POLTICA.

CUESTIONES Y PROBLEMAS LUIS AZNAR Y MIGUEL DE LUCA

(COORDINADORES)

1a ed. Buenos Aires :

Ariel, 2006.

Cap. 3 Estado

- Andrs Malamud

1. Presentacin

Qu tienen en comn China, Estados Unidos, Francia, Australia, Suiza, Jordania y Mna-

co? La respuesta parece simple: los siete son Estados soberanos, reconocidos como tales por sus

contrapartes del sistema internacional y miembros de la Organizacin de las Naciones Unidas

(ONU). Y, sin embargo, las diferencias entre ellos son enormes.

Con 1.300 millones de habitantes, un quinto de la humanidad, China es la nacin ms po-

blada del mundo y la cuarta por extensin territorial. Su historia se extiende desde el principio

de los tiempos y no reconoce fundadores; su construccin se fue desarrollando casi naturalmen-

te durante siglos hasta moldear al gigante actual, y sus tendencias de crecimiento le auguran la

posicin de mayor economa planetaria hacia mediados del siglo XXI.

En contraste, la historia de los Estados Unidos no ocupa ms de cinco siglos, de los cuales

apenas la mitad transcurrieron como Estado independiente. La principal potencia mundial en la

actualidad no emergi naturalmente sino que fue inventada por un grupo de hombres que,

an hoy, es venerado bajo el rtulo de padres fundadores. Sus pobladores, sus religiones y su

lengua de uso oficial se originaron fuera de su territorio, en el cual se produjo la mezcla de in-

gredientes que le confiri su singularidad.

Francia, por su parte, constituye el prototipo del Estado-nacin. Francs es el nombre del

ciudadano de la repblica y del idioma que en ella se habla. A pesar de que el Estado francs es

un producto de la guerra y la conquista, su capacidad homogeneizadora disolvi diferencias y

cre una unidad simblica de gran fortaleza, aunque hoy est en crisis. Si los Estados Unidos

fueron inventados mediante un contrato constitucional, Francia fue fundada inicialmente por

una monarqua absoluta y consentida posteriormente por la ciudadana revolucionaria.

Otros casos ofrecen peculiaridades dignas de mencin. Australia tiene un gobierno parlamen-

tario cuyas autoridades son democrticamente electas, pero su jefe de Estado es... la reina de In-

glaterra! Lo mismo sucede con Canad y Nueva Zelanda. A pesar de compartir el smbolo mxi-

mo del Estado, es decir su jefe, estos pases son soberanos e independientes. Suiza, por su lado,

est constituida por 23 unidades subnacionales o cantones que gozan de autonoma sobre un am-

plio rango de polticas pblicas y cuyas comunas ejercen el derecho de otorgar la ciudadana. Jor-

dania es un pas de Medio Oriente diseado por Gran Bretaa en 1922 e independiente desde

1946, y su denominacin completa (Reino Hachemita de Jordania) contiene el nombre del linaje

rabe al que los britnicos le entregaron el territorio y que an lo gobierna. Mnaco, finalmente,

es tambin un Estado familiar en el sentido de que su soberana legal dependi hasta 2002 de

la supervivencia de la dinasta gobernante, los Grimaldi. Este pas de slo treinta mil habitantes

no tiene ejrcito ni moneda propia y no cobra impuestos a particulares, siendo su primer minis-

tro un ciudadano francs designado por el monarca a propuesta del gobierno de Francia.

En sntesis, puede decirse que China es un Estado natural, Estados Unidos un Estado au-

toinventado, Francia un Estado-nacin, Australia un Estado heterocfalo, Suiza un Esta-84

Poltica. Cuestiones y problemas

do poliestatal, Jordania un Estado heteroinventado y Mnaco un microestado familiar. El

objetivo de este captulo es explicar qu tienen en comn casos tan diferentes como para que to-

dos ellos sean manifestaciones del mismo concepto. Las siguientes secciones tratan sobre la de-

finicin del Estado, la formacin del Estado moderno, su implantacin en Amrica Latina, su

desarrollo y tipos contemporneos, el surgimiento y funcionamiento del sistema interestatal, la

relacin del Estado con la integracin regional, las principales escuelas tericas que se han de-

dicado a su anlisis y, finalmente, las transformaciones y desafos en curso.

2. El concepto de Estado

En la senda de Norberto Bobbio, Gianfranco Poggi propone entender al Estado como la

manifestacin institucionalizada de una de las tres formas de poder social: el poder poltico. Po-

der social implica que, en todas las sociedades,

[...] algunas personas aparecen clara y consistentemente ms capaces que otras pa-

ra perseguir sus objetivos; y si stos resultan incompatibles con los promovidos por

los dems, aquellas personas se arreglan para ignorar o superar las preferencias aje-

nas. Ms an, suelen ser capaces de movilizar, en funcin de sus propios designios, la

energa de los dems incluso contra su voluntad (Poggi, 1990: 3).

En funcin de los recursos que utiliza para concretarse, el poder social se divide en tres ca-

tegoras: econmico, ideolgico (o normativo) y poltico.

El poder econmico se vale de la posesin de ciertos bienes, escasos o considerados

escasos, para inducir a quienes no los poseen a adoptar cierta conducta, que general-

mente consiste en desarrollar alguna forma de trabajo [...] El poder ideolgico se ba-

sa en el hecho de que ideas de una cierta naturaleza, formuladas [...] por personas

que gozan de cierta autoridad y expuestas en forma apropiada, pueden ejercer influen-

cia sobre la conducta de otros individuos [...] El poder poltico, finalmente, se asocia

a la posesin de recursos (armas de cualquier tipo y potencia) por medio de los cua-

les puede ejercerse violencia fsica. En sentido estricto, el poder poltico es poder coer-

citivo (Bobbio, 1981).

Esta forma de conceptualizar el poder social no es nueva: ya Aristteles se refera a la po-

lis como compuesta antropomrficamente por quienes producan (el estmago), quienes com-

batan (el corazn) y quienes pensaban y, por lo tanto, deban gobernar (la cabeza). Metforas

sobre la historia de las civilizaciones entendida en trminos de tres tipos de actores, a saber, gue-

rreros (o administradores de violencia), mercaderes (administradores de dinero) y misioneros

(administradores de ideas o valores), abundan en la literatura tanto artstica como acadmica.

La novedad de la triparticin ofrecida por Bobbio, que reconoce antecedentes en las clases, es-

tamentos y partidos de Max Weber, es que otorga primaca al poder poltico (o agonista, en tr-

minos de Aristteles) y no al ideolgico (o arquitectnico). Se trata de una concepcin que se

pretende realista en vez de normativa.

El Estado es un fenmeno ubicado principalmente dentro de la esfera del poder poltico. Ms

precisamente, como ya se dijo, encarna la forma suprema de institucionalizacin del poder pol-

tico. Institucionalizacin implica rutinizacin de reglas y comportamientos, y abarca generalmen-

te procesos como despersonalizacin y formalizacin de las relaciones sociales. Un proceso de

institucionalizacin puede generar estabilidad y aumentar las condiciones de previsibilidad, pe-

ro tambin puede fomentar la rigidez y obstaculizar la adaptacin ante nuevos desafos. Aunque

en la historia ha habido Estados que se adaptaron a los cambios de su entorno y otros que pere-

cieron en el intento, la supervivencia genrica del Estado (en cuanto forma suprema de organi

zacin poltica) demuestra su xito en esta tarea. Tarea paradjica que se resume, en palabras de

Poggi, a fortalecer, y al mismo tiempo domesticar, la coaccin organizada (1990: 73).

La imperiosidad analtica de definir al Estado se torna ms evidente cuando se repara en

que ste no constituye un objeto material sino una abstraccin conceptual (Dunleavy y OLeary,

1987: 1). Esta caracterstica es comn a otros fenmenos polticos, ya se trate de procedimien-

tos (como la democracia) u organizaciones (como los partidos). Sin embargo, el caso del Esta-

do es ms equvoco porque los efectos de su existencia se materializan de forma muy evidente,

por ejemplo en la presencia de la burocracia pblica, de un puesto fronterizo o de una guerra in-

terestatal. Por ello, es preciso no confundir manifestaciones visibles del Estado, como sus ins-

tituciones y su territorio, con sus manifestaciones menos evidentes como las relaciones socia-

les que expresa y cristaliza.

Etimolgicamente, la nocin de Estado deriva del latn status, que significa posicin social

de un individuo dentro de una comunidad. Alrededor del siglo XIV, el uso del trmino pas a

referirse a la posicin de los gobernantes, distinguindolos de aqullos sobre quienes goberna-

ban. La identificacin entre el Estado y quienes lo dirigan se torn evidente en los trabajos de

los escritores renacentistas, de quien Nicols Maquiavelo (1983 [1513]) es el ejemplo ms aca-

bado: su obra maestra, El prncipe, identifica al gobernante con el territorio, el rgimen polti-

co y la poblacin que domina. Unos aos ms tarde, Juan Bodino (1986 [1576]) acu el con-

cepto moderno de soberana para describir al soberano (el monarca) como un gobernante no

sujeto a las leyes humanas sino slo a la ley divina. Para Bodino, la soberana era absoluta e in-

divisible pero no ilimitada, ya que se ejerca en la esfera pblica pero no en la privada. La so-

berana se encarna en el gobernante pero no muere con l sino que se perpeta, inalienable, en

el Estado que lo sobrevive. La idea de que el Estado reside en el cuerpo de sus gobernantes al-

canz su ms clara expresin en los labios de uno de ellos, Luis XIV de Francia, cuando afir-

m sin sutilezas que el Estado soy yo. El ltimo paso hacia la consagracin del Estado como

cumbre del poder absoluto lo dio Thomas Hobbes (1998 [1651]) en el siglo XVII con su Levia-

tn, en el que formulaba tres enunciados que distinguiran al Estado moderno de sus versiones

previas: los sbditos deben lealtad al Estado en s mismo y no a sus gobernantes; la autoridad

estatal es definida como nica y absoluta; y el Estado pasa a considerarse como la mxima au-

toridad en todos los aspectos del gobierno civil (Skinner, 1989). Hobbes es considerado el pri-

mer terico del absolutismo estatal, al que justifica por contraposicin al estado de naturaleza.

Este ltimo es la condicin hipottica de la humanidad previa al contrato social que da origen

al Estado; en palabras de Hobbes, consiste en una guerra de todos contra todos en que la

vida es solitaria, pobre, desagradable, brutal y breve.

