Escrito Nº : Cuaderno : Sumilla : SEÑORA PRESIDENTA DEL ...

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ESTUDIO CASTILLO & GRÁNDEZ Plaza de la Bandera 125 – Cod. Postal 15083 – Perú

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Escrito Nº : 1 Cuaderno : Principal Sumilla : Demanda de

inconstitucionalidad contra la Ley 30904 y conexa

SEÑORA PRESIDENTA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:

El Ilustre Colegio de Abogados de Sullana, debidamente representado por su Decano Dr. Felix Javier Silva Coloma, identificado con DNI 03611601; conjuntamente con el Ilustre Colegio de Abogados de Cajamarca, debidamente representado por su Decano el Dr. Hugo Miguel Muñoz Peralta, identificado con DNI 40593893; ambos con domicilio procesal en Plaza de la Bandera 125, distrito de Pueblo Libre, departamento de Lima; a usted decimos lo siguiente:

I. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y DELIMITACIÓN DEL PETITORIO Al amparo de lo dispuesto en el artículo 203.8 de la Constitución Política del Perú, el Ilustre Colegio de Abogados de Sullana, conjuntamente con el Ilustre Colegio de Abogados de Cajamarca, presentan demanda de inconstitucionalidad dirigida contra la Ley N° 30904, Ley de reforma constitucional, y contra la Ley N° 30916, Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia, en calidad de norma conexa, a fin de que se declaren inconstitucionales las disposiciones referidas al proceso de ratificación y al mecanismo de evaluación parcial del desempeño de jueces y fiscales, que fueron incorporadas al artículo 154.2 del texto constitucional.

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En tal sentido, se solicita al Tribunal Constitucional que, sobre la base de los argumentos expuestos en la presente demanda, declare la inconstitucionalidad de las referidas disposiciones por las siguientes razones de forma y fondo:

a. Por la forma: Las disposiciones que prevén y regulan la ratificación y la evaluación parcial del desempeño de jueces y fiscales vulneran el artículo 32 de la Constitución, en la medida que fueron aprobadas mediante un referéndum recaído en una Ley de reforma constitucional que conllevaba serias disminuciones del estatus y del contenido mínimo del derecho de todo ciudadano a ser juzgado por un juez independiente e imparcial (artículo 8.1 de la Convención Americana de Derecho Humanos y artículo 139.3 de la Constitución).

b. Por el fondo: Las disposiciones que prevén y regulan la ratificación y la evaluación parcial del desempeño de jueces y fiscales son contrarias a la Convención Americana de Derechos Humanos, al contravenir el artículo 8.1 de dicho tratado internacional y, al mismo tiempo, vulneran los artículos 139.2 y 146.1 de la Constitución al afectar el principio de independencia judicial, así como el artículo 146.2 de la Constitución al agredir la garantía de inamovilidad judicial. La vulneración de los principios de independencia e inamovilidad judicial acarrea, a su vez, la afectación del artículo 43 de la Constitución, que reconoce el principio democrático y la división de poderes, así como del artículo 139.3 de la Constitución que reconoce el derecho fundamental a la tutela procesal efectiva y debido proceso. Finalmente, en particular la disposición constitucional que regula la evaluación parcial de desempeño vulnera el principio de autogobierno judicial consagrado en los artículos 138, 143 y 144 de la Constitución, y la competencia exclusiva de la Academia de la Magistratura, asignada en el artículo 151 de la Constitución.

II. PLAZO PARA INTERPONER LA DEMANDA La demanda de inconstitucionalidad es presentada dentro del plazo de seis años de publicadas las leyes cuestionadas. Así:

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a. La Ley N° 30904 se publicó en el diario oficial El Peruano el día 10 de

enero de 2019; y,

b. La Ley N° 30916 se publicó en el diario oficial El Peruano el día 19 de febrero de 2019.

III. DISPOSICIONES NORMATIVAS CUESTIONADAS Y PRINCIPIOS

CONSTITUCIONALES VULNERADOS

III.1. LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS CUESTIONADAS III.1.1. De la Ley Nº 30904 Artículo Único: Modifícanse los artículos 154, 155 y 156 de la Constitución Política del Perú en los términos siguientes: “Artículo 154.– Son funciones de la Junta Nacional de Justicia: (…) 2. Ratificar, con voto público y motivado, a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años; y ejecutar conjuntamente con la Academia de la Magistratura la evaluación parcial de desempeño de los jueces y fiscales de todos los niveles cada tres años seis meses. Los no ratificados o destituidos no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público. (…)” III.1.2. De la Ley Nº 30916 Título II Capítulo II: De la potestad de ratificación: Artículos 35, 36 y 37. Capítulo III: De la potestad de evaluación parcial de desempeño: Artículos 38, 39 y 40. III.2. LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES VULNERADOS Las disposiciones cuestionadas vulneran los siguientes preceptos de la Constitución Política del Perú:

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Artículo 32.– (…) No pueden someterse a referéndum la supresión o la disminución de los derechos fundamentales de la persona (…). Artículo 43.– La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana (…). Artículo 138.– La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes. (…). Artículo 139.– Principios de la Administración de Justicia. Son principios y derechos de la función jurisdiccional: (…) 2. La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. (…). 3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Artículo 143.– El Poder Judicial está integrado por órganos jurisdiccionales que administran justicia en nombre de la Nación, y por órganos que ejercen su gobierno y administración. (…) Artículo 144.– El Presidente de la Corte Suprema lo es también del Poder Judicial. La Sala Plena de la Corte Suprema es el órgano máximo de deliberación del Poder Judicial. Artículo 146.– (…) El Estado garantiza a los magistrados judiciales: 1. Su independencia. Sólo están sometidos a la Constitución y la ley. 2. La inamovilidad en sus cargos. No pueden ser trasladados sin su consentimiento. 3. Su permanencia en el servicio, mientras observen conducta e idoneidad propias de su función. Artículo 151.– La Academia de la Magistratura, que forma parte del Poder Judicial, se encarga de la formación y capacitación de jueces y fiscales en todos sus niveles, para los efectos de su selección. Así como el siguiente precepto de la Convención Americana de Derechos Humanos:

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Artículo 8.1.– Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial (…). IV. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA

IV.1. ANTECEDENTES: SOBRE EL CONTEXTO POLÍTICO Y SOCIAL DE LA APROBACIÓN DE LA LEY N° 30904 IV.1.1. Reconstrucción histórica de las propuestas de reforma desde el extinto Consejo Nacional de la Magistratura 1. La reforma del extinto Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), promovida en la segunda mitad del año 2018, se dio a partir de los sucesos conocidos como “CNM Audios” y de la difusión de las investigaciones a los llamados “Cuellos blancos del puerto”1. Este contexto permitió reabrir un debate que se encontraba latente y pendiente desde la transición del año 2000: la necesidad de una reforma profunda e integral del sistema de justicia, cuyo intento de reestructuración quedó claramente retratado en el informe del 2004 de lo que fue la CERAJUS2, que desde ese entonces recomendó, entre otros cambios, la eliminación del proceso de ratificaciones de jueces y fiscales.

1 Una investigación fiscal a los integrantes de lo que sería una organización criminal que operaba en la Provincia Constitucional del Callao y que terminó involucrando a importantes autoridades judiciales del más alto nivel, incluyendo a varios de los integrantes del CNM. 2 Este intento de reforma se aplicó de forma parcial, incorporándose algunas de las recomendaciones de la CERIAJUS con muy poca incidencia en el sistema de justicia. Entre las propuestas de reforma de la CERIAJUS con relación al CNM se recogían las siguientes: (i) Se constituye en el órgano autónomo encargado de la selección, nombramiento, promoción y régimen disciplinario de todos los jueces y fiscales. (ii) Asume el control externo y permanente de los jueces y fiscales, eliminando el sistema de control interno que está en manos del Poder Judicial y del Ministerio Público. (iii) Elimina las ratificaciones de jueces y fiscales cada siete años, pues, en la práctica, ellas se han convertido en un poder discrecional absoluto, secreto e incuestionable. Disponible en: http://www4.congreso.gob.pe/comisiones/2004/ceriajus/reforma.htm

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2. Los audios interceptados con autorización judicial del 2018 dieron paso a un conjunto de investigaciones que, ante los ojos de la gran audiencia ciudadana, dieron cuenta de una red de favorecimientos que comprometían seriamente a la honorabilidad de los cargos poniendo en evidencia, una vez más, la penetración de mafias en la toma de decisiones del CNM en los concursos y ratificaciones, dos de sus más relevantes funciones. Todo esto generó la renuncia sucesiva de la mayoría de integrantes del CNM hasta que, finalmente, el Congreso de la República emitió la Ley N° 30833, publicada el 28 de julio de 2018, mediante la cual se declaró en emergencia el CNM y se suspendió la vigencia y aplicación de su Ley Orgánica.

3. Desde su creación en 1993, el CNM –tal como fue diseñado mediante el texto constitucional emitido en aquel año– sobrevivió dos décadas y media funcionando como órgano autónomo encargado de la selección, nombramiento y ratificación de jueces y fiscales. Desde el 2016, se inició nuevamente la discusión sobre la posibilidad de plantear reformas a este órgano esencial del sistema de justicia. No obstante, no fue sino hasta que estalló la crisis de corrupción en el 2018 que tanto el gobierno como el Congreso consideraron la urgencia de una reforma. Es así que se presentaron diferentes proyectos de ley a partir de los cuales se elaboraría la propuesta de reforma constitucional cuya aprobación sería decidida por la población a través del proceso de referéndum convocado por el Presidente de la República para diciembre de 2018.

4. En total, fueron discutidos en la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República quince proyectos de ley, de los cuales dos eran del Poder Ejecutivo, uno del Poder Judicial, y los demás de las diferentes bancadas parlamentarias3. La gran mayoría de los proyectos solo hacía referencia a la modificación del artículo 155 y 156 de la Constitución, referidos a la composición del CNM y a los requisitos para ser miembro de este órgano. Por este motivo, en el debate generado en la opinión pública, las propuestas fueron clasificadas entre aquellas que planteaban un modelo judicialista de conformación del CNM, y aquellas que defendían uno

3 Proyectos de Ley 955/2016–CR, 1720/2017 PE, 1786/2017–CR, 1847/2017–CR, 1895/2017–CR, 1902/2017–CR, 1930/2017–CR, 1960/2017–CR, 2902/2017–PJ, 3123/2017–CR, 3125/2017–CR, 3159/2018–PE, 3206/2018–CR, 3239/2018–CR y 3334/2018–CR

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mixto4. Desde que inició la deliberación entre la ciudadanía, el tema de la modificación de las funciones del CNM (reguladas en el artículo 154 de la Constitución) no formó parte del centro de la discusión, dado que lo que principalmente se buscaba era discutir en torno a la forma en que el CNM debía ser reconformado para evitar que se repitan nuevamente los hechos de corrupción reproducidos al interior de este órgano.

5. Tal era la situación que el proyecto de ley del Poder Ejecutivo –uno de los más importantes considerando el contexto político y social del momento–, solo proponía la modificación de los artículos 155 y 156 de la Constitución5. Asimismo, de los doce proyectos promovidos por las diferentes bancadas del Congreso, solo tres planteaban alguna modificación al artículo 154 de la Constitución, y ninguna de estas hacía referencia a la evaluación parcial del desempeño; es más, una de estas propuestas planteaba que se elimine la atribución referida a la ratificación de jueces y fiscales6. Por tal motivo, no

4 El modelo judicialista impulsado por un sector del Congreso, buscaba que la institución esté conformada también únicamente por profesionales del ámbito jurídico que sean representantes del sistema judicial, de los colegios de abogados y de las facultades de Derecho. En contraste, los proyectos que apostaban más por un modelo mixto buscaban mantener el factor multidisciplinario del organismo, cuya conformación –de acuerdo a las propuestas– no debía restringirse a los abogados. Ver: https://elperuano.pe/noticia–la–reforma–del–cnm–y–tres–modelos–estaran–debate–69881.aspx 5 Por un lado, para el proceso de conformación de la institución se proponía que los miembros debían ser “elegidos por concurso público de méritos por una comisión especial, conformada por el presidente del Poder Judicial (…), el fiscal de la Nación; el titular del Tribunal Constitucional, el defensor del Pueblo y el Contralor General de la República”. Por otro lado, en relación con los requisitos para ser miembro se proponía: ser peruano de nacimiento, abogado colegiado con más de treinta años de ejercicio profesional, una intachable trayectoria personal, profesional, democrática, de integridad y respeto a los derechos humanos, así como haber ejercido con solvencia cargos públicos o privados y no tener antecedentes penales o judiciales. Ver: Proyecto de Ley N° 3159/2018–PE emitido el 1 de agosto de 2018. 6 Ver al respecto, el Proyecto de Ley 955/2016–CR que proponía modificar el artículo 154 con el siguiente texto “2. Ratificar a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años. Los no ratificados no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público. (…) 4. Resolver en última y definitiva instancia las impugnaciones interpuestas en los procesos disciplinarios seguidos contra jueces y fiscales de todos los niveles. 5. Custodiar el registro de sanciones disciplinarias de jueces y fiscales de todos los niveles.” Ver también el Proyecto de Ley 3350/2018–CR que proponía modificar el artículo 154 con el siguiente texto “1. (…) Dicho nombramientos requieren del voto público y motivado de cada magistrado además de los dos tercios del número legal de sus miembros. 2. Ratificar (…) en voto público y motivado de cada magistrado. No procede la ratificación automática.” Finalmente, ver el Proyecto de Ley 3334/2018–CR que proponía modificar el artículo 154 con el siguiente texto “2. Aplicar la sanción de destitución, aprobada por mayoría calificada, a los vocales de la Corte Suprema

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queda claro cómo se llegó a determinar, dentro de la Comisión de Constitución y Reglamento, la inclusión de las modificaciones al artículo 154. IV.1.2. El iter legislativo de la reforma: el debido procedimiento legislativo 6. El 17 de setiembre de 2018, la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República aprobó, por mayoría, el Dictamen para la reforma del CNM. Pese a que la mayoría de proyectos no hacía referencia al artículo 154.2 de la Constitución (ni mucho menos a la evaluación parcial del desempeño), en este Dictamen se consideró la modificación de esta disposición a través del siguiente texto:

“Artículo 154.– Son funciones del Consejo Nacional de la Magistratura: (…) 2. Ratificar a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años; y ejecutar conjuntamente con la Academia de la Magistratura la Evaluación Parcial de Desempeño a los jueces y fiscales de todos los niveles cada tres años seis meses”7.

