Estado de la Oferta y la Demanda de Datos del portal gubernamental Mexicano

_Estado de la Oferta y la demanda de Datos Abiertos Gubernamentales en México: Informe diagnóstico sobre datos.gob.mx

SEPTIEMBRE 2015JUAN ORTIZ FREULER

_Estado de la Oferta y la demanda de Datos Abiertos Gubernamen-tales en México: Informe diagnóstico sobre datos.gob.mx

SEPTIEMBRE 2015JUAN ORTIZ FREULER

En consonancia con una práctica prometedora y ya afincada a nivel mundial, en febrero de 2014 el Poder Ejecutivo Mexicano lanzó su portal de datos abiertos (datos.gob.mx). El presente diagnóstico –realizado entre julio y septiembre 2015- tiene como objetivo ofrecer a los actores locales e internacionales un seguimiento de las acciones realizadas a un año y medio del lanzamiento del portal. El momento de publicación de este informe encuentra a México por comenzar el diseño de su tercer Plan de Acción en el marco de la Alianza por el Gobierno Abierto, presiden a partir de este año.

La visión y recomendaciones que se ofrecen surgen a partir del análisis y procesamiento de datos, así como también de entrevistas con más de dos docenas de activistas, periodistas,y servidores públicos. Entre las principales recomendaciones, se encuentra: i) la necesidad de generar una mayor apropiación del portal por parte del público, pero particularmente por aquellos que desde las distintas dependencias generan datos y los publican a través de datos.gob.mx. ii) El desarrollo de herramientas y mecanismos para mejorar la calidad de los datos que se publican; y iii) El impulso a acciones de hacktivismo sobre el portal, con el objetivo de promover innovación, y un sentimiento de apropiación que afiance la política a largo plazo, y la haga robusta frente al próximo cambio en la administración.

Resumen ejecutivo

ContactoAutor: Juan Ortiz Freuler (@juanof9)Diseño: Gastón Grillo ([email protected])

Puede citar este informe como:Ortiz Freuler, Juan. Estado de la Oferta y la Demanda de Datos Abiertos Gubernamentales en México: Informe diagnóstico sobre datos.gob.mx. 2015. http://bit.ly/datamxEsp Licencia: CC http://bit.ly/DataMXEngReport

AgradecimientosSe agradece a las más de dos docenas de personas que desinteresadamente donaron su tiempo para ser entrevistadas de manera anónima, posibilitando así la realización del presente informe, como también a todos aquellos que contribuyeron y contribuirán a robustecer el presente informe a través de sus comentarios. A Juan Manuel Casanueva, Sergio Araiza, Indira Cornelio, Mariel García, Haydee Quijano, y el resto del equipo de la ONG Social Tic por sus ofrecer sus comentarios, sugerencias y contactos. A Carolina Cornejo y Silvana Fumega por sus comentarios. A Gustavo Maurino por ser un guía espiritual. El apoyo de la Beca Chevening, el programa global de becas del gobierno británico, financiado por el Foreign and Commonwealth Office (FCO) y sus organizaciones hermanas. La presente investigación fue apoyada parcialmente por el Open Society Internship for Rights and Governance, que es financiado y administrado por Open Society Institute (OSI). Las opiniones expresadas en el presente trabajo son las del autor, y no necesariamente reflejan la perspectiva de OSI.

Resúmen ejecutivoNota del Autor

Introducción El contexto Mexicano

ii. Acceso a Internet por parte de la ciudadanía ii. Marco legal vigente, situación institucional, y compromiso político para avanzar con la agenda de datos abiertos.

La oferta y la demanda de datos: Visión General

Oferta de Datos Abiertos en data.gob.mx DefiniciónEstructura del capítulo Introducción Disponibilidad de datos en datos.gob.mx Oferta de Datos claves para el desarrollo de México Disponibilidad Calidad

Conclusión y Recomendaciones

Demanda de DatosDefiniciónEstructura del capítulo Introducción: Demanda ante INAI como proxy Demanda de datos abiertos gubernamentales

Visitas al portal web Entrevistas Sobre la función del portal

Sobre el uso del portal

Conclusión y recomendaciones

Conclusión A: Necesidad de crear un ecosistema plural y sustentable B: Necesidad de establecer mecanismos que mejoren la calidad de los datos publicados C: Importancia de que la sociedad civil sea proactiva y se apropie del sitio, hackeandolo para implementar las innovaciones que

estime necesarias.

Pasos Siguientes

Bibliografía

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_índice

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En el dinámico contexto que ofrece la denominada era de la información, el presente estudio tiene por objetivo principal ser una herramienta para informar el trabajo de las organizaciones y funcionarios que trabajan por la apertura de datos en México.

A su vez, con el objetivo de ofrecer un documento inclusivo, se procuró minimizar los tecnicismos, incluir un glosario, y ofrecer información como bases de contactos, y reservorios de herramientas que podrían ser de interés tanto para organizaciones que aún no están trabajando con datos, como para funcionarios que trabajan en organismos que están avanzando en la difusión de información en formatos abiertos.

En consonancia con el espíritu que caracteriza a la comunidad de activistas y funcionarios que vienen promoviendo la apertura de datos, y el espíritu deliberativo que promueve el informe, el presente documento no puede ni pretende ser concluyente, sino un espacio para la conversación, la colaboración y el debate constructivo. Es así que el documento se encuentra disponible en un formato abierto a comentarios, correcciones, y sugerencias en los siguientes enlaces:

_Nota del Autor

Informe en formato abierto a comentarioshttp://bit.ly/DataMXGoogDocTablas en formato abierto:http://bit.ly/dataMX2Documento en formato PDFhttp://bit.ly/datamxEsp1 English versionhttp://bit.ly/dataMXEng

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_ Introducción

1 Definición de Datos Abiertos: Ver puntos I a VIII de la “Guía de Implementación de la Política de Datos Abiertos”, firmada por Yolanda Martinez Mancilla, Diario Official de la Federación (Distrito Federal, Mexico, 18/6/2015). http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5397117&fecha=18/06/2015 (último acceso 20/7/2015)

_Datos Abiertos Definición

Públicos y gratuitos

Accesibles a través de Internet

En formatos libres y legibles por máquinas

Con licencias que permitan cualquier uso, reutilización y redistribución por cualquier persona

Disponibles oportunamente

Fuente: Desarrollado por el autor en base a la “Guía” publicada por Presidencia (ver nota al pie)

01A lo largo de las últimas décadas el avance de la tecnología ha gen-erado una explosión en la capacidad de gobiernos, instituciones e individuos de generar y procesar información. Este fenómeno se suma al crecimiento en el acceso y uso de Internet, lo cual está din-amizando relaciones y flujos de ideas entre individuos, y entre indi-viduos y el Estado.

En ese marco la ciudadanía se encuentra con una capacidad de or-ganización sin precedentes: Anteriormente las movilizaciones ciu-dadanas requerían para su coordinación de los aparatos de comu-nicación masiva que estaban en manos del gobierno, los partidos políticos, o las corporaciones mediáticas (diarios, radios, canales de televisión).

El Internet ha reducido los costos de organización y coordinación, y por lo tanto revalorizado el rol de la sociedad civil organizada como un actor político que tiene la capacidad de demandar a los actores tradicionales un espacio de participación ciudadana más dinámico, y una mayor transparencia y rendición de cuentas en el manejo de los recursos públicos.

A su vez, los gobiernos no sólo han realizado reformas con el obje-tivo de canalizar y capitalizar estas nuevas manifestaciones de en-ergía social, sino que han observado que las nuevas dinámicas en el flujo de comunicación e ideas no sólo ha reconfiguración el poder político, sino que también tiene un fuerte impacto en el terreno económico.

Ingresamos en una etapa el creciente uso de computadoras para producir y procesar información ha generado cúmulos de datos or-denados y estructurados de manera tal que son fáciles de replicar y reutilizar por terceros1. A su vez, en los últimos años se han gene-

8

rado una serie de programas informáticos para el procesamiento de grandes cantidades de datos que son gratuitos y de fácil utilización. Este marco permite detonar la demanda existente de información por parte de los nuevos actores políticos y económicos que está generando el nuevo paradigma de información.

Como reacción al nuevo paradigma se producen a nivel nacional e internacional movimientos por la apertura de datos en donde go-biernos y organizaciones de la sociedad civil organizada debaten estrategias para que se incremente la cantidad de información que los gobiernos ponen a disposición de la ciudadanía, las empresas, y los emprendedores.

Estos movimientos por los datos abiertos se deben comprender en el contexto de una corriente de organizaciones de la sociedad civil que hace más de una década vienen impulsando con éxito leyes ac-ceso a información en manos del Estado por parte de la población. En ese contexto, y para algunos especialistas quizá como un com-plemento natural al movimiento por la transparencia, surgen movimientos que promueven la publicación proactiva de información gubernamental en formatos que faciliten su uso, aprovechamiento, y reutilización por la ciudadanía. Estos movimientos entienden que la apertura de datos es conducente a una participación ciudadana más robusta en los asuntos públicos (rasgo que comparten con el movimiento que promueve el acceso a información), al tiempo que entienden que la apertura de datos gubernamentales en formatos abiertos y con licencias que faciliten su reutilización, permite que la población genere un valor agregado a la información que abre el gobierno, promoviendo así un crecimiento económico basado en la innovación. 2

Si bien existen movimientos para la apertura y aprovechamiento de datos generados des-centralizadamente por la ciudadanía y empre-sas, este documento está enfocado en la apertura de aquellos datos de interés público que fueron generados o recolectados por depen-dencias del Poder Ejecutivo Nacional; un subconjunto dentro de los datos abiertos gubernamentales (que abarcan también al Poder Legislativo y Judicial, así como organismos autónomos).

2 Para mayor información sobre la relación entre los movimientos de acceso a información pública y los movimientos por datos abiertos gubernamentales, ver http://silvanafumega.blogspot.com.au/ . En cuanto a movimientos por datos abiertos gubernamentales, a nivel internacional, ver la “Alianza por el Gobierno Abierto”, impulsada por los Gobiernos de Brasil y EE.UU., acompañados por un amplio grupo de organizaciones de la sociedad civil: http://gobabiertomx.org/alianza-internacional/ (último acceso: 28/7/2015)

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Apertura

Datos

Gobierno

Diagnóstico

Fuente: Elaboración propia a partir de Cepal (2012) 3

3 Concha G. Y Naser A. (2012), Datos Abiertos: Un nuevo desafío para los gobiernos de la región. CEPAL. Disponible en http://bit.ly/1ME29bn (último acceso 20/7/2015)

Antes de analizar de manera más detallada la situación de oferta y demanda de datos abiertos gubernamentales, corresponde hacer referencia al contexto general en el que se encuentra México en ma-teria de dos componentes de particular importancia: i) Acceso por parte de la ciudadanía a Internet; y ii) Marco legal, institucional, y nivel de compromiso político respecto de la apertura de datos gu-bernamentales.

En tanto la estrategia de datos abiertos de los gobiernos consiste en ponerlos a disposición del público a través de portales digitales a través de los cuales se accede a través de Internet, la cantidad de personas que -al menos formalmente- tienen la posibilidad de ac-

El contexto mexicano

_Acceso a Internet por parte de la ciudadanía

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4 Ver datos en formato abierto en “Tablas incluidas en el documento Diagnóstico”. http://bit.ly/dataMX2 - Datos descargados desde el Banco de Datos del Banco Mundial, disponible en http://bit.ly/1OiCxl0 (último acceso 20/7/2015)5 INEGI (Instituto Nacional de Estadística y Geografía). Ver reporte publicado 14/5/2015: http://bit.ly/1Lz9wSL (último acceso 20/7/2015)6 Aunque -al menos formalmente - es posible que dentro del conjunto de aquellos que no tienen acceso a Internet en sus hogares exista un conjunto de personas que acceden a la red a través de computadoras disponibles en sus puestos de trabajo, o bien en los espacios públicos que cuentan con conexiones inalámbricas dispuestas por los distintos gobiernos

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América Latina y Caribe (todos los rangos de ingreso)

Usuarios de Internet (por cada 100 personas)

Año

ceder a ellos es un factor clave para analizar el contexto en el cual se desarrolla esta política.

En México, alrededor del 45% de la población tiene acceso a Internet.

Gráfico 1. Nota: Usuarios de internet son personas con acceso a la red mundial Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la UIT (organismo especializado de las Naciones Unidas para las Tecnologías de la Información y la Comunicación), y estimaciones del Banco Mundial. 4

A su vez, el INEGI (Instituto Nacional de Estadística y Geografía de México) estima que 34,4 por ciento de los hogares del país tiene una conexión a Internet.5 Este dato es clave, pues para el aprove-chamiento de las plataformas de datos abiertos una conexión a in-ternet a través de un teléfono celular es insuficiente.6

El INEGI también aporta tres datos que son fundamentales para entender el contexto de conectividad mexicano. En primer lugar, que el 74,2 por ciento de los cibernautas mexicanos tiene menos de 35 años, lo cual ofrece una interesante proyección a futuro. En segundo lugar, que el 67,4% de los usuarios de Internet le asigna como uso la búsqueda de información, lo cual sugiere que ya iden-

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tifican el Internet como una herramienta para la búsqueda de infor-mación, una demanda que –en temas gubernamentales- se propone satisfacer la apertura de datos gubernamentales.

Por último, el INEGI muestra que existe una gran desigualdad en el acceso a Internet tanto en términos económicos como geográficos: El 67,2% de los hogares con computadora pero sin conexión a In-ternet reportaron la falta de recursos económicos como la principal razón para su falta de conexión.7 A su vez, se observa que si bien entidades como el Distrito Federal, Querétaro, Nuevo León, y So-nora el porcentaje de usuarios de Internet oscila alrededor del 60%, en Chiapas se ubica en 20%, y en Oaxaca, Guerrero y Veracruz alre-dedor del 30%. Esto sugiere que una de las tareas claves que tiene por delante la sociedad civil es monitorear las asignaciones presu-puestarias destinadas a la democratización en el acceso a Internet.

Si bien tanto los entrevistados como parte de los especialistas in-ternacionales consideran que tanto la proliferación de nuevas tecnologías, y las políticas de datos abiertos gubernamentales ten-drán un impacto favorable para los más pobres, muchos resaltan la necesidad de que los gobiernos tomen en cuenta esta desigualdad al diseñar políticas, y que tomen en cuenta que el acceso efectivo al aprovechamiento de estas tecnologías requiere más que la mera conectividad.8

En cualquier caso, la desigualdad en el acceso efectivo es una pro- blemática que requiere de una solución urgente, pues los órganos del Estado vienen implementando la apertura de cientos de cana-les virtuales para que la población acceda a información y servicios, ejerza sus derechos, y realice sus reclamos y propuestas sobre la mar-cha de las políticas públicas. En síntesis, el Estado está abriendo ca-nales para el ejercicio de la ciudadanía de manera virtual. Reducir los costos de ejercer la ciudadanía es definitivamente el camino a seguir. Sin embargo, en un contexto de profundas inequidades en el acceso y uso efectivo de Internet, esto profundiza las diferencias entre los grupos de personas: Crea grupos distintivos basados en su capacidad para participar de las conversaciones que se llevan a cabo en ese espacio virtual. Un grupo que participa de ellas, y uno que no tiene acceso a la conversación.