La conceptualizacin hobessiana an permea la teora contempornea del Estado. Incluso

la definicin ms difundida y aceptada (aunque tambin contestada), la de Max Weber (1984

[1922]), es su tributaria. El aporte ms innovador de Weber consisti en definir explcitamente

al Estado no por la funcin que cumple sino por su recurso especfico, la coercin, tambin lla-

mada fuerza fsica o violencia. El argumento es que no existen funciones especficas del Esta-

do: todo lo que ste hizo a lo largo de la historia, tambin lo hicieron otras organizaciones. El

Estado es, en esta ptica, una organizacin poltica cuyos funcionarios reclaman con xito pa-

ra s el monopolio legtimo de la violencia en un territorio determinado. La violencia, aclara

Weber, no es el primer recurso ni el ms destacado sino el de ltima instancia, aqul con el que

el Estado cuenta cuando todos los dems fallaron. Funcionarios (o burocracia), monopolio de

la violencia, legitimidad y territorio: estos son los elementos fundamentales de su definicin, a

los que algunos autores agregaron los conceptos de nacin y ciudadana (Bendix, 1974 [1964];

Finer, 1975). La identificacin de los individuos con el Estado mediante sentimientos naciona-

listas constituye el otro lado de la moneda: as como, en ltima instancia, el Estado tiene el de-

recho de disponer sobre la vida de sus ciudadanos, as bajo ciertas condiciones stos estn dis-

puestos a dar su vida por el Estado. Esto se manifiesta especialmente en tiempos de guerra, cuan-

do el esfuerzo de movilizacin militar suele ser acompaado por la poblacin que se galvaniza

detrs de los objetivos estatales.

En resumen, la violencia constituye el medio especfico del Estado. Sin embargo, ello no

resulta necesariamente evidente en el da a da de sus ciudadanos. As, Niklas Luhmann reco-

noce la trascendencia e impacto social de la violencia pero afirma que

[...] ese fenmeno es sobrepasado en su significacin para la sociedad por la institu-

cionalizacin de la legitimidad del poder. La existencia cotidiana de una sociedad re-

sulta afectada en mucha mayor medida por el poder normalizado a travs de la ley que

por el empleo brutal del poder (1975: 17).

La presencia y efectividad del Estado no siempre se percibe a partir de sus instrumentos,

como la violencia, sino de sus efectos, en particular el orden poltico. Ello ha llevado a Samuel

Huntington a afirmar que

[...] la principal diferencia entre pases concierne no su forma de gobierno sino su

grado de gobierno. La distancia entre democracia y dictadura es menor que la dife-

rencia entre aquellos pases cuya poltica encarna consenso, comunidad, legitimidad

y estabilidad y aqullos que carecen de estas cualidades (1990 [1968: 1]).

[De esta suerte] los Estados Unidos, Gran Bretaa y la Unin Sovitica tienen diferen-

tes formas de gobierno, pero en los tres sistemas el gobierno gobierna [...] [Si las au-

toridades toman una decisin] la posibilidad de que la administracin pblica la im-

plemente es alta.

Aunque Huntington utiliza la palabra gobierno y no Estado, parece claro que se est refi-

riendo al concepto que aqu se analiza. En una disposicin lineal de las formas de orden polti-

co entre dos polos, anarqua por un lado y tirana por otro, esta definicin parece situar al Esta-

do ms cerca de la tirana que de su opuesto. Por cnico que pueda parecer, es un hecho que la

anarqua resulta objeto de rechazo universal por parte de quienes la sufren, mientras la historia

abunda en ejemplos de tiranas que gozaron del apoyo de importantes sectores de la poblacin

bajo su tutela.

3. La formacin del Estado moderno

El Estado tal como lo conocemos es un fenmeno relativamente reciente. En palabras de

Hall e Ikenberry, la mayor parte de la historia de la humanidad no ha sido agraciada por la

presencia del Estado (1993 [1989]: 16). El trmino se utiliza comnmente para referirse a la

estructura de gobierno de cualquier comunidad poltica, sobre todo a partir del surgimiento de

las civilizaciones mesopotmicas alrededor del ao 3800 a.C. Sin embargo, es slo a partir del

siglo XVII que se desarrolla, primero en Europa y ms tarde en otros continentes, lo que puede

definirse como Estado moderno o Estado nacional. Hasta entonces, las formas de gobierno pre-

dominantes haban sido el imperio, la ciudad-Estado y comunidades ms reducidas como prin-

cipados y obispados. El imperio, en contraste con el Estado, es no slo territorialmente expan-

sivo sino, idealmente, excluyente: en el lmite, aspira a la conquista y absorcin de su entorno.

La ciudad-Estado, por su parte, no goza de completa soberana sino que la comparte con otras

ciudades o la subordina a imperios a cambio de proteccin. De todos modos, tanto los imperios

como las ciudades-Estado se parecen al Estado moderno ms que a las comunidades tribales

que los antecedieron histricamente, dado que no se estructuran exclusivamente sobre lazos de

sangre y familia sino que reflejan tambin relaciones impersonales.

Las primeras organizaciones preestatales surgieron, junto con la escritura y las primeras

ciudades, en el Asia Menor, en particular en la regin delimitada por los ros Tigris y ufrates

(actualmente Irak) (Tilly, 1992). Existe coincidencia en la literatura respecto a que fue la tran-

sicin desde formas nmades de subsistencia, tpica de los cazadores-recolectores, a prcticasEstado

sedentarias derivadas de la agricultura organizada la que gener las condiciones para el surgi-

miento del Estado. Fue la creciente inmovilidad geogrfica propia de las sociedades agrarias

la que permiti el desarrollo de infraestructuras capaces de proyectar poder sobre un territorio

especfico y delineado (Hay y Lister, 2006: 5). Los trabajos de irrigacin, as como los rbo-

les de dtiles y olivos primero y los cultivos de arroz y cereales ms tarde, fijaron a los pro-

ductores a la tierra tornando posible la imposicin fiscal centralizada. Esta transicin socioe-

conmica, y su correlato institucional, se produjo primero en la Mesopotamia, luego en Am-

rica Central, el valle del Indo, China, Per y finalmente se extendi, a lo largo de varios siglos,

por todo el planeta.

En sus etapas iniciales, el ejercicio del poder estatal sobre su poblacin era largamente des-

ptico. Sin embargo, el ejercicio de la coaccin en sociedades ms numerosas y complejas, cu-

yos integrantes ya no estaban ligados nicamente por lazos de sangre, requera un nuevo prin-

cipio de legitimidad: se fue el rol de la religin. El recurso a la autoridad divina permiti la

consolidacin del dominio estatal (Crone, 1989). En paralelo se produjo un crecimiento soste-

nido de la organizacin militar, necesaria para custodiar el territorio y, a la vez, mantener el or-

den interno. El maridaje entre el Estado y la fuerza militar sera desde entonces indisociable.

Los Estados forman sistemas interestatales dado que, durante su etapa formativa, compiten

por territorio y poblacin influenciando mutuamente su destino. Por eso, siempre surgen en gru-

pos. El sistema de Estados que prevalece actualmente tom forma en Europa a partir del ao

1000 d.C. y se extendi durante los siguientes cinco siglos hacia otras regiones, eclipsando los

sistemas interestatales que hasta entonces se centraban en China, India, Persia y Turqua. El pro-

ceso a travs del cual se formaron los Estados europeos es narrado por Tilly de esta manera:

[...] los hombres que controlaban medios concentrados de coercin (ejrcitos, flotas,

fuerzas policiales, armas) comnmente intentaban usarlos para extender el rango de

poblaciones y recursos sobre los que ejercan su dominio. Cuando no encontraban a

nadie con un control equivalente de los medios de coercin, conquistaban; cuando los

encontraban, hacan la guerra. Algunos guerreros lograron ejercer un control estable

sobre la poblacin de territorios significativos, ganando acceso rutinario a parte de

los bienes y servicios producidos en ese territorio: as se transformaron de conquista-

dores en gobernantes (1992: 14).

Enfrentados con las exigencias de los vencedores, los gobernantes de menor fuste debieron

decidir entre someterse a sus designios o arriesgarse a la guerra. De este modo, la guerra o la

preparacin para librarla condicionaron todas las actividades de gobierno a la necesidad de ex-

traer de la sociedad los medios necesarios (hombres, armas, provisiones o dinero para comprar-

los) para conquistar o perecer. La forma organizativa que los Estados emergentes asumieron en

Europa dependi fundamentalmente del tipo de recurso que predominaba en la regin que con-

trolaban. En reas con pocas ciudades y predominio de la agricultura, la coercin directa jug

un papel mayor tanto en la produccin de recursos como en su extraccin por los Estados na-

cientes; en reas con muchas ciudades y predominio comercial, en el que prevaleca la produc-

cin y el intercambio orientado al mercado, las formas de dominacin fueron ms capital-inten-

sivas que coercin-intensivas. Estas diferentes estrategias extractivas se reflejaron en los diver-

sos caminos seguidos por los Estados europeos en su desarrollo, hasta que aqullos que consi-

guieron mantener ejrcitos permanentes fijaron los trminos de la guerra y acabaron con sus ve-

cinos menos exitosos (Tilly, 1992: 15). Dos ejemplos arquetpicos de formacin estatal son Fran-

cia y Alemania. En el primer caso, la centralizacin temprana del poder en Pars permiti la pe-

netracin posterior en el resto del territorio, al tiempo que las sucesivas guerras libradas con

quienes resistan el avance estatal fueron definiendo las fronteras del nuevo Estado. En el se-

gundo caso la acumulacin de capital se hallaba dispersa entre varias ciudades, lo que llev a

Prusia, una de las regiones alemanas menos desarrolladas, a sostenerse en su capacidad de or-

ganizacin militar para unificar tardamente a la nacin.

La difusin del Estado como forma de organizacin poltica se export desde Europa al res-

to del mundo por medio de la conquista y la dominacin colonial. En Amrica Latina, frica,

la mayor parte de Asia y Oceana, las potencias europeas definieron lmites territoriales y cen-

tralizaron la autoridad de gobierno en funcin de sus propias rivalidades en el Viejo Mundo. As,

la mayor parte de los Estados africanos y de Oriente Medio son producto del trazado de mapas

realizado por los conquistadores sin demasiada consideracin por la realidad en el terreno. En

estos pases, las fronteras separan etnias y lenguas similares al mismo tiempo que agrupan et-

nias y lenguas diferentes. 1 Sin embargo, y pese a la crtica feroz realizada por los movimientos

independentistas y sus sucesores, la organizacin estatal y la delimitacin llevada a cabo por los

europeos se mantuvieron intactas en la mayor parte del globo. Semejante resiliencia prueba que

esta estructura no slo trasciende a sus creadores sino que goza de una fortaleza superior a la de

sus alternativas. Sin embargo, su difusin planetaria es ms reciente de lo que el xito permite

inferir: slo a partir de la Segunda Guerra Mundial la mayor parte del territorio mundial se en-

cuentra organizado en Estados formalmente independientes cuyos gobernantes reconocen, casi

sin excepciones, el derecho a existir de los dems Estados (Tilly, 1992: 3).