7. Asimismo, el 18 de setiembre de 2018, la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso aprobó, por mayoría, el Dictamen recaído sobre otros siete proyectos de ley presentados en torno a la reforma constitucional del CNM8. Respecto del artículo 154.2, el texto modificatorio aprobado por esta Comisión fue:

“Artículo 154.– Son funciones del Consejo Nacional de la Magistratura: (…) 2. Ratificar a los jueces y fiscales de todos los niveles. La evaluación es permanente y objetiva. Los no ratificados no pueden reingresar al Poder

y fiscales supremos. La resolución final, motivada y con previa audiencia del interesado, es inimpugnable”. 7 El resaltado es añadido. 8 Proyectos de Ley 1720/2017–PE, 2902/2017–PJ, 3123/2017–CR, 3125/2017–CR, 3239/2018–CR y 3159/2018–PE

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Judicial y al Ministerio Público. El proceso de ratificación es independiente de las medidas disciplinarias”9.

El 4 de octubre de 2018, el Congreso de la República emitió al Despacho Presidencial la Ley de Reforma Constitucional sobre la conformación y funciones de la Junta Nacional de Justicia, cuyo texto fue el mismo que había sido aprobado por la Comisión de Constitución y Reglamento.

A. En particular, la cuestión referida a la evaluación parcial de los magistrados introducida en el artículo 154.2 de la Constitución 8. En el Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento, se observa que cuando se analizaron las propuestas presentadas en relación a la modificación del artículo 154.2 de la Constitución, la Comisión justificó la incorporación de la atribución de la evaluación parcial del desempeño únicamente en una afirmación realizada por el entonces Presidente de la Academia de la Magistratura (AMAG). En esta afirmación, el Presidente de la AMAG habría mencionado “la importancia de articular la institución a su cargo con el proceso de selección y nombramiento, a fin de garantizar un proceso formativo continuo con miras a lograr profesionales del derecho probos y con las capacidades [suficientes] para una adecuada administración de justicia”10. Por esta sola razón, sin ninguna otra motivación adicional –según lo que se aprecia en el Dictamen– la Comisión consideró “pertinente modificar el artículo 154.2 incorporando una evaluación parcial, a la mitad del periodo de ratificación (tres años y medio) a todos los magistrados (jueces y fiscales) la misma que sería ejecutada de manera conjunta” entre el CNM y la AMAG, “lo que permitir[ía] articular ambas instituciones con miras a optimizar el proceso formativo y de desarrollo profesional de todos los magistrados”11.

9 El resaltado es añadido. 10 Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento, p. 60. 11 Ibidem.

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B. La intervención del Poder Judicial en el proceso de aprobación de la propuesta de reforma constitucional 9. Por su parte, durante el proceso de deliberación, el Poder Judicial participó en primer lugar, como ya fue mencionado, a través de la presentación de un proyecto de ley12, de fecha 14 de mayo de 2018, mediante el cual planteaba, entre otras modificaciones, la necesidad de eliminar del artículo 154 de la Constitución la función de la ratificación a cargo del CNM. En la sustentación de motivos de esta propuesta, el Poder Judicial deja claro ante el Congreso de la República que la incorporación del proceso de ratificación desde la Constitución de 1993 conlleva una gran afectación a la autonomía e independencia del Poder Judicial. 10. Asimismo, sostiene que esta fórmula de control es “muy extraña en el Derecho comparado”, debido a lo cual “se mantiene el debate sobre su eficacia y concordancia con el sistema jurídico peruano”13. Para demostrar su afirmación presenta un estudio detallado sobre las funciones de los consejos de la magistratura en países como Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, España, Francia, entre otros, que “no cuentan con la figura de la ratificación”, a excepción de México, cuyo Consejo de la Judicatura Federal (que sí está a cargo de ratificar a los jueces) forma parte de su Poder Judicial. Cabe señalar que ninguna de estas razones se discute o responde en el Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento, con lo cual puede afirmarse que se trata de una reforma que, pese a la incidencia directa en la institucionalidad del sistema de justicia, se hizo sin tomar en cuenta la opinión de los propios jueces y fiscales. 11. En efecto, el Poder Judicial tuvo una participación restringida en la deliberación de los proyectos de ley y, desde luego, la postura institucional no fue tomada en cuenta en la aprobación de esta reforma. Si bien la Comisión de Reglamento y Constitución cursó un oficio solicitándole su opinión, únicamente lo hizo en relación al Proyecto de Ley 3159/2018–PE, cuyas propuestas de modificación solo recaían en los artículos 155 y 156 de la Constitución. En tal medida, pese a la gran importancia que tenía la presencia del Poder Judicial en la discusión en

12 Proyecto de Ley 2902/2017–PJ, enviado el 14 de mayo del 2018. 13 Ibidem, p. 19.

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torno a las atribuciones de la Junta Nacional de Justicia (JNJ), la institución no fue consultada. En el Dictamen de la Comisión mencionada se cita que “mediante Oficio Nº 7477–2018–P–PJ, hizo llegar su opinión sobre el Proyecto de Ley (…) con el que coincide”, pero no se menciona alguna otra intervención de esta institución.

12. Finalmente, en el Dictamen se menciona también una opinión que habría sostenido el entonces Presidente del Poder Judicial en relación con la Academia de la Magistratura, respecto de la cual se habría reconocido “su importancia (…) en la mejora del Sistema de Justicia”. La Comisión considera esta opinión, aunque indirectamente, como un aval para asignarle a la nueva JNJ la competencia de ejecutar la evaluación parcial de desempeño a jueces y fiscales14. Sin embargo, siendo esta nueva competencia de vital importancia para el mantenimiento de la independencia y autogobierno del Poder Judicial, debió haberse considerado con mucho mayor escrutinio la opinión del órgano sobre el que recaerían dichas competencias, más aun cuando la ejecución de estas conllevaría fuertes riesgos a su institucionalidad. IV.1.3. El proceso de referéndum y la fórmula consultada 13. El 9 de octubre de 2018, mediante el Decreto Supremo Nº 101–2018–PCM, se convocó a Referéndum Nacional para el 9 de diciembre de ese mismo año. Así, por el lapso solamente de un mes la ciudadanía tendría que formarse opinión en torno a las cuatro preguntas que le serían consultadas para su voto, entre las cuales se incluía la referida a la reforma del CNM en los siguientes términos: “¿Aprueba la reforma constitucional sobre la conformación y funciones de la Junta Nacional de Justicia (antes Consejo Nacional de la Magistratura)?”15. Este Decreto, además, anexaba el texto de las leyes de reforma constitucional, aprobadas por el Pleno del Congreso de la República, entre la que se encontraba la Ley de reforma constitucional sobre la conformación y funciones de la Junta Nacional de Justicia16. 14. Durante este periodo, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) invocó a los colectivos ciudadanos, agrupaciones cívicas, organizaciones políticas y

14 p. 60. 15 Artículo 3 del Decreto Supremo Nº 101–2018–PCM. 16 Artículo 2.1. del Decreto Supremo Nº 101–2018–PCM.

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ciudadanía en general a informarse cabalmente sobre las alternativas presentadas en el Referéndum Nacional 2018. Sin embargo, la mayoría de medios de comunicación con mayor difusión a nivel nacional se limitó a presentar información incompleta sobre los temas consultados17. En relación con la reforma del CNM, algunos medios únicamente hicieron énfasis en los casos de corrupción relacionados con dicha institución, y en el hecho de que con el referéndum se buscaba “cambiar nuestro sistema de justicia para contar con mejores jueces y fiscales con la creación de la nueva Junta Nacional de Justicia (JNJ)”18. Otros si bien informaban sobre la nueva atribución que estaría a cargo de la JNJ referida a la evaluación parcial del desempeño, solo se limitaban a precisar que “los jueces y fiscales deberán pasar por este examen cada tres años y medio”19. 15. El 9 de diciembre de 2018 se llevó a cabo el referéndum, cuyo resultado fue positivo para el tema relacionado con la reforma del ex CNM. Es así que el 10 de enero de 2019 se publicó en El Peruano la Ley N° 30904 que dispuso la creación de la JNJ, el nuevo órgano encargado principalmente del nombramiento de jueces y fiscales, que reemplazaría al extinto CNM. En esta reforma, algunas de las antiguas funciones fueron mantenidas, modificadas, y otras nuevas creadas. Entre las atribuciones del modelo anterior que fueron mantenidas, se encuentra la ratificación a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años; y entre las nuevas atribuciones de la JNJ, está la ejecución, conjuntamente con la AMAG, de la evaluación parcial del desempeño de jueces y fiscales de todos los niveles cada tres años y medio (artículo 154.2 vigente de la Constitución).

17 Ver, por ejemplo, la publicación virtual del Diario La República de fecha 02 de diciembre de 2018. Disponible en: https://larepublica.pe/politica/1368429–referendum–2018–onpe–preguntas–responderas–votaciones–9–diciembre/ Ver también la publicación virtual del Diario Perú 21 de fecha 09 de diciembre de 2018. Disponible en: https://peru21.pe/peru/referendum–2018–son–4–preguntas–responder–9–diciembre–peru–martin–vizcarra–convoco–referendun–congreso–miembro–mesa–peru–433332–noticia/?ref=p21r 18 Publicación virtual del Diario Gestión de fecha 9 de diciembre de 2018. Ver: https://gestion.pe/peru/politica/referendum–2018–4–preguntas–fecha–votar–miembros–mesa–multa–nnda–nnlt–247945–noticia/?ref=gesr#cuatro 19 Publicación virtual del Diario El Comercio de fecha 09 de diciembre de 2018. Ver: https://elcomercio.pe/politica/primera–pregunta–referendum–junta–nacional–justicia–vota–referendum–2018–noticia–nndc–585134–noticia/?ref=ecr

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IV.2. PROCEDENCIA DE UNA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LO DISPUESTO POR UNA LEY DE REFORMA CONSTITUCIONAL 16. Existe consenso en la doctrina sobre que el poder de reforma constitucional es una realidad limitada y sometida a control constitucional. Así se ha sostenido que: [e]l órgano encargado de reformar parcialmente la Constitución, al igual que cualquier órgano estatal, se encuentra condicionado y limitado por las normas constitucionales y legales que lo consagran y regulan su ejercicio. Es decir, el órgano encargado de la revisión constitucional está subordinado al orden establecido en cuanto a su estructura, procedimiento para su integración, organización, funcionamiento y ejercicio competencial”20. En el mismo sentido también se expresa Humberto Nogueira, al sostener que “[e]l poder de reforma constitucional, a diferencia del poder constituyente originario, nace de la propia Constitución, es un poder jurídicamente normado y reconoce las limitaciones jurídicas que la propia Constitución dispone”21. 17. A nivel jurisprudencial, desde hace muchos años, el Tribunal Constitucional (TC) ha decidido que es posible dirigir una acción de inconstitucionalidad contra una ley de reforma constitucional, “pues si bien el inciso 4) del artículo 200° de la Constitución no prevé expresamente las leyes de reforma constitucional como objeto de la acción de inconstitucionalidad, también es verdad que esta se introduce al ordenamiento constitucional mediante una ley y, además, porque el poder de reforma de la Constitución, por muy especial y singular que sea su condición, no deja de ser un auténtico poder constituido y, por lo tanto, limitado”22. 18. Así, el poder de reforma que tiene atribuido el Congreso de la República deberá sujetarse a límites formales y materiales, de modo que “la legitimidad de la reforma constitucional dependerá de que se siga lo formal y

20 Hernández Valle, H. (2015) “Reforma constitucional y control de constitucionalidad”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado nueva serie, año XLVIII, 143, mayo–agosto, p. 834 21 Nogueira, H. (2017) “Poder constituyente, reforma de la constitución y control jurisdiccional de constitucionalidad”, Cuestiones Constitucionales, Revista Mexicana de Derecho Constitucional, 36, enero–junio 2017, p. 330. 22 EXP. N.° 00014–2002–AI/TC, fundamento 35.

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materialmente establecido en la propia carta [constitucional]”23. Consecuentemente, una ley de reforma constitucional puede ser declarada inconstitucional a través de una sentencia en un proceso de inconstitucionalidad, si no se ha ajustado a exigencias de forma o procedimentales, y de fondo o materiales.

