ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL CON...
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ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE TERRITORIAL Aspectos Conceptuales, Metodológicos e Institucionales del Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial Convenio de Cooperación Interinstitucional OIM-INCODER
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ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL CON
ENFOQUE TERRITORIAL
Aspectos Conceptuales, Metodológicos e
Institucionales del Programa Integral de Desarrollo
Rural con Enfoque Territorial
Convenio de Cooperación Interinstitucional OIM-INCODER
ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL CON
ENFOQUE TERRITORIAL
Aspectos Conceptuales, Metodológicos e
Institucionales del Programa Integral de Desarrollo
Rural con Enfoque Territorial1
Autor
Luís Alfredo Muñoz Wilches
Coautores
Álvaro Francisco Uribe Cálad
José Aníbal Llano García
Nina Rodríguez Valero
José Dagoberto Gonzales Cuellar
John Fredy Palacios
1 En la elaboración de este documento participaron activamente los integrantes del Equipo Interdisciplinario de
Desarrollo Rural, con aportes y propuestas de ajuste y complementación que contribuyeron de manera
determinante en su estructuración.
Gerente General
Dr. Juan Manuel Ospina Restrepo
Subgerencia de Planificación e Información
Dr. Álvaro Francisco Uribe Cálad
Subgerencia de Gestión y Desarrollo Rural
Dr. Sergio Arturo Trujillo Turizo
Subgerencia de Pesca y Acuicultura Dr. Carlos Enrique Mosquera
Subgerencia de Tierras Rurales Dra. Jhenifer María Mojica Flórez
Subgerencia de Promoción, Seguimiento y Asuntos Étnicos
Dra. Paola Jimena Hernández Villalba
Subgerencia de Adecuación de
Tierras Dr. Jesús Barros Hinojosa
Secretaria General
Dra. Cornelia Nisperuza Flores
Oficina Asesora Jurídica Dra. Diana del Pilar Morales
Oficina Asesora de Comunicaciones Dra. Alejandra Giraldo Salazar
Oficina de Control Interno Dr. José Manuel Zabala Torres
Asesores de Gerencia Dr. Andrés Felipe Álvarez
Dr. Carlos Eduardo González
Subgerencia de Planificación e Información
Dr. Álvaro Francisco Uribe Cálad
Dirección Técnica de Planificación,
Presupuesto, Seguimiento y
Evaluación
Dra. Elsa María Acuña Parada
Grupo de Desarrollo Organizacional
Dra. Gloria Inés Orozco Torres
Dirección Técnica de Información y
tecnología
Dr. Oscar Mauricio Cortes Pinzón
Grupo de Atención al Ciudadano
Dra. Luisa Natasha Corrales Gaona
Equipo Interdisciplinario de Desarrollo Rural
Nina Rodríguez Valero
Stella Pinto Otálora
José Dagoberto González Cuellar
Alberto Galvis Reyes
Hugo Javier Jiménez Díaz
Fredy Cantillo Piraquive
Omar Duran Henao
Aníbal Llano García
Luís Alfredo Muñoz Wilches
Mandius Romero Carrascal
Jairo Ramírez Rojas
Jaime Martínez Reina
José Luis Briceño Martínez
Armando Sarmiento Sarmiento
Tabla de Contenido
Presentación
……………………………………………………………………………………………………………………….. 9
2. Antecedentes ................................................................................................................ 16
3. Objetivos ....................................................................................................................... 20
Objetivo General ..................................................................................................................................................................... 20 Objetivos Específicos ............................................................................................................................................................ 20
4. Contexto Territorial del PIDERT ...................................................................................... 21
Contexto Nacional .................................................................................................................................................................. 21 Contexto Internacional ........................................................................................................................................................ 23 Contexto del Desarrollo Rural en Colombia. .............................................................................................................. 25 Contexto de la problemática de tierras y desarrollo rural ................................................................................... 30
5. Marco de Referencia ...................................................................................................... 38
Aspectos Conceptuales ........................................................................................................................................................ 38 Aspectos Normátivos ........................................................................................................................................................... 42 Planificación y Desarrollo Territorial ............................................................................................................................ 45 Ordenamiento Territorial ................................................................................................................................................... 46 Restitución y Acceso a las Tierras Rurales .................................................................................................................. 47 Desarrollo Rural ..................................................................................................................................................................... 48
6. Marco Metodológico ..................................................................................................... 53
Dimensiones del Perfil Territorial .................................................................................................................................. 55 La dimensión ambiental. .......................................................................................................................................................... 55 La dimensión económico-productiva. ................................................................................................................................ 56 La dimensión socio-cultural ................................................................................................................................................... 56 La dimensión político-institucional. ................................................................................................................................... 57
Fases de estructuración de los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial-
PIDERT-. .................................................................................................................................................................................... 58
7. Componente Institucional .............................................................................................. 63
Intervenciones de Ordenamiento y el acceso a los factores productivos rurales. ...................................... 65 Intervenciones para promover la articulación de los productores a los mercados dinámicos ............... 66 Acciones para promover la gestión colectiva de las cadenas. ................................................................................ 67 Acciones para promover la innovación, transferencia tecnológica y asistencia técnica integral
a los pequeños productores rurales .................................................................................................................................... 67 Intervenciones de Ordenamiento social y la planificación del desarrollo de los territorios
rurales. ....................................................................................................................................................................................... 70 Acceso a la propiedad de las tierras rurales: .................................................................................................................. 72 Áreas de Desarrollo Rural –ADR-: ........................................................................................................................................ 72 Zonas de reserva campesina: ................................................................................................................................................. 73
Zonas de Desarrollo Empresarial: ....................................................................................................................................... 73 Promoción de economías de aglomeración y desarrollo agroindustrial: ......................................................... 73 Promoción del uso del “derecho real de superficie”: ................................................................................................... 73 Políticas para la gestión integral de recursos naturales y particularmente del agua con fines
productivos agropecuarios: .................................................................................................................................................... 74 Acciones de promoción del turismo rural y de los atractivos naturales, históricos y culturales: .......... 76
Intervenciones para facilitar el acceso de los pobladores rurales a los bienes y servicios
públicos. ..................................................................................................................................................................................... 77 Intervenciones de fortalecimiento institucional y político del territorio ....................................................... 78
Acciones que promuevan la profundización de la descentralización ................................................................. 79 Acciones de promoción de esquemas asociativos. ........................................................................................................ 79 Acciones de fortalecimiento de la sociedad civil ........................................................................................................... 81 Acciones de promoción de alianzas público-privadas. ............................................................................................... 82 Acciones de fortalecimiento de las redes sociales e institucionales ..................................................................... 83 Acciones de incorporación del enfoque poblacional y de género. ......................................................................... 84 Acciones para el mejoramiento de los sistemas de información territorial. .................................................... 84
8. Instrumentos ................................................................................................................. 87
Perfil territorial de las ADR ............................................................................................................................................... 87
Indice de Gráficos
Gráfico Nº 1 Crecimiento del PIB Total y del PIB Agropecuario 19
Gráfico Nº 2 Incidencia de la pobreza en las áreas urbanas y rurales 24
Gráfico Nº 3 Incidencia de la pobreza multidimensional en las áreas urbanas y rurales 25
Gráfico Nº 4 Conflictos de uso de las tierras intervenidas en Colombia 31
Gráfico Nº 5 Inversión pública del sector agropecuario 2002-2011 42
Indice de Tablas
Tabla Nº 01 Cálculo del GINI UAF vs Propietarios/poseedores 29
Tabla Nº 02 Uso y cobertura del suelo, en hectáreas y porcentajes. 32
Indice de Figuras
Figura 1 Dimensiones del perfil territorial 52
Figura 2 Fases del PIDERT 56
Figura 3 Tipologia de Intervenciones del PIDERT 62
Figura 4 Programa Integral de Asistencia Técnica PIAT 66
Figura 5 Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial 83
Figura 6 Concepto del Enfoque Territorial 84
Indice de Mapas
Mapa Nº 1 Coeficiente GINI a nivel nacional por municipio 28
Mapa Nº 2 Vocación y Uso del suelo a nivel nacional 30
Instrumentos
Instrumentos 1 y 2 Perfil Territorial 85
Instrumento 3 Transformaciones relevantes 86
Instrumento 4 Tipologías de territorio ADR 86
Instrumento 5 Formulación de la visión estratégica 87
Instrumento 6 Análisis DOFA 87
Instrumento 7 Definición de escenarios territoriales 88
Presentación
Colombia se caracteriza por ser un país heterogéneo en su geografía, con diferentes niveles de
desarrollo regional y condiciones culturales y sociales diversas. Además, el país presenta grandes
brechas en el desarrollo de sus territorios, las cuales son un reflejo, entre otros aspectos, de las
trampas de la pobreza, de la complejidad de las relaciones territoriales y de condicionamientos
históricos estructurales.
En particular, la brecha urbano-rural se ha incrementado significativamente durante los últimos
años, lo que indica una mayor incidencia en las zonas rurales. En efecto, mientras la pobreza
urbana disminuyó más rapidamente (13%) al pasar del 49,7% en el 2002 al 36,9% en el 2009, la
pobreza rural pasó de 69,2% a 64,3% en el mismo periodo, con lo cual la brecha urbano-rural
aumentó hasta el punto que la pobreza rural es hoy 1,62 superior a la urbana.
Son múltiples los factores que explican el relativo atraso de nuestras áreas rurales. En primer
término, la tasa de crecimiento del PIB Agropecuario (PIBA) ha sido inferior al crecimiento del PIB
nacional, con lo cual las brechas productivas entre el campo y la ciudad se han incrementado. Esta
situación tiene que ve con las serias restricciones que tiene los pequeños productores rurales para
acceder a los distintos factores productivos, especialmente tierra y tecnología, lo cual los ha
confinado a mantener prácticas productivas de bajo rendimiento y, por consiguiente, bajos niveles
de rentabilidad y competitividad. En segundo lugar, las dificultades que tienen los pobladores
rurales para acceder a los bienes públicos se reflejan a los menores niveles de cobertura y calidad
de los servicios de educación, salud, agua potable y saneamiento básico; las deficiencias en las
infraestructuras para la prestación de servicios tales como energía, telefonía, conectividad,
transporte, recreación, cultura y deportes. Lo mismo que el acceso a las tecnologías de
información y comunicaciones (TIC), la innovación y la asistencia técnica agropecuaria. En tercer
lugar, los conflictos en el acceso y uso de los recursos del suelo, agua, recursos biológicos y
ambientales, y en general, de los recursos naturales generan una mayor vulnerabilidad de la
población rural frente a fenómenos tales como el cambio climático, los desastres naturales y los
riesgos propios de la agricultura. En cuarto lugar, la carencia y debilidad de instituciones públicas
de apoyo al sector rural capaces de garantizar un marco de regulación y protección de los
derechos fundamentales de los pobladores rurales, ha agudizado la inestabilidad y la precariedad
de los espacios de participación ciudadana y la gobernabilidad local. En quinto lugar, es bien
sabido que nuestras áreas rurales han sido severamente afectadas con las mayores
manifestaciones de violencia del conflicto interno, al punto que más de 829.000 hogares fueron
despojados de sus tierras, durante los años 2007-2010 por cuenta de los fenómenos de
desplazamiento forzado. Con lo cual la situación de la gran mayoria de los 11,8 millones de
habitantes que viven en las áreas rurales empeoró.
También se debe mencionar, que las políticas sectoriales adoptadas en la última década han
privilegiado el otorgamiento de subsidios a la oferta agropecuaria que se diseñaban y se asignaban
a través de mecanismos neutrales y centralizados que no consultaban las particularidades y las
diferencias de los territorios, generando grandes inequidades y una preocupante concentración en
los sectores de la agricultura comercial.
En general se destaca la precariedad de las políticas públicas de desarrollo rural y la atomización y
fragmentación en la asignación de los recursos, lo cual ha generado grandes ineficiencias en la
aplicación de los recursos públicos y, sobre todo, unos bajos impactos en las condiciones de vida
de los pobladores del sector rural.
Por estas razones, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad Para Todos”, parte de
reconocer el desarrollo desigual de sus regiones, el cual es producto de profundas brechas, de la
complejidad de las relaciones territoriales y de la falta de políticas diferenciadas que den cuenta
de la diversidad de los territorios. Desde el punto de vista de la diversidad regional, natural y
medio ambiental, las particularidades geográficas, geológicas y los variados climas determinan la
ocurrencia de diferentes eventos naturales que afectan la vida humana, el funcionamiento de la
economía y el desarrollo regional.
Este enfoque regional busca reducir los desequilibrios económicos y sociales, mejorando la calidad
de vida de la población, y movilizar las capacidades endógenas de desarrollo, aprovechando los
efectos de vecindad y sus externalidades positivas para alcanzar mayor crecimiento y
competitividad regional. Para ello, se requiere definir incentivos en materia de localización de
actividades productivas y de asignación de inversiones y recursos, y aprovechar de manera
sostenible los recursos naturales.
Así mismo, el enfoque regional facilita la articulación de éste y de futuros planes nacionales de
desarrollo con los planes y procesos de planificación y gestión territorial, lo cual a su vez
contribuye al fortalecimiento de las relaciones Nación‐territorio y al logro conjunto de los
objetivos de crecimiento económico, ampliación de oportunidades sociales y buen gobierno.
Adicionalmente en el enfoque de política del sector agropecuario y desarrollo rural, el PND definió
al sector como una de las locomotoras de crecimiento, comprometiéndolo a la aceleración del
desarrollo sostenible del País. Reconociendo que en el campo colombiano confluyen buena parte
de los desequilibrios regionales, los cuales se expresan en niveles de pobreza más agudos en
algunas regiones y una debilidad institucional relativa de las regiones con menor desarrollo, lo que
les impide aprovechar su potencial productivo y vincularse más eficientemente a los mercados, es
necesario crear instrumentos para guiar el ordenamiento y la planificación sostenible del territorio
y complementarlos con la creación de capacidades locales para que las regiones identifiquen sus
potencialidades y se articulen en igualdad de condiciones con la oferta institucional del Gobierno
Central.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural considera que este objetivo solo se podrá alcanzar
en la medida en la cual se adopte una política nacional de desarrollo rural orientada a reactivar la
economía de las zonas rurales, procurar un mejor aprovechamiento de los recursos y capacidades
regionales para mejorar la competitividad de su producción, y elevar los ingresos y los niveles de
vida de la población rural.
Para lograr los objetivos referidos se requiere diseñar una estrategia que permita entregar a los
pobladores de las zonas rurales un paquete de servicios adecuados a sus condiciones, a sus
necesidades y a los requerimientos de sus actividades productivas, y definir los mecanismos
institucionales para que dichos servicios lleguen eficientemente a su destino final.
Esta estrategia se implementará por medio de los Programas Integrales de Desarrollo Rural con
Enfoque Territorial-PIDERT-, en las regiones geográficas que se definan, estructuren y caracterizen
como áreas de desarrollo rural –ADR-. Estas áreas se priorizarán atendiendo los planes y
programas estratégicos del Gobierno Nacional, así como a los procesos de planeación estratégica
participativa que promueven la expresión autónoma y concertada desde el territorio, por parte de
los actores locales, tales como: las autoridades territoriales, las organizaciones de productores, las
entidades públicas y privadas, el sector empresarial, etc. Las ADR deberan compartir
características socioeconómicas, ambientales, geo-físicas y funcionales que le otorgen una relativa
homogeneidad y les permitan construir una visión compartida del territorio y adelantar una
estrategia común de desarrollo rural. Los PIDERT serán la expresión concreta de la voluntad
común de todos los agentes y actores territoriales de adelantar un proceso de transformación
productiva, social e institucional, de manera integral, focalizada, sostenible y adaptada a las
condiciones locales.
Por estas razones, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder- firmó un Convenio de
Cooperación Interinstitucional DDR-386 de 2011 con la OIM con el propósito de aunar esfuerzos
en el diseño e implementación de la estrategia de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –DRET-,
mediante el desarrollo de los aspectos conceptuales y metodológicos de la estrategia.
Con el propósito de contribuir en el diseño de la estrategia DRET y, particularmente, de la
estructuración del Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –PIDERT-, el
presente documento reune los (4) Informes de la Consultoria CPS-PS-6012 de 2011 que contienen
los siguientes aspectos: antecedentes, objetivos, análisis del contexto del desarrollo rural, marco
de referencia, metodologia y componente institucional del PIDERT.
Durante las últimas décadas del siglo pasado, Colombia al igual que la mayoría de los países de
América Latina y el Caribe –ALC- se vió abocada a un proceso de reformas y ajustes institucionales
que transformaron el panorama institucional del país. Particularmente, mediante la aprobación de
la Constitución de 1991 se redefinieron las relaciones entre el Estado, los mercados, los territorios
y la sociedad civil, dando paso a un nuevo modelo de gestión pública descentralizada, orientada
hacia los mercados y con la participación de los diversos actores sociales y territoriales. Como
resultado de estas reformas, la institucionalidad rural se redujo considerablemente y los servicios
de apoyo al sector agrícola terminaron por excluir a los pequeños productores rurales y a la
agricultura familiar.
La Colombia rural de hoy se caracteriza por la diversidad de su geografía, con diferentes niveles de
desarrollo y condiciones culturales y socioeconómica muy diversas. En particular, la brecha
urbano-rural se ha incrementado significativamente hasta el punto que la pobreza rural es 1,62
veces superior a la urbana, y los fenómenos de violencia, desplazamiento forzado y despojo de
tierras han termindado por afectar a la mayoría de los pobladores rurales que vieron descender
sus niveles de vida y de bienestar. En general, el desarrollo agropecuario y rural colombiano
durante la última década se caracteriza por un crecimiento lento, desigual y poco convergente.
Esto ocurre en un contexto de creciente globalización de las relaciones económicas, sociales y
culturales y de diversificación de la estructura productiva del sector rural, donde coexisten una
moderna agricultura empresarial y una agricultura campesina deprimida y rezagada.
Estas contradictorias realidades nacionales, en un contexto internacional de precios altos y de un
incremento en la demanda mundial de alimentos y materias primas agrícolas, nos obligan a
repensar las políticas de desarrollo rural para superar el sesgo agropecuario y buscar una mayor
articulación con las dinámicas territoriales, bajo un enfoque de desarrollo rural integral, de
carácter multisectorial y multidimensional.
2. Antecedentes
Durante las últimas décadas el ordenamiento institucional colombiano fue sometido a un proceso
de reformas y ajustes institucionales, que transformaron el panorama institucional en lo que
organismos internacionales denominaron “rompecabezas desarmado”. Es decir, un conjunto
desarticulado y fragmentado de piezas y mecanismos institucionales, cuyas competencias
responden parcialmente por el cumplimiento de las funciones básicas de apoyo al desarrollo rural
(DR), pero carecen de un enfoque integral que las articule como un componente institucional de
una estrategia de desarrollo rural integral.
Este cuadro institucional fracturado es el resultado de los ajustes institucionales y de las políticas
públicas sectoriales aplicadas durante los últimos años que responden a los distintos imperativos y
orientaciones políticas e ideológicas que terminaron por debilitar y desarticular la institucionalidad
rural que había sido construida durante décadas de desarrollo económico, social e institucional.
En forma breve es necesario reconocer que hasta finales de los años 80, las principales
características del marco institucional obedecía al modelo económico vigente y la visión que se
tenía sobre el rol que debía jugar el Estado en la protección de la agricultura. En este contexto el
tema de lo rural siempre apareció como un agregado de la política sectorial y, por lo tanto, el
establecimiento del Programa de Desarrollo Rural Integral –DRI- en Colombia, al igual que en la
mayoría de los países de América Latina y el Caribe –ALC-, correspondió a una iniciativa de la
banca multilateral que impulsaron estos programas como una alternativa a los intentos de
reforma agraria2. Posteriormente, (1985) paso a formar parte de las funciones del Ministerios de
Agricultura, como un fondo adscrito (Perez et al, 1999).
Solo hasta comienzos de los años 90, los programas de ajuste estructural y los cambios
institucionales concomitantes comenzaron a ser introducidos de manera gradual, especialmente
en lo relacionado con los instrumentos de mercado en el sector agropecuario y rural. En efecto, el
modelo de apertura económica y liberalización de los mercados comienza a tomar fuerza a través
de una serie de reformas económicas y financieras que buscaban hacer más eficiente el
funcionamiento de los mercados y más competitiva la iniciativa privada, en correspondencia con
los cambios presentados en los escenarios internacionales, donde la integración económica y
globalización imponian los nuevos ritmos del crecimiento económico.
En Colombia el nuevo modelo de desarrollo se acompaño de una reforma del Estado y de la
estructura de las agencias públicas sectoriales. Mediante la aprobación de la Constitución de 1991,
2 Los Programas de Desarrollo Rural Integrado –DRI- se introdujeron en ALC en los años setenta como una alternativa a
los diversos intentos fallidos de adelantar reformas agrarias. En Colombia, se inició en el año 1976, con la llamada Fase
(1976-1982), bajo la modalidad de un Programa Especial, financiado con recursos del empréstito internacional BM-BIRF
y del Presupuesto General de la Nación –PGN-, y adscrito al DNP. Luego se ejecutaron la Fase II (1983-1990) y la Fase III
(1991-1996).
se redefinieron las relaciones entre el Estado, el mercado, los territorios y la sociedad civil. Esta
reforma dio paso a un nuevo modelo de gestión pública descentralizada y con la participación de
los diversos actores sociales en las diferentes estructuras e instancias de planificación, gestión,
toma de decisiones y control social; y a una nueva estructura de relaciones entre los distintos
niveles territoriales.
La descentralización territorial en Colombia mezcló varios ingredientes de carácter económico,
político e institucional. En primer lugar, desde el punto de vista económico y fiscal, se buscaba
aumentar la eficiencia económica abriendo nuevos espacios para el funcionamiento de los
mercados, en lo que se conoce como el modelo de “federalismo fiscal”3. En segundo lugar, desde
el punto de vista político, la descentralización ofrece las ventajas del “pluralismo político” por
cuanto contrarresta la concentración del poder y genera espacios de participación y aprendizaje
democráticos por parte de los ciudadanos de las localidades (Finot, 2001)
En tercer lugar, desde el punto de vista institucional, la descentralización abre nuevas
posibilidades y escenarios, mediante la transferencia de competencias y recursos del nivel central
a los niveles territoriales, para la prestación de los servicios públicos locales, tales como educación,
salud, agua potable y saneamiento básico y los servicios agropecuarios y rurales.
