Estudio temtico 3. La electricidad en Amrica del Norte:Algunas implicaciones ambientalesdel Tratado de Libre Comerciode Amrica del Norte

ndice

Siglas y acrnimos 263Reconocimientos 265

I. Introduccin 266

II. El tema en sus contextos ambiental, econmico, social y geogrfico 272A. El contexto ambiental 272

1. Aire 2732. Agua 2753. Suelo 2774. Biota 278

B. El contexto econmico 279C. El contexto social 281D. El contexto geogrfico 282

III. El TLC y sus relaciones 288A. Cambios del TLC a las reglas 288B. Las instituciones del TLC 290C. Flujos de comercio 292

1. El comercio de electricidad 292a. Estados Unidos-Canad 293b. Estados Unidos-Mxico 294c. Canad-Mxico 295

2. El comercio de combustibles 296a. Gas natural 296b. Carbn 298

3. Comercio de equipo del sector energtico 301D. Flujos de inversin transfronterizos 302

1. Mxico 3032. Canad 3053. Estados Unidos 306

IV. Vnculos con el medio ambiente 308A. Produccin, control y tecnologa 308

1. Las nuevas tecnologas de generacin 308a. El efecto de las nuevas tecnologas habilitadoras 312

2. Tendencias en la produccin de energa 313a. Carbn 313b. Gas natural 314c. Hidroelectricidad 315 d. Nuclear 317e. Energa renovable 319f. Cogeneracin, manejo de la demanda (DSM)

y otras medidas de eficiencia energtica 323B. Infraestructura fsica 329

1. Electricidad 329a. Generacin 329b. Transmisin 330

2. Gas natural 333a. Canad 333b. Mxico 334c. Estados Unidos 335

260

Eval

uaci

n d

e lo

s ef

ecto

s am

bien

tale

s de

l Tr

atad

o de

Lib

re C

omer

cio

de A

mr

ica

del N

orte

La e

lect

ricid

ad e

n Am

ric

a de

l Nor

te:

ndi

ce

261

C. Organizacin social 336D. Poltica gubernamental 337

1. Electricidad 338a. Canad 338b. Estados Unidos 339c. Mxico 339

2. Gas natural 340a. Canad 340b. Estados Unidos 340c. Mxico 341

3. Carbn 3424. Poltica ambiental 343

a. Estados Unidos 343b. Mxico 344c. Canad 346

5. Tendencias de la poltica internacional sobre medio ambiente 347

V. Impactos e indicadores ambientales 348A. Datos de la produccin 352B. Datos de la inversin 352C. Datos sobre el efecto ambiental 353

1. Aire 353a. Inventarios de emisiones a la atmsfera y registros sobre

calidad del aire (SOx, NOx y O3) 353b. Partculas suspendidas (PM10) 353c. Gases con efecto invernadero 353d. Mercurio 354e. Metales pesados 354

2. Agua 354a. Tratamiento y procesamiento de combustibles 354b. Acidificacin de lagos y cuerpos acuferos 354c. Mercurio 354

3. Tierra 354a. Disposicin de desechos 354b. Deposicin cida 355c. Represas y corredores 355d. Salud de los bosques 355

D. Eficiencia en el consumo y uso final de la energa 355

Bibliografa 356

Anexo A: Interconexiones elctricas transfronterizas entre Canad,Estados Unidos y Mxico 361

Anexo B: Capacidad instalada y generacin por tipo de combustibleen Amrica del Norte 364

Anexo C: Consumo elctrico por estado/provincia en Amrica del Norte 365Anexo D: Ejemplos de tarifas elctricas residenciales en Estados Unidos 368Anexo E: Instituciones del sector elctrico y organizaciones voluntarias 369Anexo F: Expansin planeada o proyectada del sector elctrico 373Anexo G: Comercio de equipo y materiales dentro del sector energtico 378Anexo H: Antecedentes de la reestructuracin elctrica estatal

o provincial en EU y Canad 378

262

ndice de grficasGrfica 1 Generacin segn tipo de combustible en Canad, 1994 283Grfica 2 Generacin segn tipo de combustible en Estados Unidos, 1994 284Grfica 3 Generacin segn tipo de combustible en Mxico, 1994 284Grfica 4 Expansin proyectada de la capacidad generadora de electricidad

de EU segn tipo de tecnologa, 1996-2005 310Grfica 5 Seleccin de tecnologas para la nueva capacidad en Mxico, 1998-2006 310Grfica 6 Ampliacin de capacidad en Canad, 1996-2010 311Grfica 7 Zonas actuales y previstas que no cumplen con

las normas de la EPA sobre el ozono 345Grfica 8 Relaciones entre comercio, sector energtico y medio ambiente 349Grfica H-1 Reestructuracin del sector en Estados Unidos 380

ndice de cuadrosCuadro 1 Capacidad instalada de generacin de electricidad

en Amrica del Norte, 1995-1996 282Cuadro 2 Consumo de electricidad en Amrica del Norte 285Cuadro 3 Tarifas de la electricidad para la industria en Amrica del Norte, 1996 287Cuadro 4 Comercio de electricidad en Amrica del Norte 392Cuadro 5 Comercio de gas natural en Amrica del Norte 298Cuadro 6 Comercio de carbn trmico en Amrica del Norte 301Cuadro 7 Costos representativos de capital y de operacin de tecnologas

de generacin de energa a partir de recursos renovables 320Cuadro 8 Generacin a partir de recursos energticos renovables en EU,

segn fuente, 1992-1996 322Cuadro 9 Efecto comparativo de los programas de eficiencia energtica

en Amrica del Norte 324Cuadro 10 Pautas de produccin de carbn en Estados Unidos 343Cuadro 11 Lmites de emisin de contaminantes tomados como

criterio en Mxico 345Cuadro A-1 Interconexiones EU-Mxico 361Cuadro A-2 Interconexiones EU-Canad 362Cuadro B-1 Capacidad instalada y generacin: combustibles fsiles,

hidroelectricidad y energa nuclear 364Cuadro B-2 Capacidad instalada y generacin: fuentes renovables 364Cuadro C-1 Consumo en Canad 365Cuadro C-2 Consumo en Estados Unidos 366Cuadro C-3 Consumo en Mxico 367Cuadro D-1 Ejemplos de estructuras tarifarias en empresas de EU 368Cuadro E-1 Estadsticas del MAPP respecto a EU y Canad 372Cuadro F-1 Ampliacin proyectada de la capacidad en Canad, por provincia 373Cuadro F-2 Ampliacin proyectada de la capacidad en Mxico: plan

de expansin de la CFE 374Cuadro F-3 Ampliacin proyectada de la capacidad en Mxico,

por estado, 1996-2006 375Cuadro F-4 Estructura de la capacidad actual y planeada de la CFE, 1995-2006 375Cuadro F-5 Ampliacin proyectada de la capacidad en EU, por estado 376Cuadro G-1 Comercio de Mxico con EU y Canad en bienes seleccionados

del sector energtico 377Cuadro G-2 Comercio de EU con Mxico y Canad en bienes seleccionados

del sector energtico 377Cuadro G-3 Comercio de Mxico con diversas naciones en bienes seleccionados

del sector energtico 378Cuadro H-1 Legislacin aprobada sobre reestructuracin en diez estados de EU 379Cuadro H-2 Sumario de la reestructuracin de la industria elctrica 381

Eval

uaci

n d

e lo

s ef

ecto

s am

bien

tale

s de

l Tr

atad

o de

Lib

re C

omer

cio

de A

mr

ica

del N

orte

La e

lect

ricid

ad e

n Am

ric

a de

l Nor

te:

Sigl

as y

acr

nim

os

263

Siglas y acrnimosAECB (en ingls) Consejo para el Control de la Energa Atmica (Atomic Energy Control Board)

(Canad)

ALC Acuerdo de Libre Comercio entre Canad y Estados Unidos

ANIQ Asociacin Nacional de la Industria Qumica

Bancomext Banco Nacional de Comercio Exterior

BPA (en ingls) Administracin de Energa de Bonneville (Bonneville Power Administration)(Estados Unidos)

BPC bifenilos policlorados

CAT construccin, arrendamiento y transferencia

CCGT (en ingls) turbina de gas de ciclo compuesto

CEA (en ingls) Asociacin Elctrica de Canad (Canadian Electricity Association)

CFE Comisin Federal de Electricidad

CO2 bixido de carbono

Conae Comisin Nacional para el Ahorro de Energa (Mxico)

CRE Comisin Reguladora de Energa

DBN desechos de bajo nivel

DFAIT (en ingls) Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional (Department of Foreign Affairs and International Trade) (Canad)

DFO (en ingls) Departamento de Pesqueras y Ocanos (Department of Fisheries and Oceans) (Canad)

DMBN desechos mixtos de bajo nivel

DOE (en ingls) Departamento de Energa (Department of Energy)(Estados Unidos)

EIA (en ingls) Administracin de Informacin sobre Energa (Energy Information Administration)(Estados Unidos)

EPAct (en ingls) Ley de Poltica Energtica (Energy Policy Act)(Estados Unidos)

EPA (en ingls) Agencia de Proteccin Ambiental de Estados Unidos

Epeco (en ingls) Compaa Elctrica de El Paso (El Paso Electric Company)

EPMI Enron Power Marketing Inc.

ERCOT (en ingls) Consejo Tejano sobre Confiabilidad Elctrica (Electric Reliability Council of Texas)

EWG (en ingls) generadores exentos al mayoreo

FERC (en ingls) Comisin Federal Reguladora de Energa (Federal Energy Regulatory Commission) (Estados Unidos)

FIDE Fideicomiso de Apoyo al Programa para el Ahorro de Energa

GHG (en ingls) gas con efecto invernadero (greenhouse gas)

GW gigawatt

GWH gigawatt-hora

IAQMB (en ingls) Cuenca Internacional para el Control de la Calidad del Aire (Internation Air Quality Management Basin) (EU-Mxico)

ICA Ingenieros Civiles Asociados

IED inversin extranjera directa

INE Instituto Nacional de Ecologa

IOU (en ingls) empresas de servicios pblicos propiedad de inversionistas

IP (en ingls) Energa de Illinois (Illinois Power)

ISO (en ingls) operador independiente de sistema

ITC (en ingls) crdito al impuesto sobre la inversin

IVA impuesto al valor agregado

kV kilovatio

MACC (en ingls) Consejo del rea del Centro del Atlntico

MAIN (en ingls) Red Interempresarial del Centro de Estados Unidos

MAPP (en ingls) Zona del Consorcio Energtico de la Regin Media del Continente

MUTB milln de unidades trmicas britnicas

MPC millones de pies cbicos

MMC millones de metros cbicos

MMPC miles de millones de pies cbicos

MMPCD miles de millones de pies cbicos diarios

NARUC (en ingls) Asociacin Nacional de Comisionados Regulatorios de Servicios National (National Association of Regulatory Utility Commissioners)

NEB (en ingls) Consejo Nacional de Energa (National Energy Board) (Canad)

