimensiones de los productos.

CITE MADERA

SERFOR

INACAL

PRODUCE

Universidades


2.3 Promover el uso de semillas certificadas

Las experiencias en reforestación en el Perú han sido desarrolladas con semillas de baja calidad genética, lo que ha dado como resultado plantaciones ineficientes y de baja productividad.

El Reglamento Nacional de Semillas Forestales fija las normas complementarias que deben observarse en la investigación, producción, acondicionamiento, calificación, comercialización y supervisión de semillas forestales. Sin embargo, se encuentra desactualizado.

4. Actualizar el Reglamento Nacional de Semillas Forestales para obtener semillas de calidad para las plantaciones forestales. Dicho proceso debe ser inclusivo y abierto a aportes de actores claves.

5. Crear a la autoridad competente para la certificación de las semillas forestales o en su defecto asignarle esta responsabilidad con su respectivo presupuesto a una autoridad u organismo existente.

MINAGRI

INIA

IIAP

Universidades

3 Baja productividad: Costos altos de energía y transporte

El Perú no cuenta infraestructura vial ni con las condiciones de energía adecuadas en la Amazonía, lo cual genera altos costos en la cadena de producción.

3.1 Mejorar las condiciones de energía y transporte

Reducirá los altos costos de energía y transporte, lo cual a su vez reducirá los costos de la cadena de valor.

1. Planificación para la construcción de vías considerando medidas para la protección de la biodiversidad y evitando la deforestación, por ejemplo de la instalación de zonas de amortiguamiento. Mejorar las condiciones de la infraestructura en energía en la Amazonía para abaratar los costos de la cadena de producción, minimizando los impactos sociales y ambientales de todo proyecto de infraestructura. . Aprovechar el potencial de energías renovables para autoabastecimiento, como por ejemplo a partir de biomasa, residuos forestales o solar

GORE

MTC

MEM

Proyecto IIRSA

3.2 Promover y difundir la innovación tecnológica Permitirá el uso de tecnología moderna, acorde con la demanda del mercado por las especies forestales actuales.

1. Promover y difundir el financiamiento para pilotos de innovación tecnológica y emprendimientos.

2. Incentivar el cambio tecnológico obsoleto acorde con las especies forestales actuales y productos esperados del mercado (explorando mecanismos innovadores de promoción, chatarreo, programas como INNOVATE, etc.)

INIA

CITEMADERA

CITE Forestal

Innovate - PRODUCE

3.3 Mejorar la productividad en la etapa industrial

Permitirá el uso de maquinaria adecuada, lo cual reducirá las mermas en la etapa de transformación y permitirá aprovechar al máximo la biomasa forestal para fines industriales y comerciales.

1. Promover la utilización de maquinaria adecuada en cada una de las etapas de ciclo productivo.

2. Introducir tecnologías y procesos industriales innovadores para reducir las mermas y reaprovechar al máximo la biomasa forestal para fines industriales y comerciales. Crear incentivos financieros para la introducción de tecnologías y aumento de la productividad

CITEMADERA

CITE Forestal

PRODUCE

SERFOR

MEF

Universidades

Fondos: Fincyt, FIDECOM, PROCOMPITE

4 No hay industria forestal consolidada: merma, tecnología obsoleta, normas técnicas antiguas

El Perú no cuenta con infraestructura de soporte como laboratorios, equipos de ensayos y análisis que permita mejorar la competitividad del sector forestal. Por ello, una de las tareas pendientes es desarrollar la industria forestal tanto en el mercado nacional como internacional.

4.1 Brindar capacidades a la industria de reforestación para acceder al mercado nacional e internacional.

Convertirá al Perú en un país competitivo y proveedor de productos maderables a nivel mundial y abastecerá el mercado nacional.

Permitirá mejorar los procesos de secado y transformación de la madera, alcanzando la innovación en los procesos productivos, aumentando así la competitividad del sector forestal.

1. Encargar a las universidades la investigación necesaria para actualizar las normas técnicas.

2. Capacitar a las empresas forestales respecto a la calidad de los productos, el valor agregado, la estandarización de los productos, los sellos y estándares internacionales, el proceso de secado, etc.

3. Mantener informado al empresario sobre la demanda internacional.

4. Acompañar al empresario en la cadena productiva.

5. Fomentar alianzas público privadas para asegurar que se desarrolle la cadena productiva.

6. Promover el Pacto de La Madera Legal a fin de asegurar la calidad de los productos a nivel internacional.

7. Culminar la construcción del CITE Forestal en Pucallpa para empezar la innovación en los procesos productivos, transferir tecnología de calidad a las pequeñas, medianas y grandes empresas.

8. Mejorar los procesos de secado y corte de la madera.

9. Coordinar con otros sectores para proveer fondos concursables públicos (ej: Innovate Perú de PRODUCE) destinados a innovación y emprendimiento forestal.

10. Revisar y actualizar la curricular forestal. Establecer el nexo entre la industria y la academia.

SERFOR

CITE MADERA

CITE Forestal

PROINVERSION



5 Cultura de informalidad, bajas capacidades técnicas y asociatividad

La informalidad aún permanece en la idiosincrasia de la mayoría de pobladores de la Amazonia, que no están acostumbrados a trabajar permanentemente en un proyecto estable, que no cuentan con DNI, y que sus predios tampoco cuentan con titularidad o derechos asignados. Asimismo, aún falta asentar una cultura de asociatividad.

5.1 Capacitar a los personas en la Amazonía para que aprendan a trabajar en asociatividad.

Conseguirá que los pobladores de la Amazonía aprendan a trabajar como empresa.

1. Establecer un convenio Reniec-SUNAT y el Ministerio de Cultura para facilitar la obtención del DNI y el RUC.

2. Replicar programas de asociatividad y cooperativas exitosos en la Amazonia pero reorientarlo hacia al sector forestal.

SUNAT

RENIEC

Ministerio de Cultura

GORES

Universidades

SERFOR

5.2 Revertir la cultura de la informalidad

Se generarán capacidades y emprendimientos para trabajar de manera formal en temas potenciales de la Amazonía.

1. Ejecutar un programa para el fortalecimiento de las capacidades tanto en jóvenes como en niños no solo en la educación formal sino también en habilidades para dearollar el potencial forestal local.

2. Promover la creación de un centro de emprendimiento en la amazonia, donde se desarrolle innovación y se fortalezcan las capacidades locales.

3. Desarrollar una campaña para incidir promover las practicas formales en las actividades económicas en la amazonía

GORES

SUNAT

MEF

Ministerio de Cultura

SERFOR

6 Mercado nacional no exige productos de calidad (origen legal, métrica)

El consumidor nacional no cuenta con el conocimiento para poder distinguir entre productos maderables que provienen de tala ilegal o de plantaciones adecuadas y bosques manejados. De igual manera no cuenta con el conocimiento para identificar si la métrica (dimensión) de los productos forestales es la correcta.

En el mercado nacional se puede encontrar el mismo producto en diversos tamaños, así se podría mencionar como ejemplo el caso de las puertas. Hasta hace poco, según el gusto y diseño de los arquitectos se podía encontrar en el mercado, puertas de diversos tamaños, sin embargo, ya se vienen realizando esfuerzos por lograr estandarizar la métrica de dicho producto.

6.1 Estandarización de las dimensiones de los productos de madera entre los arquitectos y la industria de la construcción.

Conseguirá que el consumidor compre productos de madera de origen legal así como productos con las dimensiones estandarizadas.

Ya se vienen realizando esfuerzos por parte del Estado para conseguir dicho objetivo, por ejemplo, El Pacto Nacional por la Madera Legal,

plataforma de articulación de actores públicos y privados que busca desarrollar un mercado nacional de madera de origen legal verificado. Dentro de este espacio se busca identificar y solucionar los principales cuellos de botella que actualmente complican el crecimiento de cadenas productivas basadas en madera de origen legal verificado.

1. Establecer un proceso para estandarizar la métrica de los productos. Tomar de ejemplo a la industria de puertas de madera.

2. Difundir en los consumidores la cultura de la calidad, de tal manera que los ciudadanos de a pie puedan exigir calidad en sus compras.

3. Promover la ampliación de la demanda de productos madereros certificados mediante las compras estatales.

4. Continuar y reforzar el Pacto Nacional por la Madera Legal hasta desarrollar el mercado nacional de madera de origen legal.

INACAL

Ministerio de Educación

SERFOR

CITE MADERA

6.2 Informar al consumidor

Permitirá contar con un consumidor que exija productos de calidad así como el origen legal de los productos maderables.

5. Involucrar a la sociedad civil a través de capacitaciones sobre el origen de la madera y el impacto de la tala ilegal.

6. Desarrollar estudios de valoración económica de los bosques en pie para conocer y promover su valor.

7. Incluir en la educación secundaria conocimientos sobre el sector forestal, madera, producto forestales no maderables y compras responsables.

SERFOR

Ministerio de la Educación

6.3 Promover compras estatales de plantaciones

Convertirá al Estado en un comprador de productos que provengan de plantaciones nacionales certificadas.

8. Realizar una campaña de marketing sobre compras responsables.

9. Evaluar procesos nacionales para que se promueva madera certificada en las compras estatales.

SERFOR

7 Financiamiento poco accesible: bancos no conocen, alto riesgo, el Estado no comparte el riesgo

Las plantaciones forestales requieren mecanismos de financiamiento de largo plazo y con largos periodos de gracia debido al flujo de caja negativo por el tiempo de espera en la cosecha (mínimo 8 años).

7.1 Diseñar instrumentos financieros para promover las plantaciones en áreas deforestadas.

Permitirá impulsar la producción, mecanización y la comercialización de productos forestales. Dichos instrumentos tendrán condiciones financieras que se adaptan al modelo del sector.

1. Desarrollar productos financieros en un marco de incentivos financieros acordes con la naturaleza de las inversiones forestales (tasas de interés preferenciales, garantías, mayores periodos de gracia, etc.).

Banca comercial

Fondos de pensiones

Fondos de inversionistas

PRODUCE

SERFOR

MEF

7.2 Explorar mecanismos financieros para compartir el riesgo

Permitirá reducir el riesgo que implican las plantaciones forestales, el cual el Estado muchas veces no comparte. Se involucrará tanto al sector privado como al público.