En materia fiscal, durante las últimas dos décadas la proporción de recursos públicos transferidos
a las entidades territoriales creció de manera muy importante4, transformando sustancialmente la
situación de indefensión en que los departamentos y municipios permanecieron por mucho
tiempo. En el momento actual, los departamentos y municipios reciben cerca del 50% de los
ingresos corrientes de la Nación5, asegurándoles una mayor capacidad financiera para asumir sus
funciones y responder a las demandas de sus comunidades por mejores condiciones de vida y
reducción de la pobreza.
3 El enfoque del “federalismo fiscal” se enmarca dentro de la perspectiva de la “eficiencia económica” que considera que
el Estado cumple tres funciones básicas: estabilización macroeconómica, redistribución y asignación (eficiente) de los
recursos. La primera le compete exclusivamente al nivel central, quien mediante las políticas monetaria, cambiaria y
fiscal, lograría sentar las fases de la estabilidad y el crecimiento. La segunda, redistributiva, se discute hoy que podría ser
objeto de una acción combinada entre los distintos niveles territoriales (nación, departamentos y municipios). Y,
finalmente, la función asignativa, que comprende la provisión de los servicios públicos locales, podría ser reasignada
desde el nivel nacional hacia las entidades territoriales, que dada su mayor cercanía a las demandas de las comunidades
ofrece unas mejores condiciones para asegurar la “eficiencia asignativa”.
4 La participación de los municipios y departamentos en los ingresos corrientes de la Nación (PICN) pasó de representar
el 0.6% del PIB o el 31.8% de los ingresos totales de la Nación, en 1990, a representar casi el 5% del PIB y el 50% de los
ingresos totales de la nación, en el año 2000
5 Los Ingresos corrientes de la nación están constituidos por la totalidad de los ingresos tributarios y no tributarios que
recibe la nación, con excepción de los ingresos de capital y rentas parafiscales.
Este volumen tan considerable de recursos, en manos de las entidades territoriales, permitió que
el país pudiera avanzar considerablemente en la disminución de la pobreza (medida en términos
de NBI), al pasar en una década de niveles del 45% de NBI (1990) al 28% de NBI (2005).
De esta manera, el modelo económico de descentralización escogido en Colombia, del
“federalismo fiscal”, estaría mostrando una mayor eficiencia, en la medida que la mayor
asignación de recursos públicos a estos niveles territoriales se traduce directamente en mayores
coberturas en la prestación de los servicios públicos locales. En términos del gasto público, como
lo demuestran diversos estudios empíricos (CEPAL, 1988b), se podría afirmar que en Colombia se
ha presentado un fenómeno de mejoramiento en la “eficiencia asignativa”6, en el sentido que el
modelo de descentralización, al acercar la provisión de los servicios públicos a las comunidades,
permite adecuar en mejor forma la oferta de bienes públicos a las demandas de la ciudadanía.
En general, la mayoría de los analistas del tema de la descentralización en Colombia coinciden en
reconocer que sus mayores logros están en el ámbito político (Ocampo, 1995). La
descentralización política sentó las bases para una mayor democratización de la vida política y la
autonomía de las entidades territoriales. La elección directa de los alcaldes y gobernadores por
parte de sus habitantes, se convirtió en el vínculo fundamental para acercar el Estado a las
demandas locales y regionales y para garantizar una mayor ingerencia de los ciudadanos en las
decisiones que los afectan.
Sin embargo, las reformas institucionales y el nuevo paradigma del “Estado Mínimo” (Streeten,
1993) afectó la institucionalidad de apoyo público a las actividades agropecuarias y rurales tales
como comercialización, extensión, investigación y asistencia técnica agropecuaria. Esto fue el
resultado tanto de políticas presupuestarias restrictivas como del cambio en la concepción de la
oferta de bienes públicos, que introdujo los criterios de orientación hacia el mercado, de
“costeable” de los servicios públicos y de eficiencia económica de la inversión pública.
Como resultado de estas reformas “orientadas hacia el mercado”, los servicios de apoyo al sector
agrícola terminaron por excluir a los pequeños productores rurales y, en general, a la agricultura
familiar –AF-, con muy poca o nula capacidad para “competir” por la oferta de estos servicios, los
cuales favorecieron a los grandes y medianos agricultores comerciales.
En particular, al sector agropecuario y rural, mediante el Decreto 077 de 1987 le otorgó a los
municipios la responsabilidad en la prestación del servicio de asistencia técnica, para lo cual
ordenó la creación de las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria –UMATA-.
Posteriormente, a través de los Decretos 1946 de 1989 y 2379 de 1991 se estableció un esquema
de soporte tecnológico, mediante la creación del Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología
Agropecuaria –SINTAP- y la reglamentación para la prestación del servicio de asistencia técnica
agropecuaria.
6 Mejor adecuación entre la oferta y la demanda efectiva por servicios.
Así mismo, mediante la expedición de un conjunto de leyes y decretos reglamentarios, tales como
la Ley 60 de 1993 , Ley 99 de 1993, Ley 136 de 1994, Ley 152 de 1994, Ley 101 de 1993, Ley 160 de
1994 y el Decreto 2132 de 1992, encaminadas a establecer un nuevo marco regulatorio de las
relaciones entre el nivel nacional y los niveles territoriales que profundizaran la descentralización
administrativa y fiscal. Mediante la expedición de la Ley 60/93 de Competencias y Recursos, se
transfirieron a las entidades territoriales competencias en materia de la prestación de los servicios
sociales y se estableció el marco de asignación de los recursos de Participación en los ingresos
corrientes de la nación. Específicamente, se introdujo la obligatoriedad de destinar un porcentaje
de los recursos de participación para financiar la ampliación de las coberturas de salud, educación
y agua potable y saneamiento básico en el sector rural. Igualmente, dentro del porcentaje de libre
destinación de estos recursos se incluyó la financiación de la prestación del servicio de asistencia
técnica agropecuaria. Distribución que fue modificada en la Ley 715 de 2001, reformatoria de la
Ley 60/93, suprimiendo los porcentajes obligatorios de asignación para las áreas rurales.
Igualmente, las Leyes 99 de 1993 Del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, Ley 136 de 1994
de Participación Ciudadana, Ley 152 de 1994 Orgánica de Planeación Nacional y Territorial, Ley
101 de 1993 Desarrollo Agropecuario y Rural, Ley 160 de 1994 Reforma Agraria y Desarrollo Rural
y el Decreto 2132 de 1992 Creación del Sistema Nacional de Cofinanciación, introdujeron nuevos
marcos regulatorios en materia del ordenamiento ambiental, la participación ciudadana, la
planificación económica y social territorial, el ordenamiento productivo , el acceso a la tierra y la
cofinanciación de los proyectos de desarrollo territorial, que transformaron los sistemas de la
gestión pública territorial, otorgándole mayor autonomía a las entidades territoriales para orientar
y gestionar su propio desarrollo, haciendo uso de los mecanismos de mercado.
Sin embargo, esta apertura hacia los mercados y la preponderancia de la iniciativa privada,
coincidió con la apreciación de la tasa de cambio y una coyuntura internacional de precios bajos
que le resto competitividad a las exportaciones agroalimentarias y causó la mayor crisis del sector
agrícola y rural del país, expresada en la pérdida de más de un millón y medio de hectáreas de
cultivos transitorios.
Finalmente, como parte de estas reformas de liberalización de mercados de productos e insumos,
desregulación y apertura a los mercados externos, el país hizo transito del modelo de
redistribución de tierras de la Reforma Agraria (Ley 135 de 1961) hacia el modelo del mercado
“asistido” de tierras (Ley 160 de 1994). Este modelo deja el acceso de la tierra en manos del
mercado y, por ende, la redistribución de la propiedad pasa a depender de la dinámica de los
mercados de tierras. Sin embargo, el mercado de tierras en Colombia, al igual que otros mercados
rurales, está atravesado por muchas imperfecciones y distorsiones que lo hace muy ineficiente e
inequitativo. La fuerte concentración de la propiedad de las tierras rurales, unida a los
desequilibrios del poder político que genera la gran propiedad territorial y los agentes subversivos
que mediante su acción violenta han despojado a miles de campesinos, han terminado por copar
el mercado de tierras y limitar el acceso de los campesinos.
En resumen, todos estas reformas y ajustes institucionales han conducido a afectar el
funcionamiento de los mercados de factores y productos rurales, impidiendo su funcionamiento
eficiente y levantado barreras al acceso de los pequeños productores rurales, con lo cual las
brechas entre la agricultura empresarial y la agricultura familiar y entre las actividades urbanas y
rurales se han ahondado, afectando el crecimiento, la competitividad y los ingresos de los
pobladores rurales.
3. Objetivos
Objetivo General
Contribuir en el diseño e implementación del Programa Integral de Desarrollo Rural con
Enfoque Territorial –PIDERT- como instrumento para la transformación productiva,
social e institucional de los territorios rurales, donde los actores locales juegan un rol
fundamental con el apoyo de las entidades públicas, privadas y de la sociedad civil.
Objetivos Específicos
1º. Analizar los contextos territorial, nacional e internacional del desarrollo rural en
Colombia.
2º. Desarrollar los aspectos conceptuales y metodológicos para la formulación del
Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –PIDERT-
3º. Proponer la estructura metodológica e instrumental para la formulación de los
perfiles territoriales
4º. Desarrollar el componente institucional del PIDERT
4. Contexto Territorial del PIDERT
Contexto Nacional
Colombia se caracteriza por ser un país heterogéneo en su geografía, con diferentes niveles de
desarrollo regional y condiciones culturales y sociales diversas. Además, el país presenta grandes
brechas en el desarrollo de sus territorios, las cuales son un reflejo, entre otros aspectos, de las
trampas de la pobreza, de la complejidad de las relaciones territoriales y de condicionamientos
históricos estructurales.
En particular, la brecha urbano-rural se ha incrementado significativamente durante los últimos
años, lo que indica una mayor incidencia en las zonas rurales. En efecto, mientras la pobreza
urbana cayó más rapidamente (13%) al pasar del 49,7% en el 2002 al 36,9% en el 2009 la pobreza
rural pasó de 69,2% a 64,3%, con lo cual la brecha urbano-rural aumentó hasta el punto que la
pobreza rural es 1,62 superior a la urbana. A esta situación de pobreza rural se le ha sumado el
fenómeno de desplazamiento forzado que durante los años 2000-2010 despojo de sus tierras de
aproximadamente 830.000 hogares campesinos. Con lo cual la situación de la gran mayoria de los
11,8 millones de habitantes que viven en las áreas rurales empeoró.
El comportamiento económico-productivo del sector rural colombiano durante los últimos años
corrobora las apreciaciones anteriores. En efecto, el desempeño del sector fue notoriamente
inferior a las expectativas de crecimiento de la década. Tal como puede apreciarse en el gráfico 1,
el crecimiento promedio del PIB Agropecuario durante la década (2,1%) fue inferior al PIB total
(4,5%). Durante los años 2002-2006, la tasa de crecimiento del PIBA se mantuvo alrededor el 3%,
con una ligera caída en el año 2006 (2,4%) y un repunte en el siguiente año (3,7%), frente a los
avances del PIB total (6,7% y 6.9% respectivamente).
Gráfico N° 1 Crecimiento del PIB Total y del PIB Agropecuario
2002-2011
Fuente: DANE, Cuentas Nacionales
Luego durante los años de la crisis económica mundial, las tasas de crecimiento del PIBA como el
PIB Total cayeron al -1,1% y 1,4% respectivamente, siendo negativo el PIBA (2009). Con lo cual la
brecha de crecimiento rural-urbano se incremento. Durante los últimos dos años (2010-11) las
tasas de crecimiento del PIB volvieron a tomar el impulso de la década, sin embargo el sector rural
se mantuvo rezagado con respecto al crecimiento del PIB Nacional (2,2% y 5,9% respectivamente).
Los modestos ritmos de crecimiento del sector agropecuario durante la década tuvieron su origen
en el incremento de la producción del sector de los cereales (maíz y arroz principalmente), las
oleaginosas (Palma de aceite), el banano (exportable) y, principalmente, por buen
comportamiento del sector pecuario que mostró aumentos importantes en la producción de carne
y leche bovina, aves y carne de cerdo. Pero tal vez, el mayor incremento del PIBA estuvo
sustentado en el aumento de los precios internacionales, particularmente en los biocombustibles
(alcoholes carburantes), aceite de palma, cacao y banano. Durante los años de crisis, los renglones
de mayor afectación fueron el café, azúcar y, en menor medida, el aceite de palma, y las
exportaciones de carne y leche.
Por otra parte, los productos de la economía campesina también tuvieron un desempeño modesto
y diferenciado. En efecto, tanto las áreas sembradas como la producción de maíz (15%), fríjol
(11,4%) y hortalizas (6%) aumentaron, lo mismo que los frutales (9%), plátano (10%) y yuca (34%).
Igualmente, en los casos de la ganadería de doble propósito se incrementó el hato ganadero
(6,3%) y la producción de carne y leche. Igualmente, se incrementó la explotación de las especies
menores y la producción piscícola (26,7%), respondiendo al crecimiento de la demanda interna.
Sin embargo, los efectos de la ola invernal se hicieron sentir con mucha fuerza durante los años
2010-11, afectando particularmente las áreas rurales destinadas a la producción de hortalizas,
maíz amarrillo y la ganadería de doble propósito. Situación que se tradujo en una merma en el
crecimiento del sector y particularmente, de los ingresos de los pequeños y medianos agricultores,
quienes carecen de mecanismos para acceder a los modernos sistemas de aseguramiento y
diversificación de riesgos. Esta situación –como veremos en el siguiente acápite- contribuyó a
agravar las condiciones de pobreza y vulnerabilidad en muchas regiones del país.
El otro aspecto importante a destacar durante la primera década del siglo XXI lo constituyó el
crecimiento de la productividad laboral del sector agropecuario rural que se caracterizó por su
ritmo desigual y poco convergente. En efecto, mientras la productividad laboral en la agricultura
comercial aumentó con bastante celeridad (promedio anual del 2,3%), durante el período 2002-
107, lo cual se vio reflejado en un aumento de la productividad física (por ha.) de los cultivos más
representativos de la agricultura empresarial (maíz tecnificado, palma de aceite, caña de azúcar y
banano de exportación), no ocurrió lo mismo en las áreas rurales donde predomina la producción
familiar o de economía campesina. En particular, la productividad laboral en las actividades rurales
no agrícolas (ERNA) solo se incrementó en un 0,6% durante este mismo período. Esta comparación
es particularmente importante, dado que la convergencia de los niveles de productividad de la
agricultura comercial y de las actividades rurales no agrícolas ha sido considerada por los expertos
como una de las señales más claras de la superación del dualismo que caracteriza los procesos de
desarrollo del país y, particularmente, uno de los requisitos esenciales para lograr una mayor
igualdad entre la población rural. La otra cara de la moneda de este fenómeno la constituye la
migración del campo a la ciudad, que en nuestro caso particular de las áreas rurales, ha sido
bastante acentuado –tal como lo detallaremos en el siguiente acápite. Un reciente estudio del
Banco de la Republica, acerca de la informalidad del empleo, reafirma este dualismo de la
economía colombiana, al mostrar que por cada diez (10) nuevos empleos que se generan en el
sector rural, siete (7) son informales.
En general, podemos observar que el desempeño del sector agropecuario y rural durante la última
década ha sido lento, desigual y poco convergente, en la medida que el crecimiento del PIBA se ha
quedado rezagado frente al crecimiento del PIB Nacional y que se han incrementado las brechas
tecnológicas y de ingresos entre la agricultura comercial y las actividades productivas rurales,
tanto agrícolas como no agrícolas.
Contexto Internacional
El mundo de hoy se caracteriza por el proceso de globalización, el cual se manifiesta como la
creciente gravitación de los procesos económicos, sociales y culturales de carácter mundial sobre
aquellos de carácter puramente local, nacional o regional. Aunque no se trata de fenómeno nuevo
–dado que sus raíces se remontan a períodos históricos anteriores- los cambios dramáticos que se
7 De acuerdo con las estimaciones realizadas por la Unidad de Desarrollo Agrícola de la CEPAL la Organización de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Instituto Interamericano de Cooperación para la
Agricultura (IICA), en el Informe Perspectivas de la Agricultura y del Desarrollo Rural en las Américas: una mirada hacia
América Latina y el Caribe 2010.
están operando en los espacios y tiempos generados por la revolución en las comunicaciones y la
información han configurado nuevos escenarios, que representan inmensos retos para los países,
las regiones y las localidades. En particular, estas transformaciones han dado lugar al surgimiento
de una nueva ruralidad más integrada con los contextos urbanos, regionales e internacionales. Las
antiguas fronteras y divisiones entre el campo y la ciudad tienden a desaparecer y en su lugar han
aparecido nuevas dimensiones urbanas del desarrollo rural (Schejtman, 1999).
Los estudios recientes sobre la nueva ruralidad reconocen dos rasgos principales que caracterizan
esas transformaciones: la creciente heterogeneidad de la estructura productiva del sector y su
articulación con los procesos de apertura e internacionalización de los mercados agroalimentarios
en el mundo. Como consecuencia del primer fenómeno, en Colombia, al igual que la mayoría de
los países latinoamericanos, coexisten una agricultura empresarial o capitalista y una agricultura
campesina; lo cual plantea grandes desafíos en el diseño de las políticas públicas de desarrollo.
En relación con el segundo proceso, de internacionalización e integración de los mercados
agroalimentarios a escala mundial, también ofrecen nuevos retos, pero también, oportunidades.
La mayoría de los países de la región han entendido –con sobrada razón- que las estrategias de
desarrollo rural y regional deben diseñarse hoy en función de las posibilidades que ofrece y los
requerimientos que exige una mayor integración a los mercados regionales e internacionales. Una
de las dimensiones más relevantes del proceso de globalización es la gradual e inexorable
generalización de ideas, valores y formas de consumo que se hacen cada vez más globales. Uno de
los aspectos que mejor expresan estas tendencia integradoras son los Tratados de Libre Comercio
(TLC) que se pactan entre países o regiones para enfrentar mejor las oportunidades y los retos de
la internacionalización económica.
El contexto internacional de la presente década se caracteriza por la tendencia alcista de los
precios internacionales de los alimentos y las materias primas agrícolas –commodities-, que
comenzó a sentirse durante el segundo semestre de 2010, como resultado de la conjugación de la
crisis económica de las economías desarrolladas y el incremento de la demanda mundial de
alimentos y materias primas sustentado en la expansión del consumo de países como China e
India.
En este contexto, los países de América Latina y el Caribe –ALC- han experimentado un
crecimiento de las actividades agrícolas y rurales, favorecido por el alza de precios y una mejora en
la productividad del sector agropecuario. El positivo comportamiento del valor agregado agrícola
(VAA) refleja mejor el crecimiento de los ingresos reales de los factores de producción, dado que
en la última década se presentaron ciclos de crecimiento en los ingresos reales significativamente
mayores que en los volúmenes de producción. En efecto, el ingreso real agrícola promedio de ALC
creció un 13,3% en el 2002, 10,2% en 2003, 10,9% en 2007 y 10,1% en 2009, al mismo tiempo que
la tasa de crecimiento del volumen de producción agrícola no supero el 5% durante esos años.
En general, el comportamiento del VAA ha sido muy positivo en toda la región de ALC, pues
mientras en los países del Cono Sur las tasas de crecimiento promedio anuales estuvieron
alrededor del 4,6%, en las demás subregiones estuvieron en 2,5% (2,5 en Centroamérica, 2,4% en
el Caribe, 2,3% en la región Andina y 2,2% en el Norte).
Las Agencias de Desarrollo, tales como CEPAL, FAO e IICA8, estiman que la tendencia al alza en los
precios internacionales de los commodities se mantendrá a largo plazo –en un ciclo expansivo de
12 o 15 años más-. Estas agencias esperan que durante el presente año la producción agrícola
continúe aumentando, particularmente la de los cereales, tal como lo fue durante el 2010 en que
se incrementó la producción en más del 7% en comparación con el año anterior, gracias a las
mejores condiciones climáticas, seguidas de incrementos en el área sembrada y aumento de los
precios.
Igualmente se espera que la producción de biocombustibles continúe aumentado. Algunas de la
previsiones más relevantes para ALC son las siguientes:
Elevación de precios de los biocombustibles y alimentos en términos reales en el largo plazo;
China continuará jalonando el crecimiento de la economía mundial y será uno de los socios más importantes de ALC, demandando una mayor cantidad de productos agroalimentarios, con lo cual contribuirá a reanimar los flujos de comercio agroalimentario;
El desafió de lograr la seguridad alimentaria mundial estimulará la producción competitiva de alimentos de calidad en ALC; y
Los países que deseen afrontar con éxito estos desafíos deberán incentivar de manera decisiva el desarrollo y el fortalecimiento de la investigación, la innovación y la información de calidad del sector agropecuario y rural.
Contexto del Desarrollo Rural en Colombia.
A pesar de la mejoría que se ha presentado en los últimos años en las condiciones de pobreza, la
brecha urbano-rural se ha incrementado, lo que indica una mayor incidencia en las zonas rurales.
Durante las últimas décadas del siglo pasado, Colombia -al igual que la mayoría de los países
latinoamericanos- asistió a un proceso de transición demográfica, que transformó radicalmente el
paisaje urbano-rural9. Sin embargo, tal como lo demostró el Informe Nacional de Desarrollo
8 CEPAL-FAO-IICA, Perspectivas de la agricultura y el desarrollo rural en las Américas, 2010-2012.
9 De acuerdo con los datos del último Censo de Población y Vivienda (DANE 2005), en Colombia vivían en los centros
urbanos 31,5 millones de habitantes y 10,5 millones en el sector rural.
Humano 2011 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD10- el 75,5% de los
municipios del país continúan siendo rurales y en ellos vive el 31,6% de la población colombiana11.
Estos resultados nos obligan a repensar lo rural como una totalidad que integra el territorio
(hinterland), la población, sus actividades y una extendida red de relaciones que las enmarcan y
regulan, donde las políticas públicas rurales tienen que concebirse con un enfoque integral,
superando el sesgo sectorial agropecuario. Durante las últimas décadas, las políticas públicas han
privilegiado acciones sectoriales aisladas y desarticuladas que han tenido un bajo impacto en los
territorios y, particularmente, las políticas de desarrollo rural han tenido un marcado sesgo
agropecuario y han sido formuladas con un carácter nacional, sin consultar la diversidad de los
territorios rurales.