19. Las limitaciones de forma “se refieren (…), a la determinación de qué entidad puede realizar la reforma, qué procedimiento debe seguir para ello y si es que se debe plantear un referéndum que confirme o no la reforma”24; mientras que las limitaciones materiales son los “parámetros de identidad o esencia constitucional inmunes a toda posibilidad de reforma”25, y que “son los casos de los principios referidos a la dignidad del hombre, soberanía del pueblo, Estado democrático de derecho, forma republicana de gobierno y, en general, régimen político y forma de Estado”26. 20. Teniendo en cuenta lo señalado, la Ley de reforma constitucional N° 30904 ha de ser declarada inconstitucional por las siguientes razones de forma y de fondo:

a. Razones de forma: la fórmula de la consulta que se realizó mediante el referéndum previo a la emisión de la Ley, ha sido genérica y no ha permitido que la ciudadanía visualice lo que realmente se estaba modificando en la Constitución. Unido a ello, el contexto de repudio ciudadano frente a los hechos de corrupción que se habían descubierto al interior del ex CNM desde mediados del 2018, ocultó el contenido y la dimensión de los cambios. En sentido estricto, el pueblo no fue realmente consultado sobre el contenido de las nuevas funciones que asumiría la JNJ.

Por otro lado, al ocultar el contenido de la reforma, se ocultó también una prohibición constitucional relevante, dado que la reforma vacía de contenido el derecho convencional y constitucional a contar con órganos de justicia independientes e imparciales que definan las

23 EXP. N.° 0008–2018–PI/TC, fundamento 9. 24 EXP. N.° 0008–2018–PI/TC, fundamento 12. 25 EXP. N.° 00014–2002–AI/TC, fundamento 74. 26 EXP. N.° 00014–2002–AI/TC, fundamento 76.

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causas sometidas a su jurisdicción conforme al Derecho; debido a lo cual el Decreto Supremo Nº 101–2018–PCM sometió a referéndum una consulta prohibida por la Constitución.

b. Por razones materiales: el proceso de ratificación y el mecanismo de evaluación parcial del desempeño de jueces y fiscales, establecidos en la Ley cuestionada, trasgrede parámetros de esencia constitucional, en la medida que, al interferir en el contenido esencial del principio de independencia de los jueces y la garantía de su inamovilidad, altera y desnaturaliza la cláusula del Estado democrático de Derecho y de la división de poderes que constituye parámetro de identidad inmune a cualquier reforma constitucional. Asimismo, en particular la evaluación parcial del desempeño, vulnera el principio de autogobierno judicial, y la competencia constitucional exclusiva de la Academia de la Magistratura.

A continuación, se expondrán a detalle las razones de la inconstitucionalidad formal y material en la que incurre la Ley de reforma constitucional N° 30904 y, de modo conexo, la inconstitucionalidad material en la que incurre la Ley N° 30916. IV.3. LA INCONSTITUCIONALIDAD FORMAL DE LA LEY N° 30904 21. Conforme lo tiene establecido el TC, una Ley de reforma constitucional puede ser objeto de control, en la medida que “[e]l Congreso tiene límites para modificar el contenido de la Constitución. Su actuación tiene una frontera. La delimitación de su competencia legislativa será revisada por este Colegiado”27. Respecto de los límites formales al poder de reforma constitucional, el TC ha precisado que, “[l]a Constitución permite al Congreso, como órgano constituido, ejercer la función constituyente derivada, pero con la observancia de las formalidades prescritas para ello en el texto constitucional. Tales son los límites formales de la reforma”. En tal sentido se señala que, “[l]os límites formales se encuentran referidos a todos y cada uno de los requisitos objetivamente reconocidos por la Constitución para que la reforma prospere”28.

27 EXP. N.° 00050–2004–PI/TC, fundamento 18. 28 EXP. N.° 00014–2002–PI/TC, fundamento 72.

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22. Mediante el Decreto Supremo Nº 101–2018–PCM, publicado en el diario Oficial El Peruano el 10 de octubre de 2018, el Poder Ejecutivo convocó a referéndum para el día domingo 9 de diciembre de 2018, con la finalidad de someter a consulta de la ciudadanía la ratificación de cuatro (4) autógrafas de las leyes de reforma constitucional, aprobadas por el Pleno del Congreso de la República. Entre estas, la “Ley de reforma constitucional sobre la conformación y funciones de la Junta Nacional de Justicia”. Como “temas a consultar”, el artículo 3 del referido Decreto Supremo, alude a la pregunta correspondiente a la reforma que es objeto de la presente demanda, en los siguientes términos: “1. ¿Aprueba la reforma constitucional sobre la conformación y funciones de la Junta Nacional de Justicia (antes Consejo Nacional de la Magistratura)?” 23. Como se observa, la consulta a la ciudadanía no recoge el contenido de la reforma y, dado el contexto en que se realizó29, lo único que logra transmitir es el cambio del antiguo CNM a la nueva JNJ. De este modo, el ideal de un proceso de referéndum que permita ampliar la participación democrática de la ciudadanía no se logra. Al respecto se ha señalado que, “[l]a calidad de la deliberación dependerá en gran medida de la claridad de la pregunta”, ya que lo que interesa sobremanera en estos procesos es que “[l]a opinión de los ciudadanos sea una opinión informada y, para ello, es necesaria una regulación adecuada del proceso y, especialmente, de la campaña del referendo que garantice la información y la transparencia a los ciudadanos”30. 24. La jurisprudencia constitucional no ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la calidad de la consulta ciudadana a través del referéndum, aspecto que es materia de preocupación en el Derecho comparado. Consideramos que el presente caso constituye una ocasión para que se brinde un mayor

29 Es importante hacer notar en este punto, que la ciudadanía asumía que el cambio o la supresión del CNM era impostergable, tras la revelación de unos audios que denunciaban, “una serie de conversaciones (…), que revelan cómo el CNM, la institución que nombra, ratifica y destituye fiscales y jueces, ha designado magistrados a cambio de beneficios personales o para que estos influyan favorablemente en causas en las que tienen un interés particular”. Ver: IDL Reporteros “Corte y corrupción”, disponible en: https://www.idl–reporteros.pe/corte–y–corrupcion/ 30 Sáenz Royo, E. (2016). “La regulación del referendo en el derecho comparado: aportaciones para el debate en España”. Revista Española de Derecho Constitucional, 108, p. 137.

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desarrollo al respecto. Sin embargo, la violación formal que aquí nos interesa resaltar no solo recae sobre el hecho de que la consulta haya sido desvirtuada en su contenido, sino también el hecho de que se haya sometido a consulta un supuesto prohibido constitucionalmente.

25. En efecto, conforme al artículo 32 de la Constitución, “[n]o pueden someterse a referéndum la supresión o la disminución de los derechos fundamentales de la persona”. Al respecto, la independencia judicial no es solo una garantía objetiva para el buen funcionamiento del Estado de Derecho, ni solo una garantía para proteger a cada juez de cualquier tipo de interferencias, externas o internas, respecto de su labor jurisdiccional. La independencia judicial es también, conforme se desprende del artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH)31, un derecho subjetivo de los ciudadanos de los Estados miembros a contar con tribunales independientes para la sustanciación de sus causas.

26. En tal sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), ampliando su jurisprudencia respecto de la independencia judicial citando el caso Reverón Trujillo c. Venezuela, destacó que “[e]l derecho a un juez independiente consagrado en el artículo 8.1 de la Convención solo implicaba un derecho del ciudadano de ser juzgado por un juez independiente. Sin perjuicio de ello, es importante señalar que la independencia judicial no solo debe analizarse en relación con el justiciable, dado que el juez debe contar con una serie de garantías que hagan posible la independencia judicial”32. 27. Asimismo, en el caso Camba Campos y otros c. Ecuador, el juez de la Corte IDH Eduardo Ferrer, amplía el concepto del derecho de los ciudadanos de los Estados miembros del Pacto a contar con órganos judiciales independientes e imparciales, al sostener que: “[l]a Corte IDH ha sostenido que la independencia judicial constituye una garantía institucional en un régimen democrático que va unido al principio de separación de poderes,

31 Artículo 8.1 de la CADH.– “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial”. El resaltado es añadido. 32 Corte IDH. Caso Camba Campos Vs. Ecuador, sentencia de 28 de agosto de 2013, párrafo 197.

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consagrado ahora en el artículo 3 de la Carta Democrática Interamericana” por lo que sostiene que, “[c]abría incluso considerar si es posible configurar una suerte de derecho de los justiciables a condiciones democráticas de las instituciones públicas, con sustento no solo en el referido artículo 3, sino también en el 29 de la Convención, el cual se sostendría con las obligaciones internacionales de los Estados al ejercicio del poder de conformidad con el Estado de derecho, la separación de poderes y, por supuesto, la independencia de los jueces”33.

28. Todas estas dimensiones de la independencia judicial –entendida como (i) garantía institucional en defensa de la separación de poderes, (ii) garantía interna y externa para los propios jueces y, como (iii) derecho de los justiciables a contar con tribunales independientes e imparciales en los términos del artículo 8.1 de la CADH–, han sido objeto de serias restricciones con la reforma introducida por la Ley N° 30904. Los argumentos desarrollados en esta demanda muestran la forma en que las garantías que la Constitución dispone a favor de “los magistrados judiciales” en el artículo 146, han sido vaciadas de contenido.

29. Como se argumentará a detalle, de las cuatro garantías establecidas para los magistrados judiciales en el artículo 146 de la Constitución (independencia, inamovilidad, permanencia y remuneración)34, por lo menos tres están en cuestión con la reforma. Junto con la garantía de la independencia, las garantías de “inamovilidad en sus cargos” y “permanencia en el servicio”, están dirigidas a mantener un sistema judicial con jueces independientes e imparciales. El proceso de ratificación y el mecanismo de la evaluación parcial del desempeño, en los términos en que se pretenden implementar –es decir, ambos a cargo de un órgano externo a las funciones de autogobierno judicial–, interfieren de modo directo e indebido en estas garantías básicas del sistema de justicia y, con ello, suponen una fuerte

33 Voto parcialmente disidente del juez Eduardo Ferrer Mac–Gregor Poisot a la sentencia de la Corte IDH en el caso Tribunal Constitucional (Camba Campos y otros) Vs. Ecuador, citada. 34 “Artículo 146.– El Estado garantiza a los magistrados judiciales: 1. Su independencia. Sólo están sometidos a la Constitución y la ley. 2. La inamovilidad en sus cargos. No pueden ser trasladados sin su consentimiento. 3. Su permanencia en el servicio, mientras observen conducta e idoneidad propias de su función; y 4. Una remuneración que les asegure un nivel de vida digno de su misión y jerarquía”. El resaltado es añadido.

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restricción del derecho de todo ciudadano a contar con órganos de justicia independientes. 30. Por tal razón, al haber sido sometida a referéndum una Ley de reforma constitucional que conllevaba serias “disminuciones” del estatus y del contenido mínimo del derecho a ser juzgado por jueces independientes e imparciales, se ha incurrido en un vicio de inconstitucionalidad formal, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 32 de la Constitución. IV.4. LA INCONSTITUCIONALIDAD MATERIAL DE LA LEY Nº 30904: LA INDEPENDENCIA JUDICIAL COMO PARÁMETRO PRINCIPAL DE CONTROL CONSTITUCIONAL 31. En el presente acápite, los argumentos se orientan a poner en evidencia el papel fundamental de la independencia judicial en el marco del control y el equilibrio de poderes. Conforme se expondrá, el mantenimiento de la ratificación (presente desde la Constitución de 1993) en la reforma de 2019, así como la creación de la evaluación parcial del desempeño, son atribuciones a ser ejercidas por un órgano extraño y externo a la judicatura, cuyo diseño en la Ley N° 30904:

(i) rompe el equilibrio de poderes y contraviene, de este modo, el principio democrático y de división de poderes;

(ii) viola el principio de independencia judicial, en su dimensión

institucional y en su dimensión subjetiva; y, (iii) afecta el derecho de los justiciables a contar con órganos

judiciales independientes. IV.4.1. La independencia judicial y el principio de división de poderes 32. El principio de división de poderes es consustancial a la idea del Estado democrático de Derecho (artículo 43 de la Constitución). Se trata de un ideal que estuvo presente desde los orígenes del Estado democrático proclamado en tales términos por el artículo 16 de la Declaración Francesa

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de 178935. No obstante, como lo recuerda Ferrajoli, ha sido en el Estado Constitucional de Derecho donde el Poder Judicial ha asumido un verdadero protagonismo como garante de la supremacía constitucional y de los derechos fundamentales. En este contexto:

“Los fundamentos de la legitimidad del Poder Judicial y de su separación e independencia de los poderes políticos se identifican en suma con el doble papel de la jurisdicción: la verificación de la verdad, que requiere el carácter necesariamente libre y desinteresado de la búsqueda de lo verdadero a través de pruebas y contrapruebas; la tutela de las libertades –desde la libertad personal hasta la libertad de pensamiento, desde los derechos de defensa hasta las libertades políticas–, las cuales equivalen todas a otros tantos derechos de los individuos contra el poder y los intereses de la mayoría”36.