1. Evaluar mecanismos de financiamiento innovadores de acuerdo a la escala y modelo de plantaciones (asociaciones público-privadas, obras por impuesto, equity, créditos agroforestales, entre otros).

2. Establecer una cartera de proyectos que se implementen a través de obras por impuestos y alianzas público privadas.

MEF

COFIDE

SERFOR

GORES

7.3 Difundir información a los interesados en invertir en el sector forestal

Permitirá ampliar el número de inversiones en el sector forestal, especialmente en lo que respecta a las plantaciones forestales.

1. Elaborar un Plan Comunicacional para la difusión y aplicación del Fondo Forestal hacia los interesados en reforestación.

SERFOR

7.4 Ampliar fuentes de financiamiento existentes

Permitirá una mayor inversión en el sector forestal gracias al uso de nuevos mecanismos financieros.

Igualmente buscará despertar el interés de la banca comercial por el sector forestal.

1. Explorar fondos de inversiones de largo plazo (fondos de pensiones, family offices, TIMOs, etc.) que respondan a un modelo de reforestación sostenible económica, social y ambientalmente.

2. Informar a la banca comercial sobre los beneficios del negocio forestal.

MEF

SERFOR



9.2 Coordinación interinstitucional para el control y vigilancia.

Permitirá implementar un sistema de control y vigilancia interinstitucional, reduciendo así la tala ilegal de manera efectiva.

1. Articular a las instituciones del Estado a nivel nacional, regional y local para la prevención, control y sanción de la deforestación y/o tala ilegal.

2. Implementar un sistema integrado de gestión de la información, el cual incluya monitoreo de los bosques, control y vigilancia, sistemas de alerta temprana de la deforestación, áreas con permiso para algún tipo de aprovechamiento forestal.

PCM

Comisión Multisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal

MEF

Ministerio de Defensa – CONIDA

SERFOR

MINAGRI

Policía Nacional

SERNAMP

9.3 Brindar capacidades al estado en control y vigilancia.

Permitirá que el Estado realice sus funciones correctamente, no sólo al capacitarlos técnicamente, sino al brindarle sueldos correctos y dignos.

1. Mejorar las competencias y los sueldos de los profesionales en los puestos de control y de los encargados de monitorear y controlar las actividades de tala ilegal.

Comisión Multisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal

10 No hay visión de país de lo que se aspira como sector forestal

A pesar de los avances normativos para impulsar la reforestación y los avances ejecutivos para articular actores y resolver barreras se tiene la percepción de una ausencia de visión compartida del sector forestal en la Amazonía.

10.1 Elaborar/difundir la visión de país del sector forestal

Permitirá incrementar la competitividad del sector forestal al articular a los diversos actores involucrados y establecer el horizonte de por lo menos 40 años

1. Construir una visión de largo plazo estableciendo coherencia entre el mandato constitucional de protección de nuestros recursos naturales y las acciones que en el contexto de competitividad productiva se realizan.

2. Elaborar en consenso con los privados una visión forestal de país, con metas y estrategias e impulsarla al más alto nivel político y en el gobierno central, regional y local

3. Identificar y asumir responsabilidades en cada instancia gubernamental para brindar las condiciones habilitantes que promuevan y brinden seguridad para la inversión forestal

4. Establecer Políticas de Estado (20 o 50 años) que sobrepasen los cambios de gobierno nacional (5 años) o regional (4 años)

5. político y en el gobierno central, regional y local.

PRODUCE

MINAM

SNI

ADEX

COFIDE

MEF

11 Los Gobiernos Regionales no cuentan con las capacidades técnicas ni los recursos económicos para asumir correctamente las funciones relativas al sector forestal

En el año 2005 se aprueba el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales mediante D.S. N° 052-2005-PCM. Sin embargo, los Gobiernos Regionales no cuentan con las capacidades técnicas ni los recursos económicos para asumir correctamente sus funciones relativas al sector forestal.

11.1 Fortalecer las capacidades técnicas y económicas en las regiones

Permitirá empoderar a las autoridades y técnicos de los Gobiernos Regionales para que puedan cumplir con las funciones que les corresponden en relación al sector forestal.

1. Modificar el sistema actual para lograr que el Gobierno central acompañe estratégicamente a los Gobiernos regionales y que se establezca una asignación presupuestal adecuada a los GORES con amplio territorio amazónico para la gestión de los recursos forestales.

2. Brindar capacidades continuas y periódicas en las regiones amazónicas orientadas a desarrollar polos productivos y sostenibles.

3. Implementar una Red de Asistencia técnica en las regiones a través del Estado.

4. Evaluar la eficacia de los procesos de control en carretera a fin de cumplir con sus objetivos de evitar la tala ilegal, pero a la vez que evite crear más presiones sobre el operador forestal legal.

SERFOR

OSINFOR

MEF

PCM

Cooperación Internacional



8 Son muy pocos los operadores forestales que conocen los temas legales y financieros

Existen pocos operadores forestales que conocen la selva y tienen experiencia tanto con la información sobre las áreas aptas disponibles para reforestar, los retos de saneamiento legal y a su vez la información financiera necesaria para acompañar las inversiones. La mayor parte de la experiencia de las empresas reforestadoras se ha llevado a cabo en la sierra.

8.1 Difundir el conocimiento relacionado al desarrollo de actividades de manejo y aprovechamiento forestal.

Permitirá capacitar a un mayor número de ingenieros forestales.

1. Capacitar a más especialistas forestales para que puedan convertirse en operadores forestales según la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre (Ley N° 29763).

2. Capacitar y socializar los aspectos financieros generados en el país.

SERFOR

9 Inversión de alto riesgo por: privado desprotegido, conflictos sociales, tala ilegal, extractivismo

Existe una percepción que la inversión en proyectos forestales es de alto riesgo por un lado porque al encontrarse en tierras tan lejanas e inaccesibles el empresario se encuentra desprotegido y las leyes no se cumplen, y por tanto tiene que combatir con los taladores ilegales.

La tala ilegal es una amenaza latente en el Perú. Anualmente por evasión del IGV se pierden cerca de S/. 56.5 millones por la tala ilegal.

9.1 Operativos ad hoc para detectar y castigar el delito.

Permitirá reducir la tala ilegal a través de acciones graduales, a corto, mediano y largo plazo.

1. Diseñar e implementar el “seguro para inversión forestal” con aporte público-privada.

2. Fomentar y apoyar los “operativos conjuntos” (tipo “Sol Dorado”) con Osinfor o el Alto comisionado contra la lucha de la tala ilegal.

3. Implementar la trazabilidad del delito forestal.

4. Sancionar a los involucrados por temas de corrupción.

5. Capacitar a los empresarios sobre cómo actuar en casos de soborno por parte de profesionales del sector.

6. Contar con mayor presencia del Estado en el bosque para brindar mayor seguridad al inversionista.

Poder Judicial

Comisión Multisectorial de Lucha contra la Tala Ilegal:

» Ministerio de Relaciones Exteriores

» Ministerio de Defensa

» Ministerio de Trabajo

» Ministerio de Cultura

» Ministerio Público

» SUNAT

» SERFOR

» OSINFOR

» Policía Nacional

» SERNANP

» DICAPI


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6.7 Mapa de Actores para el Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Forestales

Tal como se mencionó en la sección del Mapa de actores de la opción de mitigación Reforestación comercial con altos insumos, esta es una técnica muy sencilla que permite identificar a todas las personas y organizaciones que pueden ser importantes para la planeación, el diseño, la implementación o la evaluación de un proyecto específico (Santandreu, 2013).

Para el caso de la opción de mitigación Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Forestales Maderables, dentro de la esfera más pequeña, es decir, la de los actores comprometidos se puede mencionar igualmente al Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), considerada como la máxima autoridad nacional forestal. De igual manera, se encuentra el Ministerio de la Producción, el cual en el marco del Plan Nacional de Diversificación Productiva instaló la Mesa Ejecutiva forestal para destrabar barreras relacionadas con el bosque natural y las plantaciones.

Dentro de los actores neutrales, es decir, aquellos que no tienen una posición de interés o no se muestran en contra de la opción de mitigación, se puede mencionar a las universidades que cuentan con el programa de Ingeniería forestal, que si bien hacen investigación no necesariamente está relacionada con la opción de mitigación. Igualmente, se encuentran las empresas de transformación secundaria que trabajan sin mostrar un interés en la procedencia de la madera.

Finalmente, se encuentran los actores ajenos u opositores, es decir, aquellos que no se encuentran involucrados, pero de estarlo se lograría impulsar con mayor fuerza el Manejo Forestal Comunitario. Entre ellos se puede mencionar al Ministerio de Trasportes y Comunicaciones (MTC) y el CEPLAN que son actores muy importantes para lograr el desarrollo de las concesiones en el país, sin embargo, aún no muestran mayor interés en el sector.

A partir del mapa de actores se organizó una lista de personas, que fueron contactadas para ser entrevistadas. En algunos casos se hicieron entrevistas personales y en otros casos la comunicación fue a través del internet. La lista de personas entrevistadas se muestra en la Tabla 9.

Tabla 9. Entrevistas realizadas con actores del Sector Forestal – Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Forestales Maderables

N° Entrevistado Institución Lugar

1 Jessica Moscoso CITE Madera Lima

2 Carlos Ginocchio Agrobanco Lima

3 Julio Pinedo Asociación de Concesionarios Forestales de Atalaya

Atalaya

4 Jorge Malleux Consultor forestal Lima

6 Mauro Ríos Perú Forest Lima

7 Teddy Peñaherrera TRAFICC Lima

8 Eduardo Lizarraga Empresario Lima

9 Kelly Soudre SERFOR Lima

10 Gastón Chucos SERFOR Lima

11 Javier Arce GIZ Lima

12 Willian Pariona GIZ Lima

13 Alfredo Rodriguez GIZ Lima

14 Nelson Meléndez Forestal Otorongo Puerto Maldonado

15 Mario Quevedo Consultor forestal Pucallpa

16 Oscar Barreto UNU Pucallpa

17 Hussein Amand Concesionario Pucallpa



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6.8 Estado de situación del Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Forestales (Fotografía al 2016)

Las concesiones forestales maderables tienen un gran potencial por la magnitud del recurso que albergan. El Bosque amazónico abarca 68 millones de hectáreas (FAO, 2015), de las cuales 18 millones han sido declarados como Bosques de Producción Permanente (BPP), luego de un proceso de zonificación (SERFOR, 2015). Dentro de los BPP, entre los años 2002 y 2004, a través de concursos públicos y bajo contratos de concesión, se entregaron a empresas privadas 607 concesiones forestales maderables, incluidas 20 que persistían de procesos anteriores, estas concesiones abarcan 7.97 millones de hectáreas (SERFOR, 2016).