NERC (en ingls) Consejo para la Confiabilidad Elctrica de Amrica del Norte (North American Electric Reliability Council)

NESCAUM (en ingls) Grupo de Trabajo sobre Energa de los Estados del Noreste para el Manejo Coordinado del Uso de la Atmsfera

NOx xidos de nitrgeno

NPCC (en ingls) Consejo Coordinador Energtico de Estados Unidos (Northeast Power Coordinating Council)

NRC (en ingls) Comisin Reguladora Nuclear (Nuclear Regulatory Commission) (Estados Unidos)

NUG (en ingls) generador sin carcter de empresa de servicios pblicos (EU y Canad)

Pemex Petrleos Mexicanos

PIE productores independientes de energa

PM (en ingls) partculas suspendidas

PURPA (en ingls) Ley sobre Polticas Reguladoras de Empresas de Servicios Pblicos (Public Utility Regulatory Policies Act)

QF (en ingls) instalacin calificada

RF recursos para el futuro

UTR unidades terminales remotas

SCADA (en ingls) Control de Supervisin y Adquisicin de Datos

SDG&E San Diego Gas & Electricity

SE Secretara de Energa (Mxico)

Secofi Secretara de Comercio y Fomento Industrial (Mxico)

Semarnap Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Mxico)

SERC (en ingls) Consejo para la Confiabilidad Elctrica del Sureste de Estados Unidos (Southeast Electric Reliability Council)

SOx xidos de azufre

SPP (en ingls) Consorcio Energtico de las Planicies del Sur de Estados Unidos

SRP Salt River Project

STP Alliance Alianza Mercadotcnica Tenaska-PowerEx y Salt River Project (Salt River Project-Tenaska-PowerEx marketing alliance)

TQM Trans-Quebec and Maritime Pipeline Inc.

VPSB (en ingls) Consejo del Servicio Pblico de Vermont (Vermont Public Service Board)

WSCC (en ingls) Consejo Coordinador de Sistemas de Occidente (Western Systems Coordinating Council)

264

Eval

uaci

n d

e lo

s ef

ecto

s am

bien

tale

s de

l Tr

atad

o de

Lib

re C

omer

cio

de A

mr

ica

del N

orte

La e

lect

ricid

ad e

n Am

ric

a de

l Nor

te:

Reco

noci

mie

ntos

265

Reconocimientos

Este documento fue elaborado por un equipo de investigadores tripartita. John Paul Moscarella y Edward Hoyt, de EconergyInternational Corporation (EIC), integraron el material preparado por Ralph Cavanagh, del Consejo para la Defensa de losRecursos Naturales; Dermot Foley, de la Asociacin para el Avance de la Energa Sustentable; Carol Reardon, de HeenanBlaikie; Rogelio Ramrez de la O, de Ecanal, S.A. de C.V., y David Wilk, de WG Consultores y Asociados, S.A. de C.V., ascomo la contribucin de la propia EIC.

266

I. Introduccin

El objetivo de este estudio es considerar las repercusiones ambientales de la expansin del comercio y las inversiones enAmrica del Norte derivadas del Tratado de Libre Comercio, mediante la aplicacin de un marco general de trabajo desarro-llado por el Proyecto sobre los Efectos del TLC, a cargo de la Comisin para la Cooperacin Ambiental (CCA). El alcance delestudio es sectorial y se enfoca en la generacin de electricidad por parte de entidades de propiedad pblica y privada deCanad, Mxico y Estados Unidos. Comprende las industrias que proporcionan las principales fuentes de combustibles a partirde las cuales se genera la electricidad en Amrica del Norte, principalmente el carbn mineral, el gas natural y la energahidrulica. Se ocupa tambin de los procesos iniciales del consumo para fines industriales, comerciales y residenciales, ascomo de algunas otras industrias participantes. El importante aunque complejo asunto de la demanda total de electricidad yla manera en que el crecimiento estimulado por el comercio relacionado con el TLC ha hecho crecer la demanda quedan msbien fuera de los alcances de este estudio, el cual se enfoca especialmente en los vnculos entre el rgimen del TLC y losrecientes cambios del sector elctrico en los tres pases firmantes, as como en sus repercusiones ambientales.

Los principales argumentos de este estudio siguen la lnea de anlisis descrita en el Marco General de Trabajo para losEfectos del TLC (Fase II), el cual se compone de elementos pensados para rastrear los vnculos del comercio y la inversincon el medio ambiente. En la seccin I se proporcionan los contextos ambiental, econmico, social y geogrfico del problema.Esta seccin es especialmente importante porque muchos de los cambios que ocurren en el sector elctrico tienen su origenen el periodo anterior a la puesta en marcha del TLC y, en el caso del sector relativo al gas natural, en el periodo previo a lanegociacin del acuerdo comercial de 1994 e incluso a su antecedente, el Acuerdo de Libre Comercio entre Canad y EstadosUnidos (ALC). Si bien los expertos consideran que el captulo del TLC sobre energa ha registrado relativamente pocos cam-bios, existen varios efectos directos e indirectos del TLC sobre el sector energtico que deben considerarse en el contexto msamplio de los cambios ambientales y las polticas macroeconmicas.

En la seccin II se describen las principales modificaciones del TLC a las reglas que conciernen al sector elctrico, ascomo ciertos cambios institucionales resultantes de las disposiciones del TLC. Luego se comentan los patrones de los flujosde comercio y de la inversin en el sector y se exponen estimaciones del efecto del TLC sobre tales flujos. Aunque otras fuerzaseconmicas fueron importantes, el efecto del TLC ha sido discernible y significativo, estableciendo claramente el vnculo conel TLC. Aunque la liberalizacin comercial no sea la causa principal de los cambios que actualmente ocurren en la industriaelctrica, el rgimen del TLC ha contribuido a impulsar el acceso abierto a los mercados de electricidad de Amrica del Nortey a reestructurarlos. Conforme se abren las economas y aumenta el consumo, impulsados en parte por el estmulo econmi-co del TLC, se vislumbran opciones de poltica pblica que podran traer importantes consecuencias ambientales.

En la seccin III se examinan los principales vnculos de estas pautas cambiantes del comercio y la inversin respecto delmedio ambiente natural a travs de los procesos de produccin, control y tecnologa, infraestructura fsica, organizacin socialy poltica gubernamental. En esta seccin se estudian los vnculos directos e indirectos del medio ambiente con el sector elc-trico, como la produccin de combustibles para las plantas generadoras de energa.

En la seccin IV se ofrecen estimaciones de los efectos ambientales ms susceptibles de medicin y se propone el uso dediversos indicadores en la supervisin y evaluacin que actualmente se llevan a cabo. En la seccin Impactos e indicadoresambientales se repasan diversos indicadores cuantitativos y cualitativos que permiten medir los efectos ambientales del

Eval

uaci

n d

e lo

s ef

ecto

s am

bien

tale

s de

l Tr

atad

o de

Lib

re C

omer

cio

de A

mr

ica

del N

orte

La e

lect

ricid

ad e

n Am

ric

a de

l Nor

te:

Intr

oduc

cin

267

sector. Esta labor podra facilitar la identificacin de indicadores ambientales y del sector elctrico que, con el tiempo, per-mitan analizar los efectos del sector energtico a corto y largo plazos en el contexto de los cambios que ocurren en el sectorenergtico, tanto en el mbito regional como en el nacional, en Canad, Estados Unidos y Mxico. Dadas las limitaciones delos datos, una contribucin importante sera identificar indicadores clave y sistemas de monitoreo que sirvan a las tres nacionespara evaluar las interacciones a largo plazo entre el comercio y la inversin de Amrica del Norte y el medio ambiente en elsector elctrico.

Los siguientes cuatro escenarios podran ser tiles para examinar los temas y relaciones complejos de que trata este estudio.Ninguno de ellos constituye un pronstico de la evolucin del sector elctrico bajo el TLC. Antes bien, el futuro dependerde las opciones polticas que se elijan. Una variable importante ser la manera en que las consideraciones ambientales figurenen la poltica gubernamental nacional y subfederal y en los regmenes regulatorios del sector elctrico.

El primer escenario establece que las redes de distribucin abiertas podran mejorar la calidad del ambiente al acelerar larotacin de capital y eliminar la ventaja competitiva de las viejas plantas carbonferas estadounidenses respecto de plantas dereciente ingreso al mercado en virtud de normas de contaminacin inconsistentes. En una evaluacin reciente se estima quelos requisitos para que todas las plantas que consumen combustibles fsiles cumplan con los criterios de emisin con quecumplen por rutina las instaladas despus de 1997 disminuiran las emisiones del sector energtico estadounidense de bixidode azufre y xidos de nitrgeno en entre 75 y 80 por ciento de los niveles esperados para el ao 2000.1

Incluso sin ese cambio regulatorio, suponiendo que se incorporaran ciertos incentivos al uso de tecnologas ms limpias,ms avanzadas o con base en recursos renovables, las redes de distribucin abiertas y la eleccin de los usuarios de un provee-dor de energa elctrica podran proporcionar un mecanismo que alentara la rotacin de capital y el desarrollo de unacapacidad de generacin ms limpia, con lo que mejorara la calidad del ambiente.

La suspensin de los subsidios reguladores a las unidades existentes podra permitir que la red de distribucin abierta seconvirtiera en una fuerza poderosa para modernizar la vieja infraestructura industrial. Casi dos tercios de la capacidad gene-radora estadounidense tienen ms de 20 aos de antigedad; casi la cuarta parte tiene 30.2 Las redes de distribucin abiertaseliminaran la capacidad de los propietarios monoplicos de defender estas plantas obsolescentes de sus competidores msnuevos y limpios. En las zonas donde las restricciones a la capacidad de transmisin limitan la competencia de las fuentes msnuevas, se requerira expandir la infraestructura de transmisin para facilitar un flujo mayor.

Sera de primera importancia garantizar que los generadores funcionen en verdad independientemente de los sistemasmonoplicos que histricamente los han protegido de las presiones del mercado. Al comenzar a reestructurarse la industria,muchos monopolios de transmisin y distribucin seguirn siendo propietarios de la generacin. Las compaas de transmisiny distribucin que disfrutan rentas monoplicas tendrn incentivos evidentes para favorecer, en el competido mercado de lageneracin, sus propias inversiones en plantas generadoras. Para superar tal conflicto de intereses, ser necesario implantar losmecanismos adecuados; de lo contrario, lo que quede de los viejos monopolios podra viciar las operaciones del mercado.

Otro asunto relacionado con ello es la inclusin, como parte de la reestructuracin de la industria elctrica, de subsidiosgubernamentales para ciertas plantas generadoras. California cerr importantes mercados a los competidores de toda juris-diccin occidental, ya fuera extranjera o nacional, cuando garantiz pagos superiores al mercado a ms de 4,500 MW degeneracin nuclear en 1995. Los subsidios del estado de Washington en forma de crditos fiscales para modernizar 1,300 MWde capacidad de la planta carbonfera en Centralia, Washington, proporcionan una proteccin anloga.