33. La imposición de las penas sobre la base de un debido proceso que indaga sobre los hechos y, por otro lado, la protección de los derechos fundamentales frente al poder arbitrario del Estado o de los privados, exigen de un verdadero Poder Judicial independiente. Máxime si, como ocurre en nuestro sistema jurídico, los jueces también deciden los casos conforme al Derecho e incluso inaplicando las leyes cuando estas resultan arbitrarias o violatorias de los derechos de los ciudadanos. Como señala de nuevo Ferrajoli, especialmente en contextos donde la corrupción política se encuentra latente en los espacios públicos, generando permanentes cuestionamientos de parte de la ciudadanía a la propia legitimidad del Estado democrático, la garantía de la independencia judicial tiene que reforzar el papel del Poder Judicial en el balance y contrapeso de los poderes. En esta dirección “la función judicial se configura como un contrapoder, encargado del control del ejercicio ilegal de los demás poderes”37, particularmente “frente a una actuación arbitraria del Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo”38.

35 “Artículo 16.– Una Sociedad en la que no esté establecida la garantía de los Derechos, ni determinada la separación de los Poderes, carece de Constitución.” 36 El resaltado es añadido. 37 Ibidem. 38 EXP. N.° 023–2003–AI/TC, fundamento 7.

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34. En esta misma dirección, el juez de la Corte IDH, Eduardo Ferrer McGregor, ha destacado la relación entre la división de poderes y la garantía de la independencia judicial:

“[L]a independencia del Poder Judicial siempre se ha entendido como una consecuencia necesaria de la separación de los poderes dirigida a garantizar la resistencia de los jueces frente a las presiones o embates tanto del legislativo como del ejecutivo. Así, desde su germen, la independencia de los jueces constituyó una esencia de la separación de los poderes. La independencia de la función judicial puede concebirse como una pieza insustituible del Estado democrático de derecho que además implica otras exigencias adyacentes, como un sistema procesal regular, ordenado y coherente, así como garante de la seguridad jurídica y de los derechos humanos de las personas”39.

35. De ahí que la regulación del estatuto del juez que, en principio corresponde al legislador, no puede, sin embargo, romper el equilibrio de poderes y menos disminuir la autonomía del Poder Judicial, pues ello supondría, a la postre, dejar sin posibilidades de actuar como un verdadero poder de control o equilibrio en la dinámica de los pesos y contrapesos que corresponde al Poder Judicial en una democracia constitucional. Como será desarrollado infra, el presente caso muestra una peligrosa intervención del Poder Legislativo que, asumiendo prerrogativas de poder de reforma constitucional, impone a los integrantes del Poder Judicial y del Ministerio Público, un sistema de vigilancia permanente mediante mecanismos de evaluación parcial del desempeño y también mediante la propia ratificación cada siete años. Como será desarrollado, ambos mecanismos refuerzan sistemas de intervención que socaban los principios convencionales y constitucionales básicos que definen a un Poder Judicial independiente y autónomo. Un juez sometido a permanentes ratificaciones y evaluaciones sobre su desempeño es, al final, un juez disminuido en su condición de tal. Se olvida de este modo que, en una democracia constitucional, “los jueces deben ser, según una fórmula clásica, sine spe et

39 Voto Concurrente en el caso Quintana Coello y otros Vs. Ecuador, sentencia de 23 de agosto de 2013.

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sine metu, es decir, no alimentar ni esperanzas ni temores por el mérito de sus decisiones”40. IV.4.2. La independencia judicial y los derechos fundamentales 36. Pero la independencia del órgano judicial no solamente es condición necesaria para la existencia de un verdadero Estado de Derecho en el que rige la división de poderes, sino que también viene reclamada por la posición jurídica de la persona y de sus derechos fundamentales. En efecto, la función judicial tiene por finalidad generar paz social a través de la solución justa y oportuna de las distintas controversias que se producen entre los particulares entre sí, y entre ellos y los poderes públicos. Una decisión justa es aquella que se condice con el derecho en general, y con los derechos fundamentales en particular. Por esta razón, en los Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura de Naciones Unidas, se lee lo siguiente: “6. El principio de la independencia de la judicatura autoriza y obliga a la judicatura a garantizar que el procedimiento judicial se desarrolle conforme a derecho, así como el respeto de los derechos de las partes”41.

37. La justicia de la decisión a la que está llamado arribar el juez, resulta esencial a la función jurisdiccional. Para conseguirlo, se ha previsto una serie de elementos que aparecen como garantías para asegurar en la mayor medida de lo posible la justicia de la decisión. Una parte de tales elementos se presenta como garantías institucionales u objetivas y otra parte como garantías subjetivas (formales y materiales), unas y otras conformando el contenido constitucional del derecho fundamental al debido proceso (artículo 139.3 de la Constitución). 38. De las primeras, las garantías institucionales u objetivas, ahora conviene destacar la independencia judicial y la permanencia (inamovilidad) del juez en el cargo. Estas garantías objetivas son decisivas para conseguir que el juez resulte vinculado solo al Derecho (a la Constitución y a la Ley) a la hora de resolver las controversias como requisito necesario para decidir

40 Ferrajoli, L. (2013) citado. p. 177. 41 Adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, y confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985.

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con justicia. El constituyente peruano ha reconocido estas garantías institucionales a favor del juez al disponer que “El Estado garantiza a los magistrados judiciales: 1. Su independencia. Sólo están sometidos a la Constitución y la ley. (…) 3. Su permanencia en el servicio, mientras observen conducta e idoneidad propias de su función” (artículo 146 de la Constitución). 39. Por otra parte, las principales garantías subjetivas conforman el contenido constitucional del derecho fundamental al debido proceso. De ellas, en la CADH, expresamente se ha hecho mención a la independencia judicial: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial” (artículo 8.1 CADH). Sobre la independencia judicial, la Corte IDH ha establecido que “es una garantía fundamental del debido proceso”42, de modo que “constituye uno de los pilares básicos de las garantías del debido proceso”43. Estas normas convencionales han ingresado al sistema jurídico nacional en su nivel constitucional y, consecuentemente, conforman el contenido constitucional del derecho fundamental al debido proceso. De la misma manera, el supremo intérprete de la Constitución peruana ha establecido que “la independencia se constituye como (…) un derecho de los ciudadanos”44, que “constituye un componente esencial del modelo constitucional del proceso diseñado por la Constitución”45 y, por ello, forma parte del derecho al debido proceso. Corresponde concluir, por tanto, que una agresión a la independencia judicial como principio constitucional, significará también una agresión al contenido constitucional del derecho fundamental al debido proceso o tutela procesal efectiva constitucionalizado en el artículo 139.3.

IV.4.3. El contenido esencial del principio de independencia: en particular, sobre la proscripción de las injerencias indebidas

42 Corte IDH. Caso Palamara Iribarne Vs. Chile, sentencia de 22 de noviembre de 2005, párrafo 145. 43 Corte IDH. Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela, 30 de junio de 2009, párrafo 68. 44 EXP. N.° 3361–2004–AA/TC, fundamento 11. 45 EXP. N.° 02851–2010–PA/TC, fundamento 11.

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40. Todos podemos estar de acuerdo en reconocer independencia judicial ahí donde el juez se encuentra a solas con el Derecho, en particular con la Constitución y la Ley, a la hora de resolver un problema jurídico. Hace a la naturaleza jurídica de la independencia judicial que el juez enfrente la solución de un problema jurídico en ejercicio de la función jurisdiccional, sometido únicamente al Derecho, particularmente a la Constitución y a la Ley. Este elemento es, por tanto, esencial a la independencia judicial. La consecución de este elemento esencial reclama de modo necesario que se libere al juez de toda situación que le dificulte o impida tener en cuenta solamente al Derecho a la hora de resolver los distintos problemas jurídicos. Debería promoverse que el juez se vea liberado de todo tipo de injerencias, tanto internas y externas, como subjetivas y objetivas que, por impedirle el regular ejercicio de la función jurisdiccional, aparecen como indebidas. Este elemento de signo negativo aparece como instrumento necesario para conseguir el elemento esencial de signo positivo antes apuntado; lo que le convierte también en un elemento esencial de la independencia judicial. 41. De modo que es posible reconocer que hacen a la naturaleza o esencia jurídica del principio de independencia, dos elementos: uno de signo positivo según el cual el juez debe sujetarse solamente al Derecho a la hora de ejercer la función jurisdiccional; y otro de signo negativo, según el cual debe evitarse todo tipo de injerencia indebida en el ejercicio razonable de la función jurisdiccional del juez. Al ser elementos esenciales, entonces, ambos deben ser considerados como constitucionalizados por el Constituyente cuando ha reconocido como principio de la función jurisdiccional “[l]a independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional” (artículo 139.2 de la Constitución). 42. Estos dos elementos esenciales justifican a su vez dos deberes del Estado peruano. Así, el Estado tiene el deber de promover que el juez se vincule solamente al Derecho a la hora de resolver los problemas jurídicos que se le haya planteado, y para ello adquiere el deber de promover que el juez se vea liberado de injerencias indebidas a la hora de ejercer la función jurisdiccional. El primero de estos deberes ha sido expresamente reconocido por el Constituyente peruano cuando ha decidido que “[e]l Estado garantiza a los magistrados judiciales: 1. Su independencia. Sólo están sometidos a la Constitución y la ley” (artículo 146 de la Constitución); mientras que el

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segundo debe ser considerado implícitamente constitucionalizado en esta misma disposición constitucional. 43. Estos dos elementos esenciales con sus consecutivos deberes estatales permiten formular la siguiente relación: mientras menos injerencias indebidas que interfieran en el regular ejercicio de la función jurisdiccional, más posibilidades de que el juez se encuentre a solas con el Derecho a la hora de solucionar un problema jurídico. En esta relación la ausencia de injerencias indebidas resulta decisiva, por lo que corresponde averiguar en qué consiste, y para ello se tomará como fuente jurídica las sentencias de la Corte IDH, intérprete vinculante de la CADH46, y las sentencias del TC, como intérprete supremo de la Constitución. A. Desde el derecho convencional establecido por la Corte IDH A.1. Un deber a cumplir en la máxima medida posible

44. La Corte IDH ha sido clara al establecer como obligación general de los Estados, garantizar la independencia de cualquier juez en un Estado de Derecho47. Se trata de un deber cuyo cumplimiento favorece no solo a la plena vigencia del derecho fundamental al debido proceso, sino de todos los derechos fundamentales48, lo que reclama que deba ser cumplido en la máxima medida posible. Consecuentemente, deben ser adoptadas todas las previsiones que razonablemente puedan ser adoptadas para asegurar la independencia del juez, de modo que, “se debe garantizar que el juez o tribunal en el ejercicio de su función como juzgador cuente con la mayor

46 Para el TC, con base en la Cuarta disposición final y transitoria de la Constitución, “el ejercicio interpretativo que realice todo órgano jurisdiccional del Estado (o que desempeñe funciones materialmente jurisdiccionales), para determinar el contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales, debe estar obligatoriamente informado por las disposiciones de los tratados internacionales de derechos humanos y por la interpretación de las mismas realizada por los tribunales internacionales sobre derechos humanos a través de sus decisiones”. EXP. N.º 0006–2006–PI/TC, fundamento 5. 47 Corte IDH. Caso Tribunal Constitucional Vs. Perú, sentencia de 31 de enero de 2001, párrafo 75. 48 Así, “La Corte [IDH] ha considerado que el principio de independencia judicial resulta indispensable para la protección de los derechos fundamentales”. Corte IDH. Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela, citada, párrafo 68.

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objetividad para enfrentar el juicio”49. Así, a mayor aseguramiento de la independencia judicial, mayor objetividad del juez para decidir con justicia un caso50.

45. Para concretar este deber general, la Corte IDH ha establecido que la finalidad de la protección de la independencia judicial, es “evitar que el sistema judicial en general y sus integrantes en particular se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial o incluso por parte de aquellos magistrados que ejercen funciones de revisión o apelación”51. Desde esta finalidad, se concluye que hace a la esencia de la independencia judicial la proscripción de todo tipo de restricciones o interferencias indebidas en el ejercicio de la función jurisdiccional. Y si el Estado tiene el deber de asegurar la independencia judicial en la mayor medida de lo posible, entonces, tiene también el deber de erradicar en la mayor medida de lo posible todas las circunstancias, normativas y fácticas, que puedan ser empleadas para interferir o restringir indebidamente el razonable ejercicio de la función jurisdiccional. Esta es la única manera de propiciar que el juez realmente solo haga depender del Derecho la solución de las controversias: “El juez tiene el deber de ser independiente, deber que cumple cuando juzga únicamente conforme a –y movido por– el Derecho”52, ha dicho la Corte IDH. A.2. Deberes de respeto y garantía de la independencia judicial 46. En su tarea de concretar el contenido del deber general del Estado de asegurar en la máxima medida de lo posible la independencia judicial, la Corte IDH ha establecido, en aplicación de los artículos 8.1 y 1.1 de la CADH,

49 Corte IDH. Caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica, sentencia de 2 de julio de 2004, párrafo 171. 50 Solo si se admite que el grado de cumplimiento de la protección del juez contra injerencias indebidas es el máximo posible, se podrá entender justificado el deber internacional del Estado peruano de, en palabras de la Corte IDH, “garantizar una apariencia de independencia de la magistratura que inspire legitimidad y confianza suficiente no sólo al justiciable, sino a los ciudadanos en una sociedad democrática” (Corte IDH. Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela, citada, párrafo 67). Solamente neutralizando al máximo posible el riesgo de injerencias indebidas en el juez, se podrá garantizar esta exigida apariencia de independencia judicial. 51 Corte IDH. Caso Apitz Barbera y otros Vs. Venezuela, sentencia de 5 de agosto de 2008, párrafo 55. El resaltado es añadido. 52 Corte IDH. Caso Reverón Trujillo vs. Venezuela, citada, párrafo 146.