7 En el informe de Kaplan y de los Rios (2014) se calcula (utilizando un informe de OCDE (2010) sobre costos de Internet, y datos sobre salario mínimo (2013), que el costo de banda ancha en México es 28,3% del salario mínimo mensual. Un porcentaje que definitivamente impide el acceso a los quintiles más bajos de la población. 8 Ver por ejemplo los ensayos preparados de cara a una reunión sobre desarrollo y tecnología organizado por Brookings, disponibles en http://brook.gs/1gaF45y (publicado 3/8/2015 - último acceso 5/8/2015)

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La situación en la cual una parte de la población puede participar del espacio virtual y la otra no, no es sólo injusta, sino que cuando se aplica al ejercicio de ciudadanía, daña las bases igualitarias sobre las cuales se erige la democracia. A su vez, al generar una sensación de exclusión dentro de un subconjunto de la población, amenaza con dañar el tejido social que permite el tipo de cooperación necesaria para el crecimiento y desarrollo económico del país.

En la Estrategia Digital Nacional se delinean políticas para reducir esta brecha. El acceso a Internet es identificado como uno de los 5 habilitadores de la estrategia. Esta es una de las reglamentaciones de la reforma Constitucional en materia de Telecomunicaciones, en la cual se estableció que el Poder Ejecutivo Federal garantizaría la in-clusión digital universal.9 Sin embargo, al menos en el corto plazo, las acciones emprendidas no serán capaces mas que de mitigar la problemática descripta.

En este escenario, el rol de las organizaciones de la sociedad civil -particularmente aquellas vinculadas a los grupos excluidos- se vuelve aún más relevante: no sólo deben reclamar por políticas que garanticen el acceso a Internet a todos los ciudadanos, sino también intentar replicar en el mundo virtual la voz de los excluidos, y ges-tionarles los beneficios que allí se ofrecen. Entre otras acciones, esto requiere que las organizaciones que trabajan con grupos excluidos se vuelvan usuarios de la plataforma de datos abiertos. Si bien este tema se abordará con mayor profundidad en el capítulo sobre “De-manda”, es importante adelantar la importancia de que el gobierno, como parte de sus políticas paliativas, destine recursos para capaci-tar particularmente a aquellas organizaciones que pueden cumplir la función de intermediarios con los grupos excluidos.10

9 Ver DOF 11/06/2013, disponible en http://bit.ly/1GEfueF10 Para mayor información sobre el rol de intermediarios, ver Van Schalkwyk, Francois; Canares, Michael; Chattapadhyay, Sumandro; Andrason, Alexander (2015): Open Data Intermediaries in Developing Countries. http://bit.ly/1Ijkf2J (último acceso 22/7/2015)

13

Si bien en el capítulo sobre oferta de datos abiertos se desarrollará este componente con mayor detalle, corresponde destacar breve-mente algunas cuestiones.

En primer lugar, describir el marco jurídico vigente. El mismo está basado fundamentalmente en tres normas:

Decreto que Establece la Regulación en Materia de Datos Abiertos (Entró en vigor el 21/02/2015) 11

• Regula la apertura de datos de dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y empresas productivas del Estado.

• Establece que los sujetos obligados definirán qué datos abrir y cuándo.

• Establece dos criterios para guiar dicho proceso

i) los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo; y

ii) la participación ciudadana, de acuerdo a las solicitudes de acceso a la información pública, así como “otros mecanismos de interacción” que tengan en práctica.

Ley General de Transparencia y Acceso a Información Pública (Reforma sancionada 4/5/2015)12

• Nuevo texto adopta definición de “datos abiertos” del Decreto que regula datos abiertos en el ámbito del Ejecutivo.

• Establece que “Los Organismos garantes promoverán la publicación de la información de Datos Abiertos y Accesibles.” (art. 52)

11 Disponible en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5382838&fecha=20/02/2015 (último acceso 16/8/2015)12 Disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGTAIP.pdf (último acceso 16/8/2015)

_ Marco legal vigente, situación institucional, y compromiso político para avanzar con la agenda de datos abiertos.

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Guía de Implementación de la Política de Datos Abiertos (publicada en Diario Oficial de la Federación el 18/6/2015) 13

• Establece los lineamientos para la aplicación del Decreto.

Desarrollo de estándares para la publicación de datos

La solicitud a las entidades obligadas por el decreto para que asignen rol de enlace con la plataforma de datos abiertos impulsada por Presidencia,

Establece un calendario para la creación de un inventario de bases de datos en cada organismo, así como de publicación de datos en el portal datos.gob.mx, entre otras cosas.

Objetivos de la política de datos abiertos de acuerdo al Decreto (21/2/15)

“Impulsar el crecimiento económico, fortalecer la competitividad y promover la innovación.”

“Incrementar la transparencia y rendición de cuentas, fomentar la participación ciudadana.”

“Detonar una mayor eficienciagubernamentaly mejora de los servicios públicos, en apoyo a los objetivos de desarrollo, de buen gobierno y de generación de conocimiento.”

13 Disponible en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5397117&fecha=18/06/2015 (último acceso 16/8/2015)

Figura 2: Elaboración propia basada en el mencionado Decreto

Llama la atención el hecho de que en ninguna de las normas se haga referencia al significado de la política de datos abiertos en el marco de una democracia moderna. La transparencia y la participación son conceptos que se marchitan si se remueven las raíces democráticas. La apertura de la información producida por la Administración Pública permite achicar la brecha que separa a los gobernantes y los gobernados al ofrecer una herramienta para controlar que las razones en las cuales los representantes fundamentan las políticas sean certeras, y un control de que se estén implementando de acuerdo a los objetivos que se delinearon públicamente.

En este sentido, la política de datos abiertos representa una herramienta atractiva para el desarrollo de formas deliberativas de democracia, donde las decisiones públicas no se legitiman a partir

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de mayorías, sino a partir de una deliberación pública robusta en la cual participan todos los afectados, y sus intereses son tomados en consideración para arribar a una solución basada en los mejores argumentos disponibles, y preferiblemente adoptada por consenso. En este marco, la apertura de datos es entendida como un insumo clave e imprescindible para la realización del debate ciudadano, quienes aportan argumentos que interpretan la realidad del país, y el impacto que distintas medidas tendrían sobre sus intereses.

Anclar la política de datos abiertos en una teoría de la democracia deliberativa fortalecería la política de cara al cambio de gobierno -al ofrecerla como una precondición para el debate político efectivo.

Entender la política de datos abiertos a la luz de la democracia deliberativa, por ejemplo, ayudaría a identificar la necesidad urgente de capacitar a los grupos actualmente en los márgenes de la sociedad en

cómo aprovechar los datos, para que puedan participar del debate público con las mismas armas. A su vez, generaría el impulso para promover una mayor articulación con otros órganos del Estado, como la Comisión Nacional de Derechos Humanos (Ombudsman), y la Auditoría Superior de la Federación, pues sería más visible que sin su información se está ofreciendo un panorama incompleto de las políticas públicas vigentes, y de los datos que reflejan la realidad de México, en general.14

En segundo lugar corresponde mencionar que un estudio preliminar comisionado por la Coordinación de Estrategia Nacional (CEDN), y publicado a principios de 2014, había identificado al marco legal como el aspecto más débil dentro de una serie de indicadores considerados clave para el avance en la apertura de datos.15 Entre los aspectos que mayor atención requerían según el estudio está la falta de una regulación sobre licenciamiento abierto de la información que permita su libre utilización, reutilización, y redistribución por parte de terceros. Con el objetivo de minimizar esta problemática se desarrollaron los “Términos de Libre Uso MX de los Datos Abiertos”, que establecen lineamientos compatibles con el estándar internacional Creative Commons.

Entender la política de datos abiertos a

través del lente de la democracia deliberativa

ayudaría a identificar la necesidad urgente

de capacitar a los grupos más excluidos de la

sociedad y promover una mayor articulación

con otros órganos del Estado, como la

Comisión Nacional de Derechos Humanos

(Ombudsman), y la Auditoría Superior de la

Federación.

14 Sobre organismos de control y datos abiertos, ver blog de la Iniciativa TPA: http://iniciativatpa.org/2012/conclusiones-y-balances-de-las-jornadas-ocyga-2015-en-argentina/ (último acceso 16/8/2015)15 Ver Kaplan y De los Ríos, ““Estudio de Preparación para la Apertura de Datos del Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos”, Coordinación de Estrategia Digital Nacional (CEDN), 2014. Disponible en http://bit.ly/1SCWuE9 (último acceso 22/7/2015)

16

En el documento comisionado por la CEDN también se destacan algunas falencias en la implementación y cumplimiento cabal de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información por parte de dependencias de la Administración Pública.

A su vez, unidades de la CEDN que trabajaron a la par con funcionarios de distintas dependencias interesadas en publicar información (“Escuadrones de Datos”) recalcaron que uno de los principales factores que generaban oposición dentro de las dependencias eran de tipo normativo.

En términos de cultura institucional, y más allá de las debilidades identificadas por el mencionado informe, corresponde destacar que desde el año 2003 México cuenta con una Ley de Acceso a Información, con un organismo autónomo que vela por el cumplimiento de la Ley. En mayo de 2015, como consecuencia de la reforma Constitucional,

se reformó la Ley de Transparencia, y ampliaron sus competencias: ahora alcanza a cualquier persona física o moral que reciba y ejecute recursos públicos.

Entre las principales críticas que recibió la reforma se destaca la falta de claridad para definir tres estándares mencionados en la ley: “interés público”, “seguridad nacional”, y “violaciones graves a los derechos humanos”. Estos estándares son los que aplicará el INAI (y eventualmente la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en caso de que el Consejero Jurídico del Gobierno interponga un recurso de revisión contra la decisión del INAI) para definir qué información debe ser puesta a disposición del público, y qué información se puede reservar (debido a “interés público” o “seguridad nacional”), y qué información se debe publicar más allá de los juicios que se hicieren respecto del “interés público”, o la “seguridad nacional”, si se tratara de un caso de “violaciones graves a los derechos humanos”. La falta de criterios claros para interpretar estos estándares le otorga al INAI un mayor margen de discrecionalidad, y por lo tanto lo coloca en una posición más vulnerable a sufrir presiones por parte de grupos de interés, tanto políticos como económicos.

Si bien la política de datos abiertos gubernamentales está encabeza-da por el Poder Ejecutivo, el INAI juega un rol clave en el proceso de afianzamiento de una cultura de datos abiertos. El INAI (y su predecesor IFAI) ha sido un actor clave en la apertura de infor-mación en manos de la Administración Pública, en la promoción de valores de transparencia y participación ciudadana, así como en la capacitación de funcionarios y ciudadanos en estos temas.

Instituto Nacional de Transparencia, Acceso

a la Información: Órgano descentralizado

que se encarga de garantizar el derecho

de los ciudadanos a la información pública

gubernamental y a la privacidad de sus datos

personales.

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Hace más de una década que el INAI viene empujando la frontera de lo que es considerado “información pública”, mediante la im-plementación de la Ley de Transparencia, que canaliza la demanda ciudadana por conocer qué está haciendo el Estado; demanda que se materializa a través de los cientos de miles de pedidos de acceso a información pública que el INAI tramita anualmente, así como las resoluciones mediante las cuales obliga a órganos del Estado a entregar información que estos inicialmente le denegaron a la ciu-dadanía. 16

También cabe destacar que el INAI es uno de los tres estamentos que integra el comité decisorio de la Alianza para el Gobierno A- bierto (AGA).

La AGA es una red internacional impulsada inicialmente por Dil-ma Rouseff y Hilary Clinton con el objetivo de que los gobiernos del mundo adopten mecanismos de apertura, transparencia, parti- cipación ciudadana y rendición de cuentas.

Para formar parte de la AGA los Poderes Ejecutivos de cada país se deben postular mediante la presentación de una serie de compromisos en materia de política públicas, y la AGA acepta a aquellos que cumplen con requisitos mínimos. Una vez que forman parte de la AGA, se supervisa de manera colectiva (internacional, e incor-porando informes sombra de organizaciones de la sociedad civil) el avance en el cumplimiento de los compromisos asumidos.

México se sumó a la AGA en septiembre de 2011, y este año (2015) deberá formular su tercer plan de acción, asumiendo una nueva se-rie de compromisos y metas.

Corresponde entonces mencionar brevemente algunos puntos re-specto del compromiso político del gobierno con la agenda de da-tos abiertos. A continuación, a modo de síntesis, se puede observar una línea de tiempo con algunas de las políticas y acciones llevadas a cabo por la gestión del Presidente Peña Nieto.17 A su vez, la línea de tiempo contiene información sobre encuentros internacionales, pues –como se podrá observar- tanto las reuniones de la Alianza por el Gobierno Abierto, como los encuentros Abrelatam y Conda-tos, son eventos claves en los cuales los funcionarios que impulsan la

16 Para una guía de lectura de la nueva Ley de Transparencia se recomienda ver http://transparencia.goodbarber.com/17 Una curiosidad detectada en el proceso de investigación, es que existen registros de que la dirección web datos.gob.mx comenzó a ser utilizada en 2004, aunque del contenido al que se puede acceder utilizando herramientas de rastreo no es claro que fuera para el mismo fin. Ver: https://web.archive.org/web/20040619100915/http://datos.gob.mx/

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política de datos abiertos muestran ante la comunidad internacio-nal los avances realizados por su gestión, funcionando así como un incentivo y motor para la agenda. A su vez, cabe destacar el rol de las organizaciones de la sociedad civil, que integrando el movimiento de datos abiertos, son quienes ofrecen e impulsan gran parte de la demanda por datos abiertos.18

18 Ver acciones realizadas por organizaciones de la sociedad civil en torno a datos abiertos: “Tablas incluidas en el documento Diagnóstico”. http://bit.ly/1L9vcBd 19 Para acceder a enlaces vinculados a las acciones y sucesos marcados en la línea de tiempo, ver Anexo.

Fig3. Fuente: Elaboración propia19

Enrique Peña Nieto (PRI) asume PresidenciaPeríodo: 2012-2018. (No reelección)1 de Diciembre

Lanzamiento programa “7 retos públicos” para impulsar demanda

13 de Agosto Reforma de la Ley de Transparencia incluye llamado a promover los datos Abiertos4 de Mayo

Gob lanza “Open Data 100 México” para mapear

compañías y ONGs que utilizan Datos abiertos

1 de Septiembre

Evento sobre Datos Abiertos llevado a cabo por la ONG Social TIC21 de Febrero

Adquiere vigencia el Decreto que regula Datos Abiertos gubernamentales21 de Febrero

Cierra encuesta Datatrón para identificar demanada

16 de Noviembre

Mexico sede de cumbre Mundial de AGA27-29 Octubre

Segundo plan de Acción AGA - incluye creación de un portal de datos abiertos29 de Enero

2012 2013 2014 2015

Lanzamiento delportal de DatosAbiertos14 de Febrero

2011

México se suma a la Alianza por el Gobiern Abierto (AGA)

23 de Junio1er Encuentro regional de

gobiernos y sociedad civil sobre apertura de datos

URUGUAY

1 de Junio“Escuadrón de datos”:

Capacitación y Asistencia a funcionarios públicos en

apertura de datasets

18 de JunioGob publica “Guía de implementación de la

Política de Datos Abiertos” (para

funcionarios de la Administración

Pública)

7 - 8 SeptiembreEncuentro regional Abrelatam y Condatos CHILE

25 de NoviembreGobierno publica lineamientos

de Estrategia Digital Nacional

3 - 4 OctubreEncuentros Regionales Abrelatam y Condatos

MEXICO

Formalización de un Consejo para la implementación de

Datos Abiertos6 de Diciembre

Abrelatam/Condatos

Open Government Partnership

Acciones / Políticas implementadas

Marco Normativo

La Implementación de datos.gob.mx: Una Línea de tiempo

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_La oferta y la demanda de datos: Visión GeneralEn los siguientes dos capítulos se analizará se de manera sistemática la oferta y demanda de datos abiertos. Para el análisis de la oferta se tendrá en cuenta en primer lugar la disponibilidad de ciertas bases de datos (datasets) y recursos que son claves para el desarrollo de México. En segundo lugar, respecto de aquellos datasets y recursos disponibles, se analizará la calidad de los mismos de acuerdo a una serie de indicadores. Por último, se incluirán una serie de sugeren-cias tendientes a mejorar las deficiencias identificadas.

