ESTADO FALLIDO, DESPLAZAMIENTO DEL CONFLICTO Y CONTROL TERRITORIAL: UN ANÁLISIS DE LOS EFECTOS COLATERALES DEL PLAN DE CONSOLIDACIÓN INTEGRAL DE

LA MACARENA

ÁNGELA MARÍA BERTIERI

Trabajo de grado para optar el título de

Politólogo

Director

Mauricio Romero

Economista

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES

CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA

BOGOTÁ, 2011

TABLA DE CONTENIDO

1. Introducción: ¿Ausencia del Monopolio Legítimo de la Violencia?

2. Marco Analítico: El derramamiento del conflicto como explicación alternativa al concepto de Estado

Fallido. 3. Contextualización Plan Nacional de Consolidación Integral de La Macarena.

3.1 Antecedentes y contextualización. 3.2 Estudios Previos.

4. Acciones bélicas, Meta, Nariño y Chocó: Una perspectiva desde el monopolio legítimo de la

violencia.

5. Cultivos ilícitos: Reproducción de economía ilegal y control territorial.

6. Focalización del control territorial: Evidencia del desplazamiento del conflicto a partir del análisis de

Meta, Nariño y Chocó. 7. Estado Fallido: Una tipología de análisis desde Colombia.

7.1 Presencia Estatal.

7.2 Bienes y Servicios.

7.3 Estructura Interna.

8. Conclusión: ¿Pueden las variaciones regionales de la presencia institucional del Estado definir en qué

medida un Estado es fallido? 9. Bibliografía.

10. Anexos.

1

1. Introducción

Los países con conflictos armados se han constituido en una amenaza para las

relaciones interestatales, para la paz y la seguridad de su entorno regional y

mundial. Las explicaciones que dan cuenta de la ausencia del monopolio legítimo

de la violencia en esos países, hacen énfasis en la ausencia de dicho monopolio y

la asimilan como una característica de Estado Fallido. Hay dos explicaciones para

la ausencia de ese monopolio:

La primera, resalta la noción de falla estatal, indica que hay países que viven en

escenarios de conflicto y violencia prolongados que les impide obtener el

monopolio legítimo de la coerción1, lo que los convierte en Estados Fallidos. Sin

embargo, usando el caso de Colombia y, en concreto, los llamados planes de

consolidación, el argumento central sostiene que el hecho de que haya un control

territorial diferenciado del Estado y haya conflicto armado, no significa que el

Estado sea fallido. Por consiguiente, la segunda explicación ante la ausencia del

monopolio legítimo de la violencia sostiene que los intentos de consolidación, al no

ser simultáneos en todo el país sino focalizados regionalmente, producen un

desplazamiento del conflicto2, lo cual no implica que el Estado sea fallido.

La ineficacia en lograr el monopolio no se puede reducir a catalogar un Estado

como fallido. La dificultad de determinar dicho concepto se basa en una

ambigüedad de definiciones y argumentos que impiden comprender la magnitud y

relevancia del término. Los Estados, al desplegar alguna estrategia para adquirir el

control territorial, implican que están desarrollando esfuerzos para intentarlo. En

síntesis, ante la ausencia del monopolio de la violencia, y en la búsqueda de

establecer el control territorial, los Estados despliegan diferentes estrategias que

son procesos incrementales, cuyos efectos no ocurren de manera automática ni

simultanea sobre la geografía nacional. Los Estados que implementan este tipo de 1 Para efectos de este trabajo, Monopolio Legítimo de la Violencia y Monopolio legítimo de la coerción, van a tener el mismo significado. Ver Weber 2000 2 Término que se explicará en el marco teórico.

2

estrategias generan efectos de “Desplazamiento de conflicto” concepto que

involucra una explicación alterna a la ausencia del monopolio legítimo de la

violencia, puesto que comprende la diferenciación territorial de la presencia estatal

en Colombia, cuando el Estado pretende consolidarse. 3 Lo cual no

necesariamente implica factores propios de los Estados Fallidos.

En Colombia, como parte de las estrategias para alcanzar dicho monopolio, se

formuló el Plan de Consolidación Integral de la Macarena que, como su nombre lo

indica, pretende consolidar la presencia estatal en la región. De esta manera, el

propósito de este trabajo es el de establecer y analizar por qué los efectos

colaterales del Plan de Consolidación Integral de La Macarena no son indicadores

de un Estado Fallido. Por lo tanto, se explora la pregunta ¿En qué medida el

incremento en las acciones bélicas y de las áreas de cultivos ilícitos en Nariño y

Chocó, como producto de la implementación del PCIM en el Meta, son un

indicador de Estado Fallido? Para responder a la anterior pregunta, se hará un

estudio de caso. La unidad de análisis son las jurisdicciones de Meta, Nariño y

Chocó. La variable dependiente es el incremento de acciones bélicas y el

aumento de cultivos ilícitos, y la variable independiente es la implementación del

PCIM durante los años 2007 al 2010.

En este orden de ideas, lo que busca demostrar el presente trabajo de grado es

cómo la consolidación territorializada del Estado en términos de un Estado

weberiano, en La Macarena, tuvo como efecto colateral, la imposibilidad del

Estado para interrumpir el esparcimiento y presencia de organizaciones armadas

asociadas a la producción de economías criminales de escala en otras regiones

del país; donde no se ha aplicado una estrategia secuencial de recuperación y

consolidación del aparato institucional del Estado. Sin embargo, lo anterior no

implica que sea un Estado Fallido.

3 Como UNDOC indica, el PCIM ha llevado a que el cultivador ejerza acciones de choque para contrarrestar el impacto como la movilización o desplazamiento de cultivos a zonas aisladas donde se dificulta las actividades de control.

3

Para sustentar la anterior hipótesis se desarrollará un estudio de caso sobre la

estrategia de consolidación territorial (PCIM), el cual tendrá un diseño mixto

compuesto por tres tipos de estrategias: descriptivas, puesto que pretende

observar a cabalidad la realidad de los acontecimientos allí ocurridos; causales,

porque la implementación del PCIM incide en las variables dependientes; y

conceptuales, ya que a partir del análisis de la relocalización territorial del

conflicto armado y los cultivos ilícitos, se hace una crítica a la argumentación de

Estado Fallido para explicar los fenómenos de violencia y de control territorial

diferenciado.

Para sustentar lo anterior se van a usar fuentes de información secundarias como

informes oficiales del PCIM provenientes de Acción Social, la Presidencial de la

República y CCAI. También no oficiales, las cuales son mencionadas en los

estudios previos. A su vez, literatura de autores nacionales e internacionales sobre

falla estatal; prensa y bases de datos. Por otra parte, del Sistema Humanitario de

Información de OCHA, los informes del proyecto SIMCI sobre cultivos de coca

respaldada por UNODC y la encuesta de calidad de vida desarrollada por el DANE

(Departamento Administrativo Nacional de Estadística) que, además, fueron de

mucha ayuda en la elaboración del trabajo de grado. También fuentes primarias

como la base de datos realizada para la Corporación Nuevo Arco Iris sobre las

alertas tempranas de la Defensoría del Pueblo en el Meta.

Los objetivos específicos se ven representados a partir de los capítulos. El primer

capítulo presenta el Marco Analítico que contiene el Estado del Arte en relación a

las cinco posiciones principales sobre el concepto que abre espacio a la discusión:

Estado Fallido. A su vez, contiene el Marco Teórico 4 del trabajo de grado,

exponiendo los principales conceptos a tratar. El segundo capítulo hace una

contextualización del Plan Nacional de Consolidación en La Macarena,

departamento del Meta y donde se verá por una parte, los antecedentes y la

4 El Marco Analítico es, en parte, un Marco Conceptual debido a que no hay una teoría explicita sobre Estado Fallido que respalde lo expuesto. Por lo tanto, se van a dar los conceptos a usar durante el escrito.

4

contextualización del plan y, por otra parte, los dos estudios previos más

relevantes sobre el PCIM en la región. El tercer capítulo se encarga de analizar, a

partir de las acciones bélicas de los actores armados, en qué medida, desde el

2007 hasta el 2010 con el Plan de Consolidación se logró obtener el monopolio de

los medios de coerción en el Meta, teniendo como efecto colateral el aumento de

las acciones bélicas en Nariño y Chocó.

El cuarto capítulo analiza las economías criminales ilegales de la región de La

Macarena a partir de su principal exponente: los cultivos ilícitos. Hace una

comparación entre Meta, Nariño y Chocó, enfocándose en los seis municipios de

La Macarena. El quinto capítulo hace un breve análisis sobre el control territorial

obtenido en La Macarena, Meta, que se evidencia a partir de la disminución de las

acciones bélicas y los cultivos ilícitos y, lo relaciona con el aumento tanto de las

acciones bélicas como de los cultivos ilícitos en Nariño y Chocó, lo cual evidencia

el “desplazamiento del conflicto”.

El sexto capítulo hace un análisis de Colombia a partir de la tipología de Estado

Fallido propuesta en el Marco Analítico y expone la situación actual del país,

mirando cómo el desplazamiento del conflicto es una explicación alterna a la falla

estatal. Lo anterior como preámbulo a la conclusión. El séptimo capítulo hace una

tipología de análisis desde el caso colombiano, este incluye presencia estatal,

bienes y servicios, estructura interna. El octavo capítulo esboza las conclusiones

mirando si la diferencia de la presencia territorial del Estado haciendo que en unas

regiones hayan consolidado el Estado weberiano y en otras no, hacen del Estado

colombiano un Estado Fallido. También realiza ciertas recomendaciones sobre el

posible accionar del Estado.

5

2. MARCO ANALÍTICO

Para poder realizar un análisis adecuado se hará una reseña 5 sobre las

principales posiciones decantadas en la agenda de investigación sobre los

“Estados Fallidos” de Di John. (2010), ya que hace un examen crítico sobre el

concepto y da una aproximación a lo expuesto en el trabajo de grado sobre la

dificultad de catalogar a los Estados como fallidos. La literatura de la Ciencia

Política y de las Relaciones Internacionales se ha enfocado en identificar por qué

el Estado deja de desempeñar ciertas funciones básicas weberianas. Los Estados

que no cumplen estos estándares mínimos han sido descritos como “débiles”,

“frágiles” o con “mal desempeño” (Torre y Anderson 2004). Los casos más

extremos han sido llamados “fallidos” o “en colapso”. (Di John, 2010). Aun

sabiendo que hay varias miradas al respecto, en esta oportunidad, se van a tomar

las cinco que se consideran más relevantes para el análisis. Acto seguido, se

expondrá la posición de la autora frente a ellas y la pertinencia con el trabajo de

grado.

La primera mirada es una posición marcada por el desarrollo, que desafía la idea

de la Falla Estatal para comprender cómo los Estados clientelistas y ancestrales

se construyen a partir de las élites. Los principales exponentes (Keen 1998; Bayart

1993; Reno 1998; Chabal y Daloz 1999), intentan explicar el surgimiento de los

Estados antidesarrollistas y también se preocupan por comprender cómo éstos se

mantienen cohesionados. Esta corriente hace parte de las teorías funcionalistas

que fundamentan su análisis en cómo se reproducen la autoridad política y la

acumulación de capital en el contexto de políticas neopatrimoniales. (Di John,

2010). A su vez, se enfocan en los Estados africanos, observado desde un punto

focal histórico. Las élites en sistemas políticos existentes mantienen la apariencia

de estabilidad política en su situación de subdesarrollo. La falla estatal en las

naciones africanas y esa tendencia a generalizarlos como Estados incapacitados

5 La primera parte del Marco Analítico se considera el Estado del Arte.

6

rodeados por corrupción y clientelismo, imposibilita extender este tipo de análisis a

dinámicas propias de otros Estados del mundo. Para el actual estudio exportar

peculiaridades propias del contexto africano al análisis colombiano, impide

entender los procesos y dinámicas propias del país.

La segunda visión sobre la falla estatal se apoya en el hecho de que ha habido un

cambio en el paradigma de la guerra. La forma como se hace, su fin y el método

de financiación están ligados a la globalización que difumina la línea entre crimen

organizado y guerra. Su principal exponente, Mary Kaldor (1999), argumenta que

las actuales guerras son apolíticas puesto que la confrontación cambió de usar

como medio de lucha los recursos a tenerlos como fin, son a su vez, locales,

dependientes de conexiones transnacionales y han fomentado una economía de

guerra que se apoya en el saqueo, las transacciones en mercados negros y la

asistencia externa, siendo sostenidas mediante la violencia continua (Di John,

2010). En perspectiva, las tesis funcional y de la nueva guerra van más allá de la

simple medida de la falla del Estado, y buscan entender las razones del colapso

de éste como también su frecuente violencia política asociada.

Ambas teorías pretenden explorar cómo afecta la naturaleza cambiante de las

relaciones políticas y económicas internacionales, la viabilidad de los Estados en

los países pobres (Di John, 2010). Esta visión tiene muchas críticas, pero la más

relevante para el planteamiento del presente estudio, radica en no aceptar que las

guerras actuales tienen contenido político. Ciertamente, hay poca evidencia de

que la existencia de recursos saqueables fuese la causa de una guerra. Sin

embargo, hay alguna evidencia de que la existencia de tales recursos puede tener

un impacto en la duración de una guerra (Collier, 2003).

Además, ninguna teoría seria en ciencias sociales nos permite establecer que las

guerras son en general destructivas para el Estado. (Gutiérrez, 2011).

Ciertamente, perderlas puede generar catástrofes y colapsos –un punto fuerte del

análisis de Skocpol (1970) sobre las revoluciones– pero el Estado moderno, tal

como lo conocemos, es hijo de una intensa actividad bélica (Tilly 1995; Giddens

7

1987). En el caso colombiano resultaría irresponsable y poco riguroso extraerle el

carácter político al conflicto, sería negarle su inicio y despojarlo de su núcleo

fundamental. Que haya existido una transformación a través del tiempo no indica

que sea una disputa meramente económica sin matices políticos. Al pretender el

monopolio legítimo de la violencia, ya contiene un componente político.