Colombia se caracteriza por ser un país heterogéneo en su geografía, con diferentes niveles de
desarrollo regional y condiciones culturales y sociales diversas. Además, el país presenta grandes
brechas en el desarrollo de sus territorios, las cuales son un reflejo, entre otros aspectos, de las
trampas de la pobreza, de la complejidad de las relaciones territoriales y de condicionamientos
históricos estructurales.
En efecto, tal como lo indica el gráfico Nº 2, la incidencia de la pobreza sigue siendo muy relevante
en las zonas rurales. Sí bien durante, el período 2002- 2010 la pobreza urbana por ingreso
disminuyó casi 10 puntos al pasar del 48,3% en el 2002 a 38,4% en 2010, la disminución de la
pobreza rural fue menor (7%), al pasar del 69,3% al 62,5% respectivamente Con lo cual la brecha
entre el sector urbano y rural se incrementó significativamente, hasta el punto que la pobreza
rural hoy es 1,6 veces superior a la urbana.
En los estudios de pobreza más recientes se ha señalado que la pobreza rural es menos sensible
que la urbana a las variaciones en la actividad económica, en la medida que está determinada por
factores estructurales que solo se modifican en periodos históricos mucho más largos12. Al
respecto, la información disponible nos indica que durante la década pasada, la incidencia de la
pobreza fue más pronunciada en las zonas rurales, en la medida que la brecha urbano-rural se
amplió.
10
Informe Nacional de Desarrollo Humano (INDH) 2011: Colombia Rural Razones para la Esperanza, Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD-, Bogotá, 2011.
11 El INDH (PNUD, 2011) utilizando la metodología propuesta por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
(OCDE), estimó un índice de ruralidad (IR) para los municipios de Colombia que incluyó las variables: densidad
poblacional y distancia a los centros urbanos, mayores de 100.000 habitantes.
12 Al respecto pueden consultarse los estudios realizados por la CEPAL (1997 y 2000b), de Janvry y Sadoulet (2000) y
Morley (1998).
Gráfico N° 2 Incidencia de la pobreza en las áreas urbanas y rurales
2002-2010
Fuente: Cálculos de la Misión de Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP), con
base en las Encuesta de Hogares del DANE (2002-2010)
Dentro de los factores que contribuyeron a acentuar la magnitud de pobreza rural se han
identificado: las dificultades para acceder los bienes y servicios públicos esenciales; las
limitaciones del capital humano; las modalidades de inserción en el mercado del trabajo; el
deficiente acceso a factores productivos, especialmente a la tierra; el aislamiento geográfico y
algunos factores demográficos.
Las coberturas de los servicios públicos sociales en las áreas rurales son considerablemente
inferiores a los del sector urbano, tal como se observa en los resultados de la Encuesta de Calidad
de Vida (DANE, 2010): educación (Tasa de cobertura en educación media era de 27,5% y 74,4%
respectivamente), salud (87,7% y 93,1%), agua potable (51,5% y 98.5%), energía eléctrica (95,5% y
99,3%), telefonía (1,0 y 36,6%), gas (2,8% y 53,9% respectivamente). Lo cual es una demostración
clara de las profundas desigualdades existentes en el país entre el sector urbano y el rural, donde
el acceso a los servicios públicos sociales marca una profunda brecha entre el sector urbano y
rural.
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) realiza una medición multidimensional
de las condiciones de vida a través del Índice de Desarrollo Humano (IDH) que incluye: (i) la
esperanza de vida al nacer; (ii) tasa de alfabetización de adultos; (iii) la tasa bruta combinada de
matrícula en primaria, secundaria y superior; y (iv) el PIB per cápita. Para el año 2010, el PNUD
estimó que el IDH en las zonas urbanas había ascendido al 83% mientras que en las zonas rurales
solo alcanzó el 61%; con los cual las desigualdades en lugar de atenuarse se habían acentuado. Así
mismo, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) realizó un cálculo de pobreza
multidimensional que incluyó dieciséis variables o carencias13. El ejercicio arrojó resultados para
los años 2002-2005 y 2008-2010 (gráfico 3), donde se observa que la incidencia de la pobreza
urbana se redujo doce puntos al pasar de 45,3% a 33%, mientras que la pobreza rural disminuyo
diez puntos durante el periodo de referencia, al pasar de 60,9% al 50,3%.
Gráfico N° 3 Incidencia de la pobreza multidimensional en las áreas urbanas y rurales
2002-2010
Fuente: Cálculos de la Misión de Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP), con
base en las Encuesta de Hogares del DANE (2002-2010)
En esta reducción de la pobreza jugo papel importante las transferencias condicionadas que se
otorgan a las familias como compensación para garantizar la asistencia escolar y la atención a los
controles de salud y nutrición de la primera infancia (Familias en Acción)14.
Sin embargo, durante ese mismo período (2002-2010) las diferencias en la formación del capital
humano entre el sector urbano y el rural, en lugar de converger aumentaron, al pasar de 12
puntos en el año 2003 a más de 17 puntos en el 2010. Especialmente, en materia de las tasas de
13
Las dieciséis variables consideradas en la medición de la pobreza multidimensional del DNP incluyen: (1) logro
educativos, (2) analfabetismo, (3) asistencia escolar, (4) rezago escolar o extraedad, (5) atención integral de la primera
infancia; (6) trabajo infantil; (7) desempleo de larga duración; (8) aseguramiento contra el riesgo; (9) acceso a servicios
de salud; (10) acceso a agua potable; (11) acceso a la electricidad; (12) saneamiento básico; (13) disposición de basuras;
(14 y 15) material de los pisos y las paredes de la vivienda; y (16) hacinamiento crítico. En este orden de ideas se
considera pobre a la familia que tenga por lo menos cinco de las dieciséis carencias posibles.
14 El Programa Presidencial de Familias en Acción le otorga subsidios a las mujeres cabeza de familia condicionados a la
verificación de la asistencia escolar y de los controles de salud y nutrición de la primera infancia.
escolaridad la diferencia se mantuvo entre los 10.9 años promedio de asistencia escolar en los
centros urbanos y el 6,4 en el sector rural.
En materia de inserción al mercado laboral, el empleo rural no agrícola (ERNA) ha venido
creciendo de manera importante hasta ocupar el 50% del empleo en las áreas rurales del país
(Echeverri, 2009). Del total de ERNA, el 40% de esas ocupaciones las generan las nuevas funciones
urbanas del desarrollo rural y por sectores económicos se distribuyen de la siguiente manera:
silvicultura, caza y pesca 12%; minería 8%; industria manufacturera 7,5%; construcción y obras
públicas 13%; comercio 30%; transporte 7,5%; financiero 1,2% y servicios 27%. Lo cual quiere decir
que más del 75% del ERNA se ubica en el sector terciario. Situación muy similar a lo que ocurre con
la ocupación del sector urbano.
La pérdida de empleos en las actividades agropecuarias en Colombia se explican de dos maneras;
en primer lugar, por el creciente proceso de diversificación de las actividades rurales que conllevan
las nuevas funciones urbanas del desarrollo rural; y, en segundo lugar, por los problemas de
violencia, despojo y baja productividad de las actividades agropecuarias que han predominado en
el país durante las últimas décadas del siglo XX y comienzos del XXI. Lo cual unido a la baja
escolaridad de los trabajadores rurales, ha conducido a una ocupación en actividades de baja
calidad y productividad, la mayoría de ellas en el sector informal.
En efecto, las cifras de la Encuesta de Calidad de Vida (Dane, 2010), señalan que más de las dos
terceras partes de las nuevas actividades rurales se ubican en el sector informal, donde el 35% son
trabajadores por cuenta propia y el otro 30% se ocupa en establecimientos de menos de 5
trabajadores, en lo que se conoce como pequeñas unidades microempresariales (Mipymes). Por
estas razones, la participación de los ERNA generan solo el 40% de los Ingresos Rurales (IRNA).
Esta pauperización de las actividades rurales no agropecuarias se refleja en el hecho que el 65% de
los trabajadores por cuenta propia, el 48% de los empleados domésticos y el 40% de los
asalariados que se ocupan en las Mipymes rurales, obtienen ingresos que los sitúa por debajo de
la línea de pobreza.
Por el contrario, las actividades agrícolas asalariadas –generalmente asociadas a los cultivos
comerciales- han aumentado su productividad y generan ingresos que se colocan por encima de la
línea de pobreza. Igualmente, las actividades urbanas asalariadas donde se ocupan los
trabajadores rurales con mayor nivel de capacitación y escolaridad (educación media o secundaria
completa) también logran mejores ingresos. Paradójicamente, más del 75% de estos nuevos
asalariados son mujeres que se emplean en actividades económicas formales del sector de
servicios y comercialización.
En resumen, se observa un proceso de diversificación de las actividades productivas rurales como
consecuencia de la introducción de nuevas funciones urbanas del desarrollo rural y de
diferenciación de los niveles de productividad de las actividades agropecuarias que no conduce
hacia la convergencia tecnológica y económica, sino que por el contrario incrementa las brechas
de producción y productividad del sector agropecuario y rural.
Contexto de la problemática de tierras y desarrollo rural
Al anterior cuadro de desigualdades e inequidades que caracterizan al sector rural colombiano se
suma la problemática de la inequitativa e ineficiente distribución de tierra en Colombia se
caracteriza por: i) la elevada concentración de la propiedad, ii) la persistencia de un patrón de
uso ineficiente del suelo con vocación agrícola, iii) un sistema de administración de tierras en
transición, iv) informalidad en la tenencia de la tierra, y v) el abandono y despojo de tierras y
territorios, a causa de la violencia.
La elevada concentración de la propiedad de la tierra, medida recientemente por el Banco
Mundial15, revela situaciones muy inequitativas en la gran mayoría de los municipios del país.
Excluyendo el departamento de Antioquia por falta de información disponible16, los resultados
del catastro municipal muestran niveles de concentración de la propiedad territorial muy alta en
el 84,4% de los municipios del país, en los cuales se concentra el 90,4% del área rural del país, el
80,8% de la población rural y el 68% de las áreas de uso productivo. Los departamentos donde se
presentan los mayores niveles de concentración de las tierras rurales son, en su orden: Valle del
Cauca, Cauca, Nariño, norte y centro del departamento del Caquetá, centro y norte del Meta,
Santander, Cesar, centro y sur de la Guajira, Atlántico, Córdoba y noroccidente del Chocó.
De acuerdo con los estudios recientes de Ibáñez y Muñoz17, se encontró que el coeficiente de
GINI se incrementó 2,5 puntos entre 2000 y 2009, y a su vez, la concentración en la propiedad de
la tierra aumentó en el 56.6% de los municipios del país, principalmente en las áreas agrícolas
que registraron los mayores niveles de desplazamiento forzado por la violencia y en aquellas
pertenecientes a la fase más reciente de colonización, como son el piedemonte de los llanos
orientales, el Caquetá, la altillanura y la zona costanera del Chocó y Urabá Antioqueño (ver mapa
1 y tabla 1).
15
Banco Mundial (2004), En la publicación “Colombia LandPolicy in Transition” recomienda calcular el coeficiente GINI,
corrigiendo de acuerdo con la calidad de los suelos para evitar la sobreestimación de la inequidad en la tenencia de la
tierra.
16 El Departamento de Antioquia tiene su propio sistema de catastro, por lo tanto el IGAC no incluye los datos de este
departamento en las estadísticas catastrales de los municipios colombianos.
17 Ibáñez y Muñoz, Convenio IGAC-CEDE (2009)
Mapa Nº 1 Coeficiente GINI a nivel nacional por municipio
Fuente: Banco Mundial, 2000-2003
Recientemente, el Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazada
(PPTP)18, calculó el coeficiente GINI utilizando la UAF como variable de control, obteniendo un
índice de concentración de 65,3%, para el año 2009, tomando como fuente de información las
estadísticas catastrales municipales (ver tabla 1).
18
PPTP (2010), Unidades Agrícolas Familiares, tenencia y abandono forzado de tierras en Colombia. Acción Social,
Bogotá.
Tabla Nº 01. Cálculo del GINI UAF Vs. Propietarios/poseedores
(según inscripción catastral)
Fuente: PPTP/2010, con base en estadísticas catastrales municipales IGAC y Catastro de Antioquia. UAF:
Incoder/2010
Con respecto a los conflictos de uso estos son definidos por el IGAC-CORPOICA como aquellos en
los que la intervención antrópica transforma profunda o parcialmente la cobertura natural y
otros recursos naturales según sus necesidades e intereses, generando una discrepancia entre el
uso que el hombre hace actualmente del medio natural y aquel que debería tener de acuerdo
con la oferta ambiental. Los conflictos de uso de la tierra se presentan cuando las tierras son
utilizadas inadecuadamente ya sea por sobreutilización o subutilización (IG C, 2001).
Con base en lo indicado, en la citada investigación, el an lisis de los conflictos de uso de las
tierras se llevó a cabo sobre el rea total de tierras intensa o parcialmente intervenidas con usos
productivos y extractivos que asciende al 51.2% del territorio nacional19, correspondiente
aproximadamente a 58.345.608 a., por lo que se considera que apro imadamente el 48.8 del
rea continental nacional no presenta conflictos de uso por mantener una cobertura natural
ligeramente transformada o no transformada (ver mapa 2).
19 Para efectos del IGAC se anota que, si bien la extensión continental de Colombia es de 114.174.800 ha, los datos hacen
referencia a 113.951.308 ha, resultado del cálculo de áreas a la escala utilizada en el estudio.
AÑO GINI,
Observaciones
1999 44,1 Fuente de datos: estadísticas catastrales municipales para 9
departamentos 2000 44,4
2001 46,5
2002 41,0
2003 46,7
2004 62,3 Fuente de datos: estadísticas catastrales municipales para 28
departamentos (por actualización catastral) 2005 61,8
2006 61,5
2007 63,1
2008 62,7
2009 65,3
Mapa Nº 2 Vocación y Uso del suelo a nivel Nacional
Fuente: Reclasificación de INCODER a partir de la información IGAC-CORPOICA, 2001
En el rea intervenida de la Nación, principalmente con actividades productivas y e tractivas, el
37.7% correspondiente a 22.669.659 ha, no presenta conflictos de uso, dado que existe
concordancia entre el uso actual y el uso que deben tener, de acuerdo con sus limitaciones y
potencialidades naturales.
El estudio encontró que el 22.2 del rea continental intervenida (13.349.178 a) presenta
sobreutilización en grado moderado y severo, lo cual pone en riesgo no solamente las cualidades
y funciones ecológicas de las tierras comprometidas, sino tambi n aquellas que directa o
indirectamente reciben su influencia. Las consecuencias se traducen en la p rdida de suelos para
usos agrícolas, disminución de la cantidad y calidad de los recursos ídricos, p rdida o
disminución de la productividad de las tierras, p rdida irremediable de la biodiversidad, aumento
de las amenazas por inundaciones en las partes bajas de las cuencas, colmatación de represas y
cambios climáticos regionales.
Por otra parte, se determinó que el 21 de las tierras continentales intervenidas (12.597.399 a)
sufren de conflictos de uso por subutilización en grado moderado y severo, lo que conduce a
problemas en el abastecimiento de alimentos, inconformidad social e inciden directamente para
que se presente la sobreutilización de tierras en ecosistemas fr giles (p ramos, umedales) y se
amplíe, a costa de ellas, la frontera agropecuaria (ver gráfico 4 y tabla 2).
Gráfico Nº 4
Conflictos de uso de las tierras intervenidas en Colombia
Fuente: IGAC-CORPOICA, 2001
Algunas de las principales conclusiones del citado estudio, particularmente referidas al uso
adecuado y los conflictos de uso de las tierras, se alan
El 22 de las tierras en pastos naturales y o naturalizados, se localizan en zonas con vocación
agrícola, especialmente para cultivos semipermanentes y permanentes semiintensivos y cultivos
transitorios intensivos y semiintensivos, con lo cual se confirma la subutilización de estas tierras.
El 55.3 de tierras con esta cobertura se alla en zonas agroecológicas recomendadas
prioritariamente para usos forestales de protección y protección producción, verific ndose así la
sobreutilización en grado moderado a severo.
Tabla Nº 02 Uso y Cobertura del suelo, en hectáreas y porcentajes
Fuente: Estimaciones DANE-ENA 2010
Casi la mitad del rea cubierta con pastos manejados en el país, (47 del rea reportada), se
ubica en las mejores tierras con vocación agrícola, subutiliz ndolas ligera a moderadamente. El
28% del rea se alla bien sea en tierras con las mismas coberturas recomendadas para usos
forestales y de conservación de los recursos ídricos, o en tierras para usos agroforestales ello
representa sobreutilización en grados moderados a severos.
En referencia al sistema de administración de tierras, se presentan inconvenientes en la
actualización y sistematización de la información predial, especialmente en zonas afectadas por
el conflicto y el desplazamiento forzado interno. Particularmente, en algunas de estas zonas no
se cuenta con el inventario predial catastral, denominado “formación catastral” y la información
del registro de instrumentos públicos puede aún encontrarse en formato análogo, lo que
dificulta la identificación física y jurídica de los predios, y por tanto, la actuación institucional
frente a procesos de protección, titulación y restitución.De otro lado, no se cuenta con el
inventario de tierras de la Nación (baldíos20, propiedad parcelaria21, otros bienes de entidades
20
Baldíos: se refiere a terrenos propiedad de la nación, los cuales pueden adjudicarse a privados en razón a su
ocupación y usufructo, así como al cumplimiento de otros requisitos
21 Predios de propiedad parcelaria: se trata de predios privados comprados a particulares para su adjudicación a
comunidades campesinas sin tierra en procesos de reforma agraria
Uso del suelo Hectáreas % Total Ha. %
Agrícola 2.725.449 7,4%
Cultivos Transitorios 745.352 27,3%
Cultivos permanentes 1.498.904 55,0%
Barbecho 385.498 14,1%
Descanso 95.695 3,5%
Pecuario 29.985.746 81,4%
Pastos y forrajes 20.178.009 67,3%
Sabana Natural 2.867.930 9,6%
Malezas y rastrojos 5.527.492 18,4%
Vegetación xerofítica 1.177.048 3,9%
Paramos 235.266 0,8%
Bosques 3.318.736 9,0%
Naturales 2.956.470 89,1%
Plantados 362.267 10,9%
Otros Usos 821.161 2,2%
Eriales y aforamientos rocosos 174.079 21,2%
Cuerpos de agua 200.502 24,4%
Otros fines 446.580 54,4%
TOTAL 36.851.093
públicas), lo que conlleva a riesgos de dobles titulaciones sobre el mismo predio, a la titulación
de predios privados, asumiendo erróneamente que son baldíos de la Nación y a la titulación de
baldíos que por su naturaleza son bienes de uso público no adjudicables.
En relación con la informalidad en la tenencia de las tierras, con base en la información del
RUPTA, se estima que cerca del 54% de la población rural no son propietarios de sus tierras,
hecho que evidencia las relaciones informales sobre la misma (poseedores, ocupantes,
tenedores, e.o.). Esta informalidad en la tenencia de la tierra está asociada a una inseguridad
jurídica que favorece y facilita la usurpación y despojo de derechos sobre la tierra, generando
mayor dificultad probatoria para efectos de los procesos de restitución de los bienes inmuebles.
Respecto del abandono y despojo de tierras y territorios por causa de la violencia, la III Encuesta
Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada – 2010, evidenció que el
total de tierras que las familias desplazadas se vieron obligadas a abandonar, vender o entregar a
terceros forzosamente entre 1980 y 2010, ascendieron a 6.638.195 hectáreas. Por su parte, el
PPTP estimó que las tierras abandonadas a causa de la violencia, asciende a 4.259.832 hectáreas,
sin contar 90.236 predios que no cuentan con registro de área en los registros oficiales del
Registro Único de Población Desplazada - RUPD y en el RUPTA.
Por las problemáticas anteriormente relacionadas y con el fin de abordar las causas que
determinan y reproducen la pobreza de la población campesina, el Gobierno colombiano se ha
comprometido con una Política de Tierras y de Desarrollo Rural que se ha estructurado en tres
grandes ejes: Restitución de Tierras, Formalización de la propiedad y Desarrollo rural, las cuales
están soportadas en dos leyes fundamentales: La Ley 1448 de 2011 y la Ley de Desarrollo Rural,
la primera de las cuales fue recientemente aprobada por el Congreso de la República, mientras la
segunda está en consulta previa con las comunidades étnicas para hacer transito en su
aprobación en el Congreso de la República.
En Colombia, según el Registro Único de Población Desplazada –RUPD- a Enero 26 de 2011,
habían ingresado 829.313 hogares, que corresponden a 3´623.961 personas internamente
desplazadas, de las cuales 1’791.559 son ombres y 1’832.402 son mujeres, lo que equivale al
7,96% del total de la población nacional proyectada por el Departamento Nacional de Estadística
(DANE). El 48% de los hogares en situación de desplazamiento tiene jefatura femenina; el 36%
de la población afectada es menor de 18 años. Los grupos étnicos, representan el 11% de la
población desplazada; 9% corresponde a afrodescendientes y 2% a comunidades indígenas. La
información estadística evidencia que el 98% de población desplazada, proviene de las áreas
rurales y en particular de los sectores más pobres (colonos, campesinos, negros e indígenas).
Analizando la geografía y evolución del desplazamiento forzado, para el año 1997 había afectado
a 502 municipios como expulsores de población. En el 2002 esta cifra ascendió a 1.038 y en el
2010 a 1.119 municipios, lo cual equivale al 99.78% del total de municipios del país22. No
obstante, el desplazamiento forzado se ha concentrado en 160 municipios que concentran el
22 El DANE reporta en total 1.122 municipios, distritos o corregimientos departamentales en Colombia.
72% de las personas expulsadas. De acuerdo con las investigaciones de Ibáñez y Muñoz (2010),
en estas mismas regiones se presentó un incremento en la concentración de la propiedad
territorial durante el período 2000-2009.23
23
Ibáñez y Muñoz, idem.
5. Marco de Referencia
La transformación institucional constituye uno de los procesos más importantes del Desarrollo
Rural con Enfoque Territorial –DRET- para garantizar la generación de capacidades endógenas en
los territorios rurales, la profundización de la descentralización, el fortalecimiento de la
participación de los actores locales en los procesos de planificación y toma de decisiones, y la
democratización de la vida civil y política de los territorios.