Adems, la configuracin actual de la red de distribucin de los tres pases impone ciertas limitaciones inmediatas a losefectos potenciales directos del comercio elctrico transfronterizo. En 1997, por ejemplo, las conexiones entre Mxico y EstadosUnidos slo se dieron abasto para un intercambio de alrededor de 900 MW. La capacidad de transferencia Canad-Estados Unidos es cuando menos 20 veces mayor, pero aun as representa menos del 2 por ciento de la capacidad subconti-nental de generacin (vase Anexo 1). Los problemas de sincronizacin entre los sistemas parecen ser mayores en la parte ms

1 A. Cohen (1997), Unfinished Business: Cleaning up the Nations Power Plant Fleet (Boston: Clean Air Task Force, agosto).2 Clean Air Network (1997), Clearing the Air (julio): 1 (segn datos de EIA).

268

importante de la red mexicana, que no est ligada con el sistema del noroeste de Mxico (parte de la WSCC) y EstadosUnidos. La sincronizacin tambin ha significado un grave problema para las exportaciones en grandes volmenes desdeQuebec al noreste de Estados Unidos puesto que requiere de inversiones considerables.

Los ltimos adelantos en la electrnica abren muchas nuevas posibilidades de aumentar la capacidad de transmisin abajo costo. Los desafos que plantea la sincronizacin pueden enfrentarse invirtiendo en lneas de corriente directa u otrostipos de interconexin, aunque los costos son considerables. Toda vez que la expansin de los incentivos econmicos parareducir los cuellos de botella en la transmisin se pone de relieve como un objetivo de la reestructuracin de la industria, elproceso probablemente alentar la inversin en transmisiones ms all de los lmites de los servicios integrados. Adems, losempresarios ya han descubierto que la electricidad puede comerciarse allende las fronteras sin necesidad de ocupar fsicamentelas lneas de transmisin transfronterizas. En conjunto, estas consideraciones podran contribuir a impedir que las actualeslimitantes fsicas obstaculicen la red de distribucin abierta.

En segundo lugar, la liberalizacin del comercio bien podra abrir nuevos mercados a la tecnologa de generacin mslimpia. El TLC fortalece la rotacin de capitales dentro del sector de las plantas generadoras al abrir ms mercados interna-cionales a los proveedores de turbinas de gas de ciclo compuesto, celdas fotoelctricas y fuentes renovables de energa, ascomo combustibles ms limpios, incluidos el carbn de bajo contenido de azufre y el gas natural. En trminos relativos,Mxico se beneficiara especialmente del incremento en la importacin y el uso de tecnologas ms limpias, lo que acelerariael abandono del petrleo residual de alto contenido de azufre que actualmente alimenta a la mitad de las centrales elctricasdel pas. Los lineamientos del TLC, sobre contratacin, as como la reestructuracin simultnea en Estados Unidos, permitenque la CFE de Mxico considere y acepte ofertas de proveedores de Estados Unidos y Canad con perfiles potencialmentemejores en cuanto a emisiones. Estos procesos son apoyados por polticas autnomas del gobierno mexicano que favorecenel uso de combustibles limpios y el desplazamiento de las emisiones de zonas fuertemente contaminadas. En este proceso, elacceso de la CFE a los fondos pblicos, el capital privado y los crditos para adquisiciones ser un factor muy importante. Elresultado debera ser una atmsfera ms limpia en Mxico y las zonas adyacentes en Estados Unidos, as como la reduccinde las emisiones de gases con efecto invernadero.

En tercer lugar, el uso concertado de incentivos y regulaciones podra redundar en beneficio de la eficiencia en el usofinal de la energa y el uso de recursos renovables. Han surgido cuando menos tres estrategias para fomentar el uso eficientede la energa y la energa renovable en la reestructuracin de la industria elctrica, todas relacionadas con el TLC. En los trespases se pueden encontrar hoy en da elementos de cada una, pero apenas comienzan a surgir estrategias completamenteintegradas. En esta seccin se delinean las opciones para atacar las barreras comerciales contra la inversin a largo plazo entecnologa que promueva la eficiencia y la energa renovable, y se indican las posibles contribuciones de estas opciones a lacalidad del ambiente.

En el primer escenario se reemplaza la contribucin econmica que tradicionalmente han hecho las empresas integralesde servicios pblicos que funcionan con cargos uniformes a los servicios de distribucin y transmisin. Estos cargos se apli-can independientemente de los mercados en los servicios de generacin y no influyen en la competencia por el acceso a la redy a los mercados energticos. Por lo general, representan de 1.5 a 4 por ciento de las cuentas de electricidad al menudeo.Actualmente existen iniciativas en el Congreso estadounidense y cuando menos en una provincia de Canad para que seimplante un cargo uniforme, con base en el volumen, al uso de transmisin, lo que en Estados Unidos se usara para igualardlar por dlar las inversiones estatales en uso eficiente de energa, energa renovable y otros propsitos pblicos.3 Es proba-ble que a los generadores canadienses o mexicanos que usan los servicios de transmisin estadounidenses para vender en elmercado de Estados Unidos se les aplique dicho gravamen, puesto que est asignado a la carga y no al productor. Est porverse si tales gravmenes pueden ser impugnados bajo el TLC por impedir el acceso al mercado. Sin embargo, de ocurrir talcosa, los gravmenes probablemente se mantendran si pudiera demostrarse que se aplican de manera justa y no discrimina-toria, cumplindose as con los requisitos de trato nacional establecidos por el TLC.

3 Vase H. R. 1359 (DeFazio) y S. 687 (Jeffords); Mark Jaccard (1997), Reforming British Columbias Electricity Market, BC Task Force on ElectricityMarket Reform, Second Interim Report, diciembre.

Eval

uaci

n d

e lo

s ef

ecto

s am

bien

tale

s de

l Tr

atad

o de

Lib

re C

omer

cio

de A

mr

ica

del N

orte

La e

lect

ricid

ad e

n Am

ric

a de

l Nor

te:

Intr

oduc

cin

269

Podran surgir otros asuntos considerados en el TLC concernientes a una segunda estrategia que, relacionada, se enfocaen la energa renovable y exige un requisito mnimo a todos los propietarios de los medios de generacin. stos puedencumplir con esta obligacin ya sea adquiriendo capacidad calificada o comprando crditos a quienes poseen un supervit deproduccin con base en una fuente de energa renovable. En cuando menos cuatro iniciativas pendientes en el Congreso esta-dounidense se incorporan tales requisitos, los cuales estn pensados para alentar el incremento en la contribucin nacional dela energa renovable.4 En diversos planes estatales, como los de Massachusetts y Maine, se incluyen los llamados requisitos decartera.5 Queda por ver si tales requisitos estatales podran imponerse a la electricidad canadiense y mexicana que ingresaraen el mercado estadounidense. Al igual que los cargos por transmisin, los requisitos de cartera bien podran sobrevivir a unaimpugnacin segn el TLC si se aplicaran de manera equitativa y no discriminatoria a toda la produccin elctrica, indepen-dientemente de su origen.

La tercera estrategia se basa en el hecho de que Amrica del Norte tiene cuando menos 20 aos de experiencia en la re-gulacin gubernamental directa sobre el equipo y la eficiencia en la construccin, con base en normas mnimas obligatorias.Sin embargo, ninguno de los pases signatarios del TLC se ha aproximado a agotar la contribucin potencialmente costeablede implantar normas ms rigurosas a los aparatos y la construccin de edificios.6 En cuanto a las oportunidades de coordinartales iniciativas a travs de las fronteras nacionales, apenas se han tocado. Se necesita igualmente sincronizar las polticas deinversin nacional y las regulatorias; por ejemplo, los cargos por distribucin y transmisin pueden aumentar la eficacia y elatractivo poltico de las regulaciones sobre la eficiencia al pagar al menos parte de los costos de cumplir y hacer cumplir lasnormas. Adems, los sistemas elctricos ya se han apoyado en los incentivos financieros dirigidos a los sectores de enseres elc-tricos y construccin, a fin de reducir los costos y los problemas derivados de normas de eficiencia mnima ms rigurosas.7

El TLC podra fortalecer directamente la influencia de las normas de eficiencia actuales y futuras en Amrica del Norte.El aumento real y el esperado del comercio, aunado al de la actividad conjunta entre empresas a travs de las fronteras,podran estimular a los fabricantes y a los compradores, incluso sin la intervencin del gobierno, a usar diseos de equipoque satisfagan las ms altas normas de eficiencia aplicables en cualquier parte de la regin del TLC. Y el gobierno puede ayu-dar trabajando colectivamente, en parte a travs de las reglas e instituciones del TLC. El proceso institucional del TLC puedealentar una mayor comunicacin, el desarrollo de la capacidad y la convergencia normativa por parte de las tres naciones.Hasta ahora, la experiencia con el TLC ha mostrado varias aristas, dado que todava no se ha empezado a actuar conforme a lapropuesta de formar un Grupo de Eficiencia Energtica para Amrica del Norte. Los mecanismos de solucin de contro-versias del TLC pueden servir tambin para disuadir a las compaas de incurrir en prcticas que obren en perjuicio delmedio ambiente.

El cuarto y ltimo escenario reconocido en este informe es que las normas incongruentes sobre emisiones y la incer-tidumbre normativa podran redundar en una contaminacin mayor. La variable ambiental ms importante en cuanto a laelectricidad en Amrica del Norte es el destino de ms de 300 gigawatts (GW) de plantas carbonferas subempleadas. Eseequipo produce ahora ms de la mitad de la energa de Estados Unidos y comprende ms o menos el 35 por ciento de la

4 Vase H.R. 1960 (Markey); H.R. 655 (Schaefer); S. 237 (Bumpers), y S. 687 (Jeffords), introducidas todas durante la sesin legislativa de 1997.Normalmente, estos proyectos de ley fijan el requisito mnimo inicial con base en la actual contribucin promedio de las fuentes energticas renovablesdistintas de las hidroelctricas alrededor del 2 por ciento y luego lo aumentarn gradualmente hasta alcanzar (en el caso de H. R. 1960 y S. 687) el10 por ciento hacia el ao 2010. El decreto llega al 20 por ciento para el ao 2020 en S. 687. Estos cargos estn tambin pensados para cubrir los servi-cios de electricidad destinados a los usuarios de bajos ingresos.5 Vase L. D. 1804 de la legislacin de Maine, y el Anexo 8 para mayores detalles en cuanto a Massachusetts.6 En una reciente evaluacin realizada por dos laboratorios nacionales de Estados Unidos se ilustra el potencial de beneficio ambiental y econmico; seinvestig el efecto de la legislacin federal aprobada en 1987, la cual fij normas de eficiencia mnima a siete categoras de equipo. Los gastos federales deldesarrollo de las normas, alrededor de 50 millones de dlares estadounidenses, se redujeron sorprendentemente en virtud del beneficio neto acumuladoque aportaron los costos ms bajos de operacin de los aparatos: unos 46,000 millones de dlares estadounidenses para el ao 2015, as como reduccionesdel 1.5 al 2 por ciento en las emisiones en todo el pas producidas por todo tipo de fuentes de bixido de azufre, NOx y CO2 [M. Levine, J. Koomey, J. MacMahon, A. Sanstad y E. Hirst, Energy Efficiency Policy and Market Failures, Anual Review of Energy and the Enviroment 20 (1995): 535, 543-47.] (Lascategoras de equipo son calderas residenciales, acondicionadores de aire para habitacin, acondicionadores centrales, calefaccin elctrica, calentadores deagua, refrigeradores y congeladores; la estimacin de beneficio neto refleja un ndice de descuento efectivo del 6 por ciento y un costo actual neto de32,000 millones de dlares estadounidenses en aparatos elctricos de mayor costo y un ahorro neto actual de 78,000 millones de dlares estadounidenses.)7 Por ejemplo, un aumento en la norma estadounidense de eficiencia mnima de los refrigeradores, derivada de los avances tcnicos del programa de mul-tiservicios que integr las eficiencias mayores con la eliminacin de los CFC.