La tercera visión habla del desarrollo de los países, en términos de progreso

económico y, lo relaciona con los mercados liberales. Plantea que las estructuras

weberianas se requieren para fomentar un desarrollo económico estable y exitoso.

De lo contrario, si no existen las condiciones para que el Estado sea estable

económicamente no será desarrollado. A su vez, de persistir la ineficacia para el

progreso económico, se prestará para acciones predatorias por parte del Estado.

A grandes rasgos, la falla estatal es medida, desde esta perspectiva, como la

distancia que hay desde un Estado Fallido hasta la “mejor práctica”, es decir, las

estructuras burocráticas en los países industrializados avanzados (Di John, 2010).

Esta posición la adoptan ante todo, las entidades financieras internacionales y los

donantes, quienes están de acuerdo con una intervención en aquellos países con

características débiles.

El problema con esta visión radica en que no necesariamente la liberalización, los

bajos índices de corrupción y la democratización producen desarrollo económico,

que a su vez, ayude a satisfacer un elevado índice de bienes y servicios. Colombia

es un ejemplo de que la dificultad para medir si es fallido, no radica en estas

pautas, puesto que la democracia continua vigente y la liberación es un proceso

cada vez más viable. No se pueden aplicar las mismas medidas a todos los

países, se requiere leerlo en un enclave histórico que tenga presente a los actores

y el conflicto. Además, el éxito económico no garantiza un desarrollo social, ya que

hay países con gran riqueza y estabilidad macro económica, pero sin un

desempeño social próspero.

La cuarta mirada promueve el postulado de que es imposible medir el fracaso de

un Estado. En vez de medirlo, el análisis debería enfocarse en cómo se mantienen

8

la acumulación de capital y la legitimidad política en el mundo real de la política

clientelista y neopatrimonial que caracteriza a los Estados poscoloniales y/o

débiles. El problema con esta concepción es que la política neopatrimonial, el

clientelismo, la corrupción y la violencia hacen parte de los Estados de desarrollo

tardío, particularmente en aquellos con bajos niveles de desarrollo (Di John, 2010).

Economistas como North han contrapuesto la visión del desarrollo como

presupuesto previo. Argumentan que los modelos de construcción del Estado

parten de dos supuestos que conducen a entender mal lo referente a cómo y por

qué se forman los regímenes políticos. El primero es que en el modelo el Estado

es visto como un solo actor. El segundo es que el Estado tiene el monopolio de la

violencia6 (Di John, 2010). Aun así, de nuevo se parte de la base de que la

literatura sobre el tema no se puede prestar para generalizaciones. Los ingresos

bajos de por sí no son condición suficiente para los Estados Fallidos, toca analizar

las situaciones a partir de diferentes dimensiones. La situación en Colombia, por

ejemplo, no se puede analizar desde un escenario, toca holísticamente visualizar

la interrelación entre ellas, para así poder rigurosamente sacar conclusiones. Decir

que un país cuando se desarrolle va a dejar de ser frágil, sería argumentar que

todos van por un mismo camino a la consolidación estatal y al llegar a un estadio,

lograrán el tan anhelado deber de convertirse en Estado.

La última posición que enmarca los estudios de Estados Fallidos respecta a los

recursos y tiene dos vertientes. Por un lado, se enfoca en el rol que cumple la

escasez de recursos y la degradación ambiental en la aparición de la violencia

política, de manera general y, en particular, en los desafíos políticos violentos a la

autoridad estatal. Por otro lado, se enfoca en el rol que desempeña la abundancia

de recursos en el resultado de procesos similares (Di John, 2010).

A partir de estas posiciones es pertinente exponer que para el presente análisis,

ninguna de las teorías anteriores respalda la noción de desplazamiento del

conflicto de vital importancia y que se expondrá en el trabajo. A su vez, tampoco

6Ver Modelos como el bandido estacionario, de Olson 1993, o el monarca maximizador de ingresos, North 1981, Levi 1988.

9

son lentes desde donde se pueda analizar el estudio de caso (PCIM) debido a los

argumentos presentados al finalizar cada una de las posiciones. Es importante

conocer estas percepciones para poder desarrollar una visión propia sobre los

Estados Fallidos y articularla con los efectos colaterales del PCIM que representan

un desplazamiento del conflicto.

Teniendo clara las diferentes visiones sobre los Estados Fallidos, se realiza un

análisis conceptual sobre los términos usados, principalmente Estado Fallido, el

cual no se va a ver desde el lente de una teoría como la funcionalista, el enfoque

de nueva Guerra o el Neo-Tilleano7. Es importante resaltar que el análisis que se

hará del PCIM va a estar inmerso en un enclave histórico, teniendo presente que

el contexto de cada región y población es determinante en los resultados de una

Política Pública, como el Plan de Consolidación. Por consiguiente, es vital conocer

las definiciones para poder tener las bases necesarias. Sin embargo, la vaguedad

teórica y las zonas difusas son impresionantes en lo referente al Estado Fallido.

Por lo tanto, enfrenta un problema de “ambigüedad intrínseca”, que afecta, aunque

de manera diferencial, a distintos tipos de indicadores políticos (Gutiérrez, 2011).

Para comenzar, es indispensable constatar la definición de Estado, la cual para

efectos del presente análisis es pertinente recurrir a Webber. Por Estado debe

entenderse un entidad política de actividad continuada, cuando y en la medida en

que su cuadro administrativo mantenga con éxito la pretensión al monopolio

legítimo de la coacción física para el mantenimiento del orden vigente (Weber,

2002; 2000). La anterior definición, para el presente trabajo de grado, es la que

permite abordar al Estado como el ente regulador racional que tiene los medios

legales del monopolio de la fuerza. Evidencia la importancia de obtener el

monopolio para constituirse como Estado.

Francisco Gutiérrez es el principal autor que expone la complejidad de catalogar a

un país como Estado Fallido. Teniendo en cuenta las dificultades del concepto y la

7 Expuestos en el mismo apartado.

10

multiplicidad de concepciones que se tiene sobre éste, el autor argumenta que la

mayoría de indicadores se basan en las consecuencias de los Estados para

llamarlos fallidos Es decir, todo fenómeno normativamente indeseable y/o que

produzca externalidades negativas para la comunidad internacional, es

identificado como indicador de falla (Gutiérrez, 2011). Por ende, el autor plantea

que clasificar por consecuencias es endógeno. A su vez, crítica la posibilidad de

equiparar los esfuerzos de la expansión europea con las condiciones endémicas

de los países del tercer mundo.

Es por tanto que la democracia y el papel de la violencia juegan un papel vital en

la construcción del Estado, por lo que es posible pensar que en el proceso de

consolidarse debe haber una disputa entre diferentes agencias de protección para

lograr el Monopolio Legítimo de la Violencia. No sólo las definiciones están llenas

de modificadores, sino que tienen fronteras “naturalmente” borrosas. Esto se

expresa en las dificultades de traducir conceptos que se diseñaron para definir

órdenes parciales a términos de un orden total (Gutiérrez, 2011). Por

consiguiente, Gutiérrez argumenta que existe una dificultad intrínseca para definir

los Estados Fallidos, por las causas expuestas anteriormente. De esta manera el

autor sirve como abrebocas para respaldar la dificultad de hacer reduccionismos y

catalogar al Estado colombiano como fallido.

La complejidad con relación al término es aguda. Según Cammack (2006) se usan

diferentes etiquetas como Estado ‘fallido’, ‘fallando’, ‘crisis’, ‘débil’, ‘bribón’ (rogue),

‘colapsado’, ‘con mal desempeño’, ‘ineficaz’ o ‘sombra’; un Estado frágil también

puede ser denominado un ‘país en riesgo de inestabilidad’ o ‘bajo estrés’, o

incluso, ‘un interlocutor difícil’ y parecen ser unas de las formas de hacer

referencia a un Estado deteriorado. Debido a la dificultad para diferenciarlos, en

este análisis se va usar el término “Estado Fallido” 8 del cual hay diferentes

definiciones. Helman y Ratner (1993) fueron los primeros investigadores en usar el

8 Por ser un concepto, Estado Fallido a lo largo del escrito va a tener las dos iniciales en mayúscula.

11

término Estado Fallido. Se preocupaban por un nuevo fenómeno inquietante a

través del cual un Estado llegaba a ser totalmente incapaz de mantenerse como

miembro de la comunidad internacional. Argumentaban que un Estado Fallido

pondría en peligro a sus propios ciudadanos y amenazaría a sus Estados vecinos,

a causa del flujo de refugiados, inestabilidad política y guerra al azar (Helman,

Router, 1993).

Si se retoma la definición de Estado clásica de Weber, un Estado Fallido se

referiría a la pérdida del monopolio legítimo de los medios de violencia, pero no se

agota ahí. Noam Chomsky (2006), por su parte, define Estado Fallido como aquel

en el que el Estado central es tan débil o inefectivo que tiene poco control práctico

sobre buena parte de su territorio. Con esta definición y declaración, el uso del

término para un país es generalmente controversial y, cuando se hace desde un

lugar con autoridad, puede tener consecuencias geopolíticas significativas.

La mayoría de definiciones se dan tanto desde ámbitos externos como desde la

Comunidad Internacional o la academia, no contando con un concepto claro por

parte de cada Estado sobre qué implicaría ser o no, fallido. En los nuevos

discursos es claro que Estado Fallido es impuesto por agentes foráneos, por la

comunidad internacional, y se enmarca en un enclave de desarrollo externo al

contexto propio de los países. En la medida en que el Estado ha vuelto al centro

del discurso del desarrollo, vale la pena preguntar qué tipo de Estado se está

discutiendo y reconstruyendo actualmente (Duffield, 2008).

La Ciencia Política ha abandonado, en parte, la noción del Estado como figura

principal de la disciplina. Sin embargo, los Estados Fallidos siguen vigentes en la

actualidad y para entender el desarrollo que éstos requieren para reconstruirse, es

indispensable volver a concentrarse en el Estado. Cabe recalcar que no se está

contemplando aquel Estado centralizado que surgió en el proceso de

descolonización, aquel proyecto nacionalista colapsó hace varios años, se basa en

un Estado eficaz que promueve el buen gobierno.

Si el “Estado” ha vuelto otra vez al primer plano de la política de desarrollo

12

occidental, entonces el Estado de gobernanza proporciona los contornos de lo que

ese Estado puede ser (Duffield, 2008). Esta concepción va estrictamente ligada a

comprender los espacios ingobernados de los cuales se hace referencia a través

de una pauta histórica. No se puede analizar por tanto, ni siquiera buscar

consolidar un concepto ni lo que concierne a éste, (modificar las pautas y las

variables para que se agote la debilidad estatal,) si no se tiene en cuenta; y esto

aplica a todo el análisis, las dinámicas propias del país, su población y sus

instituciones formales e informales. Comprender todos estos factores ayuda a

contrarrestar los espacios ingobernados, donde el Estado no hace presencia,

mencionados anteriormente y que existen como un conjunto de prescripciones

técnicas cuyo efecto sería transformarlos eventualmente en Estados de

gobernanza (Duffield, 2008).

Hay indicadores que procuran definir la falla estatal. Sin embargo, varía

proporcionalmente según el rango. Aunque no se va a enfatizar en este aspecto,

es importante mencionarlos. Si bien dan aportes valiosos, es, dependiendo de las

variables elegidas, que arrojan los resultados. Además, teniendo claro que no hay

unanimidad en lo que se entiende por fallido, se complejiza la labor. Existen seis

rankings internacionales que por medio de indicadores arrojan resultados sobre

los Estados Fallidos y en qué nivel se ubica cada país si cumple ciertos

requerimientos, como también dan una definición a partir de las variables

proporcionadas.9

Dos autores indispensables para entender la falla estatal, primero desde una

9Se van a mencionar los seis ranking que miden los Estados Fallidos. El primero es “El Grupo de Trabajo sobre la Inestabilidad Política de la Universidad de Maryland” y El Departamento Británico para el Desarrollo Internacional (DFID, por su sigla en inglés) que usan la metodología de la Evaluación Institucional y de la Política Nacional (CPIA) para indicar los Estados frágiles. El tercero USAID que mide a los Estados Fallidos con relación a la provisión de servicios básicos y la seguridad de sus habitantes. El cuarto, el del Banco Mundial, que lo mide a partir de los ingresos (LICUS, Low Income Countries Under Stress). El quinto es realizado por Directorate of Intelligence de la CIA en 2000, donde cuantificaban los episodios del fracaso estatal. El sexto y último, el Centro de Investigación de Estados en Crisis, de la Escuela de Economía de Londres (Taller de Estados en Crisis. Londres, marzo de 2006), que cataloga a los países según su Estado de vulnerabilidad.

13

perspectiva interna y, segundo, desde una perspectiva institucional, son Angélica

Rettberg (2010) y Mohamed Ayoob (2001). La primera, que ha hecho una

investigación exhaustiva desde la academia colombiana, argumenta que Estados

Fallidos son Estados que presentan un desarrollo incompleto y deficiente de las

instituciones básicas que conforman el Estado weberiano. No tienen el monopolio

de la fuerza y no pueden proveer servicios básicos a sus ciudadanos, desde la

educación y la salud hasta la protección de contratos y la formalización de la

tenencia de bienes y propiedades. Presentan alguna forma de inestabilidad

política, que muchas veces toma rumbos violentos. Al mismo tiempo, “fallido” es

un rótulo severo que sirve, si acaso, para describir una serie de incapacidades y

deficiencias, pero que no refleja la situación de la mayoría de los Estados

subdesarrollados y políticamente inestables del mundo.