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que “el Estado tiene el deber de respetar y garantizar, conforme al artículo 1.1 de la Convención, el derecho a ser juzgado por un juez independiente”53. Se trata de dos deberes distintos, pero estrechamente relacionados. 47. En relación al deber de respeto de la independencia judicial, el Estado peruano ha adquirido “la obligación negativa de las autoridades públicas de abstenerse de realizar injerencias indebidas en el Poder Judicial o en sus integrantes, es decir, con relación a la persona del juez específico”54. Mientras que, en relación al deber de garantía, el Estado peruano ha adquirido “El deber de (…) prevenir dichas injerencias e investigar y sancionar a quienes las cometan. Además, el deber de prevención consiste en la adopción, conforme al artículo 2 de la Convención, de un apropiado marco normativo que asegure un adecuado proceso de nombramiento, la inamovilidad de los jueces (…)”55, y, particularmente, la “adop[ción] de acciones para evitar que tales injerencias sean cometidas por personas u órganos ajenos al poder judicial”56.

48. De esta manera, el Estado peruano incurre en responsabilidad internacional por vulneración del contenido esencial de la independencia judicial no solo cuando algún poder público produce concretos actos de interferencia indebida sobre la actuación jurisdiccional del juez, sino también cuando no previene la ocurrencia de tales injerencias, y deja de prevenir cuando el marco normativo referido a la inamovilidad de los jueces es inapropiado (“apropiado marco normativo”, dice la Corte IDH), y por ser inapropiado, precisamente, en lugar de evitar las injerencias “cometidas por personas u órganos ajenos al Poder Judicial”, las promueve.

49. Este deber estatal de adoptar un marco normativo apropiado para la inamovilidad judicial y con ella, para la independencia judicial, se predica del Estado, por lo que concierne a todos los legisladores estatales, incluido el legislador constituyente, y particularmente el legislador parlamentario en ejercicio del poder de reforma constitucional. El deber de contar con una

53 Ibidem. 54 Ibidem. El resaltado es añadido. 55 Ibidem. El resaltado es añadido. 56 Corte IDH. Caso Villaseñor Velarde y otros Vs. Guatemala, sentencia de 5 de febrero de 2019, párrafo 84.

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normativa que favorezca a la independencia judicial, consecuentemente, se debe de cumplir desde la normativa constitucional. Y en tanto que el deber de protección de la independencia judicial debe ser cumplido en la mayor medida de lo posible, entonces, el deber de prevención ha de ser cumplido también en la mayor medida de lo posible, de modo que cualquier marco normativo del que pueda ser dicho que es inapropiado para –entre otras garantías– la inamovilidad de los jueces, irremediablemente significará una vulneración del contenido esencial de la independencia judicial con la consiguiente responsabilidad internacional del Estado peruano. B. Desde el Derecho Constitucional establecido por el TC 50. El TC también ha establecido reglas jurídicas referidas al elemento esencial que proscribe las injerencias indebidas en el ejercicio de la función jurisdiccional del juez. Ha establecido que “en el lapso en que ejerce la función jurisdiccional el juez no recibirá ni deberá obedecer órdenes o lineamientos”57, ya que “los jueces no están sujetos en el ejercicio de su cargo a órdenes o instrucciones”58. Es decir, el juez debe estar libre de interferencias indebidas a la hora de dar solución a los problemas jurídicos, de modo que quede sujeto exclusivamente al derecho. Así, “[l]a independencia judicial debe ser entendida como aquella capacidad autodeterminativa para proceder a la declaración del derecho, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, dentro de los marcos que fijan la Constitución y la Ley”59.

51. Para el Alto Tribunal, la prohibición de recibir y seguir órdenes, lineamientos o instrucciones, tiene una dimensión interna60 y otra externa. Aquí interesa referir esta segunda: “[l]as decisiones de la autoridad judicial no pueden sujetarse a ningún interés que provenga de fuera de la organización judicial en conjunto, ni admitir presiones para resolver un caso

57 EXP. N.° 3361–2004–AA/TC, fundamento 11. 58 Ibidem. 59 EXP. N.° 0023–2003–AI/TC, fundamento 28. 60 Según la cual “la independencia judicial implica (…) que (…): 1) la autoridad judicial, en el ejercicio de la función jurisdiccional, no puede sujetarse a la voluntad de otros órganos judiciales, salvo que medie un medio impugnatorio (…). Y 2), que la autoridad judicial, en el desempeño de la función jurisdiccional, no pueda sujetarse a los intereses de órganos administrativos de gobierno que existan dentro de la organización judicial”. EXP. N.° 0004–2006–PI/TC, fundamento 18b.

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en un determinado sentido, ni pueden depender de la voluntad de otros poderes públicos (Poder Ejecutivo o Poder Legislativo, por ejemplo), partidos políticos, medios de comunicación o particulares en general, sino tan solo de la Constitución y de la ley que sea acorde con esta”61.

52. Solamente un juez liberado de ataduras, internas y externas, podrá someterse sola y efectivamente al Derecho vigente a la hora de ejercer la función jurisdiccional. Por eso, la independencia judicial “exige que el legislador adopte las medidas necesarias y oportunas a fin de que el órgano y sus miembros administren justicia con estricta sujeción al Derecho y a la Constitución, sin que sea posible la injerencia de extraños [otros poderes públicos o sociales, e incluso órganos del mismo ente judicial] a la hora de delimitar e interpretar el sector del ordenamiento jurídico que ha de aplicarse en cada caso”62. Este deber de adoptar medidas “necesarias y oportunas” que eviten las injerencias de extraños en el ejercicio de la función jurisdiccional por parte del juez, se predica del legislador constituyente y del parlamentario; y coincide con el deber estatal que, desde el Derecho convencional, se concluía más atrás también en favor de la independencia judicial: el deber estatal de aprobar un marco normativo apropiado que favorezca a la independencia judicial favoreciendo la inamovilidad judicial. A su vez, este deber es una concreción necesaria del deber de protección preventiva de la independencia judicial que titulariza el Estado peruano. 53. Conviene en este punto concluir que el deber del Estado peruano de evitar injerencias indebidas en el ejercicio de la función jurisdiccional del juez, para cumplir con el deber de garantizar a los jueces que “[s]olo están sometidos a la Constitución y la ley” (artículo 146 de la Constitución), se cumple cuando el legislador (incluido el Constituyente) apruebe “un apropiado marco normativo que asegure un adecuado proceso de nombramiento, la inamovilidad de los jueces” en términos de la Corte IDH63; o cuando “el legislador [incluido el constituyente] adopte las medidas necesarias y oportunas a fin de que el órgano y sus miembros administren justicia con estricta sujeción al Derecho”64.

61 EXP. N.° 0004–2006–PI/TC, fundamento 18a. 62 EXP. N.° 023–2003–AI/TC, fundamento 29. El resaltado es añadido. 63 Cfr. párrafo 46 de esta demanda. 64 Cfr. párrafo 51 de esta demanda.

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IV.4.5. Otros principios estrechamente vinculados con la independencia judicial 54. En estrecha vinculación con la independencia judicial se encuentra la garantía de inamovilidad del juez, así como la de imparcialidad judicial, las cuales conviene estudiar brevemente.

A. La inamovilidad judicial 55. Desde el Derecho convencional se concluyó el deber estatal de promover la independencia judicial a través de un marco normativo apropiado para la inamovilidad judicial. Esto justifica saber en qué consiste la inamovilidad judicial. En primer lugar, la Corte IDH ha establecido que la inamovilidad judicial se deriva de la independencia judicial: “las siguientes garantías se derivan de la independencia judicial: (…) la inamovilidad en el cargo”65. Por su parte, el constituyente peruano la ha reconocido en estos términos: “El Estado garantiza a los magistrados judiciales: (…) 2. La inamovilidad en sus cargos” (artículo 146 de la Constitución). 56. Mediante esta garantía se busca que el juez permanezca en ejercicio del cargo salvo se produzca una causa justificada para la separación fundada en la propia conducta o en la idoneidad del juez que lo descalifique para ejercer el cargo de juez. Esta garantía ha sido establecida por el constituyente peruano de esta manera: “El Estado garantiza a los magistrados judiciales: (…) 3. Su permanencia en el servicio, mientras observen conducta e idoneidad propias de su función” (artículo 146 de la Constitución).

57. Este mismo contenido normativo se recoge en los Principios básicos de independencia judicial de Naciones Unidas en los términos siguientes: “Los jueces solo podrán ser suspendidos o separados de sus cargos por incapacidad o comportamiento que los inhabilite para seguir desempeñando sus funciones”66. El comportamiento y la falta de idoneidad también han sido

65 Corte IDH. Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela, citada, párrafo 70. 66 ONU, Principios básicos de independencia judicial, principio 18. Principios adoptados por el Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Milán del 26 de agosto al 6 de septiembre de 1985, y confirmados por la Asamblea General en sus resoluciones 40/32 de 29 de noviembre de 1985 y 40/146 de 13 de diciembre de 1985.

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recordadas por el Comité de Derechos Humanos de Naciones unidas como causa justa de separación del juez: “Los jueces podrán ser destituidos únicamente por razones graves de mala conducta o incompetencia”67.

58. Para la Corte IDH, “la inamovilidad es una garantía de la independencia judicial que a su vez está compuesta por las siguientes garantías: permanencia en el cargo, un proceso de ascensos adecuado y no despido injustificado o libre remoción”68. Un despido injustificado o la libre remoción “fomenta la duda objetiva del observador sobre la posibilidad efectiva de aquellos [los jueces] de decidir controversias concretas sin temor a represalias”69. De esta manera, “si el Estado incumple una de estas garantías, afecta la inamovilidad y, por tanto, no está cumpliendo con su obligación de garantizar la independencia judicial”70, e incurre en responsabilidad internacional. Y es que, no debe ser olvidado que “los jueces, a diferencia de los demás funcionarios públicos, cuentan con garantías reforzadas debido a la independencia necesaria del Poder Judicial, lo cual la Corte ha entendido como “esencial para el ejercicio de la función judicial”71.

59. Como se recuerda, la Corte IDH ha establecido el deber estatal de promover un “marco normativo apropiado” (“marco necesario y oportuno”, en palabras del TC) que favorezca la inamovilidad judicial como un modo de cumplir con las exigencias esenciales de la independencia judicial. Pues bien, ese marco normativo, que se inicia con la Constitución y continúa con la ley y los reglamentos, debe favorecer la inamovilidad judicial promoviendo la permanencia del juez en el cargo. En este escenario, cobra relevancia decisiva que el TC haya establecido que “la inamovilidad debería, en principio, tener carácter absoluto (…) además de que no tiene duración temporal, siendo permanente hasta la jubilación forzosa por edad”72. La razón: “[s]in estabilidad en la función, el juez no tendría seguridad para ejercer su cometido de modo imparcial, pues inamovilidad significa que, nombrado o designado un juez o magistrado conforme a su estatuto legal, y de acuerdo a

67 ONU, Comité de Derechos Humanos, Observación General N.° 32, párrafo 20. 68 Corte IDH. Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela, citada, párrafo 79. 69 Idem., párrafo 78. 70 Idem., párrafo 79. 71 Idem., párrafo 67. El resaltado es añadido. 72 EXP. N.° 3361–2004–AA/TC, fundamento 12.

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la estabilidad laboral absoluta obtenida gracias a su nombramiento, no puede ser removido del cargo sino en virtud de causas razonables, tasadas o limitadas, y previamente determinadas. Por tanto, a través de esta estabilidad se garantiza su permanencia en el servicio judicial mientras observe la conducta e idoneidad propias de su función”73.

60. Un tal marco normativo apropiado, necesario y oportuno, debe estar dirigido a establecer previa y claramente las conductas que justifiquen la separación del juez, así como las causales que objetivan su inidoneidad para ejercer la función jurisdiccional, de lo contrario se promueve y genera el riesgo de que un juez pueda ser destituido por la indebida injerencia de un tercero antes que por la efectiva carencia de los elementos morales y profesionales para conducirse con corrección en el ejercicio de la función jurisdiccional. B. La imparcialidad judicial 61. Para el TC, la independencia judicial está tan estrechamente vinculada a la imparcialidad judicial que “no puede invocarse el principio de independencia en tanto existan signos de parcialidad”74. De hecho, ha definido la imparcialidad desde la independencia judicial: “el principio de imparcialidad –estrechamente ligado al principio de independencia funcional– se vincula a determinadas exigencias dentro del proceso, definidas como la independencia del juez frente a las partes y al objeto del proceso mismo”75. 62. El contenido esencial de esta garantía del debido proceso, se compone al menos por dos elementos. Primero, la proscripción de todo “tipo de compromiso que pudiera tener el juez con las partes procesales o en el resultado del proceso”76; y, segundo, la proscripción de toda “influencia negativa que puede tener en el juez la estructura del sistema, restándole imparcialidad, es decir, si el sistema no ofrece suficientes garantías para desterrar cualquier duda razonable”77.

73 Ibidem. 74 EXP. N.° 0023–2003–AI/TC, fundamento 34. 75 Ibidem. 76 EXP. N.° 004–2006–PI/TC, fundamento 20. 77 Ibidem.

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En esta línea de definición del alcance de la garantía de imparcialidad, la Corte IDH ha establecido que “la imparcialidad exige que la autoridad judicial que interviene en una contienda particular se aproxime a los hechos de la causa careciendo, de manera subjetiva, de todo prejuicio y, asimismo, ofreciendo garantías suficientes de índole objetiva que permitan desterrar toda duda que el justiciable o la comunidad puedan [tener]”78. En palabras de Naciones Unidas, “[l]os jueces res[uelven] los asuntos que conozcan con imparcialidad, basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo”79.