En este contexto, juegan papel importante las reformas institucionales adelantadas en Colombia,
en materia de: descentralización, planeación nacional y territorial, ordenamiento territorial,
restitución y el acceso a las tierras rurales y el desarrollo rural. Mediante estas reformas se fijan las
“reglas de juego” que constituyen marcos regulatorios que delimitan las acciones de los agentes
económicos y sociales que se desempeñan en los territorios. Estas reglas son de orden
constitucional, legal o institucional, dependiendo del origen y el alcance regulatorio que ellas
tengan.
A continuación hacemos una breve reseña de los principales aspectos conceptuales, normativos e
institucionales que constituyen el marco de referencia de la nueva ruralidad colombiana; en
particular, se hace referencia al enfoque territorial del desarrollo rural y a las transformaciones
normátivas e institucionales que caracterizan el nuevo contexto del desarrollo rural en Colombia.
En particular se enfatiza sobre la descentralización, el ordenamiento territorial, la planeación y las
leyes de tierras y desarrollo rural, por cuanto constituyen el marco regulatorio para desempeño
del sector agropecuario y rural en el presente.
Aspectos Conceptuales
Tal como lo afirma el Banco Mundial en su Informe sobre el Desarrollo Económico 200924, el
territorio es una de las dimensiones más importantes del bienestar de las personas. En la
actualidad el lugar geográfico donde se nace una persona es un correlativo importante de las
condiciones materiales de vida. En efecto, de acuerdo con el DNP (2010) “Colombia se caracteriza
por ser un país heterogéneo en su geografía, con diferentes niveles de desarrollo regional y
condiciones culturales y sociales diversas. Así mismo, presenta grandes brechas en el desarrollo de
sus territorios, las cuales son un reflejo, entre otros aspectos, de las trampas de la pobreza, de la
complejidad de las relaciones territoriales y de fuertes condicionamientos históricos de carácter
estructural”25.
24
Banco Mundial (2009), Informe sobre el Desarrollo Mundial: Una Nueva Geografía Económica, Washington, D.C.
25 DNP (2010), Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para Todos, Capitulo II Convergencia y
desarrollo Regional, Pág. 24
Estas divergencias de ingresos y de niveles de vida – de acuerdo con el BM- son el resultado de un
atributo sorprendente del desarrollo económico “la heterogeneidad territorial”. En efecto, el
crecimiento económico tiende a ser desequilibrado desde el punto de vista geográfico. La
prosperidad no se difunde homogéneamente en toda la geografía y la convergencia de los
ingresos y de los niveles de vida no ocurre espontáneamente por acción de las fuerzas del
mercado. De acuerdo con los estudios de la nueva geografía económica (BM, 2009), en estos
resultados influyen por lo menos a tres atributos: la desigualdad geográfica, la causalidad circular y
los efectos de la proximidad.
El primer atributo –la desigualdad geográfica- implica que no basta con promover el crecimiento
económico para lograr que sus efectos positivos se difundan homogéneamente por todo el
territorio. Es necesario un esfuerzo de los gobiernos adicional por entender y propiciar el
desarrollo territorial. El segundo atributo –la causalidad circular del crecimiento económico- ha
sido un motivo de renovadas esperanzas para que los gobiernos se comprometan con políticas
activas que estimulen los factores endógenos del desarrollo territorial para lograr una mejor
distribución de los beneficios de la prosperidad económica y una mayor convergencia en el
crecimiento de los ingresos y los niveles de vida de los pobladores. Las fuerzas del mercado por sí
solas no garantizan la difusión del crecimiento económico en todo el territorio ni tampoco la
mejora en la distribución de los ingresos. Se requiere de políticas territoriales activas que
combinen la concentración productiva con la articulación y convergencia de las actividades
económicas para lograr mayores valores agregados en el territorio y el mejoramiento de los
ingresos y los niveles de vida.
El tercer atributo –los efectos de la proximidad- implica la incorporación de un criterio en la
formulación de las políticas territoriales: la necesidad de promover la integración económica
regional. Los esfuerzos territoriales asilados no bastan para lograr impactos territoriales
significativos en materia de crecimiento económico, equidad y sostenibilidad de su desarrollo. Se
requiere la integración económica de los territorios para aprovechar mejor los efectos de la
proximidad y las sinergias de la cooperación para conseguir beneficios de largo alcance y
perdurable duración.
Para responder a estos nuevos desafíos de la geografía económica del desarrollo, el PND (2010-
2014) incorporó el enfoque regional en la caracterización de las diferencias regionales que debe
servir de marco de referencia para la formulación de políticas públicas y programas más acordes
con las necesidades y capacidades de cada región. Desde el punto de vista del desarrollo rural, el
PND no solo aboga por la incorporación de la diversidad geográfica de las regiones, de sus recursos
naturales y medio ambientales, de la potencialidad de sus suelos, la variabilidad de climas, etc.
sino también de los desafíos que implican los fenómenos naturales y el cambio climático que están
afectando dramáticamente la vida de los pobladores rurales, el funcionamiento de las economías
regionales, la estabilidad de las infraestructuras productivas y reproductivas, y en general el
desarrollo territorial.
Para lograr un desarrollo rural sostenible, el PND considero necesario lograr la articulación de los
planes de desarrollo territorial, con los planes de ordenamiento y la gestión ambiental, mediante
la incorporación del enfoque de desarrollo territorial en la planificación territorial, en la definición
de los programas sectoriales, y en la articulación de la acción institucional, con visión integral y de
largo plazo.
El enfoque de desarrollo territorial busca integrar los tres atributos geográficos del desarrollo en
un esquema de intervención en áreas de desarrollo rural –ADR-: la proximidad geográfica, la
densidad económica y social y la articulación político-institucional.
El criterio de proximidad geográfica o vecindad implica el reconocimiento que deben tener los
gobiernos locales, en la elaboración de sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, de
que comparten un área geográfica común que cuenta con una dotación de recursos naturales
comunes de climas, suelos, agua, diversidad biológica y servicios medioambientales. Pero también,
el reconocimiento que las presiones antrópicas, las amenazas naturales y del cambio climático
constituyen riesgos que se deben enfrentar conjuntamente para garantizar un desarrollo rural
sostenible y amable con el medio ambiente y su base natural. La proximidad geográfica genera
también posibilidades de una mayor densidad económica y sociocultural.
El segundo criterio de densidad económica y sociocultural tiene que ver con el reconocimiento de
que el territorio es una construcción social e histórica común, donde los pobladores deben lograr
una densidad adecuada de sus actividades productivas y de sus relacionamientos sociales,
culturales e institucionales para enfrentar el desafió contemporáneo de la globalización. Bajo el
lema del Informe de Río (1991) de “pensar globalmente para actuar localmente”, el actores
territoriales deben modificar su manera de pensar para reinventar sus acciones locales buscando
reencausar las cambiantes fuerzas del mercado global con el fin de alentar la concentración y la
densificación de sus actividades productivas para que puedan generar mayores ingresos y una
distribución más equitativa de sus beneficios, a fin de lograr mejores niveles de vida y, en general,
un desarrollo humano y sostenible del territorio. La densidad económica y sociocultural implica
también la necesaria articulación política e institucional.
El tercer criterio de la articulación política e institucional constituye a su vez una consecuencia y
un requisito para la integración de las ADR con enfoque de proximidad geográfica y densidad
socio-económica. Desde el punto de vista metodológico, las estructuras político-institucionales
deben adecuarse a los criterios de proximidad geográfica y de densificación socio-económica para
que puedan encarar los nuevos desafíos del desarrollo rural con enfoque territorial. Y a su vez, la
articulación político-institucional es un requisito para encausar las fuerzas del mercado por la
senda del desarrollo endógeno territorial.
Los aspectos territoriales están estrechamente relacionados con factores de tipo social,
poblacional, demográfico, cultural y ambiental, por lo cual es necesario precisar, para efectos de la
estrategia de desarrollo rural territorial, a qu se refiere cuando se able de territorios rurales. De
acuerdo con Sepúlveda (2003), “Los territorios rurales se definen como un producto social e
histórico delimitado por un espacio geográfico, cuya cohesión deriva de un tejido social específico,
dotado de una base de recursos naturales particular, de unas instituciones y formas de
organización propias, y de determinadas formas de producción, intercambio y distribución del
ingreso”.26
Como producto social e histórico, el territorio rural se entiende desde las múltiples dimensiones
que ocurren al interior de las poblaciones humanas y entre éstas y la base de recursos naturales
de que están dotados los espacios geográficos que lo delimitan y que determinan las formas de
intervención y los modelos o sistemas de producción que le son característicos. Pero también
incorpora las relaciones sociales, económicas, culturales y político-institucionales entre los
territorios rurales y los centros urbanos y regionales.
De otra parte, el desarrollo rural territorial se define como un proceso continuo y ordenado de
transformaciones económicas, sociales e institucionales de los territorios rurales, donde los
actores sociales locales juegan un papel fundamental y cuentan con el apoyo de las agencias
públicas, privadas o de la sociedad civil, cuya finalidad es mejorar las condiciones de vida y el
bienestar de las comunidades rurales.
El territorio es considerado como un producto social e histórico -lo que lo hace un tejido social
único-, dotado de una determinada base de recursos naturales; donde se desarrollan diversas
actividades productivas y de intercambio entre diferentes núcleos poblacionales; y una red de
instituciones y formas de organización que se encargan de regular y darle cohesión a estas
dinámicas territoriales.
El enfoque territorial del desarrollo rural busca lograr la articulación de los agentes, mercados y
políticas públicas y, en este sentido, promover la construcción de una visión compartida del
territorio en armonía con el resto de la economía nacional, y en el marco de los procesos de
globalización e integración económica que constituyen los nuevos escenarios y que implican la
reestructuración progresiva y la adopción de nuevas funciones del desarrollo rural.
La construcción de esa visión compartida tiene como objetivo principal el logro de las metas del
desarrollo y el bienestar de la población, en el marco de una visión prospectiva tanto del nivel
nacional como territorial. En este aspecto, los propósitos del Plan Nacional de Desarrollo
constituyen un marco de referencia obligado para lograr la prosperidad de la población rural;
metas que solo pueden lograrse integrando al PIDERT los criterios de equidad social,
competitividad productiva, manejo sostenible de los recursos naturales y gobernabilidad
democrática de territorio. La prosperidad democrática del desarrollo rural con enfoque territorial
tiene como referentes indiscutibles, la superación de la pobreza rural, la seguridad alimentaria de
la población rural y el logro de la paz.
El desarrollo rural con enfoque territorial es una propuesta que se centra en el territorio, que
considera como fundamentales las interacciones entre los sistemas humanos, los sistemas
26
Sepúlveda Sergio, Rodríguez Adrián, Echeverri Rafael y Portilla Melania. El Enfoque Territorial del Desarrollo Rural.
Dirección de Desarrollo Rural Sostenible. San José, Costa Rica, Agosto, 2003.
productivos y los sistemas ambientales, que buscan garantizar la sostenibilidad del desarrollo, el
carácter multidimensional de los sistemas productivos y su aprovechamiento competitivo, la
inclusión del mayor número posible de grupos sociales vulnerables y la gobernabilidad
democrática del territorio.
Los componentes del Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial se refieren a aspectos
tales como:
El ordenamiento social de la propiedad y acceso a tierras;
El ordenamiento productivo de las actividades productivas que implican el uso adecuado de los recursos del suelo y el agua con fines productivos;
La generación y mejoramiento de los ingresos para las comunidades rurales, especialmente de los pobladores rurales más pobres.
La promoción y fortalecimiento de las cadenas productivas, mediante: la promoción de la organización y desarrollo empresarial de los pequeños y medianos productores; el estímulo a los esquemas de asociación y alianzas entre productores; y el fortalecimiento de las actividades de transformación agroindustrial, y agregación de valor y de comercialización interna y externa.
El acceso a bienes públicos sociales, especialmente salud, saneamiento, nutrición, conectividad, educación, cultura, recreación e inversión en capital humano y seguridad social;
La facilitación de la infraestructura de apoyo a la producción, la transformación y la comercialización agropecuaria y, especialmente, la infraestructura de adecuación de tierras, vías, energía, y comunicaciones;
El fortalecimiento de modelos de gestión local, creación de capacidad institucional a nivel territorial, de apoyo a los municipios en la formulación y ejecución de sus planes de desarrollo y ordenamiento territorial, así como de participación de la sociedad civil en alianzas público privadas, para el desarrollo rural.
Aspectos Normátivos
Transcurrido más de dos década de las reformas descentralizadoras27 los resultados han sido
contradictorios y poco convergentes: en primer lugar, la distribución de los recursos entre
entidades territoriales no ha sido equitativa y su impacto en la disminución de la pobreza urbana y
rural ha sido muy desigual. Mientras la pobreza en las ciudades se redujo en más del 60%, la
27
Las políticas de descentralización en Colombia, al igual que en la mayoría de los países latinoamericanos, forman parte
de un paquete de reformas estructurales conocido como “ajuste estructural” y que tuvo su origen en el Consenso de
Washington.
pobreza rural solo se redujo en un 30%28. Con lo cual las brechas entre el sector urbano y rural se
incrementaron, provocando una mayor migración del campo hacia los centros urbanos.
En realidad, la escasa atención que ha merecido el tema del diseño de un marco institucional
adecuado a las realidades regionales y territoriales del país, se refleja en varias circunstancias que
entraban los procesos de descentralización y reforma política: en primer lugar, el modelo
institucional de la descentralización que se ha ido consolidando en Colombia es un modelo híbrido
y contradictorio, pues por una parte los gobiernos locales son básicamente agentes delegados que
ejecutan políticas y esquemas diseñados en el nivel central y, por otro lado, gozan de autonomía
en la definición de sus políticas (voto programático), y obtienen los recursos directamente de sus
contribuyentes y, por lo tanto, operan dentro del modelo de escogencia o elección pública29
(public choice),
En segundo lugar, los alcances del esquema de elección pública que se introdujo en Colombia con
la elección popular de los mandatarios territoriales y el voto programático, en la práctica se ven
restringidos por la sobredeterminación que el Gobierno Nacional impone a los recursos de la
inversión pública social. En efecto, la participación de los ciudadanos en la escogencia pública de
las prioridades de inversión pública local choca con la rigidez en la asignación de los recursos de
transferencias y la falta de autonomía para priorizar las inversiones locales.
En tercer lugar, el énfasis sectorialista de las políticas nacionales y la atomización de la
responsabilidad en el manejo del proceso en múltiples entidades públicas nacionales han
provocado una alta descoordinación y la falta de un claro liderazgo en los temas de la
descentralización. Esta situación ha tendido a profundizarse con las reformas institucionales de
segunda generación, realizadas con un criterio de racionalidad fiscal exclusivamente sin tomar en
cuenta los requerimientos técnicos y de especialización funcional que requiere el proceso de
descentralización30.
En cuarto lugar, el “sesgo municipalista” (Vargas, 1996) de la descentralización que transfirió
directamente muchas competencias y recursos del nivel nacional al nivel local sin tomar en cuenta
los niveles intermedios provoco muchos desfases y generó muchos vacíos en el proceso
descentralizador
28
El índice de NBI en el sector urbano paso del 48% (1990) a tan solo el 19,6% (2005), mientras que en el sector rural
paso del 75% (1990) al 53,5% (2005).
29 El modelo de “elección pública” fue desarrollado por la llamada “escuela de Virginia” y de acuerdo con Dennis Mueller
(1984) las insuficiencias del mercado para alcanzar el optimo paretiano, en particular para los bienes públicos, justifica la
búsqueda de una solución cooperativa del tipo del federalismo fiscal, en el sentido que la prestación de los servicios
públicos sería más eficiente si se hace de manera descentralizada.
30 En este sentido, la decisión apresurada del Gobierno de Uribe Vélez de fusionar varios Ministerios que manejaban
temas centrales de la descentralización ha provocado un caos monumental.
Este panorama de precariedades institucionales ha sido particularmente grave para el sector agropecuario y rural donde la institucionalidad rural se encuentra fragmentada y centralizada en diferentes entidades y programas nacionales y territoriales que actúan sin ningún tipo de coordinación provocando duplicaciones, altos costos de transacción e ineficiencias económicas.
En las recientes reformas a los marcos normativos de la descentralización se excluyo al sector
agropecuario de la financiación con recursos de participación y se eliminó la obligatoriedad de
invertir en el sector rural una proporción equivalente al nivel de ruralidad existente en el
municipio31. De está manera, se le suprimieron los recursos de participación que venían
garantizando la prestación del servicio de asistencia técnica directa a los pequeños agricultores
(Umata) y se dejó sin financiación la inversión rural productiva. Adicionalmente, se reformó el
sistema de prestación de la asistencia técnica agropecuaria municipal32 para dar paso a un nuevo
esquema de Centros Provinciales de Gestión Agropecuaria.
Durante la última década, la inversión pública del sector agropecuario creció de manera ostensible
(380%), con un crecimiento promedio anual cercana al 50%. Los mayores incrementos se
presentaron durante los años 2006 y 2007 y corresponden a la entrada en vigencia del Programa
de Agro Ingreso Seguro (AIS)33 y el Estatuto de Desarrollo Rural34 (ver gráfico 5). Sin embargo, el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural –MAGDR- siguió concentrado la mayoría de los
recursos de inversión del sector agropecuario (70% de la inversión total agropecuaria de 2009),
representada en el otorgamiento de subsidios a la oferta y transferencias directas a los
productores35.
31
La Ley 715 del 2001, excluyo al sector agropecuario de las prioridades de financiación con los recursos de libre
asignación (20% del total de las transferencias), y eliminó la obligatoriedad de invertir un porcentaje, de los recursos de
participación, proporcional al nivel de ruralidad del municipio, tal como lo se venia haciendo con la Ley 60 de 1993.
32 Mediante la Ley 607 de 2000 y el Decreto reglamentario 3199 de 2002.
33 Ley 1133 de 2007
34 Ley 1152 de 2007
35 De acuerdo con el Informe de Seguimiento a la Ejecución de la Inversión Pública Nacional del Sector Agropecuario,
SUIFP (2009), los recursos del AIS se concentraron en un 65% entre los medianos y grandes productores.
Gráfico Nº 5 Inversión Pública del Sector Agropecuario 2002-2011
Precios Constantes 2009
Fuente: Informe de Seguimiento a la Inversión Pública SUIFP
Planificación y Desarrollo Territorial
En materia de la planeación y el desarrollo territorial, el Gobierno Nacional puso en marcha el Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014, “Prosperidad para Todos”, que parte de reconocer a Colombia
como un país heterogéneo en su geografía, con diferentes niveles de desarrollo regional y
condiciones culturales y sociales diversas. Igualmente, reconoce la existencia de brechas en el
desarrollo territorial y, especialmente, entre el sector rural y el urbano, las cuales son reflejo de las
trampas de la pobreza, de la complejidad de las relaciones territoriales y de condicionamientos
históricos estructurales del desarrollo rural colombiano. En este último aspecto, uno de los
mayores desafíos para lograr la prosperidad democrática, es reparar el despojo de tierras de que
fueron objeto los campesinos desplazados por la violencia política, revertir la inequitativa
distribución de la tierra, garantizar el acceso a la tierra por parte de la población rural más
desfavorecida y la protección de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución
Política de Colombia.
Con el fin de corregir estas inequidades, impulsar el crecimiento de las regiones rezagadas, a partir
de la movilización de sus capacidades endógenas, el PND propuso formular políticas públicas con
enfoque territorial y regional, acordes con las características y capacidades de cada región,
teniendo en cuenta la diversidad de sus recursos naturales y ambientales, las particularidades
geográficas, climáticas, bio-físicas y de los diversos grupos poblacionales que las habitan.
Para lograr un desarrollo rural sostenible es necesario articular los planes de ordenamiento y
gestión ambiental y en general incorporar la planificación y gestión del desarrollo territorial, de
manera integral y con una visión de largo plazo.
El enfoque de desarrollo territorial y regional propuesto busca reducir los desequilibrios
económicos y sociales, incrementando los ingresos y la calidad de vida de la población, movilizar
las capacidades de desarrollo endógeno, aprovechando los efectos de vecindad y sus
externalidades positivas para alcanzar mayor competitividad y prosperidad de sus regiones. Así
mismo, este enfoque de desarrollo territorial facilita la articulación del PND y de los futuros planes
nacionales con los procesos de planificación territorial y de ordenamiento territorial, lo cual a su
vez contribuye al fortalecimiento de las relaciones de la Nación y los territorios y al logro conjunto
de los objetivos de crecimiento económico, mejoramiento de oportunidades sociales y de
fortalecimiento institucional.
El enfoque territorial de la Prosperidad democrática es entendido como una estrategía de
consolidación de las políticas sociales y de desarrollo económico, teniendo como eje principal la
generación de empleo, la reducción de la pobreza y superación de obstáculos que impiden la
convergencia territorial del desarrollo. En el terreno del desarrollo humano y social, se pretende
plantear herramientas que enfrenten los factores que generan desigualdad y la falta de
gobernabilidad en las zonas más afectadas por el conflicto.
En concordancia con el enfoque territorial del desarrollo, el Gobierno Nacional introdujo varias
iniciativas legislativas que buscan desatar un proceso de transformaciones institucionales: la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)36, la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras37, la Ley
de Alianzas Público_Privadas38 y el proyecto de Ley de Desarrollo Rural39 que se presentará ante el
Congreso en la legislatura que comienza en el segundo semestre de 2012.
Ordenamiento Territorial
Mediante la aprobación de la Ley 1454 Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), el pasado
28 de junio de 2011, se establecieron las normas orgánicas para la organización político
administrativa del territorio nacional, los principios, el marco institucional y los instrumentos del
ordenamiento, y las competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las
entidades territoriales y las áreas territoriales especiales.
Esta Ley define el Ordenamiento Territorial (OT) como un instrumento de planificación y de
gestión territorial para la construcción colectiva del territorio nacional, que de manera gradual,
36
Ley 1454 del 28 de junio de 2011, por medio de la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento
territorial.
37 Ley 1448 del 10 de junio de 2011, por medio de la cual se dictan medidas de Atención, Asistencia Técnica y
Reparación Integral a las victimas del conflicto armado interno.
38 Ley 1508 del 10 de enero de 2012, por medio de la cual se establece el régimen jurídico de la Asociaciones
Público-privadas.