4. La formacin del Estado en Amrica Latina

En el siglo XV haba en Europa alrededor de 1.500 protoestados o comunidades polticas

que reclamaban algn tipo de independencia; en 1900, su nmero se haba reducido a 25. Se-

mejante proceso de centralizacin del poder se produjo como resultado de conflictos armados,

mediante los cuales los Estados ms poderosos fueron absorbiendo a los menos exitosos. Slo

aqullos que lograron movilizar grandes fuerzas armadas y controlar efectivamente su propio

territorio consiguieron sobrevivir la revolucin militar, consistente en la apropiacin pblica de

los medios militares, la expansin colosal de ejrcitos y logstica y la justificacin nacionalista

de las campaas blicas. Las guerras contribuyeron a concentrar el poder dentro de cada Esta-

do, tanto en relacin con las periferias geogrficas como con las clases sociales. Este mecanis-

mo funcion, por ejemplo, tanto en manos del Estado prusiano, que consolid tanto su dominio

sobre los dems Estados alemanes como sobre su propia aristocracia, como en la Francia abso-

lutista y la Inglaterra de la Restauracin. En Amrica Latina, sin embargo, la guerra no tuvo los

mismos efectos (Centeno, 2002a, 2002b).

La conquista y la colonizacin espaola se organizaron tempranamente en dos virreinatos,

el de Nueva Espaa o Mxico (1535) y el de Per (1542). Ms tarde stos se subdividieron cren-

dose dos ms, el de Nueva Granada (1717) y el del Ro de la Plata (1776), adems de algunas

capitanas generales. Luego de las guerras de la independencia, desatadas hacia principios del

siglo XIX, la Amrica hispnica continu fragmentndose a partir de sucesivos conflictos has-

ta conformar los dieciocho Estados de la actualidad. Un caso destacado es la divisin de las Pro-

vincias Unidas del Ro de la Plata, cuyas nuevas autoridades con sede en Buenos Aires no con-

siguieron mantener al Alto Per (Bolivia), Paraguay y la Banda Oriental (Uruguay) unidos en

el Estado que sucedi al Virreinato del Ro de la Plata. La anarqua de la guerra, que en Europa

dio lugar a la imposicin del orden mediante la monopolizacin de la violencia, en Amrica La-

tina foment la fragmentacin territorial y la creacin de Estados despticamente fuertes pero

infraestructuralmente dbiles. La causa, argumenta Miguel Centeno (2002a), es que fueron gue-

rras de un tipo incorrecto libradas en contextos inapropiados.

La definicin de guerras de tipo incorrecto engloba tres criterios. En primer lugar, no fue-

ron guerras de conquista sino de seguridad interna; su objetivo era asegurar el control del poder

central, no redefinir los bordes territoriales. En segundo lugar, no fueron guerras movilizadoras que

contribuyesen a crear sentimientos de ciudadana, sino que las clases dominantes preferan enviar

al frente de batalla a miembros de las clases subalternas antes que a sus propios hijos. Finalmente,

no fueron guerras galvanizadoras de la identidad nacional, ya que entre las partes en conflicto no

haba diferencias culturales, lingsticas o religiosas como las que avivaron los conflictos europeos.Estado

Por su parte, el concepto de contexto inapropiado tambin tiene tres componentes. El pri-

mero es la fragmentacin regional: slo Amrica del Sur, sin contar Mxico, Amrica Central

y el Caribe, duplica la superficie de toda Europa. Siendo adems un continente menos poblado

y ms accidentado geogrficamente, las posibilidades de interaccin entre las diferentes regio-

nes fueron histricamente muy limitadas, sea para el comercio o para la guerra. El segundo com-

ponente es la composicin social: en contraste con Europa, las divisiones tnicas entre los gru-

pos dominantes y los grupos subalternos, sobre todo de origen indgena o africano, llevaron a

las primeras a recelar antes una revuelta social que una invasin extranjera. El tercer componen-

te es la divisin entre las elites: dado el perfil de mercaderes antes que guerreros que ostenta-

ban los sectores gobernantes, la economa se sobrepuso a la poltica y las rivalidades a la coo-

peracin.

La conjuncin de los factores mencionados, tanto en lo que hace al tipo de guerra como al

contexto en el que tuvieron lugar, llev a una combinacin desastrosa: la de autoridades po-

lticas regionales con ejrcitos supranacionales. Uno de los casos destacados es el de Jos de

San Martn, comandante desde 1813 de un ejrcito que no responda a la autoridad formal de

un pas independiente (Argentina no lo sera hasta 1816) sino a autoridades locales instaladas

en Buenos Aires y con las que tena frecuentes conflictos. En 1820, ya liberado Chile, envi a

Buenos Aires su renuncia como comandante del ejrcito, pese a lo cual continu su campaa li-

bertadora hasta Per, pas del que se convirti en efmero gobernante. Las guerras de indepen-

dencia haban concluido, pero la estabilizacin de los nuevos Estados estaba lejos de concretar-

se. El fracaso de esta combinacin llev a Centeno (2002a: 59) a sugerir que la formacin esta-

tal en Amrica Latina reconoce ms paralelos con el proceso de disolucin del Imperio Austro-

Hngaro que con el de unificacin territorial liderado por Prusia.

Hubo, en cambio,

[...] una clara diferencia entre el inestable proceso de construccin del Estado en los

pases vecinos y la consolidacin poltica de Brasil. La legitimidad del gobierno se

asegur por la perduracin en el poder de un miembro de la Casa de Braganza que,

ante la invasin del ejrcito napolenico a Portugal, traslad su sede a Brasil. La con-

tinuidad del orden monrquico se explica tambin por la aspiracin de las elites bra-

sileas a formar un estado centralizado, algo que la va republicana podra impedir u

obstaculizar (Hirst y Russell, 2001).

Aunque no faltaron las tendencias autonmicas, el orden monrquico, el temor a una re-

vuelta de los esclavos y los acuerdos para compartir el poder entre elites nacionales y regiona-

les evit un proceso de fragmentacin como el que se observ en la Amrica hispnica (Seixas

Corra, 2000). La esclavitud y la monarqua acabaran respectivamente en 1888 y 1889, pero la

organizacin federal se mantendra como caracterstica permanente del Estado brasileo. Las

relaciones de Brasil con sus vecinos se caracterizaron por el conflicto y una identidad diferen-

ciada, aunque la delimitacin temprana de sus fronteras, a inicios del siglo XX, llev a que las

rivalidades no escalaran militarmente. El Estado brasileo pudo as desarrollarse orientado ha-

cia adentro, hasta que en la dcada de 1980 una nueva estrategia de insercin en el mundo de-

riv en una reaproximacin a la regin sudamericana.

Cuando Oscar Oszlak analiza la formacin del Estado argentino, operacionaliza conceptos

de Weber y Tilly y, al mismo tiempo, complementa e ilustra algunos de los anlisis desarrolla-

dos por Centeno. Para ello parte de la definicin de estatidad, o condicin de ser Estado.

Esta condicin supone la adquisicin, por parte de una entidad en formacin, de cuatro propie-

dades:

(1) capacidad de externalizar su poder, obteniendo reconocimiento como unidad so-

berana dentro de un sistema de relaciones interestatales; (2) capacidad de institucio-

nalizar su autoridad, imponiendo una estructura de relaciones de poder que garanti-90

Poltica. Cuestiones y problemas

ce su monopolio sobre los medios organizados de coercin; (3) capacidad de diferen-

ciar su control, a travs de la creacin de un conjunto funcionalmente diferenciado de

instituciones pblicas con reconocida legitimidad para extraer establemente recursos

de la sociedad civil, con cierto grado de profesionalizacin de sus funcionarios y cier-

ta medida de control centralizado sobre sus variadas actividades; y (4) capacidad de

internalizar una identidad colectiva, mediante la emisin de smbolos que refuerzan

sentimientos de pertenencia y solidaridad social y permiten, en consecuencia, el con-

trol ideolgico como mecanismo de dominacin (Oszlak, 1982a: 532).

En algunos casos latinoamericanos como Brasil, Per y Mxico, el aparato institucional co-

lonial estaba lo suficientemente desarrollado en la poca de la independencia como para resul-

tar de utilidad a los nuevos gobernantes. Esta continuidad compens parcialmente los factores

fsicos, tnicos y culturales que dificultaban el proceso de integracin nacional. En el Ro de la

Plata, en cambio,

[...] el aparato administrativo colonial no lleg a desarrollar un eficaz mecanismo

centralizado de control territorial. Ms an, subsistieron en las diversas localidades

rganos poltico-administrativo coloniales que tendieron a reforzar el marco provin-

cial como mbito natural para el desenvolvimiento de las actividades sociales y pol-

ticas (Oszlak, 1982a: 534).

Hasta aqu el anlisis es coincidente con el de Centeno, aunque luego toma un cariz ms

econmico cuando se afirma que

[...] slo en presencia de un potencial mercado nacional y consecuentes posibilida-

des de desarrollo de relaciones de produccin capitalista se allana el camino para

la formacin de un Estado nacional (Oszlak, 1982a: 535).

Esta conclusin, que reconoce cierta influencia del marxismo, asocia al Estado con el mer-

cado ms que con la violencia. Sin embargo, el anlisis no llega a tornarse unidimensional, co-

mo demuestra la tipologa sobre las modalidades de penetracin estatal que Oszlak presenta a

continuacin.