270

capacidad total instalada en Amrica del Norte, alrededor de dos veces la capacidad total instalada de Mxico y Canad jun-tos. La mayora de dichas instalaciones estadounidenses tienen permitido contaminar a niveles de emisin de cuatro a 100veces ms que sus nuevos competidores.8 Si prevalece y resulta decisiva la ventaja competitiva en relacin con estas normasmenos rigurosas, las plantas carbonferas podran aumentar la produccin actual hasta en un tercio en respuesta al incre-mento subcontinental de la demanda, el acceso a mercados nuevos y las nuevas presiones competitivas.9

En este escenario se prev, pues, a corto plazo, un aumento de la produccin de las vetustas plantas carbonferas de gene-racin que apabullara a sus competidores sujetos a normas ms estrictas, asociado a la desaparicin de instalaciones nuclearesobsolescentes y a la disminucin de las inversiones en el sector de servicios en eficiencia energtica y tecnologas de generacincon base en recursos renovables. No obstante, no hay nada que no pueda evitarse en esta prospectiva y se cuenta con muchosrecursos para garantizar resultados ambientalmente superiores.

El impresionante aumento de consumidores con acceso a mercados competitivos de generacin de energa atena esapreocupacin. En lo que se refiere al mercado mayorista, gran parte de Canad y de Estados Unidos est ya operando con-forme a normas de libre acceso en que los propietarios de las redes de transmisin deben operar sus sistemas esencialmentecomo proveedores comunes para todos los participantes. El resultado es la ampliacin del mercado elctrico, con transac-ciones de energa con base en subastas y precios que cambian rpidamente. Las unidades que operan con normas ambientalesms exigentes debern compensar con mayor eficiencia o perdern su participacin en el mercado ante competidores queoperan con normas menos exigentes en la misma red de distribucin.

Al mismo tiempo, la reestructuracin de la industria podra frenar la incorporacin al mercado de nuevas tecnologas nocontaminantes. Una vctima potencial inmediata podran ser las mejoras en cuanto a eficiencia en el uso final de la energa,las cuales se enfrentaron a formidables barreras del mercado incluso antes de que cobraran mpetu los procesos de reestruc-turacin. Si bien la eficiencia de prcticamente cualquier uso final de la energa puede mejorarse con bajo costo,10

generalmente los consumidores no estn motivados a invertir en favor de la eficiencia en el uso energtico final, a menos quelas compensaciones se den en poco tiempo, entre seis meses y tres aos.11 Estas fallas del mercado producen un dficit sis-temtico de inversin en el uso eficiente de la energa, lo que provoca que el consumo de electricidad sea cuando menosentre 20 y 40 por ciento ms alto que los niveles de reduccin de costos.12

8 A. Cohen (1997), Unfinished Business Up the Nations Power Plant Fleet (Boston: Clean Air Task Force, agosto). Cohen pasa a explicar que la anomala sederiva de la exencin aplicable a los recursos antiguos que se concede a las plantas a base de combustibles fsiles a que se refiere la Ley de Aire Limpio,en 1970 y 1977, en el entendido de que estas plantas viejas habran de retirarse en un trmino de 20 a 30 aos.9 ste se encuentra entre los datos de la Declaracin sobre Efectos Ambientales preparada en conjuncin con la Orden 888 de la FERC. FERC (1996),Final Environmental Impact Statement: Promoting Wholescale Competition through Open Access Non-Discriminatory Transmission Services by Public Utilities (RM95-8-000)(abril). El punto de vista de la FERC es que el carbn mineral no alcanzar este nivel de penetracin debido a la fuerte competencia de las unidades de gas.10 US National Academy of Science Committee on Science, Engineering and Public Policy (1991), Policy Implications of Greenhouse Warming, 74.11 US National Association of Regulatory Utility Commissioners (1988), II Least Cost Utility Planning Handbook (diciembre), II-9.12 Vase See M. Levine, J. Koomey, J. McMahon, A. Sanstad y E. Hirst (1995), Energy Efficiency Policy and Market Failures, 20 Annual Review of Energy andthe Environment 535, 536, 547; Alliance to Save Energy et al. (1997), Energy Innovations: A Prosperous Path to a Clean Environment (junio).

Eval

uaci

n d

e lo

s ef

ecto

s am

bien

tale

s de

l Tr

atad

o de

Lib

re C

omer

cio

de A

mr

ica

del N

orte

La e

lect

ricid

ad e

n Am

ric

a de

l Nor

te:

Intr

oduc

cin

271

Existen muchas explicaciones sobre la renuencia universal a hacer inversiones a largo plazo en pro de la eficiencia energti-ca.13 Las decisiones concernientes a los niveles de eficiencia son tomadas a menudo por personas que no van a pagar las cuentasde la electricidad, como los arrendadores o los constructores de oficinas comerciales. En Amrica del Norte, considerada ensu conjunto, estas barreras del mercado dejan ver que los precios de la energa por s solos no son un incentivo suficiente paraexplotar un conjunto subcontinental de ahorros a bajo costo. La reestructuracin exacerba estas fallas del mercado al reducirlos incentivos a las empresas de servicios pblicos para superarlas. Estas presiones podran poner fin a un periodo de 15 aosdurante el cual cientos de empresas de servicios pblicos de Amrica del Norte probaron que podan invertir productivamenteen un sinnmero de mejoras encaminadas al uso eficiente de la energa. El final de los monopolios en los servicios pblicosintegrados obliga al uso de modelos nuevos para emprender inversiones de este tipo. Otro desafo es acoplarlos a las redesabiertas bajo el rgimen del TLC.

En este estudio se presentarn los sectores elctricos de Canad, Mxico y Estados Unidos en el contexto ms amplio deAmrica del Norte, enfocndose en los efectos ambientales agregados que se atribuyen al sector y en las importantes diferen-cias en lo que se refiere a capacidad, recursos, precios y tendencias regulatorias. Se considerar el efecto potencial del TLC,adems de la tendencia al cambio del mercado en Estados Unidos y Canad, as como la ms modesta reestructuracin mexi-cana. Como el sector elctrico experimenta cambios radicales y seguir hacindolo en cada uno de los tres pases, resultaprematuro determinar si los efectos ambientales son negativos, positivos o mixtos. Por el momento slo pueden determinarselas tendencias del sector, establecer sus relaciones con la liberalizacin del comercio y la inversin en Amrica del Norte y con-siderar sus consecuencias ambientales en el supuesto caso de que se mantengan.

13 Puede verse una evaluacin extensa en US Congress, Office of Technology Assessment (1992), Building Energy Efficiency (Washington, DC: OTA): 73-85.

272

II. El tema en sus contextos ambiental, econmico, social y geogrfico

A. El contexto ambiental

La produccin de electricidad tiene un papel esencial entre los principales desafos ambientales de Amrica del Norte. El sub-continente paga en electricidad menos del 3 por ciento de su Producto Interno Bruto, pero por lo que toca a los principalescontaminantes atmosfricos, la contribucin relativa de la electricidad es superior en ms de diez veces. La produccin de elec-tricidad puede contribuir al ozono urbano y regional, generar partculas finas, deposicin cida, eutroficacin de grandescuerpos de agua, y tener repercusiones en la salud y en los ecosistemas por descargas de mercurio, saturacin nitrognica deecosistemas forestales, bruma regional y variaciones climticas. Adems, la electricidad es importante en los debates sobre laeliminacin de desechos radiactivos, la preservacin de pesqueras de salmn y de los ros sin presas.14

La produccin y el comercio de combustibles para la generacin de electricidad tienen tambin importantes efectosambientales. Adems, las evaluaciones de los efectos que ha tenido el hecho de liberalizar los mercados de la electricidad indi-can que los beneficios y costos ambientales de la reestructuracin de la electricidad probablemente giren en torno del precioy la disponibilidad de los combustibles, sobre todo en lo que se refiere al carbn mineral y el gas natural.15 Existe un buennmero de presiones ambientales asociadas con la produccin de estos combustibles. Las empresas de ser vicios pblicoselctricos producen 33 por ciento de las emisiones de xido de nitrgeno (NOx) en Estados Unidos, 10 por ciento enCanad y 15 por ciento en Mxico. La produccin de gas natural en Canad aporta un 10 por ciento ms de emisiones deNOx. Ciertamente, la extraccin de gas natural y de petrleo en Canad origin en 1994 la liberacin al ambiente de casi 4,000ton mtricas (3,943,965 kg) de contaminantes.

En la siguiente seccin se bosquejan las principales maneras en que la produccin de electricidad afecta el ambiente, seael aire, el agua, el suelo o la biota.

14 Carta a Edward J. Markey, miembro de la Cmara de Representantes, de Mary D. Nichols, subdirectora de Atmsfera y Radiacin, 28 de marzo de 1977, 1.15 Vase FERC, Final Environmental Impact Statement.

Eval

uaci

n d

e lo

s ef

ecto

s am

bien

tale

s de

l Tr

atad

o de

Lib

re C

omer

cio

de A

mr

ica

del N

orte

La e

lect

ricid

ad e

n Am

ric

a de

l Nor

te:

El te

ma

en su

s con

text

os

273

1. AireEntre las emisiones contaminantes y los efectos ambientales asociados con la electricidad se encuentran los xidos de azufre(SOx), los xidos de nitrgeno (NOx), el mercurio y el bixido de carbono (CO2). Se entiende que estas emisiones resultandirectamente de la actividad econmica, de la operacin de las plantas generadoras a partir de combustibles fsiles, y poten-cialmente de las plantas geotrmicas, adems de la produccin de los combustibles fsiles. En Amrica del Norte, en general,alrededor de un tercio de tales emisiones se origina en las plantas generadoras, y las cuatro categoras de emisiones tienenefectos transfronterizos importantes.16 Con excepcin del mercurio, en los tres pases se vigilan las emisiones contaminantes.

Las emisiones de azufre y de nitrgeno producen daos muy diversos y a veces asociados entre s a los ecosistemas y lasalud pblica. Tambin existen pruebas de daos a la salud por partculas finas suspendidas en el aire, muchas provenientesde la quema de combustible en las plantas generadoras de energa.17 Adems, el NOx interviene en los problemas urbanos deozono en los tres pases, infligiendo a los habitantes afecciones respiratorias, sobre todo a ancianos y nios.

