Evolución y cambio de paradigma respecto a las Políticas Públicas en materia de Infancia, Familia

y adolescencia en Chile

Francisco Estrada Vásquez

http://justiciadefamilia.blogspot.com

abogadoderechodefamilia@gmail.com

@PanchoEstrada

Introducción a las Políticas Públicas Evolución histórica de la infancia y familia Un sujeto en cambio Revisión de diversas políticas públicas

sobre familia en Chile Imaginando algunas políticas públicas

sobre familia en Chile desde sector justicia

Esquema

Sitios web:http://politicaspublicas.uc.cl/

http://www.politicaspublicas.udp.cl/

http://www.sistemaspublicos.cl/

http://www.mariowaissbluth.com/

Referencias

LAHERA, Eugenio (2002). Introducción a las políticas públicas. Editorial Fondo Cultura Económica.

políticas públicas

son las respuestas que el Estado o poder público otorga a las necesidades de los gobernados, en forma de normas, instituciones, prestaciones, bienes públicos o servicios.

políticas públicas

Para E. LAHERA, son "cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado".

LAHERA, Eugenio (2002). Introducción a las políticas públicas. Editorial Fondo Cultura Económica. P. 13.

Los gobiernos son instrumentos para la realización de políticas públicas.

Más que mirar al ordenamiento de las actividades del sector público, como dado por su organización, conviene mirarlo como un instrumento para la realización de las políticas públicas. Así como el logro principal de una empresa privada no es su organigrama, sino sus utilidades, lo importante en el gobierno son sus resultados, más que su estructura.

En torno a políticas públicas se puede:

• acotar las discusiones políticas• diferenciar problemas y soluciones de

manera específica• identificar responsabilidades • precisar las diferencias• vincular los temas a soluciones más

amplias o secuenciales• plantearse esfuerzos compartidos• participar de manera específica

Sin embargo, la política y las políticas públicas pueden no encontrarse al interior de un sistema político dado, o encontrarse de maneras muy diversas.

Por una parte, puede haber política sin propuestas de políticas públicas y entonces se tiene un sistema político concentrado en la distribución del poder entre los agentes políticos y sociales. La política sin políticas públicas es más demagógica, menos moderna.Y, por la otra, puede haber políticas públicas que desconsideren la política, lo que debilita la gobernabilidad social. Las políticas públicas sin política tienen un problema de diseño

Una política pública de excelencia corresponde a aquellos cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo político definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado.

1. Fundamentación amplia y no sólo específica (¿cuál es la idea?, ¿a dónde vamos?)

2. Estimación de costos y de alternativas de financiamiento

3. Factores para una evaluación de costo-beneficio social

4. Beneficio social marginal comparado con el de otras políticas (¿qué es prioritario?)

5. Consistencia interna y agregada (¿a qué se agrega?, o ¿qué inicia?)

Características de una Política Pública de excelencia

6. Previsión de apoyos y críticas probables (políticas, corporativas, académicas)

7. Oportunidad política

8. Lugar en la secuencia de medidas pertinentes (¿qué es primero?, ¿qué condiciona qué?)

9. Claridad de objetivos

10. Funcionalidad de los instrumentos

Características de una Política Pública de excelencia

Diagrama de las etapas básicas de una política pública

En "Introducción a las políticas públicas", de Eugenio Lahera

Diseño

Gestión

EvaluaciónAgenda

Programa

Diagrama Intervenidode etapas de una política pública

Sobre la base de "Introducción a las políticas públicas", de Eugenio Lahera

DiseñoDel Piloto

Piloto

Gestión

Evaluación del Piloto

Diseño como Política Pca.

Gestión como Política Pca.

Evaluación

“se diseñan leyes, presupuestos, inversiones o programas públicos con una razonable o loable intención - es raro encontrar proyectos “malignos” - pero que, desde el momento de su gestación, parto o posterior desarrollo,no contemplan las mínimas consideraciones por la factibilidad de su implementación”

Implementación:

Unidad responsable

Planificación de la implementación

Cronogramas realistas

Presupuesto para la implementación

Piloteo

Gradualidad territorial

Monitoreo

Implementación:

Capacitación

Difusión

Estadística

Informática

Inserción en Redes

http://www.dipres.gob.cl/594/w3-propertyvalue-2131.html

Una advertencia

“Una parte de quienes viven de la política aspiran a mantener una relación con la realidad puramente técnica y, las más de las veces, técnico-económica.

Este tipo de políticos profesionales –los expertos en políticas públicas- nos enseñan a ver la realidad social y económica como una segunda naturaleza cuyas leyes ellos conocen y dilucidan y apelando a las cuales adoptan sus decisiones. “

“Lo que cae bajo la esfera de las políticaspúblicas, escapa, así, a toda reflexión: las leyes de la economía, más allá de nuestra voluntad, nos rigen y nos imperan y como una segunda naturaleza, a veces nos premian y a veces nos castigan.