En los 14 años que han transcurrido desde el inicio de la implementación de las concesiones, a partir del incumplimiento de los contratos, por diversas razones, el organismo supervisor, OSINFOR ha aplicado el proceso administrativo único (PAU) a muchas de ellas, algunas han sido caducadas y otras han entrado a plan de cierre. A partir de esto 339 (4.4 millones de ha) tienen vigencia legal actualmente, lo que representa el 25% de la superficie disponible (SERFOR, 2016); sin embargo, no todas estas concesiones están operado y se estima que solo el 10%46 de las concesiones inicialmente entregadas están en producción actualmente.

Esta situación permite pensar que existen indicios razonables, que un alto porcentaje de la producción de madera, que ha permanecido constante en los últimos años, tiene origen ilegal. El porcentaje de madera ilegal podría llegar al 70%47, esto en razón que no se puede explicar cómo la producción de madera permanece más o menos constante, estando la mayor parte de las concesiones forestales maderables sin producción.

» Potencial de producción de las concesiones forestales maderables

De acuerdo a Rios (Rios, 2014), sobre la base de inventarios forestales y censos el potencial de madera (actualmente comercial) que albergan las concesiones, es en promedio de 20 m3/ha, sin embargo por diversas razones (técnicas y económicas), sólo se aprovecha en promedio 3 m3/ha.

En la misma publicación (Rios, 2014), se indica que teniendo en cuenta un ciclo de corta de 25 años, dentro de los BPP se podría aprovechar anualmente 600 mil ha, las que podrían producir al menos 12 millones de metros cúbicos; sin embargo, actualmente sólo se produce 1.6 millones de metros cúbicos.

Esta gran diferencia entre el potencial existente y lo que realmente se produce se debe a una serie de barreras que se pueden agrupar en tres grandes grupos: (1) Limitada visión del negocio en productores y en el estado. (2) Baja rentabilidad del Manejo Forestal Sostenible, y (3) Alta producción de madera ilegal, que es competencia desleal.

» Demanda de la madera

De acuerdo a SERFOR (2014), la demanda de madera a nivel nacional e internacional está en aumento, sin embargo, la producción nacional permanece constante, por lo que han crecido las importaciones. Para el año 2014 la producción de productos equivalentes a madera aserrada alcanzó 667,000 m3, se exportaron 240 mil m3 y se importó 566 mil, por lo que el consumo nacional fue para ese año 993 mil m3.

De acuerdo a SERFOR (2014), las principales especies por el volumen de producción son: Tornillo (Cedrelinga catenaeformis), Cumala (Virola sp, Iryanthera sp), Shihuahuaco (Coumarouna odorata), Cachimbo (Cariniana domesticata), Capirona (Calycophyllum spruceanum), Copaiba (Copaifera reticulata), Lupuna (Chorisia integrifolia), Pashaco (Schizolobuim amazonicum), Moena/amarilla/blanca/negra/rosada (Aniba spp), Catahua (Hura crepitans), Huayruro (Ormosia sunkei).

» Modelos de emprendimiento

De acuerdo a la Ley Forestal48, el negocio del Manejo Forestal en Sostenible en concesiones forestales se puede emprender dentro de los Bosques Producción Permanente (BPP), en unidades de aprovechamiento de 5,000 a 10,000 ha o en unidades de 10,000 a 40,000 ha durante 40 años renovables.

En los BPP, el otorgamiento de concesiones forestales maderables se realiza de manera competitiva, equitativa y transparente, evitando prácticas monopólicas.

De acuerdo a Nature Service Perú (2012), la inversión inicial requerida para desarrollar del negocio en una concesión grande es de 7.3 millones de dólares, mientras que en una concesión pequeña se requiere al menos 1.6 millones.

46 Rios M 201647 Cálculo propio48 Ley Forestal y de Fauna Silvestre N° 29763 y sus Reglamentos (2015).


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En el negocio participan actores como: concesionarios forestales individuales, compradores intermediarios y empresas privadas inversionistas.

Existen algunas fuentes de financiamiento como: COFIDE, AgroBanco, Habilitadores (entregan dinero a cambio de recibir madera en pago) y compradores (intermediarios entregan adelanto por la compra de madera).

» Ciclo productivo

El ciclo productivo consta de 7 a 9 etapas:

1. Acceso al recurso: Proceso de obtener la concesión a través de concursos públicos o el procedimiento abreviado49

2. Elaboración del Plan General de Manejo Forestal: Implica ejecutar un inventario forestal para determinar el potencial del bosque, zonificar, establecer un ciclo de corte de acuerdo al potencial productivo y al crecimiento del bosque. Sobre esa base se divide administrativamente la zona de producción de la concesión en un número de años del ciclo de corta definido, lo que se somete a la aprobación de la autoridad forestal.

3. Elaboración del Plan Operativo Anual: Implica ejecutar el censo forestal en la unidad de aprovechamiento (cuartel de corta) que corresponde al año de producción. A partir de la información del censo, se determina el potencial de producción de ese año (especies y volúmenes), se planifica toda la operación de aprovechamiento (sistema de caminos, entre otros), lo que se pone a consideración de la autoridad forestal para su aprobación.

4. Ejecución del aprovechamiento: Implica la construcción de caminos, corta de árboles, extracción de la madera, implementación de los tratamientos silviculturales (lo que en el Perú generalmente no se realiza).

5. Transporte del bosque hacia la industria: En este caso se pueden presentar 2 posibilidades: que el transporte se haga por agua a través de los ríos y quebradas por flotación de madera, o a través de barcazas, la cual se da en las concesiones que solo tienen acceso por agua o por carretera, a través de camiones en las concesiones que tienen acceso por carretera.

6. Transformación primaria: Se desarrolla principalmente en aserraderos, obteniéndose tablones con dimensiones variables, sin embargo, generalmente no se seca la madera, ni se produce madera dimensionada para su utilización en la industria de transformación secundaria o su utilización por el consumidor final; tampoco se utiliza la clasificación de la madera de acuerdo a las reglas NHLA.

7. Transporte de la transformación primaria (aserraderos) a las empresas de transformación secundaria o a las comercializadores finales: Se realiza por camiones principalmente hacia los centros de producción y comercialización en las ciudades de la costa y sierra.

8. Transformación secundaria: Generalmente en empresas de fabricación de muebles, puertas y otros elementos para la industria de la construcción. Esto se da principalmente en las principales ciudades de la costa y de la sierra.

9. Comercialización: Se da principalmente como madera de transformación primaria en depósitos de madera o como madera con transformación secundaria en tiendas de muebles de madera, puertas, cajones, entre otros; todo esto para el mercado nacional o para el internacional, siendo los principales destinos: China, EEUU y México.

49 Ley Forestal y de Fauna Silvestre N° 29763 y sus Reglamentos (2015).


Gráfico 34. Estado actual del Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Forestales Maderables


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6.9 Evolución del Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Forestales (Línea de tiempo)

El equipo de investigación realizó un recuento histórico donde se ha identificado varios ejes transversales: el normativo; político/institucional; hitos importantes, y la superficie de diversas concesiones forestales, así como el avance de la hectáreas con la certificación FSC. Todo esto con el fin de entender los problemas y barreras para la expansión del Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Forestales Maderables. La recopilación de hitos históricos se basa en una revisión bibliográfica pero también en las entrevistas con los actores identificados en la sección 6.7.

» Periodo 1890 - 1991

De acuerdo a Santos & Barclay (2002), la extracción de madera comercial en la Amazonia del Perú se inicia aproximadamente en el año 1890, cuando el aserradero Puritania producía madera para construcción y jabas para embalar gomas (caucho) destinadas a la exportación. Pero es recién en el año 1914 que se inicia el procesamiento y exportación de maderas finas, como la caoba y el cedro, lo que le da un sello a la extracción forestal en la Amazonía del Perú, caracterizándola como selectiva, debido a que se extrae solamente aquellas especies de mayor valor comercial, dejando las demás (Baluarte, 1995). Esto tiene como consecuencia la descapitalización del bosque.

La extracción es tradicional porque los métodos de aprovechamiento siguen siendo los mismos, o sea el sistema manual. En los últimos años se ha introducido la motosierra para el apeo y trozado de los árboles, y el tractor forestal de ruedas para el arrastre.

Santos & Barclay (2002) indican también que para 1960, la existencia de maderas finas físicamente accesible se redujo, lo cual ocasionó la reducción del volumen de exportación de estas maderas, iniciándose así un nuevo ciclo en el aprovechamiento de madera con la finalidad de abastecer el mercado nacional con otras especies duras y blandas.

Durante la historia han existido varios intentos por normar el aprovechamiento forestal y emitir algunas medidas para su manejo, pero en general han sido muy superficiales. De acuerdo a (San-Ramón, 1994), el año 1930 fue prohibida la exportación de madera en bruto (trozas), prohibición que tenía como fin velar por la calidad de la madera exportada y, de ese modo, lograr una mejora en los precios y aumentar el mercado. De acuerdo a Santos & Barclay (2002), en 1937 el gobierno estableció en Iquitos la Intendencia Forestal del Oriente, la cual, en 1949 y luego en 1956, intentó regular la extracción de madera, estableciendo un diámetro mínimo para el aprovechamiento de los árboles.

De acuerdo a San Ramón (1994), el aprovechamiento maderero que inicialmente estaba concentrado en Iquitos, con la finalización de la construcción de la carretera Lima – Pucallpa hacia el año 1950, pasó a la ciudad de Pucallpa, lo cual integró al aprovechamiento de las cuencas afluentes del alto Ucayali, así como a una diversificación de especies orientadas al mercado nacional. Igualmente la industria que inicialmente estaba orientada al aserrío de la madera, a partir del año 1960 se diversificó, instalándose plantas de laminado y contrachapado.