En ese sentido, es útil pensar en la estatalidad como una propiedad que se

desarrolla de forma dinámica por etapas y en múltiples niveles: un país puede

estar avanzando más en unos aspectos que en otros. Si bien el objetivo para

todos puede ser claro, la secuencia y los tiempos en los que lo logran pueden

variar. En resumen, “fallido” es un término políticamente atractivo por lo sencillo,

pero insatisfactorio desde el punto de vista de la complejidad de los procesos

nacionales, subnacionales e internacionales que intervienen en el proceso de

creación y consolidación de los Estados (Rettberg, 2010).

El segundo autor que es pertinente abordar es Mohamed Ayoob, que considera

que un Estado Fallido se da “when predominates institutions collapse, when

existing institutions are not fullfilling peoples basic needs, and when satisfactory

lternative structure are not readily available (Ayoob, 2001). Un aspecto vital de

ésta definición es que le da relevancia a las instituciones, entendidas en el

presente trabajo como las reglas del juego en la sociedad.10

Lo que es ser un Estado Fallido no se puede generalizar debido a la historia propia

de cada Estado. Sin embargo, si se puede hacer mención de ciertos aspectos que

10 Ver Mantzavinos 2001

14

llevaría a los Estados a ser Estados Fallidos. Un aspecto necesario sería que

estuvieran en su extensión ingobernados, lo que implica que no cuenten con el

monopolio legítimo de la violencia en la totalidad de su territorio11. Vale aclarar

que no se contempló el apoyo legítimo de los habitantes puesto que, tal como

Torres y Anderson (2004) argumentan, es poco fiable y discutible cualquier

definición del fallo del Estado que recurra a una inhabilidad para generar apoyo

legítimo. Argumentan que la legitimidad y efectividad están ambiguamente

conectadas. La legitimidad débil no equivale automáticamente a capacidad débil.

Es por tanto que catalogar a un Estado como fallido, como si fuera un actor

homogéneo con las mismas características alrededor del globo, sería inadecuado.

Es cierto que hay características vitales para analizar un Estado, ante todo

partiendo de Weber y su concepción de éste. Sin embargo, no se puede caer en

las zonas comunes y grisáceas de mirarlo fragmentadamente y a partir de ahí,

llegar a la conclusión de sí es “fallido” o no. Tiene mayor validez analizar las

características que lo llevarían a ser fallido como la no obtención del monopolio

legítimo de la violencia en la extensión de su territorio entre otras, y a partir de ahí,

dar recomendaciones. Cada país tiene dinámicas distintas al interior, lo que hace

complejo el análisis. Argumentar que de tres variables que harían de un Estado un

Estado Fallido, éste cumple con dos, por lo tanto se puede incluir en un escenario

oscuro y difuso, complica cualquier análisis que se haga sobre el tema y más

cuando en un país como Colombia, se está buscando la consolidación Estatal.

Haciendo las aclaraciones pertinentes y estableciendo la dificultad de reducir un

Estado Fallido a un concepto o a ciertas características, como también viendo

cómo las teorías relevantes que tenemos no son muy útiles para establecer

prescripciones de política (Gutiérrez, 2011), se va a dar una definición tentativa de

éste. No con el fin de generalizar o disminuir lo que implica la falla estatal a una

definición, sino como ente orientador que permita tener una concepción del caso y

situación colombiana. Por Estado Fallido se entenderá entonces, un territorio, en

su totalidad ingobernado, que no cuenta con el monopolio legítimo de la violencia

11Ver Weber 2000

15

en la extensión de su geografía, ineficaz en proporcionar bienes y servicios a la

población y donde la institución formal por excelencia y la estructura interna

colapsó. 12

Por lo tanto, a partir de la anterior definición de Estado Fallido, se realizó una

tipología que incluye tres condiciones para analizar el caso colombiano. Primero,

un territorio que esté en su extensión ingobernado, por consiguiente, que no

cuente con el monopolio legítimo de la violencia ni control territorial. Segundo, la

imposibilidad para proporcionar bienes y servicios a la población. Tercero, el

colapso de la Constitución Política y la democracia. Para el siguiente apartado se

esboza brevemente cómo se encuentra Colombia con relación a la anterior

tipología.

Como se pudo ver, esta definición no contiene la complejidad de los procesos

subnacionales y nacionales ya que, como dijo Rettberg, esta característica

describe a la mayoría de países en vía de desarrollo y sería considerar a cada

Estado que está en proceso de “desarrollarse”13 fallido. A su vez, no se redujo a

la ausencia del monopolio legítimo de la violencia, primero, porque no se da en la

totalidad del territorio, segundo, porque al realizar acciones en vía de obtener

dicho monopolio, se están empleando esfuerzos para obtener el control territorial.

Que en el proceso hacia aquella consolidación los esfuerzos empleados tengan

efectos colaterales, como lo es el “desplazamiento del conflicto”, es una situación

distinta y no implica que sea fallido.

Por lo tanto, desplazamiento del conflicto en el actual estudio, se refiere a los

efectos colaterales negativos que tiene la implementación de estrategias de

consolidación estatal en una parte del territorio distinta a donde se desarrolló.

Cuando se interviene un área específica con los esfuerzos desplegados para

obtener el control territorial, la dinámica del conflicto tiene un efecto negativo en

otra parte del territorio nacional. Se transfiere parte del conflicto, no únicamente

12 Definición propia con base a Ayoob (2001), Rettberg (2010 ) y Duffield (2008). 13 Sin decir que desarrollo sea un estadio generalizado y único al que toca llegar.

16

las acciones armadas (a una región que esté ingobernada y donde no hay

presencia estatal), sino además, en términos de las economías de escala que

subyacen al mismo. Por esta razón, el estudio pretende demostrar cómo el PCIM

implementado en La Macarena, Meta, afectó e incidió negativamente en parte de

la región pacífico, Nariño y Chocó para ser exactos.

Tener noción de las principales posiciones frente a los Estados Fallidos y conocer

los autores que las proponen y respaldan es pertinente para elaborar un

argumento propio sobre el tema. Como se pudo ver, ninguna de las visiones

expuestas tenía pertinencia con el trabajo de grado. Por lo tanto, se prosiguió a

plantear las definiciones requeridas con el fin de proponer un marco conceptual

que diera las bases sobre lo que se iba a entender por Estado Fallido y

Desplazamiento del Conflicto.

Es así como la revisión de la literatura fue útil para comprender la multiplicidad de

posiciones frente al tema y la vaguedad teórica con relación a los Estados Fallidos

puesto que cada autor los explicaba en relación a un lente propio que no permitía

observar holísticamente la realidad colombiana. A su vez, se basaban en

analogías y síntomas.14 Es por tanto que para comprender la relación entre el

PCIM y lo anteriormente expuesto, es importante contextualizar al lector, ver los

antecedentes y mirar lo que se ha escrito sobre el tema del Plan de Consolidación

Integral de La Macarena.

14 Teorías que comprendían los Estados Fallidos, se basan en los síntomas de ser fallido, y en la

comparación con otros Estados que, a su juicio, no lo son.

17

3. CONTEXTUALIZACIÓN PLAN NACIONAL DE CONSOLIDACIÓN: LA MACARENA 15

3.1 Antecedentes y contextualización

Teniendo claro las posiciones que enmarcan el análisis sobre los Estados Fallidos,

es pertinente realizar una contextualización sobre el caso elegido: El PCIM. Es por

tanto que durante el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) La Macarena se

estableció como Zona de Distensión para entablar diálogos con la guerrilla de las

FARC. En esta región no podían ingresar las Fuerzas Armadas en un área de 42

km2 y comprendía municipios entre Meta (Mesetas, La Uribe, La Macarena y

Vistahermosa) y Caquetá (San Vicente del Caguán).

A su vez, en el mismo periodo presidencial, en coordinación con Estados Unidos,

se adelantó el Plan Colombia que buscaba luchar contra el narcotráfico y las

drogas ilícitas con el fin de: (I) reducir a la mitad los cultivos ilícitos en un plazo de

seis años; (II) promover la justicia social y económica y, (III) fortalecer las

instituciones (DNP, 2006 y Mejía, 2010). Con la llegada del presidente Alvaro

Uribe, el Plan Colombia tuvo ciertas transformaciones ya que se convirtió en un

plan contrainsurgente al alinearse con la lucha mundial contra el terrorismo.

La Política de Seguridad Democrática, junto con el Plan Colombia, adelantó

metas conjuntas siempre dándole prevalencia a la erradicación de cultivos ilícitos

bajo el supuesto de que debilitando la base de financiación de la guerrilla, ésta

sería derrotada. En el 2003 para lograr el fortalecimiento de las Fuerzas Armadas,

se creó el Plan Patriota cuya base militar quedaba en Putumayo y desde donde

coordinaba la erradicación aérea, que después se modificó a manual debido a las

críticas de la comunidad internacional y los mismos pobladores de la región.

Por consiguiente, no fue sino hasta el 2006 que se dio la Política de Consolidación

Nacional que llevó al Plan de Consolidación Nacional, que a su vez, replanteaba la

anterior lucha del Plan Colombia contra las drogas y permitía articular las políticas

15 Para la contextualización fue de mucha ayuda el estudio de Mejía, Uribe e Ibáñez y el de Reyes Posada con Duncan ya que permitieron dar precisión a los hechos.

18

para pensar en términos sociales y económicos no meramente armamentísticos.

El plan de acción de la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática y la

alineación de los esfuerzos militares, sociales y antinarcóticos se ajustaba a las

condiciones de cada región donde los planes se iban a implementar (Mejía, Uribe

e Ibáñez, 2011).

Con el fin de lograr los objetivos se trazaron dos Planes de Acción: (I) La Política

de Consolidación de la Seguridad Democrática; y (II) la Doctrina de Acción Integral

(DNP, 2007). La primera buscaba, a partir del contexto de cada región, intervenir

de manera social, militar y a partir de un programa antinarcóticos. El segundo

pretendía conseguir una cohesión entre los esfuerzos estatales y de la sociedad

civil, para lograr un núcleo común que permitiera avanzar en el primer plan.

(Anexo 1)

3. 2 Estudios previos

Existen ciertos estudios que analizan el PCIM. Sin embargo, en esta oportunidad

se va a hacer mención a los más relevantes para el actual análisis.16 La relevancia

de este apartado radica en la necesidad de conocer qué escritos se han elaborado

sobre el tema de estudio, mirar la pertinencia de los resultados y dar un nuevo

aporte con relación al tema de investigación. El primero es “Una evaluación del

Plan de Consolidación Integral de la Macarena (PCIM)” realizado por Daniel Mejía,

María José Uribe y Ana María Ibáñez, en el 2011. El objetivo de este estudio es

que a partir de indicadores sociales, económicos, de seguridad y de cultivos

ilícitos, se pueda hacer un seguimiento del programa y ver los resultados. A partir

de los indicadores, busca mirar los efectos de éste y hacer ciertas

recomendaciones al respecto. Principalmente, este análisis sirve para lograr ver

las fortalezas y debilidades del programa y poder intervenir, a partir de esta

experiencia, en otras zonas del país aquejadas por problemáticas similares.

En el estudio mencionado se contemplan los antecedentes del PCIM y describe

el programa minuciosamente, tanto en las metas previstas como los actores

16 Se expondrá primero el estudio más reciente.

19

involucrados. Refleja que La Macarena ha mejorado sustancialmente en ámbitos

distintos: Primero, los cultivos ilícitos han tenido una reducción significativa debido

al cambio de perspectiva de programas previos hacía una erradicación manual,

como se verá en el trabajo de grado. Segundo, el aumento del control territorial

por parte del Estado, se ve reflejado en la disminución de las tasas de homicidios,

de secuestros y de enfrentamientos. Tercero, en los indicadores socioeconómicos

se vio mejoría en la cobertura en educación y salud pero falta bastante en el

campo de titulación de tierras que es un impedimento enorme para los resultados

que busca el PCIM.

Mirar que estos resultados sean estables en el tiempo es una tarea vital que tiene

el Estado en esta zona, así como lo es transformar las causas estructurales que le

dieron píe a la violencia en la Macarena. A su vez, la relación Estado-Sociedad es

un aspecto clave a considerar en cada una de las instancias del plan. No se puede

desconocer que si no se tiene en cuenta esta situación puede traer graves

repercusiones al conjunto del plan. Es cierto que la presencia de las Fuerzas

Armadas ha causado externalidades positivas en la sociedad. Sin embargo, toca

acercar la comunidad al PCIM, para lograr una mayor vinculación de ésta.

Por último, los autores indican que el programa, al estar concentrado en una sola

región, puede desplazar los problemas que tenía antes de la intervención, a zonas

vecinas u otras partes del territorio colombiano (Mejía, Uribe, Ibáñez, 2011). En los

indicadores presentados y en los que se muestran los resultados para los seis

municipios vecinos a La Macarena, se destaca que la mejora en los municipios a

los que fue dirigido el plan, ha sido mayor que la de los fronterizos. Por lo tanto,

medidas como éstas deben buscar tener una cobertura amplia y asegurarse de

que se eliminen las causas estructurales que los originaron. El presente trabajo

de grado coincide con esta posición puesto que respalda el hecho de que existe

un desplazamiento del conflicto en el país.

Al intervenir, con un plan como el PCIM, una zona inmersa en la dinámica del

conflicto, es posible que la violencia se desplace a territorios fronterizos o no

fronterizos, en búsqueda de nuevas rentas. Es por ello que, si bien en el estudio

20

de Mejía, Uribe e Ibáñez mencionan esta situación como una conclusión y una

recomendación para tener en cuenta en un futuro, el actual trabajo de grado lo

desarrolla haciendo una comparación con otros dos departamentos como se verá

en la metodología.

El segundo estudio es un “Policy Paper” sobre el Plan de Consolidación de la

Macarena escrito por Gustavo Duncan Cruz y Alejandro Reyes Posada, que fue

preparado para la embajada de Holanda en el 2009. Este estudio buscó evaluar

los resultados estratégicos del plan. Especialmente el documento está dirigido a

analizar los avances militares con relación a la efectiva consecución de un Estado

democrático desde la perspectiva económica, social y política. Este artículo, con

relación al anterior estudio, es mucho más crítico con respecto a los alcances del

plan y enfatiza en mirar cómo los logros en aspectos militares y territoriales no

corresponden a la efectiva consecución de una relación Estado-sociedad justa y

los derechos despojados por la violencia.

