Lección 7Regulación de

los Servicios Públicos de Red

por Antón Costas (edición revisada por Joan-Ramon Borrell)

Introducción: lo que vamos a estudiar en esta lección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .182

El mercado frente al problema del monopolio natural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183

¿Qué pueden hacer las políticas públicas para resolver el problema del monopolio natural? . . . . . . . . . . . . .185

Tendencias actuales de las reformas regulatorias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195

Problemas que se plantean al regulador en las actividades relacionados con los servicios públicos de red . .196

Resumen, Conceptos Fundamentales, y Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198

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INTRODUCCIÓN: LO QUE VAMOS A ESTUDIAR EN ESTA LECCIÓN

Hemos visto en la lección anterior cómo aborda la política de competencia los problemas relacionados con laexistencia de equilibrios no competitivos derivados de comportamientos estratégicos por parte de las empresasde una industria. Fundamentalmente, la política de competencia actúa al nivel de la estructura (mediante laruptura o el control de las posiciones de poder de mercado) y a nivel de la conducta de la industria (mediante laprohibición de las conductas colusivas que reduzcan la rivalidad en la industria).

Pero la política de competencia no es la única alternativa que tiene la política pública para hacer frente a estetipo de problemas en el funcionamiento de los mercados. Otra alternativa es la regulación directa de la industria.

El término “industria regulada” evoca frecuentemente el caso de las industrias relacionadas con la provisión deciertos servicios públicos como la electricidad, el gas, el agua o la telefonía. Estas industrias están sometidas aregulación económica en el sentido de que existe algún organismo público o agencia reguladora independienteque regula esas industrias, es decir fija o autoriza los precios de esas industrias, establece las condiciones desuministro de los servicios públicos y quién puede suministrarlos, o controla otros aspectos como la calidad de losbienes y servicios que suministran.

Pero en las economías de mercado el ámbito de la regulación económica no se limita a las industriasmencionadas. Muchas otras industrias, por no decir la mayoría, están sometidas a algún tipo de regulaciónpública. Incluso las industrias en principio no reguladas, como la del automóvil, tienen muchos aspectos de susactividades productivas, de comercialización o venta, sometidas a algún tipo de regulación. Sucede lo mismo conel sistema financiero o con oras industrias, como la farmacéutica. En este último caso los reguladores públicosautorizan los precios de los fármacos, fijan los márgenes de comercialización y establecen las condiciones técnico-sanitarias de los medicamentos. También para desarrollar ciertas profesiones, como la de abogado o instalador decalefacción de gas, es necesario pasar ciertos exámenes y pruebas técnicas que son regulaciones necesarias paraejercer esas profesiones.

Muchas de estas regulaciones no tienen nada que ver con la existencia de fallos del mercado relacionados con lacompetencia, sino con otro tipo de fallos. En la lección 9 veremos algunos casos de regulación económica basadosen fallos relacionados con las externalidades y con la información imperfecta de los consumidores, que dan lugara las políticas de defensa del medio ambiente y a las políticas de defensa del consumidor.

La razón de muchas de esas regulaciones está en la existencia de dos situaciones de naturaleza diferente. Por unlado, en determinadas industrias la competencia es difícil de aplicar: por ejemplo, en la industria del taxi. Por otrolado, en otras industrias la competencia no es la solución más eficiente para la sociedad: por ejemplo, actividadeseconómicas con características de monopolio natural. En este último caso, la regulación es una solución políticaalternativa a la política de competencia.

En principio, se podría pensar que la industria del taxi puede funcionar en régimen de competencia. Pero en lamayoría de los países con economía de mercado esta industria se encuentra regulada. Los reguladores públicosfijan las tarifas que pueden cobrar los taxistas, limitan también el número de licencias para desarrollar esaactividad y establecen las condiciones en que ha de prestarse el servicio de taxi. Lo mismo sucede con otrasindustrias que, en principio, pueden funcionar bien en condiciones de competencia, pero que están sometidas aalgún tipo de regulación.

Un caso diferente es el que se produce en algunas industrias donde la competencia no es la solución más eficientedesde el punto de vista de la sociedad por tratarse de actividades económicas en las que existen rendimientoscrecientes a escala. En esta situación están gran parte de las actividades relacionadas con los servicios públicoseconómicos: electricidad, gas, telefonía, o transportes.

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EL MERCADO FRENTE AL PROBLEMA DEL MONOPOLIO NATURAL

Existen actividades económicas que tienen la característica técnica de que a medida que aumenta el nivel deproducción se reduce el coste medio de las nuevas unidades producidas. En este caso se dice que existeneconomías de escala en esas actividades económicas, o que en esa industria existen rendimientos crecientes aescala.

Cuando en la producción o distribución de un bien existen rendimientos crecientes es más conveniente para lasociedad que exista una sola empresa que produzca o distribuya ese bien, porque de esa forma se puedenaprovechar las economías de escala en la producción, es decir, que produzca a costes menores. Si aseguramos queel monopolio traslada sus menores costes de producción a los precios de venta, a la sociedad le interesa que existauna, o muy pocas empresas, en vez de que existan muchas, cuyos costes serán mayores. Es decir, en este caso, elmonopolio es una solución más eficiente para la sociedad que la existencia de muchas empresas en competencia.

Cuando las ventajas del monopolio proceden de la existencia de economías de escala en ciertas actividadeseconómicas, a ese monopolio le llamamos monopolio natural. Los monopolios naturales se diferencian de losmonopolios que hemos estudiado en la lección anterior en que no son el resultado de comportamientosestratégicos de las empresas orientados a reducir la competencia para aumentar su poder de mercado, sino quetienen su razón de ser en la existencia de economías de escala. El monopolio natural se diferencia también delmonopolio legal, como el de Tabacalera o el que tenía hasta hace poco Iberia en el mercado interior de transporteaéreo, o el que tiene la Organización Nacional de Ciegos en determinado tipo de loterías. Estos monopolioslegales están exceptuados de la competencia no por motivos de ventajas relacionadas con el bienestar de losconsumidores, sino que se fundan únicamente en el poder del Estado para reservar para sí ciertas actividades opara conceder ciertos privilegios a algunos sectores económicos o sociales.

¿Qué actividades económicas tienen características de monopolio natural? La evidencia empírica no es muyfavorable a la existencia de economías de escala en la mayor parte de las industrias, donde la evidencia sedecanta más por la existencia de rendimientos constantes en la producción. Si existe alguna evidencia deeconomías de escala es en actividades económicas relacionadas con los servicios públicos de red. Es decir, bienespara cuyo suministro a los consumidores es necesario disponer de una red de infraestructuras fijas o “enterradas”(tubos de agua o gas, cables de electricidad, vías de ferrocarril o metro) a través de las cuales se suministra esebien a los consumidores. En estos casos parece más eficiente disponer de una única red de servicio operada poruna sola empresa u operador.

EL DILEMA DEL MONOPOLIO NATURAL

El monopolio natural plantea, sin embargo, un problema importante a la sociedad y a la política pública. Por unlado, es conveniente para la sociedad que exista una sola empresa para aprovechar las ventajas de reducción decostes derivadas de la existencia de rendimientos de escala. Pero, por otro lado, sabemos que cuando existe unasola empresa en un mercado, esa empresa tiene tendencia a comportarse como un monopolio, aumentandoprecios y reduciendo la producción. Si es así, el comportamiento monopolista de la empresa neutralizaría lasventajas en costes derivadas de aceptar una sola empresa suministradora en esa industria. La regulación es unaposible vía para evitar este problema.

Figura 7.1EL MONOPOLIO NATURAL

La figura muestra como el equilibrio en el mercado en el caso del monopolio natural nos lleva a un precio pm

superior al precio óptimo p*, y a una cantidad qm inferior a la socialmente deseable q*. Además la figura muestracómo en el óptimo, el precio igual al coste marginal (p*=CMa) no permite financiar la infraestructura delmonopolio natural ya que los costes medios de producción de la cantidad óptima (q*) superan a los costesmarginales, y por ello al precio óptimo (p*).