Es recién en 1975, de acuerdo a Moore (2000), que el Dr. Marc Dourojeanni, siendo Director de la Dirección General de Forestal y Fauna Silvestre del Ministerio de Agricultura, tuvo la iniciativa de impulsar una Ley Forestal y de Fauna Silvestre con conceptos modernos y herramientas prácticas. Es así como se promulgó el Decreto Ley N° 21147, en el que su primer artículo indica que “los recursos forestales y la fauna silvestre son de dominio público y no hay derechos adquiridos sobre ellos”.

Esta normativa tuvo algunos problemas que limitaron su capacidad de promover el manejo forestal, tal es el caso, que permitió contratos de extracción de madera de una extensión menor a mil hectáreas sin mayores exigencias técnicas y como único requisito de manejo la reforestación, que posteriormente en 1980, fue sustituido por el pago de un canon de reforestación. Esto dio lugar a que la mayor proporción del aprovechamiento forestal se desarrolle a través de esta modalidad de contrato menor a mil hectáreas con lo que se abandonó la opción del manejo forestal.

» Periodo 1992 - 2005

A partir de la Cumbre de Rio de Janeiro en el año 1992, diversas instituciones, entre ellas la Fundación Peruana para la Conservación de la Naturaleza (FPCN) y la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) con financiamiento de WWF, impulsaron la formulación de una nueva Ley Forestal. Este proceso fue largo, desarrollándose un proceso participativo de consulta con diversas organizaciones públicas y privadas que finalizó con la promulgación de la Ley N° 27308 en el año 2000.

El año 2000 fue un año muy importante para el sector forestal en el Perú, porque con la promulgación de la Ley N° 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre y su Reglamento, se trató de marcar un corte con el desorden y la ilegalidad que imperaba hasta ese momento en el sector. Esta Ley establece el aprovechamiento forestal a través


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de concesiones forestales con superficies a partir de cinco mil hectáreas, eliminando el aprovechamiento a través de contratos menores a mil hectáreas que era la puerta abierta en ese momento para la tala ilegal generalizada dentro del sector.

Esta Ley y su Reglamento establecieron los Bosques de Producción Permanente (BPP), que el año 2002 fueron demarcados sobre 25´570,844 ha; sin embargo, como se identificaron superposiciones con otros tipos de derechos, la superficie de los BPP fue reduciéndose hasta el año 2010, llegándose a una superficie de 17´763,377 ha. En el Gráfico 35, se presenta el mapa de los BPP.

Gráfico 35. Mapa de los Bosques de Producción Permanente

Fuente: SERFOR 2016

Dentro de los BPP se demarcaron las concesiones forestales y a través de concursos públicos entre los años 2002 al 2004, se asignaron 607 concesiones forestales con fines maderables, con un total de 7´885,962 ha (incluye 20 concesiones con adecuación de contrato, que preexistían antes de la nueva Ley), en el Gráfico 36, se presenta el mapa de concesiones forestales.


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Gráfico 36. Mapa de Concesiones Forestales Maderables

Fuente: SERFOR 2016

En este proceso entre los años 2002 y 2004, jugó un rol muy importante la Mesa Nacional de Dialogo y Concertación Forestal (MNDCF), a través de la cual los principales actores del sector tomaron decisiones que hicieron avanzar la consolidación del proceso de las concesiones forestales.

Otros factores que influyeron positivamente en el proceso de las concesiones forestales fueron el lanzamiento de la Estrategia Nacional Forestal y la creación del FONDEBOSQUE, que ayudaron a capitalizar las concesiones con un fondo de crédito revolvente. Algunos proyectos también fueron importantes, como el proyecto CEDEFOR, implementado por WWF, que con fondos de USAID, dio apoyo técnico y financiero a las concesiones, de igual forma lo hizo el proyecto “Manejo sostenible de recursos forestales” implementado por CESVI con fondos de la cooperación Italiana. Estas acciones se iniciaron el año 2002, todas ellas culminadas.

En el año 2002 también se produjo la inserción de la Caoba en el apéndice II de CITES, lo que permitió las supervisiones reales de las concesiones forestales que tenían stocks de esta especie.

» Periodo 2006 - 2016

Un proceso que impulsó el manejo forestal sostenible en concesiones forestales fue la Certificación Forestal Voluntaria (CFV) que es utilizada como una herramienta de mercado. La primera concesión en certificarse fue Maderas Peruanas (MAPESA) en el año 2006, ese año el área certificada FSC llegó a 61,824 ha, y en los siguientes años el área certificada fue incrementándose hasta llegar a las 918,554 ha en el año 2013. Luego esta superficie ha ido decreciendo por diversas razones hasta llegar a 643,640 ha en el año 2015.

El año 2008 se crea el OSINFOR, a partir de lo cual se desarrollan las supervisiones de las concesiones forestales. En este proceso OSINFOR encuentra incumplimiento en los contratos firmados por las empresas concesionarias, lo cual llevó a que se inicie el Procedimiento Administrativo Único (PAU), llegando en algunos casos a la caducidad (CAD). Para el año 2013 el número de concesiones vigentes era de 339 (4´418,890 ha), con PAU 154 (1´906,788 ha), concesiones caducadas: 79 (1´052,236 ha) y con Plan de Cierre: 32 (432,367 ha). En el Gráfico 37, se presenta en mapa con la situación de las concesiones forestales con fines maderables al año 2015.


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Gráfico 37. Mapa con la situación de las concesiones forestales con fines maderables

Fuente: SERFOR, 2016

El año 2009 se inicia un proceso de reorganización administrativa del sector forestal desapareciendo el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) y constituyéndose la Dirección General de Forestal y Fauna Silvestre (DGFFS) dentro del Ministerio de Agricultura y Riego. Paralelamente se inició la transferencia de funciones del sector forestal a los Gobiernos Regionales en el marco del proceso de la descentralización.

El año 2011 se promulga la Ley 29763, Ley de Forestal y Fauna Silvestre, pero recién entra en vigencia en el 2015, año en que se emitieron sus reglamentos. Con esto, el sector forestal entra en un nuevo ciclo, lo que también es marcado previamente por la creación del Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR) en el año 2014, entidad adscrita al Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI).

Todos estos procesos y factores han incidido en la producción forestal y en la evolución de la balanza comercial. La producción tuvo un incremento hasta los años 2007 y 2008, luego de lo cual se ha mantenido constante. En el caso de la balanza comercial, que se presenta en la figura N° 6, se observa que a partir del año 2007 hay un distanciamiento entre las exportaciones que se mantienen constantes y las importaciones que se han incrementado de manera exponencial. En la Tabla 10, se presenta la proyección de la balanza comercial hacia el año 2021.

Tabla 10. Proyección de la balanza comercial hacia el año 2021

Fuente: SERFOR 2015


Gráfico 38. Línea de tiempo del Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Forestales Maderables


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6.10 Análisis de las barreras del Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Forestales (Diagrama Causal)

El 12 de julio de 2016 se llevó a cabo el primer taller con el Grupo Técnico Consultivo (GTC) del sector Forestal para analizar la opción de mitigación Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Forestales. El propósito fue socializar el diagrama causal preliminar ante los expertos del sector, provenientes tanto del sector público, privado, ONGs y academia, así como para recibir feedback de su parte sobre las barreras o cuellos de botella identificados (ver Gráfico 39). Los asistentes al taller con el GTC se indican en el Anexo 1.

Gráfico 39. Primer GTC Forestal - Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Forestales Maderables


De acuerdo a las barreras seleccionadas y organizadas en la reunión con el GTC, se desarrolló un nuevo análisis organizando las barreras de acuerdo a una relación de causalidad. Como puede verse en la Figura N° 11, un primer nivel de barreras que determinan la existencia de una limitada superficie de concesiones forestales maderables con manejo forestal sostenible son: (1) Baja rentabilidad del MFS, (2) Limitada visión de negocio de productores y Estado, y (3) Alta producción de madera ilegal que conlleva a competencia desleal.

En el caso de la limitada visión de negocio de productores y Estado, está influenciada por una inadecuada planificación, implementación y monitoreo del manejo forestal, que a su vez se produce por factores como: (1) Falta de capacitación en gestión empresarial, (2) Falta de capacitación en manejo tecnológico, y (3) Débil o nula asesoría técnica.

En relación a la baja rentabilidad del MFS, el principal factor que la condiciona, son los costos elevados del MFS (extracción, transporte, otros). A su vez estos costos elevados son influenciados por: (1) Inadecuada planificación, implementación y monitoreo del manejo forestal, (2) Frondosa legislación que define procedimientos administrativos complejos, (3) Infraestructura deficiente o inexistente, y porque (4) No se realiza un aprovechamiento integral del bosque. Esta última a su vez es está influenciada por la falta de información del potencial de bosques y por el mercado de productos forestales poco desarrollado; es decir, son pocas las especies y productos forestales que acepta el mercado.

El mercado de productos forestales está poco desarrollado (maderables, no maderables y servicios ecosistémicos) debido a: (1) Desarrollo limitado de la industria forestal: Escaso o ningún valor agregado a los productos del bosque, (2) Instrumentos de mercado poco desarrollados (CFV), y (3) Productos Forestales no reúnen criterios exigidos por el mercado.

En relación al desarrollo limitado de la industria forestal, los factores que condicionan esta situación son: (1) Limitada inversión en tecnología moderna, lo que a su vez está condicionada por inadecuados servicios financieros: limitado acceso al crédito, (2) Desconocimiento de propiedades de gran parte de las especies forestales, y (3) Limitada


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integración vertical y horizontal de la industria que define una desintegración de la industria, no existen clúster industriales.

En relación a la alta producción de madera ilegal que conlleva a competencia desleal, está relacionada al débil e inadecuado control del MFS: Ausencia de un sistema de control veraz, que a su vez tiene como factores condicionantes a: (1) Frondosa legislación no bien definida que no facilita ni promueve, relacionada a una gobernanza forestal sin mecanismos de concertación entre actores, y a la desactivación de la Mesa Nacional de Dialogo y Concertación Forestal (MNDCF); (2) Incumplimiento en aplicación de planes de manejo aprobados que se relaciona al alto nivel de corrupción en el estado (regiones) y a los escasos incentivos para aplicación de buenas prácticas de manejo forestal, y (3) Débil capacidad institucional para el saneamiento físico legal de las tierras.