Las emisiones de mercurio a la atmsfera y la subsecuente acumulacin de mercurio en las grasas animales son otros subpro-ductos indeseables de la combustin del carbn mineral, mucho del cual se usa para generar electricidad. Entre las consecuenciasestn afecciones hepticas y renales, esterilidad, malformaciones fetales y gran nmero de daos a los ecosistemas acuticos.

Los combustibles fsiles empleados en la generacin de electricidad producen tambin emisiones a la atmsfera y otrosefectos ambientales asociados con su extraccin, procesamiento y distribucin. Entre las emisiones ms graves estn las pri-marias, como los gases con efecto invernadero y los gases cidos que tienen efectos directos, y compuestos secundarios comoel ozono superficial y las partculas respirables que pueden formarse en la atmsfera.

Deposicin cida En Estados Unidos, las empresas de servicios pblicos elctricos produjeron 6.4 millones de toneladas (ton) de NOx y 10,519ton de emisiones de SO2 en 1995.18 Esto es aproximadamente el 33 por ciento de las emisiones de NOx y el 70 por ciento delas emisiones de SO2 en Estados Unidos. Las plantas generadoras de energa operadas con carbn en Illinois, Indiana,Michigan, Ohio y Wisconsin produjeron el 25 por ciento de las emisiones de NOx y el 28 por ciento de las emisiones de SO2originadas por las empresas de servicios pblicos elctricos.

La generacin de electricidad en Canad produjo 186,000 ton mtricas de NOx y 524,000 ton mtricas de SO2 en 1995.Esto es aproximadamente el 10 por ciento de las emisiones de NOx y el 22 por ciento de las de SO2 en Canad. Los gases ci-dos contribuyen tambin a la formacin de partculas inhalables y, en el caso del NOx, a la formacin de ozono superficial.Las emisiones por generacin de energa elctrica en Mxico fueron el 48 por ciento de las emisiones totales de SOx.

Gases con efecto invernaderoLa sola generacin de electricidad representa ms del 30 por ciento de las emisiones de CO2 en Amrica del Norte, y esta pro-porcin tiende a aumentar.19 En Estados Unidos, las empresas de servicios pblicos elctricos produjeron el equivalente a17,000 millones de ton del equivalente de CO2, lo que representa aproximadamente el 33 por ciento de las emisiones de gasescon efecto invernadero en Estados Unidos durante 1995. Las plantas generadoras de energa que funcionan a base de carbnmineral en los estados de la regin del oeste medio de Estados Unidos, Illinois, Indiana, Michigan, Ohio y Wisconsin produ-jeron 20 por ciento de las emisiones de gases con efecto invernadero del total de empresas.

16 Vase Comisin para la Cooperacin Ambiental (1997), Continental Pollutant Pathways: An Agenda for Cooperation to Address Long-Range Transport of Air Pollutionin North America (Montreal: CEC). Por ejemplo, la contribucin de los servicios de electricidad a las emisiones totales de bixido de azufre es de 22, 48 y70 por ciento en los casos de Canad, Mxico y Estados Unidos, respectivamente; para los xidos de nitrgeno, las cifras son 10, 15 y 33 por ciento. Ibid,21. No se dispuso de datos sobre las emisiones de mercurio en Mxico, pero la generacin de energa en Estados Unidos y en Canad produjo, respecti-vamente, 21 y 4 por ciento de las emisiones nacionales. Ibid, 22. En cuanto a las consecuencias transfronterizas, vase ibid, 4-8.17 Las estimaciones de mortalidad anual tan slo para Estados Unidos alcanzan la cifra de 60,000. Ibid, 14 (segn estimaciones de investigadores de la Universidadde Harvard). Vase en general R. Wilson y J. Spengler (1996), Particles in Our Air: Concentrations and Health Effects (Escuela de Salud Pblica de Harvard).18 Energy Information Administration, US Electric Utility Environmental Statistics, Preliminary Estimates of Emissions (Cuadro 22).19 Las emisiones de bixido de carbono (CO2) producidas por la generacin de electricidad ponen en peligro los compromisos de Estados Unidos y Canaden cuanto a estabilizar y luego reducir las concentraciones de gases con efecto invernadero en la atmsfera. Las emisiones de los tres pases estn aumen-tando a pesar de las promesas de Estados Unidos y Canad de estabilizar en el ao 2000 los gases con efecto invernadero en las cifras de 1990. Con lasconclusiones del Protocolo de Kioto de diciembre de 1997, los esfuerzos internacionales para enfrentar la amenaza del cambio climtico global han pasa-do a una nueva fase, orientada a reducir considerablemente las emisiones de gases con efecto invernadero de conformidad con los objetivos del compromiso.Bajo el tratado, el cual habr de ser ratificado en ambos pases, Estados Unidos y Canad se comprometern a reducir para el periodo comprendido entrelos aos 2007 y 2012 las emisiones de seis de esos gases a niveles inferiores en 7 y 6 por ciento respecto de las emisiones de 1990.

274

En Canad, la produccin de electricidad de 1995 gener 103 millones de ton mtricas del equivalente de CO2, lo querepresenta el 16.6 por ciento del total canadiense en ese rengln. En 1990, en Mxico, la produccin de energa elctrica gener 73 millones de ton mtricas de CO2, es decir el 25 por ciento de las emisiones totales del pas.

Partculas suspendidas inhalablesEn el oriente de Estados Unidos y Canad, las partculas suspendidas contienen a menudo gran cantidad de sulfatos en aerosol.En el occidente de Estados Unidos y Canad, donde las concentraciones de azufre son menores, a menudo contienennitratos.20 Las partculas finas formadas a partir de los sulfatos son motivo de considerable preocupacin, pues tienen unaduracin en la atmsfera de tres a cinco das y pueden desplazarse a travs de 1,000 kilmetros.21

Las partculas inhalables son aquellas menores a 10 micrones (PM10); al inhalarse pueden llegar a los pulmones. EnEstados Unidos se han ideado normas relativas a PM10 para reemplazar la norma relativa a las Partculas Suspendidas Totales(PST), la cual comprenda partculas mayores no inhalables. La norma estadounidense de calidad del aire ambiental es de 150microgramos/m3 en 24 horas y 50 microgramos/m3 para concentraciones anuales. En septiembre de 1996, 81 zonas nocumplan con la norma de PM10 .22 Actualmente Canad est trazando sus objetivos nacionales en cuanto a la calidad del aireambiental por lo que se refiere a las PM10. En Columbia Britnica, el objetivo para las PM10 es de 50 microgramos/m3 en 24horas y 30 microgramos /m3 por ao.

Una revisin reciente de los estudios sobre los efectos en la salud indica que la exposicin a las partculas inhalables puededaar la funcin pulmonar, producir sntomas respiratorios y limitaciones funcionales cada vez mayores, un mayor nmero deconsultas mdicas e ingresos de urgencia por asma, ms hospitalizaciones por enfermedades respiratorias y una mayor mor-talidad.23 Un informe reciente indica que aproximadamente el 50 por ciento de las partculas ambientes respirables se derivade la formacin de compuestos secundarios de gases cidos, como los xidos de nitrgeno y el bixido de azufre.24

Ozono troposfricoLas emisiones de sustancias precursoras del ozono superficial de las plantas generadoras de electricidad a base de combustiblesfsiles tienen tambin importantes efectos en la salud y el ambiente. El ozono superficial se produce en las capas ms bajas dela atmsfera cuando los xidos de nitrgeno reaccionan con los compuestos orgnicos voltiles en presencia de la luz solar enun periodo de entre seis y doce horas.25 El proceso de formacin produce un lapso temporal entre las emisiones de xido denitrgeno y las mediciones de ozono, producindose por ende un problema de transporte a larga distancia en el cual inter-vienen mltiples jurisdicciones y entidades relacionadas con las estrategias de mitigacin.

Los problemas de salud derivados de la creciente exposicin al ozono superficial consisten en mayor frecuencia de asma,infecciones respiratorias y problemas respiratorios crnicos como la bronquitis. El ozono superficial inhibe tambin el creci-miento de las plantas, disminuye el rendimiento de las cosechas y degrada los materiales y estructuras para la construccin.

Se han medido concentraciones elevadas de ozono en las principales zonas urbanas de Canad, Estados Unidos y Mxico.Por ejemplo, en Canad, la regin Lower Fraser Valley en Columbia Britnica, el corredor Windsor-Quebec, las zonas delsuroeste de Nueva Brunswick y Nueva Escocia peridicamente exceden la norma canadiense de ozono superficial (82 ppmmen una hora). Estados Unidos est dividido en 257 zonas de control del aire, 68 de las cuales no cumplen con la norma esta-dounidense de calidad del aire de ozono superficial (120 ppmm en una hora). En las ciudades de Mxico y Tijuana, donde elozono se mide en estaciones de monitoreo ambiental, las concentraciones de ozono superaron las 230 ppmm en 162 das enla Ciudad de Mxico y alcanzaron las 67 ppmm en promedio en la de Tijuana.

20 United States-Canada Air Quality Agreement, Progress Report, 1996: 47.21 Natural Resources Defense Council et al., 1997. Benchmarking Air Emissions of Electric Utilities in the Eastern United States (abril): 32.22 US EPA, National Air Quality and Emissions Trends Report, 1995: 4.23 Health Effects of Wood Smoke: A Report to the Provincial Health Officer of British Columbia, Sverre Vedal, Environmental and Occupational Lung Diseases ResearchUnit, Universidad de BC, 1993: 21-22.24 Screening Level Valuation of Air Quality Impacts Due to Particulates and Ozone in the Lower Fraser Valley, Senes Consulting Limited, Vancouver,Columbia Britnica (29 de marzo de 1994): 2-8.25 Ibid. Se calcula que el ozono y sus precursores pueden viajar hasta 800 kilmetros.

Eval

uaci

n d

e lo

s ef

ecto

s am

bien

tale

s de

l Tr

atad

o de

Lib

re C

omer

cio

de A

mr

ica

del N

orte

La e

lect

ricid

ad e

n Am

ric

a de

l Nor

te:

El te

ma

en su

s con

text

os

Por lo tanto, se considera que el ozono superficial constituye el problema de contaminacin atmosfrica urbana msapremiante de Amrica del Norte. Como el ozono se forma con el tiempo en la atmsfera, el uso creciente de combustiblesfsiles en el sector de la generacin de electricidad en Estados Unidos podra frustrar los intentos de reducir el problema delozono en las zonas fronterizas de Canad y Estados Unidos, particularmente en el corredor Windsor-Quebec y el noreste deEstados Unidos. A tales intentos se consagran actualmente los investigadores del Comit para la Calidad del Aire, establecidopor el Acuerdo sobre Calidad del Aire entre Canad y Estados Unidos. La iniciativa de la Zona para el Estudio Regional delOzono (ZERO) se dedica a evaluar los efectos del ozono en la regin del estado de Nueva York y Ontario. Adems, Michigany Ontario establecieron un proyecto piloto de intercambio de emisiones de NOx en un contexto de mercado abierto.