EL MONOPOLIO NATURAL: ¿UN CASO PARA LA POLÍTICA DE COMPETENCIA O PARA LA REGULACIÓN ECONÓMICA?

El monopolio natural es el resultado de la existencia de ciertas actividades económicas en las que existencaracterísticas, como las economías de escala, que conducen a situaciones no competitivas, pero que soneficientes para la sociedad. Por lo tanto, el monopolio natural no es un caso para la política de defensa de lacompetencia, sino para la regulación económica.

MONOPOLIO NATURAL PERMANENTE Y MONOPOLIO NATURAL TEMPORAL

Los monopolios naturales pueden ser permanentes o temporales. Una actividad constituye un caso de monopolionatural permanente cuando la curva de costes medios a largo plazo es decreciente de forma continua para todoslos niveles relevantes de la demanda. Cuando los costes medios a largo plazo caen de forma continua hasta unnivel de producción dado, Q, pero a partir de ese nivel los costes medios son constantes o crecientes, entoncesdecimos que estamos ante un monopolio natural temporal.

Si la demanda crece a lo largo del tiempo, una industria que en un determinado momento puede ser unmonopolio natural cuando el nivel de demanda es D0, puede dejar de serlo cuando la demanda crece y se trasladaa D1. Otro factor que puede transformar un monopolio natural permanente en temporal es el cambio tecnológico.Esto es debido a que el cambio tecnológico puede modificar la curva de costes. De hecho, el monopolio naturalpermanente es una categoría rara dentro de la vida económica.

El cambio en la naturaleza del monopolio a lo largo del tiempo, ya sea por motivos de demanda o de oferta, puedeprovocar la aparición de ineficiencias de la regulación. Esto puede ocurrir cuando la naturaleza del monopolio hacambiado y, sin embargo, las políticas regulatorias no se modifican a la vez.

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EL DILEMA DEL MONOPOLIONATURAL

MONOPOLIO NATURAL TEMPORAL Y PERMANENTE

NO CONFUNDIR LA REGULACIÓN PÚBLICA CON EL INTERVENCIONISMO PÚBLICO

La regulación económica no debe ser confundida con el intervencionismo. La regulación de los monopoliosnaturales no trata de suplantar al mercado, sino de corregir un fallo del mercado ante actividades con economíasde escala. En el caso del intervencionismo o proteccionismo, el Estado interviene en la economía no porque existaun fallo del mercado sino porque desea proteger a determinados intereses económicos o sociales.

La diferencia entre regulación e intervencionismo es la que permite entender la aparente paradoja de que en lasúltimas décadas estemos asistiendo a dos fenómenos aparentemente contradictorios:

Por un lado, se está produciendo una disminución del intervencionismo del Estado en la economía y unreconocimiento cada vez mayor del papel del mercado en la producción de los bienes y servicios. Esereconocimiento es el que impulsa los procesos de liberalización económica y de introducción de mayorcompetencia en el funcionamiento de los mercados.

Por otro lado, los procesos de liberalización y privatización vienen acompañados de un incremento de laregulación económica del Estado.

La contradicción sólo es aparente. Lo que ha sucedido, especialmente en países como España, con una larga tradiciónde intervencionismo estatal, es que en muchas ocasiones se confunde el intervencionismo y el proteccionismo conla regulación económica. La regulación debe estar fundada en causas técnicas, mientras que el intervencionismoobedece a motivaciones políticas orientadas a conceder beneficios o privilegios a ciertos grupos.

TARIFAS CRUZADAS

En el caso de un monopolio natural multiproducto (que produce varios bienes o servicios) es posible que la empresaregulada se encuentre con que, en ciertos productos o líneas de actividad, la curva de costes de ese producto nocorte en ningún punto a la curva de demanda. En este caso a la empresa no le resulta rentable desarrollar esa líneade producto. Pero puede ocurrir que en otras líneas de actividad o producto los beneficios potenciales del monopolionatural sean elevados.Así, los precios que cobre el Servicio de Correos por llevar la correspondencia a pueblos ruralespueden no cubrir los costes necesarios, mientras que la correspondencia urbana es muy rentable. Ante esta situaciónla empresa tendería a abandonar el correo rural y concentrarse en el urbano.

Sin embargo, muchos ciudadanos piensan que el gobierno debe garantizar el acceso de todos los ciudadanos aesos servicios públicos básicos. Es decir, debe garantizar lo que se llama la prestación del servicio universal. Unaalternativa que tiene el regulador es autorizar a la empresa regulada a emplear tarifas cruzadas. Por un lado, lefija a la empresa precios bajos en aquellas actividades que es necesario mantener por razones sociales, aunqueesos precios no cubran los costes de esas actividades; por otro, le permite a la empresa fijar precios más altos quelos de eficiencia en otros servicios.

Los economistas son poco partidarios de las tarifas cruzadas. No se oponen a que el gobierno mantenga ciertasactividades cuyos costes sean superiores a los ingresos, pero consideran que eso se debe hacer dando a laempresa una subvención específica para la cobertura de los costes de ese servicio y no mediante la regulación detarifas cruzadas.

Esta tendencia a evitar las tarifas cruzadas forma parte de otra tendencia más general de los últimos añosconsistente en intentar fijar precios cercanos a los de eficiencia, es decir, a los costes marginales. Hasta hace pocoy, en muchos casos, aún hoy los consumidores pagan precios fijos por los bienes o servicios suministrados por lasempresas de servicios públicos, independientemente de que se produzcan cambios en la cantidad demandada yen los costes marginales de las empresas.

Sin embargo, en los últimos años se ha puesto en marcha un fuerte movimiento de cambio en la regulación queconsiste en regular precios que tengan en cuenta las diferencias en la demanda de los consumidores a lo largodel día o durante un período determinado. Este movimiento busca fijar una estructura de precios diferenciados ybasados en las variaciones que experimenta el coste marginal según el nivel de demanda de cada momento. Másadelante, al analizar las tendencias actuales de las reformas de la regulación nos referiremos a estos cambios.

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¿QUÉ PUEDEN HACER LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA RESOLVER EL PROBLEMA DEL

MONOPOLIO NATURAL?

Hemos visto que el problema que plantean las actividades relacionadas con los servicios públicos de red es que,por un lado, a la sociedad le conviene que exista un solo suministrador porque de esa forma una sola empresapuede aprovechar mejor la eficiencia productiva (eficiencia en costes). Pero, por otro lado, al existir una solaempresa ésta puede comportarse como un monopolista, reduciendo la cantidad ofertada y aumentando losprecios, con lo que no se consigue la eficiencia asignativa. ¿Qué pueden hacer las políticas públicas frente alproblema del monopolio natural?. En términos generales, el objetivo de las políticas públicas tiene que serconciliar las ventajas de tener una sola empresa con los peligros de su posible comportamiento monopolista.

Para intentar lograr ese objetivo los gobiernos tienen ante sí las siguientes alternativas:

No hacer nada.

Fijar precios “óptimos” (precios basados en costes).

Regular la tasa de beneficio “normal” del monopolio.

Subastar la concesión para explotar el monopolio

Establecer mecanismos de competencia por comparación (“yardstick competition”)

Empresa pública

El objetivo básico de todas estas alternativas es encontrar un sistema de fijación de precios que promueva en lamedida de lo posible la eficiencia económica; es decir, que los precios cobrados por los bienes se igualen o seacerquen, lo más posible, a los costes marginales de la empresa. Cuando el precio se iguala al coste marginal seconsigue maximizar el excedente de los consumidores y, por tanto, el bienestar social.