El profesional de la economía y de las políticas públicas aspira, entonces, a decirle al político de profesión cuál es el ámbito de lo posible, la esfera de lo que puede ser deseado y más allá de lo cual cunde, simplemente, la torpeza y la oscuridad: el populismo, como suele decirse hoy.”

PEÑA, Carlos (2003). Sobre la política y los políticos.

Distinciones

Las políticas sociales universales son aquellas prestaciones asistenciales (que se ejecutan por trasferencias de bienes y/o servicios, directas o indirectas) con las cuales el Estado beneficia a todos los ciudadanos, sin tomar en cuenta el nivel socioeconómico, pobreza u otros ítems que discriminen en uno o en otro sentido.

Ejemplos de políticas sociales universales son:

Las políticas sociales focalizadas, por el contrario, son prestaciones restringidas a un subgrupo dentro del universo. Y ese subgrupo, se arma por alguna característica relacionada con una situación de privación. En otras palabras, para acceder a la asistencia, el sujeto tiene que demostrar que la necesita

Ejemplos de políticas sociales focalizadas, son

Evolución históricade las políticas públicassobre familia e infancia

el sujeto familia, de las políticas públicas,

ha cambiado

1434Retrato del matrimonio ArnolfiniJan van Eyck

s. XVIIIRetrato de Doña Carmen Errázuriz Madariaga y el Corregidor Zañartu

s. XIXHombre y mujer cabalgando. Mauricio Rugendas

José Gil de Castro, Retrato de Ramón Martínez de Luco Caldera y su hijo José Fabián, 1816.

Niños en un conventillo del sector Brasil, entre Mapocho y Baquedano. Fotografía del Archivo de Chilectra, fechada el 20 de

octubre de 1920

Empleado de Chilectra y su familia, años 30

Familia Barros Puelma, en la chacra de ÑuñoaSentada Eugenia Borgoño de Barros, atrás Manuel Barros Borgoño y Elisa Puelma de Barros

2006Matrimonio Manuel Neira y Pamela Díaz

2009David & Victoria Beckham Armani Fall Ads

Diversificación de las formas de familia

Desformalización del vínculo matrimonial

Desdiferenciación de la división sexual del trabajo

El eslabón perdido. Familia, Modernización y Bienestar en Chile de Tironi, Scully y Valenzuela editores

“Si bien, desde el punto de vista de los discursos en circulación es posible afirmar que las posiciones pro-derechos han influido en el conjunto de la retórica pública, su preponderancia es marginal si nos concentramos en las prácticas de muchas instituciones estatales y privadas dedicadas al cuidado de los niños, niñas y adolescentes.”

FARIAS, Ana María (2002). “El difícil camino hacia la construcción del niño como sujeto de derechos.” Revista de Derechos del Niño. UDP-UNCIEFA, Nº 2.

Paradigma del niño objeto

Paradigma del niño sujeto de derechos

Bello siguió en la regulación de las relaciones paterno filiales el Código Francés y así consagró un verdadero “derecho de amo y señor del padre sobre el hijo menor de 16 años[i]”, y en menor medida también sobre el menor de 25. La expresión más intensa de esta regulación es lo que Couso (2003) –siguiendo a Ferrajoli- denomina poder penal doméstico y que consiste en la “facultad del padre de castigar físicamente a su hijo y, cuando no fuere suficiente, de encarcelarlo, para lo cual contaba con el auxilio de la autoridad pública.”[ii] [i] La expresión es de Somarriva (1983), Derecho de Familia, Ediar Ed., cit. desde Cillero (1994), p. 99.[ii] Couso (2003), p. 4.

Paradigma del padre amo y señor

“El padre tendrá la facultad de correjir y castigar moderadamente a sus hijos i cuando esto no alcanzare, podrá imponerles la pena de detención hasta por un mes en un establecimiento correccional.“Bastará al efecto la demanda del padre i el juez, en virtud de ella espedirá la orden de arresto.“Pero si el hijo hubiere cumplido diez i seis años, no ordenará el juez el arresto, sino después de calificar los motivos y podrá estenderlo hasta por seis meses a lo más.“El padre podrá a su arbitrio hacer cesar el arresto”

Artículo 233, Código Civil, 1855

Así, en 1758 el Capitán Antonio Poblete inició una causa en contra de su hijo Mateo Poblete, por “vagabundo y desobediente”, más precisamente, según reclamaba el hijo “por haber pretendido casarme contra su voluntad”, y fue enviado a la cárcel de San Antonio pretextando su padre que allí estaría más seguro mientras se resolvía la querella. Mateo Poblete alegó que, no siendo otro su delito, el de desobediencia ya estaría “bien compurgado con más de dos meses de cárcel”.

Así, en 1758 el Capitán Antonio Poblete inició una causa en contra de su hijo Mateo Poblete, por “vagabundo y desobediente”, más precisamente, según reclamaba el hijo “por haber pretendido casarme contra su voluntad”, y fue enviado a la cárcel de San Antonio pretextando su padre que allí estaría más seguro mientras se resolvía la querella. Mateo Poblete alegó que, no siendo otro su delito, el de desobediencia ya estaría “bien compurgado con más de dos meses de cárcel”.