La penetracin estatal, es decir la difusin del poder central a travs del territorio nacional,

se manifest a travs de cuatro modalidades. Cabe alertar que sta es una distincin analtica, ya

que en la prctica se encontraban generalmente imbricadas o superpuestas. La modalidad

[...] represiva supuso la organizacin de una fuerza militar unificada y distribuida te-

rritorialmente, con el objeto de prevenir y sofocar todo intento de alteracin del or-

den impuesto por el Estado nacional [...] [La] cooptativa incluy la captacin de apo-

yos entre los sectores dominantes y gobiernos del interior, a travs de la formacin de

alianzas y coaliciones basadas en compromisos y prestaciones recprocas [...] [La]

material presupuso diversas formas de avance del Estado nacional, a travs de la lo-

calizacin en territorio provincial de obras, servicios y regulaciones indispensables

para su progreso econmico [...] [La] ideolgica consisti en la creciente capacidad

de creacin y difusin de valores, conocimientos y smbolos reforzadores de sentimien-

tos de nacionalidad que tendan a legitimar el sistema de dominacin establecido

(Oszlak, 1982a: 539-540).

Suele considerarse a 1880 como el ao de la consolidacin del Estado argentino. Alrede-

dor de esa fecha se produjo una serie de acontecimientos que garantizaran el control, por par-

te del gobierno central, de cuatro factores fundamentales del poder estatal: los recursos, la vio-

lencia, el territorio y la legislacin civil. En el primer caso, la federalizacin de la ciudad deEstado

Buenos Aires (es decir, su separacin de la provincia del mismo nombre para tornarse capital

federal) implic la nacionalizacin del puerto y la aduana, fuentes cruciales de recaudacin fis-

cal que aseguraron la viabilidad financiera de las autoridades federales. En el segundo caso, la

exitosa represin de la rebelin liderada por el gobernador bonaerense Carlos Tejedor en recha-

zo a la eleccin presidencial de Julio Argentino Roca, que culmin en la aprobacin de una ley

que prohiba las milicias provinciales, legitim definitivamente el monopolio federal de la vio-

lencia. En el tercer caso, la eleccin como presidente del militar que haba comandado las ex-

pediciones de conquista de las tierras patagnicas simboliz la expansin del control estatal has-

ta los confines territoriales del pas. Por ltimo, la victoriosa disputa con la Iglesia Catlica por

el control pblico de los registros civiles y la secularizacin de la educacin permiti que el Es-

tado se independizara de la tutela ideolgica de una poderosa institucin trasnacional.

Prcticamente despoblado hasta la dcada de 1880, cuando se inicia la inmigracin masi-

va, el desarrollo posterior del Estado argentino se bas en una estructura econmica que se des-

pleg en dos etapas. Entre la organizacin nacional y la crisis mundial de 1930, la produccin

nacional se centr en el campo y se orient hacia el mercado mundial, definiendo lo que se lla-

m modelo agroexportador. A partir de entonces, diversos proyectos nacionalistas estimularon

una produccin basada en la industria y orientada hacia el mercado interno. Se conoci como

el modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) y, en los aos subsiguien-

tes, encontrara su sostn intelectual en la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL)

de las Naciones Unidas. Este modelo impuls una mayor intervencin estatal en la economa,

tanto en la esfera de la produccin como en la de la distribucin, pero se agot antes de lograr

sus objetivos autrquicos y desarrollistas. Como en los dems pases del Cono Sur, la crisis eco-

nmica gener un nuevo tipo de autoritarismo caracterizado por la intervencin estatal sobre la

sociedad con el fin de reestructurarla y no simplemente reequilibrarla. Guillermo ODonnell

(1982) acu el concepto de Estado burocrtico-autoritario para describir estos regmenes,

que se impusieron en Argentina entre 1966-1973 y 1976-1983, en Brasil en 1964-1984, en Chi-

le en 1973-1990 y en Uruguay en 1973-1989. Su aspecto central fue el carcter tecnoburocr-

tico, que se manifest en una orientacin eficientista de la gestin estatal. El nfasis otorgado a

los programas de racionalizacin del sector pblico contrast con otras formas de autoritarismo

prevaleciente en Amrica Latina, en particular las de tipo tradicional y carismtico-populista. A

partir de la dcada de 1980 la democracia retornara en forma escalonada, pero la crisis fiscal

era anterior al cambio de rgimen y lo sobrevivira.

A partir de 1970, Argentina se encontraba econmicamente estancada y sin un horizonte

de desarrollo claro. Al agotamiento del viejo modelo de acumulacin se le agreg la rutina del

dficit estructural. Desde 1946, los sucesivos gobiernos haban financiado permanentes dficit

pblicos mediante cuatro mecanismos centrales: la apropiacin de los fondos pblicos de pen-

sin, la inflacin, la liquidacin de los activos estatales (privatizaciones) y el endeudamiento,

sobre todo externo. El ao 1991 constituye un punto de inflexin, en cuanto la matriz Estado-

cntrica (Cavarozzi, 1996) sostenida sobre recursos inflacionarios y previsionales dio lugar a

una poltica neoliberal, que eliminaba la inflacin para pasar a financiarse por medio de las pri-

vatizaciones y de un mayor endeudamiento pblico. Sin embargo, y pese al cambio en las fuen-

tes de financiamiento estatal, la constante sigui siendo el dficit fiscal y la baja eficiencia de

la administracin pblica. En diciembre de 2001, al Estado argentino se le cerr su ltima fuen-

te de recursos, los prstamos externos, y debi declarar la cesacin de pagos de su deuda (o de-

fault). En consecuencia el PBI per cpita, que en 1920 equivala al 80% del de los Estados Uni-

dos, se haba reducido en 2000 al 40% y en 2005 al 25%. Esta declinacin, es conveniente des-

tacar, no fue producto de fuerzas universales como la globalizacin sino de polticas domsti-

cas. La prueba es que mientras el Estado argentino se debilitaba y su sociedad se empobreca,

en Brasil y Chile tenan lugar transformaciones que iban en la direccin contraria: hoy en da la

economa brasilea se ubica entre las diez mayores del mundo, mientras que en las ltimas dos

dcadas la tasa de pobreza en Chile se ha reducido de alrededor del 40% a menos del 20% (WB,

2006; CEPAL, 2006). En ambos casos, polticas estables y de largo plazo han contribuido a consolidar la capacidad del Estado de administrar la economa. Los procesos de formacin y deca-

dencia estatal no estn histricamente predeterminados sino que responden a causas mltiples:

estructurales a veces, contingentes con frecuencia.

5. El desarrollo contemporneo y los tipos de Estado

El Estado contemporneo se ha desarrollado en dos etapas: el Estado de derecho y el Es-

tado social o de bienestar. Hasta fines del siglo XVII en Inglaterra y XVIII en Francia, el tipo de

Estado predominante era absolutista: se caracterizaba por la ausencia de lmites al poder del mo-

narca y por la inexistencia de separacin entre esfera pblica y privada. El absolutismo se exten-

di por todo el continente europeo y tambin se despleg en dos etapas: en la primera preponde-

r una orientacin confesional, mientras en la segunda prevaleci el espritu de la Ilustracin. Ini-

cialmente, el Estado y todo lo que en l haba, personas incluidas, eran propiedad del gobernan-

te. Derechos que hoy son considerados individuales, como el de profesar una religin o sostener

ideas propias, no eran admitidos sino que correspondan a la jurisdiccin del seor. Contra este

sistema se alzaron algunos sbditos y pensadores, el ms notorio de los cuales fue John Locke

(1990 [1690]), en defensa de una sociedad en que los individuos gozaran de derechos inaliena-

bles localizados fuera del alcance del poder. El Estado de derecho es la forma clsica que asu-

mi la organizacin estatal a partir de las conquistas que el liberalismo fue arrancando al abso-

lutismo a partir del siglo XVII. Estas conquistas comprenden la tutela tradicional de las liberta-

des burguesas, es decir la libertad personal, la religiosa y la econmica, e implican un dique con-

tra la arbitrariedad del Estado. El Estado social o welfare state se desarroll ms tarde, entre fi-

nes del siglo XIX y mediados del XX, y representa los derechos de participacin en el poder po-

ltico y la riqueza social producida (Regonini, 2004). Mientras la primera forma reflejaba la or-

ganizacin capitalista temprana y dio lugar a un Estado garantista, pasivo y del cual debe prote-

gerse al ciudadano, la segunda expresaba al capitalismo de la revolucin industrial madura y de

la cuestin social y se encarn en uno intervencionista, activo y protector del ciudadano.

La anttesis del Estado de derecho es el Estado totalitario. Encarnado en los regmenes

fascista de Benito Mussolini, nazi de Adolfo Hitler y sovitico de Jos Stalin, se desarroll en

el siglo XX utilizando las tecnologas de comunicacin de masas para transmitir la ideologa

oficial y manufacturar el consenso popular. La ideologa totalitaria aspira a construir un Estado

que todo abarque y controle, y segn Hannah Arendt (1987 [1957]) constituye una nueva for-

ma de gobierno ms que una versin actualizada de las tiranas tradicionales. Por su parte, el

Estado gendarme o Estado mnimo se contrapone al Estado de bienestar: formulada en el si-

glo XIX, es una doctrina en que las responsabilidades gubernamentales se reducen a su mnima

expresin, de tal modo que cualquier reduccin ulterior desembocara en la anarqua (Nozick,

1977). Las tareas de este gendarme incluyen la seguridad policial, el sistema judicial, las pri-

siones y la defensa militar, limitndose a proteger a los individuos de la coercin privada y el

robo y a defender el pas de la agresin extranjera. En la prctica, sin embargo, un Estado tan

limitado es difcil, si no imposible, de encontrar.

La transicin entre el Estado de derecho y el Estado de bienestar se inici en Alemania du-

rante el gobierno de Otto von Bismarck. Entre 1883 y 1889, el Canciller de Hierro implemen-

t los primeros programas de seguro obligatorio contra la enfermedad, la vejez y la invalidez.