39 Se espera que esta ley contenga un mayor número de medidas para le sector
ordenada y progresiva permita lograr una adecuada y flexible organización político-administrativa
del país, para facilitar el desarrollo económico, social e institucional de los territorios, fortalecer la
identidad cultural y el desarrollo territorial. Entendido este como un proceso económicamente
competitivo, equitativo socialmente, sostenible ambientalmente e institucionalmente
democrático, atendiendo la diversidad cultural, social y físico-geográfica de Colombia.
El propósito fundamental del Ordenamiento Territorial (OT) es promover el aumento de las
capacidades endógenas de los territorios para planificar, gestionar y administrar su propio
desarrollo territorial, para lo cual la nueva LOOT fomenta la descentralización, el traslado de
competencias y el poder de decisión de los territorios sobre la senda que debe tomar para
alcanzar sus metas de crecimiento, competitividad, prosperidad y bienestar de la población.
Para ello la LOOT introdujo un conjunto de instrumentos y mecanismos que le permitirán a los
territorios orientar y autogestionar sus procesos de ordenamiento y desarrollo territorial, tales
como:
Las Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial,
Los esquemas asociativos territoriales, que les permiten a las entidades territoriales asociarse y conformar alianzas estratégicas para promover el desarrollo o administrar conjuntamente la prestación de servicios públicos esenciales,
Contratos Plan, mediante los cuales la Nación puede concurrir con las entidades territoriales en la ejecución de proyectos y programas de inversión pública que son de interés de los territorios y se encuentran identificados en sus Planes de Desarrollo Territorial o en los Planes de Ordenamiento Territorial (POT),
Creación de zonas especiales de inversión que son de interés estratégico para el desarrollo del país y la superación de los desequilibrios regionales.
Restitución y Acceso a las Tierras Rurales
Por iniciativa del Gobierno Nacional, el Congreso de la República aprobó la Ley 1448 de 2011
Restitución de Tierras y Reparación de las víctimas de la violencia, con el propósito de dotarlas de
mecanismos y garantías para recuperar sus tierras que le fueron despojadas, mediante el
establecimiento de una justicia transicional que permite adelantar procedimientos expeditos para
restituir sus derechos de propiedad y tenencia y reparar integralmente a las víctimas.
El objetivo general de esta política es contribuir a restablecer el goce efectivo de los derechos de la
población desplazada, en riesgo de desplazamiento, y otras víctimas del despojo (PSD, PRD, OVD)
a causa de la violencia armada, sobre la tierra y el territorio, mediante un enfoque de acceso a la
justicia integral y diferencial.
Los objetivos específicos de esta política son:
a) Restituir los derechos y las expectativas de derechos relacionados con la propiedad de la tierra y los territorios a las víctimas del despojo, atendiendo a la magnitud y complejidad de este
fenómeno, contribuyendo, así mismo, al esclarecimiento de la verdad de las modalidades y efectos del despojo.
b) Prevenir el despojo de tierras y territorios a través de acciones de protección y formalización con el fin de evitar nuevos despojos, contribuir a culminar los procesos de restitución y garantizar la no repetición.
c) Diseñar y poner en marcha un sistema de atención a las víctimas, oportuno, ágil y de bajos costos, que facilite su acceso a la justicia, en articulación con la política de verdad, justicia y reparación.
d) Implementar una jurisdicción especializada que permita el acceso a la justicia transicional relacionada con la política de restitución de tierras y territorios.
e) Contribuir a reparar el menoscabo a la población de buena fe exenta de culpa que resulta afectada al hacer efectiva la restitución de las tierras y territorios.
f) Contribuir a mejorar las condiciones de vida de la población sujeto de esta política mediante su articulación con otras políticas, especialmente las de Prevención y Protección, Vivienda, Generación de Ingresos, Retornos y Reubicaciones, Verdad, Justicia y Reparación.
Esta política tiene como elementos fundamentales:
a) un marco normativo de justicia transicional; b) la creación de una unidad de gestión de la
restitución con el fin de documentar, tramitar y resolver en forma ágil las reclamaciones de las
víctimas, c) la creación de jueces para aplicar este nuevo procedimiento de restitución, d) el
desarrollo de un registro georeferenciado de predios despojados, y e) un conjunto de
instrumentos mediante los cuales se pueda compensar y reparar a las diferentes victimas del
despojo y el abandono forzado de las tierras. Todos estos elementos se encuentran definidos en la
Ley de Victimas y Restitución que se encuentra en la última fase de aprobación el Congreso de la
República.
Desarrollo Rural
Finalmente, hace curso –en consulta previa- el proyecto de Ley de Desarrollo Rural que establece
las disposiciones, normas, mecanismos y procedimientos para fomentar el desarrollo rural con
enfoque territorial que tiene como finalidad mejorar el bienestar y la prosperidad de la población
rural. En esta Ley se entiende el Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (DRET) como el proceso
de transformación productiva, social e institucional de los territorios rurales, en el cual los actores
sociales locales juegan un rol preponderante y cuentan con el apoyo de las entidades públicas,
privadas y de la sociedad civil, que tiene por finalidad mejorar la competitividad territorial, el
bienestar y la prosperidad de la población rural, y corregir los desequilibrios territoriales en los
procesos de desarrollo.
La Ley define el territorio rural como un espacio construido social e históricamente, que tiene una
delimitación geográfica precisa e integra cuatro componentes básicos:
un territorio con actividades económicas diversas, interrelacionadas;
una población principalmente ligada al uso y manejo de los recursos naturales, con una cultura propia;
unos asentamientos con una red de relaciones entre si y con el exterior; y
unas instituciones – gubernamentales y no gubernamentales - que interactúan entre si.
La política de Desarrollo Rural tiene los siguientes elementos principales:
Recoge, ordena, actualiza y complementa toda la legislación sobre tierras y desarrollo rural.
Define el ordenamiento macro de usos productivos de las tierras y de las aguas, el aprovechamiento eficiente de los mismos y promueve el desarrollo rural para la competitividad y para reducir la pobreza.
Pretende el ordenamiento y delimitación de la frontera agrícola, ampliando y consolidando las reservas forestales, resolviendo los conflictos de uso que se presentan en estas zonas y creando un mecanismo de coordinación y articulación de los usos del suelo.
Reordenamiento productivo y de ocupación del suelo relacionado con la vocación económica y competitiva de las tierras rurales a través de la organización y dotación de riego y adecuación de tierras; apoyo a cadenas productivas; definición de clusters de innovación y agricultura de escala mundial; definición de zonas de reconversión productiva; definición de zonas de modernización de agricultura tradicional y función social de la propiedad rural igual a zonas de desconcentración.
Se establecen instrumentos de desarrollo agropecuario, no agropecuarios y bienes públicas(servicios básicos e infraestructura productiva), y se ordenan y se articulan en las Áreas de Desarrollo Rural para generar impactos y desarrollo.
El Ministerio y el Incoder han retomado el modelo de áreas de desarrollo rural, las cuales incorporan otras figuras legales como las Zonas de Reserva Campesina (ZRC), Territorios Colectivos y Zonas de Desarrollo Empresarial, y otros programas como las Zonas de Consolidación y las de desarrollo alternativo, las zonas de frontera y los programas de desarrollo y paz, entre otros40 para reducir la pobreza y mejorar la competitividad. Eso se hace con enfoque territorial multisectorial y multifuncional, criterio de focalización y flexibilidad y adaptabilidad a las condiciones locales.
Implementar esta política implicará reformas institucionales incluyendo, entre otras:
El fortalecimiento institucional de la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios (UPRA).
La creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión para la Restitución de Tierras41 Esta unidad tiene como propósito acompañar los procedimientos de acceso a los mecanismos de reparación y restitución de la Ley de Víctimas, con el fin de que puedan recuperar los derechos sobre la tierra que perdieron a causa de la violencia generalizada.
40
Dos figuras de ordenamiento territorial
41 Unidad administrativa especial para la restitución de tierras
La reforma del INCODER y otras instituciones adscritas al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
El ofrecimiento de tierras, ubicadas dentro de la frontera agrícola, a cambio de una erradicación voluntaria de cultivos de uso ilegal y la promoción del desarrollo alternativo42.
La modificación de instrumentos de apoyo y asistencia técnica del Ministerio, como también del programa de Desarrollo Rural con Equidad -DRE.
La Ley establece que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) tendrá por objeto
fundamental, promover y apoyar la ejecución de la política de ordenamiento de la propiedad rural
y uso del suelo establecida por el Ministerio de Agricultura para fomentar el desarrollo productivo
en el medio rural, facilitar a la población campesina el acceso a los factores productivos, fortalecer
a las entidades territoriales y sus comunidades, y propiciar la articulación de las acciones
institucionales bajo los principios previstos en esta ley.
Son funciones del INCODER:
1. Liderar los procesos de coordinación inter e intrasectoriales que posibiliten la integración de las acciones institucionales en el medio rural, y suscribir convenios interinstitucionales que articulen las intervenciones de las instituciones públicas, comunitarias o privadas de acuerdo con las políticas definidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
2. Coordinar los procesos participativos de planeación institucional, regional y local, para la definición de programas de desarrollo rural con enfoque territorial que permitan a los actores rurales la identificación de oportunidades productivas y la concertación de las inversiones requeridas.
3. Promover la consolidación los programas de desarrollo rural con enfoque territorial, que permita atender realidades específicas de las comunidades rurales, en consonancia con las políticas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y en cumplimiento del Plan Anual de Inversiones aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes.
4. Otorgar subsidios directos para beneficiar a los hombres y mujeres de escasos recursos y a los pequeños productores mediante los mecanismos señalados por la política del Gobierno Nacional y los y los lineamientos fijados por la UPRA para promover el adecuado uso del suelo y del agua. Los subsidios directos podrán ser utilizados para:
a) Formalización y acceso a la propiedad rural;
b) Requerimientos financieros de los proyectos productivos;
c) Adecuación de tierras;
d) Asistencia técnica;
e) Vivienda de Interés Social Rural;
f) Y los demás subsidios o incentivos que determine el Gobierno Nacional.
42
En Colombia significa la promoción de cultivos legales y productos orientados al mercado
El Incoder podrá administrar directamente, o mediante contratos de fiducia, los subsidios
respectivos.
5. Otorgar subsidios a la infraestructura extrapredial de los distritos de adecuación de tierras hasta por 40% del costo de la infraestructura de acuerdo con los lineamientos que determine la UPRA.
6. Facilitar a los pequeños y medianos productores rurales el acceso a los factores productivos, para lo cual el Incoder podrá gestionar y otorgar recursos de financiación o cofinanciación, subsidios e incentivos para apoyar la ejecución de programas o proyectos de inversión encaminados a desarrollar el potencial productivo y a elevar los ingresos de los productores rurales.
7. Constituir Zonas de Reserva Campesina o de Desarrollo Empresarial.
8. Conceder derechos reales de superficie sobre los baldíos o los bienes fiscales patrimoniales.
9. Adjudicar baldíos con vocación productiva a los particulares en el término de la presente ley.
10. Fortalecer los servicios de asistencia técnica, en los términos de la presente ley, prestados por las Secretarías de Agricultura, las entidades de investigación, la Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria, los Centros Provinciales de Gestión Agroempresarial, las organizaciones de profesionales u otras entidades públicas o privadas, de acuerdo con las características particulares de los proyectos productivos.
11. Promover con las entidades encargadas como el Sena, ICA, Corpoica, Secretarías de Agricultura, universidades, centros provinciales de gestión agroempresarial, organizaciones de profesionales, las Umatas y otras entidades públicas o privadas, procesos de capacitación a las comunidades rurales en asuntos de organización, acceso y uso de los factores productivos, formación socio empresarial y gestión de proyectos.
12. Prestar asesoría a los aspirantes a las distintas clases de subsidios sin perjuicio de las que presten otras entidades según lo previsto en esta ley, así como desarrollar programas de apoyo a la gestión empresarial rural y a la integración de las entidades del sector.
13. Asesorar y acompañar a las entidades territoriales, comunidades rurales y al sector público y privado, en los procesos de identificación y preparación de proyectos en materia de infraestructura física, de servicios sociales y de seguridad social, en coordinación con otros organismos públicos, privados y entidades competentes.
14. Apoyar y fortalecer los espacios de participación del sector público, comunitario y privado en el marco de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural y los Consejos Seccionales de Desarrollo Agropecuario Consea, para concretar acuerdos estratégicos en torno a los programas de desarrollo rural con enfoque territorial. Propiciar mecanismos de veedurías y participación ciudadana para ejercer el control social sobre las inversiones públicas que realice la entidad.
15. Definir y adoptar la distribución de los recursos necesarios para adelantar los programas de su competencia prioritariamente orientados a los programas de desarrollo rural con enfoque territorial que se definen en esta Ley, con sujeción a los criterios previamente establecidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
16. Desarrollar e implementar sistemas de vigilancia, seguimiento y evaluación de los planes, programas y proyectos relacionados con el cumplimiento de la misión institucional.
17. Ejecutar la interventoría técnica y financiera de los proyectos que sean objeto de subsidio. Tal interventoría puede ser efectuada directamente o contratada con un tercero que demuestre idoneidad técnica, física, financiera y tecnológica para adelantar dicha función.
18. Gestionar y celebrar convenios de cooperación científica, técnica y financiera con entidades nacionales y extranjeras que contribuyan al cumplimiento de su misión institucional.
19. Adelantar el proceso de delegación de funciones en los términos que defina el Gobierno Nacional.
Continuar con la titularidad de los contratos relacionados con diseño y construcción de
los distritos de riego de importancia estratégica que el Gobierno Nacional seleccione de
aquellos que se encuentren pendientes de ejecución en la actualidad.
6. Marco Metodológico
En el marco de los propósitos nacionales de la política de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial
–DRET- y el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para Todos” se requiere dise ar
una estrategia -con visión de largo plazo que incorpore los criterios de equidad, competitividad,
sostenibilidad y gobernabilidad- que promueva un proceso de transformación productiva, social e
institucional de los territorios rurales, con el objetivo de mejorar el acceso de los pobladores
rurales a una oferta articulada de bienes y servicios públicos que esté adecuada a sus
requerimientos y a las condiciones propias de sus actividades productivas, sociales y culturales,
mediante lo cual se busca mejorar el bienestar de sus pobladores, corregir los desequilibrios
regionales en el desarrollo territorial y lograr la prosperidad del sector rural colombiano.
Igualmente, la estrategia debe incluir los mecanismos institucionales más idóneos para garantizar
el fortalecimiento de las capacidades endógenas para gestionar su propio desarrollo y hacerlo
sostenible.
Esta estrategia tiene una característica especial, en el cual los actores sociales locales tienen un
papel preponderante y cuentan con el apoyo de las agencias públicas, privadas o de la sociedad
civil, y se adelanta mediante un instrumento de focalización y priorización que ya ha sido utilizado
en Colombia en años anteriores, conocido con el nombre de “Áreas de Desarrollo Rural” –ADR- y
que hoy se integra al Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (PIDERT) y que
este documento pretende señalar las bases y los criterios para su diseño e implementación.
El PIDERT, se desarrollará en regiones geográficas que tienen una relativa homogeneidad,
expresada en las características bio-físicas y ambientales, histórico-sociales y económico-
productivas similares, y que comparten los beneficios de la vecindad y sus externalidades positivas
para lograr un mayor crecimiento y competitividad regional.
El objetivo económico fundamental de la estrategia del PIDERT consiste en promover una
transformación productiva capaz de generar condiciones para el desarrollo regional sostenido,
donde el mejoramiento de la productividad y la competitividad son claves para lograr que las
cadenas productivas con potencialidades adquieran ventajas competitivas en los mercados
regionales y globales, y por ende constituyan una fuente estable para el mejoramiento de los
ingresos y el nivel de vida de los pobladores rurales.
En un contexto de creciente inserción a la economía mundial y de apertura de los mercados,
mejorar la competitividad de la producción agropecuaria requiere aumentar y mejorar la calidad y
el volumen de la producción bajo un enfoque de conglomerados productivos que integren vertical
y horizontalmente la investigación, producción, transformación, comercialización y consumo.
Dentro de esta estrategia de desarrollo rural, es fundamental involucrar a los pequeños
productores en esquemas asociativos que faciliten su incorporación en procesos de
empresarización y articulación con inversionistas privados (alianzas), que mejoren su
productividad y su capacidad de negociación, y de esta manera faciliten su inserción en los
mercados.
Todo lo anterior permitirá a los productores rurales avanzar hacia esquemas asociativos con un
enfoque empresarial, insertándolos a mercados promisorios, como una condición necesaria para
lograr opciones de una vida digna y sostenible para los habitantes del campo colombiano. Los
niveles de competitividad dependen fundamentalmente de la calidad y la productividad de la
producción agropecuaria y rural que garanticen la rentabilidad de las actividades productivas,
como un propósito central de la transformación productiva de los PIDERT.
Además del componente productivo, el PIDERT debe incluir un plan para asegurar la provisión de
bienes públicos, que incluye principalmente inversiones en servicios públicos sociales como salud,
educación y seguridad social, así como en dotación de infraestructura productiva como vías
secundarias y terciarias, comunicaciones y energía.
Adicionalmente, el programa integral de desarrollo rural debe incluir una estrategia de
fortalecimiento de la institucionalidad rural que permita la participación activa de todos los
actores locales en la definición y puesta en marcha de la estrategia y de los planes, programas y
proyectos que integran el PIDERT. En particular, se requiere el fortalecimiento de las instancias de
participación tales como los CMDR, Mesa de Tierras y demás mecanismos institucionales.
En cada PIDERT se aplicará un enfoque de planeación estratégica que permita obtener una visión
integral y compartida del desarrollo económico y social de una región de acuerdo con la dotación
de recursos naturales y ambientales, el curso histórico de su desarrollo socio-cultural y sus
capacidades endógenas, que determinan la senda de su prosperidad y sostenibilidad de su propio
desarrollo.
La metodología que se adopta para organizar estos PIDERT parte de la necesidad de lograr un
enfoque territorial de gestión del desarrollo rural, que además es integral (multisectorial y
multifuncional), focalizado, y flexible a las condiciones locales.
En los PIDERT se aplica un esquema de intervenciones directas que se ajusta a su realidad y a los
requerimientos de sus productores, lo que se expresa en un Plan de Acción que contiene la
programación multisectorial de las inversiones correspondientes. También se adoptan
mecanismos operativos y administrativos especiales para la ejecución de los recursos que
financian los planes de acción, como es el caso de los "Contratos-Plan" aprobados en la Ley del
Plan de Desarrollo.
Adicionalmente, en todos los PIDERT se sugiere que se adopte un mecanismo de “ventanilla única”
que permita integrar las distintas intervenciones del plan en un solo punto, a fin de desplegar
articuladamente la oferta de servicios de las instituciones participantes en la ejecución de la
estrategia de desarrollo rural, y así facilitar el acceso de los pobladores rurales a la oferta de
dichos servicios y a la posibilidad de obtenerlos de manera coordinada y articulada.
En el Enfoque Territorial del Desarrollo Rural, la unidad básica de observación e intervención se
estructura a partir de la articulación de las dimensiones socio-cultural, económico-productiva,
ambiental y político-institucional que constituyen las unidades de análisis y caracterización para
lograr una visión integral del desarrollo rural-territorial, tal como se explican a continuación.
Dimensiones del Perfil Territorial
Figura 1 Dimensiones del perfil territorial
La dimensión ambiental.
La dimensión ambiental se refiere a la interacción entre los elementos físicos, bióticos y
agroecológicos que se dan en un entorno geográfico e histórico determinado. Esa interacción da
lugar a un sistema vivo y cambiante de articulaciones entre los sistemas naturales, productivos y
sociales asentados en un territorio cuyos atributos comprenden una base de recursos naturales,
una estructura de relaciones económico-productivas, unos asentamientos poblacionales y una red
de relaciones político-institucionales y sociales que condicionan y regulan los procesos de
transformación social, económica e institucional.
Por lo tanto, un elemento que caracteriza y diferencia los territorios rurales es su dependencia de
la base de recursos naturales y de las interacciones entre los elementos físicos, bióticos y
espaciales. Esta nueva concepción de lo rural, fundada en la dependencia de los recursos naturales
y ambientales, le imprime al desarrollo rural unas dinámicas que superan el constreñimiento de lo
agropecuario, al incorporar en el análisis y las intervenciones los aspectos relativos al manejo
armónico de los ecosistemas (bosques, áreas montañosas, humedales, ecosistemas marinos), la
preservación de la diversidad biológica, el uso eficiente de los recursos del suelo y el agua, el
manejo y mitigación de los riesgos generados por el cambio climático, la generación de bienes y
servicios ambientales, el uso del paisaje para actividades turísticas (etno, eco, agroturismo, etc.) y
el mejor aprovechamiento de las articulaciones urbano-rurales.
Con esta nueva concepción se destaca, adem s, la importancia de lo rural, un reconocimiento que
resulta crítico en un país que tiene una de sus principales ventajas comparativas en su rica
dotación de recursos naturales. La ruralidad se vuelve entonces estrat gica en la construcción de
un modelo de desarrollo sostenible, armónico en su relación con la base de recursos naturales, y
viable económica, política y socialmente.
La dimensión económico-productiva.
La dimensión económica-productiva se relaciona con las actividades económicas y los sistemas
productivos que se desarrollan en el territorio, a partir de esa base de recursos naturales y
ambientales para garantizar la provisión de los bienes e ingresos económicos a los distintos grupos
poblacionales; las dinámicas demográficas y las distintas interacciones que acompañan las
relaciones sociales de producción, y los procesos históricos e institucionales que condicionan y
regulan esas relaciones sociales y que conforman los capitales económico, humano y social del
territorio.
La dimensión económica subraya la importancia de la competitividad como un requisito
fundamental del desarrollo rural que incluye aspectos tales como: la diversidad de los sistemas
productivos (agropecuarios, mineros, turísticos, culturales y ambientales); la generación de
empleo e ingresos para la población rural; el acceso a activos productivos (tierra, agua) y a bienes
y servicios públicos, especialmente a aquellos que generan capacidades endógenas (educación,
salud, información, innovación, investigación, transferencia tecnológica); la dotación de
infraestructuras de apoyo (tales como vías, centros de acopio, tecnologías de información y
comunicación, etc.); las actividades de transformación agroindustrial y de generación de valor
agregado; y la organización productiva, los arreglos institucionales y las alianzas público-privadas.