Este primer paradigma, el del s. XIX tiene al padre como eje central. Es quien detenta amplias facultades de control y dominación respecto de su mujer, hijos y servidumbre. Es él quien tiene derechos. Los demás miembros del grupo familiar, más bien tienen deberes a su respecto.

Ahora bien, si el encierro es el cenit de estas facultades, lo cierto es que en el día a día este poder penal doméstico se expresará en la legitimidad de que gozará el padre para golpear y castigar físicamente. Salazar y Pinto (2002) ofrecen interesante evidencia historiográfica en tal sentido.

“...Su autoridad (la del dueño de casa) era suprema e indiscutida. ‘Francisco javier Ovalle –escribe Teresa Pereira de Correa- usaba una picana de coligüe con la que corregía desde su asiento la menor inconveniencia de alguno de sus 14 hijos que ocupaban los últimos lugares en la mesa, de acuerdo con su edad’.

La picana de Francisco Javier era, sin duda, un juguete patriarcal, pero hasta el menor de sus hijos sabía que ese cuadro idílico se fundaba en la hacienda de la familia, propiedad que ellos heredarían, en todo o en parte, algún día. Incluyendo la pértiga”.

Ley 18.703

“Artículo 25.- Para los efectos de esta ley se entenderá por abandono, la exposición o desamparo permanente de un menor, dejándole en situación de subsistir sólo auxiliado por terceros. Se entenderán también abandonados los menores que no obstante estar legalmente bajo el cuidado de sus padres u otras personas, no hayan sido objeto de atención personal, afectiva ni económica por parte de ellos durante un año. Si el menor tuviere una edad inferior a dos años, este plazo será de seis meses.

Igualmente se entenderán abandonados los menores que estén a cargo de instituciones públicas o privadas de protección de menores, cuando hubieren sido entregados a éstas por sus padres, o por los responsables de ellos con ánimo manifiesto de liberarse de sus obligaciones legales sobre el menor, sin perjuicio de la responsabilidad que por el abandono pudiere caberles en conformidad a las reglas generales.

Se presumirán abandonados aquellos menores cuya tuición se hubiere entregado judicialmente a terceros distintos de los padres y ésta hubiere durado a lo menos un año o seis meses si el menor tuviere una edad inferior a dos años. “

En el principio fue la filantropía

Hegemonía de los privados: Filantropía, asistencialismo y caridad:

• Ausencia de políticas sociales

• El niño y la niña fuera de la esfera de la acción permanente del Estado.

• Atención de carácter asistencialista, limitando su accionar a responder a las necesidades básicas

• La forma fue prioritariamente el asilo, la internación y el aislamiento.

La internación como instrumento y política

Los principales actores fueron la Iglesia y privados que realizan acciones de caridad y asistencialismo: asilos, casa de expósitos, gotas de leche, entre otras.

Fundaron instituciones de mucha continuidad: ej: Protectora de la Infancia

Mantuvieron por largo tiempo el liderazgo en la atención a la infancia, y sus experiencias consolidaron un tipo de atención caracterizada por un fuerte tono paternalista y moralista

El Estado subvenciona sin regulación hasta fines s.XIX y una débil coordinación con el Patronato de Infancia (1901)

La internación piadosa

La otra internación, la cárcel: el castigo

Predominio del castigo penal al delito:

• Cárceles• Sujeto al Código penal y civil• Exención a los menores de 10 años• Discernimiento• Penas atenuadas

Estado asume responsabilidad en el ámbito penal

El sujeto niño no es diferenciado del mundo adulto

No se aplica un sistema “corrector o disciplinador”: el encierro como “castigo”

“En el caso chileno, existieron solo unas cuantas instituciones que actuaron en este sentido, surgidas todas en la segunda mitad del siglo XVIII. La única dedicada a los niños, durante casi un siglo, fue la Casa de Expósitos, creada en 1758. En la misma época se crearon instituciones similares en Ciudad de Mexico y Buenos Aires, mientras la de Lima existía desde fines del siglo XVI. Desde temprano, las autoridades coloniales expresaron su interés por acudir en auxilio de los huérfanos. Ya en el siglo XVII se encargo hacer un censo de los huérfanos y se intento favorecer su crianza autorizando, por ejemplo, una limosna con ese fin. También se promovió el ingreso de los expósitos al oficio de marineros.”

“Según las noticias que entrega Vicuna Mackenna, Pedro Tisbe (o Tisber), un valenciano rico y piadoso, a su muerte transfirio a Juan Nicolas de Aguirre Barrenechea parte de su fortuna con fines de caridad. Aguirre tenia una fortuna menor, pero luego comenzó a progresar y logro comprar el titulo de Marques de Monte Pio. Cedió un terreno de su propiedad y comenzó la construcción de la casa, que quedo terminada a fines de 1758. Aguirre solicito la autorización oficial de la Corona que llego recién en 1780. Entre tanto, la Real Audiencia aprobó su funcionamiento en 1759, para que pudiera funcionar atendiendo a unos cincuenta niños.