Las leyes regulando los derechos laborales tambin se difundieron en esta poca, sobre todo a

partir de la experiencia inglesa, e hicieron pie en la Europa central y nrdica. De este modo se

fue abriendo una alternativa al liberalismo, paradjicamente con el objetivo de hacer frente al

avance del socialismo. Efectivamente, a lo largo del siglo XIX los derechos sociales eran im-

plementados en oposicin a los derechos civiles y polticos, en el sentido de que el derecho a

la supervivencia asegurado por la asistencia estatal requera en contraprestacin la renuncia del

pobre a todo derecho civil o poltico, como en Inglaterra, o la prohibicin de asociarse a parti-

dos u organizaciones socialistas, como en Alemania (Marshall, 1964).Estado

La concepcin de la asistencia estatal como un derecho en vez de una ddiva o compensa-

cin por la confiscacin de otros derechos surge en Inglaterra a principios del siglo XX, se tor-

na viable a partir del crecimiento masivo del aparato estatal experimentado entre las dos guerras

mundiales y se concreta finalmente a partir de los aos cuarenta, cuando la legislacin britnica

reconoce el carcter universal del derecho a la proteccin contra situaciones de dependencia de

larga duracin (Regonini, 2004). A partir de la segunda posguerra el Estado de bienestar, que

pretende garantizar ingresos mnimos, alimentacin, salud, educacin y vivienda a todos los ciu-

dadanos no como caridad sino como derecho poltico, se difunde al resto de los pases industria-

lizados. Utilizando como fundamento intelectual la economa del lado de la demanda preco-

nizada por John Maynard Keynes, esta transformacin del Estado implic un importante aumen-

to del gasto pblico como proporcin del producto bruto nacional, el crecimiento y complejiza-

cin de las estructuras administrativas encargadas de los servicios sociales, el empleo y las obras

pblicas. Durante las primeras tres dcadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial, prime-

ro la reconstruccin y luego el crecimiento portentoso de las economas occidentales permitieron

que la ampliacin de los ingresos estatales financiase los crecientes costos fiscales. A partir de

la dcada de 1970, sin embargo, la crisis derivada de los shocks petroleros, originados en la de-

cisin de los Estados productores de retener el producto hasta cuadruplicar su valor, provoc una

aceleracin inflacionaria que redujo la capacidad financiera de los Estados consumidores. A con-

tinuacin se analiza el ascenso y declinacin del Estado de bienestar.

Segn T. H. Marshall (1964), apunta Gloria Regonini, en la historia de las sociedades in-

dustriales

[...] se distinguen tres fases: la primera, alrededor del siglo XVIII, se caracteriza por

la lucha por la conquista de los derechos civiles (libertad de pensamiento y expresin,

etc.); la siguiente, alrededor del siglo XIX, tiene como centro la reivindicacin de los

derechos polticos (de organizacin, propaganda y voto entre otros) y culmina en la

conquista del sufragio universal. Es precisamente el desarrollo de la democracia y el

aumento del poder de las organizaciones obreras lo que origina la tercera fase, carac-

terizada por el problema de los derechos sociales cuya resolucin es considerada un

prerrequisito para la concrecin de la plena participacin poltica (2004: 417).

Aunque algunos autores acentan el peso de los factores ideolgicos en el desenvolvimien-

to del Estado de bienestar, investigaciones ms recientes tienden a subrayar el papel desempe-

ado por los factores econmicos. As, la causa principal para la difusin de los derechos socia-

les es el pasaje de la sociedad agraria a la sociedad industrial. Si bien es verdad que las diferen-

cias polticas y culturales pueden explicar ciertos mrgenes de variacin entre las polticas adap-

tadas por los Estados industrializados, tambin resulta claro que el desarrollo industrial apare-

ce como la nica constante capaz de generar el problema de la seguridad social asociado con el

surgimiento del Estado de bienestar. Tan interesante resulta la diversidad existente entre los Es-

tados de bienestar europeos y estadounidense (Esping Anderson, 1990) como la constatacin de

que la proporcin de producto bruto nacional utilizada para objetivos sociales crece en funcin

del desarrollo econmico, por lo que la retrica de los modelos de Estado de bienestar encu-

bre que la principal diferencia se encuentra entre pases en desarrollo y pases fuertemente in-

dustrializados, y no entre variedades de estos ltimos (Wilensky, 1975).

En cualquier caso, la crisis fiscal del Estado de bienestar derivada de la inflacin produci-

da por los shocks petroleros y por el aumento de la demanda, as como del envejecimiento po-

blacional que disminuye la cantidad de contribuyentes y aumenta la de receptores, ha contri-

buido a eclipsar el debate sobre sus variedades. El surgimiento del welfare state es generalmen-

te entendido como una difuminacin de los lmites entre Estado (o poltica, o esfera pblica) y

sociedad (o mercado, o esfera privada) tal como se conceba en la sociedad liberal. Durante la

dcada de 1960, la nueva relacin es percibida en trminos de equilibrio y estabilidad. A par-

tir de entonces, sin embargo, dos enfoques se disputan la interpretacin de la crisis (Regonini,

2004: 418). Por un lado, un grupo de autores considera que el Estado de bienestar implica la

estatalizacin de la sociedad (Habermas, 1975 [1973]; Offe, 1990 [1984]). Para esta visin, los

beneficios sociales provistos por el Estado acarrean el peligro de tornar extremadamente de-

pendientes a los individuos, por lo que es necesario reforzar la resistencia de la sociedad civil

para evitar el avasallamiento de la poltica. Por otro lado, un segundo grupo de autores consi-

dera que el proceso observado es el contrario: la socializacin del Estado (Crozier, Huntington

y Watanuki, 1975). Para esta visin, la ideologa igualitaria difundida por el Estado de bienes-

tar genera un exceso de demandas sociales que las instituciones pblicas no consiguen proce-

sar. La receta, entonces, es por un lado reducir las demandas y por el otro fortalecer las institu-

ciones. Sea cual fuere la interpretacin, los hechos indican que pese a la crisis los Estados oc-

cidentales tienen actualmente un peso en la sociedad como nunca antes en la historia, al menos

en lo que se refiere a produccin y distribucin de la riqueza. La evidencia es que, en los pa-

ses de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) que rene a

los pases ms desarrollados del mundo, los ingresos estatales en 2000 se aproximaban al 40%

del producto bruto interno y los gastos se acercaban al 50% (Hay y Lister, 2006: 2-3). Al mis-

mo tiempo, y pese al entusiasmo que generan las tesis de la globalizacin, la actividad econ-

mica relacionada con el comercio internacional sigue siendo relativamente baja (no ms del

17% de la actividad econmica mundial en 1996, apenas por encima de la marca registrada en

1913), lo que significa que la mayor parte de la actividad econmica se sigue desarrollando den-

tro de los mercados domsticos (Campbell, 2003: 237; Fligstein, 2001). Por eso, la relacin en-

tre Estado y mercado o, en otras palabras, entre Estado y desarrollo econmico sigue siendo

muy estrecha.

En la visin de Peter Evans, uno de los tericos ms conocidos del retorno del Estado

(vase ms adelante),

[...] las teoras sobre el desarrollo posteriores a la Segunda Guerra Mundial, que sur-

gieron en las dcadas del 50 y el 60, partieron de la premisa de que el aparato del

Estado podra emplearse para fomentar el cambio estructural. Se supona que la prin-

cipal responsabilidad del estado era acelerar la industrializacin, pero tambin que

cumplira un papel en la modernizacin de la agricultura y que suministrara la in-

fraestructura indispensable para la urbanizacin. La experiencia de las dcadas pos-

teriores socav esta imagen del Estado como agente preeminente del cambio, gene-

rando por contrapartida otra imagen en la que el Estado apareca como obstculo fun-

damental del desarrollo. En frica, ni siquiera los observadores ms benvolos pudie-

ron ignorar que en la mayora de los pases el Estado representaba una cruel parodia

de las esperanzas poscoloniales [...] Para los latinoamericanos que procuraban com-

prender las races de la crisis y el estancamiento que enfrentaban sus naciones no era

menos obvia la influencia negativa del hipertrfico aparato estatal (1996: 529).

Esta imagen del Estado como problema fue, en parte, consecuencia de su fracaso para cum-

plir las funciones que se le haban fijado y las expectativas que haba generado. A lo largo de

las dcadas de 1970 y 1980, entonces, los anlisis neoutilitaristas y las polticas neoliberales al-

canzaron su apogeo proponiendo la retirada del Estado y su substitucin por el mercado. A par-

tir de fines de los aos 80, sin embargo, los problemas provocados por la implementacin de

programas de ajuste estructural y la confirmacin de que los mercados, como los Estados, tam-

bin desarrollan fallas condujeron a una tercera ola de ideas acerca del Estado. En trminos de

Dani Rodrik (2005), los mercados no se crean, regulan, estabilizan ni legitiman solos sino

que requieren instituciones que definan reglas de interaccin, las implementen y aseguren el

cumplimiento de los contratos. La nueva visin, ms eclctica, postulaba que para fomentar el

desarrollo el Estado poda ser tanto problema como solucin dependiendo de la forma que ad-

quiriese su relacin con la sociedad. Segn Evans,Estado

[...] la esencia de la accin del Estado radica en el intercambio que tiene lugar entre

los funcionarios y sus sustentadores. Los funcionarios requieren, para sobrevivir, par-

tidarios polticos, y stos, a su vez, deben contar con incentivos suficientes si no se

quiere que desplacen su apoyo a otros potenciales ocupantes del Estado (1996: 532).

Los funcionarios tienen, a grandes rasgos, dos formas de generar esos incentivos: median-

te la provisin de bienes colectivos o mediante la entrega directa de beneficios y rentas pbli-

cas a sus partidarios. En el primer caso, el Estado cumple una funcin positiva sobre el desarro-

llo econmico; en el segundo, lo obstaculiza. Un modelo recibe el nombre de Estado desarro-

llista, el otro de Estado predatorio. El hecho de que se implante uno u otro depende de la

relacin que se traba entre Estado y sociedad: si el Estado es excesivamente autnomo le resul-

tar difcil movilizar los recursos sociales por la senda del desarrollo; si es excesivamente de-

pendiente o colonizado por algunos grupos, la apropiacin privada de las rentas pblicas torna-

r la economa rentista e improductiva. La frmula del Estado desarrollista, aqul que extrae ex-

cedentes pero ofrece a cambio bienes colectivos, es la autonoma enraizada, en el sentido de

que el Estado no se asla de la sociedad sino que combina un alto grado de autonoma con una

interaccin fluida con actores socioeconmicos estructurados (Evans, 2006: 557). Los casos ar-

quetpicos de Estados desarrollistas son los del este asitico, en particular Japn, Corea y Tai-

wn, mientras que los ejemplos ms representativos del Estado predatorio se encuentran en fri-

ca y se encarnan, por ejemplo, en Zaire.

En los ltimos aos, sin embargo, la tendencia ha sido la de catalogar a Estados como los

africanos como fallidos antes que predatorios. La idea subyacente es que, a la larga, estas enti-

dades no consiguen siquiera garantizar los privilegios de los sectores gobernantes. Un Estado

fallido se caracteriza por tres caractersticas:

[...] la ruptura de la ley y el orden producida cuando las instituciones estatales pier-

den el monopolio del uso legtimo de la fuerza y se tornan incapaces de proteger a

sus ciudadanos (o, peor an, son utilizadas para oprimirlos y aterrorizarlos); la es-

casa o nula capacidad para responder a las necesidades y deseos de sus ciudadanos,

proveer servicios pblicos bsicos y asegurar las condiciones mnimas de bienestar

y de funcionamiento de la actividad econmica normal; en la arena internacional, la

ausencia de una entidad creble que representa al Estado ms all de sus fronteras

(Brinkerhoff, 2005: 4).