Los efectos ambientales de la extraccin, procesamiento y transporte de gas pueden medirse cualitativa y cuantitativa-mente. Los efectos cualitativos, como las mermas en las especies y el hbitat, resultan de la transgresin a las zonas de vidasilvestre que produce la construccin de carreteras para la exploracin, la perforacin de pozos y la extraccin del com-bustible. Los contaminantes atmosfricos tomados como criterio, como los NOx, el monxido de carbono (CO), el metanoy los SOx se liberan en los sitios de procesamiento y en los quemadores.26 Aunque las emisiones de los quemadores no semiden, las de las plantas de procesamiento deben cuantificarse para los propsitos de los permisos especficos. En el ltimoinventario completo de las emisiones tomadas como criterio de las fuentes canadienses, el cual se concluy en 1990, se indi-ca que las plantas procesadoras de gas natural emitieron unas 247,532 ton mtricas de SOx y 117,489 ton de NOx. Lasemisiones totales de las fuentes canadienses ascendieron a 3,295,867 ton mtricas de SOx y 2,062,297 ton mtricas de NOx.27

Los gasoductos que llevan el gas natural hasta los mercados desde las zonas de produccin tienen efectos ambientales espec-ficos, como resultado del uso de gas natural como combustible de las estaciones compresoras y de la irrupcin en el hbitat a lolargo de los corredores del gasoducto y los caminos construidos para dar mantenimiento a la tubera. Actualmente, el sistema derecoleccin de gas natural en Canad comprende 3,547 kilmetros de tubera; se usan otros 54,094 km para llevarlo al merca-do. Existen 292 estaciones compresoras a lo largo de las tuberas de recoleccin, transmisin y distribucin. En 1996 estascompresoras usaron 6,344 MMC de gas natural, lo que result en la emisin de aproximadamente 12 millones de ton mtricasde CO2.28 Segn el inventario de emisiones ms reciente de Columbia Britnica, que se complet en 1990, la transmisin de gasnatural a travs de los 2,981 km del sistema de la provincia produjo 7,449 ton mtricas de emisiones de NOx al ao. No sedispone de estimaciones sobre las emisiones de NOx para los restantes 51,000 km de transmisin en Canad.

2. AguaLa contaminacin del agua por parte del sector energtico comprende la contaminacin de ros, lagos y otros cuerpos acuferospor efecto de la deposicin cida y de nitrgeno asociada con emisiones atmosfricas, como en el caso del problema de ladeposicin cida en el noreste de Estados Unidos y las provincias orientales de Canad. Adems, la contaminacin de las aguasfreticas puede originarse de la produccin de combustibles fsiles y de la construccin y operacin de instalaciones hidroelc-tricas. El agua empleada como refrigerante que descargan las plantas generadoras de energa hacia ros u otros cuerpos de aguapuede afectar la temperatura de stos. Los efectos ms considerables sobre el agua se deben a la construccin y operacin delos proyectos hidroelctricos.

Uno de los principales problemas ambientales de las desviaciones de corrientes y la construccin de represas tiene quever con la perturbacin de las corrientes naturales. Esto origina muy diversos efectos en otros medios, como la biota y el suelo.Sin embargo, tambin son importantes los efectos en la calidad y la cantidad del agua. Por lo que se refiere a la calidad, lasrepresas pueden producir cambios de toxicidad al dar oportunidad a ciertas bacterias de transformar el mercurio en mercu-rio metlico. La inundacin de las presas puede tambin cambiar la temperatura, el contenido de nutrientes y la acidez del

275

26 Las prdidas de gas en su produccin pueden ser considerables: en 1996, por ejemplo, Canad produjo 197,472 millones de m3 (MMC) de gas natural enel pozo. De esta cantidad, aproximadamente el 16 por ciento se consumi en la extraccin, quema y procesamiento, y un 6 por ciento adicional se inyec-t a los campos de almacenamiento, lo que arroja un total de 153,578 MMC de gas natural comerciable. Este volumen se sum a 13,979 MMC extradosde su almacenamiento para producir un suministro total de 167,557 MMC. De esta cifra, los consumidores nacionales usaron 80,182 MMC y los merca-dos de exportacin de Estados Unidos consumieron 80,117 MMC (ventas con valor de 7,432 millones de dlares canadienses). Los restantes 7,258 MMCse consumieron como combustible de los gasoductos o como prdidas en tubera, y 6 MMC se perdieron por fluctuaciones en el almacenamiento en tubera.[Direccin de Estadsticas de Canad, Nmero de Catlogo 57-205-XPB.]27 Ministerio del Medio Ambiente de Canad (1996), Canadian Emissions Inventory of Criteria Air Contaminants (1990), EPS 5/AP/7E (febrero).28 Las emisiones de CO2 se calculan usando una razn de 49.68 kg por GJ y un contenido calrico promedio de 38 MJ por m

3.

276

agua represada. Adems, mientras ms oxgeno disuelto consuman las materias vegetales en descomposicin, mayor ser elcontenido de bixido de carbono.

Las desviaciones y represas pueden alterar la calidad del agua en las zonas ms bajas al impedir que los ros y corrientesreciban los volmenes de agua necesarios para drenar los materiales ms finos y alterar las pautas de llenado de los cuerpos deagua mayores. En Canad, un promedio de 4,200 m3 de agua por segundo se desvan para producir electricidad.29

La deposicin de lluvia cida en el aire puede afectar tambin la calidad del agua. Se prev que incluso despus de haberpuesto totalmente en prctica los programas sobre lluvia cida de Estados Unidos y Canad, 791,000 km2 del este de Canady el noreste de Estados Unidos recibirn lluvias cidas que excedan las concentraciones crticas. Las tendencias actuales indi-can que la mayora de los lagos del este de Canad muestran poco cambio en acidez, a pesar de las considerables reduccionesque en este sentido se han registrado en ese pas. Un problema fundamental planteado por la reestructuracin de la electri-cidad es si continuar esta tendencia o podr abatirse si se retiran oportunamente las plantas generadoras con arranque a basede combustibles fsiles.

Los ministros del Consejo de Recursos y Medio Ambiente de Canad establecieron una meta de deposicin sulfrica de 20 kg/ha anuales, la cual se propone alcanzar el Programa de Lluvias cidas de Canad. La zona oriental de este pas, con unaprecipitacin de 20 kg/ha, ha disminuido desde 0.71 millones/km2 en 1980 hasta 0.29 millones de km2 en 1993. La meta de 20kg/ha se deriv de los limitados datos disponibles a principios de los aos ochenta y se bas en lograr un nivel de pH de 5.3. Esampliamente reconocido que esta meta no permitir proteger a la mayora de organismos acuticos y puede resultar en gravedao a los acuferos biolgicamente sensibles.30 Anlisis regionales de sitios monitoreados en Nueva Escocia, Terranova, Quebecy Ontario indican que el 11 por ciento de los sitios monitoreados siguen acidificndose, 33 por ciento se est recuperando y 56por ciento no presenta cambio alguno.31 Esta tendencia se debe al continuo flujo de emisiones cidas provenientes de EstadosUnidos.32 En la Ciudad de Mxico se ha registrado deposicin cida que est daando la costa este del pas.

Las emisiones de mercurio a la atmsfera, producto de la quema de combustibles fsiles, pueden tambin depositarse enlos cuerpos de agua. Estudios recientes de las bases de datos, as como anlisis comparativos de las concentraciones recientesde mercurio con las concentraciones histricas de dicho elemento en sedimentos lacustres, indican que las emisiones y depsi-tos de antropognicos de mercurio en zonas remotas han tenido un efecto considerable en el sitio natural del mercurio.33 LaAgencia de Proteccin Ambiental de Estados Unidos prepara actualmente un informe al Congreso, en el cual examina el gradoen que las empresas de servicios pblicos elctricos producen emisiones peligrosas a la atmsfera. En Canad, las empresasde servicios pblicos elctricos originaron el 4 por ciento de la contaminacin mercurial de la atmsfera.34 En Estados Unidos,el 21 por ciento de dichas emisiones proviene de dichas empresas.

La produccin y el procesamiento de combustible pueden afectar tambin la calidad del agua. Los desages con contenidocido de las mineras de uranio y carbn pueden afectarla. Los cidos que naturalmente se encuentran en los depsitos dedesechos pueden disolverse al ser expuestos al aire y a ciertas bacterias. Estos cidos pueden luego separar, por lixiviacin,metales de los depsitos de desechos y reas circundantes que, a su vez, se filtran en los mantos acuferos y, a la larga, llegana los grandes cuerpos de agua. En las operaciones modernas de minera se emplean barreras impermeables, diques y otrosrecursos para reducir la contaminacin del agua subterrnea por filtraciones de cido. Debido a su bajo contenido de azufre,se cree que las minas de carbn del oeste de Canad no son grandes productoras de aguas residuales cidas.35

29 Ministerio del Medio Ambiente de Canad, State of Canadas Environment Report, Cuadro 11.9.30 Ministerio del Medio Ambiente de Canad (1996), Acid Rain, Canadas National Environmental Indicators Series, primavera.31 Acuerdo sobre Calidad del Aire entre Canad y Estados Unidos, Progress Report 1996: 35.32 Ministerio del Medio Ambiente de Canad (1996), Trends in Lake Acidity in Southeastern Canada, Canadas National Environmental Series, primavera.33 Fitzgerald, Engstrom, Mason y Nater (1997), The Case for Atmospheric Mercury Contamination in Remote Areas, Oficina de Asistencia Ambientalde Minnesota (4 de noviembre).34 David Fiesta y Stacey Davies (1977), Moving on Mercury: First Steps for Electric Utilities, The Electricity Journal, agosto-septiembre.35 Human Activity and the Environment (1994), Direccin de Estadsticas de Canad (nm. cat. 11-509E): 166.

Eval

uaci

n d

e lo

s ef

ecto

s am

bien

tale

s de

l Tr

atad

o de

Lib

re C

omer

cio

de A

mr

ica

del N

orte

La e

lect

ricid

ad e

n Am

ric

a de

l Nor

te:

El te

ma

en su

s con

text

os

277

3. SueloLos cambios en el uso del suelo fluctan desde los efectos claramente localizados de la construccin y operacin de estacionesgeneradoras de energa, pozos petroleros y de extraccin de gas y minas de carbn o de uranio, hasta los cambios en el hbi-tat y el uso del suelo relacionados con la construccin de ductos para la transportacin de gas y petrleo, y lneas paratransmisin de electricidad, hasta las perturbaciones ms graves que tienen que ver con la inundacin de ros y caadas, a con-secuencia de la construccin de instalaciones hidroelctricas.