IV.5. LA INCONSTITUCIONALIDAD MATERIAL DE LA LEY Nº 30904 EN RELACIÓN AL PROCESO DE RATIFICACIÓN

IV.5.1. El proceso de ratificación vulnera el contenido esencial de la independencia judicial

63. A continuación, se abordará la siguiente cuestión: el proceso de ratificación previsto en la Ley de reforma constitucional como una atribución de la JNJ, ¿es contrario a la independencia judicial? Para responder a esta cuestión, es necesario preguntarse en qué consiste el proceso de ratificación. A. ¿En qué consiste el proceso de ratificación? 64. El constituyente peruano ha establecido como atribución de la JNJ, “[r]atificar, con voto público y motivado, a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años” (artículo 154.2 de la Constitución). Esto significa que quien accede a la magistratura no lo hace por tiempo indefinido, sino por 7 años, y su permanencia en el cargo dependerá de que obtenga de la JNJ su ratificación como juez. El TC ha definido el proceso de ratificación como “un proceso de evaluación del desempeño de los magistrados al cabo del período de siete años, (…), en el que se analiza su actuación y calidad de juez (…),

78 Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional (Camba Campos y otros) Vs. Ecuador, citada, párrafo 220. 79 ONU, Principios básicos de independencia judicial, principio 2.

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así como su conducta e idoneidad en el cargo”80, y así verificar el cumplimiento o no de sus responsabilidades, que “implica[n] una serie de compromisos en la labor de la magistratura, compromisos que van desde la lealtad a la Constitución y sus valores, hasta la imprescindible solvencia moral con que debe actuar en el ejercicio de las funciones”81.

65. La no ratificación de un juez conlleva su separación definitiva del cargo y la prohibición consiguiente de regresar a la judicatura (artículo 154.2 de la Constitución). Una exigencia de razonabilidad reclama admitir que el quebrantamiento de las responsabilidades funcionariales del juez no ratificado tiene que haber sido grave, de modo que objetiva y claramente lo descalifique moral y profesionalmente para seguir en el cargo. Así, resulta decisivo indagar por las causales que habilitan a la JNJ a no ratificar a un juez. La Constitución nada ha dicho al respecto; lo ha hecho el legislador en la Ley Nº 30916, Ley Orgánica de la JNJ (LOJNJ), pero no para definir causales claras de no ratificación, sino para establecer criterios que luego el reglamento debería precisar. Lo ha hecho en los siguientes términos: “A efectos de la ratificación la Junta Nacional de Justicia considera criterios de conducta e idoneidad, evaluando entre otros la eficacia y la eficiencia en el desempeño funcional, así como la calidad de las resoluciones emitidas” (artículo 36 LOJNJ).

66. Así definido el proceso de ratificación, dos elementos son decisivos en su naturaleza jurídica. El primero que se trata de un proceso destinado a evaluar el desempeño funcionarial del juez que, al no activarse a partir de la sospecha del quebrantamiento de un concreto deber de función, la evaluación es general y abarca a todo el desempeño que como juez ha tenido en siete años. Y el segundo elemento es que está destinado a identificar los casos de jueces que, a partir de la evaluación del desempeño de su función, es posible concluir que no cumplen las elementales exigencias para permanecer en el cargo y, consecuentemente, se les separa de la magistratura para siempre. B. Proceso de ratificación y procesos disciplinarios

80 EXP. N.° 1333–2006–PA/TC, fundamento 14. 81 EXP. N.° 3361–2004–AA/TC, fundamento 16a.

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B.1. Las semejanzas

67. Definido el proceso de ratificación de esta manera, es fácil advertir que tiene semejanzas con los procesos disciplinarios a los que se refiere el artículo 154.3 de la Constitución. En uno y otro proceso es posible que se concluya con la separación definitiva del juez con la añadida prohibición de reingresar al Poder Judicial. Así, “[l]os no ratificados o destituidos [por medida disciplinaria] no pueden reingresar al Poder Judicial ni al Ministerio Público” (artículo 154.2 de la Constitución). Esta semejanza en el resultado es consecuencia de advertirse una semejanza en la finalidad: ambos procesos son instrumentos dirigidos a conseguir que la función jurisdiccional esté servida solamente por jueces con la idoneidad moral y profesional necesaria para resolver con justicia los distintos problemas jurídicos que se plantean. En palabras del TC, ambos procesos “deben realizarse teniendo en cuenta que la finalidad última a la que sirven está directamente relacionada con el fortalecimiento de la institución de la independencia judicial y la necesidad de contar con una magistratura responsable, honesta, calificada y con una clara y contrastable vocación a favor de los valores de un Estado Constitucional”82.

68. Si en el resultado y en la finalidad es posible reconocer semejanzas entre estos dos procesos, entonces, necesariamente debe existir semejanza en las causas que justifican una no ratificación del juez y las que justifican una destitución por medidas disciplinarias. En efecto, la no ratificación y la destitución deben ser consecuencia de incumplimientos graves de deberes funcionariales que objetivan la ausencia de idoneidad moral o profesional del juez para ejercer la función jurisdiccional. Este grave incumplimiento no solo cumple la exigida razonabilidad de advertir que la separación del juez (proveniente de la no ratificación o de la destitución) es una medida extrema que reclama una infracción grave; sino que justifica también la consecución efectiva de la finalidad de uno y otro proceso. B.2. Las diferencias

82 Idem., fundamento 14.

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69. Sin embargo, si nos preguntásemos por las causales legalmente previstas para justificar una decisión de no ratificación o de destitución, empiezan las diferencias. Así, en la Ley de la carrera judicial se establecen claramente las causales que, en el seno de un proceso disciplinario, permiten sancionar al juez con la destitución. Se trata de faltas muy graves referidas a la conducta83 e idoneidad84 del juez que significan quebrantamientos graves de deberes funcionariales; cumpliéndose de esta manera la regla convencional según la cual el juez solo puede ser separado de su cargo por razones graves de mala conducta o incompetencia85. 70. El carácter sancionador del proceso justifica que su desenvolvimiento sea estricto, apegado rigurosamente a todas las garantías propias del debido proceso sancionador, en particular, la presunción de inocencia del juez procesado86. Así se asegura que la decisión de destitución del juez se adopte “de conformidad con procedimientos equitativos que garanticen la objetividad y la imparcialidad establecidos en la Constitución o en la ley”87. Como recuerda la Corte IDH, “la autoridad a cargo del proceso de destitución de un juez debe conducirse independiente e imparcialmente en el

83 Así, por ejemplo, son causales de destitución relacionadas con la conducta del juez: “1. Desempeñar simultáneamente a la función jurisdiccional empleos o cargos públicos remunerados o prestar cualquier clase de servicios profesionales remunerados, salvo lo previsto en la Constitución para la docencia universitaria. 2. Ejercer la defensa o asesoría legal, pública o privada, salvo en los casos exceptuados por ley. 3. Actuar en un proceso o procedimiento a sabiendas de estar legalmente impedido de hacerlo. 4. Interferir en el ejercicio de funciones de los otros órganos del Estado, sus agentes o representantes, o permitir la interferencia de cualquier organismo, institución o persona que atente contra el órgano judicial o la función jurisdiccional. 5. Ocultar alguna prohibición que le sea imputable para el ejercicio de la función o abstenerse de informar una causal sobrevenida. (…) 8. Cometer actos de acoso sexual debidamente comprobados”. 84 Mientras que faltas graves relacionadas con la idoneidad moral y profesional del juez, pueden ser mencionadas: “9. Establecer relaciones extraprocesales con las partes o terceros, que afecten su imparcialidad e independencia, o la de otros, en el desempeño de la función jurisdiccional. (…) 12. Incurrir en acto u omisión que sin ser delito, vulnere gravemente los deberes del cargo previstos en la ley. 13. No motivar las resoluciones judiciales o inobservar inexcusablemente el cumplimiento de los deberes judiciales. 14. Incumplir, injustificada o inmotivadamente, los plazos legalmente establecidos para dictar resolución (…) 16. Abusar de la condición de juez para obtener un trato favorable o injustificado.” 85 ONU, Principios básicos de independencia judicial, principio 18; ONU, Comité de Derechos Humanos, Observación General N.° 32, párrafo 20. 86 Principio constitucional de presunción de inocencia que también rige el procedimiento administrativo sancionador, EXP. N.° 2192–2004–AA /TC, fundamento 13. 87 ONU, Comité de Derechos Humanos, Observación General N.° 32, párrafo 20.

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procedimiento establecido para el efecto”88, como una condición necesaria para evitar que se “foment[e] la duda objetiva del observador sobre la posibilidad efectiva de aquellos de decidir controversias concretas sin temor a represalias”89. 71. A pesar de que la no ratificación del juez lleva a la misma separación definitiva del cargo a la que lleva la destitución por medida disciplinaria, en la Ley no están previstas las causales que habilitan a la JNJ a no ratificar a un juez, sino que lo previsto son abiertos e imprecisos “criterios de ratificación”, como se advirtió atrás (artículo 36 LOJNJ), criterios que luego deberán ser precisados por el respectivo reglamento. Esto abre las puertas a que, finalmente, ingresen al proceso de ratificación riesgos innecesarios que afecten la inamovilidad del juez. Por lo que, además de la afectación del principio de legalidad que se produce con la no previsión en la ley, además de modo previo y preciso, de las causas que justifican la no ratificación del juez, se afecta también la inamovilidad judicial y con ella la independencia judicial. La consecuencia irremediable es el debilitamiento de la posición jurídica del juez, y con ella, el debilitamiento del Estado de derecho.

IV.5.2. El proceso de ratificación es inconstitucional porque es contrario a la independencia judicial 72. La independencia judicial, como se justificó oportunamente, impone dos tipos de obligaciones esenciales al Estado peruano90. Una es de carácter positivo: garantizar al juez que solo estará sometido a la Constitución y a la ley; y otra de signo negativo: garantizarle al juez la ausencia de injerencias indebidas en el ejercicio de la función jurisdiccional. Así, el cumplimiento de este deber está llamado a asegurar el cumplimiento de aquel. Y esto se consigue, como se justificó, a través de medidas normativas apropiadas, en términos de la Corte IDH, o medidas normativas necesarias (y oportunas) en términos del TC, que favorezcan la inamovilidad del juez91. De modo que cuando el Estado peruano a través de su legislador (incluido el

88 Corte IDH. Caso Apitz Barbera y otros Vs. Venezuela, citada, párrafo 44, y Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela, párrafo 78. 89 Ibidem. 90 Cfr. párrafos 39 a 42 de esta demanda. 91 Cfr. párrafos 46 y 51 de esta demanda.

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Constituyente) adoptan medidas inapropiadas o innecesarias para la inamovilidad judicial, el Estado incumple estas obligaciones esenciales que tiene atribuidas incurriendo en inconstitucionalidad por vulneración de los artículos 139.2 y 146.1 de la Constitución. 73. A continuación, se justificará que el proceso de ratificación como una medida normativa incorporada en la Constitución, representa una medida inapropiada e innecesaria para la permanencia del juez en el cargo, y lo son de tal manera que resulta siendo una medida vulneradora de la regla convencional según la cual se prohíbe al Estado adoptar medidas inapropiadas que afecten la inamovilidad del juez92, y la regla constitucional según la cual se prohíbe al Estado adoptar medidas innecesarias para que el juez administre justicia con estricta sujeción al Derecho93. A. El proceso de ratificación es una medida inconstitucional por inapropiada A.1. Ataca la independencia del juez desde un punto de vista subjetivo 74. El proceso de ratificación representa una medida inapropiada para la independencia judicial en un sentido subjetivo y en otro institucional. Desde un punto de vista subjetivo, es extremadamente difícil (casi imposible), que el juez deje de preguntarse si determinada decisión que adopta en un caso, beneficiará o perjudicará sus posibilidades de ser ratificado en el cargo; y esta preocupación se acentuará precisamente en aquellos casos en los que, por su trascendencia, resulta especialmente relevante que el juez no piense nada más que en la justicia de la decisión: los casos en los que debe actuar en defensa de los derechos de las personas y en contra el ejercicio extralimitado del poder público. 75. Este riesgo de injerencia subjetiva, ha sido aceptado por el TC al sostener que “en el lapso en que ejerce la función jurisdiccional el juez no (…) deberá (…) proponerse agradar a alguna persona o entidad, como podría ser el propio CNM [Consejo Nacional de la Magistratura, hoy Junta Nacional

92 Cfr. párrafo 46 de esta demanda. 93 Cfr. párrafo 51 de esta demanda.

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de Justicia]”94. Y es que “los jueces no están sujetos en el ejercicio de su cargo a órdenes o instrucciones, ni tampoco pendientes de si sus sentencias agradan o no [al CNM] desde que le está encomendada la función de tutela de la normatividad del Estado, que está sometida al sistema jurídico”95.

76. A este tipo de riesgo también ha hecho referencia la Comisiòn Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en estos térmminos: “La Comisión Interamericana considera que además de lo problemático que podría resultar la discrecionalidad en un sistema de reelección o ratificación, un operador de justicia que pretenda ser reelegido o ratificado en sus funciones, corre el riesgo de comportarse de tal modo que obtenga el apoyo de la autoridad encargada de tal decisión, o de que su comportamiento se perciba de este modo por los justiciables”96.