Las fallas del Estado, sin embargo, no siempre se presentan juntas y de forma absoluta. Por

el contrario, una cuestin clave consiste en distinguir grados. La etiqueta Estado fallido sue-

le utilizarse en casos en los que un umbral razonable de falla ha sido superado, aunque hay ca-

sos de estiramiento conceptual que agrupa casos notoriamente diferentes. Existen casos eviden-

tes de colapso extremo como los de Somala, Liberia o Hait, durante la dcada pasada, donde

la sociedad civil y la autoridad poltica se desintegraron y prevaleci una situacin hobbesiana

que recordaba al estado de naturaleza. La mayora de los casos, sin embargo, enfrenta situacio-

nes menos drsticas y la dimensin de la incapacidad estatal vara entre un rea y otra. Un se-

rio problema analtico reside en el hecho de que estos casos son prcticamente indistinguibles

de la situacin de muchos, si no la mayora, de los pases pobres, que sufren de debilidad insti-

tucional y brechas de capacidad. Algunos anlisis procuran refinar este concepto, generando ca-

tegoras ms detalladas que permitan apreciar diferencias entre los casos. La Agencia para el

Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID), por ejemplo, hace la distincin entre

Estados fallidos, en vas de fallar, frgiles y en recuperacin. Por su lado, las Naciones Unidas

tienen una agencia para los Pases Menos Desarrollados (LDC), que agrupa cincuenta pases

que cumplen tres criterios: bajo ingreso per capita, bajo desarrollo humano (se mide nutricin,

salud, educacin y analfabetismo) y alta vulnerabilidad econmica. La lista ms elaborada de

Estados fallidos, si bien polmica, fue desarrollada en 2005 por la revista especializada Foreign

Policy y es actualizada anualmente desde entonces. En ella se enumeran veinte Estados colap-

sados que, o bien son incapaces de mantener el orden en su territorio sin intervencin externa,

o bien controlan una parte del territorio pero sin capacidad efectiva ms all de la capital o re-

giones centrales. Trece de estos Estados se encuentran en frica, cinco en Asia, uno en Ocea-

na y uno en Amrica (Hait). 2 La lista agrega otros veinte Estados a los que califica en peli-

gro, y a continuacin veinte ms que se encontraran en una posicin de frontera. A pesar de

la polmica generada por esta publicacin, sus resultados son tiles a efectos comparativos (aun-

que no tanto conceptuales).

Lo contrario de un Estado fallido, es decir un Estado exitoso o efectivo, no se correlaciona

necesariamente con una concentracin excesiva de poder. Al contrario, la fuerza o capacidad

de un Estado presenta al menos dos dimensiones. Qu significa la expresin Estado fuerte?

Michael Mann (1991 [1986]) propuso una distincin entre los poderes despticos e infraestruc-

turales del Estado. Los poderes despticos son mayores cuando puede actuar coactivamente sin

restricciones legales o constitucionales. Los poderes infraestructurales se refieren a la habilidad

del Estado para penetrar en la sociedad y organizar las relaciones sociales. En estos trminos,

el Estado absolutista francs del siglo XVIII era estructuralmente ms dbil que su rival brit-

nico. Aunque el primero dispona de un amplio margen de arbitrariedad para ejercer el poder,

su capacidad para movilizar a la sociedad y extraer de ella recursos y apoyo era muy inferior a

la del gobierno britnico. Del mismo modo, ya durante el siglo XX, Gran Bretaa y Estados

Unidos se demostraron ms efectivos que sus enemigos nazis y soviticos a la hora de asegurar

respaldo interno y movilizar para la guerra (Ikenberry, 2003: 353-354). La eficacia de un Esta-

do depende de la estabilidad y capacidades de su aparato administrativo, y ello es funcin de la

legitimidad domstica y la profesionalizacin burocrtica. En ltima instancia, la administra-

cin pblica es la forma cotidiana en que el Estado organiza el orden social.

6. El sistema interestatal

Como ya se mencion, a lo largo de la historia los Estados surgieron en grupos. Esto sig-

nifica que la formacin de un Estado implica siempre un sistema interestatal, sea preexisten-

te o simultneo. La mayor parte de los estudiosos de relaciones internacionales considera que

el actual sistema interestatal naci en 1648, cuando un conjunto de potencias europeas acord

lo que se conoce como Paz de Westfalia, poniendo fin a la Guerra de los Treinta Aos (1618-

1648). Los principales signatarios de los dos tratados que sellaron la paz fueron la Francia ca-

tlica, la Suecia protestante y el Sacro Imperio Romano (Germnico), adems de Espaa, Ho-

landa, la Confederacin Helvtica (Suiza) y varios principados alemanes. El conflicto que ha-

ba llevado a la guerra remita al derecho que se arrogaban los emperadores germnicos para de-

cidir la religin que se profesaba en sus territorios. Los principios que la literatura deriva usual-

mente de este acuerdo son tres: la soberana de los Estados y su derecho a la autodeterminacin,

la igualdad legal entre Estados y la no intervencin en los asuntos internos de otro Estado. s-

tos son los principios que rigen an hoy el derecho internacional, por lo que el sistema interes-

tatal actual suele denominarse sistema westfaliano. Sin embargo, algunos autores revisionis-

tas aseguran que estos principios no proceden de los tratados referidos (Osiander, 2001). Por el

contrario, argumentan, ninguno de ellos menciona la palabra soberana. Adems, las autorida-

des del Sacro Imperio Romano se reservaban el derecho de deponer a los prncipes inferiores

cuando los considerara en falta. Asimismo, los tratados establecan que Francia y Suecia se re-

servaban el derecho de intervenir en los asuntos internos del Imperio en caso de que los acuer-

dos fueran violados. Para esta visin, antes que establecer la soberana, los tratados tenan co-

mo funcin mantener el status quo, garantizando que la autonoma de los protoestados meno-

res, si bien alta, continuara limitada por las leyes, cortes y constituciones de los Estados mayo-

res, y no fueran, por lo tanto, soberanos. En cualquier caso, la interpretacin que se difundi

posteriormente acept el principio cuius regio, eius religio, significando que en cada territo

rio la religin del rey sera tambin la de sus sbditos. De ese modo se acab, al mismo tiem-

po, con la doctrina que afirmaba que a un rey en el cielo corresponda un nico rey en la Tierra

y con la legitimidad de la religin como fundamento de la intervencin en los asuntos de otros

Estados.

El principio de igualdad jurdica entre los Estados se encuentra hoy en vigencia y no hay

visos de que vaya a cambiar prximamente. La realidad de los hechos, sin embargo, suele con-

tradecir la normatividad del derecho. En la prctica, los Estados no son polticamente iguales:

los hay ms poderosos y ms dbiles, desarrollados y subdesarrollados, democrticos y desp-

ticos. Las caractersticas de las unidades afectan al sistema, aunque las teoras de poltica inter-

nacional no se ponen de acuerdo sobre de qu modo lo hacen. Algunas consideran inmutable la

estructura de relaciones interestatales ms all de eventuales cambios en la distribucin de po-

der entre los Estados, mientras otras sostienen que el tipo de organizacin interna de los Esta-

dos puede alterar el patrn de relaciones internacionales. Para los primeros, llamados realistas

(Morgenthau, 1948; Waltz, 1979), lo que cuenta es el poder estatal relativo, medido principal-

mente en trminos poltico-militares. Para los segundos, llamados liberales (Keohane y Nye,

1977; Russett, 1993), tambin es determinante el grado de interdependencia entre los pases, las

instituciones internacionales y el rgimen poltico domstico. Los realistas proclaman que la

primera regla de las relaciones interestatales es el equilibrio del poder, que lleva a los pases a

realizar alianzas para contrapesar la amenaza de Estados o alianzas ms poderosos. Los libera-

les, en cambio, defienden la teora de la paz democrtica, que afirma que las democracias no

hacen la guerra entre s y, por lo tanto, abren el camino para relaciones interestatales basadas en

la cooperacin antes que en el conflicto. En cualquier caso, ambos enfoques aceptan que los Es-

tados no son iguales en la prctica aunque lo sean en la norma. 3

Para entender el carcter cambiante del Estado resulta conveniente desagregar sus funcio-

nes que, a diferencia de su medio especfico, varan con el tiempo. Stephen Krasner (1999) ha

identificado cuatro dimensiones de la soberana estatal. La soberana domstica se refiere a la

autoridad del Estado al interior de sus fronteras, en relacin con su propia sociedad. Soberana

interdependiente se refiere a la habilidad de las autoridades estatales de controlar los flujos trans-

fronterizos de bienes, servicios, capitales y personas. Soberana legal internacional se refiere al

reconocimiento jurdico de que goza un Estado bajo la ley internacional. Finalmente, soberana

westfaliana se refiere a la exclusin de actores externos en la operacin del sistema poltico do-

mstico. Esta formulacin permite especificar con mayor precisin lo que los Estados pueden

y no pueden hacer. As, los Estados ms dbiles suelen aparecer muy abajo en todos los ran-

kings excepto en el de soberana legal, mientras que los ms poderosos se posicionan bien en

tres dimensiones pero exhiben niveles ms altos de interdependencia, lo que disminuye su so-

berana en ese aspecto. Incluso casos atpicos como el de Taiwn, que goza de soberana doms-

tica y westfaliana pero prcticamente carece de soberana legal internacional, son mejor apre-

hendidos mediante este anlisis desagregado. 4

Las identidades nacionales son otro aspecto crtico de la sociedad que modela y constri-

e al Estado y su relacin con el ambiente. Un mundo de mercados abiertos puede ser una ven-

taja para Estados con un tipo particular de identidades nacionales, pero constituir una amenaza

para otros. El nacionalismo puede orientarse cvica o tnicamente (Kohn, 1967). El nacionalis-

mo cvico es una identidad grupal basada en el compromiso con un credo poltico nacional, sea

ste apoyado en valores como la igualdad o instituciones como la constitucin. Para esta con-

cepcin, la raza, religin, lengua, gnero o etnia no definen el derecho de los ciudadanos a per-

tenecer a la comunidad. El nacionalismo tnico, en contraste, sostiene que los derechos de los

individuos y su participacin en la comunidad son heredados, basados en lazos raciales o tni-

cos. Las dos versiones de nacionalismo recin definidas constituyen tipos ideales, y las identi-

dades nacionales reales se localizan en posiciones intermedias del continuo que une un polo con

el otro. Sin embargo, la evidencia histrica indica que las variaciones a lo largo de ese continuo

tienen efectos importantes sobre las polticas internas y externas de los Estados. Las ventajas

del nacionalismo cvico, manifiestas en el desempeo de los pases occidentales en general y de

los Estados Unidos en particular, se deben en parte a que los conflictos derivados de las divisio-

nes tnicas o religiosas son procesados en el mbito de la sociedad civil, removindolos de la

arena poltica y evitando que esas tensiones se transmitan al aparato del Estado. El nacionalis-

mo cvico sera as una fuente de cohesin social, estabilidad poltica, capacidad estatal y, con-

secuentemente, poder militar.