Uno de los aspectos clave que proponen estos autores en su estudio es la

restitución de tierras y los títulos de propiedad. A su vez, plantean que la función

del control militar del territorio no termina con el desplazamiento de los frentes

armados de las FARC, pues continúan las condiciones sociales que hicieron

funcional la inserción de las guerrillas como forma política de control regional y las

que permitieron la ofensiva de los paramilitares y narcotraficantes (Duncan,

Reyes, 2009) . En parte, un aspecto que abarca toda la situación de violencia en la

región, es la falta de una justicia real, contundente, incluyente y severa.

Para Duncan y Reyes los avances en términos económicos y sociales no

corresponden a la magnitud de lo logrado en el área militar. Éstos se han visto

rezagados a un formalismo. Lo anterior se da, en parte porque el conflicto en

Colombia tiene su expresión política en el ejercicio del control territorial como un

fin en sí mismo, más que como un medio de consolidación (Duncan, Reyes, 2009).

Es así como se plantea en el trabajo de grado, que la consolidación y el control

territorial no implican necesariamente una mejora en otros aspectos de la realidad

departamental.

21

Un Plan de Consolidación estatal, como su nombre lo indica, no se puede reducir

a un escenario meramente territorial. Acabar con la guerrilla no implica tener

control sobre la población. En congruencia con el artículo de Mejía, Uribe e

Ibáñez, la relación Estado-sociedad es vital para el éxito del PCIM, y por ende, de

la Política Pública de la cual proviene. En la lealtad de los habitantes y en el

Estado de Derecho radica la completa consolidación.

Por lo tanto, decir que la consolidación es un aspecto meramente territorial o

ejecutarlo de esta manera, impide pensar en que la sociedad, la economía, la

política, la justicia, entre otras cosas, cumplen un papel indispensable. La relación

con la población reviste importancia puesto que puede existir control territorial en

un espacio geográfico determinado. Sin embargo, es de la sociedad que depende

el verdadero control.

El Estado puede delimitar el territorio donde pretende imponer un orden afín a su

dominio, pero si la población abandona ese territorio y se traslada hacia otra

región, donde la regulación social queda o está en manos de algún actor armado,

lo que está sucediendo es una transferencia territorial del conflicto. Por eso,

aunque con la superioridad militar es posible establecer a corto plazo un control

del territorio, en el largo plazo se necesita establecer un control de la población

dentro de dicho territorio. Eso es más complicado, porque significa que la

población acepta y acata la regulación ofrecida por el Estado que, como se ha

expuesto, va más allá de la simple coerción" (Duncan, Reyes, 2009).

En este orden de ideas, los autores respaldan con su estudio la posibilidad de que

ocurra un desplazamiento del conflicto como se expone en la hipótesis del trabajo

de grado. Se debe tener en cuenta una verdadera política integral que cubra todos

los aspectos mencionados con anterioridad, de lo contrario, lo que va a ocurrir es

una transferencia territorial del conflicto, porque no se logró que la sociedad

estuviera inmersa tanto en la formulación como en lo que hace que se desplace el

conflicto a otras zonas de la geografía nacional.

22

Para concluir este apartado, es claro que ambos estudios coinciden en ciertos

aspectos, así el primero haga un análisis más descriptivo y lo respalde con

indicadores y el segundo sea más crítico al mirar cómo el enclave militar no se

debe sobreponer al social y económico. Aun así, los dos se encargan de advertir

que de no haber un programa integral, ni con los avances en la recuperación

territorial de La Macarena, se logrará una verdadera consolidación.

Por otra parte, los dos artículos concluyen que el desplazamiento del conflicto es

un posible efecto del Plan de Consolidación. Mejía, Uribe e Ibáñez argumentan

que cuando un programa se concentra en una sola área geográfica y el país se

encuentra inmerso en una lógica de violencia, dirigir los esfuerzos solamente a las

regiones más complicadas hace que los problemas que allí se presentaban y que

lograron desvanecerse, gracias a la intervención, se desplacen a las áreas

fronterizas u otros territorios. Duncan y Reyes argumentan que este

desplazamiento del conflicto se da ante todo porque no hay un control sobre la

población, ya que la sociedad civil, de abandonar este territorio e irse a alguna

región donde el dominio lo tenga algún grupo armado, continuará inmersa en la

dinámica de violencia.

Es por tanto que se va a retomar la idea de “la transferencia territorial del

conflicto” como desplazamiento del conflicto. En ese sentido, este trabajo de

grado es relevante porque va analizar los efectos colaterales que tuvo la

implementación del PCIM sobre la capacidad del Estado en otras regiones para

interrumpir el esparcimiento de organizaciones criminales, asociadas a la

producción de economías de escala criminal. A su vez, dirige este análisis a mirar

en qué medida la diferenciación regional de presencia territorial hace del Estado,

un Estado Fallido. Es importante comprender cómo el desplazamiento del

conflicto, que evidencia que no existen las mismas condiciones de control

territorial y consolidación en todas las regiones, afecta la noción de si Colombia

es o no, un Estado Fallido.

23

4. Acciones Bélicas, Meta, Nariño y Chocó: Una perspectiva desde el

monopolio legítimo de la violencia

Las acciones bélicas son unas de las variables dependientes que se ve afectada

por el PCIM, lo que evidencia los efectos colaterales: el desplazamiento del

conflicto. Así, es importante conocer lo que busca esta estrategia. De esta manera

el Plan Nacional de Consolidación es un programa qua nace de una Política

Pública, por ende, busca conseguir determinados propósitos (Bedoya. 2009). Es

una acción coordinada de seguridad territorial, protección ciudadana, desarrollo

económico y social, para establecer las condiciones de seguridad, imperio de la

Ley y provisión de los bienes públicos y servicios sociales, que hagan posible el

desarrollo de la región. Por lo tanto, no responden solamente a normas culturales

o institucionales. La percepción que poseen los actores de su situación y sus

propias preferencias se encuentran en gran medida, influenciadas por el contexto

en el que se hallan (Scharpf, 1997).

Para Max Weber, el éxito de la consecución física legítima de la fuerza en un

territorio es lo que permite constatar que un Estado está consolidado. Es por tal

razón que cuando hay grupos que buscan disputarle el monopolio de los medios

de coerción legal y militar a éste, es cuando, como algunos investigadores

argumentan, y se pudo evidenciar en el marco teórico, es un Estado Fallido. Sin

embargo, la posición predominante en este trabajo de grado no respalda esta

visión puesto que si bien es cierto que la lucha entre diferentes actores armados

por el control territorial no permite que exista una consolidación Estatal, que el

Estado no esté plenamente consolidado o que suceda esto en algunas regiones,

no implica que sea fallido.

Con el PCIM el estado colombiano buscó conservar y consolidar el control

territorial que había ganado el país durante el primer gobierno de Álvaro Uribe

Vélez, sumado a otros aspectos. Es por tal razón que en este apartado se van a

analizar las Acciones Bélicas de los grupos al margen de la ley en el Meta,

departamento donde se ubica La Macarena, en Nariño y Chocó, durante cuatro

24

años, desde el 2007 hasta el 2010 progresivamente. Esto permite comparar cómo

el plan afectó tanto a la región a la cual se dirigió el PCIM como a las regiones

cercanas de manera diferenciada. Teniendo presente que las Acciones Bélicas de

los agentes ilegales es lo más representativo con relación a la obtención del

monopolio legítimo de la violencia, lo que se busca es comparar cómo los avances

obtenidos en La Macarena y que se le adjudican a este plan, tuvieron incidencia

negativa en el control territorial de Nariño y Chocó, ya que al no obtener control

territorial, tampoco se tiene el monopolio legítimo de la fuerza.

Con relación a Nariño, es importante aclarar que no ha sido un territorio de paz

fidedigno. Además, en los últimos años se han incrementado los niveles de

violencia en la región. Tanto así que el actual presidente, Juan Manuel Santos,

planteó hacer un Plan de Consolidación para esta región. Sin embargo, en el

periodo de análisis de este trabajo de grado no se había ejecutado. En este orden

de ideas, la intensificación y degradación del conflicto armado en esta región se

agudizó en los últimos años. Si bien en todos los departamentos del país había

presencia de grupos armados al margen de la ley, la situación en el Meta se

consideraba más grave o, de lo contrario, se hubiese pensado con anterioridad en

hacer un Plan de Consolidación simultáneo al de La Macarena. Como lo evidencia

el informe especial del CODHES, el traslado de cultivos ilícitos y la

desmovilización de grupos de autodefensas, sin un seguimiento claro por parte del

Estado, son las principales causas para la transformación del conflicto y la

continuación y surgimiento de nuevos fenómenos de violencia (Anexo 7).

Por otra parte, Chocó es un departamento que tuvo fuerte incidencia guerrillera y

luego paramilitar, lo que hizo que su población fuera vulnerable a la violencia

masiva como masacres y bloqueo económico y, selectiva, tipo asesinatos y

desaparición forzada. Este uso está mediado por los tipos de controles

poblacionales y territoriales que los actores armados han logrado consolidar con

ocasión al desarrollo de la disputa o de su consolidación más o menos estable en

una zona (Defensoría del pueblo, 2008). Un territorio donde no hay presencia

estatal se vuelve escenario perfecto para recibir los efectos colaterales del PCIM.

25

El departamento del Chocó asiste a un proceso desmesurado de agudización del

conflicto armado, en un escenario histórico de marginalidad y exclusión social,

política y económica, ilustrativo de las implicaciones que para una población que

no recibe los beneficios de un Estado Social de Derecho, tiene la dinámica

estructural, regional y local de la guerra (Defensoría del pueblo, 2008). (Anexo 2)

En el 2007, año posterior al que se empezó a implementar el Plan Nacional de

Consolidación en La Macarena, se veía una aparente similitud en los

departamentos del Meta y Nariño con relación a las acciones bélicas. Sin

embargo, Nariño ya contaba con un mayor índice de emboscadas y

hostigamientos comparado con el Meta. Por otra parte, Chocó, con relación a

Meta y Nariño tenía menor número de acciones, con excepción de los bloqueos de

vías o retenes ilegales. Con respecto a los enfrentamientos entre actores no

estatales, Nariño fue el único departamento que no presentó ningún hecho. A su

vez, es importante aclarar que el número de combates no puede ser un distractor

con relación a las acciones bélicas, ya que en los datos no se indica quién inicia

los combates. Sabiendo esto, es posible decir que en el proceso de consolidación

para lograr el control territorial, a las fuerzas armadas les tocaba enfrentar los

grupos al margen de la ley con el fin de desestabilizarlos. Es por tanto que el

hecho de que haya un elevado índice de combates, puede indicar que el Estado

estaba interfiriendo en la zona por medio del ejército, para lograr así recuperar el

monopolio de la fuerza.

Ya en el 2008 el número de combates en el Meta aumenta, lo que hace que se

vuelva más evidente que es posible que las fuerzas militares iniciaran combates

con los grupos armados. En el Chocó aumentan los combates pero no supera a

ninguno de los otros dos departamentos y es el único que presenta un caso de

incursión y tres casos de enfrentamiento entre actores no estatales. A su vez, el

bloqueo de vías aumenta en Nariño y las emboscadas siguen siendo mayores que

en el Meta, lo que demuestra la fortaleza relativa a las fuerzas estatales de los

guerrilleros en ese departamento.

26

En el 2009 se empieza hacer más evidente el aumento de acciones bélicas.

Nariño continúa teniendo un número más elevado de hostigamientos y

emboscadas, triplicando el número de hechos en el 2008. El bloqueo de vías

sigue similar pero hay un dato que requiere atención, el Meta dobla el número de

combates de Nariño y, partiendo de los resultados logrados por el PCIM, implica

que entre más pasa el tiempo, el ejército intensifica la persecución a la guerrilla y

le propina golpes más duros. Por otra parte, en el Chocó se evidencia un leve

aumento en los bloqueos de vías, hostigamientos y combate, siendo similar los

resultados en el restante de acciones bélicas. Este año ejemplifica cómo mientras

en el Meta las acciones bélicas van descendiendo paulatinamente, en Nariño y

Chocó aumentan, en el primer departamento con más fuerza, en el segundo, más

pausado.

Sin embargo, es en el 2010 que se evidencia con certeza que mientras en el

Meta disminuye el número de incursiones, de hostigamientos, de emboscadas, de

bloqueos a vías y de ataques a infraestructura militar, aumenta

considerablemente el número de combates, aproximadamente el 50% a los del

2007, 2008 y 2009. A su vez, también se evidencia un aumento considerable en

las acciones bélicas en Nariño, especialmente en hostigamiento y ataque a

infraestructura militar, lo cual va inversamente relacionado con el número de

combates en este departamento. Con relación al Chocó, del 2009 al 2010

aumentó el número de combates, de bloqueos de vías, de ataques a

infraestructura militar. El enfrentamiento entre actores no estatales, los

hostigamientos y la incursión, continúan igual.

Al contemplar las tablas de los tres departamentos (Anexos) se puede

evidenciar, tal como se planteó en la hipótesis, que en el departamento del Meta

disminuyeron las acciones bélicas paulatinamente desde el 2007 al 2010, pero no

en gran magnitud. Lo anterior lo puede explicar el hecho de que el Plan Nacional

de Consolidación buscó tener presencia permanente de las fuerzas armadas e

instituciones del poder judicial en el territorio. Esta presencia es fundamental como

un mensaje de compromiso permanente del Estado con la seguridad de los

27

ciudadanos, en el territorio recuperado (CCAI, 2009). En el 2009, para el

departamento del Meta se evidencia un incremento en el número de acciones

bélicas, especialmente en lo referente a hostigamiento y ataque a infraestructura

militar, pero de nuevo descendieron para el 2010, último año estudiado.