77. Esta es la razón por la que en los actuales sistemas democráticos no existen procesos de nombramiento temporal de magistrados. En términos prácticos, la ratificación constituye un mecanismo de “provisionalidad”, respecto de los cuales la Corte IDH ha establecido que “[l]os nombramientos provisionales deben constituir una situación de excepción y no la regla. De esta manera, la extensión en el tiempo de la provisionalidad de los jueces o el hecho de que la mayoría de los jueces se encuentren en dicha situación, generan importantes obstáculos para la independencia judicial”97. A.2. Ataca la independencia del juez desde un punto de vista objetivo

78. Desde un punto de vista objetivo, el proceso de ratificación abre las puertas del Poder Judicial para que poderes públicos o privados se vean atraidos a influir en la permanencia o no de los jueces en sus cargos. Este riesgo es especialmente fuerte en aquellos sistemas en los que, como el peruano, su institucionalidad se encuentra muy debilitada por altos niveles de corrupción. Muestra de ello ha sido, precisamente, la desactivación del CNM por haberse comprobado la influencia indebida de grupos de poder

94 EXP. N.° 3361–2004–AA/TC, fundamento 11. 95 ONU, Principios básicos de independencia judicial, principio 18; ONU, Comité de Derechos Humanos, Observación General N°. 32, párrafo 20. 96 CIDH, Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia, del 5 de diciembre de 2013, párrafo 88. 97 Corte IDH. Caso Apitz Barbera y otros Vs. Venezuela, citada, párrafo 43.

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sobre las decisiones de varios de sus integrantes a la hora de decidir sobre la ratificación o no de jueces y fiscales. 79. Por eso, la CIDH ha visto con preocupación que los jueces se sometan a procesos de ratificación: “La Comisión ha observado como un factor de fragilidad en la independencia de jueces y magistrados, la posibilidad jurídica de ser sujetos a una confirmación posterior para permanecer en el cargo”98; de modo que es preferible que los jueces “no estén sujetos a procedimientos de reelección o ratificación”99. 80. Pero no solo en el sistema interamericano de derechos humanos es posible encontrar este tipo de preocupaciones. También se encuentran en el sistema universal de protección de derechos humanos. Así, en 2001 el Comité de derechos humanos de la ONU manifestó que “Preocupa seriamente al Comité la falta de independencia de los jueces, contrariamente a lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 14 del Pacto. El nombramiento de jueces por un período de cinco años solamente (…), les expone a graves presiones políticas que ponen en peligro su independencia e imparcialidad”100; para inmediatamente después formular esta recomendación: “El Estado Parte debe enmendar las disposiciones pertinentes de la legislación interna, así como la Constitución, a fin de garantizar la plena independencia de la judicatura”101.

81. En este mismo sentido, en el Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy (año 2009), se dijo que “Tanto la Constitución (artículo 208), como la Ley de la carrera judicial [en Guatemala] establecen que los jueces y magistrados ejercen sus funciones por un periodo de cinco años, término al final del cual pueden ser renombrados o reelectos. El Relator Especial considera que esta provisionalidad afecta la independencia y el desarrollo profesional de jueces y magistrados y es contraria a los estándares internacionales en la

98 CIDH, Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia, citado, párrafo 86. 99 Idem, párrafo 87. 100 ONU. Comité de Derechos Humanos. Examen de los informes presentados por los estados partes de conformidad con el artículo 40 del pacto, Observaciones finales del Comité de Derechos Humanos, Uzbekistán, CCPR/CO/71/UZB, 26 de abril de 2001, párrafo 14. 101 Ibidem.

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materia”102. Y es que “Los principios de estabilidad e inamovilidad de los jueces constituyen una garantía fundamental para la independencia del poder judicial, consagrada en los Principios básicos relativos a la independencia de la judicatura”103.

82. Y en el año 2012, en el Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Gabriela Knaul, se sostuvo, en referencia al mandato del Fiscal general, pero que puede ser extendido a todos los magistrados, “es preferible que [la duración en el cargo] sea bastante larga y fijada por ley, habida cuenta de que la posibilidad de renovación del mandato entraña el riesgo de que haya órganos políticos que se comporten, o se perciba que se comportan, en el sentido de favorecer la renovación de un mandato”104.

83. Se ha de concluir, entonces, que la disposición constitucional que prevé el proceso de ratificación judicial es una medida inapropiada –en términos de la Corte IDH– para asegurar la inamovilidad de los jueces, y con ello vulnera el principio de independencia judicial al favorecer que se produzcan injerencias indebidas en el ejercicio de la función jurisdiccional, negando de esta manera sus elementos esenciales. Así, la Ley de reforma constitucional Nº 30904 (y la Ley conexa Nº 30916) al prever y regular el proceso de ratificación, contravienen los artículos 139.2 y 146.2 de la Constitución. B. El proceso de ratificación es una medida innecesaria

84. Pero el proceso de ratificación no solo representa una medida inapropiada, en los términos de la Corte IDH, para la independencia judicial y por ello inconstitucional; sino que también es una medida innecesaria que promueve las injerencias indebidas en la inamovilidad judicial y, al ser innecesaria, vulnera también los elementos esenciales de la independencia

102 ONU. Asamblea General. Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Leandro Despouy, misión a Guatemala, A/HRC/11/41/Add.3, 1 de octubre de 2009, párrafos 56 y 57. 103 Idem, 58. 104 ONU. Asamblea General. Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Gabriela Knaul, A/HRC/20/19, de 7 de junio de 2012, párrafo 65.

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judicial. Si, como se explicó, tanto el proceso de ratificación como el disciplinario pueden terminar con la separación definitiva del juez con la añadida prohibición de reingreso a la magistratura; también si ambos procesos pretenden conseguir la misma finalidad de aseguramiento de una magistratura moral y profesionalmente idónea para ejercer la función jurisdiccional; y si además, en uno y otro caso está reclamado que debido a la gravedad de la decisión de separación, las causas que habiliten tal respuesta deben representar la objetivación de la carencia de idoneidad del juez para ejercer el cargo, es decir, deben significar graves incumplimientos a relevantes deberes funcionariales; entonces, no tiene sentido separar ambos procesos para activarlos separada y concurrentemente. 85. Al tener ambos procesos la misma finalidad, se comprueba que ambos, en esencia, son lo mismo: buscan lo mismo y por eso prevén la misma respuesta: la destitución del magistrado en caso de graves incumplimientos de deberes funcionariales referidos a la conducta e idoneidad. Siendo así, que sea posible activar ambos mecanismo es innecesario, pero, ¿cuál debería quedar y cuál descartarse? Las razones van dirigidas a reconocer al proceso disciplinario como el proceso que debería permanecer y el proceso de ratificación el que debería ser abandonado. El proceso disciplinario, al ser más estricto, es también el que logra cumplir la finalidad que ambos persiguen de manera más optima. En efecto, mediante los procesos de control disciplinario se logra establecer de manera más objetiva el cumplimiento de una causal que ponga en evidencia que un determinado magistrado, al contravenir sus deberes funcionariales, pone de manifiesto su falta de idoneidad para ejercer la función jurisdiccional. Por otro lado, los procesos disciplianrios son también más garantistas para establecer la responsabilidad del juez procesado y la razonabilidad de la consecuencia que tal cumplimiento reclama. Al ser más estricto y garantista, reduce las posibilidades de que en la decisión de destituir al juez influya el poder político (u otros tipos de poderes).

86. Nada de esto ocurre en el proceso de ratificación. Como se explicó, el proceso disciplinario tiene previstas previa y claramente las causales cuyo cumplimiento justifica la destitución del juez, y además está revestido con las garantías propias del proceso sancionador –como la presunción de inocencia–, previsión de causales y garantías que no están presentes en el

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proceso de ratificación. Estas deficiencias lo hacen menos idóneo que el proceso disciplinario para identificar a los jueces que no tienen las condiciones ni morales ni profesionales para ejercer la función jurisdiccional y, consecuentemente, menos idóneo que el proceso disciplinario para conseguir la compartida finalidad: “el fortalecimiento de la institución de la independencia judicial y la necesidad de contar con una magistratura responsable, honesta, calificada y con una clara y contrastable vocación a favor de los valores de un Estado Constitucional”105. En el proceso de ratificación antes que en el proceso disciplinario es posible que “se atente de modo flagrante la garantía de la independencia institucional del Poder Judicial retirando de sus cargos a jueces honestos y comprometidos con la defensa de la Constitución y sus valores”106. Esto significa que la independencia judicial se encuentra más expuesta a través del proceso de ratificación que del proceso disciplinario. 87. Pero el proceso de ratificación como medida innecesaria no solo representa una vulneración de la independencia judicial, sino también una negación del principio de razonabilidad reconocido expresamente en el artículo 200 de la Constitución. En efecto, entre dos medidas que persiguen una misma finalidad, aquella que es inútil e incluso es menos idónea para conseguir la finalidad como ocurre con el proceso de ratificación respecto del proceso disciplinario, resulta siendo una medida innecesaria y por ello una medida irrazonable.

88. A este mismo resultado se llega desde el principio de proporcionalidad, empleado también en la jurisprudencia de la Corte IDH, y según el cual para que una medida que limita algún derecho recogido en la CADH sea válida, debe ser idónea, necesaria y ponderada. Para lo que aquí interesa destacar, “que sean necesarias [significa] que sean absolutamente indispensables para conseguir el fin deseado y que no exista una medida menos gravosa respecto al derecho intervenido entre todas aquellas que cuentan con la misma idoneidad para alcanzar el objetivo propuesto”107. Es decir, el proceso de ratificación como medida que restringe el derecho a ser juzgado por un juez

105 EXP. N.° 3361–2004–AA/TC, fundamento 14. 106 Ibidem. 107 Corte IDH. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez Vs. Ecuador, sentencia de 21 de noviembre de 2007, párrafo 93.

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imparcial (artículo 8.1 de la CADH), es innecesaria si existe otra medida igualmente idónea pero menos restrictiva del derecho. Como se ha explicado, el proceso disciplinario es una medida que incluso alcanza (más y) mejor que el proceso de ratificación, la finalidad compartida por ambos que es promover la existencia de una judicatura moral y profesionalmente idónea, y lo hace sin poner en riesgo la independencia judicial, es decir, es menos gravosa que el proceso de ratificación. De esta manera, el proceso de ratificación resulta siendo una medida innecesaria y, por ello, desproporcionada y, consecuentemente, contraria al artículo 8.1 de la CADH. Y vulnerado este derecho, se vulnera el contenido constitucional del derecho fundamental al debido proceso (artículo 139.3 de la Constitución) del cual forma parte como elemento de su contenido constitucional. 89. Si se observa las estadísticas de los últimos procesos de ratificación se constata, igualmente, su absoluta irrelevancia para lograr el fin que se propone. Por mencionar solo como ejemplo, en el año 2016, de un total de 236 convocados al proceso de ratificación por el Consejo Nacional de la Magistratura, solo un magistrado (01) no fue ratificado108. Según el mismo reporte, en el mismo año fueron cancelados 07 títulos por no ratificación y 32 por destitución. La situación no varía sustancialmente en el año 2017, en dicho año fueron convocados a los procesos de ratificación 340 magistrados y solo 4 magistrados no fueron ratificados. En el mismo año los reportes señalan que fueron cancelados 09 títulos por no ratificación y 39 por destitución109. Las cifras ratifican lo que venimos sosteniendo: los procesos disciplinarios debidamente conducidos, resultan menos invasivos en la independencia judicial e incluso son más eficientes en términos económicos. 90. En este punto debe ser concluido que el proceso de ratificación es una medida innecesaria que representa una doble inconstitucionalidad: primero, porque incumple el deber de evitar injerencias indebidas al significar una medida innecesaria para la inamovilidad judicial, vulnerando el contenido

108 ESTADÍSTICAS DEL CONSEJO NACIONAL DE LA MAGISTRATURA Al IV Trimestre 2. En: https://www.jnj.gob.pe/wp-content/uploads/files/reporteMagist/c9f0f895fb98ab9159f51fd0297e236d.pdf 109 ESTADÍSTICAS DEL CONSEJO NACIONAL DE LA MAGISTRATURA Al IV Trimestre 2. En: https://www.jnj.gob.pe/wp-content/uploads/files/reporteMagist/c9f0f895fb98ab9159f51fd0297e236d.pdf

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esencial de la independencia judicial; y segundo, porque vulnera el contenido esencial del principio de razonabilidad. Incluso puede ser sostenido que los procesos de ratificación al ser una medida generalizada para todos los magistrados, distrae recursos públicos escasos que bien podrían orinetarse al logro de otros fines valiosos ahora encargados a la JNJ, como son los procesos de selección y los procesos de destitución por faltas graves a quienes tienen medidas disciplinarias firmes. Así, el proceso de ratificación al representar una medida innecesaria, incurre en doble inconstitucionalidad:

a. Es contrario al principio de independencia –e inamovilidad judicial–

(artículo 146 de la Constitución), porque abre las puertas a injerencias indebidas a la hora de decidir la permanencia o no del juez en el cargo;

b. Es contrario al principio de razonabilidad (artículo 200 de la Constitución) al ser un proceso innecesario, cuya finalidad se consigue más y mejor a través del proceso disciplinario.