Si durante el periodo de la Guerra Fra (1948-1989) el mundo poda dividirse en tres en fun-

cin de su alineamiento con los Estados Unidos, la Unin Sovitica o ninguno de los dos, a par-

tir de entonces la divisin ms mencionada es la que separa a los pases desarrollados (general-

mente localizados en el hemisferio norte) y a los subdesarrollados o emergentes (mayoritariamen-

te en el hemisferio sur). Sin embargo, los acontecimientos militares de la ltima dcada han ido

delineando una nueva frontera: esa que separa a los Estados que se adecuan a las reglas de la co-

munidad internacional y aquellos que las desafan o se mantienen al margen. Para estos ltimos

se ha desarrollado el concepto de Estado canalla o recalcitrante (rogue state). El trmino se

aplica a Estados considerados amenazantes para la paz mundial, lo que habitualmente incluye es-

tar gobernados por regmenes autoritarios que restrinjan los derechos humanos, patrocinar el te-

rrorismo y fomentar la proliferacin de armas de destruccin masiva como Corea del Norte e Irn.

Su utilizacin, sobre todo por parte del gobierno de Estados Unidos, es peyorativa y su validez

resulta controvertida, en particular para quienes cuestionan la poltica exterior norteamericana.

7. El Estado y la integracin regional

El Estado contemporneo est sujeto a dos tipos de tensiones: las hay de fragmentacin y

de integracin. Las tensiones de fragmentacin tienen causas fundamentalmente polticas y se

relacionan con el resurgir de los nacionalismos subestatales; las de integracin reconocen mo-

tivaciones principalmente econmicas vinculadas con el proceso de globalizacin. 5 En esta sec-

cin se analiza una de las respuestas que, primero en Europa y luego en otras regiones del mun-

do, algunos Estados han elaborado para hacer frente al cambio de escala generado por la cre-

ciente integracin de los mercados mundiales: la integracin regional. sta puede ser entendi-

da como un intento de reconstruir las erosionadas fronteras nacionales a un nivel ms elevado.

Por lo tanto, cabra interpretarla como una maniobra proteccionista por parte de aquellos Esta-

dos que no pueden garantizar por s mismos sus intereses y objetivos. De alguna manera, esto

recuerda el enfoque contractualista de la gnesis estatal. Siguiendo la lnea de pensamiento, hay

quienes argumentan que las regiones devendrn nuevos Estados a la manera como federaciones

actuales, Suiza y Estados Unidos por ejemplo, surgieron a partir de la unin voluntaria de uni-

dades polticas preexistentes. Otros, en cambio, sostienen que los bloques regionales estarn

siempre subordinados a sus Estados miembros y no los sustituirn.

En trminos estrictos, la integracin regional consiste en

[...] el proceso por el cual los Estados nacionales se mezclan, confunden y fusionan

con sus vecinos de modo tal que pierden ciertos atributos fcticos de la soberana, a

la vez que adquieren nuevas tcnicas para resolver sus conflictos mutuos(Haas, 1971:

6). A esta definicin clsica de Ernst Haas slo nos resta aadir que lo hacen crean-

do instituciones comunes permanentes, capaces de tomar decisiones vinculantes para

todos los miembros. Otros elementos el mayor flujo comercial, el fomento del con-

tacto entre las elites, la facilitacin de los encuentros o comunicaciones de las perso-

nas a travs de las fronteras nacionales, la invencin de smbolos que representan una

identidad comn pueden tornar ms probable la integracin, pero no la reemplazan

(Malamud y Schmitter, 2006: 17).

La integracin econmica entre dos o ms pases admite cuatro etapas. La primera es la zo-

na de libre comercio un mbito territorial en el cual no existen aduanas domsticas; esto sig-

nifica que los productos de cualquier pas miembro pueden entrar a otros sin pagar aranceles,

como si fueran vendidos en cualquier lugar del pas de origen. La segunda etapa es la unin

aduanera que establece un arancel a ser pagado por los productos provenientes de terceros pa-

ses; ello implica que los Estados miembros forman una sola entidad en el mbito del comercio

internacional. La tercera etapa es el mercado comn, unin aduanera a la que se agrega la li-

bre movilidad de los factores productivos (capital y trabajo) a la existente movilidad de bienes

y (eventualmente) servicios; tal avance requiere la adopcin de una poltica comercial comn y

suele acarrear la coordinacin de polticas macroeconmicas y la armonizacin de las legisla-

ciones nacionales. Finalmente, la unin econmica consiste en la adopcin de una moneda y

poltica monetaria nicas. A medida que el proceso avanza, la integracin econmica derrama

sus efectos sobre la arena poltica. En particular, la movilidad de personas y la necesidad de es-

tablecer polticas comunes alimentan las controversias polticas y generan la necesidad de to-

mar decisiones que exceden el mbito tcnico o econmico. Por ello, los procesos de integra-

cin regional pueden compararse con los de unificacin estatal, aunque existe una distincin

crucial: los primeros son siempre voluntarios, los segundos raras veces lo han sido.

Los procesos histricos de construccin estatal (state-building o nation-building) han sido

usualmente conducidos por lderes que gobernaban una de las entidades polticas que formaran

el nuevo Estado. El ministro Cavour bajo el reinado de Vctor Manuel II en Italia y el can-

ciller Bismarck en la corte de los Hohenzollern en Alemania constituyen paradigmas clsi-

cos de este fenmeno. En cambio, en los procesos contemporneos de integracin regional el rol

de los jefes de gobierno aparece opacado. As, cuando se cita a los padres fundadores del caso

ms exitoso, la Unin Europea (UE), se menciona a funcionarios como Jean Monnet, Robert

Schuman o Jacques Delors, de los cuales slo Schuman ejerci brevemente la conduccin de un

gobierno nacional, y no fue desde ese cargo que logr sus mayores xitos. La menor visibilidad

de los jefes de gobierno se debe, en parte, a la naturaleza voluntaria de la integracin regional,

que no deja lugar a la imposicin de pautas y tiempos por parte de un Estado sobre los otros.

La Unin Europea (UE) constituye el bloque regional ms avanzado. Ha superado el esta-

dio de mercado comn y se consolida como unin econmica y monetaria, aspirando tambin

a transformarse en una unin poltica. Institucionalmente, ha desarrollado una compleja estruc-

tura de gobernancia en niveles mltiples, combinando supranacionalismo con intergubernamen-

talismo, unanimidad con regla de la mayora, y supremaca de la ley comunitaria con el princi-

pio de subsidiariedad (Hix, 1994; Sandholtz y Stone Sweet, 1998). Presenta una poderosa Cor-

te de Justicia que ha sido crucial para el avance de la integracin, un Parlamento cuyos miem-

bros son directamente elegidos por el pueblo europeo desde 1979 y una Comisin Ejecutiva con

importante autonoma. Estas tres instituciones son supranacionales, lo que significa que no res-

ponden a los gobiernos de los Estados miembros. Por el contrario, el Consejo Europeo y el Con-

sejo de la Unin Europea son entes intergubernamentales, integrados por miembros de los po-

deres ejecutivos nacionales. Los cinco rganos componen la cpula de la estructura institucio-

nal de la UE.

Por su parte, la integracin en Amrica Latina evolucion en tres etapas, aunque slo la l-

tima produjo resultados duraderos. Hacia el final de la dcada de 1950 y principios de la de 1960

surgieron la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el Mercado Comn

Centroamericano (MCCA), cuyo temprano xito pronto se convirti en fracaso. 6 La segunda eta-

pa se inici a fines de los aos 60, cuando se fundaron la Comunidad Andina de Naciones (CAN)

y la Comunidad del Caribe (CARICOM), que correran la misma suerte que sus antecesoras. La

tercera etapa se inici a partir de las transiciones democrticas en la dcada de 1980, cuando la

regin asisti con renovadas esperanzas al relanzamiento del MCCA y de la CAN, a la transfor-

macin de la ALALC en Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) y a la creacin

del Mercosur (Mace, 1988). Integrado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, el Mercosur

alcanz notables progresos en trminos de comercio intrarregional e inversiones durante sus pri-

meros siete aos de vida, aunque posteriormente una sucesin de crisis domsticas y un inade-

cuado nivel de institucionalizacin mellaron su desempeo y le fueron restando relevancia.

La integracin regional es estudiada desde dos perspectivas: por un lado, la de la integra-

cin propiamente dicha en cuanto proceso de formacin de nuevas comunidades polticas; por

el otro, la de los mecanismos a travs de los cuales esas nuevas comunidades se gobiernan. En

el primer caso, las dos principales teoras contemporneas, el intergubernamentalismo libe-

ral (Moravcsik, 1998) y la gobernancia supranacional o neofuncionalismo (Sandholtz y Sto-

ne Sweet, 1998; Schmitter, 2004), consideran a la sociedad como punto de partida de la inte-

gracin. Ambos enfoques sostienen que el incremento de las transacciones trasnacionales gene-

ra un aumento de interdependencia que, a la larga, conduce a los protagonistas del intercambio

(principalmente empresarios y firmas) a solicitar a las autoridades nacionales o trasnacionales

que adapten regulaciones y polticas a las nuevas necesidades generadas durante el proceso. Am-

bos enfoques, por lo tanto, comparten un concepto de integracin cuyo impulso se basa en la

demanda.