Un aspecto interesante que abre espacio a la reflexión es el por qué los combates

aumentan todos los años en el Meta, acrecentándose un 46.95% del 2007 al 2010.

Lo anterior se puede deber a que cuando se habla de combates no se especifica

cuál es el grupo armado que lo inicia, por lo tanto, debido al fortalecimiento de las

fuerzas armadas que hubo en la región, es posible que sea el Ejército Nacional el

que lance la ofensiva.

Con relación a Nariño, a diferencia del Meta, el número de acciones bélicas

aumenta haciéndose más visible en el 2009 y 2010. Sin embargo, es en el 2010

donde alcanza su pico máximo, pasando de un (1) ataque a infraestructura militar

en 2007, cero (0) en el 2008, tres (3) en el 2009 a veintidós (22) en el 2010. Algo

similar ocurrió con el hostigamiento, pero no tan abrupto como los ataques a la

infraestructura militar. Pasó de cuatro (4) en el 2007, cuatro (4) en el 2008 y

diecinueve (19) en el 2009 a veintidós (22) en el 2010. Por consiguiente, es claro

que al quinto año de haberse implementado el PCIM en La Macarena, Nariño

superaba, en todos los aspectos de las Acciones Bélicas, en lo que tiene que ver

con las iniciativas de la guerrilla, al Meta.

Lo anterior hace evidente que en el Meta, mientras más avanzaba la

implementación del PCIM, mayor era el control territorial por parte del Estado, lo

cual disminuía las Acciones Bélicas de la guerrilla en la región y aumentaban en

Nariño. Como se explicará en el capítulo que hace referencia al desplazamiento

del conflicto, los avances que el PCIM obtuvo en el Meta con relación al orden

legal racional, tuvieron como efecto colateral un desplazamiento del conflicto hacia

Nariño y Chocó. Aun así, es importante aclarar que esto no se dio en todas sus

28

magnitudes ni se trasladó en todas sus dimensiones, pero sí hubo transferencia

hacia esta zona del país.17

En el caso del Chocó, los cambios fueron menos abruptos, teniendo una

continuidad con leve tendencia al aumento. En el 2007 pasaron de tener cinco (5)

combates a triplicarse en el 2010. Los hostigamientos aumentaron todos los años,

mientras los enfrentamientos entre actores no estatales lo hicieron del 2007 al

2008 y quedaron estables hasta el 2010. Con relación a las emboscadas, estuvo

en el rango de cero (0) a tres (3), teniendo su pico máximo en el 2008. Ataques a

infraestructura militar no tuvo ningún caso hasta el 2010 que presentó dos (2), lo

cual evidencia, como se argumentó, un aumento leve pero diciente. Estas cifras

permiten argumentar que si bien el aumento de las Acciones Bélicas no fue a gran

escala, sí es posible pensar en una transferencia del conflicto debido al PCIM,

proveniente del Meta.

A partir del análisis a las anteriores tablas, se puede decir que el PCIM tuvo

diversos logros con relación al control territorial y a la obtención del monopolio

legítimo de la violencia en el Meta. Acción social resalta que en los temas de

justicia y seguridad ciudadana, el resultado de la gestión fue llevar presencia

policial a las seis cabeceras municipales. Con relación a la justicia que debe ir de

la mano con la consolidación del aparato estatal, se logró el apoyo de seis jueces

y tres fiscales, respaldada por la EDA, una estructura de apoyo judicial.

Por otra parte, el CCAR (Centro de Coordinación de Acción Regional, 2009)

resalta que el control territorial fue evidente en la protección ciudadana, el

desarrollo social e institucional. Poder tener presencia de la institucionalidad

17 Cuando se menciona que hubo desplazamiento del conflicto, no implica que se transfiera con los parámetros y dinámicas literales. Lo anterior es importante resaltarlo puesto que con desplazamiento del conflicto se quiere decir que hubo ciertos factores como el aumento de acciones bélicas o de cultivos ilícitos que se desplazaron hacia Nariño y Chocó, sin decir, que tenga exactamente las mismas dinámicas que en el Meta. A su vez, argumentar que hubo una transferencia total del conflicto implicaría que el Meta está en condiciones óptimas de paz e igualdad, lo cual no es cierto. También implicaría que las dinámicas propias de cada departamento, su contexto y sus pobladores, no inciden en la forma cómo se presenta el conflicto. Los campesinos colonos son los que siembran los cultivos, indicar que lo hacen en las mismas condiciones en cualquier departamento, sería negar el legado de la historia y el contexto propio de cada departamento.

29

pública es lograr pensar en la protección ciudadana. Esta presencia es

fundamental como un mensaje de compromiso permanente del Estado con la

seguridad de los ciudadanos en el territorio recuperado (CCAR, 2009). Aun así, si

bien mencionan los avances en términos de lo que se realizó, no miran qué

implicaciones tuvo en la realidad de la región.

El único enemigo del Estado no es la guerrilla, y muchos mecanismos del PCIM se

dirigieron a atacar a este grupo armado sin tener claro conocimiento de la nueva

generación de bandas neoparamilitares que empezó a surgir en la zona. Se están

enfrentando a una nueva amenaza que no se tenía prevista cuando se inició el

Plan de Consolidación y que es pertinente tenerla presente e involucrarla en los

nuevos programas. De no ser así, los objetivos alcanzados por el Estado, gracias

al PCIM, tendrán un retroceso inminente y se convertirán en una grave

problemática para el país.

Los resultados reales, no los formalismos propios de los informes del PCIM,

permiten ver que un control territorial por parte del Estado hace que haya un

mayor respeto por el gobierno. Después de tantos años de ausencia y abandono

del Estado, un cambio, así sea parcial, influye en la percepción de los ciudadanos.

Es cierto que toca lograr la integralidad de la consolidación, porque lograr una

disminución de las acciones bélicas y una aparente obtención del monopolio

legítimo, no bastan para poder transformar a una sociedad que vivió inmersa en el

conflicto por tantos años. Hay personas que nacieron bajo este paradigma de

sociedad, toca lograr modificar los comportamientos facilistas e integrarse hacia

un cambio de percepción con orden, claridad y compromiso por parte de todos.

30

5. Cultivos ilícitos: reproducción de economía ilegal y control territorial.

Consolidar a La Macarena como región libre de cultivos ilícitos fue el principal

objetivos del PCIM. Lo que se buscaba era alinear los diferentes instrumentos de

política pública que usa el Gobierno Nacional para luchar contra los cultivos

ilícitos, para conseguir que su erradicación sea definitiva, en la medida en que

dicha estrategia prevenga contra los determinantes de la resiembra y las nuevas

siembras en la región y, evite el desplazamiento de la población involucrada en los

cultivos ilícitos hacia otras regiones del país (CCAI, 2010).

Para alcanzar el objetivo de minimizar el área de cultivos ilícitos, se hicieron

planes de erradicación manual realizadas por los grupos móviles de erradicación.

Vista Hermosa y Puerto Rico fueron los municipios que, en el nuevo inicio de siglo,

reportaban la mayor cantidad de cultivos ilícitos. Siendo esta región antigua zona

de despeje, lo que indica que no contaba con presencia del Estado, el número de

cultivos allí presentes aumentó considerablemente durante este periodo, tal como

lo indican Mejía, Uribe e Ibáñez (2011). Antes de iniciar el PCIM, la principal

forma de erradicación era la aspersión aérea. Sin embargo, fue modificada por

erradicación manual con la llegada del Plan Verde18 (Vargas, 2006). Aun así, fue

solo hasta el inicio del Plan de Consolidación cuando se vio realmente el cambio

de estrategia de erradicación aérea a manual, debido a la cantidad de

inconvenientes que traía consigo los químicos usados en la aspersión aérea. Por

lo tanto, se concentraron los esfuerzos en lograr un control territorial sobre la

región, eliminando estos cultivos.

Es así que este capítulo busca analizar las cifras sobre la erradicación de los

cultivos ilícitos del Meta y la región de La Macarena, de Nariño y Chocó, a partir de

los informes del proyecto SIMCI, de carácter tecnológico e investigativo que tiene,

entre sus objetivos principales, generar el Censo de Cultivos de Coca, monitorear

su dinámica y determinar el potencial de producción de clorhidrato de cocaína en

18 Plan realizado en el 2005, que tuvo como fin sustituir la erradicación aérea por la manual.

31

el país (UNODC, 2011), y complementarlo con los datos arrojados por CCAI,

Acción Social y la Dirección Nacional de Estupefacientes.

Para comenzar, en el Meta, de los veintiocho (28) municipios que lo componen,

once (11) han tenido presencia de cultivos ilícitos. Sin embargo, los municipios

que tenían una mayor cantidad de área cultivada eran: Vista Hermosa, La

Macarena, Puerto Rico y Mapiripán. Sin embargo, desde el 2001 todos habían

tenido presencia de cultivos, excepto San Martín. A continuación se da el reporte

de la cantidad de cultivos ilícitos en los municipios del Meta, entre los cuales se

encuentran los que hacen parte de la región de La Macarena. (Anexo 3)

En el 2007 en el Departamento del Meta hubo un total de 10.386 hectáreas

cultivadas. Los municipios que mayor cantidad de hectáreas cultivadas tuvieron

fueron Vista Hermosa, Puerto Rico y Mapiripán, en ese respectivo orden, siendo

los dos primeros pertenecientes a la región de La Macarena. En los seis

municipios de La Macarena fueron encontrados cultivos de coca. Sin embargo,

Vista Hermosa, tanto en general como en la región, punteó el conteo.

En el 2008, al igual que en el 2007, en once (11) municipios del Meta se

encontraron cultivos ilícitos. Mapiripán, Puerto Rico y Vista Hermosa fueron los

municipios en donde más hectáreas cultivadas había, los dos últimos

pertenecientes a la región de La Macarena. Hubo un total de 5.525 áreas

cultivadas en el Meta, lo cual indica que se redujo aproximadamente un 50 %

desde el 2007. De todos los municipios presentados en 2008, solo Mesetas y

Puerto Gaitán evidenciaron un aumento, los restantes tuvieron una disminución.

Mesetas pasó de cincuenta y seis (56) a sesenta y dos (62) hectáreas de coca

cultivadas, lo que implica que la diferencia fue de seis (6) hectáreas, mientras que

Puerto Gaitán pasó de tener doscientos treinta y una (231) a trescientos ochenta

y seis (386), lo cual es un aumento de ciento cincuenta y cinco (155) hectáreas.

Aun así, es claro cómo los cultivos ilícitos se redujeron del 2007 al 2008, lo cual, si

bien no se le puede adjudicar en su totalidad al PCIM, sí tiene incidencia vital en la

reducción de cultivos ilícitos, gracias a sus programas de erradicación.

32

En el 2009, con relación a los municipios con presencia de cultivos ilícitos no hubo

cambio. Sin embargo, el número de hectáreas cultivadas continuó reduciéndose.

Es importante anotar que el 49% de la coca sembrada en el departamento se

encuentra en Mapiripán. Los mismos municipios, en el 2008 punteaban la escala

de hectáreas de coca sembrada, pero aun así, estos cuatro municipios bajaron

con relación al 2008. Puerto Concordia fue el único municipio que no presentó

reducción. Sin embargo, el aumento no fue alarmante, pasó de setenta y cinco

(75) a ochenta y dos (82) hectáreas.

Para el 2010 el área cultivada sigue decayendo de cuatro mil doscientos noventa y

cinco (4.295) a tres mil ocho (3008) hectáreas. Los mismos municipios que en el

2009 tenían el mayor porcentaje de cultivo lo tienen en el 2010. La Uribe y San

Juan de Aramá son los únicos municipios que presentaron un aumento. El primero

pasó de ocho (8) hectáreas a treinta y seis (36), prácticamente cinco (5) veces su

valor. El segundo, de veintisiete (27) pasó a ochenta y siete (87), sesenta (60)

hectáreas más que en el 2009.

(Anexo 4)

Durante el 2007 se ve la cantidad de hectáreas cultivadas en cada uno de los

municipios de La Macarena. A su vez, muestra cómo en el 2007, son un total de

siete mil ciento treinta y una (7.131) hectáreas cultivadas, lo que representa el

42.84% del departamento. Es claro que Vista Hermosa supera al resto de

municipios. La cantidad de hectáreas cultivadas en Vista Hermosa es 65.57%

veces mayor a la de Puerto Rico, que tiene el segundo mayor número de

hectáreas cultivadas en La Macarena durante el 2007.

En el 2008 la tabla muestra las hectáreas de coca en los municipios de La

Macarena. Del 2007 al 2008 se redujeron en más de un 50% el número de

hectáreas cultivadas en el municipio de Vista Hermosa y de La Macarena. La

única modificación en el orden dado en el 2007, con relación a La Macarena, fue

que Mesetas alternó el sexto puesto por cantidad de hectáreas cultivadas con La

Uribe, que pasó de tener cincuenta y seis (56) hectáreas cultivadas a tener diez y

33

ocho (18), lo cual es un logro importante para el municipio. En el 2008 el total de

hectáreas de coca cultivadas en la región de La Macarena representa el 57.16%

del total de las hectáreas cultivadas en el departamento, lo cual es significativo

con relación a que solo son seis (6) municipios los relacionados, de los veintiuno

(21) que representan la totalidad del Meta.

Con el soporte del censo de 2010 en los municipios de La Macarena, se evidenció

que a excepción de La Uribe, todos los demás descendieron en el número de

hectáreas, representando el 52.99% del total departamental. El municipio que

mayor número de hectáreas disminuyó fue Vista Hermosa, descendiendo

doscientos veinticuatro (224) hectáreas.