La generacin de desechos slidos asociada con la produccin de combustibles fsiles, as como la construccin yoperacin de instalaciones para la generacin y transmisin de electricidad, afectan tambin el suelo. Los tipos de desechos sli-dos pueden ir desde los relativamente inofensivos, como el equipo usado, los lodos de perforacin y los desechos aceitosos,hasta los desechos sumamente txicos y peligrosos como los bifenilos policlorados (BPC), usados comnmente para los capaci-tores y otros aparatos elctricos, y los desechos radiactivos generados por las plantas nucleares de cada pas.

En Canad se estima que se han inundado 20,000 km2 de tierra con la construccin de presas hidroelctricas. Los corre-dores de transporte y tendido de tuberas tambin han cubierto grandes extensiones de tierra en Canad y Estados Unidos.En muchos casos, el uso de terrenos para la construccin de corredores no es de tipo exclusivo, sobre todo en terrenos parala agricultura.

Los desechos de las minas carbonferas afectan tambin el suelo. El carbn mineral se extrae tanto de minas a cielo abiertocomo de yacimientos profundos. Tales instalaciones de produccin pueden producir graves efectos en el suelo, el agua y laatmsfera. En 1989 Canad recuper 15,900 ha de las 41,700 afectadas por la extraccin de carbn. En contraste, en el esta-do de Kentucky, uno de los principales productores de carbn mineral en Estados Unidos, existen 80,000 acres (32,376 ha) deterrenos mineros abandonados que se usaron para la produccin de carbn. Desde 1982 se han recuperado 18,000 acres(7,284.6 ha).36 Por lo que se refiere a sus efectos sobre el suelo y el agua, las plantas carbonferas requieren de tratamiento deaguas y desechos, as como eliminacin de cenizas y subproductos del equipo de control de la contaminacin. Las emanacionesde las plantas de tratamiento tambin tienen efectos sobre la biota.

En Canad, Alberta es el mayor consumidor de carbn para generar electricidad. Anualmente emplea con este fin aproxi-madamente 24 millones de ton mtricas de carbn. La explotacin de carbn en Alberta afect 15,000 ha y se recuperaron7,000 para efectos de compensacin. En las montaas y laderas los terrenos pueden rehabilitarse para la vida silvestre o su usoforestal, mientras que en las praderas pueden rehabilitarse para la agricultura.37 En Canad, por cada 10 ton mtricas de car-bn que se producen, dos son de desechos. En 1991 hubo aproximadamente 20 millones de ton mtricas de desechos decarbn generados en ese pas.38 Sin embargo, ese material suele reciclarse para relleno de minas a cielo abierto o para recu-peracin de tierras.

Los desechos de la produccin minera de uranio tambin afectan el suelo. Los desechos generados en la extraccin yprocesamiento de uranio requieren de lugares especiales para confinarlos, lo que a veces supone la ocupacin del suelo a per-petuidad. Aproximadamente 203 millones de ton mtricas de desechos radiactivos de bajo nivel se almacenan en 1,570 ha enCanad. Es ste el mayor productor de uranio en el mundo y de l sale el 31 por ciento de la produccin mundial. Estos dese-chos, que son capaces de emitir radiaciones durante decenas de milenios, pueden contener tambin sustancias txicas comoel arsnico y diversos metales pesados.

El suelo tambin puede verse afectado por residuos slidos provenientes de las plantas nucleares. Canad produce adems1.3 millones de metros cbicos de desechos radiactivos de bajo nivel que deben confinarse, al igual que los residuos y equiposirradiados de las instalaciones de procesamiento, las plantas de energa y otras instalaciones. Todos los desechos de com-bustible de la energa nuclear de nivel alto se almacenan en sitios especiales del reactor nuclear. Actualmente existen cerca de17,000 ton mtricas de residuos de combustible nuclear almacenados en sitios de reactores de Canad.

36 State of Kentuckys Environment, Status Report 1994.37 State of Canadas Environment, 1997.38 Ibid.

278

Estados Unidos, el mayor productor mundial de residuos nucleares radiactivos de alto nivel, est desarrollando un sitiode depsito a largo plazo en el monte Yucca en Nevada. Estados Unidos produjo aproximadamente 30,000 ton mtricas dedesechos nucleares de alto nivel y 104,000 ton de montajes contaminados con combustibles de reactores nucleares comer-ciales entre 1968 y 1994.

4. BiotaLos efectos del sector elctrico sobre la biota pueden ser directos a travs de la inundacin de las represas o de la cons-truccin de lneas de transmisin o tubera, por ejemplo o indirectos, relacionados con la deposicin de materiales cidosu otros contaminantes.

Las emisiones atmosfricas de las termoelctricas tienen tambin efectos ambientales sobre la flora y la fauna. Los gasescidos que se depositan en el suelo y el agua en forma de desechos secos, as como la precipitacin en forma de lluviay nieve, han tenido efectos comprobables en los peces, las aves acuticas y los bosques. En investigaciones realizadas con pecesdel este de Canad se ha encontrado que a medida que cambia el pH de los acuferos disminuye el nmero de especies, ascomo sus poblaciones. Esto puede deberse a los minerales lixiviados de las zonas circundantes que cambian la calidad del agua.En consecuencia, estn tambin en riesgo las aves acuticas que se alimentan de peces.

En el monitoreo de los bosques de Canad y Estados Unidos se ha encontrado que aunque no existen pruebas de unextenso menoscabo forestal debido directamente a la deposicin cida, sta puede tener, y de hecho tiene, efectos nocivos enlos bosques. En parcelas de muestra para probar los efectos de la deposicin cida en los rboles de suelos sensibles se hademostrado una merma considerable. Adems, la salud de grupos de abedules de Nueva Brunswick que fueron expuestos aniebla cida ha comenzado a declinar, y el monitoreo de las parcelas mostr que la mortandad de rboles fue varias veces mayorque en las zonas no expuestas.39

El monitoreo del suelo ha revelado menoscabo en los nutrientes, lo que tambin puede afectar la salud del bosque. Elozono superficial reduce, asimismo, la productividad de la vegetacin e incrementa la morbilidad y la mortalidad de los sereshumanos. Se sospecha que los efectos del ozono en el ambiente pueden ser complejos debido a los efectos sinrgicos de losgases cidos y otros contaminantes atmosfricos.

Las represas hidroelctricas pueden eliminar o limitar drsticamente el hbitat de los mamferos, alterar la capacidad desobrevivencia de los peces y eliminar la vida productiva de las plantas. En Canad se estima que 20,000 km2 de tierra han sidoinundados debido a las represas. Las tierras inundadas pueden producir numerosos efectos mensurables sobre la biota. Porejemplo, el incremento de nutrientes en las represas inundadas puede llevar a que crezcan las poblaciones de fitoplancton, yluego al aumento del zooplancton. Puede haber tambin cambios en las poblaciones de peces, las pautas de depredacin, loshbitos de desove y los ndices de supervivencia de las cras. Entre otros problemas vinculados con las represas est la proba-bilidad de un aumento en la cantidad de mercurio metlico en la biota. Las concentraciones de mercurio en peces de lasrepresas de la zona de la baha de James oscilan entre 0.06 y 0.21 partes por milln (ppmm), en el caso del esturin, y3 ppmm, en el caso del lucio del norte. Se estima que los peces con ms de 0.5 ppmm representan un riesgo si se consumenhabitualmente.40 Las autoridades reguladoras de 40 estados estadounidenses han hecho circular avisos con el fin de restringirel consumo de pescado que pueda contener elevadas concentraciones de mercurio.41

El desvo de corrientes y la construccin de represas pueden afectar tambin a las aves y otros organismos de los estua-rios en las desembocaduras de los ros afectados. Las modificaciones a los regmenes de flujo producen alteraciones en losciclos del agua de los estuarios, que alteran la mezcla normal de agua salada y agua dulce. Al modificarse la mezcla, tambinse ver afectada la zona de alimentacin de las aves y los organismos de los cuales se alimentan.

De igual forma, los corredores de transporte reducen las zonas de crecimiento de rboles, con lo que pueden proporcionarfcil acceso a los depredadores. En Canad existen aproximadamente 157,000 km de tuberas que ocupan corredores de trans-misin. En muchos casos existen tres o ms lneas por corredor, lo que reduce la cantidad total de terreno desmontado para el

39 Acuerdo sobre Calidad del Aire entre Canad y Estados Unidos, Progress Report, 1996: 38-42.40 Ministerio del Medio Ambiente de Canad (1997), State of Canadas Environment Report.41 David Fiesta y Stacey Davies (1997), Moving on Mercury: First Steps for Electric Utilities, The Electricity Journal, agosto-septiembre.

Eval

uaci

n d

e lo

s ef

ecto

s am

bien

tale

s de

l Tr

atad

o de

Lib

re C

omer

cio

de A

mr

ica

del N

orte

La e

lect

ricid

ad e

n Am

ric

a de

l Nor

te:

El te

ma

en su

s con

text

os

tendido de las lneas. Los corredores para los ductos de las plantas de almacenamiento de gas natural pueden tambin abrir elacceso a regiones de vida silvestre que de otra forma seran inaccesibles. Una vez abierto el paso a esas zonas, pueden llegar aellas la caza y la tala, con su consecuente repercusin sobre la biota.

Los desechos de las actividades mineras como los radionclidos contenidos en las descargas lquidas de las plantas deuranio y en los depsitos de desechos pueden acumularse en la biota acutica. El drenaje cido de los desechos minerospuede tambin daar la supervivencia de los peces en ros y lagos cercanos. Mientras que las nuevas minas y plantas continua-mente incrementan su desempeo ambiental, estn en marcha las operaciones encaminadas a mitigar problemas pasados. EnCanad y Estados Unidos, las entidades del gobierno, en colaboracin con la industria minera, han puesto en prctica pro-gramas y regulaciones para enfrentar el problema de la reclamacin de minas abandonadas y el mejoramiento de los mtodospara tratar los desechos.

En Estados Unidos, las cuotas para reparar terrenos abandonados o impropiamente restaurados antes de 1977 se recolectana partir de la produccin de carbn. Las minas a cielo abierto pagan 34 centavos por tonelada; las subterrneas, 15 centavos, ylas minas de lignito, 10 centavos. En 1996 hubo ms de 10,000 zonas problemticas asociadas con el abandono de minas enEstados Unidos. La mayora de esos sitios son minas de carbn. La extraccin de uranio es casi inexistente en Estados Unidos.

El sector elctrico ha dado pie a numerosas formas novedosas de atacar los problemas ambientales. Las emisiones indus-triales de SOx y NOx en todo el continente han disminuido en los ltimos 20 aos a un costo mucho menor del que se habapensado. El gas natural de alta eficiencia y las aplicaciones de energa renovable ofrecen atractivos sustitutos a los hidrocar-buros fsiles y la energa nuclear. Los avances en el uso eficiente de la energa, muchos de ellos emprendidos con inversin delas compaas de servicios, proporcionan oportunidades abundantes en las tres economas nacionales para dar ms y mejoresservicios con menos consumo de electricidad y menos contaminacin.