Inicialmente la Casa se instaló en calle Huérfanos, entre Agustinas, San Martin y Manuel Rodriguez.”

“Durante sus primeros años, su funcionamiento no fue regular. Algunas emergencias sanitarias obligaron a utilizar sus dependencias para otros fines.

En 1797 se le asignó una fuente de financiamiento mas estable: una parte de las utilidades de la Lotería de Santiago.Esto permitió que, al cabo de tres años, en 1799 la Casa de Huérfanos ya pudiera contar con un nuevo edificio. (…)

“La situación de guerra que enfrentó el país en los turbulentos años de la Independencia provocó desastrosos efectos sobre estas precarias instituciones de caridad y en particular sobre la Casa de Huérfanos. Durante el gobierno de Carrera se le asignaron 80 mil pesos, pero esta medida no se pudo hacer efectiva.

A raíz de la guerra, el edificio volvió a ser ocupado para otros fines, en este caso con objetivos militares. Durante la Reconquista sirvió de cuartel del ejército realista y la institución fue trasladada al Hospicio de Pobres y, posteriormente, a una residencia particular, arrendada a Juan Gallegos.”

“Desde entonces y hasta 1821, los servicios de la Casa estuvieron en un estado de desorganización. Por ejemplo, las amas contratadas para amamantar a los niños no eran pagadas a tiempo, lo que provocó reclamos. Hacia el final de su gobierno, O’Higgins buscó resolver esta situación. En 1822, además de crear la Junta Suprema de Sanidad, que se hizo cargo de las instituciones de beneficencia, dispuso la reapertura de la Casa, la instalación de un torno hacia la calle y la obligación de la vacunación de los niños ingresados y las amas contratadas.

Además, se permitió el ingreso de los niños de las familias emigradas del sur a causa de la guerra. Pero este esfuerzo se frustró poco después, debido a la crisis política que se inició en 1823. Sucesivos cambios en la normativa dejaron en manos de la municipalidad, las asambleas provinciales y la autoridad central la administración de las instituciones de beneficencia.

“La Casa nuevamente entró en un estado de abandono y los niños fueron distribuidos, en Santiago y otras ciudades, a personas que contaran con recursos y buenas costumbres, para que se hicieran cargo de ellos. Las niñas mayores fueron entregadas a casas particulares para que se dedicaran a las labores domesticas. En 1827 la Casa volvió a entrar en funciones, pero en 1830 se denunciaba que su estado era de virtual abandono: no había control sobre las amas, el sistema de registro no funcionaba y no había escuela o talleres para los niños mayores.

En 1832, el gobierno dispuso que la administración de la Casa, entre otras instituciones, quedara a cargo de la recién creada Junta Central de Beneficencia y Salud Publica, presidida por Manuel Blanco Encalada. Por esa vía, se fueron quitando atribuciones a las municipalidades en este campo.

“Según el reglamento respectivo, varias comisiones permanentesdebían velar por el funcionamiento de las instituciones bajo su dependencia. Una de ellas quedo a cargo de la Casa de Expósitos.”

“En 1929, el asilo cambió de nombre y desde entonces se ha llamado la Casa Nacional del Niño. Hoy día la Casa Nacional, que depende del Servicio Nacional de Menores, acoge cada año a centenares de menores desvalidos de 0 a 2 años. Todavía se ubica en los mismos terrenos de la antigua Casa de la Providencia”(Milanich)

“… durante la segunda mitad del siglo XIX, un creciente número de niños pasó por la Casa. A principios de los años 80, la Casa supervisaba a más de mil niños al año (de los cuales alrededor de 200 residían en la Casa y 800 se encontraban repartidos entre las amas). Diez años después, el número superó los 1.300, entre los que entraban en un año dado y los que habían quedado del año anterior.

En la primera década del 1900, el número alcanzó la enorme cifra de 2.300 expósitos. Esto es, según las conclusiones de un estudio, uno de cada diez niños nacidos en Santiago a fin de siglo fue mandado a la Casa de Huérfanos.” (MILANICH)

“Los hombres como Mateo no formaban familia. Se sentían compelidos, más bien, a “andar la tierra”. En camino a otros valles de vuelta de otros fundos, en busca de otras minas. Escapando a los montes. Atravesando la cordillera. Apareciendo, desapareciendo. Dormían a cielo descubierto, o “paraban” en cualquier rancho disperso que hallaban en su travesía (un rancho, tal vez, como el de Rosaria).

Sus hijos, por lo tanto, no dormían junto a ellos. Tan solo se “noticiaban”, de repente, de que su padre andaba en los cerros de tal parte, arreando quién sabe qué tropillas de animales. O que estaba en los valles de Coquimbo, donde lo habían visto oficiando de pallaquero. O en eternizadas conversaciones de negocios, en el pueblo vecino.”