Respecto de la demanda, a partir del análisis de estadísticas de vis-itas al portal web, y una serie de entrevistas con organizaciones de la sociedad civil y periodistas, se pondrán de relieve una serie de factores que determinan la cantidad y calidad de la demanda. Por último, y al igual que en el caso de la oferta, se incluirán una serie de recomendaciones tendientes a incrementar el flujo de usuarios de la plataforma de datos abiertos.

Antes de ingresar al análisis más detallado de cada una de estas fuer-zas de manera separada, es conveniente proporcionar bosquejo de lo que podría ser una visión de vuelo de pájaro del punto de encuen-tro entre ellas. El gráfico incluye todas las Secretarías (Ministeri-os) que integran el Poder Ejecutivo, así como también 5 entidades claves, por estar entre las 20 entidades que más pedidos de acceso a la información reciben anualmente.

La demanda, tal como es definida por el Decreto Presidencial al indicar qué datasets deben ser considerados prioritarios, está representada por los ejes del gráfico. El eje vertical muestra la canti-dad de pedidos de acceso a información recibidos por las distintas entidades entre el 1ero de diciembre de 2012 (fecha de asunción del actual presidente) y el 27 de agosto de 2015. El eje horizontal muestra el presupuesto asignado a la entidad para el periodo 2015, como reflejo del Plan Nacional de Desarrollo. La oferta de datos a través de datos.gob.mx es representada por el tamaño de los círcu-los. Por último, al lado de las etiquetas aparecen dos números: el primero corresponde a la cantidad de datasets cargados al portal de datos abiertos por la entidad, mientras que el segundo número cor-responde a un estimado del promedio de visitas recibido durante los últimos seis meses al portal web institucional de la secretaría en cuestión (en miles).

20

20 Ver tabla con la cual se construyó el gráfico en “Tablas incluidas en el documento Diagnóstico”. http://bit.ly/dataMX2 . Fuente número de datasets publicados en datos.gob.mx Fuente: Búsqueda en el portal realizada en el portal el 27/8/2015. Fuente Pedidos de acceso a información: Portal INAI. “INFOMEX” https://www.infomex.org.mx/gobiernofederal/moduloPublico/filtroRespuestas.action (último acceso 28/8/2015). Fuente estimación de vistas en el portal web: similarweb.com. Nota: La aplicación que proporciona estimativos de la cantidad de vistas a la web (http://www.similarweb.com/) fue utilizada el día 13 de julio 2015. Fuente Presupuesto 2015 (bruto, en millones de pesos): Portal de Transparencia Presupuestaria. “Presupuesto de Egresos de la Federación 2015. Versión Ciudadana”.

Gràfico 2. Fuente: Elaboración propia a partir de diversas fuentes 20

50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 350,000 400,000 450,000 500,000

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

18,000

20,000

22,000

24,000

26,000

28,000

Comisión Federal de Electricidad 7, 1400

00 , 00

Instituto Mexicano del Seguro Social 5, 1900

Instit. de Seguridad y Serv.Sociales de los Trabajadores del Estado

0, 1000

Petroleos Mexicanos63, 860

Presidencia19, 190

Procuraduria Gral. de la República1, 160

Sec. Comunicaciones y Transp. 6, 660

Sec. Desarrollo Social 108, 270

Sec. Economía6, 350

Sec. Educación Pública7, 6300

Sec. Gobernación0, 200

Sec. Hacienda 7, 200

Sec. Marina0, 140

Sec. Medio Ambiente y Rec. Nat.3, 450

Sec. Relaciones Exteriores0, 1400

Sec. Salud4, 60

Sec. Trabajo y Previsión Social 2, 540

Sec. Turismo 7, 110

Sec. Agricultura33, 430

Sec. Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano2, 35

Sec. Defensa Nacional0, 280

Sec. Energía8, 55

Sec. Función Pública 0, 620

Oferta y demanda de Datos Abiertos de las Secretarías Mexicanas(27/08/2015)

De acuerdo a los criterios establecidos por “Decreto”

Acc

eso

a la

info

rmac

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das

por

la e

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dad

(Acu

mul

ados

: 1/1

2/2

01

2 –

27

/8/2

01

5)

Presupuesto Asignado, 2015 (Bruto, en millones de pesos Mexicanos)

# de datos publicados en datos.gob.mx

Visitas al portal web(en miles)

21

_Definición Tal como se explicara mediante el diagrama de venn (fig. 1), la exis-tencia de una base de datos abiertos puede surgir mediante la inicia-tiva de particulares que pueden crear bases de datos abiertas tanto a partir de datos públicos (que pueden conseguir mediante pedidos de acceso a la información pública), o privados (generados, por ejemplo, a partir de encuestas al público). Sin embargo, esta investigación se centra en los datos que el Poder Ejecutivo coloca en formato abierto a través del portal datos.gob.mx.

_Estructura del capítulo En primer lugar, y a modo de introducción, se hará mención de índices y estudios existentes sobre la temática. Posteriormente se describirá cómo ha evolucionado la disponibilidad de datos en datos.gob.mx desde su creación. Seguidamente se presentarán las áreas y temas identificados por Kaplán y De los Ríos como prioritarios, los cuales conformarán el objeto del análisis de disponibilidad y calidad. La calidad será analizada siguiendo los criterios definidos por la “Guía para la Implementación de la Política de Datos Abiertos”, publicada en el Diario Oficial de la Federación en junio de 2015. Por último, se ofrecerán algunas conclusiones y recomendaciones, algunas de

_ Oferta de Datos Abiertos en data.gob.mx

02

22

21 Para mayor información sobre la metodología aplicada por dicho estudio, ver Open Knowledge Foundation. “Methodology” http://index.okfn.org/methodology/ (último acceso 28/7/2015)

las cuales serán retomadas y desarrolladas con mayor detalle en el capítulo 4 (Conclusión final).

_Introducción En términos generales, tal como se ve en el gráfico de dispersión (gráf-ico 2) expuesto en la sección precedente, datos.gob.mx aún no satis-face la demanda existente. Cabe recalcar la política aún se encuentra en sus inicios, en tanto el portal fue lanzado a principios de 2014, y la “Guía” fue publicada en junio de 2015, apenas un mes antes de que se realizara el presente diagnóstico. Por estas razones, es impor-tante hacer referencia a una serie de estudios que ponen a la situación mexicana en el contexto internacional, donde también es incipiente la política.

En primer lugar, corresponde mencionar el índice realizado por el “Global Open Data Index” sobre el estado de apertura de una serie de datasets considerados clave por el Open Knowledge Foundation (OKF), una organización de la sociedad civil de carácter internacio-nal.

Dicho índice no está enfocado en el portal de datos abiertos guber-namental, sino de una manera general en la disponibilidad de distin-tos datasets en cualquier portal público. También cabe aclarar que incluye información cuya publicación es responsabilidad de otros Poderes del Estado, como ser el Poder Legislativo, que exceden el presente estudio. A su vez, la evaluación que realiza en términos de “calidad” de las bases de datos se enfoca primordialmente en el tipo de formato en el que la información es puesta a disposición, junto a algunos criterios de desagregación21, mientras que el presente estu-dio abarca una serie más amplia de indicadores. En cualquier caso, el Índice de OKF ofrece un marco para comenzar a pensar el estado en el que se encuentra la cultura de datos abiertos en las oficinas públicas de México. También, en tanto ya existen mediciones correspondien-tes a 2013 y 2014 que muestran avances, refuerzan la idea de que se trata de un proceso progresivo.

23

En segundo lugar, el Open Data Index, del Open Data Barometer23, que, tal como el Índice del Open Knowledge Foundation, abarca datos de los tres Poderes del Estado. En este índice México fue ubicado en el puesto número 24/86, y se consideró que hubo progresos con respecto al año anterior. Sin embargo, y alineado a las preocupaciones reflejadas en el presente informe, el índice refleja que los datos abiertos no han tenido impacto en el área social, donde se evalúa el impacto en la inclusión de grupos marginados, y la sostenibilidad ambiental.24

22 Tabla en formato abierto en “Tablas incluidas en el documento Diagnóstico”. http://bit.ly/dataMX2 (Último acceso 17/8/2015). Fuente: Publicado online por el Open Knowledge Foundation. Disponible en http://index.okfn.org/place/mexico/ (Último acceso 27/7/2015)23 Open Data Barometer. “Open Data Index” 2015. Último acceso Septiembre 4, 2015. http://barometer.opendataresearch.org/24 Corresponde destacar que el area social es en promedio el espacio donde menos han impactado los datos abiertos a nivel mundial, de acuerdo a las categorías del Índice mencionado.

Análisis del Global Open Data Index 2014 (Open Knowledge Foundation)

Dataset Formato Previo (2013) Calificación2014

Presupuesto gubernamental CSV 70% 100%

Gasto gubernamental xls 65% 65%

Mapa Nacional WMS, PDF, y otros 70% 90%

Resultados electorales .txt, .xls 70% 70%

Estadísticas NacionalesCSV, PDF, y otros

(dependiendo del archivo) 70% 70%

Emisiones contaminantes XLS, PDF, y otros 60% 60%

Legislación PDF, HTML 45% 45%

Códigos Postales n/a 0% 10%

Horarios de Transporte n/a 0% 0%

Registros de empresas n/a 20% 20%

Tabla 1. Fuente: Elaboración propia a partir del Global Open Data Index (2014) 22

24

En tercer lugar, y ya más enfocado en la política de datos abiertos del gobierno federal, corresponde mencionar el índice publicado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)25, en el cual se colocó a México por encima del promedio de los países miembros- en su mayoría países desarrollados-, en términos de datos abiertos, y las prácticas en torno al portal de datos abiertos.

25 YOECD (2015), Government at a Glance 2015, OECD Publishing, Paris. Sección sobre datos abiertos disponible en http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/government-at-a-glance-2015/open-government-data_gov_glance-2015-48-en#page2 (último acceso 29/7/2015)

20%

40%

60%

80%

100%

Preparación: Ciudadanos y Sociedad

Preparación: Gobierno

Preparación: Empresarios y Negocios

Datasets: Contabilidad

Datasets: Seguridad SocialDatasets: Innovación

Impactos: Politicos

Impactos: Sociales

Impactos: Económicos

Mexico 24/86 Puntaje > 50.09 +9.79

$$$ 1>

Fig.4 Fuente: Open Data Barometer. “Open Data Index” 2015

25

El índice está basado en las respuestas ofrecidas por funcionarios públicos de cada gobierno a una encuesta que abarca 19 variables, a lo largo de 3 dimensiones: i) Disponibilidad de datos en el portal nacional; ii) Accesibilidad de datos a través del portal nacional; y iii) Apoyo del gobierno a iniciativas para la reutilización innova-dora de datos públicos, y vinculación con usuarios. A partir de las respuestas de la encuesta a las 19 variables, se sistematizó una tabla con 9 temas, que datos.gob.mx satisfizo, a excepción de incluir en el portal una herramienta que le permita a los usuarios recibir alertas ante la publicación de nuevos conjuntos de datos.

Los 8 puntos que figuran como “cumplidos” son los siguientes:• Existencia de una estrategia federal de datos;• Existencia de un portal nacional de datos abiertos

gubernamentales;• Realización de consultas regulares para conocer necesidades de

usuarios para la liberación de datos;• Organización de eventos de co-creación (ej. Hackatons); • Capacitación de servidores públicos para crear capacidad para

el análisis y la reutilización de datos; • Datos son liberados en formato CSV (legible por máquinas); • Provisión sistemática de metadata;

Fig. 5. Fuente: Encuesta de la OCDE sobre datos abiertos gubernamentales.

CoreaFrancia

Reino UnidoAustralia

CanadaEspaña

PortugalNoruega

Estados UnidosMéxico

ColombiaFinlandia

GreciaAustria

JapónNueva Zelanda

OECDAlemania

BélgicaChile

DinamarcaEslovenia

SuizaIrlanda

ItaliaEstonia

Países BajosRep. Slovakia

SueciaPoloniaTurquía

0.980.920.830.810.790.780.760.680.67

0.650.640.630.620.600.590.580.550.540.540.510.480.480.430.390.380.350.330.240.13

México

OECD 0.58

Gobierno AbiertoAbierto - Útil - Reutilizable - Índice de datos (desde 0 el más bajo hasta 1 el mas alto) 2014

26

• Existencia de una sección de retroalimentación (feedback) de usuarios.26

En tanto la principal debilidad del índice es que se basa en lo que reportan las personas encargadas de impulsar estas políticas dentro de cada gobierno, corresponde aclarar que a partir de investigación realizada para el presente estudio, es posible avalar que en términos generales se ha cumplido con los 8 puntos marcados. Sin embargo, existen matices cualitativos que el índice de la OCDE -por su na-turaleza- no es capaz de reflejar, pero que son de vital importancia para el impulso y fortalecimiento de la política de datos abiertos del gobierno. En cualquier caso, el índice es útil para enmarcar el estado de desarrollo de la política de datos abiertos del gobierno mexicano en el contexto internacional.

_Disponibilidad de datos en datos.gob.mxA partir de un pedido de acceso a la información pública27, fue posible conocer cómo fue evolucionando la disponibilidad de da-tos abiertos a través del portal mexicano. El gráfico que aparece a continuación muestra un crecimiento constante en la disponibili-dad tanto de datasets como de entidades que publican datos a través de datos.gob.mx. A su vez, el marco normativo parece ser un buen impulso, y la reciente publicación de la “Guía” seguramente lleve a un crecimiento exponencial en la cantidad de datasets y recursos disponibles a través del portal.