B. El contexto econmico

El efecto de la electricidad en el ambiente aumenta con el rpido crecimiento de esa industria y con su creciente partici-pacin en el mercado energtico. Entre 1993 y 1996, el crecimiento del consumo elctrico en Mxico fue ligeramentesuperior al 20 por ciento. En Estados Unidos, el crecimiento fue de alrededor del 8 por ciento. En el mismo periodo, elcrecimiento en Canad fue del 7 por ciento.42

La participacin de la electricidad en el mercado energtico se ha expandido en los tres pases. En Mxico, la proporcinde la electricidad para consumo final es ahora cercana al 12 por ciento, en comparacin con menos del 8 por ciento en 1979.Esto refleja el hecho de que desde 1991 el aumento del consumo elctrico en Mxico slo ha sido inferior al del gas natural;a largo plazo, desde 1979 la electricidad ha superado a cualquier otro energtico, incluido el gas natural. Desde 1991 el con-sumo final de electricidad ha tenido un crecimiento promedio de 4.75 por ciento, en comparacin con 5.87 por ciento parael gas natural, 1.86 por ciento para el petrleo y 1.91 por ciento para los combustibles slidos. El rpido crecimiento en elconsumo de gas natural parece darse a expensas del petrleo, que desde 1992 ha ido perdiendo sistemticamente partici-pacin en el mercado. Sin embargo, ciertos subsectores del sector petrolero han registrado un rpido crecimiento: el consumode gasolina, por ejemplo, aument 31 por ciento durante el periodo 1991-1995.43

Entre 1973 y 1996, el consumo de electricidad en Estados Unidos creci casi 80 por ciento, mientras que el uso de gasnatural y petrleo prcticamente no registr cambios durante ese periodo. Esta tendencia continu en aos recientes, incluso conel rpido crecimiento en el consumo de petrleo generado por los bajos precios de este combustible y las alteraciones en lospatrones de tenencia de vehculos; entre 1991 y 1995 el consumo de electricidad super a los otros sectores, con un promediode 1.4 por ciento de crecimiento anual, en comparacin con 0.9 por ciento de crecimiento anual del consumo del petrleo (dostercios del cual corresponden a los combustibles del transporte), equivalente a un aumento de 6 por ciento en ese periodo.44

279

42 Asociacin de Electricidad de Canad (CEA, por sus siglas en ingls) y Ministerio de Recursos Naturales de Canad (NRCAN, por sus siglas en ingls),Electric Power in Canada, 1995 (Ottawa: CEA y NRCAN, 1996): 50. Secretara de Energa (SE), Documento de Prospectiva del Sector Elctrico (1996-2005)(Mxico, DF: SE, 1996): 17. Vase tambin Anexo C.43 Secretara de Energa, Balance Nacional de Energa 1995 (Ciudad de Mxico: SE, 1996): 55.44 Administracin de Informacin sobre Energa de EU (EIA, por sus siglas en ingls), Monthly Energy Review (enero de 1997), y EIA, Annual Energy Outlook,1996. Internet: .

280

En Canad, la electricidad ha expandido su participacin como consumo energtico secundario hasta el 24 por ciento regis-trado en 1995, desde el 11 por ciento que tena en 1960.45

En los tres pases del TLC se espera un crecimiento constante en el consumo de electricidad. La Administracin deInformacin sobre Energa (EIA, por sus siglas en ingls) pronostica un crecimiento anual promedio en el consumo de elec-tricidad per cpita de 1.4, 1.9 y 4.5 por ciento en Estados Unidos, Canad y Mxico, respectivamente entre 1995 y el 2015.Mientras tanto, en los tres pases aumenta tambin el papel de los mercados y la competencia en lo que tradicionalmentehaban sido sistemas monoplicos regulados.

El TLC es slo uno de los muchos factores que afectan el comercio, la inversin transfronteriza y los efectos ambien-tales del sector elctrico. Otros factores son los niveles de demanda, las sequas que reducen el suministro hidroelctrico, lacapacidad limitada de transmisin y el costo del capital en esta industria intensiva en capital. Otro factor importante es decarcter microeconmico: est cambiando el hecho de que el sector haya sido originalmente un monopolio muy regulado (ya menudo propiedad del gobierno).

Este ltimo factor es de especial importancia en este sector. Los habitantes de Amrica del Norte tradicionalmente hanobtenido electricidad a partir de monopolios integrados con franquicias geogrficas rigurosamente definidas. Los monopo-lios eran responsables de satisfacer todas las necesidades locales de energa mediante la construccin de plantas generadorasal servicio de todos los consumidores dentro de su territorio y financiadas por los mismos. La red de transmisiones quesurgi alrededor y a travs de los monopolios locales fue construida a modo de que se ajustara a sus necesidades internasespecficas. Los intercambios entre los sistemas eran ms bien modestos.

El sistema comenz a cambiar en los aos sesenta con la construccin de la Pacific Intertie.46 En esa dcada, y espe-cialmente durante la conmocin petrolera de los aos setenta, el comercio elctrico entre Estados Unidos y Canad tuvo uncrecimiento sorprendente. En los aos noventa, el TLC se cuenta entre un sinnmero de causas como el cambio tecnolgi-co, las presiones econmicas locales y las iniciativas independientes por parte de la industria y los principales agentesnormativos de los tres pases, mientras que numerosos estados y provincias adoptan medidas desreguladoras. En el coraznde la tendencia reestructuradora del sector elctrico est la concepcin de un sector generador competitivo que lucha porconquistar mercados a travs de una red subcontinental de transmisin. Si bien todava no se concreta cabalmente enAmrica del Norte, esta red abierta resulta indispensable para las iniciativas de reforma de los tres pases y se apoya en elespritu y la letra del TLC.47

Para apreciar el papel del TLC en la evolucin de las reformas estructurales del mercado de la electricidad en EstadosUnidos y Canad, es importante reconocer que los costos y beneficios econmicos del comercio transfronterizo de electri-cidad no necesariamente se distribuyen equitativamente entre las partes afectadas. Por ejemplo, el acceso a energahidroelctrica barata y confiable de Columbia Britnica ofrece beneficios a los consumidores estadounidenses.

De particular importancia para los exportadores de electricidad son el acceso a los sistemas de transmisin y su costo.Mientras que los sistemas regionales de transmisin de Amrica del Norte hacen fsicamente posible surtir energa desde unpunto de la red de transmisin hasta cualquier otro, la parte del sistema de transmisin dentro de cada zona de servicio dela compaa es propiedad de esa compaa y est operada por ella, al igual que las interconexiones de transmisin necesariaspara el comercio transfronterizo. Las autoridades regulatorias de Estados Unidos, y en menor grado en Canad, han inten-tado corregir los posibles abusos del poder monoplico que redundaran en la discriminacin en contra de los productores

45 CEA, Electric Power in Canada, 1995: 55.46 La Pacific Intertie vincula a Oregn y California, con lo que permite expandir la interconexin entre Columbia Britnica y Alberta en Canad y cuandomenos once estados de Estados Unidos y el noroeste de Mxico; la capacidad actual de transferencia simultnea de los elementos AC y DC del sistema escercana a 8,000 MW.47 Vase, por ejemplo, Comisin Federal Reguladora Estadounidense, orden nm. 888, 18 C.F.R. Partes 35 y 35 (24 abril 1996); Order Denying Motionfor Stay, 79 FERC 61,367 (20 de junio, 1997) (en relacin con asuntos de acceso libre en el contexto de los requisitos del TLC en el proceso originadopor Ontario Hydro).

Eval

uaci

n d

e lo

s ef

ecto

s am

bien

tale

s de

l Tr

atad

o de

Lib

re C

omer

cio

de A

mr

ica

del N

orte

La e

lect

ricid

ad e

n Am

ric

a de

l Nor

te:

El te

ma

en su

s con

text

os

281

energticos que no tienen carcter de empresa de servicio pblico o transfronterizos dentro de la estructura monoplicaexistente, a travs de medidas tales como exigir que las compaas apliquen procedimientos de licitacin para la adquisicinde recursos para la generacin. Sin embargo, muchos productores independientes, grandes clientes industriales y otros par-ticipantes clave se han manifestado en favor de la competencia plena.

Ante los desafos de la competencia global (cada vez ms evidentes en el contexto del TLC y otros acuerdos internacionalesde comercio como el GATT) y la necesidad de reducir costos, los consumidores industriales de grandes volmenes se han con-vertido en los partidarios ms fuertes de la reforma del mercado, sobre todo en zonas donde las plantas nucleares se han vueltodemasiado costosas por lo que hace a su tenencia y operacin. Son muchos los que desean tener la oportunidad de comprarelectricidad directamente a los proveedores ms baratos que pueda haber en la red, en lugar de depender de sus compaaslocales. Los acuerdos de comercio facilitan este objetivo sobre todo de dos maneras: reduciendo los aranceles impuestos alequipo elctrico y los que se imponen tanto a ciertos combustibles como a la electricidad.

En ciertas zonas, los consumidores a gran escala reconocen que la electricidad producida por las plantas viejas, que eranfinanciadas con tarifas arriba del costo del servicio, es ms barata que el costo promedio de las nuevas plantas que propo-nen hoy las compaas. Los grandes consumidores de electricidad quisieran tener la oportunidad de comprar directamentela energa ms barata, evitando con ello pagar los nuevos adelantos. Por el contrario, en ciertas zonas de Amrica del Nortelas empresas de servicios pblicos han invertido en costosas fuentes de generacin como las plantas nucleares y algunasfuentes renovables que producen electricidad a costos promedio superiores a muchas nuevas tecnologas de generacin, enespecial las turbinas de gas natural de ciclo compuesto. En esas zonas, los consumidores desearan elegir el nuevo recursopara su suministro energtico. En cualquier caso, los consumidores, aduciendo por lo general la libre competencia interna-cional, prefieren adquirir la energa ms barata y no verse obligados a comprar directamente los recursos que les ofrece una compaa monoplica.

C. El contexto social

Importantes fuerzas sociales impulsan la tendencia hacia un mercado ms competido en Estados Unidos y Canad. Quizs laprincipal motivacin de los esfuerzos por desregular la electricidad sea ofrecer precios ms bajos. En la legislacin estatal dedesregulacin frecuentemente se incluyen medidas sobre reducciones tarifarias inmediatas en el periodo previo a la compe-tencia, con la expectativa de que las tarifas disminuyan an ms a resultas de la competencia. En Illinois, por ejemplo, lalegislacin firmada por el gobernador Jim Edgar en diciembre de 1997 prev una disminucin de 15 por ciento a la tarifa enagosto de 1998, seguida por otra del 5 por ciento en el 2002, momento en el cual comenzar la competencia al menudeo.

Con menores tarifas se espera que se acelere el crecimiento econmico. Ahora que se han puesto en prctica lasprimeras iniciativas de desregulacin nacionales y provinciales en Estados Unidos y Canad, cada vez se esgrime ms el argu-mento de que la desregulacin de la electricidad estimular el crecimiento de la oferta de trabajo al mejorar la competitividadregional. Las autoridades de la segunda remesa de jurisdicciones, como Ontario, que seguirn el ejemplo de las provincias y estados pioneros, han insistido en que la desregulac