La dimensión socio-cultural
La dimensión social y cultural abarca las dinámicas poblacionales (campesinos, índigenas,
afrodescendientes, etc); sus diversas formas de relacionamiento y cohesión social; sus imaginarios,
valores, costumbres y las diferentes expresiones e identidades culturales. Esta dimensión incluye
aspectos tales como la satisfacción de las necesidades básicas, la preservación de las identidades y
la herencia cultural, los sistemas de valores y las prácticas culturales, el desarrollo artítico y
recreativo, el acceso equitativo a las oportunidades económicas y sociales, la seguridad familiar y
ciudadana, la solidaridad y apoyo mutuo, especialmente para afrontar las calamidades, amenazas
y riesgos climáticos y naturales. En general, se trata de hacer énfasis en la formación de
capacidades endógenas y los procesos de autogestión para el desarrollo sostenible de los
territorios.
La dimensión político-institucional.
La dimensión política-institucional se refiere a todos aquellos arreglos políticos e institucionales
que regulan las interacciones sociales, los conflictos y garantizan la cohesión social y la
gobernabilidad democrática. De manera tal que está dimensión propugne por el diseño de
instrumentos y “arreglos” institucionales que fortalezcan: la participación ciudadana en los
procesos democráticos de toma de decisiones; las capacidades de autogestión y la autonomía
administrativa de los gobiernos territoriales y las comunidades locales; la descentralización en la
asignación de recursos y el empoderamiento local en la toma de decisiones; la coordinación,
concurrencia y armonización entre los distintos niveles e instancias de la administración pública; la
transparencia y la rendición pública de cuentas (accountability); la confiabilidad y mejoramiento
en el acceso a la información; y la prevalencia de valores éticos democráticos, humanísticos y
solidarios.
Sin embargo, para lograr la integralidad del desarrollo rural-territorial es necesario adoptar un
enfoque multidimensional que articule las distintas dimensiones bajo un propósito común o
“visión compartida” de territorio. Esta visión se debe construir de manera participativa e
incremental, desde los niveles local, regional y nacional, a partir de los criterios de equidad,
sostenibilidad, competitividad y gobernabilidad.
En primer lugar, el criterio de equidad social implica una equidad intraregional o intrapoblacional,
según el cual la asignación de los recursos debe hacerse con un criterio de discriminación pósitiva
a fin de favorecer a los núcleos de población más vulnerables; tales como población desplazada,
indígenas, mujeres cabeza de familia, niños, etc,
En segundo lugar, la equidad también debe ser intergeneracional que –de acuerdo con la
definición propuesta por la Comisión Brundtlan- se define como la distribución equitativa de los
recursos entre generaciones; de tal manera el uso actual de los recursos NO comprometa su
disponibilidad para las generaciones futuras . Este es un elemento fundamental para lograr un
desarrollo rural sostenible que no comprometa el acceso de las generaciones futuras a los
beneficios del progreso actual.
El concepto de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –DRET- tambi n incorpora una visión
multisectorial en la definición de las políticas públicas. Se intenta, así, superar el enfoque
meramente sectoriales, y favorecer un planteamiento integral en la conceptualización de políticas,
en su instrumentación y en la definición de arreglos institucionales para su ejecución. En t rminos
económicos, se reconoce el car cter polifac tico y complementario del sector agropecuario con
los demas sectores productivos, los servicios ambientales y la función económica de las
e ternalidades del territorio rural. En t rminos sociales, se aboga por la articulación con los otros
sectores sociales de salud, educación, agua potable y saneamiento básico, protección social,
empleo, cultura, deportes y recreación sobre la base de los requerimientos territoriales.
Finalmente, el abordaje integral del DRET requiere de una nueva institucionalidad, con la
suficiente flexiblilidad, pluralismo y democracia para adaptarse a los diversos territorios e
interpretar las necesidades de las sociedades rurales. La institucionalidad rural debe ser capaz de
generar los mecanismos y espacios de participación de la ciudadanía que garanticen la cohesión
social, la gobernabilidad y el desarrollo sostenible.
En estos contextos se hace necesario que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER-,
conforme a su misión, fortalezca su capacidad institucional para liderar, acompañar y asistir
técnicamente el desarrollo de estas acciones y, especialmente, logre el despliegue de su capacidad
de coordinación para convocar la concurrencia y participación de todos los actores locales,
promoviendo la generación de los espacios institucionales y comunitarios de planificación y
gestión del desarrollo rural con enfoque territorial, que constituyan la base de la nueva
institucionalidad rural.
Fases de estructuración de los Programas de Desarrollo Rural
con Enfoque Territorial-PIDERT-.
Con base en las consideraciones anteriores, a continuación se presenta un esquema metodológico
para el diseño y preparación de los PIDERT, que se debe organizar en fases y en el cual se señalan
los elementos fundamentales e instrumentales para la estructuración de los PIDERT:
Figura 2 Fases del PIDERT
1. Fase de alistamiento y priorización: En esta primera fase que se realiza a nivel nacional y
utilizando la información secundaria disponible en las diferentes fuentes alfanumericas,
geográficas y documentales, generada por entidades públicas, privadas y mixtas, se hace la
identificación y valoración de las áreas rurales suceptibles de intervención por parte de la
política pública, con base en los criterios de pobreza rural, proximidad geográfica,
articulación funcional, relativa homogeneidad de las condiciones agroecológicas y
productivas. Esta información es de carácter general y, en algunos casos tiene propósitos
específicos asociados con la identificación de características que resultan útiles para los
fines de identificación de zonas o áreas geográficas de interes estratégico. En particular, se
priorizaron las zonas correspondientes a los corredores geográficos del Plan Nacional de
Consolidación –PCIN- y las dos áreas de desarrollo consideradas pilotos en el PND (La
Mojana y la Altillanura)43 Las escalas utilizadas se refieren, en general, al nivel municipal.
2. Fase de caracterización y concertación con actores claves del desarrollo rural: En esta
fase se realiza el reconocimiento de las condiciones económico-productivas, bio-físicas,
sociales, culturales y ambientales de las áreas de desarrollo rural, a partir de variables y
fuentes de información secundaria más precisas que luego se validan en talleres
participativos con actores públicos, privados y comunitarios presentes en los territorios
que son convocados de común acuerdo con las autoridades territoriales (Alcaldías,
Secretarias de Agricultura y de Planeación, y seccionales de las Entidades Públicas
Nacionales). En estos talleres participativos se lleva a cabo la identificación y concertación
del mapa de agentes institucionales y actores sociales más representativos de los niveles
departamental y municipal que tomarán parte de las decisiones de las Áreas de Desarrollo
Rural. Esta fase incluye también la realización del inventario o estado del arte de estudios,
propuestas y programas de desarrollo que se han realizado en la ADR.
3. Fase de Planeación estratégica participativa: Durante esta fase y mediante la realización
de eventos de planeación estratégica participativa, se lleva a cabo la construcción de la
visión compartida del territorio, la selección de las líneas estratégicas del Programa
Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –PIDERT- y la identificación de los
programas, proyectos y acciones que se consideran estratégicas para lograr las
transformaciones económicas, sociales e intitucionales de las Áreas de Desarrollo Rural –
ADR-.
4. Fase de programación de las inversiones del PIDERT: En esta fase se realiza la formulación
y estructuración financiera de programas y proyectos de inversión en las ADR, se definen
las fuentes de recursos, los cronogramas y las alianzas público-privadas indispensables
para la ejecución del PIDERT.
5. Fase de elaboración del Contrato-Plan: Durante esta fase se define y se estructura
Contrato-plan entre las instancias públicas, de orden local, regional y nacional, se
establece el mecanismo institucional y se concretan las alianzas público-privadas y de
cooperación internacional para la gestión, financiación y ejecución del Contrato-Plan
6. Fase de seguimiento y evaluación, diseño de sistema de información, Indicadores,
informes periódicos y mecanismos para evaluar y ajustar las intervenciones en los PIDERT.
La aplicación de un metodología como la aquí esbozada requiere de una nueva gestión
institucional que supere el enfoque sectorial tradicional que adoptan las Entidades Públicas
43
En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para Todos se identificaron y priorizaron tres áreas piloto de
desarrollo: La Mojana, La Altillanura y el Corredor del Pacífico
Nacionales para definir sus inversiones, por lo que se hace necesario el fortalecimiento de la
institucionalidad rural y, primordialmente, reformar y fortalecer el INCODER, dotándolo de
instrumentos y recursos necesarios para llevar a cabo un proceso de tal naturaleza.
En este marco de la reforma institucional, es necesario flexibilizar los esquemas de gestión
institucional de los PIDERT, a fin de atender las particularidades y las dinámicas territoriales
diferenciadas y lograr formas más eficientes y de mayor costo-beneficio para la entrega de una
oferta integrada de servicios, incluyendo las alianzas público-privadas en dichos esquemas, así
como la vinculación directa de las entidades y organizaciones locales.
Dicha oferta de bienes y servicios públicos articulada a través de Programas Integrales de
Desarrollo Rural con Enfoque Territorial –PIDERT- debe incorporar por lo menos las siguientes
líneas de acción:
De ordenamiento social de la propiedad y acceso a tierras:
Estas acciones pueden incluir el otorgamiento de subsidios directos para:
a. Formalización y acceso a la propiedad rural.
b. Definición de áreas de desarrollo rural
c. Constitución de Zonas de Reserva Campesina.
d. Constitución de Zonas de Desarrollo Empresarial.
e. Concesión de derechos reales de superficie sobre baldíos o bienes fiscales con vocación
productiva.
f. Acompañamiento en la definición y alinderamiento de zonas protegidas o de utilidad
pública, tales como: sabanas comunales, playones, ciénagas, bosques, etc.
De ordenamiento y Desarrollo Productivo:
Las acciones de ordenamiento y desarrollo productivo buscan hacer más eficiente y sostenible el
uso de los recursos de suelo, agua y ambientales, mediante la aplicación de mecanismos e
instrumentos tales como:
a. Riego y Adecuación de tierras.
b. Vivienda rural
c. Proyectos productivos.
d. Asistencia Técnica
De acceso a bienes y servicios públicos:
Asesorar y acompañar a las entidades territoriales, comunidades rurales y a las organizaciones de
productores en la identificación y preparación de proyectos e iniciativas para acceder a:
a. Oferta de servicios públicos sociales de salud, educación, seguridad social, recreación,
deportes y cultura.
b. Dotación de Infraestructura productiva: vías rurales, comunicaciones, energía,
comercialización, etc.
Fortalecimiento de la Institucionalidad y Escenarios de Participación a nivel Regional y Local:
Apoyos e incentivos que permitan mejorar la institucionalidad rural y los escenarios de
participación mediante acciones tales como:
Apoyo y fortalecimiento de la planificación territorial.
Fortalecimiento de los espacios de participación y planificación territorial, tales como:
Consejos Municipales de Desarrollo Rural, Consejos Seccionales de Desarrollo Rural, Consejo
Territoriales de Planeación, Veedurías y participación ciudadana para ejercer el control
social a las inversiones públicas y la rendición de cuentas.
Capacitación y fortalecimiento de las organizaciones sociales y de productores rurales
Asesoría para la identificación de negocios regionales, conglomerados y proyectos
productivos,
Los mecanismos que favorezcan el establecimiento de alianzas u otras formas asociativas
Creación de capacidades locales para que las regiones identifiquen sus potencialidades y se
articulen en igualdad de condiciones con la oferta institucional del nivel central.
7. Componente Institucional
La transformación institucional constituye uno de los procesos más importantes del Desarrollo
Rural con Enfoque Territorial –DRET- para garantizar la generación de capacidades endógenas en
los territorios rurales, la profundización de la descentralización, el fortalecimiento de la
participación de los actores locales en los procesos de planificación y toma de decisiones, y la
democratización de la vida civil y política de los territorios.
Las políticas públicas son el conjunto de normas, mecanismos, procedimientos e instrumentos
institucionales, derivados del marco regulatorio, que tienen como propósito fundamental habilitar
y generar capacidades endógenas del territorio, mediante el mejoramiento de la competitividad
territorial y la atracción de nuevas inversiones que aprovechen el potencial endógeno, exploren las
oportunidades que ofrecen los contextos regionales, nacionales e internacionales, y potencien las
articulaciones intersectoriales y las sinergias socio-económicas que se generan en el territorio por
efectos de la vecindad y la densidad territorial.
La e pectativa es que, en el corto y mediano plazo, se logre romper los “cuellos de botella” para
generar nuevas fuentes de empleo e ingresos, y que el conjunto de las empresas rurales
contribuyan al incremento de las rentas sociales en las áreas de desarrollo rural, mediante la
puesta en marcha de procesos de transformación productiva, social e institucional en beneficio de
las comunidades rurales y de la prosperidad del campo colombiano.
Las políticas públicas habilitantes del PIDERT deben ser diversas y flexibles, en correspondencia
con la diversidad y heterogeneidad de la agricultura tropical y de las dinámicas territoriales, pero
comparten unos denominadores comunes, tales como: la participación de los actores locales en la
toma de decisiones, la gobernabilidad del territorio, la descentralización de las decisiones, la
gestión democrática del territorio, a través de procesos de planificación participativa y control
social del territorio.
En Colombia, la mayoría de los territorios han incorporado los ejercicios participativos en los
procesos de planificación y gestión del desarrollo territorial, dentro de los cuales el sector agrícola
y el medio rural adquieren una importancia estratégica. En ese contexto, las estrategias del PIDERT
deben buscar la articulación de los productores rurales (AF) a los mercados, fortalecer los vínculos
entre la producción agropecuaria y las actividades productivas no agrícolas (ERNA), y promover la
integración de las nuevas funciones urbanas en el desarrollo rural. De esta forma, las políticas del
PIDERT pueden ayudar a corregir las “fallas de mercado” que e cluyen e impiden el acceso de la
población rural a los mercados de bienes y servicios del desarrollo rural.
En este sentido, la estrategia del Programa de Desarrollo Rural Integral con Enfoque Territorial –
PIDERT- se apoya en las fuerzas que desata la innovación institucional para fortalecer las
capacidades endógenas del territorio, los procesos participativos y organizativos de las
comunidades rurales y reforzar el tejido y la cohesión social en el territorio.
Las políticas del PIDERT cuentan con dos enfoques para orientar los procesos de análisis e
implementación: en primera instancia, el enfoque de cadena mediante el cual, con una mirada
amplia, se busca la articulación de las actividades agrícolas con otros sectores económicos y/o
productivos, tales como el comercio y los servicios; y en segundo lugar, el enfoque territorial que,
con una visión multisectorial, pluralista e integral, vincula las actividades agrícolas con otras
actividades productivas rurales no agrícolas, y con las funciones urbanas del desarrollo rural,
dentro de las cuales se destacan: los servicios ambientales (regulación del uso de los recursos del
suelo y agua, biodiversidad, oxígeno, captura de carbono, etc.), las contribuciones sociales y
culturales, y el abastecimiento de alimentos para la población urbana.
En el contexto del marco normativo e institucional descrito anteriormente, las acciones del PIDERT
se pueden agrupar en cuatro tipo de intervenciones que permitirán desatar procesos de
transformación económica, social, ambiental e institucional en los territorios rurales priorizados
(ver figura 4):
Acciones de Ordenamiento y desarrollo productivo,
Acciones de Ordenamiento social de la propiedad y acceso a tierras,
Acciones para facilitar el acceso de los pobladores rurales a los bienes y servicios públicos, y
Acciones para el fortalecimiento institucional y de escenarios de participación a nivel regional y local.
Figura 3 Tipologia de intervenciones del PIDERT
Intervenciones de Ordenamiento y Desarrollo Productivo a nivel
rural.
El ordenamiento y el desarrollo productivo constituyen factores esenciales para facilitar el acceso
de los productores rurales a los mercados que les permita mejorar sus ingresos, generar nuevos
empleos y disminuir los costos de transacción y la vulnerabilidad frente a las fluctuaciones de los
precios y a los riegos del cambio climático. Para ello, el PIDERT dispone de dos estrategias que son
complementarias: el enfoque de cadena y el enfoque territorial.
Mediante la estrategia de cadena se busca integrar las actividades productivas agropecuarias y
rurales con otros sectores económicos y productivos con el fin de generar sinergias y
complementariedades en la construcción de la cadena de valor que incluyen: suministro de
servicios de asistencia técnica y transferencia de tecnologías – insumos - producción agropecuaria
– manejo postcosecha – comercialización – transformación agroindustria - consumo. La
articulación de estos eslabones permitirá disminuir los costos de transacción, aumentar la
eficiencia económica y la competitividad económica, y superar los obstáculos o fallas de mercado
que excluyen a la población de los servicios y beneficios del desarrollo.
La segunda estrategia de competitividad territorial busca que, mediante una visión multisectorial y
multidimensional, se logre una articulación más orgánica de las comunidades rurales, sus
territorios y sus sistemas productivos. Está visión territorial enfatiza la importancia de articular las
actividades agrícolas con otras actividades productivas no agrícolas, tales como el turismo, los
servicios ambientales o las funciones urbanas del desarrollo rural, para la generación de empleo e
ingresos, así como la diversificación de las actividades productivas que desatan procesos
endógenos de crecimiento virtuoso.
Las nuevas funciones urbanas del desarrollo rural (Schetjman, 1999) tienen que ver con los
servicios ambientales (provisión de agua, conservación de la biodiversidad, producción de oxígeno,
captura de CO2, entre otras), la oferta de paisaje rural, el agroturismo, la recreación, los deportes
rurales (pesca deportiva, excursiones y caminatas, parapente, cross, rappel, montañismo, entre
otros) y las actividades culturales (fiestas, carnavales, festivales, etc.). Igualmente, estas funciones
valorizan el papel de los entornos rurales (hinterland agrícola) y enfatizan la importancia de las
articulaciones entre las actividades productivas rurales y urbanas.
En congruencia con las estrategias anteriormente señaladas (cadenas y territorios), el PIDERT
podría incorporar las intervenciones que a continuación se enuncian, dependiendo de las
características y las dinámicas territoriales:
Intervenciones para promover la articulación de los productores a los mercados dinámicos
Se trata de acompañar a los productores rurales en lograr los encadenamientos entre los distintos
eslabones de las cadenas productivas que les permitan superar las barreras de ingreso a los
mercados más dinámicos, tales como las plataformas comerciales urbanas, los supermercados, las
centrales de abastos, etc. Estos mercados urbanos establecen estándares de calidad, volumen y
frecuencia que difícilmente cumplen los pequeños productores rurales de manera aislada. Por lo
tanto, el esfuerzo de los encadenamientos deben contemplar desde el eslabón de la investigación,
la innovación y la asistencia técnica, hasta la venta y el consumo.
Las políticas públicas y sectoriales se han ocupado mucho de este tema de las cadenas productivas
y existen muchos mecanismos e instrumentos que pueden ser usados para lograr estos propósitos.
En particular, en materia de innovación, transferencia de tecnología y asistencia técnica, el
Ministerio de Agricultura ha venido diseñando, con el apoyo de CORPOICA, una estrategia integral
para apoyar estos temas y donde el INCODER tiene la competencia de acompañar la formulación
de Planes Regionales de Asistencia Técnica y Desarrollo Rural. Aspecto del cual nos ocuparemos
más adelante.
En este sentido, el INCODER ha venido trabajando en el diseño de un esquema de integración a los
mercados, conocido como Portafolio, mediante el cual se promueve la integración hacia delante –
con los mercados de productos- a trav s de los llamados “integradores”, que son b sicamente un
mecanismo mediante el cual se pueden estructurar distintos arreglos para la compra-venta de la
producción agrícola que ofrecen estabilidad en los precios y los volúmenes de oferta, pero a su vez
requieren el cumplimiento de estándares de calidad, inocuidad, frecuencia y volúmenes de
entrega. Para ello, los integradores deben realizar arreglos y contratos de suministro con los
pequeños productores rurales. Estos arreglos de compra-venta requieren a su vez mejorar las
prácticas de cosecha, manejo de postcosecha y comercialización para lo cual, los integradores o las
empresas que hagan sus veces, deberán diseñar e implementar los mecanismos que garanticen
estos resultados. Igualmente, el esquema de Portafolio incluye la integración hacia atrás –con el
mercado de los servicios-, mediante el mecanismo de los integradores o articuladores que
acompañan a los productores en la negociación de los servicios e insumos requeridos, con lo cual
pueden lograr economías de escala y mejores condiciones en materia de calidad y precio de los
insumos.
Estos esquemas de “integración-articulación” deben ser muy fle ibles y adaptarse a las
condiciones particulares de cada región. Así, por ejemplo, el Plan de Abastecimiento Alimentario
de Bogotá –PAAB- a creado el mecanismo de las “Nutriredes” y las ”Agroredes” que operan como
integradores de demanda y oferta, respectivamente y que se encuentra articulado a la operación
de Plataformas logísticas urbanas44, donde se realizan las transacciones.
No obstante, la diversidad y flexibilidad de los esquemas de integración de las cadenas, estos
tienen unos denominadores comunes, tales como: la gestión colectiva de los contratos, el
establecimiento de mecanismos de seguimiento, control y verificación del cumplimiento de los
contratos. Lo mismo que la adopción de incentivos y castigos que estimulen y garanticen el
cumplimiento de los contratos.
Acciones para promover la gestión colectiva de las cadenas.
La gestión colectiva de las cadenas productivas apunta a facilitar la participación efectiva y
equitativa de los pequeños productores rurales en las cadenas productivas, especialmente de los
grupos más vulnerables (mujeres cabeza de familia, jóvenes, población desplazada y adultos
mayores) para los cuales se deben adoptar mecanismos e incentivos que fomenten su
participación y garanticen corregir las asimetrías de poder en las negociaciones. En algunos países
se est promoviendo la “gestión social de cadenas” que son m todos y mecanismos de
negociación colectiva de contratos comerciales, cuyo objetivo fundamental es lograr términos
justos y equilibrados en el manejo de las relaciones y en la participación en los beneficios de los
encadenamientos productivos y comerciales.
En resumen, todos estos mecanismos son para lograr la negociación colectiva de las relaciones
contractuales, normas de calidad y precios de los productos entre los actores de los diversos
eslabones de la cadena. Dos de los componentes esenciales para formar o consolidar las
capacidades de negociación en los pequeños productores, son: la formación y capacitación de los
agentes de la cadena; y el manejo de información de precios y mercados. Tal como lo
describiremos en los siguientes acápites.
Acciones para promover la innovación, transferencia tecnológica y asistencia técnica integral a los pequeños productores rurales
En el mundo contemporáneo, dominado por la sociedad del conocimiento y las tecnólogias de la
información y las comunicaciones –TIC-, la innovación y el desarrollo tecnológico son fuentes
fundamentales de la transformación productiva, por cuanto permite incrementar la productividad
y sostenibilidad de la producción agropecuaria y rural mediante la integración de los procesos de
generación, validación, ajuste y transferencia de tecnología a los productores rurales.