26 La metodología del estudio, y las respuestas ofrecidas por el gobierno a cada pregunta se encuentran aquí http://bit.ly/1DaSh9h (Anexo E del documento). (Último acceso 29/7/2015)27 Respuesta y su análisis disponible en “Tablas incluidas en el documento Diagnóstico”. http://bit.ly/DataMxPedido . Sistematización de los datos extraidos de la respuesta disponibles en “Tablas incluidas en el documento Diagnóstico”.http://bit.ly/1PQlg3j

27

_Oferta de Datos claves para el desarrollo de MéxicoAl momento de la presente investigación hay casi 500 datasets disponibles en el portal de datos abiertos. Tal como fue referenciado en la línea de tiempo (Fig.2), una de las acciones que se impulsó de manera previa al lanzamiento del portal de datos fue una encuesta virtual, que permaneció abierta durante la segunda mitad de 2013. En la encuesta, llamada Datatrón, se le preguntaba a usuarios qué temáticas y áreas de gobierno contenían información de su interés, con el objetivo de que hubiera un diagnóstico de las demandas de la población, y así determinar prioridades de apertura. Sin embargo, las 31039 respuestas ofrecen un panorama bastante chato, donde básicamente el interés por las distintas áreas de gobierno está equilibrada (cada una de las 9 áreas tiene entre 6 y 14% de los votos, lo cual no permite llegar a ninguna conclusión, particularmente si se considera que es una muestra pequeña, y no aleatoria)28. En cualquier caso, el Datatrón puede haber sido una herramienta para acercarse a usuarios y potenciales de usuarios, e ir difundiendo la política de apertura de datos.

El Decreto que establece la regulación en materia de datos abiertos,

Gráfico 3. Fuente: Elaboración propia en base a información obtenida mediante un pedido de acceso a la información (ver nota al pie).

500

450

400

350

300

250

200

150

100

50

007/14 08/14 09/14 10/14 11/14 12/14 01/15 02/15 03/15 04/15 05/15 06/15 07/15

Con

junt

os d

e da

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por

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pub

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l men

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o en

el p

orta

l (p

or m

es)

Entidades que publicaron al menosun recurso(por mes)

Conjunto de datos(por mes)

Oferta de datos a través de datos.gob.mx

Fecha

Entra en vigencia decreto que regula Datos Abiertos

(21/02/2015)

Reforma a la ley de Transparencia incluye

llamado a promover los datos abiertos(04/05/2015)

Gob publica “Guía” para la implementación de datos

abiertos (18/06/2015)

28 Más información sobre el Datatrón disponible en http://datatron.herokuapp.com/ (último acceso 15/8/2015)

28

publicado en febrero de 2015, si bien deja en manos de las distintas entidades la determinación de qué datos serán publicados, ofrece una serie de criterios para guiar el proceso de apertura, que son los que fueron utilizados para crear el gráfico de dispersión que aparece en el capítulo inicial (Gráfico 2):29

• Objetivos del Plan Nacional de Desarrollo vigente• Participación ciudadana, de acuerdo a . las solicitudes de acceso a la información pública recibidas. . otros mecanismos de interacción que generen con sus sectores interesados.

En tanto el objetivo del presente estudio incluye realizar un análisis detallado y metódico de la oferta de datos, se optó por acotar el estudio a un subconjunto de los datos.

Si bien la información disponible sobre presupuesto y acceso a la información permitió diseñar un gráfico que muestra de manera general la demanda de información, la información que publica INAI de manera sistematizada sobre el contenido de los pedidos de acceso a información se construye a partir de la información que las dependencias y entidades envían al INAI mediante los formatos elaborados para ese propósito. Este formato por el momento no parece ofrecer un nivel de detalle que facilite la identificación de áreas consideradas prioritarias a partir de la cantidad de pedidos de acceso. 30

Cabe destacar que la “Guía de Implementación de la Política de Datos Abiertos” creada por Presidencia, en su art. 1.3.2, requiere que las personas designadas administradoras de datos en cada dependencia soliciten a sus Unidades de Transparencia respectivas “un reporte de las solicitudes de acceso a la información pública más recurrentes para que sean incluidas en la primera publicación”. 31

29 Ver art. 6. Decreto disponible en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5382838 &fecha=20/02/201530 En este sentido, si bien el formato actual permite la fácil agregación de los resultados de la encuesta de distintas dependencias, sería útil prever un mecanismo que facilite la identificación de temáticas y áreas que son de particular interés dentro de cada dependencia.31 “Guía” disponible en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5397117 &fecha=18/06/2015 (publicada el 18/6/2015 - ultimo acceso 15/8/2015)

29

Si bien la información sobre los pedidos de acceso a información puede ofrecer algunos indicios de qué se suelen solicitar, y a través de ellos una proyección de los intereses de la población, se optó por tomar como criterio rector para analizar la disponibilidad de datasets claves aquellos que hacen a la consecución del Plan Nacional de Desarrollo, el primero de los criterios fijados por el decreto presidencial.

Es importante entender cómo se inserta el Plan Nacional de Desarrollo dentro de los ejes de las distintas políticas que a distintos niveles definen las prioridades en la agenda de México para los próximos años –a distintos niveles, y en distintas áreas relevantes para la política de datos abiertos.

Gráfico 4. Fuente: Elaboración propia a partir del Informe de labores de INAI, 201434. Nota: Los porcentajes aparecen redondeados.

32 Tabla en formato abierto en “Tablas incluidas en el documento Diagnóstico”. http://bit.ly/dataMX2 (Último acceso 17/8/2015).

Temática de las Solicitudes de Información pública y acceso a datos perosnales, 2014

Información generada por dependencias

Actividades de la Institución

Otros

Información sobre contrato

Datos personales

Remuneraciones

Programas de Subsidio

Estructura orgánica

Gastos

Auditorías

29%

17%

16%

12%

9%

5%

4%

4%

2%

0%

30

Pacto por México Plan Nacional de Desarrollo

Plan de Acción Alianza por el Gobierno Abierto

Estrategia Digital Nacional

Objetivos pro-grama de datos abiertos

Responsables: tres Poderes del Estado

Responsable: Poder Ejecutivo



Responsable: CEDN

Sociedad de dere-chos y Libertades

Paz Gobierno centrado en la ciudadanía

Transformación Gubernamental

Fomentar el em-prendimiento cívico

Crecimiento Económico, Empleo y Competitividad

Inclusión Presupuesto abierto y participativo

Economía Digital Impulsar la trans-parencia

Seguridad y Justicia Educación Datos abiertos para el desarrollo

Educación de calidad Mejorar los servi-cios públicos

Transparencia, Rendición de Cuen-tas y Combate a la Corrupción

Prosperidad Empoderamiento y participación ciu-dadana

Salud universal y efectiva

Detonar mayor ren-dición de cuentas

Gobernabilidad democrática

Responsabilidad Global

Gobernanza de re-cursos naturales

Seguridad ciudadana

http://pactopormex-ico.org/

http://pnd.gob.mx/ http://www.pa2015.mx/

http://cdn.mexi-codigital.gob.mx/EstrategiaDigital.pdf

http://cdn.mexi-codigital.gob.mx/EstrategiaDigital.pdf

Tabla 2 Fuente: Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación enlazada33

32 Tabla en formato abierto en “Tablas incluidas en el documento Diagnóstico” http://bit.ly/dataMX2 (Último acceso 17/8/2015).33 Ver Kaplan y De los Ríos (op. Cit) p. 10 y 11

Con el objetivo de legitimar la elección de los componentes, dependencias y datasets a analizar, se decidió seguir la línea trazada por el informe comisionado en 2013 por la Coordinación de Estrategia Digital Nacional a Kaplan y de los Ríos (ODRA). En dicho informe los autores esbozaron una suerte de listado de bases de datos cuya disponibilidad consideraron prioritaria para alinear los objetivos de la Estrategia Digital Nacional (EDN) al cumplimiento del PND.

Por cuestión de diseño y espacio, se ofrecerá una descripción de la tabla de indicadores desarrollada por el estudio de Kaplán y de los Ríos, disponible a través del enlace que se encuentra en la nota al pie.33 La tabla de indicadores gira en torno a 5 ejes:

• Gestión Digital del Territorio Nacional• Salud Universal• Educación de Calidad• Economía Digital• Seguridad Civil

Dentro de cada eje los autores señalan entre 3 y 9 subcomponentes:

31

datasets (ej. Previsiones de crecimiento de Consejo Nacional de Población) o lo que podría denominarse temas, en tanto abarcan varias fuentes (ej. “Acceso al crédito”) sobre las cuales consideran que es prioritario avanzar en la publicación. La tercer columna refiere a 23 organismos que tienen en su poder datos cuya publicación fue identificada como prioritaria.

Para el presente estudio se omitirá el análisis del primer eje (Gestión Digital del Territorio Nacional), pues prácticamente todos los subcomponentes se refieren a mapas, que si bien son claves para el georeferenciamiento de otras bases, sus características no permiten el análisis basado en los estándares creados por el gobierno para promover la calidad de datasets (enfocado en formatos .CSV y XLSX).

A continuación se ofrecerá una síntesis del análisis de disponibilidad y calidad de los conjuntos de datos vinculados a cada uno de los componentes mencionados por Kaplán y de los Rios en ODRA.Para simplificar su lectura, se colocó el análisis detallado de cada recurso en una hoja de cálculo a la cual se puede acceder a través de las notas al pie respectivas, y se colocó una síntesis con el resultado de dicho análisis. Los colores corresponden a la lógica del semáforo. A su vez, se agregó un asterisco junto a aquellos puntos sobre los cuales había más de un recurso disponible sobre el tema, y se analizó de manera aleatoria uno recurso a modo de muestra de la calidad del conjunto que se encontraba disponible. Sin embargo, la columna correspondiente a “Cumplimiento del Indicador”, es una visión más general donde se toma en cuenta de manera general los recursos disponibles, y su capacidad para satisfacer los objetivos del indicador definido por ODRA. La metodología completa se encuentra disponible a través de la nota al pie. 34

DisponibilidadA la fecha de realización del presente estudio había 48435 conjuntos de datos publicados en datos.gob.mx, aunque es importante aclarar que los mismos corresponden no sólo a entidades del gobierno federal, sino que 22 entidades de rango estadual, y 2 de nivel municipal también publican a través del portal.

34 Disponible en “Tablas incluidas en el documento Diagnóstico” http://bit.ly/1FodWpS35 En tanto se cargan datasets al portal de manera diaria, cada vez que se haga referencia a la cantidad de o disponibilidad de distintos datasets, se hará referencia a la fecha. En el caso del dato de los 484 datasets, esto fue observado el 24 de julio de 2015.

Codificación

Sí Sí

Parcial P

No NO

No evaluado NE

No disponible NA

32

De las 23 entidades identificadas por el estudio de Kaplán y de los Ríos como poseedores de conjuntos de datos clave, al 27 de agosto de 2015, sólo 13 de ellas (57%) habían publicado al menos un recurso en el portal gubernamental.36

El 18 de junio de 2015 Presidencia publicó la “Guía de Implementación de la Política de Datos Abiertos”, en la cual se instruye a todas las dependencias alcanzadas por el Decreto de Datos Abiertos a crear un inventario de las bases de datos disponibles antes de septiembre 2015, y fijar un calendario de publicación de conjuntos de datos. Por lo tanto, es esperable que en los meses siguientes a la publicación del presente informe ocurra un progreso significativo en materia de oferta de datos.

A su vez, Presidencia ha realizado esfuerzos paliativos, al publicar de manera indirecta información generada por algunas de las dependencias que no publican datos. Esto se observa por ejemplo en la creación de una serie de bibliotecas de datasets tituladas igual que los ejes del Plan Nacional de Desarrollo (Ej. “México próspero”, “México con Educación de Calidad”, etc 37), donde hay información generada por algunas entidades que no han publicado datos. Sin embargo, la información cargada por Presidencia en muchos casos carece del nivel de desagregación requerido por usuarios de datos, de manera que no siempre ha logrado suplir con éxito las omisiones de otras áreas de la Administración. 38

Tal como se observa en la tabla a continuación, si bien los recursos disponibles satisfacen los requerimientos de formato, muchos recursos y datasets aún no se encuentran disponibles a través del portal (aunque en algunos casos se encuentran disponibles en otros portales). En este sentido, la referencia incluida en la “Guía” indicando que las entidades deben identificar todos los datasets que se encuentran disponibles dentro de sus oficinas podría ayudar a resolver este problema, si se realiza el seguimiento adecuado.

Por otra parte, la tabla parece indicar la necesidad de una mayor motivación y monitoreo del cumplimiento con los lineamientos de la política sobre las entidades vinculadas a tareas de seguridad.

36 Tabla en formato abierto en “Tablas incluidas en el documento Diagnóstico” http://bit.ly/dataMX237 Accesibles a través de http://catalogo.datos.gob.mx/organization/presidencia (último acceso 24/7/2015) 38 Las bibliotecas de mapas publicado por el equipo que administra el sitio, por otro lado, parecerían contener información valiosa, aunque sería útil que proporcionaran los contactos de las áreas responsables de los datos en cada dependencia que originó la información para facilitar la resolución de potenciales incongruencias en los datasets.

Tabla 3. Fuente: Elaboración propia. Metodología disponible en nota al pie 39

Area Tema Disponible en datos.gob.mx

Formato Cumplimiento del indicado

Salud Casos de Enfermedades Graves *P Sí P

Salud Infraestructura Sanitaria P Sí NO

Salud Catálogo de la unidad de cuidados sani-tarios

P Sí P

Salud Profesionales sanitarios por centroP Sí P

Salud Número de pacientes por centro sani-tario

P Sí P

Educación Centro de escuelas públicas (con geolo-calización)

P Sí P

Education Resultados de exámenes escolaresNO NE NO

Educación Datos de población CONAPO* P Sí P

Educación Tasas de graduaciones*P Sí P

Educación Gastos de las escuelasNO NE NO

Economía Presupuesto Sí Sí Sí

Economía Gasto realNO NE NO

Economía Acceso al crédito*P Sí NO

Economía Registro de empresas*Sí Sí Sí

Economía Datos de aduanasNO NE NO

Economía Contrataciones*P Sí NO

Economía CarreterasSí Sí Sí

Economía Datos meteorológicos *Sí P P

Seguridad Heridos, accidentados, victimas de agre-siones

NO NE NO

Seguridad Muertes (causas y localización) de la Base de Emergencias

NO NE NO

Seguridad Crímenes y delincuenciaP Sí NO

Seguridad DesaparecidosNO NE NO

34

39 “Tablas incluidas en el documento Diagnóstico” http://bit.ly/1VE4MPq40 Acá sistematización de los componentes de la GUIA, con referencia a cuáles fueron incorporados como componentes del presente estudio: “Tablas incluidas en el documento Diagnóstico” http://bit.ly/dataMX2 (pestaña “Indicadores calidad dataset a partir de GUIA”). (último acceso 17/8/2015). Para ver debate en el marco de la W3C sobre indicadores que deberían ser tomados en consideración, ir a http://www.w3.org/TR/dwbp/#quality (último acceso 23/7/2015)

CalidadPara el análisis de la calidad de los datasets disponibles, se optó por tomar como base los lineamientos definidos por la “Guía de Implementación de la Política de Datos Abiertos”, publicada en el Diario Oficial de la Federación en junio de 2015.40 La misma se complementó con algunos detalles que si bien están mencionados en la “Guía” -como calidad de la descripción, y autosuficiencia del dataset- fueron analizados a la luz de comentarios de usuarios de datos entrevistados en Ciudad de México entre julio y septiembre de 2015.

Tal como se desarrollará con mayor detalle en la conclusión, el análisis que aparece sintetizado a continuación parece indicar la necesidad de establecer mecanismos y crear herramientas que faciliten la tarea de cumplir con los nuevos estándares de calidad fijados por la “Guía”, en tanto la actual situación, en la cual las descripciones de los datasets son –en algunos casos- pobres, y las columnas se encuentran codificadas, mina la usabilidad de los datasets, y el cabal cumplimiento de los objetivos de la política.