(Anexo 5)

En el 2007 Nariño tuvo un total de veinte mil doscientos cincuenta y nueve

(20.259) hectáreas cultivadas, siendo Tumaco el municipio con mayor número de

hectáreas, superando a Vista Hermosa en el Meta y a Bajo Baudó en el Chocó. Se

puede percibir cómo hay una amplia concentración de hectáreas de coca,

principalmente menores o iguales a tres (3) hectáreas, lo que indica que es una

región con una amplia densidad de cultivos ilícitos. De los sesenta y cuatro (64)

municipios, treinta y un (31) fueron afectados por cultivos ilícitos en el 2007 y El

Peñón y Mallamá aparecieron por primera vez en el censo este año.

Durante el 2008, de los sesenta y cuatro (64) municipios de Nariño, en treinta y

dos (32) hubo presencia de cultivos de coca. Los municipios que representan

mayor cantidad de área cultivada fueron Barbacoas, Roberto Payán, Maguí y el

Charco. Tumaco, que es el municipio de Nariño que más hectáreas cultivadas

tiene, dobla a Vista Hermosa, el municipio qué más hectáreas cultivadas tiene en

el Meta. Lo anterior demuestra que Nariño tiene una mayor cantidad de cultivos

ilícitos comparado con el Meta, ya que mientras en este último descienden a lo

largo de los años, en el primero la tendencia es confusa: algunos municipios

disminuyen, otros aumentan, pero siempre son más que en el Meta.

34

Ya en el 2009 el número de cultivos ilícitos en Nariño aumenta cada año, siendo

Barbacoas, Maguí, Roberto Payán y ahora Tumaco, los que representan la mayor

densidad de áreas cultivadas. Barbacoas con dos mil novecientos veintiocho

(2.928) y Tumaco con cuatro mil seiscientos ochenta y dos (4.682) representan el

46% de la coca sembrada en el departamento. Mientras Tumaco se mantuvo con

hectáreas promedio durante los años de este análisis, Barbacoas aumentó cada

año, progresivamente.

En el 2010 Nariño muestra cómo no hay una clara tendencia en todos los

municipios del departamento, ya que mientras en unos aumenta la cantidad de

áreas cultivadas con coca, en otros disminuye. Lo anterior demuestra cómo no se

ha aplicado hasta el momento un plan para lograr una erradicación sistemática y

contundente de los cultivos ilícitos, ya que de ser así, las cifras serían más claras,

habría más contundencia en la tendencia.

(Anexo 6)

Durante el 2007 el Chocó tuvo mil ochenta (1.080) hectáreas cultivadas de coca.

Los municipios qué más hectáreas tuvieron fueron Bajo Baudó e Itsmina. El

primero con trescientos cincuenta y tres (353) y el segundo con doscientas cinco

(205). Con relación a Nariño, donde el municipio que más tuvo fue Tumaco, con

cinco mil seiscientas cuarenta y dos (5.642) y con el Meta, donde fue Vista

Hermosa con tres mil seiscientas setenta y dos (3.672) hectáreas. El número de

hectáreas es bajo. Sin embargo, toca mirar la evolución a partir de los años

estudiados para comprender la transformación de la dinámica de los cultivos

ilícitos en el departamento.

En el 2008 aumentó más del doble el número de hectáreas cultivadas en Chocó,

lo que demuestra un claro aumento con relación al 2007, que fueron un total de mil

ochenta (1.080). Bajo Baudó continúa siendo el municipio que más hectáreas

cultivadas tiene y pasó de trescientas cincuenta y tres (353) a mil ciento catorce

(1.114), un aumento considerable. El 69% de la coca sembrada en el

departamento la aportan Bajo Baudó, Alto Baudó e Itsmina. Mientras que en el

35

Meta y en Nariño los cultivos ilícitos se redujeron, en Chocó tuvieron un alarmante

aumento, aun cuando en el 2009 se redujeron las hectáreas cultivadas de coca.

Sin embargo, sigue superando las estadísticas del 2007. Bajo Baudó descendió de

mil ciento catorce (1.114) a tan solo ciento cuarenta y siete (147), mientras que

Istmina pasó de cuatrocientas veinticinco (425) a cuatrocientas noventa y siete

(497), convirtiéndose en el municipio con mayor número de área cultivada de coca

durante el censo del 2009. Con relación al Meta y Nariño, disminuyó en estos dos

departamentos. No obstante, Chocó sigue siendo el de menor número de áreas

cultivadas de coca.

Es en el 2010 cuando se confirma lo planteado: un incremento en los cultivos

ilícitos del Chocó con relación al Meta. Volvió a aumentar el total de área de coca

por hectáreas, demostrando un contundente incremento en los cultivos ilícitos

desde el 2007 hasta el 2010. Es tal la situación que sabiendo que el Meta solía ser

uno de los departamentos con mayor índice de cultivos ilícitos, este año lo superó

el Chocó, lo que claramente podría indicar que hubo un desplazamiento del

conflicto, que se evidencia en el esparcimiento de economías ilícitas como los

cultivos de coca.

Por consiguiente, las anteriores tablas demuestran cómo los cultivos ilícitos como

representación de la principal forma de economía criminal, responden a lo

planteado en la hipótesis. En el caso del Meta, desde el 2007 que se

implementaron los planes y se logró un aparente control territorial, hubo una

reducción de las hectáreas de coca en el departamento y, con respecto a los seis

municipios de la región de La Macarena, también fue claro el descenso. Es

importante aclarar que de los veintidós (22) municipios que hacen parte del Meta,

once (11) han estado incluidos en el censo del SIMCI por tener cultivos ilícitos en

sus terrenos. Sin embargo, de los once (11) municipios, seis (6) son de La

Macarena y, de los tres (3) que siempre están en los primeros puestos en las

tablas, dos ( 2)son de esta región. Por otra parte, Nariño evidencia cómo en los

años del análisis 2007, 2008, 2009 y 2010, siempre superó al Meta con relación a

36

las hectáreas de coca, mientras el Chocó, con menos número de hectáreas, fue

aumentando cada año, hasta superar al Meta en el 2010.

Es cierto que Nariño, con relación al Meta, cuenta con más municipios inmersos

en la dinámica de los cultivos ilícitos, pero también toca tener en cuenta que en

conjunto, Nariño supera al Meta en terreno. Barbacoas es un excelente ejemplo

de esta dinámica ya que cada año aumentó el número de hectáreas de cultivos.

Si se tomaran los seis (6) municipios con mayor índice de cultivos ilícitos y se

compararan con los de la región de La Macarena, aun así continuarían

superándolo desde el 2007 al 2010.

Los logros en materia de erradicación de cultivos ilícitos no se le pueden adjudicar

únicamente al PCIM. Sin embargo, es cierto también que desde que inició este

plan, la evidencia empírica demuestra cómo se han reducido las áreas cultivadas

de coca en el Meta y en la región de La Macarena. Una observación pertinente es

que en este apartado se tuvieron en cuenta únicamente los cultivos de coca por

ser los predominantes en esta región, lo cual no quiere decir que sean los únicos

existentes.

Para concluir, es claro que la erradicación de los cultivos de coca fue efectiva

gracias al PCIM. Sin embargo, decir que todo fue positivo dificulta su análisis ya

que tuvo resultados ambiguos. Por una parte, las metas del Plan de Consolidación

se hicieron evidentes con la reducción de las hectáreas de coca, de la cual da

constancia este análisis, pero no se pensó de una forma integral que siendo ésta

la principal fuente de sustento de miles de campesinos en estas regiones, el

erradicarlas sin una guía acompañada y un seguimiento adecuado, iba a

ocasionar efectos adversos y retrocesos en el ámbito social, aspecto que se

enfatizará en las conclusiones.

37

6. Focalización del control territorial: evidencia del desplazamiento del conflicto

a partir del análisis de Meta, Nariño y Chocó.

Si la presencia de grupos armados al margen de la ley trae consigo la plantación

de cultivos ilícitos o, si por el contario, los cultivos ilícitos hacen de las regiones un

escenario propicio para la incursión de los grupos, es una reflexión interesante,

más no da cabida en el presente trabajo de grado. Sin embargo, es claro que

debido a los ingresos que generan esos cultivos, hay agrupaciones armadas

disputándose el control y la influencia en y de la región. Lo anterior implica que las

zonas donde hay mayor densidad de cultivos ilícitos están inmersas en la

dinámica de la violencia y están ocupadas por distintos frentes armados ilegales.

Meta solía ser uno de los mayores núcleos guerrilleros en el país, sin decir que no

hubiese existido presencia de los paramilitares. La violencia arraigada lo hizo

escenario perfecto para implementar el PCIM, que buscaba consolidar la

presencia estatal, obteniendo el monopolio legal de la coerción Por ejemplo, el

Bloque Oriental, el más poderoso de las FARC y el que más amenazaba a Bogotá,

estaba ubicado en el Meta (Valencia y Ávila, 2011). Cuando se focalizó en esta

región, al igual que en otras más, por ser las de atención prioritaria, no se percibió

que al delimitar los sitios donde se esperaba consolidar el aparato estatal, se

excluía al resto de regiones colombianas, en especial a las fronterizas, de contar

con un control territorial por parte del Estado.

A su vez, al darle un enfoque militar y armamentístico al proceso no se

subsanaron las causas estructurales del conflicto, lo que hacía que si no se

realizaba un trabajo integral, la guerrilla iba a colonizar nuevos territorios. La

función del control militar del territorio no termina con el desplazamiento de los

frentes armados de las FARC, pues continúan las condiciones sociales que

hicieron funcional la inserción de las guerrillas como forma política de control

regional y las que permitieron la ofensiva de los paramilitares y narcotraficantes

(Reyes, Duncan, 2009).

38

Esas condiciones se refieren a la precariedad de los derechos de ciudadanía (por

ejemplo el derecho a la propiedad), a la ausencia de la justicia para resolver

conflictos y a la existencia de economías ilícitas no regulables por el Estado

(Reyes-Duncan, 2009).

Collier argumenta que cuando hay abundancia de recursos, el conflicto va a

aumentar en duración e intensidad. Con relación a los cultivos ilícitos no se está

argumentando que existan abundancia de recursos, pero sí un suelo próspero

para plantar. La mayoría de los grupos ilegales requieren de economías ilegales

para subsistir, por lo tanto, en el caso colombiano, van detrás de las regiones que

les permita continuar con su legado y abastecerse a partir de sus tierras. Por

consiguiente, si ven imposibilitadas sus acciones gracias a que el Estado volvió a

tener presencia en los territorios e implementó planes de erradicación, se

posesionarán de otra región donde la ausencia estatal y la situación de pobreza,

injusticia y desigualdad, les permita tener control sobre sus pobladores.

El Plan de Consolidación Integral de La Macarena no puede ser una estrategia

meramente territorial, debe ser integral, social e institucional, con el fin de

establecer condiciones propias para el desarrollo económico. Duncan y Reyes lo

advirtieron en su artículo, la transferencia territorial del conflicto es algo vigente, la

sociedad debe acatar las regulaciones del Estado como algo más allá que el

control del territorio y la coerción. Hay dos razones por las que puede ocurrir un

desplazamiento del conflicto. La primera es que el Plan de Consolidación no

puede dirigirse únicamente al control del territorio. Si bien está estipulado un

programa integral para La Macarena, se podría decir que hay un sesgo militar y

armamentístico aislando del proceso a la sociedad.

Es claro que si el Estado tiene presencia, las acciones bélicas van a disminuir, lo

cual favorece a la población, pero esta presencia debe ser legítima porque

muchos de los pobladores durante toda su vida, han vivido en un contexto donde

el Estado es el enemigo. Por eso, aunque con la superioridad militar es posible

establecer a corto plazo, un control del territorio, a largo plazo se necesita

establecer un control de la población (Duncan, Reyes, 2011). Es por tanto, que al

39

delimitar el Plan de Consolidación a un territorio, el Estado puede lograr control

territorial, pero no indica necesariamente que logre control sobre la población. Los

habitantes, de abandonar la región y concentrarse en otra, donde algún grupo al

margen de la ley tenga prevalencia y domine el territorio, harán que ocurra un

desplazamiento del conflicto. Esta población será la nueva mano de obra de los

cultivos de uso ilícito.

La dependencia de la población local en la actividad relacionada con el cultivo y

producción de coca, facilita el control económico y social. El grupo armado ilegal

que controle, tanto el suministro de los insumos para la producción de la base de

coca como de los víveres y mercancías indispensables para la subsistencia

alimentaria de la población vinculada con esa actividad, y garantice la demanda de

los derivados de la coca, será quien se gane el reconocimiento de los pobladores

vinculados a este circuito ilegal (Defensoría del pueblo, 2010).

La segunda razón la ofrece Mejía, Uribe e Ibáñez argumentando que cuando se

concentra el programa en una zona es posible que el conflicto que allí existía se

desplace a otras regiones del territorio. Al hablar de Estado, y de lo que Weber

expone como monopolio legítimo de la fuerza, se podría entender que

consolidación estatal se refiere a la extensión del territorio, pero el PCIM habla de

consolidar el Estado por regiones.

A partir del análisis se puede ver como desde el 2007 al 2010 en el Meta,

disminuyeron las acciones bélicas de la guerrilla a diferencia de Nariño y el Chocó,

donde las acciones bélicas de ésta, aumentaron. A su vez, los cultivos ilícitos

disminuyeron en el Meta al igual que en Nariño y aumentaron en el Chocó. En

ninguno de los dos últimos departamentos se realizó un Plan de Consolidación, es

por tanto que se podría deducir que hubo un desplazamiento del conflicto desde el

Meta hacía dos departamentos de la región Pacífica. UNODC y DNE realizaron un

estudio sobre esta región y delimitaron algunos factores sobre el aumento de las

economías ilícitas basados en la persistencia y la productividad de la coca. Para

estas organizaciones se ha generado una expansión a partir de dos ejes

principales. En el sentido sur-norte en el Chocó y occidente-oriente hacía la

40

cordillera oriental. Por lo mismo, se argumenta que en este departamento

confluyen múltiples dinámicas de violencia y se ven los efectos colaterales de

políticas de seguridad aplicadas por el gobierno nacional en el sur del país.