“entre otras cosas, podríamos agregar un cuarto gráfico para completar el cuadro, esta vez tomando como base una variable estadística distinta (perfectamente validada): la tasa de niños huachos (TNH) en el país. En efecto, entre 1850 y 1930, aproximadamente (economía liberal), de cada 100 niños que nacieron en Chile 37,4 fueron huachos (sin padre o sin madre o sin nadie), que era una de las tasas más altas del mundo. Entre 1938-1973 (economía desarrollista), esa tasa bajó a un 14,3%. Y desde 1973 en adelante (economía neo-liberal), la TNH está sobre el 56%, que es récord mundial absoluto, superior, incluso, a Suecia (que sí es desarrollado).”

SALAZAR (2011). “Reflexiones históricas en torno a las reseñas de Alfredo Jocelyn-Holt y Rolf Lüders sobre el libro Mercaderes, Empresarios y Capitalistas (Chile, siglo XIX)* En Estudio Públicos Nº 123.

El viajero C. E. Bladh hizo notar la costumbre, bastante común, de que los propios sacerdotes tuvieran su “querida”, en forma secreta o abierta. Respecto a la clase trabajadora, su “inmoralidad” estaba generalizada, debido a su manera de vivir, “vagabunda e inquieta”:

“Los huasos que, según ya se ha dicho, carecen de un hogar estable, y siempre viven errantes, no están dispuestos a casarse, y pocos matrimonios se realizan entre las gentes de la clase baja. Otra causa de esto es la alta contribución que cobra el clero por la ceremonia religiosa de las bodas, pues el cura bendice el matrimonio por paga, y se dice que los derechos mínimos son de ocho pesos.

La consecuencia de esto es que la mayoría del pueblo hace vida marital sin pasar por el matrimonio, y que se cambian esposas a su gusto. La inmoralidad en este respecto también ha aumentado a tal grado que en los campos, no solamente entre los huasos, sino también entre los propietarios y dueños de pequeñas fincas, no provoca critica alguna el que una dama no casada viva con un hombre”

“Indiecitos y criados.

Durante la época colonial, era frecuente encontrar en las familias mas acomodadas niños esclavos formando parte de la servidumbre domestica. En los testamentos era muyvalorado regalar una “negrita” o un “mulatillo”. En su autobiografía, Ursula Suarez recordaba que antes de cumplir cinco años tuvo una mulata de 14 años, “que me dio mi abuela para que a mi sola me sirviera, sin que mi madre corriera con ella. Yo mandaba a mi criada”.260 En las “cartas de dote” también se hacían visibles los niños esclavos. Maria Puebla y Castilla, al casarse con Pedro Correas, en 1679, recibió de su padre cuatro esclavos:un negro de 24 años, por valor de 600 pesos; una mulata de 30 años, avaluada en 450 pesos; una mulatilla, Maria, de 11 a 12 años en 300 pesos; y un mulatillo de nueve a diezaños, Marcelo, también en 300 pesos.”

“Los “indiecitos” eran muy considerados en las familias adineradas. Generalmente eran raptados y vendidos por los indígenas de la Frontera que realizaban incursiones hacia el interior de la Araucanía. Según Poeppig, el gobierno republicano limitó la venta de estos niños a la provincia de Valdivia, tratandode impedir los conflictos entre particulares que ocasionaba el robo de estos, pero la medida no surtió efecto.

En 1827, este comercio era muy habitual. En una carta personal, Viviana Picarte le hacia a su hermano Ramón, por entonces intendente de Valdivia, una singular solicitud desde Santiago: “También te encargo no te olvides de traerme una chinita”.

Según lo recuerda Poeppig, esta práctica no se limitaba a los indígenas. Los campesinos pobres entregaban a algunos de sus hijos e hijas para que trabajaran como mozos o sirvientes, a cambio de un pago inicial en dinero.Muchos permanecían con la familia “adoptiva” hasta cumplir los 18 o 20 anos de edad; recién entonces comenzaban a recibir una pequeña remuneración”

“En el mundo popular estaba extendida la costumbre de “entregar”, “dar” o “regalar” niños, como una forma de aliviar el problema material de la subsistencia, cuando lafamilia tenia muchos hijos, la situación económica empeoraba o la madre quedaba sola con sus niños. Para mediados del siglo XIX, según lo ha estudiado Nara Milanich, esta práctica, al estar regulada sólo por la costumbre, dejo escasos vestigios documentales, salvo cuando situaciones conflictivas llegaban a los tribunales. A partir de estos testimonios, es posible apreciar que detrás de la entrega no había propiamente una “venta”, sino mas bien un mecanismo informal de adopción, que a veces implicaba un aporte en dinero”.La familia que adquiría al niño o niña debia alimentarlo y cuidarlo, pudiendo hacer uso de sus servicios en labores domesticas, agrícolas o artesanales cuando tuviera la edad suficiente.”