Area Tema Disponible en datos.gob.mx

Campos de tiempo utilizando ISO 8601

Claridad de nom-bres de columnas

Calidad descripción del recur-so/dataset

Uso de tags

Calidad gener-al del recurso/datase

Cum-plimiento del indica-dor

Salud Casos de Enfer-medades Graves *

P Sí Sí P P P P

Salud Infraestructura Sanitaria

P NA P P Sí NO NO

Salud Catálogo de la uni-dad de cuidados sanitarios

P NA P P Sí P P

Salud Profesionales por centro sanitarios

P NA P P Sí P P

Salud Pacientes por centro sanitario

P Sí P P Sí Sí P

Educación Centro de es-cuelas públicas

P NA NO NO Sí NO P

Educación Rdos. de ex-ámenes escolares

NO NE NE NE NE NE NO

Educación Datos de po-blación CONAPO*

P NA P P Sí Sí P

Educación Tasas de gradua-ciones*

P Sí P NO P P P

Educación Gastos de las escuelas


Economía Presupuesto Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí

Economía Gasto realNO NE NE NE NE NO

Economía Acceso al crédito*P NO NO P Sí P NO

Economía Registro de em-presas*

Sí NO Sí P Sí Sí Sí

Economía Datos de aduanasNO NE NE NE NE NE NO

Economía Contrataciones*P NO Sí P Sí P NO

Economía CarreterasSí NA NA Sí Sí Sí Sí

Economía Datos meteo-rológicos *

Sí NA NA P Sí Sí P

Seguridad Heridos, acciden-tados, victimas de agresiones


Seguridad Muertes (causas y localización) de la Base de Emergen-cias


Security Crímenes y delin-cuencia

P Sí NO P Sí NO NO

Tabla 4. Fuente: Elaboración propia. Metodología disponible en nota al pie 41

36

Conclusión y RecomendacionesTal como es esperable en el marco de una política incipiente, aún hay mucho por mejorar tanto en materia de disponibilidad de datasets como de calidad. Sin embargo, tal como se afirma desde Presidencia, es de esperar que se lleven adelante mejoras significativas a partir de la publicación de la “Guía de Implementación de la Política de Datos Abiertos”. Es interesante que el referente de Presidencia entrevistado consideró que recién a partir de este momento, que existe un decreto y la “Guia”, tiene sentido pensar el portal como tal. Es así que corresponde resaltar que se trata de un proceso iterativo donde quienes impulsan la política vienen promoviendo reformas y modificaciones un vez lanzado el portal, y que tener un portal que cumpla cabalmente con los ambiciosos objetivos de la política llevará años, o incluso décadas. Es así que el propósito de resaltar las debilidades y omisiones en este contexto es facilitar su identificación, y promover el debate en torno a cuáles son las mejores estrategias para solucionarlas.

A continuación se ofrecen una serie de reflexiones sobre los hallazgos del estudio de la oferta a modo de recomendaciones, con el objetivo de disparar dicho debate:

La decisión de crear un catálogo de las bases de datos que existen en cada dependencia generará un insumo fundamental para analizar el estado de avance de la política. Como tal, es clave que se promueva su publicidad.

• Si bien la “Guía de Implementación de la política de datos abiertos”42 ofrece directivas claras, e incluso utiliza ejemplos para ilustrar cómo se debería avanzar en el diseño y estandarización de los datasets, seguramente irán surgiendo problemas para los cuales la Guía no ofrece una respuesta. Es clave por lo tanto que se requiera a los administradores y enlaces designados que mantengan un diario de los problemas que fueron encontrando, y cómo fueron solucionados, de manera que se comiencen a desarrollar Guías de buenas prácticas, en la cual se recopile información tanto de quienes generan los datasets como de los comentarios de quienes los utilizan.

41 “Tablas incluidas en el documento Diagnóstico” http://bit.ly/1VE4MPq 42 Entre los metadatos requeridos, la sección “ds:Landingpage” se refiere a “Dirección electrónica para obtener mayor documentación o información sobre el conjunto de datos, como lo puede ser un manual, un sitio web, o un diccionario de datos. Este documento sirve como guía adicional para que el usuario entienda con mayor detalle los datos.”

37

• En materia de calidad, es fundamental que los datasets y recursos vengan acompañados de manuales, diccionarios y/o decodificadores, particularmente cuando el contenido del recurso contiene información codificada, abreviada o técnica. Cabe destacar que este punto está incluido en la “Guía de Implementación de la política de datos abiertos”. Sin embargo, debería ser considerado un documento esencial y tan imprescindible como el recurso mismo, pues aún en aquellos casos en los que el título de las columnas y el contenido no están codificados, como regla los estudios mediante los cuales se generaron las distintas bases de datos tienen como trasfondo una metodología específica que es relevante para cualquier usuario que esté intentando utilizar los datos.

• Por otra parte, y lo cual parece ser una tarea sencilla, las descripciones de los datasets aún pueden ser mejorados, y se podría, junto a la comunidad de oferta y demanda, pensa de qué manera conviene estandarizar los componentes que debería incluir.

Implementar mecanismos manuales y automáticos para el control previo de la calidad del dataset. Si bien este componente será desarrollado con detalle en la conclusión final del documento, corresponde mencionar la posibilidad de que se implemente un sistema de checklist previo para quienes publican datos 43, que ha dado buenos resultados en el área de medicina y aviación44. A su vez, sería recomendable avanzar en el diseño de una herramienta que permita la identificación automática del cumplimiento de algunos componentes.

Realizar un estudio sistemático sobre disponibilidad de datos sobre recursos naturales, un área particularmente relevante para el desarrollo del país, y uno de los cinco pilares del Plan de Gobierno Abierto, que no fue incluido entre los puntos del estudio de Kaplán y de los Ríos, y que fue excluido del presente estudio por cuestiones metodológicas. Particularmente se debería poner el foco en la disponibilidad y calidad de datasets que permitan comprender la reforma energética que se viene llevando adelante, y las licitaciones en el sector petrolero.

43 Por ejemplo, que al intentar cargar el dataset se dispare un pop-up en cual el funcionario autorizado deba hacer tic en una serie de casilleros mediante los cuales confirma que el dataset cumple con los indicadores de calidad incluidos en la Guía. Cada casillero debería incluir un signo de pregunta donde un nuevo pop-up explica a qué se refiere y cómo verificar su cumplimiento44 Ver, por ejemplo, National Center for Biotechnology Information. “Safety Checklists in the Operating Room.” Último acceso Septiembre 3, 2015. http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC3489073/

38

Controlar quiénes quedaron como enlaces y administradores de datos: en algunos casos se optó por funcionarios políticos no especialistas, lo cual si bien puede ayudar a darle impulso a la política aprovechando la capacidad de conducción de quienes tienen la confianza de los Secretarios, negativamente en la construcción de una comunidad estable de funcionarios públicos que apoyan la apertura de datos. El grupo humano que impulsará la política dentro las distintas dependencias en gran medida determinará el ritmo al cual la política avanza.

Ofrecer información estadística detallada sobre las vistas y descargas de datasets a los administradores y enlaces. Si bien, tal como se propugna desde Presidencia, el sistema de centralización de todos los datos públicos en una única plataforma tiene una serie de ventajas que parecerían inclinar la balanza en su favor45, es importante que se tomen medidas para mitigar las debilidades. Entre ellas, quizá la más fuerte es que los funcionarios de distintas dependencias pierden control y sensación de propiedad (ownership) sobre los datos que liberan, y la interacción de los usuarios con las mismas. En este sentido, lo ideal sería que la plataforma le ofreciera a cada enlace y administrador designado por las distintas unidades un tablero de control en el cual aparezcan las estadísticas de vistas y descarga de los datasets que ha cargado, así como los comentarios recibidos por el público.46

45 Entre ellas se destacan i) el impulso político y el monitoreo de progreso que puede ofrecer la centralización en una plataforma dirigida desde Presidencia; y ii) la usabilidad para el usuario, que no necesariamente sabe en el portal de qué institución se encuentra la información que precisa, o revelar alguna fuente inesperada de información que puede complementar aquella que ya conoce.46 En el corto plazo, o de manera provisoria, esta información se podría enviar por correo electrónico en formato reporte, al menos de manera mensual. El formato CKAN donde al posar el cursor sobre algunos datasets muestra el dato de la cantidad de descargas, también es sub-optimo para tal fin, pues no ofrece una perspectiva histórica, ni otros datos como localización geográfica de los usuarios, o la diferencia entre vistas y descargas, que debería ser de interés para estos funcionarios.

39

_Definición En este capítulo se analizará el perfil y comportamiento de los usuarios y potenciales usuarios del portal de datos abiertos del gobierno (datos.gob.mx).

_Estructura del capítulo En primer lugar se analizará el estado de situación general de demanda por información por parte de la población mexicana, para lo cual se analizará brevemente la demanda por acceso a información pública recibida por el Instituto Nacional de Acceso a Información (INAI). Seguidamente, se analizarán las estadísticas del portal web, incluyendo comparaciones de sus métricas con las de otros portales. Por último, a partir de entrevistas realizadas a lo largo de los meses de julio y agosto 2015, se ofrecerán algunas reflexiones sobre los intereses de organizaciones usuarias y potencialmente usuarias. Por último, se ofrecerán recomendaciones tendientes a incrementar la demanda cuantitativamente, y mejorar el aprovechamiento de la plataforma cualitativamente.

_Introducción: Demanda ante INAI como proxyEl Instituto Nacional de Acceso a Información (INAI) funciona (aunque previamente con otro nombre), desde 2003. Una de sus funciones principales es facilitar el acceso de cualquier persona a información pública que se encuentre en manos del Estado. De esta

_ Demanda de data

03

40

manera, guarda una interesante similitud de propósito con el portal de datos abiertos gubernamentales, y en tanto publica información detallada sobre el perfil de usuarios, tiene la capacidad de proveer datos de suma utilidad para comprender el panorama general en términos de demanda por información.

Remarcadas las similitudes de propósito entre INAI y el portal de datos abiertos, corresponde destacar algunas diferencias que deben ser tomadas en consideración si se pretende aprovechar las estadísticas de uso del INAI para reflexionar sobre el portal de datos abiertos, y matizarlas:

Mientras el portal de datos abiertos es eminentemente online, el INAI ofrece canales offline para la atención de pedidos • Sin embargo, en 2014 se reportó que el 97.7% de las

solicitudes de información pública ingresó por vía electrónica.47

El INAI ofrece acceso a información pública en manos de todos los órganos del Estado (y desde la reforma de 2015, a todos aquellos cuerpos que reciban dinero del erario público), mientras que el portal de datos abiertos es un proyecto del Poder Ejecutivo, y por lo tanto no se extiende más allá de la Administración Pública (no incluye al Poder Legislativo ni Judicial).• Sin embargo, las 20 dependencias con mayor cantidad de

pedidos de acceso acumulados entre 2003 y 2014 ante el INAI forman parte del universo de entidades alcanzadas formalmente por los decretos que establecen la política de datos abiertos, y que eventualmente deberían publicar datos en el portal de datos abiertos (con la única excepción del propio INAI). 48

Quien solicita información a través del INAI recibe una respuesta concreta, en la cual es esperable que se le provea los datos específicos que ha solicitado, mientras que el uso del portal de datos abiertos requiere una mayor proactividad del usuario para encontrar el dataset en donde se encuentra la información considerada de interés, y posteriormente aislar aquellos datos requeridos. Esto no es considerado una debilidad por los usurarios de datos, sino una fortaleza, en tanto observan la investigación mediante el uso de datos como una tarea creativa donde el potencial está en encontrar novedosas

47 Informe de labores del Instituto Nacional de Acceso a Información Pública (INAI), 2014. Pg. 3248 Informe de labores del Instituto Nacional de Acceso a Información Pública (INAI), 2014. Pg. 35

41

relaciones entre conjuntos de datos, y detectar potenciales causalidades imprevistas. Ello requiere experimentación mediante entrecruzamiento de distintos datos disponibles. Es así que el portal de datos en algunos casos también requiere conocimientos sobre el uso de formatos de archivos poco convencionales para la persona promedio.

Contextualizadas algunas de las similitudes y diferencias entre el INAI y el portal de datos abiertos49, se analizará a continuación información generada por el INAI respecto de sus usuarios, que puede ser útil para pensar en cómo el proceso de uso del portal de datos abiertos se puede desarrollar en el mediano plazo.

En primer lugar, corresponde destacar cómo a lo largo del tiempo ha ido creciendo de manera prácticamente constante la cantidad de solicitudes de acceso a la información que fueron recibidas.

49 Para un análisis más detallado de las diferencias entre los fundamentos y movimientos que impulsan la agenda de datos abiertos, y aquellos que impulsan el acceso a la información ver el blog de Silvana Fumega: http://silvanafumega.blogspot.com.au/2015/05/right-to-data-rti-open-formats-reuse.html (último acceso 28/7/2015)50 Tabla en formato abierto en http://bit.ly/datamx2 (Último acceso 17/8/2015)

Gráfico 5. Fuente: Elaboración propia en base a INAI, Informe de labores 2014 50

140000

120000

100000

80000

60000

40000

20000

0

Núm

ero

de s

olic

itud

es r

ecib

idas

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Número total de solicitudes de información pública recibidas por INAI por año (2013 - 2014)

Año

El gráfico no sólo sugiere que existe una demanda por acceder a información pública, sino que esta va creciendo a medida que se difunde el mecanismo entre la población, y los usuarios observan la utilidad del mecanismo. En este sentido, la siguiente tabla muestra cómo más del 70% de las solicitudes fueron realizadas por usuarios que utilizaron el mecanismo más de una vez. A su vez, es evidente que existen personas que se han convertido en asiduos usuarios del sistema de acceso a información pública, con la consiguiente especialización técnica:

42

Otro punto de particular interés es que la mayor cantidad de trámites tenían por objetivo acceder a información generada por las dependencias (29.3%52), por encima de otras categorías como actividades de la institución, gasto, información sobre contratos, y otras categorías. Sin embargo, esto no debe ser entendido como una falta de interés por temas de transparencia institucional, en tanto el Portal de Obligaciones de Transparencia fue consultado en más de 44 millones de ocasiones, registrando por cuarto año consecutivo tasas de crecimiento anuales superiores al 30%.53

Respecto del perfil de los usuarios, el segmento más activo es el de personas entre 25 y 29 años. A su vez, en términos de cantidad de pedidos tramitados, lideran quienes se clasificaron como integrantes del ámbito académico ( 37,1 %), seguidos por ámbito empresarial (19, 1%), ámbito gubernamental (9,5%) y medios de comunicación (9,4%).

Del mismo modo que en el acceso a Internet (y quizá reforzado por el hecho de que es más sencillo realizar el trámite a través de Internet), la clasificación de usuarios por su nivel educativo parece reflejar grandes desigualdades económicas que padece México: En 2014 el más de 80% de los pedidos fue tramitado por usuarios que reportaron tener al menos una licenciatura.

51 Tabla en formato abierto en http://bit.ly/dataMX2 (Último acceso 17/8/2015). Fuente: Fumega y Mendiburu, “Uso y cumplimiento de la legislación sobre acceso a la información pública: Las experiencias sobre datos de desempeño en Brasil, Chile y México. (2015). La información de la tabla está tomada de INFOMEX. Dirección General de Coordinación y Vigilancia. IFAI. 2015. 52 Informe de Labores del INAI (2014). Pg. 36. Nota: El universo total incluye trámites de acceso a datos personales que también son gestionados por el INAI. 53 Informe de Labores del INAI (2014). Pg. 41.