Gráfico 40. Diagrama Causal del Sector Forestal – Manejo Forestal Sostenible en Concesiones Maderables

Limitada visión de negocio (Productores / Estado)

Baja rentabilidad del MFS Alta producción de madera ilegal queconlleva a competencia desleal

PROYE

CTODIAGRAMA CAUSAL DEL MANEJO FORESTAL SOSTENIBLE EN CONCESIONES FORESTALES

LIMITADA SUPERFICIE DE CONCESIONES FORESTALES MADERABLES CON MANEJO FORESTAL SOSTENIBLE

Inadecuada planificación, implementación y monitoreo del manejo forestal

Falta de capacitación en gestión empresarial

Falta de capacitaciónen manejo tecnológico

Débil o nulaasesoría técnica

Costos elevados del MFS (extracción, transporte, otros)

Infraestructura deficiente o inexistente

No se realiza un aprovechamiento

integral del bosque

Mercado de productos forestales poco desarrollado

(Maderables, no maderables y SSEE)

Desarrollo limitado de la industria forestal: Escaso o ningún valor agregado

a los productos del bosques

IBPP no concluidos (Falta información del Potencial)

Limitada integración vertical y horizontal

de la industria

Inversión limitada en tecnología moderna

Desconocimiento de propiedades de gran parte de las especies forestales

Inadecuados servicios financieros: limitado

acceso al crédito

Instrumentos de mercado poco

desarrollados (CFV)

Productos Forestales no reúnen criterios

exigidos por el mercado

Débil e inadecuado control del MFS: Ausencia de un sistema de control veraz

Frondosa legislación no bien definida, no facilita, no promueve

Incumplimiento en aplicación de planes de manejo aprobados

Escasos incentivos para aplicación de buenas

prácticas de manejo forestal

Gobernanza Forestal sin mecanismos de

concertación entre actores

Desactivación de la Mesa Nacional de Dialogo y Concertación Forestal

Alto nivel de corrupcióndel Estado

Débil capacidad institucional para el saneamiento físico

legal de las tierras


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6.11 Agenda Pendiente de los Próximos 5 años (Matriz de Soluciones)

Del análisis anterior se identifican las barreras y problemas que impiden contar con una vasta superficie de concesiones forestales con un manejo forestal sostenible: i) baja rentabilidad del MFS; ii) limitada visión de negocio de productores y Estado, y iii) alta producción de madera ilegal que conlleva a competencia desleal. Ante esto, se ha desarrollado una propuesta de medidas de acción ante cada uno de los problemas identificados, los cuales se presentan en la Tabla 11.




1 Inadecuada planificación, implementación y monitoreo del manejo forestal como un negocio:

Falta de capacitación en gestión empresarial, (planificación, implementación y monitoreo) en manejo tecnológico y débil o nula asesoría técnica.

1.1 Formar y preparar empresarios con una amplia visión del negocio forestal competitivo: exigencia en términos de tecnología, eficiencia y mejoramiento; mercado, reducción de costos, entre otros.

Formación de profesionales para la utilización de nuevas tecnologías, técnicas de márketing, calidad en los servicios, dentro del negocio forestal o en líneas de producción de alta capacidad, eficiencia y calidad, para la diversificación productiva y reducción de costos, con una visión industrial capaz de definir en forma correcta ventajas tanto comparativas como competitivas. Formación de profesionales para el manejo e integración de la cadena forestal, donde participan muchos actores: prestadores de servicio, clientes y proveedores , entre otros.

1. Organizar y coordinar con Universidades para que introduzcan en el currículo, cursos a la alta gerencia de negocios de MFS (bosque - industria) u Organizar Diplomados.

2. Elaborar el contenido de los cursos.

3. Desarrollar de manera conjunta con las universidades la metodología de enseñanza - aprendizaje

4. Preparar documentación e información básica para la revisión y estudio de los estudiantes.

5. Coordinar con empresas para el desarrollo de prácticas.

6. Coordinar con empresas para identificar al capital humano que requiere la capacitación.

MINAGRI

SERFOR

Universidades

ADEX

CITE Madera

CITE Forestal

MINEDU

SUNEDU

1.2 Fortalecer las capacidades técnicas y operativas de actores del sector forestal

1. Análisis participativo de las necesidades de capacitación técnica y operativa en los diversos eslabones de la cadena de producción forestal (bosques - industria).

2. Evaluar los mecanismos para la planificación implementación y monitoreo del manejo forestal y realizar ajustes que sean necesarios para promover su despegue de forma sostenible

3. Alianza con instituciones educativas: universidades y técnicas, para organizar cursos, sobre: censos; silvicultura; tumbado, trozado y predimencionado; secado; certificación; manejo de residuos sólidos de la industria forestal, innovación tecnológica con sierras circulares y fresas en la industria de la madera, horno de secado de madera, certificación de cadena de custodia FSC, aplicación de mecanismos financieros para las empresas industriales de la madera, procesos y costos de producción para la fabricación de mobiliarios escolar , entre otros.

MINAGRI

SERFOR

Universidades

Institutos técnicos

CITE Madera

CITE Forestal

2 Costos elevados del MFS (planeamiento de infraestructura, inventarios, mapeo, extracción, transporte, otros). Infraestructura deficiente o inexistente. El aprovechamiento del bosque no es integral. IBPP no concluidos (Falta información del Potencial).

Los costos de las transacciones en las zonas forestales (rurales) son altos debido a factores tales como un ambiente poco favorable para los negocios, baja densidad poblacional, grandes distancias e infraestructura inadecuada, los cuales reducen los márgenes de ganancia de las empresas rurales .

2.1 Adoptar buenas prácticas de manejo, que contribuye a sostener o incrementar la productividad maderable del bosque; con lo que aumenta la eficiencia de las operaciones y se reducen los costos.

1. Identificación y difusión de buenas prácticas de manejo.

2. Capacitación de los miembros de la empresa en las buenas prácticas identificadas (p.ej. Pre-dimensionamiento de la madera en el bosque para reducir costos de transporte).

3. Mejorar la calidad de los censos e incrementar el número de especies y volúmenes de madera extraídos

4. Impulsar la vinculación de los productores al mercado a través de redes de comercialización, para reducción de intermediarios.

MINAGRI

SERFOR

Empresas concesionarias

Empresas industriales

2.2 Promover la inversión del estado en infraestructura de caminos y servicio de energía para reducir los costos de producción, transporte y mejorar el acceso a mercados y la intermediación.

1. Evaluar los requerimientos de infraestructura y servicios de energía mínimos necesarios para atender las necesidades identificadas.

2. Actualizar los proyectos viabilizados ya existentes.

3. Elaborar e implementar nuevos PIPs o equivalente para las zonas sin proyectos.

4. Promover y facilitar la infraestructura básica para la implementación de parques y clústers industriales .

MINAGRI

SERFOR

MTC

MEF

Tabla 11. Matriz de Posibles Soluciones – Amplia superficie de Concesiones Forestales Maderables con Manejo Forestal Sostenible

6.1 Ag50enda pendiente de los próximos51 5 años (Matriz de52 soluciones)53

50 INRENA. 2003. Información Estratégica para el Desarrollo Forestal Maderero del Peru51 Pacto Nacional por la Madera Legal, 2016. Sitio web: http://yomaderalegal.pe/52 Ídem.53 Revisar: Plan nacional estratégico de ciencia, tecnología e innovación para la competitividad y el desarrollo humano PNCTI 2006-2021, CONCYTEC. Ministerio de Educación, 2006.



4 Desarrollo limitado de la industria forestal

Escaso o ningún valor agregado a los productos del bosques. Limitada integración vertical y horizontal de la industria. Inversión limitada en tecnología moderna.

4.1 Promover la reactivación y modernización de la industria forestal

1. Identificación de los requerimientos de reactivación y modernización de la industria forestal.

2. Establecer un fondo de garantía para facilitar el acceso a la actualización tecnológica, principalmente en el aserrío y transformación avanzada, lo que podría significar una inversión de 10 millones de US$, lo que podría apalancar un financiamiento de la banca hasta por 40 millones de US$, en un plazo de 10 años.

3. Promover la utilización de madera seca y predimensionada como una condición mínima en la calidad de los productos forestales, impulsando una red de secado y procesamiento.

4. Impulsar que las compras públicas sean un instrumento de introducción estándares a nivel nacional, debiendo obligatoriamente comprar madera seca y predimensionada, que pueda tener un efecto demostrativo.

5. Promover mejores condiciones en créditos hipotecarios inmobiliarios que utilizan madera seca y predimensionada de forma intensiva.

6. Promover sistemas de certificación de calidad de madera estructural para construcción.

7. Promover un programa de formación y certificación de competencias laborales .

MEF

PRODUCE

CITE MADERA

MINAGRI

SERFOR

EMPRESAS industriales

ADEX

4.2 Promoción de la investigación aplicada 1. Sistematización y estudio comparativo de la investigación existente.

2. Definición de forma participativa de las necesidades de investigación en cada uno de los eslabones de la cadena de producción forestal (Bosques - industria).

3. Desarrollar y potenciar alianzas estratégicas entre empresas con universidades e instituciones de investigación para el desarrollo de la investigación54 .

4. Promover concursos de innovación tecnológica y valor agregado, que permitan resolver desafíos identificados para el desarrollo de soluciones de alto valor agregado o del uso de madera51. Difundir entre los usuarios (empresas) los resultados de las investigaciones.

5. Impulsar y difundir los fondos para investigación existentes.

CONCYTEC

FINCyT

CITE MADERA

IIAP

Universidades



3 Mercado de productos forestales poco desarrollado (Maderables, no maderables y SA).

Productos Forestales no reúnen criterios exigidos por el mercado. Instrumentos de mercado poco desarrollados (CFV). Desconocimiento de propiedades de gran parte de las especies forestales.

3.1 Promover el desarrollo de esquemas de inteligencia de mercado. Sistemas de información comercial: Mercado, producción (bosque-industria)

1. Asesorar en la formulación de planes estratégicos de Marketing con indicadores para el análisis cuantitativo y cualitativo, selección de aplicaciones informáticas ajustadas a la realidad de la empresa y levantamiento de datos correcto .

2. Investigación de mercado respecto a las especificaciones de productos y a las preferencias de los consumidores (técnicas y estéticas). Difundir los requisitos del mercado en toda la cadena de producción (bosques - industria) .