Es importante mencionar que el Pacífico posee un amplio territorio con

características biofísicas que la hacen vulnerable a la expansión de cultivos

ilícitos, con pocos espacios de consolidación urbana y rural, además del escenario

propicio por la escasa presencia estatal, la presencia de las fuerzas ilegales en el

territorio y una población vulnerable, en la cual los cultivos ilícitos se han

convertido en la forma de vida de familias campesinas porque encuentran en ésta

una forma de generación de ingresos, que si bien no les garantiza acumulación de

capital, les ayuda a reducir su vulnerabilidad económica (UNDOC, 2010).

Las regiones afectadas por cultivos ilícitos son, en su mayoría, zonas donde las

condiciones sociales, políticas y económicas dan las bases para que esto ocurra.

Es por eso que se recalca el papel de intervenir integralmente a las poblaciones.

Por consiguiente, para UNOCD, dos de las condiciones que vuelven a estos dos

departamentos zonas donde persisten los cultivos de coca son: la vulnerabilidad

económica y social y, la disponibilidad y expansión territorial. En consecuencia, si

un Estado tiene presencia en ciertas zonas y en otras no, no lo hace fallido, puesto

que de ser así se aceptaría el de que el Estado se reduce al monopolio legítimo

de la violencia, lo cual refuta la definición expuesta en el marco teórico.

De igual manera, una consecuencia de los Planes de Consolidación es el aumento

de economías ilegales y acciones bélicas en otro territorio, entendido como

desplazamiento del conflicto. Al ser el desplazamiento del conflicto una posible

explicación a la diferenciación territorial del control estatal, es pertinente

percatarse que ausencia del monopolio legítimo de la violencia en algunas

regiones de Colombia, se puede deber a que las estrategias adelantadas por el

Estado para consolidarse, no estén comprendiendo la necesaria integralidad de

los procesos y a que la focalización de éstos incida en la transferencia.

41

7. Estado Fallido: Una tipología de análisis desde Colombia.

Continuando con el análisis e hilando los resultados hallados en el estudio del

caso con la teoría de Estados Fallidos, se va a respaldar la evidencia del

desplazamiento del conflicto con argumentos que soportan la noción de que a

Colombia no se le puede catalogar como tal. Recalcando el hecho de que la

tipología que acá se va a presentar no pretende ser exportada a la totalidad de

Estados y menos, contradecir lo expuesto a lo largo del trabajo sobre la dificultad

de definir la falla estatal, ya que el carácter inevitablemente “marcado” (y

ambiguo) de las definiciones en ciencias sociales y en particular en política, no lo

permiten (Gutiérrez, 2011). A partir de la evidencia proporcionada en el trabajo de

grado sobre el desplazamiento del conflicto como una respuesta alternativa a la

ausencia del monopolio legítimo de la violencia en algunas regiones y, a la

definición dada en el marco teórico, se expondrán las siguientes variables que

hacen las veces de condiciones:

-Presencia Estatal. Territorio en su extensión ingobernado, que no cuente con el

Monopolio Legítimo de la Violencia.

-Bienes y Servicios. Deficiente provisión de Bienes y Servicios a la población.

-Estructura Interna. Colapso total de la Constitución Política y la democracia.

7.1 Presencia Estatal

En primera medida, Colombia no es un territorio en su totalidad ingobernado. La

existencia de Planes de Consolidación evidencia el proceso que vive el país para

lograr obtener el monopolio legítimo de la violencia en la totalidad de su geografía.

Es cierto que es complejo alcanzar las metas a cabalidad, la presencia de la

fuerza pública en las regiones del país, en este caso específico La Macarena, se

ve evidenciado con la disminución de las acciones bélicas en los municipios. Si

bien es claro que los Planes de Consolidación no tienen resultados inmediatos y

simultáneos, es evidente el esfuerzo para adelantar el proceso, sin que con esto

se acepte que estén empleando las estrategias adecuadas. A su vez, es

42

importante resaltar que los recursos y la capacidad técnica y militar no permiten

dirigir el plan a la totalidad del territorio, por lo que se escogieron las regiones con

mayores índices de violencia y poco a poco se están adelantando diferentes

propuestas para realizar más estrategias de consolidación. El actual trabajo de

grado es la principal muestra de la diferencia de la presencia territorial del Estado

a lo largo del país.

En principio, creo que ha aumentado significativamente su presencia territorial;

manu militari, es verdad, pero como en otras trayectorias esto podría ser el

comienzo de una secuencia, en la que la presencia se va expandiendo

gradualmente (me parece que ésta era precisamente la visión oficial en los últimos

dos gobiernos) (Gutiérrez, 2011). Por lo tanto, la ausencia del monopolio legítimo

de la violencia en algunas regiones del país, no responde a una falla estatal. Una

de las explicaciones de la actual diferenciación del monopolio en las regiones,

como se ha hecho manifiesta por la evidencia empírica, obedece a los efectos del

Plan de Consolidación, sin decir que sea la única razón por la cual el Estado no

cuenta con los medios coercitivos.

7.2 Bienes y Servicios.

En lo que respecta a la provisión de bienes y servicios, Colombia presenta una

tendencia a mejorar. Los Planes de Desarrollo lo tienen como eje fundamental de

sus proyectos y lo representa la Encuesta de Calidad de Vida del DANE19 que da

indicadores propios que permiten respaldar el avance que ha tenido el país. Para

ver los resultados se van a tomar dos años: 2008 y 2010, que son representativos.

Los servicios del hogar son los primeros que se van a mencionar.

Con relación al total nacional, en el 2008 el 97.2% de los colombianos contaba con

energía eléctrica y en el 2010 el 97.8%. Al gas Natural tenía acceso la mitad de la

población, en el 2008 el 47.4% y en el 2010 el 52.4%, a diferencia del acueducto

que tenía una cobertura del 86.7% en el 2008 y un 87.6% en el 2010. El

alcantarillado, anexo al acueducto, aumentó de un 74.9% en el 2008 a un 75.3%

19 Departamento Administrativo Nacional de Estadística.

43

en el 2010 y la recolección de basuras de un 77.9% a un 81.0% en el 2010. El

único servicio público que descendió fue la telefonía local que pasó de un 44.4%

en el 2008 a un 39.8% en el 2010, lo que se puede explicar por la demanda de

teléfonos celulares y la disminución del precio de éstos en el mercado. Del 2008 al

2010 aumentó la cobertura en prácticamente todos los servicios y la evidencia

respalda el argumento de que se están propiciando las condiciones para que el

grueso de la población tenga cobertura.

El acceso a la salud es también relevante para comprender el proceso de

consolidación estatal. La población afiliada al Sistema General de Seguridad

Social y Salud a partir de la ECV, representa las siguientes proporciones: para el

total nacional en el 2008, el 86% estaba afiliado; en el 2010 el 88.7%. En las

cabeceras municipales el 86.5% estaba afiliado en el 2008 y el 88.8% en el 2010.

En el resto, el 84.6% en el 2008 y el 88.5% en el 2010. Del 86.5% de los afiliados

en el 2008 que son treinta y siete millones ochocientas ochenta y nueve mil

ochocientas sesenta y nueve (37. 889 869) personas, el 48.5% estaba en régimen

contributivo y el 51.1% en el subsidiado. En el 2010, del 88.7% de afiliados que

son treinta y nueve millones novecientas noventa y tres mil, seiscientas sesenta

(39. 993 660) personas, el 47.5% es contributivo y el 52.0% es subsidiado. Las

anteriores estadísticas indican que aumentó un 5.6% del 2008 al 2010, del total

de afiliados, un 3.3% del régimen contributivo y un 7.4% del subsidiado. Es por tal

razón que es evidente el camino que está transitando el país en busca de la

provisión de Derechos a la sociedad, sin decir que no haya retrocesos en el

proceso o impedimentos en su recorrido.

El último elemento que se va a mirar en este apartado con relación a la provisión

de bienes y servicios, es la educación. En este punto, de nuevo interviene la

relevancia de la calidad, pero el acceso es lo que se va a tener presente. Es por

tal razón que se va a ver el promedio de años de educación de las personas

después de los cinco (5) años. De cinco (5) a diez y nueve (19) años tienen un

promedio de educación de 4.8 años, tanto en el 2008 como en el 2010. De veinte

(20) a treinta y cuatro (34) años tienen un promedio de educación en el 2008, de

44

9.4 años y en el 2010 de 10 años. El porcentaje de años promedio de educación

para las personas de treinta y cuatro (34) en adelante, es de 6.7 en el 2008 a 7.2

en el 2010. Con relación a la asistencia escolar, el 94.6% de los niños de cinco (5)

a once (11) años, en el 2008 tiene un 94.6% y en el 2010 un 94.4%. Los pre-

adolecentes de doce (12) a quince (15) años tenían un 90.6% en el 2008 y

pasaron a un 91.3% en el 2010. En el rango de diez y seis (16) a diez y siete (17)

años, aumentó de un 69.4% a un 73.8% del 2008 al 2010. Los porcentajes de

diez y ocho (18) a veinticinco (25) años, variaron del 29% en el 2008 al 29.9% en

el 2010, para terminar con veintiséis (26) años o más, que pasaron de un 3.7% a

un 3.9%.

7.3 Estructura Interna

Teniendo claro la situación de Colombia con relación a la provisión de bienes y

servicios, es pertinente abordar el tema de la institucionalidad del Estado,

enfocándose en el pilar fundamental y norma de normas: la Constitución Política

de Colombia. Por consiguiente, las instituciones son las reglas que moldean el

comportamiento de una sociedad. Institutions are normative social rules, that is the

rules of the game in a society, enforced through law or through other mechanism of

social control that shapes human interaction (Mantzavinos, 2001). Si bien no se va

a enfatizar en este aspecto, es necesario tener claro que la Constitución Política

de un país es la columna vertebral, por ende, el principal regulador, la institución

formal por excelencia. Por una parte, las reglas informales son las que no

necesitan que el Estado las refuerce, puesto que es un trabajo de la sociedad y de

su propia consciencia, mientras que las reglas formales son aquellas que

requieren del Estado y la ley para ser cumplidas, ejemplo de reglas formales: la

Constitución.

La constituyente de 1991 emergió con el fin de darle fuerza y validez a los

Derechos de los ciudadanos. Lo anterior no indica que no exista la debilidad

institucional, presente en el discurso de Kalmanovitz, el cual da un acercamiento a

la ineficiencia institucional, argumentando que las múltiples interpretaciones de la

ley, sumado a la falta de compromiso con el trabajo y las formas fáciles de

45

enriquecerse, permiten que la Constitución sea manejada al antojo de unos pocos.

Todos tergiversan la ley y la usan según su acomodo, la ley se vuelve contextual.

Sin embargo, la debilidad institucional lleva inmersa la lógica de su existencia. Aun

así, es claro que la nueva perspectiva del 91 permitió prestar un mayor

reconocimiento al individuo, reconocer la libertad de consciencia y abandonar la

protección especial de la iglesia católica (Kalmanovitz, 2008).

Por último, la estructura interna en Colombia, la democracia, sigue teniendo

vigencia y la Constitución de 1991 reflejó un pacto de democratización en el país.

En términos de democracia –que le corresponde históricamente al país en el

contexto latinoamericano- está por ser evaluado; ciertamente, en muchos

períodos fue bastante más abierto que el promedio (Gutiérrez, 2011). Así como

también se hicieron reformas al sistema de justicia caracterizado por la ineficiencia

y un altísimo nivel de impunidad, asediado ostensiblemente por el crimen

organizado y la subversión (Kalmanovitz, 2008). Por otra parte, las ramas del

poder público, que Kalmanovitz advierte necesarias para el funcionamiento estatal

y base de la democracia, aún existen. Hoy por hoy, si nos atenemos a las

dimensiones clave establecidas por Tilly para evaluar el nivel de democracia,

Colombia se desempeña bien desde el punto de vista de la competencia. Ha

empeorado en el terreno de los pesos y contrapesos, y sigue exhibiendo registros

deplorables en cuanto a protección (Gutiérrez, 2011).

Para concluir, es pertinente aclarar que si se parte de una noción de Estado

Fallido, como la que se expuso en este trabajo para el caso colombiano, el país

cuenta con bases para constatar su proceso de construcción. Como se ha

mencionado, es complejo disminuir lo que implica ser fallido a ciertas

características, pero aun así, es claro que se están adelantando caminos para su

consolidación, aunque estos parezcan ambiguos. Colombia constituye un caso

clásico de “desempeño desigual”, con serios problemas históricos en el

establecimiento del monopolio de la violencia y la ocupación del territorio, pero con

una burocracia funcional y, en muchos casos, bastante por encima que el

promedio de países con igual nivel de desarrollo (Gutiérrez, 2011)

46

8. Conclusiones

Al establecer y analizar los efectos colaterales del Plan de Consolidación Integral

de La Macarena, se demostró que no eran indicadores de un Estado Fallido. Para

lograr este propósito se tomó El Plan de Consolidación Integral de La Macarena

como una de las estrategias de consolidación del Estado y se evidenció cómo las

consecuencias de la implementación de este plan incidieron en Nariño y Chocó.

A partir del Plan de Consolidación se analizó el control territorial en el Meta, que

se operacionalizó a través del número de acciones bélicas ocurridas en este

departamento, en comparación con el número de acciones bélicas ocurridas en los

departamentos de Chocó y Nariño, desde el 2007 hasta el 2010. Lo anterior dio

como resultado que durante el avance de la implementación el PCIM se presentó

una relación inversamente proporcional, a menor número de acciones bélicas en

el Meta, mayor número de acciones bélicas en Nariño y Chocó.