Teniendo en cuenta que durante las últimas décadas el servicio público de asistencia técnica
agropecuaria se debilitó considerablemente en el país, los pequeños y medianos productores
44
En la actualidad el PAAB cuenta con una Plataforma logística en operación, en el barrio Los Luceros de la
Localidad de Ciudad Bolivar, que está operada por una Asociación de productores de Frijol de Sumapaz-
Cabrera.
rurales no tuvieron acceso al conocimiento, la innovación y el desarrollo tecnológico, ampliando la
brecha tecnológica entre la agricultura familiar y la agricultura comercial.
Por estas razones, la innovación y transferencia tecnológica tendrán un tratamiento preferencial
en la formulación del PIDERT con el propósito de fortalecer las capacidades endógenas y exógenas
del desarrollo territorial, el uso sostenible de los recursos naturales y la consolidación de la
institucionalidad rural para la prestación del servicio de asistencia técnica agropecuaria y rural.
Para ello, es fundamental que el sistema de transferencia de tecnología integre los procesos de
generación, validación, ajuste y transferencia de tecnología, a través de la formulación de Planes
Integrales de Asistencia Técnica (PIAT). Estos planes deben tener cobertura regional y contener
paquetes tecnológicos integrales que incluyan los criterios de sostenibilidad, productividad y
competitividad de los sistemas productivos rurales estratégicos, tal como se describe en la
siguiente figura.
Caracterización y localización de los
Sistemas Productivos Estratégicos
Requerimientos
de Tecnologías
Innovación
y Desarrollo
Tecnológico
Sistemas productivos regionales estratégicos
Tecnología
Disponible
Tecnología Local
de Producción
TLP
Tecnología a
probar en fincas
Tecnología de
aplicación
inmediata
Elementos de TLP
eficientes
Elementos de TLP
a mejorar
RECOMENDACIONES EN PRIMERA APROXIMACIÓN R1
Confrontación
PAQUETES TECNOLÓGICOS INTEGRALES
C
R
I
T
E
R
I
O
S
Sostenibilidad
d Productividad
Competitividad
TRANSFERENCIA DE TECNOLOGÍA
RECOMENDACIONES TECNOLOGICAS R2 ………. Rn
TRANSFERENCIA Y EVALUACIÓN DE TECNOLOGÍA
PROGRAMA INTEGRAL DE ASISTENCIA TÉCNICA
Figura 4 Programa Integral de Asistencia Técnica –PIAT-
La formulación del Programa Integral de Asistencia Técnica –PIAT- es una tarea que se enmarca
dentro de las competencias que la política de desarrollo rural le ha señalado el Incoder de
“acompañar la formulación de los planes de asistencia técnica” la cual contempla las siguientes
acciones:
Caracterización y localización de los principales sistemas productivos de la región: mediante la
utilización de herramientas participativas del Diagnóstico Rural Rápido (DRR) se busca identificar
los principales sistemas productivos existentes en la región, los cuales deben ser evaluados y
caracterizados de acuerdo con su importancia económica, cobertura, uso de los recursos
naturales, niveles tecnológicos, conflictos ambientales, empleo e ingresos generados, prácticas
culturales asociadas y localización geográfica. Para determinar la localización geográfica de los
sistemas productivos se puede hacer uso de los instrumentos de la cartografía social que ofrecen
abundante información, tanto cuantitativa como cualitativa, y permiten elaborar mapas detallados
con la distribución espacial de los principales sistemas productivos.
Priorización de los sistemas productivos estratégicos: generalmente nuestras economias
campesinas están compuestas por una gran diversidad de sistemas productivos45 que comparten
45
En las evaluaciones rurales rápidas que se han realizado en las áreas de desarrollo se han encontrado una
gran diversidad de sistemas productivos –en algunos casos más de 20- que comparten las mismas
condiciones agroecológicas.
las mismas zonas agroecológicas, sin embargo, no todos ellos tienen la misma importancia
económica, social y ambiental . Por lo tanto, es necesario realizar un ejercicio de priorización
utilizando criterios tales como: su importancia socioeconómica, cobertura geográfica, niveles
tecnológicos utilizados, balance de intercambios bioenergéticos, entre otros.
Balance de la oferta de tecnologias disponibles y de tecnológicas aplicadas localmente: un aspecto
fundamental en la formulación de los PIAT es realizar un inventario de las tecnologias disponibles,
lo mismo que identificar las tecnologias aplicadas localmente (TLP) en las distintas zonas de
producción. Para ello se recomienda igualmente hacer uso de las herramientas participativas del
DRR que garantizan el levantamiento de una abundante y cualificada información de las TLP
Validación y ajuste de las TLP: el balance de las tecnologias disponibles y de las TLP permite
realizar las primeras recomendaciones para la transferencia tecnólogica, para lo cual se puede
recurrir al diseño de prácticas demostrativas (días de campo, visitas guiadas, parcelas
demostrativas, etc,) que permiten probar la eficiencia de las TLP, identificar las tecnologias de
aplicación inmediata y los ajustes que son necesarios hacer para mejorar las prácticas de
implementación o adopción tecnológica. Este componente debe incorporar la capacitación y la
extensión de las buenas prácticas a los productores de las áreas de desarrollo para garantizar la
transferencia de las TLP.
Integración de los Paquetes Tecnológicos y Transferencia Tecnológica: una vez realizado el ajuste y
validación de las TLP, se requiera estructurar los paquetes de recomendaciones tecnológicas que
serán llevados al campo por parte de los extensionistas o asistentes técnicos rurales. Estos
paquetes tecnológicos deben tener la suficiente flexibilidad para ser adaptados a la diversidad de
situaciones y problemáticas propias del medio rural trópical. Sin embargo, deben contener los
criterios de sotenibilidad, productividad y competitividad requeridos para lograr una adacuada y
eficiente adopción tecnológica por parte de los productores rurales.
Intervenciones de Ordenamiento social y la planificación del
desarrollo de los territorios rurales.
Los territorios rurales son creaciones sociales formadas a través de la historia de las sucesivas
ocupaciones poblacionales, que se entremezclan en identidades culturales, comparten una base
común de recursos naturales, un repertorio de actividades económicas y productivas (agrícolas y
no agrícolas), donde se forjan las relaciones socioculturales, económicas y las instituciones que le
dan forma y regulan las relaciones entre los actores del mundo rural entre sí y con los entornos
biofísicos, territoriales y urbanos.
Las acciones de ordenamiento social del desarrollo rural tienen como propósito trazar las bases
de la ocupación socio-productiva del territorio, establecer las áreas destinadas a la infraestructura
social y de apoyo a la producción y fijar las reglas para facilitar la ocupación sostenible de las
actividades económicas y sociales, que generen nuevas fuentes de empleo e ingresos rurales y
garantizar el acceso a la propiedad rural.
Por tales motivos, las intervenciones de ordenamiento y planificación del desarrollo de los
territorios rurales deben propugnar por lograr la articulación armónica y sostenible de las
actividades agropecuarias y rurales con las dinámicas urbanas, tanto a nivel local como regional y
nacional. La ejecución de este tipo de intervenciones debe estar en correspondencia con los
planes de ordenamiento territorial y, por lo tanto, enmarcadas dentro de las políticas de uso y
aprovechamiento de los recursos del suelo y el agua, tal como lo establece el nuevo marco
institucional del ordenamiento territorial y sectorial, a partir de la aprobación de la Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial –LOOT- (1454/11) y la creación de la Unidad de Planificación de
Tierras Rurales y Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios, UPRA, adscrita al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural46.
Mediante la expedición de la LOOT, se establecieron las normas orgánicas del ordenamiento
político administrativo del país, los criterios y los instrumentos del ordenamiento territorial y se
distibuyeron las competencias entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas territoriales
especiales.
A nivel sectorial, la UPRA se creó con el propósito de orientar las políticas de gestión del territorio
rural para usos agropecuarios, mediante la planificación y la fijación de los lineamientos, criterios e
instrumentos para el ordenamiento social de la propiedad rural, la promoción del uso eficiente del
suelo para fines productivos agropecuarios, la adecuación de tierras, el mercado de tierras rurales,
y el seguimiento y evaluación de las políticas de ordenamiento social y productivo del sector rural.
Por otra parte, estas políticas buscan promover el uso eficiente y sostenible del suelo y de los
recursos hidrícos, mediante la reconversión productiva de las áreas con conflicto de uso, la
diversificación de los sistemas productivos y el ordenamiento de la ocupación productiva de los
territorios rurales.
Para ello, la formulación del PIDERT debe contemplar acciones en materia de:
Acceso a la propiedad de las tierras rurales,
Establecimiento de áreas de desarrollo rural,
Establecimiento de zonas de reserva campesina,
Establecimiento de zonas de desarrollo empresarial,
Promoción de economías de aglomeración y desarrollo agroindustrial,
Promoción del uso de los “derec os de superficie”,
Políticas para la gestión integral de los recursos naturales y del agua,
Acciones de promoción del turismo rural y de los atractivos naturales, históricos y culturales
46
Mediante la expedición del Decreto 4145 del 3 de noviembre de 2011, se creó la Unidad de Planificación
de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios –UPRA-, como una unidad administrativa
especial adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Acceso a la propiedad de las tierras rurales:
La inequitativa distribución de la propiedad y la alta informalidad de la propiedad rural constituyen
grandes obstáculos para el acceso de los pequeños productores rurales a los beneficios de las
políticas públicas y el aprovechamiento de nuevas oportunidades de generación de ingresos y
empleo, que les permita superar las trampas de la pobreza y lograr mejores niveles de bienestar y
progreso de las comunidades rurales.
La alta concentración de la propiedad rural genera ineficiencias en el funcionamiento de los
mercados de tierras y constituye una gran obst culo para lograr romper los “cuellos de botella” del
desarrollo rural.
Por estas razones, resulta de la mayor conveniencia social y eficiencia económica, incorporar en la
formulación del PIDERT acciones orientadas a facilitar el acceso de los pequeños productores al
mercado de tierras, mediante el otorgamiento de subsidios integrales para la compra de tierras
que incluyan recursos para el adelanto de los proyectos productivos o iniciativas productivas. En
particular, se debe incorporar el subsidio integral para la Conformación de Empresas Básicas
Agropecuarias –EBAS- para lograr el acceso a la propiedad rural, bajo un nuevo esquema de
asignación focalizada de estos recursos que garantice la concurrencia de acciones y recursos en la
generación de economías de escala y de rentas sociales que conduzcan al mejoramiento de la
calidad de vida y el bienestar de las comunidades rurales.
Una de las modalidades de asignación focalizada de los subsidios integrales de tierras, que se ha
venido estudiando, es la identificación de conglomerados o aglomeraciones de predios que
permitan emprender acciones integrales e integradas de desarrollo rural-territorial, que
acompañen la compra de tierras con proyectos productivos, asistencia técnica, desarrollo
empresarial, dotación de infraestrutura de apoyo a la producción, acceso a mercados, articulación
a las cadenas productivas y, fortalecimiento organizativo.
Áreas de Desarrollo Rural –ADR-:
Las ADR son un instrumento de planificación y focalización de la Estrategia de Desarrollo Rural con
Enfoque Territorial –DRET-, mediante el cual se logra articular las demandas o Agendas de
desarrollo rural, de una región determinada que ha tomado la iniciativa de emprender un proceso
compartido y conjugado de transformaciones económicas, sociales e institucionales, con la oferta
de bienes y servicios públicos que agencian las entidades gubernamentales del orden local,
regional y nacional47. En este sentido, concurren los esfuerzos gubernamentales, privados y
comunitarios, mediante el establecimiento de alianzas público-privadas que les permite construir
una visión compartida, trazar una senda común, fijar unas estrategias y emprender un programa
común de desarrollo rural del territorio.
47
El aporte de recursos de la cooperación internacional, también forman parte del PGN.
Zonas de reserva campesina:
Las Zonas de Reserva Campesina –ZRC-, fueron creadas por la Ley 160 de 1994 y reglamentadas
por el Decreto 1777 de 1994, como una figura de ordenamiento social y productivo de los
territorios rurales que tiene como finalidad contener la expansión de la frontera agrícola, corregir
los fenómenos de concentración o fragmentación antieconómica de la propiedad rural, regular la
ocupación y el aprovechamiento de las tierras, y consolidar el desarrollo sostenible de las zonas de
economía campesina y de colonización. Después de varios años de estancamiento y
estigmatización, las ZRC volvieron a tener cabida dentro de las políticas públicas del Gobierno del
Presidente J.M. Santos, como un instrumento privilegiado de la política de tierras del Gobierno
Nacional.
Zonas de Desarrollo Empresarial:
Las Zonas de Desarrollo Empresarial son un instrumento del ordenamiento social de la propiedad
orientado a dinamizar el mercado de tierras y a fomentar el uso eficiente del suelo, mediante la
incorporación de sistemas sustentables con escalas adecuadas de producción, que conserven el
equilibrio entre la oferta ambiental, el aumento de la producción agropecuaria y la incorporación
de infraestructura social y de apoyo a la producción. Este mecanismo se impulsa mediante las
alianzas publico-privadas con la participación de las entidades territoriales, el sector privado y las
comunidades rurales, y de conformidad con las políticas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural y de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Promoción de economías de aglomeración y desarrollo agroindustrial:
Se trata de establecer incentivos para promover la asociación de pequeñas y medianas empresas
rurales que quieran establecer conglomerados o acuerdos para generar determinados bienes o
servicios de apoyo a las cadenas productivas agropecuarias y rurales, que se concentran en ciertas
áreas cercanas a los mercados o a los centros urbanos. Estas acciones tienden a ordenar
funcionalmente determinadas actividades productivas que son complementarias en espacios o
zonas específicas, generando economías de aglomeración que reducen los costos de transacción,
hacen más eficientes los procesos productivos y generan empleo e ingresos de manera más
concentrada.
Promoción del uso del “derecho real de superficie”:
El derecho real de superficie sobre predios rurales es un mecanismo mediante el cual el
propietario de un predio rural le otorga a otra persona el uso y aprovechamiento económico de la
superficie del inmueble, para emplearla por un tiempo determinado en actividades agrícolas,
ganaderas, forestales, piscícolas, agroindustriales, turísticas o para la prestación de servicios
ambientales.
El proyecto de Ley de Desarrollo Rural, establece las condiciones, circunstancias de modo y lugar, y
los mecanismos para la constitución del derecho real de superficie. En particular, faculta al Incoder
a conceder el derecho real de superficie sobre los baldíos y bienes fiscales de la Nación, a favor de
entidades públicas para la explotación de recursos naturales no renovables y de particulares que
se asocien para la ejecución de proyectos en Zonas de Desarrollo Empresarial –ZDE-
Políticas para la gestión integral de recursos naturales y particularmente del agua con fines productivos agropecuarios:
El más reciente Informe Mundial del Agua (PNUD, 2912)48 señala que el mundo actual se enfrenta
a una grave crisis del agua como consecuencia del continuo aumento de la presión sobre los
recursos hídricos que ejercen el cambio climático y la demanda mundial de agua. Advierte que
todas las señales indican que la crisis se está empeorando a medida que crece la demanda de
recursos hídricos en el mundo y en muchas regiones disminuye la probabilidad de disponer de
agua dulce, como consecuencia del cambio climático. En estas regiones ocurre una verdadera
tragedia en la medida que los mayores efectos recaen sobre las poblaciones más pobres, que
sufren el peso de la escasez y de la mala calidad del agua que los hace mucho más vulnerables a
las enfermedades relacionadas con la falta de agua potable.
La crisis del agua pesa asimismo sobre el entorno natural, que padece la contaminación creciente
de los cuerpos de agua por los desechos que se vierten a diario, el exceso o el uso indebido de los
recursos hídricos que genera conflictos cuyos efectos comprometen no solo las poblaciones
actuales sino las generaciones futuras que están cada vez más amenazadas por esta crisis del agua.
La demanda de agua procede básicamente de cuatro actividades: la agricultura, la producción de
energía, los usos industriales y el consumo humano. De acuerdo con las estimaciones del IDEAM,
en Colombia estas actividades representan respectivamente los siguientes usos: agrícola con el
54%, consumo doméstico 29%, industrial el 13% y la generación de energía el 3%. Aunque el país,
al igual que la mayoría de los países de América Latina y el Caribe (ALC), presenta un balance
hídrico favorable, en la medida que dispone de abundantes reservas hídrica (26%) y la demanda
solo alcanza al 6%; sin embargo, la extensión y gravedad de los conflictos de uso son cada vez más
dicientes. Según esos mismos estudios, se evidencia que existe una afectación de la calidad de los
recursos hídricos del país con el consiguiente efecto sobre la disponibilidad para los diferentes uso
y, particularmente, con mayor intensidad en determinadas regiones, donde los desbalances son
más pronunciados y donde los efectos del cambio climático están amenazando con mayor fuerza
la capacidad de regulación de la oferta hídrica.
En palabras del Informe Mundial del Agua, la crisis del agua es esencialmente una crisis de gestión
de los recursos comunes49, es decir de gobernabilidad del sector hídrico, el cual se enfrenta con
48
Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos en el Mundo, UNESCO
Programa Mundial de Evaluación de los Recursos Hidrícos –WWAP-, 2012.
49 Los recursos o bienes comunes se distinguen de los bienes públicos porque son recursos naturales cuyo
tamaño es lo suficientemente grande para sutraer de su uso colectivo. En terminos de E. Ostrom (2000), los
situaciones inciertas y muy complejas debido a la carencia de instituciones adecuadas para la
regulación del suministro ordenado y sostenible del agua, la fragmentación de las estructuras
institucionales (predominio de un enfoque de gestión sectorial sobre uno territorial), la
contradicción de intereses “aguas arriba” y “aguas abajo” en lo que se refiere a los derec os de los
ribereños y al acceso al agua, la transferencia ilícita de recursos públicos al sector privado y la
imprevisibilidad en la aplicación de las leyes, reglamentos y prácticas en materia de permisos, lo
cual impide el funcionamiento de los mercados.
A pesar del tipo de limitaciones anotadas, Colombia dispone de una legislación muy avanzada en
temas relacionados con los usos del agua y políticas que vinculan la vida rural a tales temas: a)
gestión de cuencas; b) uso eficiente del agua en producción agropecuaria y rural; c) manejo del
riego; d) tratamiento de aguas para consumo humano; e) gestión social de los recursos en el
ámbito de territorios y comunidades; y f) manejo local entre actores multisectoriales y negociación
de conflictos, entre otros.
La lógica de esas políticas apuntan a garantizar la gestión integral de los recursos hídricos50 a
través del ordenamiento de cuencas y microcuencas (POMCA), los planes para el uso eficiente del
agua, el manejo integral de aguas subterráneas, la política de calidad, los planeas de saneamiento
y manejo de vertimientos (PSMV) y la aplicación de incentivos para la valoración de bienes y
servicios ambientales. Sin embargo, se adolece de instituciones y políticas que promuevan una
gestión territorial integral de los recursos hídricos y ambientales con plena participación de la
población rural y de los usuarios del agua.
En ese contexto de gestión integral del agua, los PIDERT deben facilitar la formulación participativa
de estrategias de manejo de los recursos hídricos, que incorporan en la práctica la gestión social
de los recursos naturales. Con respecto a la dimensión ambiental, se han abierto opciones de
proyectos productivos que aprovechan otros espacios y funciones del territorio, como servicios
ambientales, producción forestal sostenible, protección de cuenca, uso sostenible de la
biodiversida (germoplasma).
La gestión social de los recursos naturales sumada a la promoción de agricultura limpia (orgánica)
y la producción de productos “con determinadas características” pueden servir de pilares para
estrategias de desarrollo sostenible que se articulen a nichos particulares de mercado, como los
corredores ecológicos y los zoocriaderos.
Por otro lado, en el caso de los distritos de riego, la gestión social de los recursos hídricos es
también el modus operandi; de hecho, las organizaciones de usuarios son las instancias que
norman, regulan y controlan el uso eficiente del agua.
recursos de uso común son aquellos que por su naturaleza no tienen derechos de propiedad individual bien
definidos.
50 Ver documento Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico, Viceministerio de Ambiente,
MAVDT, 2010.
En síntesis, de las notas anteriores se derivan por lo menos dos argumentos centrales:
La necesidad de ejecutar políticas de gestión de los recursos naturales en combinación con políticas complementarias.
La importancia vital que cumple la formación (fortalecimiento) de las capacidades de los recursos humanos y de las organizaciones de la sociedad civil en procesos de planificación ambiental y de protección de los recursos naturales.
Acciones de promoción del turismo rural y de los atractivos naturales, históricos y culturales:
El objetivo fundamental de estas políticas es aprovechar el patrimonio histórico-cultural de
determinados territorios con potencial para convertirse en atractivo turístico y, por ende,
potenciar esa actividad como motor de desarrollo.
Evidentemente este tipo de políticas es una variante de los programas de apoyo a las pymes que
buscan valerse del potencial endógeno de cada territorio. Sin embargo, una de las atribuciones
especiales de este tipo de emprendimiento es su capacidad especial para generar empleo de
múltiples tipos y diversos ámbitos, lo que les concede un alto potencial como multiplicador
económico a las comunidades, a través de la diversificación y ampliación del consumo local y la
dinamización de la economía territorial.
Por ejemplo, la combinación de actividades turísticas basadas en la cultura/historia y el ambiente
(bosque), como componentes para establecer pymes de turismo ecológico, turismo aventura,
turismo-cultura, han recibido un apoyo especial de parte de programas específicos como resultado
de su potencial para generar nuevas fuentes de empleo. Una situación similar se ha observado en
poblados de indígenas o de afro-descendientes, donde la comunidad organizada comparte con los
turistas sus símbolos y tradiciones, ropa y ritos, restos arqueológicos, sitios de hazañas históricas
de épocas pretéritas, danzas, comida y bebida.
En ambos casos, se observan conjuntos (clusters) de emprendimientos, con cierta concentración
espacial, que se complementan (y a veces compiten) alrededor de temas específicos. También
sirven para fortalecer los lazos de unión de las comunidades y las motiva a prepararse y transitar
desde empresas rurales individuales hacia organizaciones dispuestas a formular estrategias de
desarrollo conjunto con base en sus actividades cotidianas.
simismo, aparecen productos con “identidad de origen informal”. La tradición del lugar y el
producto han trascendido su entorno inmediato y la información sobre determinados productos,
comida, bebidas, artesanía, textiles, calzado, entre otros, y los servicios han sido ampliamente
difundidos entre futuros clientes.