“Esta “circulación de niños”, como han denominado los especialistas a este fenómeno, se diferenciaba de la esclavitud porque el pequeño solo estaba obligado a permanecer en el hogar adoptivo hasta la mayoría de edad. En la practica, solía ocurrir que este lazo se prolongaba para toda la vida. Sin embargo, los casos judiciales demuestran que nosiempre eso sucedía y no eran pocas las ocasiones en que la madre recuperaba al niño, con resistencia por parte de la familia que había invertido en su manutención. Los lazos personales a veces se hacían muy estrechos y una viuda, por citar un caso, podía terminar testando a favor de su sirviente favorito que había criado desde niño, entregando parte de sus bienes en retribución por su lealtad y servicios.”

Reclamo del director de la cárcel de Valparaíso al Ministro de Justicia en 1901: “debido a la mala distribución que se hace de los reos, pues, en un mismo patio se encierran junto con criminales avezados, reos menores de dieciocho años, con los cuales aquellos cometen inmoralidades sin nombre”. Archivo Ministerio de Justicia 1901, Vol. 1476, 14/11/1901.

Cárcel de Temuco en 1918 : “La promiscuidad de edades, de caracteres, y de delincuencias hace de esta cárcel una escuela perniciosa y un club de concentración de criminales donde perfeccionan con absoluta libertad y perfecta facilidad su maldad y donde forman un régimen organizado de delincuencia”. Archivo Ministerio de Justicia, 1918, Vol. 2859. Oficio del Intendente de Cautín al Ministro de Justicia 30/ 10/ 1918

Prisión común, Imaginario social e identidad, Ed A. Bello, Marco Fernández Labbé

"!Este que aquí veis, un granuja de cinco años de edad, ha caído preso más veces que los años que

carga. Se llama Juan Ramón Ovalle Caballero. ... Tiene dos hermanos mayores y ambos sufren la décima o duodécima condena por hurto, ebriedad

y desorden. Fueron gúelfos, como Juan

Ramón, y ahora son criminales graduados y

pillos titulados.…. Juan Ramón está en la Sección de Detenidos de

Valparaíso y el juez no sabe qué hacer con ese muchacho,

semilla de maldad."

En Revista Sucesos, abril de 1920, "Un criminal precoz".

Prisión común, Imaginario social e identidad, Ed A. Belllo, Marco Fernández Labbé

Prisión común, Imaginario social e identidad, Ed A. Belllo, Marco Fernández Labbé

Surgimiento de las primeras políticas sociales a principios del XX, estuvieron principalmente destinadas a los trabajadores formales:Las consideradas como las primeras leyes sociales, se restringieron a normar las relaciones laborales

Sin embargo, la gran mayoría de la población no pertenecía al mercado laboral formal: las mujeres, los ancianos, los hombres que trabajaban en la informalidad y los niños.

Para ellos también hubo políticas sociales pero diferentes.

El Estado y las primeras políticas hacia la infancia

Iniciativas de legislación y de políticas asistenciales en el ámbito de la salud, aplicadas a la familia e infancia, en un discurso de civilización y salvación de la raza, a través de:

Medidas sanitarias para la madre e hijo (embarazo, parto y puerperio, gotas de leche, visitas domiciliarias, entre otras)

Medicalización de las intervenciones para disminuir la mortalidad infantil

Creación de una institucionalidad: Ministerio de Higiene, Asistencia, Trabajo y Previsión, 1924

Otro objetivo en la construcción de un sistema de bienestar fue civilizar a través de la educación bajo un discurso de positivismo ilustrado a una población con escasa educación y analfabeta.

1920 Ley de Instrucción Primaria Obligatoria

En 1928 se crean las Juntas de Auxilio Escolar comunales creadas por ley y ollas infantiles para apoyar a los escolares pobres

En los 30 y 40 ampliación de coberturas

“Piensen los Poderes Públicos y la Sociedad que cada niño desvalido será el hombre de mañana que junto con otros parias formarán un elemento pensante y de acción que ayudará a socavar los cimientos en que descansa la paz y tranquilidad del país. Que levantará sus puños amenazantes, contra esta sociedad, que no hizo otra cosa que vendar sus heridas momentáneamente, para que ese cuerpo resistiera más tarde todas las miserias y las injusticias.”

Archivo Ministerio de Justicia, 1923, Vol. 3230. Informe de Froilán González acerca de los reformatorios de menores de Brasil, Argentina y

El Modelo de la irregularidad: el proyecto de los científicos de la infancia

Crítica al asistencialismo y a la filantropía tradicional

“La Casa de Huérfanos, es hoy la incubadora de aquellos elementos que vemos en todas partes gritando contra la sociedad, contra las Leyes y contra todo orden establecido. Porque estos seres se dan cuenta de su situación, saben que son hijos de nadie, y que ese nadie es la sociedad que los arrojó al rincón donde se botan los desperdicios. De ahí nace en ellos ese espíritu de odio y de venganza sin importarle la vida ni la muerte, pues ellos saben que están muertos dentro del mundo de los vivos”Archivo Ministerio de Justicia, 1923 Vol. 3230. Informe de Froilán González acerca de los reformatorios de menores de Brasil, Argentina y Chile. P.94

• Positivistas, influenciados por las reformas de protección a la infancia europeas y norteamericanas: programas correccionales, encierro, disciplina y trabajo

• Métodos científicos de atención: el diagnóstico, la observación, el examen a las condiciones de vida.