En este orden de ideas, durante el mismo periodo de tiempo en el que se

implementó el PCIM, la principal fuente de economías ilegal en el Meta,

representada en los cultivos ilícitos, se redujo progresivamente mientras que en el

Chocó aumentó considerablemente. Sin bien en Nariño disminuyó, continuaba

teniendo una cantidad de hectáreas cultivadas de coca mucho mayor que la del

Meta. Lo anterior indica que hay una relación causal entre la implementación del

PCIM que disminuye el número de acciones bélicas y hectáreas de cultivos ilícitos

en el Meta y, aumenta el número de acciones bélicas y hectáreas cultivadas de

coca en la región del Pacífico.

Por lo tanto, la hipótesis del trabajo se confirma, ya que se comprobó por medio de

la evidencia empírica expuesta en los capítulos seis y siete, que la consolidación

estatal en el Meta (con la consecución del control territorial) generó efectos

colaterales negativos en Nariño y Chocó, ya que aumentó el número de acciones

bélicas y no logró interrumpir las economías ilegales de escala (cultivos ilícitos) en

la región.

47

De esta manera, lo anterior permite dar una explicación a la ausencia del

monopolio de la violencia distinta a la de convertirse en un Estado Fallido. Se

expuso que el desplazamiento del conflicto, (los efectos colaterales en otras

regiones de la geografía) producto de las estrategias de consolidación, pueden dar

una explicación alterna a la diferenciación territorial de la presencia estatal, que

no necesariamente implica factores de los Estados Fallidos.

A partir de lo anterior se interpretan ambas relaciones causales y se demuestra la

posibilidad del desplazamiento del conflicto, desde el Meta hacia la región del

Pacífico, por medio de la evidencia proporcionada. A su vez, esta relación permite

ver la diferencia de la presencia del Estado en las regiones, lo que lleva a pensar

actualmente, en la posibilidad que sea debido al desplazamiento del conflicto, y a

que en algunas regiones hay ausencia del monopolio legítimo de la violencia. Sin

argumentar que en todas las áreas del territorio nacional, la ausencia de dicho

monopolio, sea debido al desplazamiento del conflicto.

Por consiguiente, si no hay una igualdad en el control territorial del Estado

Colombiano, por el hecho que haya violencia en Colombia, no significa que el

Estado sea fallido, afirmación que se contrapone al argumento que dice que como

el Estado es fallido, hay violencia 20. Sin embargo, Colombia demuestra cómo aun

viviendo en conflicto, no ha sucumbido en las inmensidades de la falla estatal. Es

cierto que tener el monopolio legítimo de la violencia implica el primer paso para la

consolidación estatal, pero no tenerlo no implica ser fallido, es un proceso. No solo

es un tema de violencia real sino estructural.21 Si nos apegamos al sentido común

mínimo weberiano –el núcleo del estado está constituido por el monopolio de la

violencia legítima– seguramente habremos hecho algún avance, pero no nos

habremos salvado aún de los problemas más severos (Gutiérrez, 2011).

20 Ver reflexión de Francisco Gutiérrez sobre si la violencia en Colombia podría hacer del país un Estado Fallido o que al ser fallido haría que fuera violento “¿Estados Fallidos o conceptos fallidos?”(2011). 21 Violencia estructural se refiere a la falta de condiciones en términos de justicia y desigualdad propios del sistema social. Ver Galtung 2003

48

El caso específico colombiano es distintivo puesto que presenta ambigüedades

metodológicas curiosas. Las fuertes peculiaridades del país hacen que cada

región tenga sus características, contexto, historia y dinámica propia, como

también una presencia estatal, lo cual impide generalizar la situación del país. Si

no se puede ubicar a Colombia en un solo escenario, no se puede catalogar como

fallido, ya que la presencia estatal y el control territorial es distinto en los 32

departamentos que componen la geografía del país.

Se requiere comprender los procesos graduales de poblamiento de las regiones y

de la articulación de esas regiones, y sus pobladores al conjunto de la vida

nacional, que explican por qué las instituciones del Estado no ejercen el mismo

grado de control ni de presencia a todo lo largo del territorio nacional. Es

indispensable la integralidad de los análisis y las intervenciones para visualizar,

desde todos los frentes, los procesos ocurridos que permiten una construcción

estatal exitosa (Gutiérrez, 2011).

Es así, que al declarar fallido un Estado, se omiten los avances que se han tenido.

Los fenómenos violentos de las décadas recientes han hecho olvidar que

Colombia se distingue por una estabilidad institucional y una larga tradición de

vida electoral, que contrastan con la tradición caudillista y los continuos golpes

militares de Estado de otros países de América Latina, y con un grado aceptable

de participación ciudadana (Gutiérrez, 2011). El anterior argumento, que en parte

se expone en el capítulo inmediatamente anterior, es de vital importancia para

comprender la dificultar de enmarcar al país en la zona difusa de los Estados

Fallidos.

Son los mismos Planes de Consolidación los que permiten ver la intensión del

Estado por retomar el control y vivir un proceso de construcción estatal. 22

Posiblemente el PCIM requiere de muchas recomendaciones para lograr sus

objetivos y no tener resultados colaterales tan severos como los presentes, por

22 Es claro que no se puede reducir la consolidación a un tema militar puesto que se caería en el mismo supuesto de pensar a Colombia como un Estado Fallido, por no haber logrado el monopolio legítimo de la violencia en la totalidad de su territorio.

49

tanto, se van a realizar ciertas recomendaciones adquiridas a lo largo del proceso

de investigación, para poder obtener mejores resultados del programa.

El Plan de Consolidación Integral de La Macarena deberá acatar ciertas

recomendaciones para lograr cumplir las metas propuestas. El principal objetivo

en la región de La Macarena del PCIM era erradicar los cultivos ilícitos. Sin

embargo, la erradicación por sí sola impide un verdadero entendimiento de la

magnitud del proceso y de lo que ello implica para la población. Pensar en

erradicación a cambio de sustitución fue el primer inconveniente. Para poder

transformar los escenarios de violencia de los municipios donde hay un alto índice

de cultivos ilícitos, toca dar verdaderas alternativas de cambio al proceso. Para los

pobladores de los municipios de La Macarena los cultivos eran su base y principal

fuente de ingreso, lo que produjo que se diera un desplazamiento en busca de

nuevas tierras donde poder sembrar.

Es de esta manera que se afirma que la erradicación de cultivos ilícitos, sin un

programa alterno de sustitución, trae efectos colaterales y es la principal razón

para el desplazamiento del conflicto. Primero, porque es la fuente de sustentos

para los colonos campesinos y, si no se controla a la población, como dicen

Duncan y Reyes, ésta emigra y hace sus plantaciones en otra región. Segundo,

como es la principal fuente de sustento para las agrupaciones armadas, van a otra

región donde no haya presencia estatal, a colonizar los territorios.

Aun así, es difícil mirar el impacto definitivo del programa debido al poco tiempo

que lleva ejecutándose. Es un programa de largo plazo y aunque se debe hacer

una evaluación concomitante, durante todo el proceso, es complejo ver los

verdaderos alcances. Por otra parte, al buscar resultados oficiales sobre el PCIM,

los informes de fácil acceso al público para la población eran vagos y difusos en

los resultados. Proporcionaban ciertas cifras, pero no las desagregaban por

municipios o eran difíciles de comparar con relación a la magnitud del plan.

Argumentar que en términos de justicia se logró la inserción de tres fiscales y

jueces en las cabeceras municipales, no da una perspectiva real de lo que se ha

avanzado en este aspecto. Por consiguiente, sabiendo que las políticas públicas

50

van dirigidas a la población, deberían tener amplio conocimiento sobre los temas y

realizarlos en conjunto con los habitantes.

Por lo tanto, la verdadera consolidación solo se puede lograr si se implementa una

nueva relación sociedad-Estado restituyendo los Derechos perdidos, como el de

propiedad, y asegurando la supervivencia económica de las familias que allí

habitan. Otro aspecto de vital importancia es devolver paulatinamente

responsabilidades y capacidades administrativas y técnicas al departamento del

Meta y a los municipios de La Macarena. Estas estrategias de consolidación

estatal permiten pensar un proceso de construcción completamente ajeno a ser un

Estado Fallido. Es así que los esfuerzos deben pensar al país de una forma

holística e integral. De esta manera es claro que reducir las condiciones actuales

colombianas a una concepción de Estado Fallido iría en reversa de lo realizado en

el país y expuesto en la presente monografía.

51

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10.ANEXOS

ANEXO 1.

Fuente: Ministerio de Defensa 2007.

ANEXO 2

Tabla Número 1. Acciones Bélicas del 2007 al 2010 Meta, Nariño y Chocó

Departamento AÑO

Ataque a infraestructura

militar

Bloqueo de vías/Retén

ilegal Combates Emboscada

Enfrentamiento entre actores no estatales Hostigamiento

Total sin contar

combates

Meta 2007 1 0 50 0 1 1 3

Nariño 2007 1 2 49 5 0 4 12

Chocó 2007 0 3 5 0 1 0 9

Meta 2008 0 0 59 1 0 5 6

Nariño 2008 0 5 49 3 0 4 12

Chocó 2008 0 1 20 3 3 2 9

Meta 2009 8 2 46 7 1 13 31 Nariño 2009 3 3 22 10 2 19 47 Chocó 2009 0 2 13 2 3 3 10

Meta 2010 4 1 72 7 0 7 19

Nariño 2010 22 7 25 11 2 24 66

Chocó 2010 2 4 15 2 3 4 15

Fuente: Cálculos del autor con base en OCHA, Sistema Integrado de Información Humanitaria, con aspectos propios.

ANEXO 3

Tabla número 2: Área de Cultivos de Coca en el Meta entre 2007 y 2010.

Municipios Total Área de coca x ha, 2007

Total Área de coca x ha, 2008

Total Área de coca x ha, 2009

Total Área de coca x ha, 2010

La Macarena * 565 218 189 186 La Uribe * 61 6 8 36 Mapiripán 2.230 2.180 2.123 1.144 Mesetas* 56 62 19 7 Puerto Concordia 182 75 82 76

Puerto Gaitán 231 386 212 181 Puerto Lleras 494 134 30 13 Puerto Rico * 2.659 938 860 757 San Juan de Aramá * 116 39 27 87 San Martín 1 Vista Hermosa * 3.792 1.487 745 521 Total 10.386 5.525 4.295 3.008

Fuente: Elaboración del autor con base en SIMCI, censos 2007, 2008, 2009

2010.

ANEXO 4

Tabla número 3: Total hectáreas cultivadas municipios Región de La Macarena

entre el 2007 y el 2010

Municipio Total hectáreas cultivadas, 2007

Total hectáreas cultivadas, 2008

Total hectáreas cultivadas, 2009

Total hectáreas cultivadas, 2010

Vista Hermosa 3.672 1.487 745 521

Puerto Rico 2.659 1.390 860 757

La Macarena 565 218 189 186

San Juan de Aramá

116 39 27 87

La Uribe 61 6 8 36

Mesetas 56 18 19 7

Fuente: Elaboración del Auto

ANEXO 5

Tabla Número 4: Área de Cultivos de Coca en Nariño entre 2007 y 201

Total La Macarena

7.131 3.158 1.848 1.594

Total Meta 10.386 5.525 4.295 3.008

Municipio Total Área coca x ha, 2007.

Total Área de coca x ha, 2008.

Total Área de coca x ha, 2009.

Total Área de coca x ha, 2010.

Ancuyá 17 2 3 Barbacoas 1.586 3.080 2.928 3.433 Chachagui 0 Cumbitará 452 250 451 221 El Charco 1.728 2.202 1.120 748 EL Peñol 91 0 19 86 El Rosario 434 273 290 153 El Tambo 13 2 4 65 Francisco Pizarro 501 407 187 189 Ipiales 123 215 192 139 La Llanada 7 35 24 La Tola 184 164 465 139 Leiva 185 66 24 36 Linares 22 5 11 96 Los Andes 81 2 18 103 Maguí 2.593 2.240 1.323 1.207 Mallamá 1 3 0 0 Mosquera 188 140 129 84

Fuente: Elaboración del autor con base en SIMCI, censos 2007, 2008, 2009,

2010

ANEXO 6

Tabla Número 5. Área de Cultivos de Coca en el Chocó entre 2007 y 2010

Municipios Total Área de coca x ha, 2007

Total Área de coca x ha, 2008

Total Área de coca x ha, 2009

Total Área de coca x ha, 2010

Alto Baudó 259 391 159 489 Bahía Solano 7 Atrato 4 Bajo Baudó 353 1.114 147 341 Cantón de San Pablo 25 52 63 133 Condoto 6 55 13 33 Juradó 847 Istmina 205 425 497 13 Litoral del Bajo San Juan 11 102 24 60

Olaya Herrera 1.972 1.286 1.452 612 Policarpa 773 221 389 235 Ricaurte 53 6 67 75 Roberto Payan 2.896 2.336 1.539 1.585 Samaniego 24 120 281 531 Santa Bárbara 700 706 802 615 Santa Cruz 14 4 11 Tumaco 5.642 5.865 4.682 5.464 Total 20.259 19.612 16.247 15.951

Lloró 10 Medio Atrato 4 Medio Baudó 77 228 254 333 Novita 76 215 190 249 Nuquí 8 23 19 13 Quibdó 3 7 42 26 Río Quito 22 9 75 30 Río Sucio 243 San José del Palmar 7 94 57 107 Sipí 28 74 122 191 Unguía 29 Tadó 5 Total 1.080 2.794 1.666 3.158

Fuente: Elaboración del autor con base en SIMCI censo 2007, 2008, 2009 y

2010.

ANEXO 7

Fuente: Elaboración del autor

ANEXO 8

10386

20259

1080

0

5000

10000

15000

20000

25000

Meta Nariño Chocó

2007

2007

Fuente: Elaboración del autor

ANEXO 8

Fuente: Elaboración del autor

ANEXO 9

5525

19612

2794

0

5000

10000

15000

20000

25000

Meta Nariño Chocó

2008

2008

4295

16247

1666

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

18000

Meta Nariño Chocó

2009

2009

Fuente: Elaboración del autor

3008

15951

3158

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

18000

Meta Nariño Chocó

2010

2010