Las cinco primeras alternativas señaladas se relacionan con el caso de que la actividad de monopolio natural seadesarrollada por una empresa privada. En este caso, lo que se busca es hacer compatible el objetivo de la empresaprivada de cubrir sus costes y obtener un beneficio normal por los capitales invertidos, con el objetivo social demejorar el excedente de los consumidores. La última alternativa, la de la empresa pública, es radicalmentediferente. En este caso, se supone que la empresa pública no persigue el beneficio propio sino que persiguedirectamente la maximización del bienestar social. En esta lección estudiaremos las alternativas que se relacionancon el caso de que sea una empresa privada la que opera el monopolio natural. En la lección siguienteestudiaremos el caso de que sea una empresa pública.

LA ALTERNATIVA DE NO HACER NADA

La primera solución al problema del monopolio natural consiste en no hacer nada. Esta actitud parece aconsejablecuando el potencial poder del monopolio no es muy importante y, por tanto, las posibles pérdidas de bienestarsocial debidas al monopolio no son de excesiva cuantía. En este caso, como diseñar e implementar una políticafrente al monopolio implica un consumo de recursos para pagar a los funcionarios y el material necesario, lo mejores no hacer nada. Este podría ser el caso de la televisión por cable. Esta actividad podría verse como un monopolionatural. Pero en la medida en que existen sustitutos muy próximos (radio, TV en abierto, TV de pago, TV porsatélite) su capacidad para establecer precios por encima de costes y obtener así rentabilidades elevadas esreducida. Dada esta situación de cuasicompetitiva lo normal es que la TV por cable no tenga que ser sometida aregulación de precios o de beneficios.

En los casos en los que compiten “diversos” monopolios naturales, es decir, diversas empresas con costes mediosdecrecientes que ofrecen productos diferenciados estamos en el mundo de la llamada “competenciamonopolística.” En estos casos tenemos que comparar los beneficios que reporta al consumidor que existandiversos productores que ofrecen servicios diferentes unos de otros frente al exceso de costes fijos por duplicaciónde redes. En muchas ocasiones los beneficios de la diferenciación superan los costes de duplicación. En estoscasos, es mejor no hacer nada.

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FIJACIÓN DE “PRECIOS ÓPTIMOS”

Una segunda alternativa para hacer frente al problema del monopolio natural es la fijación de precios óptimos.El adjetivo “óptimo” aplicado a la fijación de precios del monopolio natural hace referencia a que el objetivo deesa regulación de precios es la maximización del bienestar social. En un modelo de análisis de equilibrio parcialla maximización del bienestar se identifica con la maximización del excedente total y éste, a su vez, con lareducción de costes de la empresa.

Cuando la regulación se hace de esta forma decimos que aplicamos precios óptimos o precios basados en costes.El candidato más evidente a utilizar para fijar precios óptimos es el coste marginal, ya que la eficiencia económicase consigue cuando los precios igualan a los costes marginales.

La regulación de precios basados en costes puede adoptar varias modalidades:

El monopolista cobra por cada unidad de producto vendida un precio igual al coste marginal. En este casodecimos que el monopolista aplica precios únicos y constantes.

El monopolista hace pagar una cantidad fija F, independiente de la cantidad comprada por el cliente, y ademáscobra un precio P por cada unidad de producto comprado. En este caso decimos que los precios son no-únicoso no-uniformes (no-lineales).

Comenzaremos examinando las soluciones consistentes en la fijación de precios únicos basados en costesmarginales.

Precios únicos basados en costes marginales

Imaginemos el caso de un monopolio natural que produce un único producto y tiene una curva de costes mediosdecrecientes para todos los niveles relevantes de producción. Este es un caso típico de actividades relacionadas conlas telecomunicaciones, el transporte ferroviario, la producción de electricidad y los oleoductos y los gasoductos.

La solución eficiente sería fijar un precio único, igual a p1, basado en los costes marginales Sin embargo estasolución plantea un problema que ya conocemos. Los precios únicos basados en costes marginales son eficientes

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NO HACER NADA

REGULACIÓN DE PRECIOSÓPTIMOS

pero originan pérdidas para las empresas debido a que en el nivel de producción óptima, q*, el precio es inferioral coste medio. El monto de las pérdidas viene dado por el rectángulo ABCp1.

Si queremos mantener la eficiencia asignativa, entonces es necesario dar una subvención a la empresa para quecontinúe produciendo en el nivel eficiente. El importe de la subvención tendría que ser igual a p1C por cada una

de las unidades producidas. Si el Gobierno decide dar la subvención, entonces se plantea la cuestión de dóndesacar los recursos para financiar la subvención y qué efectos tiene sobre la eficiencia económica global.

La solución “ideal” sería financiar la subvención con un impuesto que no provoque distorsiones sobre el resto dela economía. Pero tales impuestos son muy raros (recuerda que el impuesto capitativo es el único que no provocadistorsiones). Por lo tanto, lo más probable es que los impuestos necesarios para financiar las subvencionesprovoquen ineficiencias.

Además de esta ineficiencia, existen otros argumentos en contra de utilizar las subvenciones en el monopolionatural para que cubra la diferencia entre costes medios y marginales.

En primer lugar, si los costes totales no son cubiertos por el gasto de los consumidores es posible que losbeneficios totales para los consumidores sean menores que los costes totales de producir ese bien o servicio.

En segundo lugar, si los gestores de las empresas privadas reguladas saben que las pérdidas serán subsidiadas tendránmenos incentivos para el control riguroso de los costes, entre ellos, los costes salariales y los sueldos de los ejecutivos.

En tercer lugar, existen también argumentos relacionados con la distribución. Si damos una subvención al monopolioeso significa que los que no son compradores o usuarios de ese monopolio contribuyen a través de los impuestosque pagan a financiar las subvenciones a los que son consumidores. ¿Por qué las personas que no utilizan eltransporte aéreo deben financiar a través de los impuestos las obras de infraestructura de los aeropuertos? ¿Nodeberían financiarse las infraestructuras aeroportuarias con cargo a los que utilizan los aeropuertos?.

Como conclusión, podemos decir que la solución basada en un precio único y constante fijado en función del costemarginal plantea el problema de que el monopolio incurre en pérdidas. Y como acabamos de ver existen razonesabundantes en contra de la solución de subvencionar al monopolio para que cubra la totalidad de sus costes.

Precios únicos basados en el coste medio

Una alternativa a la fijación de precios basados en el coste marginal es fijar precios de acuerdo con el coste medio.En este caso el monopolio cubre todos sus costes de producción. Sin embargo, el problema es ahora que estasolución da lugar a una asignación ineficiente, derivada de la aparición de una pérdida de bienestar para losconsumidores equivalente al triangulo ABC en la figura.

Como vemos, la fijación de precios óptimos, ya sea basados en precios constantes en función del coste marginalo en función del coste medio, provoca pérdidas. A la vista de esto tenemos que plantearnos cómo conseguir queel monopolio natural produzca la cantidad igual a la que se alcanzaría si el precio de venta fuese igual al costemarginal pero sin que el monopolio tenga pérdidas, es decir cubra costes. Vamos a ver en el siguiente epígrafeque una alternativa es aplicar precios no-constantes o no-únicos.

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PRECIOS ÓPTIMOS DE SEGUNDO ORDEN

Precios no constantes: tarifas de doble tramo

El ejemplo más frecuente de la regulación del monopolio natural basado en los precios no constantes son lasllamadas tarifas de doble tramo que se aplican en actividades como el suministro de agua, la telefonía o elsuministro de electricidad. El objetivo es poder fijar precios de eficiencia que a la vez permitan a la empresa cubrirlos costes totales.

En este caso, el precio o tarifa a pagar por el servicio no es constante para cada una de las unidades consumidascomo sucedía en los casos anteriores. Ahora el precio se forma mediante dos sumandos. Por un lado, una cantidadfija (cuota de enganche o cuota de entrada) que es independiente del consumo que se haga.