3. Activar un sistema online que provea información forestal útil para las empresas, ya sea interlazado vinculado con los sistemas nacionales existentes o uno ad hoc51 .

MINAGRI

SERFOR

ADEX



3.2 Promover en el Estado y empresas privadas políticas de compras responsables de origen legal verificado. (InfoRegión, 2014)52.

1. Identificar las instituciones del estado y empresas privadas que realizan compras de mayores volúmenes de productos forestales.

2. Organizar reuniones con los directivos de estas instituciones y empresas para explicar las ventajas del consumo de productos forestales de origen legal verificado.

3. Proponer un modelo de clausula en las licitaciones para la exigencia de productos forestales de origen legal verificado.

4. Promover visitas de los compradores nacionales y extranjeros a los centros de producción, para aumentar la confianza sobre el origen de los productos y procesos que cumplen con las regulaciones y estándares .

MEF

OSCE

PRODUCE

MINAGRI

SERFOR



3.3 Promover en el público el consumo de productos de madera de origen legal verificado 53

1. Difundir en el sector público las ventajas del consumo de productos forestales de origen legal verificado.

2. Insertar en la educación conocimientos sobre productos forestales y los beneficios que representan para la sociedad y la importancia de su consumo de fuentes legales.

MINAGRI

MINEDU

SERFOR



3.4 Difundir las características técnicas y los usos de las especies de maderas más abundantes para hacer crecer la demanda nacional.

1. Sistematización de la información existente sobre características técnicas y los usos de las especies de maderas más abundantes.

2. Elaboración de fichas didácticas con la información sistematizada.

3. Difusión de la información entre los usuarios de productos de madera: Empresas y consumidores. Difusión de estándares internacionales de productos forestales.

MINAGRI

SERFOR

CITE MADERA

Universidades Empresas concesionarias Empresas industriales

3.5 Promover el desarrollo estratégico de productos de madera con características técnicas que permitan integrar varias especies en su fabricación .

1. Agrupación de especies por sus características técnicas.

2. Concurso para el diseño de productos para la utilización de más de una especie e identificación de tendencias.

3. Difusión de productos promisorios.

MINAGRI

SERFOR

CITE MADERA Empresas concesionarias Empresas industriales



6 Débil e inadecuado control del MFS:

Ausencia de un sistema de control veraz. Alto nivel de corrupción en el Estado

6.1 Sistema de control eficiente y operativo (Módulo de control)

1. Impulsar el diseño y la implementación de un Plan Nacional de Monitoreo de la Cobertura Forestal.

2. Implementación del Sistema Nacional de Monitoreo articulado con los sistemas regionales con los sistemas de alerta temprana, con el módulo informático Geobosque y con el Módulo de Control del SNIFFS.

3. Promover un sistema de gestión de información abierto y de múltiples usuarios que articule sistemas existentes regionales y nacional, con un sistema de recojo de información y transferencia de buenas prácticas, donde se registren lecciones aprendidas, sistematizadas y aplicadas.

4. Mejora en los procesos de ordenamiento jurídico y territorial para la asignación de derechos.

5. Fortalecimiento de los Comités de Gestión Forestal y Fauna Silvestre, que representan a la autoridad con competencia más próxima al recurso, para ejercer las acciones de supervisión.

6. Elaboración y aplicación de planes de trabajo que contemplen la implementación de sistemas de vigilancia y control local.

7. Mejorar la regulación relacionada con los plazos de los Procesos Administrativos Únicos (PAU) para que estos sean más cortos y claros.

8. Dotar a las entidades integrantes del SNCVFFS de las condiciones técnicas y logísticas apropiadas para desarrollar sus competencias.

9. Evaluar y mejorar los procesos existentes para el control y vigilancia de los recursos forestales en las autoridades forestales, en el OSINFOR, en la Fiscalía Especializada en Delitos Ambientales y en la Procuraduría Pública especializada en Delitos Ambientales, así como en sus instancias regionales (Aguirre, 2015).

10. Establecer sanciones efectivas para los casos de corrupción.

11. Establecer alternativas a la supervisión del estado para determinar que los usuarios del bosques están realizando MFS (P. ej. certificación FSC).

12. Tipificar el delito de tala ilegal en el Código Penal.

13. Establecer interventores forestales en las unidades con PAU, para desarrollar alternativas de solución y hacer seguimiento.

14. Establecer mecanismos para asegurar la trazabilidad a lo largo de la cadena de comercialización de la madera.

15. Establecer un sistema de recompensas por denuncias efectivas sobre procesos ilegales.

MEF (SUNAT - SUNAD)

MINAGRI

SERFOR

GORES

ADEX

Empresas concesionarias Empresas industriales

7 Frondosa legislación no bien definida, no facilita, no promueve. Escasos incentivos para aplicación de buenas prácticas de manejo forestal. Incumplimiento en aplicación de planes de manejo aprobados

7.1 Simplificación de los procedimientos administrativos de las autoridades forestales a nivel nacional y regional

1. Análisis participativo los procedimientos administrativos para identificar los cuellos de botella.

2. Propuesta de modificación de normas y rediseño de procedimientos administrativos.

3. Introducción de tecnología (hardware y software) e internet para modernizar los procesos administrativos que entre sus cualidades positivas se tiene la trazabilidad y tiempo de atención.

4. Establecer un sistema eficiente de comunicación a los actores sobre cambios normativos.

MINAGRI

SERFOR

GORES

ADEX



7.2 Incentivos al Manejo Forestal Sostenible (MFS) en concesiones forestales

1. Análisis comparativo de la legislación para establecer incentivos al MFS. (2) Exoneración del impuesto a la renta a empresas que logran la CFV.

MEF

MINAGRI

SERFOR

GORES



7.3 Fortalecer la capacidad institucional del MINAGRI para el saneamiento físico legal de las tierras

1. Promover el ordenamiento territorial y forestal.

2. Agilizar los trámites de para los títulos habilitantes, con protección real de parte del estado, ante invasiones de terrenos forestales.

3. Implementar el sistema nacional de catastro forestal.

MINAGRI

SERFOR

GORES



5 Inadecuados servicios financieros

Limitado acceso al crédito

5.1 Desarrollo de mecanismos financieros de fácil acceso 1. Analizar los requerimientos de financiamiento y un mercado de incentivos del sector forestal.

2. Priorizar y definir los campos donde el financiamiento tendría un mayor efecto multiplicador y probabilidades de existo.

3. Promover el establecimiento de una alianza público - privada para la constitución de un Fondo de Desarrollo Forestal, que canalice recursos financieros al sector forestal.

MEF

COFIDE AGROBANCO

PRODUCE

MINAGRI

SERFOR


Empresas forestales



8 Gobernanza Forestal sin mecanismos de concertación entre actores.

Desactivación de la Mesa Nacional de Dialogo y Concertación Forestal

8.1 Reactivación de la Mesa Nacional de Dialogo y Concertación Forestal

1. Revisión de los antecedentes de la Mesa Nacional de Dialogo y Concertación Forestal (MNDCF) que ayude a generar arreglos institucionales para la convocatoria, seguimiento y difusión.

2. Convocatoria de los actores claves relacionados al sector forestal para reactivar la MNDCF.

3. Actualización de reglamento de la MNDCF.

4. Promover e Interactuar con espacios regionales de concertación forestal.

5. Desarrollo de propuestas de modificaciones en la política y legislación forestal.

6. Propuesta técnica para elevar los estándares de nuevos procesos de otorgamiento de concesiones forestales con fines maderables, estableciendo como requisitos, capacidad técnica y financiera (Environmental Investigation Agency, 2012).

7. Exigir un trabajo estandarizado de las autoridades nacionales y regionales con asignación de fondos suficientes que permitan ejecutar sus planes, y cumplir con la regulación y normativa que facilite y acompañe el ritmo empresarial. Promover una campaña para luchar contra la tala ilegal.

MINAGRI

SERFOR

ADEX



Gremios de productores


102

Finalmente, el 6 de octubre del 2016 se llevó a cabo la tercera reunión del Equipo Nacional de Prospectiva del Cambio Climático (ENPCC), espacio de expertos de diversos sectores del país donde se propusieron alternativas innovadoras que complementan las propuestas de las matrices presentadas. Los actores del sector público y privado, de la academia y otros especialistas analizaron la situación actual del sector forestal, tanto en reforestación comercial con altos rendimientos de insumos y en el manejo forestal sostenible en concesiones forestales, la evolución del sector presentado en la línea de tiempo, y las barreras identificadas en los diagramas causales. A partir de ello, los actores discutieron nuevas alternativas innovadoras, las cuales son presentadas a continuación:

» Aplicar nuevos mecanismos como incentivos a trabajadores que controlan y vigilan el bosque.

» Crear un ministerio exclusivo para el sector forestal dado que el Perú tiene un gran potencial en el bosque.

» Desarrollar la oferta de productos no maderables para mercados con certificación orgánica.

» Fortalecer las cadenas de valor en bosques amazónicos.


103

7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Promover proyectos o acciones de mitigación en países en desarrollo como el Perú implica enfrentarse a una serie de condiciones desfavorables de carácter político, normativo, institucional, financiero, informativo, de capacidades, y relativas a la falta de planificación de largo plazo y coordinación multisectorial. En ese sentido, el sector público debe trabajar en brindar las “condiciones habilitantes” para que los emprendedores, inversionistas y sector privado movilicen esfuerzos y se haga viable el cumplimiento de la Contribución Nacionalmente Determinada.

El Proyecto PlanCC en su Fase 2 ha propuesto una metodología para ayudar a identificar y desarrollar los instrumentos de política que serían necesarios promover de tal manera que se facilite la implementación de las opciones de mitigación, compuesta por 5 pasos: mapeo de actores, fotografía del hoy, línea de tiempo, diagrama causal y matriz de soluciones. Dicha metodología se testeó en 5 opciones de mitigación, en los sectores de energía, transporte, forestal y residuos, que han sido contempladas en el informe técnico de la Comisión Multisectorial de las NDCs del Perú y se arribaron a importantes hallazgos.

En el sector energía, se evidenció que el Perú tiene un gran potencial de fuentes de generación de energía, tanto en la forma de combustibles fósiles (gas natural), como en la de energías renovables como la hidroeléctrica y las fuentes RER (mini hidroeléctrica, solar, eólica, biomasa y geotérmica). Sin embargo, se ha de notar que el gas natural es un recurso no renovable y, por el otro lado, las fuentes con RER aún son costosas pero con tendencia a que los precios sigan bajando en el futuro.