• Los ideales del castigo se cambian por los de corrección a través de la educación y el trabajo.

• La metodología de intervención es la internación continua

El modelo de la irregularidad: el proyecto de los científicos de la

infancia

Productos de los ciencia aplicada a la protección de la infancia:

El modelo de la irregularidad logra institucionalizarse (1928–1990)

Sistema de justicia especial: • Ley de Menores• Tribunales de Menores, • Sistema de instituciones para la corrección• Institucionalidad coordinadora)

El siguiente paso en el examen histórico de la relaciones paterno filiares se encuentra con el reemplazo de la figura del padre por la del juez de menores a quien se le pide actúe como buen padre de familia. Para esto se va a seguir la experiencia del tribunal de Menores creado en 1899 en Chicago, Illinois.[i] Posteriormente, esta función, este rol, se va a trasladar, en parte, al Director de la Casa de Menores, quien podrá castigar y corregir por razones educativas.

[i] Así, todavía en 1975 Achard, Sajón y Calvento sostenían la necesidad de “recordar los principios filosóficos en que se fundan los tribunales de menores … expuestos en ocasión de la creación del primer tribunal de menores de Chicago, los cuales, a pesar del tiempo transcurrido tienen plena vigencia.” citados desde Cortés (1999), p. 67.

El juez de menores como buen padre de familia

Se va a producir entonces, lo que Couso (2003) denomina el “desplazamiento público del poder penal doméstico sobre los niños.”

En 1928, el Código Civil (art. 233) va a sustituir el poder paterno de encarcelar por breve tiempo y le va a entregar a un nuevo actor (el tribunal de menores) la potestad de resolver sobre la vida futura del menor y ya el padre no podrá modificarlo por su propia voluntad.Así, la autoridad paterna deja de ser algo privado, del exclusivo ámbito familiar y órganos estatales pasan a ocupar un rol equivalente. Este desplazamiento no era la única posibilidad de solución, y adecuación a las nuevas realidades.

GAJARDO, Samuel (1929). Los derechos del niño y la tiranía del ambiente, Imprenta Nascimento, Santiago.

La aplicación del proyecto: la práctica en el siglo XX

Problemas de gestión e irregularidades

Estado no asume su Responsabilidad: profundización de la privatización de la atención en los 80

Insuficiencia de recursos y cupos

Creación de escasos establecimientos de normalización

Escasez de Casa de Menores para aplicación de la ciencia

Persistencia de los privados y sus sistemas tradicionales: atención a población de baja peligrosidad y corta edad

Permanencia de los niñosen las cárceles

Yuxtaposición de un sistema asistencial-penal con uno proteccionalnormalizador

La Judicatura de Menores en la Ley 4.447

La ley creó un Juzgado de Menores en Santiago y facultó al P. de la R. para crear otros en cada ciudad asiento de Corte.El primer artículo transitorio dispuso que donde no existieran Jdos. de Menores la competencia correspondía al Juez de Letras de Mayor Cuantía, con lo que la competencia tutelar quedó entregada a jueces no especializados.Las normas de procedimiento eran muy generales y entregaban considerables facultades discrecionales a los jueces.La amplitud de facultades –en un contexto de separación del derecho penal y, por ende, de no vigencia irrestricta del principio de legalidad- sumada a la carencia de medios no penales, produjo la utilización de recursos punitivos, entre los cuales la privación de libertad fue el más usado.

Cambios Administrativos

• En este período se dictaron numerosas disposiciones que modificaron el sistema de la ley 4.447, producto de disputas entre Ministerios por hacerse cargo de los menores.

• Por un DFL de 1942 se fusiona la Dirección General de Protección al Menor con otros servicios médicos asistenciales y se forma la Dirección General de Protección a la Infancia y Adolescencia (PROTINFA). Entre sus numerosas facultades está la de proteger a los menores en situación irregular.

• El antiguo organismo pasó a ser un departamento del nuevo, ambos dependientes del Ministerio de Salud. Los esfuerzos se concentraron en la atención materno infantil, el campo médico escolar y dental.

• La atención de los menores pierde relevancia y 10 años más tarde desaparece la PROTINFA y los servicios de atención a menores pasan a depender del Servicio Nacional de Salud.

Cambios en el Procedimiento

La ley 9.293, de 1949, modificó las facultades del juez tanto en la producción como en la apreciación de la prueba. Se ampliaron sus facultades de investigación, imperio para ordenar la comparecencia personal de partes y facultad de apreciar la prueba en conciencia.Ley 14.550, 1961, introduce modificaciones en materias orgánicas y establece garantías procesales: Incorpora al personal de los juzgados de menores al Escalafón del Poder Judicial; obligación de oir al menor y constatar la circunstancia de haberse cometido el hecho y la participación que en él le ha cabido al menor antes de aplicar la medida.