Por ejemplo, si los costes totales del monopolio natural son CT(q)=F+ c q, se establece un precio que depende dela cantidad consumida de una forma similar a como varían los costes: p (q) = f + t q. El precio o tarifa tiene dospartes, una primera fija e independiente de la cantidad consumida (f) y otra variable que depende del consumo(t q). En la tarifa de doble tramo óptima, cada consumidor paga una parte proporcional de los costes fijos: f =F/N, donde N es el número de consumidores; mientras que cada consumidor paga por unidad consumida unimporte igual al coste marginal: t = c.

La idea en que se apoya este procedimiento de regulación es fijar precios de eficiencia basados en los costesmarginales (c) y cubrir las pérdidas en que incurre la empresa F (costes fijos) mediante una cuota fija a pagar porcada consumidor, de tal forma que el ingreso obtenido por este concepto entre todos los consumidores iguale aF.

Esta forma de calcular la tarifa plantea algunos problemas en el caso de que no todos los consumidores seaniguales. Como la cuota fija no discrimina entre los diferentes consumidores en función de la demanda de cadauno de ellos (es decir, de la disponibilidad a pagar por ese bien) si existen diversas clases de consumidores puedeocurrir que a algunos consumidores se les impida consumir ese bien como consecuencia de que la cuota fijamínima para poder utilizar ese servicio (F/N) es mayor que el excedente que genera el consumo de ese bien paradichos consumidores. Dicho de otra forma, aún cuando existieran algunos consumidores dispuestos a pagar porel consumo de ese bien un precio igual al coste marginal de producirlo en el punto de producción eficiente, nopueden hacerlo porque la cuota fija les saca del mercado. Esto es más probable que ocurra en algunos tipos debienes, como el servicio telefónico o la televisión por cable, y no en otros, cuya “necesidad” es mayor para losconsumidores (electricidad o agua).

Aún a pesar de estos inconvenientes, la tarifa de doble tramo es más eficiente que la alternativa de precio único.

Tarifa múltiple de doble tramo

¿No habrá ninguna forma de evitar el efecto expulsión del mercado que provoca la cuota fija sobre algunosconsumidores que aún cuando están dispuestos a pagar por el bien el coste marginal sin embargo no puedenpagar la cuota fija?. El modo más fácil de evitar este efecto es discriminar entre consumidores en función de su“deseo de pagar” por el consumo del bien. Es decir, se trataría de cobrar diferentes cuotas de enganche o cuotasfijas, de tal forma que el total de ingresos de la empresa por cuota fija siga cubriendo el coste fijo total (F). Elproblema aquí es de tipo legal: la mayoría de las legislaciones consideran ilegal discriminar.

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EL EJEMPLO DEL CANON DEL AGUA EN CATALUÑA

¿No habrá alguna forma de discriminación basada en la elección por cada consumidor de la tarifa de doble tramoque mejor le convenga? Esto es lo que se intenta con las tarifas de doble tramo múltiple o tarifas por bloquesque se utilizan con frecuencia en algunos servicios públicos y que permiten a los consumidores escoger la tarifaque más les convenga.

La figura muestra el ejemplo del canon del agua en Cataluña en la que la cuota fija (f) varía para distintos tramosde consumo, así como el importe pagado por unidad consumida, en este caso por metro cúbico (t). Esta estructurade tres bloques nos ofrece una tarifa promedio creciente que hace el canon más asequible a las familias queconsumen menos agua, y más gravoso para aquellas más consumen.

REGULACIÓN DE LA TASA DE BENEFICIO “NORMAL” DEL MONOPOLIO NATURAL

Como hemos dicho anteriormente, la principal tarea de la regulación es la fijación de los precios a cobrar por laempresa privada regulada. El regulador tiene que procurar que esos precios cubran los costes operativos de laempresa y garanticen una tasa de rentabilidad adecuada a los capitales invertidos.

Un método alternativo a la fijación de precios óptimos que, como hemos visto en el epígrafe anterior planteaimportantes problemas al regulador, es la fijación por la agencia reguladora de una tasa de beneficio normal alos capitales invertidos por el monopolio. Mediante este procedimiento el regulador pone un tope máximo a latasa de beneficio que puede obtener la empresa privada regulada sobre el capital invertido. Esta tasa de beneficiotrata de garantizar al monopolio una rentabilidad “justa”, equivalente a la que esos capitales podrían obtener sise invirtiesen en otra actividad (coste de oportunidad). Si no se garantiza esa rentabilidad, la empresa privadaregulada puede deteriorar el servicio, reducir la producción o, en otro caso, abandonar esa actividad.

Una vez fijada la tasa de beneficio “normal”, la agencia reguladora necesita conocer los costes de funcionamientode la empresa (costes medios).

Este precio garantiza que la empresa cubre los costes medios de operación y obtiene una rentabilidad justa sobreel valor total de sus activos. Un ejemplo sencillo de cómo opera este procedimiento en la vida real es el siguiente,referido a la fijación de la tarifa para una empresa eléctrica.

Ventajas de la regulación mediante la tasa de beneficio normal

Desde el punto de vista de la información que necesita la agencia reguladora, la regulación de la tasa de beneficiodel monopolio presenta la ventaja respecto de la de precios óptimos de que la única información que se necesitapara fijar el precio es conocer los topes máximo (tasa del monopolio) y mínimo (tasa competitiva) de la tasa debeneficio. Algo fácil de conocer si los mercados financieros se encuentran relativamente desarrollados.

Pese a sus inconvenientes, esta es la técnica de regulación más utilizada, posiblemente por sus escasosrequerimientos informativos y de fácil comprobación a posteriori mediante auditorías, ya que sólo requiereconocer los beneficios y el stock de capital.

Inconvenientes de la regulación mediante la tasa de beneficio normal

La regulación de la tasa de beneficio plantea algunos problemas. Vamos a ver varios:

1º- El regulador se mueve dentro de un cierto margen de arbitrariedad a la hora de elegir la tasa de beneficiodentro del intervalo determinado por la tasa del monopolio y la tasa competitiva.

2º.- La fijación de la tasa de beneficio puede hacer que disminuyan o no existan incentivos para reducir costespor parte de la empresa regulada.

La disminución de costes siempre significa un esfuerzo para la empresa y sus gestores. Si estos saben que elregulador siempre cubrirá los costes tendrán pocos incentivos para hacer ese esfuerzo. Así, los directivos podríansubirse el sueldo o podrían aceptar sin mucha resistencia una petición de aumento de salario por parte de lostrabajadores, sabiendo que el regulador incluirá ese aumento en los costes en el precio que fijará a la empresa.

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Regulación de la tasa “normal” de retorno

La regulación de la tasa de beneficio “normal”

Ingresos regulados IT(pTR) = pTR q(pTR)

Costes reconocidos CT = wL + rKa

Max B = IT – wL – rK sujeto a (IT-wL-rKa) / Kp = s

Es una regulación de precios óptimos con información limitada. Cierto margen de discrecionalidad

No hay incentivos al control de costes reconocidos (“pass-through”)

Efecto Averch-Jhonson a la sobrecapitalización

El efecto del retraso en la revisión de tarifas

Por otra parte, si el regulador sabe que la empresa ha reducido costes obligará a trasladar esa reducción de costesa precios para que, de esa forma, se beneficien los consumidores. En esta situación la empresa tampoco tieneincentivos para innovar y reducir costes, porque sabe que no se podrá beneficiar de sus esfuerzos.

Este problema de incentivos de la empresa regulada puede resolverse complementando la regulación con unmecanismo de participación de la empresa en los beneficios derivados de la reducción de costes. Se trataría de repartirlos efectos de la reducción de costes (y de la innovación) entre la empresa y los consumidores. Los consumidores nose beneficiarían de una reducción de precios tanto como podrían hacerlo a corto plazo; pero a cambio, la empresatiene incentivos para buscar reducciones de costes y para mejorar el servicio público a largo plazo.