Número de usuarios según el número de solicitudes de información formuladas, 12 de junio de 2003 al 31 de diciembre de 2014, México

Rangos Número de Usuarios Número de Peticiones Porcentaje de Solicitudes

Una petición 320451 320451 27.7

Dos peticiones 51005 102010 8.8

3-5 peticiones 30938 111483 9.6

6-20 peticiones 14813 144106 12.5

21-100 peticiones 4045 164133 14.2

101-300 peticiones 667 113866 9.8

301-500 peticiones 126 48329 4.2

501-1000 peticiones 63 43172 3.7

Más 1000 peticiones 37 109840 9.5

Total 422145 1157390 100

Tabla 5. Fuente: Fumega y Mendiburu (2015) 51

43

Estas estadísticas parecen indicar no sólo que existe un amplio grupo de personas que trabajan con información pública de manera profesional (lo cual es un buen antecedente con miras a ampliar la base de usuarios del portal de datos), sino que también sugiere que es necesario tener precaución al equiparar los pedidos de información con participación ciudadana, y como un indicador autosuficiente para determinar las prioridades de apertura de datos que deberían adoptar las distintas entidades, pues se trata de una elite cuyas preocupaciones e intereses no necesariamente representan los de la población mexicana en su conjunto. Es necesario que esta información se complemente con una reflexión en la cual el Administrador y Enlace de datos tomen en cuenta los intereses de los grupos excluidos política y económicamente. Para ello los informes y el contacto con funcionarios de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, y las defensorías públicas son insumo valioso.

_Demanda de datos abiertos gubernamentales

Visitas al portal web

En tanto ingresar al portal web es la puerta de acceso a los datos allí accesibles, las estadísticas del portal pueden ofrecer algunos indicios sobre el perfil y comportamiento de sus usuarios.

Dado el valor que tiene esta información para debatir sobre la dirección que está tomando la política, sería conveniente que el portal hiciera públicos las estadísticas de uso con el mayor grado de desagregación posible. Para la realización de la presente investigación se realizó un pedido de información para acceder a algunas métricas.54

54 Ver respuesta al pedido de acceso a la información en: http://bit.ly/DataMxPedido . Datos obtenidos a partir del pedido disponibles en http://bit.ly/1PQlg3j

44

Tal como se observa en el gráfico, eventos tales como “7 retos públicos” (organizado por el gobierno), y “Open Data Day” (organizado por la ONG Social Tic), parecen ser herramientas efectivas para difundir el sitio, y señalarle a potenciales usuarios sobre la existencia de una nueva fuente de datos públicos.

A su vez, con el objetivo de comprender la dinámica de este tipo de portales, se utilizó el programa similar web (similarweb.com) para comparar las métricas del portal mexicano con homólogos de otros países, así como otros portales proveedores de datos dentro de México (como son el INEGI y CONAPO).

Si bien las comparaciones se encuentran disponibles en la nota al pie55, a continuación se ofrecen algunas reflexiones generales a partir de la observación de las comparaciones realizadas:

El uso de redes sociales puede potenciar el uso de la página web, y es importante que se comience a utilizar la cuenta de Twitter existente, y quizá crear una página de Facebook para fomentar el uso del portal. Los portales web de España y Estados Unidos, por ejemplo han sabido capitalizar las redes sociales para la generación de tráfico.

55 Comparación de métricas entre portales web disponible en http://bit.ly/1hHIXQ0

Gráfico 6. Fuente: Elaboración propia en base a datos obtenidos como respuesta a un pedido de acceso a información (ver nota al pie)

25000

20000

15000

10000

5000

007/14 08/14 09/14 10/14 11/14 12/14 01/15 02/15 03/15 04/15 05/15 06/15 07/15

Vis

itas

/ d

esca

rgas

/ b

úsqu

edas

den

tro

del p

orta

l(p

or m

es)

Visitas por mes

Descargas por mes

Búsquedasdentro del portal

Demanda de datos a través de datos.gob.mx

Fecha

Gob: Evento “7 Retos Públicos”13/08/2014

Soc. Civil organiza “Open Data Day”

21/02/2015

Entra en vigencia Decreto que regula Datos Abiertos

21/02/2015

Gobiero publica “Guía” para promover Datos Abiertos

18/05/2015

45

Ofrecer la posibilidad de que los usuarios se registren para recibir notificaciones ante la publicación de nuevos datasets sobre temas o instituciones de interés puede incrementar el tráfico. El INEGI, por ejemplo ofrece un canal de solicitudes por email, y recibe alrededor del 17% de sus aproximadamente 80,000 vistas mensuales a través de enlaces provistos en correo electrónico.

Es clave que se logre avanzar en la política de publicación de enlaces al portal nacional desde el resto de las dependencias. Si bien es una cuestión que figura en la normativa vigente, aún se puede mejorar su cumplimiento, y la visibilidad de los mismos. El portal de datos abiertos del de la Ciudad de México, por ejemplo, recibía en agosto de 2015 alrededor del 60% de sus vistas a partir de enlaces publicados en portales de otras dependencias del gobierno.56

Tanto a raíz de las entrevistas realizadas como de la observación de las estadísticas, se puede decir que datos.gob.mx tendrá que resolver la tensión de ser competencia de portales altamente especializados y con una larga trayectoria como es el INEGI, que ya se ha ganado la confianza de muchos usuarios de datos, y ha generado un cúmulo de empleados capacitados en la provisión de servicios vinculados a los datos.

Por último, se ofrece una tabla con algunos datos comparativos con portales de datos abiertos gubernamentales de otros países, que muestra que aún hay espacio para incrementar el tráfico. Si bien hay que tener en cuenta que el portal de datos mexicanos es el más nuevo entre los analizados, a medida que incremente la cantidad de usuarios de Internet, y que el portal ofrezca más y mejores datasets, se puede esperar que el tráfico aumente. Es importante destacar que Francia y Corea, que aparecen primeros en el ranking de OCDE, también están primeros en cantidad de vistas (del subconjunto de portales analizados).

56 Ver http://www.similarweb.com/website/datosabiertos.df.gob.mx#referrals (Consultada por última vez el 11 de agosto de 2015)

46

País (y tecnología utilizada)

% de po-blación con

acceso a Internet

Estimación del promedio de

vistas del por-tal por mes

Vistas/población con ac-

ceso a Internet

Ranking: vis-tas/población con acceso a

Internet

Posición en ranking

OCDE

Fecha de lanzamiento

del portal

Colombia (OGDI)

52,60% NA NA NA 11 dic-11

Corea (CKAN) 84,30% 45000 0,002132963 1 1

FrancIA (CKAN)

83,80% 110000 0,001982813 2 2 dic 11

Chile (Junar) 72,40% 20000 0,001554296 3 19 sep-11

USA (CKAN) 87,40% 260000 0,000932966 4 9 may-09

España (CMS & Federador)

76,20% 20000 0,000565606 5 6 nov-11

Mexico (CKAN)

44,40% 25000 0,00045482 6 10 feb-14

Tabla 6. Fuente: Elaboración propia a partir de diversas fuentes 57

Entrevistas

Con el objetivo de conocer las percepciones de usuarios de datos respecto del impacto de la política de datos abiertos, y en particular de la usabilidad de datos.gob.mx, se contactó a profesionales que además de ser asiduos usuarios de datos, forman parte de organizaciones cuyas temáticas abordan los ejes del Plan Nacional de Desarrollo. Además se entrevistó a periodistas de datos, y servidores públicos que trabajan en áreas clave para el desarrollo de datos.gob.mx. En total se realizaron 17 entrevistas, a 25 personas.58

Seguidamente, se ofrecen algunas reflexiones que surgieron a partir de las entrevistas, así como sugerencias para la captación de nuevos usuarios.

57 La tabla completa se encuentra a disposición en formato abierto en http://bit.ly/dataMX2 (Último acceso 17/8/2015). Fuentes: Para las estimaciones de población, y porcentaje de población con acceso a Internet se utilizó el banco de datos del Banco Mundial (http://data.worldbank.org/) consultado en julio de 2014. Para una estimación de las vistas a los distintos portales, se utilizó similarweb.com (los datos fueron recabados la última semana de julio de 2015). El ranking de vistas/población con acceso es de elaboración propia (en base a las fuentes citadas previamente), y toma en cuenta únicamente los 6 portales analizados. El portal Colombiano fue excluido pues similarweb.com no ofrecía información sobre el mismo. El ranking OCDE se refiere al ranking incluido en la publicación OECD (2015), Government at a Glance 2015, OECD Publishing, Paris. Sección sobre datos abiertos disponible en http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/government-at-a-glance-2015/open-government-data_gov_glance-2015-48-en#page2 (último acceso 29/7/2015)58 Algunas entrevistas fueron individuales, otras fueron grupales. Las preguntas realizadas se encuentran disponibles en el Anexo.

47

Sobre la función del portal

La mayoría de los entrevistados tiene conocimiento de la función general que pretende cumplir el portal, aunque muchos no tenían identificados los tres objetivos que persigue el portal, y se enfocaban en la transparencia y participación ciudadana. En este sentido, cabe destacar que si bien mediante el portal se publica un video que ilustra claramente los objetivos y anhelos de la política de datos abiertos, en el resto del portal no se hace ninguna referencia a estos. Por otro lado, tanto funcionarios de la comunidad de oferta como de la comunidad de usuarios creen que aún se puede hacer más para difundir la existencia y función del portal, aunque es posible que el gobierno esté aguardando contar con más y mejores datos antes de realizar dicho esfuerzo.

Sobre el uso del portal

Salvo uno de los entrevistados, el resto comentó que no utilizaba el portal. En dos casos, si bien la persona entrevistada trabajaba hace muchos años con datos, no había ingresado jamás al portal, a pesar de saber de su existencia a través de terceros. En la mayoría de los casos, sin embargo, los usuarios entrevistados comentaron que ingresaron al portal poco después de su lanzamiento, pero o bien no encontraron disponibles datasets de su interés, o los datasets disponibles eran de baja calidad o contenían datos de más de 3 años de antigüedad, lo cual llevó a que no volvieran a acceder al portal luego de dicha experiencia.

Muchos de los entrevistados parecen haber sugerido que perdieron confianza en el portal, y que existe algo así como una relación de fidelidad con los portales a través de los cuales suelen acceder a los datos que son insumos para su trabajo. Parece ser que conocer cómo se pública la información, qué significan las variables, y tener un contacto de referencia dentro del organismo que publica los datos es una barrera de entrada, un costo fijo. Es así que datos.gob.mx deberá generar condiciones tanto para que se vuelva una inversión atractiva, así como bajar dicha barrera cuanto sea posible. A su vez, desde la administración del portal se deberán invertir recursos en volver a atraer a estos usuarios en los próximos meses, una vez que se hayan cargado los nuevos datasets siguiendo los estándares fijados por la “Guía de Implementación de la Política de Datos Abiertos”. En este sentido, incluir un sistema de suscripción al portal para la recepción de alertas sobre la publicación de datasets vinculados a temas específicos (reclamado por OCDE en su índice 2015 59)parece ser particularmente atractivo para mantener el canal de comunicación abiertos con usuarios, e informar sobre los avances.

48

Portales de referencia para entrevistadosDe manera prácticamente unánime, y sin importar su área de especialidad, los entrevistados mencionaron al INEGI como principal fuente de datos. Los usuarios de este portal destacaron la disponibilidad de datos, la calidad de los mismos, y la disponibilidad-junto al conjunto de datos- de manuales descargables que ayudan a comprender las variables y el contenido de los conjuntos de datos. A su vez, varios mencionaron la calidad de los canales de atención al usuario que ofrece INEGI, a través de los cuales -de manera oportuna- ayudan a resolver potenciales problemas o dificultades en la comprensión o utilización de las bases de datos provistas.

Listado de datasets considerados claveA cada entrevistado se le preguntó qué tres conjuntos de datos -útiles para promover y conocer el grado de cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo- quisiera encontrar publicados en datos.gob.mx. En el Anexo se incluye el listado, organizado por tema.60

Conclusión y recomendaciones

El análisis de esta sección está basado en la demanda existente. Sin embargo, es importante recalcar que el universo de personas que se podrían beneficiar de esta política es mucho más amplio. Tal como se ha desarrollado a lo largo del presente informe, y particularmente desde una perspectiva deliberativa de la democracia, es importante que se avance en el diseño de estrategias para ampliar y diversificar la demanda:

• Incluir a grupos como comunidades indígenas en algunos casos puede requerir una revisión de la definición de datos abiertos adoptada en el decreto. Actualmente requiere que los datos sean accesibles mediante Internet, lo cual –si bien es loable en teoría- puede llegar a limitar el universo de estrategias que el equipo de datos.gob.mx toma en consideración a la hora de definir quién es su público, y cuál es la demanda de datos. En este sentido, en Colombia, por ejemplo, se ha implementado la distribución de pendrives con datos relevantes para aquellas comunidades que sí cuentan con computadoras pero no con acceso a Internet.

59 OECD (2015), Government at a Glance 2015, OECD Publishing, Paris. Sección sobre datos abiertos disponible en http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/government-at-a-glance-2015/open-government-data_gov_glance-2015-48-en#page2 (último acceso 29/7/2015)60 Tabla en formato abierto a comentarios disponible en http://bit.ly/dataMX2 (Último acceso 17/8/2015)

49

• La política ha establecido metas de largo plazo que solo será posible cumplir son estrategias de largo plazo, entre las cuales parece necesario avanzar en acuerdos con el sector educativo, para incluir contenidos vinculados al procesamiento e interpretación de datos en la curricula.61

Fomentar estudios sobre calidad de los datasets: Del estudio se observa que en materia de formatos, al menos el conjunto analizado cumplía con los estándares. Parece ser necesario fomentar que tanto a nivel nacional como internacional se ponga el foco en lo que determina el uso de los datasets, su capacidad para ofrecer respuestas o soluciones a preguntas o situaciones complejas, lo cual depende de su calidad y fiabilidad.

Redefinir el buscador: el portal de datos se encuentra en plena migración del diseño CKAN a un modelo diseñado por el equipo de datos.gob.mx. Si bien el nuevo diseño ha llevado a importantes mejoras, como la inclusión de secciones donde se publican visualizaciones, y se muestra el impacto de los datos (puntos clave para la promoción del portal en estos primeros años), el buscador del nuevo portal (http://busca.datos.gob.mx/#/conjuntos) parece ofrecer un conjunto de resultados menor a lo que ofrecía el anterior (http://catalogo.datos.gob.mx/dataset)62. En tanto se trata de un elemento central del portal, sería conveniente que se priorice su mejora en el marco de las reformas que se están llevando adelante.