Cambios en las normas de responsabilidad penal

La ley 4.447, había establecido la inimputablidad de los menores de 16 años y la necesidad de proceder a declarar el discernimiento de los mayores de 16 y menores de 20, estableciendo penas atenuadas para estos últimos.La Ley 11.183, de 1953, introduce modificaciones en varios códigos de la República, entre ellos el penal y por añadidura a la ley 4.447, dejando el artículo 10 del CP como lo conocemos hoy, es decir, rebajando la edad de la responsabilidad penal plena a los 18 años.El fundamento del Ejecutivo fue “evitar el aprovechamiento por parte de adultos de las disposiciones más benévolas de la ley 4.447, que contrariamente a lo deseado, habría venido a prohijar una escuela de delincuencia infantil, con grave daño para la sociedad”.

Ley 16.618

En 1960 se crea una Comisión Interministerial (Ministros de Interior, Educación, Justicia, Salud, Trabajo y Previsión Social, además de algunos expertos), con carácter permanente que restablece un organismo dedicado exclusivamente al estudio de la protección del menor.En 1964 se pretende darle rango legal y durante la discusión el Senado propone la creación de lo que posteriormente sería el Consejo Nacional de Menores (CONAME).

La Comisión realiza una serie de estudios que son recogidos por un proyecto de 1964, a iniciativa de varios diputados, que propone la creación de un Servicio para la planificación científica, la fijación de normas y la coordinación de los servicios públicos y privados dedicados a los menores.El proyecto sería patrocinado por el Ejecutivo, el que lo presentó de nuevo en 1965 como proyecto propio y finalmente aprobado como la ley 16.520 (1966), facultando al P. de la R. para refundir su texto con las disposiciones de la ley 14.902, procediendo a su sistematización y numeración sin alterar su contenido.Surge, así, la ley 16.618, del 08 de marzo de 1967, en actual vigencia.

Doctrinariamente, se funda en las teorías que dieron origen al naciente Derecho de Menores, conservando algunas de sus ideas básicas:

• Necesidad de una legislación especial que abarque todos los problemas de la infancia y regule la acción administrativa y jurisdiccional del Estado.

• Regulación conjunta de aspectos sustantivos, procesales y administrativos.

• Utilización de categorías amplias para referirse a los sujetos a que se aplica (peligro material o moral, irregularidades)

• Un solo catálogo de medidas de protección a todos los niños, cualquiera sea la causa de intervención.

• Flexibilidad de los procedimientos.• Mantención del discernimiento, sin una definición legal de

su significado.

El inicio de este período está marcado por la ratificación que Chile hizo de la Convención de Derechos del Niño, en agosto de 1990, o más precisamente por su promulgación como ley de la República, mediante D.S. N° 830 del Ministerio de RREE, publicado en el D.O. de 27 de septiembre de 1990.Durante este período hubo una serie de iniciativas convertidas en ley orientadas al reconocimiento efectivo de varios de los derechos contenidos en la Convención, especialmente los económicos, sociales y culturales, pero por mucho tiempo no hubo avances significativos en el campo de las relaciones de los niños y adolescentes con el sistema penal.

Período 1990 - actualidad

La principal característica de este período es la cohabitación de dos visiones jurídicas contrapuestas: El Niño de la Convención y el Niño de la Ley de Menores, marcando un período de continuidad del sistema de control/protección de la infancia y de transición hacia un sistema de protección integral de la infancia en el marco de los Derechos Humanos.

La confusión tan prolongada entre marginación social y delincuencia juvenil, parece próxima a finalizar, por lo que parece razonable continuar abrigando esperanzas de que algún día logremos los necesarios equilibrios entre “la protección de los jóvenes y el mantenimiento del orden pacífico de la sociedad” a que aluden las Reglas de Beijing.

Cuadro con la evolución de la edad de responsabilidad penal en Chile

LEYINIMPUTABILIDAD ABSOLUTA

INIMPUTAB. RELATIVAY DISCERNIMIENTO

C. PENAL, de 1875 Menores de 10 años Entre 10 y 16 añosL. 4.447, de 1928 Menores de 16 años Entre 16 y 20 añosL. 11.183, de 1953 Menores de 16 años Entre 16 y 18 años

Algunas claves finales

Paradigma del niño objeto: Desde siempre hasta … ahora

Paradigma del niño sujeto de derechos Desde 1990, en el discurso … Practicas objetuales persisten

Las niñas putas del Mundial22 de mayo de 2014

Menores en situación irregularMenores en riesgo social

Niños, niñas y adolescentes gravemente vulnerados en sus derechos

Estado

Autonomía individual

Autonomía padresv/s

Autonomía hijos

Evolución y cambio de paradigma respecto a las Políticas Públicas en materia de Infancia, Familia

y adolescencia en Chile

Francisco Estrada Vásquez

http://justiciadefamilia.blogspot.com

abogadoderechodefamilia@gmail.com

@PanchoEstrada