3º.- La regulación de la tasa de beneficio normal sobre los capitales invertidos por la empresa puede llevar a quela empresa privada que opera el monopolio se haga intensiva en capital; es decir, se sobrecapitalice. A este efectose le conoce como “Efecto A-J”, que hace referencia a los economistas (H. Averch y L. Johnson) que señalaronesta posible sobrecapitalización.

Una tasa demasiado alta de beneficio puede llevar a los gestores de la empresa privada regulada a elegir unacombinación de factores intensiva en capital, ya que cuanto más alto sea el valor de los activos inmovilizadosmayores serán los beneficios de la empresa. En definitiva, se estaría subvencionando al capital frente al empleode mano de obra.

En un trabajo publicado en 1962, Averch y Johnson encontraron que las empresas reguladas elegían demasiadocapital en relación a los otros inputs (trabajo). El resultado es que la empresa no minimiza costes (trabaja concostes elevados) y, por tanto, es ineficiente. La idea clave en que se apoya este efecto es que al depender losresultados de la empresa de la tasa de beneficio sobre los activos, la empresa tenderá a sustituir otros inputs (porejemplo, trabajo) por capital. Matemáticamente el problema para la empresa consiste en maximizar su beneficiosujeto a la restricción de la tasa de retorno que le fija el regulador.

¿Qué evidencia empírica existe del efecto A-J? Se han hecho numerosos estudios econométricos, principalmentepara el sector eléctrico, para contrastar empíricamente esta predicción. Los resultados han sido mixtos.

¿Se podrían encontrar algunos efectos positivos del sesgo hacia la sobrecapitalización de las empresas reguladasde servicios públicos?. Algunos economistas creen que los hay. Esta creencia se basa en que, para la mayoría delas industrias reguladas, el cambio técnico tiene lugar a través de la sustitución de trabajo por otros inputs. Porejemplo, en telefonía los equipos automáticos sustituyen a muchos operadores manuales. De aquí que se puedasostener que el efecto A-J es una vía para estimular la innovación.

4º.- El paso del tiempo y algunos eventos externos (crisis energética de 1973 y 1978) pueden hacer necesariomodificar de forma frecuente la tasa de beneficio normal y, por lo tanto, los precios que el regulador debe fijar ala empresa regulada. Sin embargo, por diversos motivos, los Gobiernos pueden retrasar la modificación de la tasade beneficio y de los precios. A este efecto se le denomina “retraso del regulador”.

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Este problema es especialmente grave en épocas de gran inflación o de elevación de costes. La consecuenciaparece ser un “embolsamiento” de precios que puede llevar a al empresa regulada a reducir el nivel deproducción o, lo que es más frecuente, a reducir la calidad del servicio o, en último término, a abandonar laactividad.

Este retardo del regulador ocurre, especialmente, en aquellos casos en los que no existe una verdadera agenciareguladora que sea independiente, tanto de la empresa como de los gobiernos. Por lo tanto, este retardo estárelacionado con los incentivos que tienen los reguladores para actuar de forma eficiente. Es esencial que losreguladores tengan un interés activo en la eficiencia de las empresas reguladas.

En los últimos años ha existido un fuerte movimiento, también en España, a crear agencias reguladorasindependientes de los gobiernos que estén implicadas de forma directa en la eficiencia con que funcionan lasempresas reguladas. Un ejemplo es la Comisión Nacional de la Energía. Otro, la Comisión del Mercado de lasTelecomunicaciones o la Comisión Nacional del Mercado de Valores. Para garantizar la independencia, losmiembros que forman parte del organismo regulador deberían ser nombrados por periodos largos de tiempo y laagencia debería contar con ingresos propios.

5º La regulación de la tasa de beneficio puede dar lugar a actividades de búsqueda de rentas (Rent SeekingActivity) por parte de los regulados y a la “captura del regulador”.

El margen de discrecionalidad que hemos visto tiene el regulador a la hora de fijar la tasa de beneficio constituyeun incentivo muy fuerte para que la empresa regulada “invierta” recursos en “capturar” al regulador yconvencerle de que fije tasas de beneficio alto para la empresa.

SUBASTA DE LA CONCESIÓN PARA EXPLOTAR EL MONOPOLIO NATURAL

Si una industria tiene características de monopolio natural, la eficiencia económica requiere que exista una solaempresa que provea esa actividad. El problema es, entonces que la empresa podría abusar de su posición demonopolio y cargar precios mayores que los de eficiencia, a la vez que producir una cantidad menor. La regulaciónde la tasa de beneficio era hasta hace poco, la solución más frecuente para intentar conciliar las ventajas de tenerun sólo suministrador con los posibles peligros de comportamiento monopolista de la empresa.

Sin embargo, existen otras soluciones. Una de ellas es que el gobierno subaste la concesión para operar elmonopolio, otorgando la licencia a aquella empresa que ofrezca los menores precios y se comprometa agarantizar unos determinados estándares de calidad que se fijan en las condiciones de la subasta. Esta soluciónha sido defendida por el economista Harold Demsetz como más ventajosa que la regulación. Para que esteprocedimiento sea eficiente es necesario garantizar la competencia ex-ante y la competencia ex-post. Si sepresenta a la subasta un número suficiente de empresas entonces podemos decir que existe competencia ex-anteque garantiza que el precio ofrecido es el que más se acerca a los precios de eficiencia. Si, por otro lado, la licenciase da para un período de tiempo determinado, transcurrido el cual se vuelve a subastar la concesión, se garantizaademás la existencia de competencia ex-post.

La idea básica de esta solución al problema del monopolio natural es que si existe suficiente número de empresasque participan en la subasta, la doble competencia ex-ante y ex.post garantizan que las empresas se veanobligadas a ofrecer precios de eficiencia. La subasta se convierte así en una alternativa a la regulación para obligara las empresas a revelar sus costes. Si así fuese, el precio de la empresa ganadora debería ser -o acercarse mucho-al coste medio. La subasta permitiría elegir a la empresa que ofrezca el coste medio y el precio menores.

Problemas que plantea el método de subasta de la concesión

A pesar de las bondades que el economista Harold Demsetz atribuye al método de subasta, se plantean algunosproblemas tanto en relación con la eficiencia (competencia ex-ante), o con el período de vigencia de la concesión(competencia ex-post).

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El supuesto básico necesario para que la subasta sea eficiente es que no exista colusión entre las empresas queparticipan en la subasta para ponerse de acuerdo en los precios a ofrecer para hacerse con el monopolio. Siexistiese colusión, la subasta sería un método ineficiente.

Con respecto a los precios ofrecidos por las empresas hemos partido del supuesto de que es razonable esperarque los precios ofrecidos por las empresas se acerquen a sus costes medios. Pero, como ya sabemos, los preciosmedios no son precios óptimos o de eficiencia por estar fijados de acuerdo con el coste medio y no con el costemarginal. Podría pensarse en hacer ofertas con tarifas más complejas, aunque entonces la valoración de lasmismas por parte de las autoridades sería compleja.

Problemas relacionados con la duración de la concesión: el problema de los “costes enterrados”

Los problemas que plantea el método de subasta en relación con el período de tiempo para el que se otorga laconcesión son más complejos. Supongamos que la concesión afecta a un servicio que exige grandes inversionesen activos específicos, como son las líneas de alta tensión en el caso de la electricidad o las tuberías quetransportan el gas a los hogares. En la medida en que estos activos sólo pueden utilizarse para el desarrollo deesa actividad y para ninguna otra, decimos que constituyen costes enterrados porque son irrecuperables en elsupuesto de que la empresa abandone la actividad.

Si se otorga la concesión para explotar el monopolio natural por un período inferior a los plazos de amortizaciónnormal en este tipo de inversiones, entonces pueden ocurrir dos situaciones problemáticas, según que lapropiedad de los activos sea pública o de la empresa que ha obtenido la concesión. Veamos ambos casos.