61 En Argentina, por ejemplo, el Ministerio de Educación recientemente aprobó una resolución para que se incluya la programación en escuelas públicas, que se comenzará a implementar mediante un programa piloto que incluye a 300 escuelas. Ver Program.ar. “Preguntas Frecuentes sobre la Resolución del Consejo Federal de Educación.”. http://programar.gob.ar/faq-consejo-federal-de-educacion/ (accesso 31/8/2015)62 Se analizaron los resultados arrojados para 12 palabras clave: el buscador anterior fue más efectivo para encontrar datasets relevantes para 11 de esas palabras. En la restante el rendimiento fue el mismo. Ver estudio (elaboración propia) en http://bit.ly/dataBuscador (último acceso 24/8/2015)

50

En los últimos años se han dado importantes pasos en el proceso de formalización de la política de datos abiertos en México. La trilogía de normas (el Decreto por el que se establece la regulación en materia de datos abiertos, la incorporación de referencias a datos abiertos en la nueva Ley de Transparencia, y la “Guía de Implementación de la Política de Datos Abiertos”) establece una plataforma que sin dudas será el legado más importante que dejará la presente Administración. Sin embargo, es importante recalcar que los principales desafíos identificados requieren un cambio cultural que sólo será posible en la medida que la política se sostenga en el largo plazo. Por lo tanto, es clave que la normativa sea enriquecida con manuales de buenas prácticas e informes de seguimiento. A su vez, es importante que estos se construyan de manera participativa entre todos los actores que conforman el ecosistema de datos, de manera tal que se afiance la política, procurando que eventualmente se convierta en política de Estado, con amplio apoyo desde distintos sectores.

En este sentido, tal como se expuso en la sección 1.i), enmarcar la política de datos abiertos dentro de una teoría deliberativa de la democracia ayudaría a iluminar el camino a seguir, y ofrecería una herramienta para interpretar, apaciguar y resolver las tensiones que inevitablemente habrán de surgir a medida que se avanza en su implementación.

A continuación se esbozan tres conclusiones y recomendaciones finales del presente estudio, que tienen por objetivo promover la implementación de prácticas que habiliten y faciliten el necesario cambio cultural:

A: Necesidad de crear un ecosistema plural y sustentableB: Necesidad de crear mecanismos que mejoren la calidad de los datos publicadosC: Importancia de que la sociedad civil sea proactiva y se apropie del sitio, hackeandolo para implementar las innovaciones que estime necesarias.

_ Conclusión04

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A_Necesidad de crear un ecosistema plural y sustentable Un ecosistema plural y sustentable requiere: • Generar las condiciones para que los organismos de control se

sumen a la política (más allá de dónde publiquen los datos), de manera tal que se ofrezca un panorama más completo de la marcha de las políticas públicas.

• Una comunidad de demanda plural, lo cual en el corto plazo requiere la capacitación de intermediarios que aprovechen la información desde la perspectiva de los sectores y grupos excluidos política y económicamente.

• Una comunidad de oferentes que se reconozca como tal.• Que las comunidades de usuarios y oferentes se conozcan

personalmente, para reducir fricciones, y dinamizar el flujo de información y los procesos de innovación.

Generar las condiciones para que los organismos de control se sumen a la política.

Los organismos de control y defensa de derechos son valiosísimas usinas de información. Una política de datos abiertos robusta requiere que estos datos también sean abiertos. En la medida en que estas bases no estén en formatos abiertos la política estará coja. Pretender que se cumpla el segundo de los objetivos de la política (vinculado a la transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana), sin estos datos es olvidarse de que la Administración es sólo uno de las ruedas del complejo engranaje institucional que integra el ciclo de una política pública. Los datos de los organismos de control son fundamentales para interpretar los datos que publica la Administración.

En la medida en que -por una cuestión de competencia y división de Poderes- el Poder Ejecutivo no tiene la capacidad de dictar reformas dentro de estas entidades autónomas, la sociedad civil debe asumir el rol de promotor y evangelizador de los datos abiertos ante estas entidades.

Dos entidades claves son la Auditoría Superior de la Federación (ASF), y la Comisión Nacional de Derechos Humanos

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(Ombudsman). Es importante aclarar que ya existen desarrollos normativos a nivel internacional que promueven la adopción de estándares de apertura dentro de estos organismos, con lo cual la tarea es promover el cumplimiento de los estándares, compromisos y declaraciones suscritas a nivel internacional por estas entidades63; un cumplimiento que por otra parte ayudaría a enaltecer y visibilizar el valor de estos organismos para el proceso de debate democrático.

Comunidad de demanda plural

Tomarse en serio la rendición de cuentas y la participación ciudadana requiere observar estas prácticas a la luz de la democracia, y preferiblemente de una teoría de la democracia deliberativa. Una vez que la política se mira a través de este lente, donde la información alimenta el debate que determinará el diseño de una política pública, y por tanto cómo se distribuirán los costos y beneficios entre los distintos grupos de la población, se vuelve autoevidente la necesidad de analizar quiénes son los usuarios de la política, y quiénes forman parte de comunidades excluidas que es necesario empoderar.

En el contexto Mexicano un grupo particularmente vulnerable son las comunidades indígenas. Si bien es clave que se realicen esfuerzos por incorporarlas a los mecanismos participativos de manera directa, es posible que por diversas razones no se conviertan en usuarios de la plataforma en el corto plazo. Por lo tanto, y con el ánimo de que sus intereses tengan la mejor representación posible en la arena del debate público, es clave que desde las organizaciones de la sociedad civil y Presidencia se realicen acciones para identificar a miembros de las comunidades que sí tienen interés en adquirir las herramientas, así como organizaciones, activistas y periodistas que están vinculados a estos grupos, con el ánimo de que no queden comparativamente debilitados por la política de datos abiertos.

A su vez, al momento de determinar las prioridades de apertura de datos, es fundamental que los datos de interés para estos 63 En el caso de la ASF, suscribió en 2013 a la Declaración de Santiago de Chile de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades de Fiscalización Superior, en donde se comprometen a promover políticas que faciliten la interacción con la ciudadanía, y a proporcionarle información útil en formatos abiertos . Disponible en http://bit.ly/1LgnryT (último acceso 17/8/2015), y es una postura que se volvió a reivindicar en juio de 2015 en una reunión entre Entidades de Fiscalización Superior latinoamericanas y Europeas (ver http://bit.ly/1JdeL5P) . Por su parte, en el caso del la Comisión Nacional de Derechos Humanos, los Principios de París ofrecen un campo particularmente rico sobre el cual trabajar. A su vez, existe una comunidad de organizaciones de la sociedad civil de Latinoamérica que viene impulsando este tema: Ver Iniciativa TPA (iniciativatpa.org), y Ortiz Freuler, Juan, “La Defensoría del Pueblo de la Nación Argentina: Diagnóstico y recomendaciones”, ACIJ, 2014. pg. 58 y ss. Disponible en http://bit.ly/1fjMN0r (último acceso 17/8/2015). El portal también tiene un mapa de actores con contactos de personas claves con quienes convendría iniciar conversaciones para evaluar el mejor modo de promover la política dentro de estas entidades: http://iniciativatpa.org/2012/mapa_de_actores/ (último acceso 17/8/2015)

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grupos marginados sean catalogados como prioritarios, pues los mecanismos establecidos por el Decreto para fijar las prioridades profundizaría su exclusión, en la medida en que no son grupos que realizan pedidos de información, ni suelen participar de los mecanismos participativos que abren las instituciones, y a su vez su condición de población sistemáticamente discriminada por el Estado, y excluida de gran parte de sus beneficios, da razones para establecer este tipo de salvaguardas, más allá del hecho de que exista en el Plan Nacional de Desarrollo un eje sobre discriminación que las distintas dependencias del gobierno deberían tener en consideración al momento de diseñar sus calendarios de apertura.

Por último, y conectado al punto i) de esta conclusión, sería útil solicitar la opinión de la Comisión Nacional de Derechos Humanos sobre los conjuntos de datos más relevantes para la protección y defensa de los derechos de los grupos tradicionalmente excluidos, y solicitar a las distintas entidades que incluyan esos conjuntos como máxima prioridad al momento de definir los próximos pasos en materia de apertura de datos.

Una comunidad de oferentes que se reconozca como tal

Es urgente la necesidad de crear las condiciones para que se produzca una comunidad entre quienes impulsan la política dentro de las distintas dependencias.

A partir de las entrevistas realizadas a funcionarios y usuarios se pudo constatar que si existían vínculos entre ellos, eran más de tipo personal, y en ningún caso la relación había comenzado a partir de lo laboral. Es así que al momento actual parecería que son dos comunidades aisladas.

En el caso de quienes comprenden la oferta, por el momento la relación es vertical (Presidencia impulsa directivas y ofrece presentaciones), pero no existe una red entre quienes deben impulsar esta política dentro de cada una de las entidades. Como parte del proceso de afianzamiento y madurez del proyecto, es necesario que se genere una identidad y una cultura entre el subconjunto de servidores públicos que impulsan la política dentro de cada entidad. La recientes directivas de Presidencia64, que solicitan que cada dependencia designe un Enlace y Administrador de Datos Abiertos, pueden ser capitalizadas como puntapié inicial

64 Art. 1.1 de la “Guía para la implementación de la política de datos abiertos”, publicada en el DOF el 18/6/2015, y disponible en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5397117&fecha=18/06/2015

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para generar un espacio en el que estos servidores públicos se relacionen entre sí de manera horizontal, compartiendo prácticas y experiencias, de manera tal que se sientan no sólo partícipes sino actores activos del proceso de cambio, un paso necesario para que tengan razones e incentivos para participar del ecosistema en el que confluyen la demanda y oferta.

En este sentido Gibbons y Henderson (2011)65 desarrollan un marco teórico que ilumina la importancia de crear redes (networks) a través de las cuales se transmitan creencias que modifiquen la identidad de los miembros de la red, y con ellas sus preferencias. Estos autores consideran que la manera más efectiva de que un emprendimiento progrese, es que quienes trabajan allí tengan preferencias alineadas a las del emprendimiento. Para conseguir este objetivo, los trabajadores deben pasar por un proceso de transformación mediante el cual adoptan como una de sus identidades, la identidad del emprendimiento. Esto lo lleva adelante la red mediante la comunicación de una serie de narrativas sobre el significado de pertenecer al grupo.

En el caso de la política de datos abiertos del gobierno, a partir de las entrevistas se pudo detectar que existen servidores públicos en distintas dependencias que creen en la política fervientemente, y sin embargo no se sienten parte de una red, ni tienen con quién compartir sus aspiraciones, preocupaciones y éxitos. Desde Presidencia deben conseguir que además de sentirse integrantes de la dependencia a la cual pertenecen, se sientan parte del emprendimiento de datos abiertos.

Esta red tiene la capacidad de modificar la percepción que tienen estos funcionarios sobre la política, y su capacidad de impacto. Es importante recalcar que lo que se está proponiendo es un cambio radical de cultura institucional, y es probable que muchos funcionarios puedan sentirse aislados dentro de sus dependencias. En el reporte del Banco Mundial “Mente, sociedad y conducta” (2015)66 se ofrecen algunos ejemplos empíricos de cómo las personas a menudo son únicamente cooperadores condicionales, esto es, “cooperan siempre y cuando los demás también lo hagan.” Por lo tanto, mantenerlos aislados dentro de estructuras que tienen una cultura que no necesariamente es compatible con la de los datos abiertos es desaconsejable, y amenaza con desgastar a estos servidores públicos que actualmente cumplen un rol de nexo, lo

65 Ver, entre otros, Gibbons Henderson, Relational Contracts and Organizational Capabilities. MIT (2011), disponible aquí: http://bit.ly/1IPMok8 (último acceso 1/8/2015)66 “Mente, sociedad y conducta”, Banco Mundial. (2015). Disponible en http://www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/Publications/WDR/WDR%202015/Overview-Spanish.pdf

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cual minaría la sustentabilidad de la política. 67

Generar un vínculo e interacciones entre las comunidades de oferta y demanda.

Parte de la estrategia para reducir el aislamiento de los funcionarios encargados de impulsar la política debe incluir su acercamiento a las comunidades de usuarios, aunque esta interacción también es deseable por otras razones que se desarrollarán a continuación.

El ecosistema de datos es mucho más que los actores que lo conforman. Es sobre las relaciones entre dichos actores. Como tal, se requiere que las comunidades de personas que impulsan oferta y demanda confluyan y se relacionen.

La materialización de este aislamiento entre la comunidad de oferta y demanda se evidencia en el portal de datos, cuando funcionarios de presidencia intentan operar como puente en la sección comentarios (particularmente en la versión CKAN). Esta estrategia- si bien un loable esfuerzo- no es sustentable si se espera que la política escale tanto en demanda como en oferta. A su vez, atar estos dos cabos (en lugar de tener uno en cada mano y funcionar como interlocutor) quitaría presión sobre el equipo de servidores públicos que administra el portal, que debe lidiar con las tensiones propias de enfrentar prácticas tan arraigadas dentro del Estado, como son los procesos de manejo de información, por un lado, y con una comunidad de activistas que exigen avanzar más velozmente, por el otro.

Por último, facilitar la interacción entre las comunidades de demanda y oferta incrementaría las probabilidades de que se identifiquen, publiquen y aprovechen los datos en posesión de las unidades del gobierno.68

Más allá de las interacciones virtuales a través del portal, es necesario crear espacios de interacción presenciales. Sobre este punto, es necesario que las organizaciones de la sociedad civil que actualmente organizan eventos como “datos y mezcales”69 adopten una estrategia de acercamiento más activa hacia funcionarios.

67A nivel internacional ya se está implementando una estrategia similar, y presumiblemente a raíz de las mismas problemáticas. La misma es apoyada por el Open Data for Development (OD4D). Ver, por ejemplo, http://bit.ly/1K4o64Y (último acceso 18/8/2015)68 Un paso vital, sencillo y urgente es habilitar el espacio de foro en la página web, y crear algún mecanismo para que los propios funcionarios encargados de los datasets publicados sean notificados ante la publicación de comentarios en la sección correspondiente a la información que cargaron, y un esquema de incentivos por parte de presidencia que dé razones para que interactúen con los usuarios Ej. Reconocimiento público mediante premios no monetarios que impacten sobre su CV y posibilidad de ascenso de categoría, exposición pública mediante la convocatoria a eventos, etc.

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A partir de las entrevistas se pudo detectar que existe cierta desconfianza por parte de los funcionarios hacia las ONGs, que es necesario superar para la creación del ecosistema. Es importante recalcar que –tal como plantea Fumega70- en general la comunidad de datos abiertos tiene una cultura menos confrontativa que la comunidad de acceso a información, con la que acostumbran interactuar muchos servidores públicos. Por lo tanto será una tarea que llevará tiempo, y para la cual será necesario que se trabaje activamente para crear espacios seguros para la conversación y reflexión conjunta, a partir de lo cual ambas comunidades podrán construir un ecosistema de manera orgánica y horizontal. Presidencia debe adoptar un rol de habilitador, paulatinamente cediendo terreno y permitiendo que la estructura se vuelva menos vertical.

B_Necesidad de establecer mecanismos que mejoren la calidad de los datos publicados Tal como se pudo constatar a partir del análisis de una muestra de datasets, mucho de ellos aún requieren que los usuarios incurran en tareas de limpieza. Una de las razones que mencionaron de manera recurrente los usuarios para preferir otras fuentes es justamente la calidad de los datasets. En la medida en que datos.gob.mx pretenda convertirse en un portal único, va a tener que ganarse la confianza de usuarios, y generar productos de igual o mayor confiabilidad que aquellos publicados por las distintas dependencias en sus propias páginas web. Es importante destacar que varios entrevistados comentaron que uno de los grandes desafíos que enfrenta la política de datos abiertos es que la población no confía en el gobierno, y por lo tanto tampoco en la información provista por sus instituciones. Alineado con este diagnóstico, el último informe de la OCDE (2015)71 indica que el nivel de confianza de la población en el gobierno está apenas por encima del 30%, y ha retrocedido entre 2007 y 2014.