En resumen, los programas turísticos establecidos para potenciar dichos activos se complementan
generalmente con otras actividades y políticas, cuyo foco es la agroindustria rural o los recursos
naturales, ya que estas empresas rurales desbordan un potencial para generar esa clase de
sinergias. Sin embargo, la experiencia de este tipo de empresas rurales ha demostrado que para su
éxito se requieren programas específicos de fortalecimiento del capital humano y social, cuyo
contenido incorpore los componentes tradicionales de gerencia de empresas rurales, en
yuxtaposición con contenidos referidos a la historia y cultura que está tratando de difundirse. Es
importante resaltar que las tasas de innovación de sus productos, en este caso servicios turísticos,
son más altas que las del promedio, con el fin de mantener o aumentar la captación de demanda
adicional.
Finalmente, el aprovechamiento de los atractivos culturales e históricos brinda oportunidades
para que la población local reconstruya animaciones históricas / culturales relacionadas con
formas de vida, bailes, ritos religiosos, comida y actividades históricas, lo que refuerza la esencia
de su identidad territorial. Además, estas empresas rurales generan como valor agregado la
recuperación y conservación de facetas poco promovidas del patrimonio intangible de las
comunidades.
Intervenciones para facilitar el acceso de los pobladores rurales a
los bienes y servicios públicos.
La persistencia de los desequilibrios y las brechas entre el sector rural y el urbano colombiano y,
particularmente, las dificultades de los pobladores para acceder a los bienes y servicios públicos
constituyen uno de los problemas más críticos que debe enfrentar el diseño de las políticas
públicas en el país.
Por esta razón, la formación y el fortalecimiento del capital humano en el sector rural constituye
una de las prioridades del Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial, con el propósito
de generar capacidades endógenas y de mejorar el bienestar y la calidad de vida de la población
rural.
Las intervenciones para garantizar el acceso a los servicios sociales tales como salud, educación,
vivienda, suministro de servicios domiciliarios, hacen parte de este grupo de intervenciones
prioritarias. Para ello es necesario realizar un gran esfuerzo de coordinación intersectorial y entre
los niveles nacional, departamental y local, dado que la prestación de estos servicios ha sido
descentralizada pero los mecanismos de asignación de los recursos de participación (SGP)
permanecen centralizados.
El papel del PIDERT en este sentido es el fortaler las capacidades territoriales para estructurar y
formular los proyectos o programas de inversión que permitan ampliar la cobertura y el acceso de
los pobladores rurales a los servicios sociales básicos. Especialmente, en materia del incremento a
las tasas de cobertura y calidad de salud, educación, vivienda rural, agua potable y saneamiento
básico. Para ello, el PIDERT debe ayudar a integrar los requerimientos territoriales en un Programa
de demanda de bienes y servicios sociales básicos.
También se deben contemplar acciones relacionadas con el acceso al conocimiento, y la
innovación tecnológica y la transferencia de tecnologías. Este tipo de acciones reconocen que el
conocimiento es un factor clave de la competitividad, particularmente entre pequeños
productores entre quienes hay grandes posibilidades para el incremento de la competitividad. Se
trata fundamentalmente de una política con visión de largo aliento, que demanda importantes
compromisos de inversión.
Intervenciones en materia de regulación de mercados incluye las de relaciones laborales en el
territorio, encaminadas a reducir imperfecciones en los mercados de trabajo regionales; por
ejemplo, mediante la institucionalización de recursos de intermediación laboral, junto a las de
formación, que son orientadas por el Sena.
Las políticas de mitigación de la pobreza, agrupadas en programas de presidencia (Departamento
para la prosperidad social), se traducen en subsidios temporales y directos a los pobladores
rurales. Desde una perspectiva individual los subsidios directos a los pobladores rurales tienen un
impacto significativo. Es una categoría crucial de políticas para enfrentar casos de pobreza
extrema, hambrunas, desastres y en general contingencia. De hecho, estos programas tienen
presencia institucional en las regiones, y las poblaciones acceden a ellos. Para fines de coyunturas,
y de acciones subsidiada, hacen parte de la política nacional, y se traducen en intervenciones que
el PIDERT deberá tener presente en su planeación y gestión.
Este conjunto de acciones constituyen la base de la transformación social que se propone llevar a
cabo el Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial, principalmente a través del
fortalecimiento y transformación de la institucionalidad del sector rural que permita mejorar el
acceso de los pobladores a los bienes y servicios sociales básicos y el fortalecimiento del capital
humano rural.
Intervenciones de fortalecimiento institucional y político del
territorio
Uno de los principales desafíos que enfrenta el desarrollo rural es la precariedad de la
institucionalidad rural del país. Por está razón, la transformación institucional constituye uno de
los procesos fundamentales que debe abocar el PIDERT para garantizar la generación de
capacidades endógenas en los territorios rurales, la profundización de la descentralización, el
fortalecimiento de la participación de los actores locales en los procesos de planificación y toma
de decisiones, la inclusión del enfoque de género y de una perspectiva poblacional, y la
democratización de la vida civil y política de los territorios rurales.
En efecto, la transformación institucional tiene como ejes fundamentales la generación de
capacidades locales para orientar los procesos de transformación productiva y social y el
fortalecimiento de la capacidad de gestión territorial. Ello significa la transferencia de poder de
decisión hacia los gobiernos territoriales y la sociedad civil, en materia de asignación de recursos,
gestión de políticas de desarrollo rural-territorial y seguimiento y evaluación de resultados de las
inversiones públicas. Esta transformación requiere el establecimiento de nuevas pautas de
relacionamiento público-privado, normas de gestión colectiva y mecanismos institucionales de
negociación que reduzcan los costos de transacción y promuevan la participación de los actores
locales (públicos, privados y comunitarios) y la sociedad civil.
Acciones que promuevan la profundización de la descentralización
El enfoque de Desarrollo Rural Territorial se caracteriza por la profundización de la
descentralización y la transferencia paulatina del poder de decisión hacia los gobiernos
territoriales. Esto coincide con el proceso de fortalecimiento municipal que se inició hace más de
dos décadas, con base en la transferencia de competencias y recursos para la prestación de los
servicios sociales fundamentales y la elección popular de alcaldes y gobernadores. Sin embargo, el
excesivo énfasis municipalista y la falta de capacidades endógenas para promover el desarrollo
económico local, ha frenado el impulso descentralizador durante los últimos años.
En efecto, el divorcio entre la delegación de competencias y recursos, por parte del nivel central, y
las capacidades de gestión local ha generado ineficiencias, y altos costos de transacción en la
prestación de los servicios sociales básicos. En particular, las brechas de cobertura y calidad en la
prestación de estos servicios entre el sector rural y el urbano, son una manifestación clara de la
persistencia de inequidades e ineficiencias en la gestión territorial. Uno de los aspectos más
críticos de la gestión territorial es la existencia de fuertes asimetrías de información que dificultan
el seguimiento y la evaluación de la marcha del proceso descentralizador y del desempeño de la
gestión local.
Aunado a esas deficiencias, las limitaciones institucionales para orientar y gestionar el desarrollo
económico local, han inhabilitado a los gobiernos locales y departamentales para asumir un rol
más protagónico en la promoción del desarrollo económico territorial.
Para transformar estas limitaciones institucionales se requiere emprender acciones de
fortalecimiento de las capacidades de gestión territorial a través de la formulación e
implementación de programas específicos de formación y modernización de las capacidades de
gestión territorial. Estos programas deben incluir aspectos tales como: la promoción de esquemas
asociativos, el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, las alianzas público-
privadas, el fortalecimiento de las redes sociales e institucionales, la incorporación del enfoque
poblacional y de género, y el mejoramiento de los sistemas de información territorial.
Acciones de promoción de esquemas asociativos.
La nueva Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT, 2011) estableció un conjunto de
instrumentos y mecanismos que le permiten a los territorios mejorar y fortalecer sus capacidades
para planificar, gestionar y ejecutar programas y proyectos de desarrollo territorial, donde pueden
concurrir los niveles municipal, departamental y nacional. Dentro de esos mecanismos se
destacan:
Las Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial,
Los Esquemas Asociativos Territoriales,
Contratos o Convenios Plan,
Creación de zonas especiales de inversión que son de interés estratégico para el desarrollo del país y la superación de los desequilibrios regionales.
Las Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial –CROT- son organismos de carácter técnico
y asesor de las entidades territoriales, creadas por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial,
cuya función es orientar las acciones de ordenamiento territorial y participar en la elaboración de
los planes y proyectos estratégicos regionales de ordenamiento territorial, en el marco de la LOOT
y de los lineamientos generales establecidos por la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT)51.
Esquemas Asociativos Territoriales –EAT-: Estos esquemas asociativos establecidos por la LOOT52
le permiten a las entidades territoriales asociarse y conformar alianzas estratégicas para promover
el desarrollo económico y social territorial, administrar conjuntamente la prestación de servicios
públicos esenciales, ejecutar obras de interés común o cumplir funciones administrativas y de
planificación que le sean asignadas.
Las asociaciones previstas por la LOOT pueden ser: asociaciones de municipios, provincias y
regiones administrativas y de planificación, distritos especiales o áreas metropolitanas, que se
constituyen en entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio
propio. También podrán asociarse mediante la celebración de convenios interadministrativos o la
conformación de personas jurídicas de derecho público o privado53.
En este marco, el PIDERT podrá promover la conformación de cualquiera de estos esquemas
asociativos, dependiendo de las características y el alcance de la asociatividad que se quiera
establecer, con el propósito de lograr el establecimiento de una institucionalidad regional capaz de
promover el desarrollo rural integral. De todas maneras, institucionalidad que se conforme tendrá
dos instancias: una de coordinación y otra de ejecución.
La instancia o Unidad de Coordinación Regional –UCR- tendrá funciones administrativas y de
planificación, para adelantar los procesos de planificación, seguimiento, evaluación y toma de
decisiones respecto del PIDERT. En ella participarán los municipios y departamentos que acuerden
asociarse para promover el PIDERT. También podrán participar las entidades del orden nacional,
regional y local que quieran concurrir en el desarrollo del PIDERT. Especial importancia tiene
51
Artículo 4º Comisión de Ordenamiento Territorial –COT-, Titulo II, Capítulo I Organización Institucional de
la Ley 1454 de 2011, Orgánica de Ordenamiento Territorial Colombiano
52 Artículos 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 17 de la LOOT
53 Artículo 95 de la Ley 489 de 1998.
promover la participación de la sociedad civil en estas instancias para procurar el desarrollo
integral de los territorios
La instancia de ejecución estará constituida por una Unidad Técnica Regional –UTR- quien será la
encargada de la formulación y ejecución de los PIDERT. La UCR establecerá los criterios y la
reglamentación para la conformación y operación de la UTR, la cual podrá ser conformada
directamente o contratada con operadores regionales que reúnan las condiciones de idoneidad,
experticia y capacidad operativa y financiera para adelantar el programa de transformaciones
económicas, sociales e institucionales de las áreas rurales que forman parte del PIDERT.
El Contrato o Convenio Plan es un instrumento mediante el cual la Nación puede concurrir con las
entidades territoriales que se asocien en la ejecución de proyectos y programas estratégicos de
desarrollo territorial que son de interés común y se encuentran identificados en sus Planes de
Desarrollo Territorial o en los Planes de Ordenamiento Territorial (POT). Estos contratos o
convenios establecerán las inversiones prioritarias, los aportes de cada una de las entidades que
suscriben el acuerdo, los plazos, los cronogramas y las modalidades de ejecución de las
inversiones, así como las distintas fuentes de financiación.
Las Zonas de Inversión Especial: son zonas de inversión especial para la superación de la pobreza
son un instrumento definido por la Ley para ser receptoras de recursos del Fondo de
Compensaciones con el propósito de superar los desequilibrios en el desarrollo económico y social
entre las regiones de planificación y gestión y entre los distintos entes territoriales del país. Las
inversiones que sean priorizadas serán destinadas a mejorar las condiciones de vida de los
pobladores de esas zonas, las cuales serán creadas mediante decreto expedido por el Gobierno
Nacional.
Acciones de fortalecimiento de la sociedad civil
El enfoque territorial abre espacios para la construcción de una institucionalidad rural que
promueva la solidaridad, la cooperación, la solución pacífica de los conflictos y la convergencia
entre el Estado, la empresa privada y la sociedad civil. Es una institucionalidad que permite
recoger, integrar y responder a las demandas de los territorios rurales, mediante la participación
de los actores territoriales y su vinculación efectiva a los procesos de gestión del desarrollo rural.
Esta vinculación de los actores rurales debe realizarse mediante formas innovadoras de gestión
social y territorial de las políticas públicas.
La gestión social y territorial debe estar signada por la participación de entidades públicas,
privadas y de la sociedad civil, en alianzas público-privadas donde se incorporen activamente el
conjunto de actores vinculados a la agricultura y al medio rural. En este contexto, la
transformación institucional debe redefinir cuidadosamente las funciones y responsabilidades de
cada uno de los actores públicos, privados y comunitarios en la alianza, y establecer los
mecanismos para hacerle seguimiento y control al cumplimiento de los acuerdos.
Este reconocimiento de rol protagónico de las organizaciones de la sociedad civil se debe traducir
en el impulso de políticas para consolidar, fortalecer y expandir el capital social de los territorios.
El fortalecimiento del tejido social es un aspecto fundamental en la ejecución de la transformación
social, económica, y político-institucional de los territorios. En otras palabras, la participación de
sociedad civil organizada en los procesos de desarrollo territorial permite reducir los cosos de
transacción, mediante la generación de confianza pública, conglomerados sociales, y asociatividad
público-privada que mejora la capacidad de negociación y de participación en la gestión local, para
producir bienes y servicios colectivos, y alcanzar así una gestión integral, sostenible y competitivas
de sus recursos de uso común.
La organización, social y productiva, ha sido un instrumento fundamental para superar la
atomización y la exclusión de las poblaciones rurales más vulnerables y alcanzar las metas de los
planes territoriales de desarrollo. Los modelos de gestión asociativa son complementarios con los
modelos tradicionales de gestión privada. Así por ejemplo, a pesar de los problemas enfrentados
en la cooperación y en la asociatividad en varias regiones del país, estos modelos asociativos están
jugando un papel cada vez más determinante como instrumentos para mejorar el desempeño
económico, social e institucional de la gestión pública territorial54.
En resumen, el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil constituye una de las
columnas vertebrales del enfoque territorial para la consolidación y fortalecimiento del capital
social rural.
Acciones de promoción de alianzas público-privadas.
Las alianzas público-privadas figuran hoy como uno de los componentes fundamentales de la
nueva institucionalidad que se viene estructurando como parte de las estrategias de desarrollo
rural con enfoque territorial. Estas alianzas se forman como conjugación del esfuerzo del Estado y
de los sectores privado y comunitario, cuya finalidad es suplir las fallas del mercado y del Estado
en la oferta de determinados servicios.
Esta institucionalidad está representada principalmente en las Agencias de Desarrollo Local
(ADEL), los Grupos de Acción Local (GAL), el Modelo Empresarial de Gestión Agroindustrial (MEGA-
Rural) y los Laboratorios de Paz (RedePaz). Aunque son modelos de alianza público-privadas
distintos, se caracterizan por conjugar los esfuerzos del sector público (representado por la
participación de los municipios y departamentos, de la jurisdicción) y el sector privado (en algunos
casos comunitario) para adelantar programas y proyectos de desarrollo territorial. Así, por
ejemplo, las ADELCO y los GAL son modelos promovidos por la cooperación Europea, a partir de la
experiencia LEADER que fueron programas de desarrollo rural-territorial implementados por la
Comunidad Europea (CE) con el propósito de corregir las desigualdades territoriales existentes en
los países que forman parte de la comunidad europea. El énfasis de estos programas es la
54
Ver al respecto el Informe Final del Estudio de Caso de los tres municipios pilotos del proyecto
FAO/TCP/RLA/2911 (2004)
generación de capacidades endógenas para el desarrollo territorial, mediante acciones que
integran las actividades agrícolas y no agrícolas con las dinámicas económicas de los centros
urbanos, tales como el turismo rural, los servicios ambientales, etc.
El MEGA es un modelo empresarial para la gestión de proyectos agroindustriales, impulsado por
las Cámaras de Comercio, donde se conjuga la iniciativa privada con la acción gubernamental para
adelantar planes regionales de competitividad. En estos planes regionales se identificaron los
programas y proyectos considerados estratégicos para la competitividad de la producción
agroalimentaria y rural, de cara a los Tratados de Libre Comercio que Colombia viene celebrando
con distintos países desarrollados del Norte de América, Europa y Asia.
Los Laboratorios de Paz es un programa de cooperación internacional, suscrito entre el Gobierno
Colombiano y la Comisión Europea, con el propósito de propiciar la construcción colectiva de las
condiciones para una paz duradera y la convivencia pacífica basada en unas condiciones de vida
digna y de oportunidades socioeconómicas para todos los habitantes rurales. Para lograr esos
propósitos, los Laboratorios de Paz integran tres ejes estratégicos de acción: fortalecimiento del
dialogo de paz, gobernabilidad democrática, y desarrollo socio-económico sostenible.
Acciones de fortalecimiento de las redes sociales e institucionales
De la misma forma que el enfoque de desarrollo rural territorial promueve y facilita la formación
de redes sociales en los territorios, las instituciones públicas y las asociaciones privadas y
comunitarias est n transitando acia un trabajo en “redes territoriales” o en “redes de
cooperación local”.
Esas redes han pasado a desarrollar un papel vital en la inclusión de la población rural. Han abierto
espacios de interacción publico-privado para la generación de dialogo y compromiso sobre las
agendas territoriales, las demandas y la armonización de políticas de diversos sectores. También
se han transformado en instancias para definir las estrategias de inversión publica y privada.
Esta innovación institucional puede responder de mejor manera a la concepción del desarrollo
rural con enfoque territorial, al colocar el foco de atención del fortalecimiento institucional en los
factores multidimensionales por encima de las políticas sectoriales. Esos “mecanismos
innovadores” est n contribuyendo a la formulación y ejecución de agendas territoriales que
aprovechan las sinergias locales en la prestación de mejores servicios a las comunidades rurales, y
permiten hacer más eficiente el desempeño de institucionales rurales.
Sin embargo, la gestión local integrada requiere que las instancias institucionales tengan:
1. Una visión compartida del territorio construida colectivamente, donde se reconozcan aspectos relacionados con identidad territorial y sus posibilidades de desarrollo.
2. El compromiso de adelantar un proceso de transformación institucional que genere capacidad de liderazgo territorial, dinamice las alianzas público-privadas y establezca pactos territoriales sostenibles.
3. Un trabajo en red con roles específicos de liderazgo regional.
Al mismo tiempo se ha iniciado una transición hacia la era digital en la que tanto las instituciones
publicas como los gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil deben acometer
procesos que incorporen las tecnologías de la información y la comunicación (TIC).
En esencia, la transformación institucional debe ampliar las fronteras del conocimiento, abrir
nuevas oportunidades de progreso para los pobladores rurales, mejorando sus capacidades de
adaptación a las nuevas oportunidades de desarrollo
Acciones de incorporación del enfoque poblacional y de género.
El enfoque poblacional y de género dentro de la estrategia de desarrollo rural busca corregir las
inequidades y desigualdades en el acceso de los grupos de poblaciones más vulnerables a los
beneficios del crecimiento económico y el desarrollo territorial. En efecto, sectores vulnerables
como las mujeres cabeza de familia, las poblaciones desplazadas, los indígenas y grupos
afrodescendientes, y los jóvenes rurales, constituyen grupos poblacionales que tienen más
limitaciones para acceder a los bienes y servicios públicos y a los programas especiales de
generación de empleo e ingresos.
Por estas razones, es necesario establecer acciones afirmativas y mecanismos que permitan la
participación de los grupos poblacionales más vulnerables en diseño, implementación y desarrollo
de los proyectos de desarrollo territorial. Uno de esos mecanismos lo constituyen la generación de
nuevas redes de seguridad social, especialmente orientadas a favorecer a las mujeres, jóvenes,
adultos mayores y poblaciones desplazadas.
Igualmente, en el país se han establecido varias políticas públicas que tratan de corregir esas
inequidades, tales como:
Oportunidades rurales, para el apoyo de microempresas rurales a las cuales concurren principalmente las mujeres y los jóvenes rurales,
Mujer rural, Jóvenes rurales, Programa de Generación de Ingresos para poblaciones desplazadas, y Proyectos productivos para poblaciones desplazadas.
Acciones para el mejoramiento de los sistemas de información territorial.
Uno de los problemas más críticos para la gestión territorial y el desarrollo rural es la existencia de
fuertes asimetrías de información que dificultan la construcción de instituciones rurales más
legítimas, efectivas y sostenibles. Igualmente, la carencia de información adecuada y de calidad
constituyen una fuerte limitación en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas
públicas.
Por esas razones, es de vital importancia el establecimiento, mejoramiento y consolidación de
sistemas de información territorial que permitan reducir los costos de transacción, mejorar la
capacidad de negociación de contratos y de supervisión de su cumplimiento, reducir los riesgos y
las amenazas climáticas, y facilitar el acceso a los mercados. Con el objeto de contribuir a la
superación de los problemas de las asimetrías de información y de dotar a las Direcciones
Territoriales de instrumentos idoneos, la Subgerencia de Planeación e Información del Incoder ha
diseñado e implementado el Sistema de Información de Desarrollo Rural –SIDER- y el Sistema de
Información Georreferenciado que buscan apoyar la gestión territorial y el Desarrollo Rural con
Enfoque Territorial.
PROGRAMA INTEGRAL DE DESARROLLO
RURAL CON ENFOQUE TERRITORIAL
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UNIDAD COORDINADORA REGIONAL
UNIDAD TÉCNICA REGIONAL
8. Instrumentos
Perfil territorial de las ADR
Figura 6 Concepto del Enfoque Territorial
Instrumentos 1 y 2 Perfil Territorial
Instrumento 3 Transformaciones relevantes
Instrumento 4 Tipologías de territorio ADR
Instrumento 5 Formulación de la visión estratégica
Instrumento 6 Análisis DOFA
Instrumento 7 Definición de escenarios territoriales