A) Problemas que aparecen cuando la propiedad de los activos es pública

Si los activos son de propiedad pública, la empresa privada que ha obtenido la concesión puede no tenerincentivos para utilizar eficientemente ese equipo, provocando con ello su deterioro antes de que hayan sidoamortizados. Para evitar este problema es necesario que los propietarios del servicio -gobiernos central,autonómico o local- compartan el riesgo con la empresa concesionaria.

Un problema distinto que se presenta también cuando la propiedad de los activos es pública es el caso de que laactividad a desarrollar incorpore tecnologías de producción o gestión muy especializadas. En este caso la empresaque ha obtenido la primera concesión tiene una ventaja comparativa sobre las demás empresas en las siguientessubastas. La empresa ganadora de la primera subasta tiene ventajas derivadas del aprendizaje adquirido en el usode las tecnologías de producción y gestión de ese servicio. Si es así, el grado de competencia ex-post queintroduce el mecanismo de subasta se ve muy mermado.

B) Problemas que aparecen cuando la propiedad de los activos es de la empresa privada

Si los activos específicos que son necesarios para desarrollar la actividad sometida a subasta son de propiedadde la empresa ganadora de la subasta, las empresas tenderán a incorporar en los precios que ofrecen en lasubasta la cobertura del riesgo de tener que hacer grandes inversiones, sin tener la seguridad de que en lasegunda y subsiguientes subastas no se les renueve a ellas la concesión. Esto puede hacer que los preciosofertados por las empresas que participan en la subasta sean demasiado altos, con la consiguiente pérdida debienestar para los consumidores.

Una solución a este tipo de problemas es procurar que los períodos por los cuales se concede la explotación delmonopolio se acerquen a los períodos de amortización normales de los activos específicos. Pero este período, enel caso de actividades como la amortización de una central eléctrica, es muy largo. Estos períodos largos de laconcesión hacen desaparecer, de hecho, las ventajas de la competencia ex-post

Problemas relacionados con la búsqueda de rentas (Rent Seeking Activity)

Un tipo de problema diferente a los mencionados hasta ahora surge cuando tenemos en cuenta que las empresasque compiten en la subasta para hacerse con la concesión no sólo compiten en precios. También lo hacen enrelación con otras variables, como la calidad u otros atributos del servicio prestado. Si es así, la empresa ganadora

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no es necesariamente la que ofrece el precio más barato. La autoridad u organismo que otorga la concesión tieneen este caso un margen mayor de discrecionalidad a la hora de evaluar quien es la empresa que ofrece las mejorescondiciones -y no sólo de precio- para quedarse con el servicio.

Esta mayor discrecionalidad permite a la agencia o autoridad concesionaria perseguir intereses propios distintosdel bienestar de los consumidores. Así, a las autoridades les puede convenir maximizar los ingresos obtenidos enla subasta ya que, de esa forma, no necesitarán aumentar los ingresos fiscales o disminuir el gasto público y, portanto, tienen más probabilidades de ser reelegidos. Si es así, las empresas competirán en aspectos que puedenreducir el bienestar de los consumidores pero aumentan sus posibilidades de ganar en la subasta. Las empresas,para ganar en la subasta pueden ofrecer a los gobiernos ciertos pagos, o pueden ayudar financieramente lacampaña electoral de los políticos que tienen la competencia para decidir el resultado de la subasta. Estasactividades de las empresas dan lugar a las llamadas actividades de búsqueda de rentas (Rent Seeking Activity).

Tales actividades pueden reducir el bienestar de los consumidores. Para comprobarlo, supongamos que la empresaque quiera ganar la subasta tiene que pagar al organismo que decide la concesión un porcentaje anual sobre lafacturación de la empresa como comisión para quedarse con la licencia.

En este caso, las empresas no compiten con un precio igual o inferior al coste medio. Para poder ganar unbeneficio normal, las empresas tienen que cargar un precio más alto que el que corresponde a sus costes, de talforma que incorpore la comisión que han de pagar para quedarse con la concesión. Supongamos que tiene quepagar al organismo concesionario un x % sobre su facturación. Los ingresos de la empresa son entonces:

Ingresos empresa = D(p) (1-c) siendo D(p) la curva de demanda

La curva de demanda efectiva a la que se enfrenta la empresa concesionaria es D(p)(1-x). Si la competencia entrelas empresas que participan en la subasta es en base a los costes medios, el precio que tenderá a pagar laempresa ganadora será superior al precio óptimo de segundo orden. Este mayor precio a pagar por el consumidorcomo consecuencia de la búsqueda de rentas provoca una pérdida de bienestar para los consumidores.

COMPETENCIA POR COMPARACIÓN (YARDSTICK COMPETITION)

Una alternativa distinta a la regulación y a la subasta que pueden utilizar los gobiernos para obligar a lasempresas que explotan actividades relacionadas con monopolios naturales a revelar sus verdaderos costes es elpropuesto por un movimiento reciente y original que se apoya en la idea de competencia por comparación(yardstick competition).

La idea central de esta alternativa es muy simple. Supongamos que hay “n“ empresas en el sector y que elregulador utiliza como costes reales de la n-empresa la media de los costes declarados por el resto de las n-1empresas que compiten en esa misma actividad. Suponemos, además, que no existen comportamientos colusivos.En este caso, la empresa enésima (n) no sacará ningún beneficio propio si declara al regulador costes más altosque los que realmente tienen. Si declara mayores costes que los reales lo que estará haciendo es beneficiar alresto de empresas competidoras, pero no a ella misma. Esto es debido a que los costes declarados por la n-empresa contribuyen a formar los precios de las n-1 restantes, pero no sus propios precios.

La bondad de este procedimiento de competencia por comparación para obligar a las empresas a revelar suscostes depende crucialmente de dos condiciones. En primer lugar, que exista un número suficiente de empresassimilares dentro del mismo sector de actividad para poder hacer comparaciones. En segundo lugar, que no existacomportamiento colusivo entre ellas para engañar al regulador, declarando todas ellas costes medios superioresa los que realmente tienen.

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TENDENCIAS ACTUALES DE LAS REFORMAS REGULATORIAS

En los últimos años las políticas públicas han venido aplicando cada vez más mecanismos del tipo subasta o decompetencia por comparación para obligar a las empresas a revelar sus costes reales. Pero el hecho es que laregulación de la tasa de beneficio continua siendo el procedimiento más utilizado para hacer frente al problemadel monopolio natural.

Pero también en este campo los cambios son importantes. Las reformas regulatorias que se están llevado a caboen los esquemas regulatorios en muchos países tienen dos orientaciones básicas:

Por un lado, las reformas regulatorias persiguen que los precios de los servicios regulados respondan a loscostes marginales.

Por otro, las reformas regulatorias se orientan a separar dentro de cada industria regulada aquellas actividadespotencialmente competitivas de aquellas en que predomina el componente de monopolio natural.

Como hemos dicho anteriormente, existe una tendencia general en las reformas regulatorias llevadas a cabo enlos últimos años a buscar procedimientos de regulación que permitan fijar precios cercanos a los de eficiencia, esdecir, a los costes marginales. Hasta hace poco y, en muchos casos, los consumidores pagan precios fijos por losbienes o servicios suministrados por las empresas de servicios públicos, independientemente de que se produzcancambios en la cantidad demanda y en los costes marginales de las empresas.

Sin embargo, en los últimos años se ha puesto en marcha un fuerte movimiento de reforma de la regulación queconsiste en regular precios que tenga en cuenta las diferencias en la demanda de los consumidores a lo largo deldía o durante un período determinado.