69 Eventos abiertos que se realizan cada dos meses y suelen tener una convocatoria de entre 30 y 50 personas, en su mayoría integrantes de ONGs, periodistas y programadores. Más información en sección de comunidades del Anexo.70 Ver http://silvanafumega.blogspot.com.au/ (último acceso 1/8/2015)71 OECD (2015), Government at a Glance 2015, OECD Publishing, Paris.(pg 159). Disponible en: http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2015-en (último acceso 2/8/2015)

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Este escenario adverso requiere la implementación de una estrategia que por un lado mejore la calidad de la información que se publica, pero a su vez, procure reforzar la confianza de la población mediante la complementación del sello del Estado con algún tipo de aval por parte de otros actores, como pueden ser el periodismo u organizaciones de la sociedad civil.72

Para mejorar la calidad de los datasets es necesario que se facilite la realización de una revisión de calidad de los datasets de manera previa a la carga, y por el otro mecanismos que faciliten la detección de datasets cargados que contienen errores, y su posterior corrección.

Para la revisión previa, es posible que una estrategia viable sea la de involucrar a los propios servidores públicos y usuarios en el diseño de un checklist interactivo. Esta herramienta podría funcionar como un paso dentro de la carga, donde el servidor público deba marcar que el dataset que está cargando satisface cada una de las condiciones mencionadas en la Guía de Implementación de Datos Abiertos. Respecto de algunos requisitos se podría incorporar al checklist una herramienta que revise su cumplimiento de manera automática (ej. Formato y uso de caracteres dentro del rango ASCII, así como utilización de codificación UTF-8), mientras que para otros se puede ofrecer ejemplos donde se cumplen los requisitos y de los que no.

Por último se puede invitar a que quien cargue el dataset ofrezca una estimación (que no se hará publica) sobre la cantidad de potenciales errores que contiene el dataset, lo cual puede servirle a Presidencia para detectar datasets problemáticos, o unidades que requieren asistencia, al mismo tiempo que observar su progreso.

Por otro lado, una vez que los datasets están cargados existe la posibilidad de que los procesos de detección y limpieza se hagan de manera colectiva mediante pequeñas modificaciones a la estructura del portal que faciliten procesos de crowdsourcing (colaboración abierta distribuida). Particularmente un mecanismo para que marquen los problemas detectados o que califiquen la calidad del dataset, quienes hubieran intentado utilizarlo sin éxito, y que tengan la manera de cargar una versión limpia a través de un programa disponible en el portal, para que los administradores puedan detectar los problemas resueltos, dar fe de la veracidad del

72 No se pretende afirmar que estos actores puedan validar la información recolectada por el Estado, pero quizá si achicar la brecha que separa a la población del Gobierno, y que podría estar reduciendo la demanda por datos (en ciertos casos quizá de manera injustificada).

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contenido, y reemplazar el documento “sucio”, por uno limpio.73 Esta estrategia, más allá de coadyuvar a elevar la calidad de los datasets disponibles, podría a su vez fomentar una apropiación de la plataforma por parte de los usuarios. De esta manera sería no sólo Presidencia, sino la misma comunidad de usuarios la que ayudaría a propagar la confianza necesaria para que nuevos usuarios confíen en el portal (así como usuarios que quizá perdieron la confianza), y así generar las bases para la generación del ecosistema de datos más robusto y sustentable. 74

C_Importancia de que la sociedad civil sea proactiva y se apropie del sitio, hackeandolo para implementar las innovaciones que estime necesarias.A partir de las entrevistas realizadas se pudo observar que la comunidad de usuarios ha detectado muchos elementos y componentes del portal que podrían ser mejorados. A su vez, a partir de la entrevista con un funcionario que trabaja en el portal, se evidencia que desde el otro lado del mostrador existe la percepción de que los usuarios son poco proactivos y propositivos.

Esta situación lejos de ser un problema es una oportunidad. Antes de que Presidencia lanzara el portal de datos abiertos la demanda insatisfecha llevó a un grupo de activistas a crear http://datamx.io/. La propuesta era satisfacer la demanda por un catálogo único de datos abiertos mexicano desde la sociedad civil, utilizando portales que ya publicaban datos, y utilizando pedidos de acceso a información, y

73 Ej. Utilizando una herramienta que realice una función similar a la de “comparar documentos” en Excel.71

OECD (2015), Government at a Glance 2015, OECD Publishing, Paris.(pg 159). Disponible en: http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2015-en (último acceso 2/8/2015)74 En tanto el problema más usual en la implementación de mecanismos de crowdsourcing es el nivel de participación, se puede pensar en complementar la medida con ciertas características que lo vuelvan un juego (gamification), donde los usuarios ganan puntos por cada corrección propuesta, otros tantos por generar una modificación de un dataset, y pierden puntos cuando su modificación es rechazada. De esta manera se podría generar un incentivo basado en la reputación para que gente, particularmente aquellos que son nuevos en el mundo datero, participen y se integren al tiempo que ayudan a mejorar la calidad de los datasets disponibles. Un ejemplo de interés es “Voz Data” (http://vozdata.lanacion.com.ar/) del Diario La Nación en Argentina, en donde se logró el procesamiento de datos incluidos en más de 6 mil documentos escaneados, para convertirlos en tablas de datos abiertos. Si bien en aquel caso la tarea requerida por el usuario es más sencilla, en este caso existen usuarios que por la naturaleza de sus trabajos deben necesariamente interactuar con los datasets, y llevar adelante tareas de limpieza.

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abriendo datasets de manera manual cuando fuera necesario. Como quizá era esperable, una vez que Presidencia abrió su portal, el proyecto perdió fuerza, y si bien datamx.io provee algunas herramientas que siguen siendo de utilidad, la energía que canalizaba se dispersó sin el desafío faraónico y contracultural de proveer un servicio que en muchos países era provisto por el gobierno.

La situación actual demuestra que existen aún pulsiones de insatisfacción que pueden motorizar el cambio. Sería interesante, por lo tanto, que esa energía se canalice en un laboratorio de experimentación sobre el portal oficial. Este movimiento sería capaz de proveer los parches que se han detectado como necesarios por los mismos usuarios, y que en algunos casos ya están trabajando de manera individual y descoordinada algunas organizaciones.

Entre los parches se encuentran, por ejemplo la necesidad de un sistema que notifique a usuarios interesados ante la publicación de nuevos datasets sobre temas específicos, y la necesidad de mejorar la calidad de los datasets, lo cual podría incluir una aplicación para el control automatizado de calidad/confiabilidad de un dataset.

Respecto del envío de alertas (reclamado por OCDE en su índice 2015)75, desde Presidencia no se lo ve como una medida a implementar en el corto plazo, en tanto requeriría satisfacer una serie de estándares de protección de datos personales exigidos por la normativa local que exige recursos que creen mejor invertidos en otras tareas. Sin embargo las ONGs no deben satisfacer esos estándares, y muchas no tienen problema en enviar correos a sus suscriptores con novedades sobre el trabajo que realizan. En la medida en que no requieran más información que el correo electrónico y las áreas u organismos de interés de los potenciales usuarios de la aplicación, ello no debería significar un mayor problema. La creación de la aplicación que detecte la publicación de nuevos datasets no es una tarea que escape las capacidades técnicas de la comunidad de usuarios.

Respecto de la calidad de los datasets, hay diversas acciones que se pueden tomar. La primera y más sencilla es que la comunidad de usuarios asuma el compromiso de que quienes limpian los datasets que descargan de la web, publiquen como comentario bajo dicho dataset original, un enlace al dataset “limpio”. A su vez, y como una medida más profunda, se podría avanzar en el diseño de una herramienta para la medición de la calidad de los datasets. Existe al menos una organización que está desarrollando un prototipo para uso interno76.

75 ECD (2015), Government at a Glance 2015, OECD Publishing, Paris. Sección sobre datos abiertos disponible en http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/government-at-a-glance-2015/open-government-data_gov_glance-2015-48-en#page2 (último acceso 29/7/2015)

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La persona referente de Presidencia comentó que internamente vienen desarrollando una herramienta que tiene el mismo propósito, como también Open Knowledge Foundation (proveedora de la plataforma CKAN sobre la cual está basado el portal) viene haciendo lo propio.

Si la comunidad de usuarios pudiera crear una herramienta de código abierto y usabilidad, sin dudas impactaría en los procesos que se vienen gestando a puertas cerradas. Con una herramienta como esta, y un grupo de programadores capaces de automatizar el proceso de alimentación de la aplicación, en pocas horas se podría tener un diagnóstico de la calidad de todos los datasets publicados en el portal, los problemas más recurrentes, y las unidades donde se requiere urgente capacitación.

Es evidente que a medida que se avance con la política de datos abiertos, y a medida que crezca la comunidad de usuarios irán surgiendo nuevas necesidades que por diversas razones (algunas técnicas, otras legales, otras de voluntad política), el portal oficial no podrá satisfacer a tiempo. Parte del proceso de apropiación de la plataforma requiere que la comunidad de usuarios haga su aporte a la política canalizando la energía creativa que la caracteriza. Es importante sin embargo, que quienes encabecen este movimiento tengan una política de comunicación activa no sólo hacia Presidencia, sino con los administradores de datos de los enlaces y administradores de datos de cada institución. Es clave que se logre enmarcar este tipo de acciones disruptivas como experimentación, apropiación, e innovación constructiva que tiene el objetivo de complementar los esfuerzos del gobierno. De esta manera se minimiza la probabilidad de que desde la administración del portal de datos se intente obstaculizar este tipo de acciones, o que se dañe el tejido del emergente ecosistema de datos (donde los oferentes, juegan un papel clave).

Por último, es importante que se logre que quienes trabajan desde Presidencia observen las intervenciones como parte de una conversación y que por lo tanto faciliten el diálogo77 a partir de la implementación de mecanismos que hagan de la plataforma oficial un espacio más abierto y reutilizable. Idealmente deberían generar una estructura de una compatibilidad similar a la que ofrecen los navegadores de internet para las extensiones (o plugins), lo cual

76 La aplicación forma parte de http://arquimedes.opi.la/, aunque mayormente mide la confiabilidad de los datos de origen mediante el entrecruzamiento de su contenido con el de otras bases de datos. Más info sobre metodología en http://bit.ly/1JpFLoV (último acceso 18/8/2015)77 Es clave que se documente la evolución en la cantidad de usuarios que tienen los parches, con el objetivo de señalarle al gobierno (y a administradores de portales equivalentes en otros países) cuáles son más prioritarios. En este sentido, llegar a acuerdos con los administradores de la plataforma gubernamental para que les reporten mensualmente todos los datos útiles sobre el uso de los distintos parches que se recolectarían desde el sistema estadístico de visitas de datos.gob.mx sería clave.

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como primer paso requiere que se ofrezca acceso a la API (del inglés: Application Programming Interface), que por el momento no es pública, aunque fuentes cercanas a Presidencia aseguran que se debe a cuestiones más técnicas que de voluntad política.

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Más allá de las recomendaciones incluidas en el capítulo anterior – que de implementarse requerirán meses de diseño y planificación-, aquí se ofrecen una serie de acciones concretas para llevar adelante en las semanas y meses posteriores a la publicación del presente informe, algunas de las cuales podrían ser puestos a consideración para el borrador del tercer plan de acción de México en el marco de la Alianza para el Gobierno Abierto.

En su art. 1.2 la “Guía de Implementación de la Política de Datos Abiertos” (GUIA)78 no sólo establece que para principios de septiembre las entidades alcanzadas por el Decreto que establece la regulación en materia de Datos Abiertos no sólo deberán publicar un plan de apertura de datos, sino que también deberán crear un inventario en el que figuren “la totalidad de los conjuntos de datos con los que cuenta cada Institución”. En tanto la Guía no aclara si estos inventarios serán publicados, es importante que la comunidad datera realice pedidos de acceso a información para difundir su contenido si las entidades deciden no publicar de oficio.

A partir de dicha publicación:

Crear un mapa que ilustre la existencia y ubicación de bases de datos en posesión del gobierno, a partir de lo informado por las distintas dependencias en cumplimiento de la “Guía”.79

Establecer mecanismos para la creación de un calendario de publicación de los conjuntos de datos no incluidos en el

_ Pasos Siguientes

05

78 Disponible en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5397117&fecha=18/06/2015 (último acceso 15/8/2015)79 Al realizarse pedidos de acceso a la información sería conveniente también solicitar los antecedentes profesionales de quienes fueran designados enlace y administrador de datos a partir de la GUIA, así como los criterios que fueron tomados en consideración para su designación. Sería recomendable que las dependencias designaran a profesionales de carrera -con estabilidad en el cargo, no designaciones políticas-, que tengan algún conocimiento técnico en materia de datos, y que tengan compromiso con la agenda de datos abiertos. Sería útil enviarle a quienes designan un breve documento con estas consideraciones para el caso en el que deban realizar reemplazos en el futuro.

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calendario creado por las distintas dependencias a partir de la “Guía”.

Establecer un mecanismo para reportar y monitorear el estado de avance y cumplimiento de las metas de publicación, así como el porcentaje del total de conjuntos de datos existentes que se encuentran publicados en datos.gob.mx vs los publicados en los portales web de las distintas dependencias.

Utilizar criterios de apertura y calidad publicados en el punto 2.1 de la “Guía” a modo de indicadores, y publicar informes de calidad de los datos que se han publicado. 80

Crear una aplicación/observatorio a modo de mapa de todas las instituciones obligadas por el Decreto, las relaciones entre ellas, la cantidad total de datasets publicados vs datasets identificados como existentes, y el nivel de cumplimiento con el cronograma de publicaciones, con el objetivo de visibilizar los grados de apoyo político de las distintas Secretarías a la política de datos abiertos.81 Un boceto se encuentra a disposición a través de la nota al pie. El observatorio también podría solicitar los antecedentes profesionales de quienes fueron designados enlace y administrador, y observar si existe alguna correlación entre los perfiles y el avance de la política en sus instituciones (tipo de antecedentes, antigüedad, cargos políticos vs estabilidad, etc.), con el objetivo de proveer sugerencias para el perfil que se debería requerir para ocupar estos cargos.

Publicar la API (Application Programming Interface) de datos.gob.mx

Realizar un análisis de la asignación y ejecución las partidas presupuestarias destinadas a incrementar la conectividad, y monitorear que prioricen a los Estados y poblaciones más excluidas.82

80 Se pone a disposición de interesados un bosquejo de tabla que podría ser útil a tal fin bajo la pestaña “Indicadores calidad dataset a partir de GUIA”, disponible aquí http://bit.ly/dataMX2 (Fuente: Elaboración propia a partir de la “Guía”). (Último acceso 14/8/2015)81 En el siguiente enlace podrá acceder a un boceto de lo que podría ser la matriz y las visualizaciones para la aplicación sugerida: http://bit.ly/DataMxObservatorio82 Algunas herramientas para tal fin disponibles en http://presupuestoyderechos.acij.org.ar/herramientas/ (Último acceso 26/8/2015)

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