El sector eléctrico es un caso de institucionalidad bastante desarrollada en comparación con otros sectores productivos en el país, pues tienen un MINEM, Osinergmin, una instancia de gestión del sistema conformada por los generadores y transmisores (COES), etc. Sin embargo, esta institucionalidad está enfocada en la gestión del sector en el corto y mediano plazo y no en el uso eficiente de las fuentes energéticas para la generación. Es por eso que se identifican dos temas cruciales: por un lado, la necesidad de una planificación integral de largo plazo en el sector energético que incluya los distintos usos (electricidad, calor en el ámbito industrial, transporte), sustentada en una visión consensuada políticamente para que tenga legitimidad, así como respaldada por una instancia de planificación energética independiente (como lo es IMARPE para asuntos pesqueros). Por otro lado, existen aspectos técnicos y operativos, como el no reconocimiento de potencia firme para las tecnologías de RER solar y eólica o la declaración de costos variables diferentes a los reales en las generadoras térmicas- los cuales obstaculizan la participación de las fuentes RER en el SEIN y deben ser abordados para permitir la introducción de estas tecnologías.

En el sector de transporte urbano, se identificó que el rápido crecimiento demográfico y la liberalización del mercado dieron pie a un crecimiento inorgánico de la oferta de transporte en Lima y Callao. Con el libre acceso para brindar servicio de transporte a partir de la década de los años 90, el modelo comisionista-afiliador permitió que la flota de vehículos se expanda y se genere un exceso de rutas que se superponen. Como consecuencia, hoy se tiene un servicio de transporte urbano ineficiente, inseguro y costoso, dando lugar a lo que se conoce como “la guerra del centavo”.

Actualmente, existe una fragmentación de funciones y una falta de coordinación y planificación concertada del transporte urbano entre las autoridades (Municipalidad de Lima, Callao, Ministerios de Transporte, y de Vivienda) y otros actores relevantes. Por otro lado, la ciudadanía, usuaria del transporte, no exige la implementación del Sistema Integrado de Transporte, porque no es consciente de sus beneficios. Ante esto, el presente estudio concluye que es necesario definir el transporte urbano como una necesidad nacional, y que en ese sentido se realicen las reformas necesarias para que las autoridades coordinen y/o se concentren bajo una sola autoridad, única y autónoma, de manera que se lleve a cabo una planificación concertada de largo plazo y una efectiva implementación de un Sistema Integrado de Transporte urbano en Lima y Callao.

En el sector residuos, se concluyó que debido al desarrollo económico y al aumento de urbanización que experimenta el Perú, la generación de residuos sólidos puede crecer al doble de ritmo que la población para el año 2030. Se identificó que el manejo de los residuos es deficiente y se convierte en un problema de ambiental al tener el 56% de los residuos dispuestos de manera inadecuada (es decir, en botaderos o en las calles). Además, el nivel de reaprovechamiento se encuentra en menos del 1%, teniendo un potencial de 76% en la composición de los residuos generados (para reciclaje o compostaje). En parte esto se explica por tener una institucionalidad incipiente, en la que la legislación sobre el sector es relativamente reciente y la “municipalización” de la gestión implica una dispersión de las responsabilidades, no habiendo una clara política de Estado sobre el manejo eficiente de residuos sólidos.


104

A pesar de que se tienen metas sectoriales establecidas (100% de los residuos sólidos municipales manejados, reaprovechados y dispuestos adecuadamente al 2021), existen aún una serie de problemas a resolver en lo relativo a las competencias, la capacidad de hacer cumplir las leyes y metas (enforcement), la promoción e incentivo para que las autoridades locales asuman este problema, y que los ciudadanos estén sensibilizados y exijan así una disposición adecuada de los residuos sólidos.

En el sector forestal, en particular en lo que se refiere al análisis de la reforestación comercial con altos rendimientos de insumos en la Amazonía, se pudo comprender que tan solo en la amazonia existe un potencial de reforestación de 2.5 millones de hectáreas, pero sólo se han reforestado 61,000 hectáreas en todo el Perú (2% del potencial de la amazonía). Mientras tanto, existe una meta ante la comunidad internacional para reforestar 2 millones al año 2020 (Meta 20x20 suscrita por SERFOR de restaurar 3.2 millones de hectáreas al año 2020). Esta meta va en consonancia con la demanda mundial creciente de madera, en la que Perú aun no es un actor importante en la región, como sí lo es Brasil o Chile. Se identificó que sí existen modelos de emprendimiento de empresas privadas, fondos y pequeños productores - que, a través de “operadores forestales”, han podido extraer, producir e inclusive exportar madera ; sin embargo, son ejemplos aislados.

Se evidenció, no obstante, que las principales barreras para el despegue de las inversiones en reforestación en la Amazonía se relacionan a los siguientes aspectos: a la falta de información sobre las hectáreas potenciales y con derechos de propiedad asignados; a la ausencia de una visión empresarial del sector forestal y una mirada competitiva en la Amazonía que enlace los productos maderables a la demanda; a la falta de instrumentos financieros que vayan acorde con el ciclo biológico de las plantaciones; a la percepción de alto riesgo en inversiones de esta naturaleza, y a la falta de decisión política de enfrentar las barreras de acceso, de transporte y de tecnológicas en la selva.

Como se ha notado, la profundización de las barreras y obstáculos a la mitigación del cambio climático conduce hacia una discusión y análisis medulares sobre desarrollo y crecimiento del país, ya sea a nivel sectorial, local, regional o nacional. El análisis de las condiciones habilitantes de la mitigación partió de un análisis desde la esfera ambiental y de cambio climático, pero derivó en una re-evaluación y cuestionamiento de los instrumentos de política desfasados y de los enfoques sectoriales, tal vez obsoletos, para el desarrollo de una ciudad y país modernos, crecientes y con más oportunidades. Estas políticas, a la vez, presentan nuevos retos y necesidades, como ocurre en los sectores que necesitan dirigirse mediante procesos multisectoriales e ir hacia un modelo de desarrollo que integre la planificación a largo plazo.

La ausencia de planificación de largo plazo y visión de país son elementos claves que están impidiendo que se cuente con una estrategia prospectiva e inteligente en la que el potencial de recursos naturales, por ejemplo energéticos y forestales, no se vienen aprovechando estratégicamente a nivel regional ni a nivel nacional, y que por el contrario, el drenaje de dicho capital natural se acrecienta con los años.

De igual forma, los procesos de descentralización- tanto a nivel municipal como de gobiernos regionales, a los cuales se les transfirió responsabilidades pero no capacidades- han sido otras de las principales trabas para avanzar en la inversión ordenada y productiva en los sectores de residuos, transporte y forestal.

En ese sentido, la forma gráfica y asertiva propuesta por el Proyecto PlanCC para mostrar un diagnóstico propositivo sobre los problemas -de toda índole- para el desarrollo de los 4 sectores ha sido catalogada como oportuna y de gran valor para los más de 170 expertos consultados a lo largo del 2016 (sean entrevistados o participantes a las 10 reuniones de grupos técnicos consultivos), quienes han insistido en mostrar estos resultados a un nivel político decisor.

Si bien el análisis de las condiciones habilitantes concluye con una matriz de soluciones técnicas que invita a la acción, la misma que ha sido construida de forma participativa con expertos sectoriales, ésta no necesariamente incluye componentes estratégicos para movilizar voluntad política al más alto nivel que desencadenen en decisiones y permitan emprender cambios disruptivos en cada sector. Resta elevar esta discusión a esferas estratégicas que trasciendan los temas ambientales, es decir, hacia decisiones sobre desarrollo y bienestar.

Así mismo, se recomienda emprender las siguientes acciones:

» Difundir los hallazgos y materiales desarrollados durante la Fase 2 del proyecto a las nuevas autoridades en el sector público, así como socializarlo con los gobiernos regionales. Todo esto con el fin de no perder lo avanzado y facilitar la toma de decisiones informadas e integrales de cara a la implementación del Acuerdo de París, así como el de las Contribuciones Nacionalmente Determinadas. Estos coadyuvarán en el objetivo de lograr un crecimiento verde y en atender las recomendaciones para el acceso a la OCDE.

» Elevar la discusión de la “matriz de soluciones” a un espacio más estratégico con actores clave que


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promuevan soluciones disruptivas “fuera de la caja”, que promuevan voluntad y decisión política.

» Poner a disposición esta propuesta metodológica ante la comunidad internacional para que sirva de insumo en la implementación de las opciones de mitigación en plataformas como LEDS LAC, la red de CDKN, los países del bloque AILAC, y los países MAPS.

» Dado que para los países en vías de desarrollo, las “condiciones habilitantes” pueden convertirse en las principales piezas para la implementación de acciones en mitigación y, por tanto, en costos de transacción escondidos o no cuantificados, esta propuesta metodológica puede ayudar al país a marcar una ruta práctica, desde el punto de vista público, para así destrabar y facilitar un entorno favorable para la inversión en mitigación.

» Con la ratificación acelerada del Acuerdo de París por parte de países estratégicos, como China y Estados Unidos, se esperaría que la implementación empiece antes de lo previsto. Además, que países en vías de desarrollo, como el Perú, inicien acciones efectivas y concretas para planificar, organizar y evaluar la implementación de su NDC. Para esto, deberán brindar las facilidades y destrabar los obstáculos, para así permitir la movilización de capitales e iniciativas.

» El país se encuentra en un proceso de cambio de gobierno con lo cual resulta propicio difundir estos resultados para que se pueda partir desde lo avanzado no solo en el plano del Gobierno Central, sino también en las regiones y municipalidades. Así mismo, para que la propuesta metodológica se extrapole hacia otros sectores y problemáticas.

» El aporte de la Fase 2 de PlanCC se ha centrado principalmente en analizar y orientar las acciones que debería emprender el Estado a todo nivel (central, regional, local), para así destrabar y facilitar las condiciones habilitantes para la mitigación. Sin embargo, resta evaluar y proponer acciones desde el sector privado, emprendedores, inversionistas, así como el aporte y el rol de la academia, centros de investigación y sociedad civil.