Este movimiento busca utilizar una estructura de precios diferenciados que estén basados en las variaciones queexperimenta el coste marginal según el nivel de demanda de cada momento. El coste marginal de suministrar ciertosbienes puede aumentar en los momentos de máxima demanda y disminuir en los momentos en que la demanda cae.Los precios que se cobran a los consumidores deberían recoger estas variaciones temporales. Esto es lo que se hacecon las tarifas nocturnas de electricidad que son más bajas que las tarifas cobradas durante el día, porque los costesmarginales son más elevados durante el día, cuando la demanda es mayor, que durante la noche, cuando la demandacae. Para incentivar cambios de los consumidores orientados a aumentar la demanda nocturna, las empresasdeberían utilizar una estructura de precios que incentive a los consumidores a variar su comportamiento. Lo mismose podría hacer con los peajes de las autopistas. Es evidente que el coste marginal de suministrar un viaje más noes el mismo a lo largo de los días de la semana. Las empresas concesionarias podrían aplicar una estructura de tarifasdiferenciadas, establecida de acuerdo con el coste marginal de utilizar la autopista en cada momento, de tal formaque los consumidores utilizasen más la autopista cuando el coste marginal es menor (menor congestión).

Estos ejemplos nos dicen que la principal tarea de la agencia reguladora debería ser la fijación de los precios quepuede cobrar la empresa privada regulada de acuerdo con los costes marginales de suministrar el servicio en cadamomento. Un aspecto esencial a tener en cuenta por la agencia reguladora es la información que necesita parapoder llevar a cabo la regulación. La elección del método concreto de regulación debe hacerse teniendo en cuentael coste y la posibilidad de obtener esta información.

Otra tarea importante de la agencia reguladora debería ser la fijación de la estructura correcta de precios a aplicarpor la empresa a los consumidores. Pero, normalmente, las agencias reguladoras dedican muy pocos esfuerzos aesta tarea, aun cuando la evidencia señala que las empresas reguladas aplican importantes discriminaciones deprecios a los consumidores, tanto entre diferentes tipos de consumidores (en el caso de la electricidad se cobranprecios distintos si el consumo es industrial, comercial, o doméstico), como a un mismo consumidor (tarifasdistintas de electricidad según el horario de consumo, tarifas del agua según niveles de consumo). ¿A quéresponde esta práctica de discriminación de precios por parte de las empresas reguladas? Es difícil saberlo conexactitud. En general, tiene poco que ver con la eficiencia económica (es decir, con el coste marginal desuministrar el servicio a los distintos consumidores). Está más relacionado con algún criterio explícito o implícitode justicia o equidad (a las familias numerosas, a los jubilados, a los jóvenes). De hecho, esta discriminación deprecios entre distintos consumidores constituye una vía indirecta para redistribuir renta entre diferentes colectivossociales. Una redistribución “oculta”, que no va vía impuestos y gasto público.

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En algunas ocasiones, las agencias reguladoras intentan evitar que las empresas practiquen una indebidadiscriminación de precios entre diferentes consumidores que, en general, perjudica al consumo de las familias enrelación con otros consumidores. Para ello, el regulador, debe intentar que los precios que la empresa cobra a losdiferentes consumidores cubran los costes de suministrarles el servicio a cada uno de ellos. Sin embargo, esteprocedimiento plantea problemas debido a que una parte importante del coste del servicio suministrado por losmonopolios naturales son costes fijos comunes. Así, en el caso de la electricidad, las líneas de alta tensión quetransportan la electricidad desde las centrales a los núcleos de consumo se utilizan tanto para el suministro a lasindustrias como para el consumo doméstico. Aunque se pueden utilizar normas de contabilidad para distribuir elcoste de esas líneas entre los diferentes consumidores (por ejemplo, en función del consumo anual de cada unode ellos), no existe una norma establecida para hacerlo.

La regulación de la tasa de beneficio constituye, como hemos dicho reiteradamente, el procedimiento másutilizado para enfrentarse al problema del monopolio natural. No constituye, sin embargo, un método para fijarprecios óptimos. Los reguladores no tienen como objetivo principal la búsqueda de la eficiencia económica (precio= coste marginal). Su objetivo se dirige más bien a establecer una estructura de precios que no sea excesivamentediscriminatoria y que permita a la empresa cubrir sus costes totales y ganar una tasa de rentabilidad normal porlos capitales invertidos.

A pesar de estos problemas, las agencias reguladoras deben seguir buscando esquemas de precios quepromuevan la eficiencia económica (precios = costes marginales). Esta es la finalidad de muchos de los procesosde liberalización y reforma regulatoria que se están llevando a cabo en nuestras economías.

Una forma de conseguir este objetivo es mediante la separación de actividades dentro de cada industria, entreaquéllas que potencialmente pueden funcionar de forma competitiva y aquellas otras que tienen un fuertecomponente de monopolio natural. Esta separación se apoya en el hecho de que no todas las actividades queforman parte de una actividad de monopolio natural tienen esa característica, sino que existen algunas quepueden funcionar como mercados competitivos. Así, en el caso de la industria eléctrica es posible separar cuatroactividades diferenciadas: la producción, el transporte, la distribución y la comercialización de electricidad. Eltransporte de electricidad, a través de la red de alta tensión, es claramente una actividad de monopolio natural.Pero las otras tres actividades pueden funcionar en régimen de competencia. Las reformas del sector eléctrico quese están llevando a cabo en España y otros países se basan en esta separabilidad de actividades dentro de cadauna de las industrias de los servicios públicos de red. Esa misma tendencia es la que se sigue en las reformas dela industria de telecomunicaciones, del gas o del transporte ferroviario.

Al poder separar las actividades, la tarea del regulador se simplifica. En aquellas actividades que pueden funcionarde forma competitiva, como la producción de electricidad, la competencia entre las diferentes empresasproductoras obliga a que los precios respondan a los costes marginales. El regulador, en estos casos, debegarantizar que se respetan las condiciones de competencia.

PROBLEMAS QUE SE PLANTEAN AL REGULADOR EN LAS ACTIVIDADES RELACIONADOS

CON LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE RED

El caso típico de regulación se produce cuando la empresa que desarrolla la actividad de monopolio natural esuna empresa privada (como el caso de Gas Natural o Telefónica) y esta empresa es controlada por un organismoo agencia reguladora creada por el gobierno para ejercer esa función (como la Comisión Nacional de Energía ola Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones). Los sujetos básicos del proceso regulador son, por tanto, laempresa privada regulada y la agencia reguladora o regulador. La regulación eficiente se enfrenta a una serie dedificultades derivadas del distinto grado de información entre regulador y regulado y de las dificultades que tieneel regulador para controlar el comportamiento de la empresa regulada. Esas dificultades dan lugar al llamadoproblema de agencia.

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La regulación eficiente de los servicios públicos de red (electricidad, gas, telecomunicaciones, transportes) seenfrenta a tres tipos de problemas cruciales:

Definir con precisión el objetivo que se persigue con la regulación

Valorar con precisión la información necesaria para aplicar el mecanismo regulador

Buscar la compatibilidad de incentivos del mecanismo regulador elegido

DEFINIR CON PRECISIÓN EL OBJETIVO DE LA REGULACIÓN

El objetivo generalmente aceptado para la regulación es la mejora del bienestar de los consumidores. En un marcode análisis de equilibrio parcial, la mejora del bienestar se identifica con la maximización del excedente total, yéste, a su vez, con la disminución de costes de producción de la empresa regulada (eficiencia productiva). Si lareducción de costes se transmite a los precios, los consumidores verán aumentado su excedente y su bienestar.

En ocasiones, la regulación persigue otros objetivos. Así, en el caso de la regulación del sistema financiero esfrecuente que los reguladores persigan, además de la reducción de precios, un determinado nivel de solvencia delas instituciones financieras.

Pero, sea cual sea el objetivo u objetivos perseguidos por la regulación, lo esencial es que las autoridades públicasformulen con precisión los objetivos que debe perseguir la agencia reguladora. En la medida de lo posible, esconveniente que esos objetivos sean cuantificables, al fin de comprobar mejor la eficacia de la regulación. En estecaso, la técnica reguladora se planteará como un problema de máximización de una función objetivo.