El intergubernamentalismo liberal concibe la integracin regional como el resultado de la

decisin soberana de un grupo de Estados vecinos. 7 Segn este enfoque, los Estados promue-

ven la cooperacin internacional para satisfacer las demandas de sus actores domsticos rele-

vantes. El resultado previsto es el fortalecimiento del poder estatal, que mantiene la opcin de

retirarse de la asociacin, y no su dilucin en una entidad regional. El intergubernamentalismo

liberal define la interdependencia econmica como condicin necesaria de la integracin. A me-

dida que la liberalizacin comercial aumenta la magnitud del comercio exterior, especialmente

a nivel intraindustrial, las demandas por una mayor integracin se incrementan. En este marco,

las instituciones regionales son concebidas como mecanismos que facilitan la implementacin

de acuerdos, antes que como actores autnomos o como arenas de accin colectiva. A pesar de

la relevancia que este enfoque adjudica a los Estados nacionales, la decisin de compartir o de-

legar soberana es considerada inevitable si se pretende alcanzar y sostener mayores niveles de

intercambio.

Por su lado, la gobernancia supranacional concibe la integracin regional como un proce-

so que, una vez iniciado, genera una dinmica propia. Este enfoque enfatiza la importancia de

los actores supranacionales, que son creados por la asociacin regional pero se tornan luego sus

impulsores al fomentar ciertos mecanismos latentes de retroalimentacin. La gobernancia su-

pranacional destaca la participacin de cuatro actores centrales en el avance de la integracin

europea: los Estados nacionales, los empresarios trasnacionales (transnational transactors), la

Comisin Europea y la Corte de Justicia. Las dos ltimas son instituciones supranacionales que

no existen, o no tienen peso, en otros bloques regionales. Por lo tanto, fuera de la UE slo es

esperable la interaccin entre Estados nacionales y empresarios trasnacionales. Adems, en el

caso europeo los actores involucrados demandan preferentemente reglas generales antes que

decisiones puntuales, lo que ha generado una dinmica de construccin institucional nica en

su tipo.

En lo que respecta a la gobernancia de la UE, tanto las competencias de los gobiernos na-

cionales y las instituciones europeas como la relacin entre estas ltimas son difusas y ambi-

guas. Los ejecutivos nacionales cumplen un rol clave, y la mayor parte del lobby se realiza a tra-

vs de ellos; pero tambin la Comisin y el Parlamento Europeo (y, en algunos casos, el Tribu-

nal de Justicia) constituyen blancos selectos de la presin de gobiernos subnacionales y grupos

sectoriales que buscan promover sus intereses por todos los canales disponibles, dando lugar a

un proceso que ha sido denominado gobernancia en mltiples niveles (Marks y otros, 1996:

45). Mientras algunos autores afirman que la europeizacin implica la transferencia de poder

estatal al nivel regional de gobierno (Wallace, 1999), otros sostienen que, por el contrario, bien

podra reforzar los Estados nacionales (Milward, 1992). La mayora, sin embargo, concuerda

en que ha tendido a sustraer temas de poltica interior del debate domstico, llevndolos al te-

rreno del Poder Ejecutivo (Moravcsik, 1998; Risse-Kappen, 1996).

A diferencia de la experiencia europea, en Amrica Latina los procesos de integracin se

han caracterizado por la ausencia o debilidad de intereses trasnacionales (Malamud, 2003). En

consecuencia, han sido los Estados nacionales los que han decidido los tiempos y formas de las

estrategias de regionalizacin. Esta modalidad, que puede ser definida como integracin basa-

da en la oferta, constituye la regla y no la excepcin entre pases en vas de desarrollo.

Al analizar, al interior de los Estados nacionales, qu actores e instituciones han provisto

de direccin y liderazgo a los procesos de integracin, los poderes ejecutivos se destacan con

nitidez por sobre otros actores domsticos. En Amrica Latina, los parlamentos y los tribunales

nacionales han sido usualmente arrastrados o mantenidos al margen. En consecuencia, los blo-

ques regionales se han caracterizado por un magro nivel de participacin de la sociedad civil y

sus representantes y por un bajo grado de institucionalizacin. La autonoma de los jefes de go-

bierno en la esfera de poltica exterior ha sido reconocida en la literatura sobre el tema. Schle-

singer, por ejemplo, seala que aun en los Estados Unidos, cuyo mecanismo de frenos y con-

trapesos procura el equilibro entre las tres ramas del gobierno, fue a partir de la poltica exte-

rior que la presidencia imperial consigui su impulso inicial (Schlesinger, 1974: 279). A su

vez, Weaver y Rockman (1993: 454) afirman que los dispositivos institucionales que concen-

tran el poder tienden a desempearse mejor en las reas de direccin (steering) que aquellas que

difunden el poder, las que, por su lado, son ms eficientes en las tareas de mantenimiento de

rumbo y representacin poltica (Rockman, 1997). La concentracin del poder es ms funcio-

nal para la toma de decisiones, y el poder se concentra en el ejecutivo ms que en las otras ra-

mas de gobierno. Esto ha permitido que algunos jefes de gobierno tomaran iniciativas a favor o

en contra de la integracin regional sin necesidad de someter sus decisiones a la aprobacin de

eventuales actores de veto (veto players).

Finalmente, la integracin regional se relaciona con el tamao de los Estados. Qu facto-

res explican la supervivencia de microestados como Mnaco o Andorra? Cmo es posible que

Luxemburgo sea tan viable y mucho ms prspero que la India, cuando sta tiene 1.270 veces

la superficie del primero y 2.350 veces su poblacin? La respuesta que proponen Alberto Ale-

sina y Enrico Spolaore (2003) vincula la escala del mercado y la capacidad de defensa con la

homogeneidad de las preferencias. El argumento es que el tamao de un Estado es la consecuen-

cia de dos fuerzas opuestas: el beneficio de la economa de escala (y de la seguridad militar) y

el costo de la heterogeneidad de preferencias. Un Estado puede darse el lujo de ser pequeo

cuando su nivel de integracin en un mercado mayor, sea regional o global, le permite especia-

lizarse aumentando su eficiencia econmica, a la vez que lo protege de amenazas militares. Un

Estado grande, en cambio, puede sostenerse sobre su mercado interno y garantizar su propia de-

fensa, pero la mayor heterogeneidad de preferencias dificulta la toma de decisiones y puede, en

ltima instancia, amenazar la integridad estatal. La integracin regional es, entonces, un meca-

nismo que permite que algunas decisiones sean mantenidas al nivel de los Estados nacionales,

donde las preferencias son ms homogneas, mientras las transacciones econmicas y la defen-

sa son transferidas al ms eficiente nivel regional.

8. Teoras del Estado

Si la definicin del concepto de Estado es controvertida, la teorizacin del fenmeno lo es an

ms. Qu causa al Estado? En otras palabras, cules son las razones para que esta organiza-

cin, y no otra, surja y evolucione? Para algunos, la respuesta es la bsqueda de estabilidad pol-

tica; para otros, la garanta de la explotacin econmica; para los de ms all, el resultado ms o

menos espontneo de la interaccin entre personas y grupos. Aun para quienes comparten un acuer-

do mnimo sobre los fines y funciones de la organizacin estatal se abre un segundo interrogante:

cmo funciona el Estado? A pesar de que la definicin ms difundida destaca el papel de la vio-

lencia como recurso constitutivo, los componentes econmico e ideolgico de la dominacin es-

tatal no deben ser subestimados. Los enfoques tericos que pretenden responder a estas cuestio-

nes se pueden agrupar en tres grandes vertientes: el pluralismo, el marxismo y el elitismo.

Las teoras pluralistas abrevan en concepciones liberales de la sociedad y se desarrollaron

principalmente en Gran Bretaa y Estados Unidos. Surgieron en Europa como una reaccin con-

tra el absolutismo, y en Amrica como una respuesta prctica al problema de limitar el poder

del nuevo Estado constitucional. Como en los casos que se vern a continuacin, existe una fuer-

te imbricacin entre elementos explicativos y normativos (Smith, 2006). El pluralismo concibe

al poder como disperso en la sociedad ms que concentrado en el Estado. A diferencia del libe-

ralismo extremo, sin embargo, no supone que el poder est fragmentado entre todos los indivi-

duos sino, principalmente, entre un conjunto de grupos ms o menos autoorganizados. Estos

grupos organizan la sociedad, y sus identidades y acciones constituyen un elemento crucial de

la estructura poltica (Laski, 1989). El pluralismo se transform en la corriente dominante de la

ciencia poltica estadounidense luego de la Segunda Guerra Mundial. Robert Dahl lo describi

de esta manera:

Las polticas gubernamentales ms importantes son tomadas mediante negociacin,

persuasin y presin en un nmero considerable de puntos del sistema poltico: la Ca-

sa Blanca, las burocracias, el laberinto de las comisiones parlamentarias, las cortes

federal y estaduales, las legislaturas y ejecutivos estaduales, los gobiernos locales.

Ningn nico inters poltico organizado, sea partido, clase, regin o grupo tnico,

podra controlar todos estos sitios (1963: 325).

Las teoras pluralistas no constituyen utopas armonicistas ni niegan el conflicto, pero su

foco est en el equilibrio y la capacidad de balance y contrapeso entre los grupos, existentes o

potenciales (Truman, 1951). El Estado, escasamente teorizado en la literatura clsica norteame-

ricana que se refiere a l como gobierno, es percibido como un actor en principio neutral que

recibe las demandas de los grupos y procura arbitrar entre ellos. Esta visin benigna y relativa-

mente ingenua entr en crisis en la dcada de 1960 con la lucha por los derechos civiles, gene-

rando un replanteamiento terico que dio nacimiento al neopluralismo. Charles Lindblom (1982)

se acerca a las visiones marxistas cuando acepta que los grupos que representan al capital go-

zan de una posicin privilegiada respecto de otros grupos, y no slo por su mayor poder de lobby

sino por su situacin estructural dentro de la sociedad. Sin embargo, esta perspectiva sigue re-

legando al Estado a un rol, si no secundario, reactivo. Una de las crticas ms slidas realizadas

contra los argumentos pluralistas es desplegada por Steven Lukes (1974). Lukes argumenta que

la falencia principal del pluralismo es su limitacin a estudiar el poder observable, descuidan-

do los procesos ms sutiles a travs de los cuales los sectores dominantes manipulan el consen-

so y tornan prescindible la coercin directa; por lo tanto, no la eliminan sino que la vuelven in-

visible. En cualquier caso, en la dcada de 1960 dos paradigmas holistas sustituyeron gradual-

mente a aquellos basados en el agente (Schmidt, 2006). Por un lado, el enfoque sistmico (y en

particular el estructural-funcionalismo) soslayaron al Estado y lo reemplazaron por el sistema

poltico, concepto orientado hacia el equilibrio y cuya aplicacin favorec