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10. BIBLIOGRAFÍA

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» FAO. (2015). Informe Nacional Perú. Evaluación de los Recursos Forestales Mundiales.


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SECTOR ENERGÍA

GTC 1(24.02.2016)

N° Nombre Cargo e Institución

1 Daniel Hokama Director PEPSA y ex Ministro de Energía

2 Ricardo Santillán Presidente del Sub Comité Técnico de Normalización del GNL del CIP

3 Gerson Silva Especialista Comercial en Enel Green Power

4 Pedro Gamio Experto en energía y ex Viceministro de Energía

5 Claudia Espinoza Especialista en Eficiencia Energética de la DGEE- MEM

6 Jorge Aguinaga Gerente General de CENERGIA

7 José Meza Especialista en Modelamiento Energético en CENERGIA

8 Manuel Espinoza Líder del Sector Energía Renovable en SNV

9 Giannina Ibarra Especialista GEI en MINAM

10 Guillermo Díaz Investigador en UNMSM

11 Luis Mayta Gerente en Cosasing SRL

12 Lupe Guinand Directora de Proyecto PlanCC

13 María Elena Gutiérrez Coordinadora de Investigación del Proyecto PlanCC

14 David García Investigador en Proyecto PlanCC

15 Rodrigo Castro Jefe de Proyectos en Libélula


ANEXO: ASISTENTES A LOS GTC


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GTC 2 (21.06.2016)


1 Alfredo Novoa APEGER

2 Arturo Vasquez OSINERGMIN

3 Brendan Oviedo Estudio RW

4 Cesar Butron COES

5 Daniel Hokama PEPSA

6 Daniella Rough Ministerio de Energía y Minas (MINEM)

7 Gerson Silva ENEL GREEN POWER

8 Jorge Aguinaga CENERGIA

9 Luis Flores ENEL GREEN POWER

10 Pedro Gamio Aita PUCP

11 Ricardo Santillán Colegio de Ingenieros

12 Blanca Rengifo SNVWorld

13 Carlos Miranda OSINERGMIN

14 Miguel Figallo Consultor MEF

15 Vivian Chávez Cardich SNV

16 Claudia Espinoza MINEM Fuente: Proyecto PlanCC Fase 2

SECTOR TRANSPORTE

GTC 1 (24.02.2016)


1 Kreyla Huamán Municipalidad de Lima – Gerencia de Transporte Urbano

2 Miguel Sidia Consultor independiente

3 César Calderon Municipalidad de Lima – Gerencia de Transporte Urbano

4 Marco Dinklang Municipalidad de Lima – Gerencia de Transporte Urbano

5 David García Libélula

6 Rocío Aldana Libélula

7 Helliot Suárez Vasquez Transitemos

8 Fernando Jiménez PUCP-Profesor

9 Pablo Vega PUCP-Profesor

10 Regina Ortega MINAM - DGCCDRH

11 Telmo de la Cruz MTC

12 Peter Davis AAP

13 Lino de la Barrera Kunay Consultores

14 Jorge Vega Transitemos Fuente: Proyecto PlanCC Fase 2


109

GTC 2 (16.09.2016)

N° Nombre Cargo y/o Institución

1 Edith Tarazona AAP

2 Daniella Rough MINEM

3 Jorge Vega Transitemos

4 Iván Ruiz Arana AAP

5 Ruben Dogo NWCS

6 Peter Davis AAP

7 Raúl Flores URVIA

8 Alfonso Flores Transitemos

9 Miguel Sidia Consultor Independiente

10 Helliot Lévano Transitemos

11 Rosa Azpilcueta AATE

12 Telmo de la Cruz MTC

13 Fernando Viñedos PUCP

14 Paul Knudsen AATE

15 César Jiménez AATE

16 Octavio Zegarra Cicloaxión

17 Luis Ramirez Urbanito

18 Irene Gapra MML - GTU Fuente: Proyecto PlanCC Fase 2

SECTOR RESIDUOS

GTC 1 (25.02.2016)


1 Claudia Bedón Especialista ambiental del MVCS

2 Raúl Cordova Analista de tratamiento y disposición final en Sedapal

3 Marco Tinoco Especialista en residuos del MINAM

4 Pamela Vega Apoyo técnico en MVCS

5 Flor Álvarez Gerente de Petramás

6 Dulia Araoz Especialista ambiental de IPES

7 Guillermo León Presidente Comité de Ingeniería Sanitaria y Ambiental de CIP

8 Lupe Guinand Directora Proyecto PlanCC

9 David García Investigador Proyecto PlanCC

10 Natalie Rona Investigadora Proyecto PlanCC Fuente: Proyecto PlanCC Fase 2


110

GTC 2 (09.09.2016)


1 Oscar Espinoza Consultor

2 Patricia Alata Coordinadora de Proyectos – Lima Como Vamos

3 Alberto Huiman CEO - PWI

4 Albina Ruiz Presidenta – Ciudades Saludables

5 Rodolfo Fierro Coordinador- Unidad Ejecutora 003 Proyecto JICA BID

6 Juan Carlos Vásquez Especialista - Unidad Ejecutora 003 Proyecto JICA BID

7 Javier Hernandez Coordinador de residuos sólidos , Dirección de Calidad Ambiental

8 Oscar Rosas Economista - Petramás

9 Ana Terrazos Coordinadora de Proyectos – Grupo GEA

10 Claudia Bedón Especialista Ambiental - MVCS

11 Dulia Araoz Especialista ambiental de IPES

12 Lupe Guinand Directora Proyecto PlanCC

13 Maria Elena Gutiérrez Coordinadora de Investigación

14 David García Investigador Proyecto PlanCC

15 Natalie Rona Investigadora Proyecto PlanCC Fuente: Proyecto PlanCC Fase 2

SECTOR FORESTAL / REFORESTACIÓN COMERCIAL

GTC 1 (24.02.2016)


1 Víctor Galarreta Presidente de Mecanismos de Desarrollo Alternos (MDA)

2 Laurence Szott Especialista forestal en Mecanismos de Desarrollo Alternos (MDA)

3 Héctor Cisneros Coordinador forestal en la FAO

4 Daniel Castillo Especialista en monitoreo de bosques en MINAM

5 Kenneth Peralta Coordinador de Bosques y Cambio climático en MINAM

6 Berioska Quispe Asistencia técnica para la Gestión del Cambio Climático en MINAM

7 William Llactayo Especialista forestal en MINAM

8 Hugo Che Piu Asociado Fundador de Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR)

9 Milagros Castro Directora de DAI Perú

10 Natalia Woo Asistente técnico en Libélula ONG

11 Karin Cuba Analista de CEPLAN

12 Claudia Zuleta Especialista forestal en Helvetas

13 Jorge Elliot Coordinador de Ecosistemas en Soluciones Prácticas

14 Ignacio Lombardi Presidente de la Cámara Nacional Forestal


111

15 Erick Fisher Presidente del Comité Forestal de ADEX

16 Gustavo Suárez de Freitas Coordinador ejecutivo del Programa Nacional de Conservación de Bosques en MINAM

17 Jorge Falconí Especialista forestal

18 Roxana Orrego Asesora de SERFOR


20 Maria Elena Gutierrez Coordinadora de Investigación del Proyecto PlanCC

21 Natalie Rona Analista de investigación en Proyecto PlanCC

22 Rocío Aldana Analista de investigación en Proyecto PlanCC Fuente: Proyecto PlanCC Fase 2

GTC 2 (21.06.2016)


1 Daniel Castillo Programa Nacional de Conservación de Bosques

2 Héctor Cisneros Coordinador forestal en la FAO

3 Isabel Franchini Maderas Peruanas

4 Javier Arce Programa "Contribución a las Metas Ambientales del Perú" (ProAmbiente) GIZ

5 José Luis Chumpitazi Consultor

6 Lawrence Szott Consultor

7 Luis Limachi Consultor

8 Luis Ormeño Forest Trends

9 Manuel Guariguata CIFOR

10 Marjorie Espíritu Programa "Contribución a las Metas Ambientales del Perú" (ProAmbiente) GIZ

11 Miluska Vucetich SERFOR

12 Roxana Orrego SERFOR

13 Suyana Huamaní SERFOR

14 Torsten Boetcher Agrobanco

15 Verónica Gálmez Helvetas Intercooperation

16 Próspero Yancé SERFOR

17 Natalia Alayza MEF


19 María Elena Gutierrez Coordinadora de Investigación del Proyecto PlanCC

20 Natalie Rona Analista de investigación en Proyecto PlanCC

21 Rocío Aldana Analista de investigación en Proyecto PlanCC

22 Alejandra Zuñiga Analista de investigación en Proyecto PlanCC

23 David García Jefe de proyecto – Proyecto PlanCC



112

SECTOR FORESTAL / MANEJO FORESTAL SOSTENIBLE EN CONCESIONES FORESTALES MADERABLES

GTC 1 (12.07.2016)


1 Natalia Woo Libélula

2 Elvira Gómez SERFOR

3 María Elena Gutiérrez Libélula

4 Lupe Guinand Libélula

5 José Luis Canchaya Maderacre

6 Victor González Consultor privado

7 José Dancé Consultor

8 Mauro Ríos Consultor

9 Roxana Orrego Serfor

10 Verónica Gálmez Helvetas

11 Rafael Venegas WWF

12 Gustavo Solano Libélula

13 Alexis Echevarria PlanCC

14 Wilfredo Ojeda Cámara Nacional Forestal

15 Pedro Berber Especilista

16 Torsten Bottcher Agrobanco

17 Kelly Soudre Serfor

18 Gustavo Suárez de Freitas PNCB



GTC 2 (16.08.2016)


1 William Pariona GIZ

2 Jumner Trejo Consultor Independiente

3 Hugo Che Piu DAR

3 Alfredo Rodríguez GIZ

4 José Dance Consultor

5 Gareth Hughes Gerente General

6 Ignacio Lombardi Cámara Nacional Forestal

7 Jorge Malleux Ingeniero Forestal

8 Margarita Céspedes GIZ

9 Gustavo Delgado Cite Madera

10 Edith Condori WWF Perú

11 Mirtha Figueroa ADEX

12 Ana Acer Serfor

13 Mario Bazán PlanCC

14 Víctor González Consultor

15 María Trujillo Consultor


113

16 María Elena Gutiérrez Libélula

17 Lupe Guinand Libélula




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