Sin embargo, no es frecuente que las autoridades se comporten de esa forma y definan con precisión los objetivosde la regulación. Lo normal es que el objetivo del regulador se formule en términos tales como “fijar preciosjustos” a los servicios regulados. La ambigüedad de ese concepto abre un campo amplio a la discrecionalidad delregulador y a las actividades de búsqueda de rentas mediante la captura. Y por tanto, a la ineficiencia de laregulación.

VALORAR LA INFORMACIÓN NECESARIA PARA PONER EN PRÁCTICA EL MÉTODO DE REGULACIÓN ELEGIDO

Toda regulación requiere que el organismo regulador disponga de la información necesaria para poner en prácticael método de regulación elegido. Así, la regulación de un monopolio natural exige tener información sobre loscostes del monopolio, tanto si se trata de fijar los precios como de fijar la tasa de beneficio.

Una economía de mercado se caracteriza por la dispersión de la información. Cada consumidor sólo conoce suspreferencias y su renta. Cada empresa sólo conoce su tecnología. El regulador tendrá que obtener la informacióndirectamente de los agentes. Y éstos tienen incentivos para no suministrar información correcta. Estas asimetríasde información entre los diferentes agentes que participan en el proceso regulador dan lugar al llamado problemade agencia.

A la vista de esta situación, el regulador se enfrenta con dos problemas a la hora de elegir la técnica de regulacióna aplicar:

Problema de eficiencia informativa: la regulación aplicada ha de ser la que requiera el menor nivel deinformación posible.

Problema de revelación correcta de información: como la información ha de obtenerse directamente dela empresa regulada, ésta tiene incentivos para revelar información incorrecta que lleva al regulador a adoptardecisiones que favorezcan a la empresa.

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COMPATIBILIDAD DE INCENTIVOS ENTRE REGULADOR Y REGULADO

El regulador y la empresa regulada persiguen objetivos distintos. La empresa tratará de aumentar sus beneficios,y el regulador tratará de aumentar el excedente del consumidor. Este hecho, y el que el regulador no puedeobservar directamente el efecto de sus decisiones sobre la empresa regulada, plantean un problema decompatibilidad de objetivos entre regulador y regulado.

La búsqueda de la compatibilidad de objetivos significa que la agencia reguladora ha de considerar beneficiosoque tanto ella como la empresa regulada persigan los mismos objetivos. La manera de conseguirlo es haciendoque la empresa regulada participe de los beneficios conseguidos con la regulación. Si la regulación persigue lareducción de costes, el regulador ha de permitir a la empresa participar del resultado de su esfuerzo paraconseguir ese objetivo. Si la empresa no se beneficia en absoluto de los resultados de sus esfuerzos orientados ala reducción de costes, la regulación no funcionará porque la empresa no tendrá ningún incentivo para hacer eseesfuerzo. Pero, en el caso opuesto, si la empresa se apropia de todos los beneficios derivados de la reducción decostes, entonces la sociedad no se beneficiaría para nada de la regulación. Existe, por tanto, una relación desustituibilidad entre el objetivo del regulador (maximizar el excedente social) y el de la empresa regulada(aumentar su beneficio).

Esta relación de sustituibilidad entre objetivos del regulador y del regulado plantea un problema que en laliteratura económica se conoce como regulación prudencial. Con este término nos referimos a la necesidad debuscar un equilibrio entre ambas posiciones. Un ejemplo de este tipo de problema lo plantea la legislación depatentes. Si no existe protección del derecho de patentes y cualquiera pudiese copiar una innovación que a otraempresa o agente económico le ha costado muchos recursos, entonces no se incentivaría la innovación. Pero si laprotección concedida a la patente es por un período demasiado prolongado, entonces puede ocurrir que losbeneficios de esa innovación tarden mucho en difundirse y en beneficiar a la sociedad. El objetivo de la regulaciónprudencial u óptima es lograr un equilibrio entre esos dos objetivos.

RESUMEN, CONCEPTOS FUNDAMENTALES, Y BIBLIOGRAFÍA

RESUMEN

En esta lección hemos abordado el análisis de los problemas que plantea a la política pública la existencia deactividades económicas con características de monopolio natural. Entre las actividades de monopolio natural másimportantes están muchos de los servicios públicos económicos de red: agua, electricidad, gas,telecomunicaciones o ciertas actividades relacionadas con los transportes.

En este tipo de actividades la competencia no es la solución más eficiente desde el punto de vista social. Comose trata de actividades con rendimientos crecientes a escala, conviene que exista una o muy pocas empresas quepuedan aprovechar las ventajas derivadas de la reducción de costes marginales y medios que se produce cuandoaumenta la producción de esos servicios. De ahí que los gobiernos desarrollen diferentes políticas orientadas aconciliar, por un lado, las ventajas de costes de tener una sola empresa en la industria con el peligro, por otrolado, de que esa empresa abuse de su situación monopolista. Para ello, los gobiernos utilizan diversas técnicas.La más utilizada es la regulación.

En los últimos años la mayoría de los gobiernos están llevando a cabo profundas reformas en la forma de regularesos servicios públicos. En general, esas reformas se orientan a mejorar la eficiencia económica. Eso significaconseguir que los precios pagados por los consumidores de los servicios públicos respondan a los costesmarginales de suministrar esos bienes. Una de las vías a través de las que actúan esas reformas es a través de laseparación, dentro de cada industria de las actividades que constituyen realmente un monopolio natural deaquellas otras actividades que pueden funcionar de forma competitiva.

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CONCEPTOS BÁSICOS

Regulación económica, Industria regulada, Economías de escala

Monopolio natural, Servicios públicos de red

Monopolio permanente y temporal

Tarifas cruzadas

Precios óptimos, Tasa de beneficio normal, Tarifas de doble tramo

Efecto A-J, Competencia por comparación

Retraso del regulador, Actividades de búsqueda de rentas

Captura del regulador, Problemas de agencia

Eficiencia informativa, Regulación prudencial

¿QUÉ HEMOS APRENDIDO?

Conocer el dilema que plantea el monopolio natural a la sociedad y a la política pública

Analizar y aplicar el concepto de las economías de escala en la producción

Distinguir entre monopolio natural y legal, y entre monopolio natural temporal y permanente

Conocer la regulación óptima de precios: de primer orden, de segundo orden, de tarifas de doble tramo, y detarifas múltiples

Analizar los problemas de los diferentes mecanismos de regulación de precios en la práctica: la regulaciónbasada en costes y la regulación con incentivos.

Comparar la regulación con la desregulación, la concesión competitiva de servicios públicos y con la empresapública

CUESTIONES PARA LA AUTOEVALUACIÓN

¿Cuando decimos que el monopolio natural es temporal y cuándo decimos que es transitorio?

¿Qué son las tarifas cruzadas o subvenciones cruzadas de un monopolio?

¿Qué entendemos por obligación de servicio universal?

¿Cuándo es mejor no hacer nada ante el problema del monopolio natural?

¿Qué es la regulación de precios óptima de primer orden?

¿Qué problema generan los precios óptimos de primer orden?

¿Cuáles son los precios óptimos de segundo orden?

¿Qué tarifas no lineales óptimas permitirían alcanzar el óptimo de primer orden y a la vez evitar las pérdidasdel monopolio natural?

¿Por qué los reguladores que no son capaces de fijar tarifas óptimas fijar precios orientados a costes deacuerdo a una tasa de rentabilidad normal?

¿Tiene una empresa regulada a través de una tasa de retorno normal incentivos a la reducción de costes?

¿Qué tipo de regulaciones de precios incorporan incentivos a la reducción de costes?

¿Cuando el concurso ex-ante por la concesión del servicio es una alternativa mejor a la regulación de precios?

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