IV.5.3. La inconstitucionalidad y su fuente

91. Si, como se ha justificado, el proceso de ratificación vulnera la independencia judicial, entonces, irremediablemente vulnera también la cláusula del Estado de Derecho (artículo 43 de la Constitución), y el derecho fundamental al debido proceso (artículo 139 de la Constitución), al vulnerarse la garantía de ser juzgado por un juez imparcial (artículo 8.1 de la CADH). Del mismo modo, ha quedado justificado que, en relación al proceso disciplinario, el proceso de ratificación de jueces resulta innecesario y, por tanto, irrazonable, lo que contradice la esencia del principio de razonabilidad (artículo 200 de la Constitución), y el estándar convencional de proporcionalidad, lo que a su vez significa la vulneración del artículo 139.3 de la Constitución.

92. Pese a los graves problemas de constitucionalidad y de convencionalidad que representaba ya para la independencia judicial como principio constitucional y como garantía del derecho fundamental al debido proceso, el proceso de ratificación lejos de ser abandonado, ha sido fortalecido por la Ley de reforma constitucional Nº 30904 mediante

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mecanismos de permanente vigilancia a través de evaluaciones periódicas como se desarrollará más adelante. Así, el artículo 154.2 de la Constitución en el punto que establece el proceso de ratificación, representa una norma que, por estar recogida en la Constitución, será formalmente constitucional, pero que ha de ser tenida como materialmente inconstitucional porque vulnera exigencias de justicia material, como el debido proceso y la razonabilidad, y el Estado de Derecho y su principio relevante de independencia judicial. Se trata de una norma (formalmente) constitucional (y materialmente) inconstitucional que hoy existe en la Constitución con el texto y contenido normativo aprobado por la Ley de reforma constitucional Nº 30904. El que tanto la norma constitucional reformada como la ley de reforma constitucional tengan en común el reconocimiento del proceso de ratificación, no justifica desconocer que el actual texto y contenido normativo del artículo 154.2 de la Constitución es obra del poder constituyente derivado y no del originario. Esto permite sostener que la inconstitucionalidad material que hoy representa el proceso de ratificación, es consecuencia de la Ley de reforma constitucional Nº 30904 y es precisamente contra ella que se dirige la presente demanda de inconstitucionalidad.

93. Esto tampoco justifica desconocer que la argumentada inconstitucionalidad que representa el proceso de ratificación, significa también una manifiesta inconvencionalidad al contradecir el artículo 8 de la CADH. Por lo que con la declaración de inconstitucionalidad del proceso de ratificación, no solo se corrige la inconstitucionalidad en la que incurre la Ley Nº 30904, sino también se corrige su inconvencionalidad y, con ello, se evita que el Estado peruano incurra en responsabilidad internacional. El papel de garante que está llamado a cumplir el TC es decisivo al respecto. IV.6. LA INCONSTITUCIONALIDAD MATERIAL DE LA LEY Nº 30904 EN RELACIÓN AL PROCESO DE EVALUACIÓN PARCIAL DEL DESEMPEÑO (EPD) 94. A continuación se abordará la segunda cuestión relacionada a los problemas de inconstitucionalidad material de la Ley N° 30904: la EPD prevista en la Ley de reforma constitucional como una nueva atribución de la JNJ, ¿es contraria a la independencia judicial? El análisis de esta cuestión debe hacerse, igualmente, en el marco del respeto a la independencia judicial y de la autonomía del Poder Judicial y el Ministerio Público, ya que ambas

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entidades están facultadas para desarrollar políticas de permanente mejora de los servicios que constitucionalmente se encuentran en su competencia. En este sentido, como se sustentará, la EPD a cargo de la JNJ no solo afecta la independencia judicial y fiscal, en la medida que fortalece los mecanismos externos de interferencia a las funciones de jueces y fiscales; sino que, además, interfiere en un valor fundamental de la autonomía funcional y organizativa de las instituciones de la justicia, como es el principio de autogobierno de la justicia. IV.6.1. El principio constitucional de autogobierno judicial y la EPD como política pública permanente 95. El principio constitucional de autogobierno del Poder Judicial se encuentra reconocido en los artículos 138, 143 y 144 de la Constitución. El artículo 138 establece que el servicio público de impartición de justicia “se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes”. Por su parte, el artículo 143 precisa que, “[e]l Poder Judicial está integrado por órganos jurisdiccionales que administran justicia en nombre de la Nación, y por órganos que ejercen su gobierno y administración”110. Finalmente, el artículo 144 dispone que “[e]l Presidente de la Corte Suprema lo es también del Poder Judicial. La Sala Plena de la Corte Suprema es el órgano máximo de deliberación del Poder Judicial”. En la misma dirección, como norma del bloque de constitucionalidad respecto al estatuto de los jueces, el TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone en su artículo 2 que “[e]l Poder Judicial en su ejercicio funcional es autónomo en lo político, administrativo, económico, disciplinario e independiente en lo jurisdiccional, con sujeción a la Constitución y a la presente ley”. Similares disposiciones se establecen en el caso del Ministerio Público: el artículo 158 de la Constitución establece que “[e]l Ministerio Público es autónomo”.

96. De estas disposiciones puede extraerse un conjunto de normas que establecen que las cuestiones de gobierno y gestión de las políticas de mejora de la calidad del servicio de justicia, corresponde tanto al Poder Judicial como al Ministerio Público, en cuanto órganos autónomos que autogestionan su desempeño. Entre estas políticas, sin duda, las referidas a la evaluación

110 El resaltado es añadido.

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del desempeño, la formación y la capacitación permanente corresponden a los órganos de gobierno del Poder Judicial y del Ministerio Público en el marco de su autonomía constitucional. Para ello, de conformidad con las funciones constitucionales de la AMAG (artículo 151 de la Constitución), se pueden y deben establecer relaciones de coordinación y definición de políticas, toda vez que en su Consejo Directivo participan también tanto el Poder Judicial como el Ministerio Público111. Como será desarrollado más adelante, al disponer mediante la Ley N° 30904 que las funciones propias de gobierno y gestión de las políticas de mejora de la calidad del servicio público de justicia, serán desarrolladas por una nueva entidad externa al Poder Judicial, como lo es la JNJ, que no cuenta con participación de ningún integrante de este Poder del Estado, se está vulnerando el principio constitucional de autonomía de gobierno del Poder Judicial que la Constitución garantiza. 97. Los parámetros que una evaluación individual debería seguir para evitar afectar la independencia judicial y fiscal, así como el principio de autogobierno, pueden estar referidos a diferentes aspectos. No obstante, en relación con el análisis específico del nuevo diseño incorporado en la reforma del 2019, hay un factor que, en concreto, resulta clave para determinar la constitucionalidad de la nueva competencia asignada a la JNJ: el órgano que realiza la evaluación. Se trata, como ya ha sido puesto de manifiesto, de un órgano que no es representativo de las instituciones del sistema de justicia. En este sentido, se rompe la tradición de los Consejos de la Judicatura creados en Europa tras la Segunda Guerra Mundial112, vulnerando con ello el diseño democrático básico garantizado por la división de poderes.

98. La JNJ es un órgano extraño y externo a las instituciones que prestan el servicio de resolución de conflictos en base al Derecho. El nuevo diseño de esta entidad no puede verse –como suele ocurrir en otros sistemas– como una forma de “gobierno de la magistratura”, dado que la JNJ no ha sido pensada como un “Consejo”, es decir, como un órgano colegiado que represente a las instituciones de la justicia. Es, más bien, una institución profesionalizada encargada del reclutamiento del personal necesario para el

111 Artículo 5 de la Ley N° 26335, Ley Orgánica de la AMAG. 112 López Guerra, L. (1997) “El gobierno de los jueces”, Parlamento y Constitución. Anuario, 1, pp. 11–32.

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funcionamiento del sistema de justicia. Por tal motivo, el análisis de esta nueva realidad institucional, creada tras la incorporación de un nuevo órgano constitucional con la reforma del 2019, merece especial atención por parte del TC. La EPD que se pretende encargar a esta nueva institución, genera un peligroso elemento de distorsión del concepto de autogobierno de los sistemas de justicia e interfiere también, como se viene sosteniendo, en la propia independencia judicial. VI.6.2. Los sistemas de evaluación del desempeño y la calidad de la justicia en la experiencia comparada 99. El tema del cómo y el quién debe evaluar a los jueces y fiscales depende en gran medida del “equilibrio correcto” que debe existir entre la rendición de cuentas y el principio de la independencia judicial y fiscal, en donde este último “debe ser primordial en todo momento”113. El principio de “la independencia judicial no significa que los jueces no tengan que rendir cuentas de su trabajo”114; no obstante, debido a la enorme importancia de esta garantía para la labor de los jueces, “la norma fundamental de cualquier evaluación individual de los jueces debe ser el mantenimiento del respeto total por la independencia judicial”115. Por lo tanto, al momento de diseñar la forma en que la evaluación será realizada, no se debe admitir, en absoluto, ningún grado de afectación en esta garantía. Si bien “la evaluación [puede ser] necesaria para garantizar la responsabilidad judicial (y la calidad del servicio prestado)”, al mismo tiempo, existe el riesgo “de que se utilicen las evaluaciones profesionales para influir indirectamente en las decisiones judiciales”116. Así, por ejemplo, uno de los mecanismos más eficientes para preservar la independencia, es la posibilidad de que los jueces y fiscales evaluados puedan presentar apelaciones o reclamos en contra de las decisiones tomadas a partir del resultado de la evaluación.

100. La enorme importancia que tiene la independencia en el trabajo de los jueces genera incluso que, en ciertos países, mecanismos como una

113 Consejo Consultivo de Jueces Europeos (CCJE) (2014) Informe Nº 17 relativo a la evaluación del trabajo de los jueces, la calidad de la justicia y el respeto de la independencia judicial, punto 46. 114 Ibid., punto 4. 115 Ibid., punto 6. 116 Ibid., punto15.

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evaluación individual a su desempeño sean considerados totalmente contradictorios e “incompatible[s] con la independencia judicial”117. Hay algunos modelos, incluso, en donde se considera que una evaluación de este tipo no es necesaria para lograr una mejor calidad de la justicia ni para cumplir con el deber público de la rendición de cuentas118. Este es el motivo por el cual un órgano internacional como el Consejo Consultivo de Jueces Europeos (CCJE) concluye, en base a data empírica, que “lo que se estima como fundamental para la independencia judicial en un país, se ve como contraproducente en otro”119. 101. La preocupación por hacer compatible la independencia judicial con esquemas eficientes de evaluación y control del trabajo de la magistratura, muestra por lo menos dos modelos en el ámbito comparado. El más extendido es, sin duda, la conformación de sistemas de autogobierno de la magistratura; de este modo, es la propia magistratura que participa en el control y evaluación de los jueces. En segundo lugar, se han explorado mecanismos para reforzar “las garantías de la cualificación profesional de los jueces y [la promoción de] la rendición de cuentas por su desempeño (mediante la introducción de reformas en la esfera de la selección, la formación inicial y permanente, la evaluación profesional, la asignación de funciones y la disciplina)”120. 102. En el caso del marco regional europeo, por ejemplo, al analizar el tema de la “[r]econciliación [entre] la independencia y la evaluación”, y luego de evaluar el panorama regional y las distintas formas en que los diferentes Estados llevan a cabo la evaluación individual de su judicatura, en el Informe Nº 17 del año 2014121, el CCJE plantea un conjunto de recomendaciones. Entre ellas, las que resultan más relevantes en relación a la conservación de la independencia, pueden ser clasificadas en cinco aspectos que, en

117 Como Luxemburgo, y Dinamarca, donde se considera que la evaluación individual de los jueces es innecesaria para garantizar un sistema jurídico de alta calidad, y donde dicha evaluación es vista como completamente incompatible con la independencia judicial. Ver: Ibid., punto 22. 118 Este es el caso de Noruega, Suiza. Ibidem. 119 Ibidem. 120 UNODC (2017) Guía de Recursos para Reforzar la Integridad y Capacidad Judiciales. Citada. p. 15. 121 CCJE (2014) Informe Nº 17 relativo a la evaluación del trabajo de los jueces, la calidad de la justicia y el respeto de la independencia judicial. Citado.

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conjunto, asegurarían una evaluación que respete la investidura de la judicatura: (i) el órgano encargado de la evaluación, (ii) los criterios a ser evaluados, (iii) la periodicidad, (iv) las garantías procesales para el evaluado, y (v) las consecuencias de la evaluación. Así, para el CCJE, una evaluación individual de los jueces debería tomar en cuenta lo siguiente:

(1) Si, tras un análisis cuidadoso, un Estado miembro decide que estos requisitos fundamentales no pueden alcanzarse por medios distintos (por ejemplo, mediante la evaluación «informal»), el CCJE recomienda la adopción de un sistema más formal. (2) El CCJE anima a todos los Estados miembros a que utilicen procedimientos de evaluación informal. (3) Las bases y elementos principales de la evaluación formal (donde exista) deben estar establecidas con claridad y exhaustividad en la legislación primaria. (4) La evaluación debe estar basada en criterios objetivos. Dichos criterios deben consistir fundamentalmente en indicadores cualitativos, pero además pueden consistir en indicadores cuantitativos. (5) Debe evitarse expresar los resultados de la evaluación mediante números, porcentajes o clasificando a los jueces sin ninguna información adicional, ya que esto puede provocar una falsa impresión de objetividad y certeza. (6) Con el objetivo de proteger la independencia judicial, la evaluación individual debe estar realizada fundamentalmente por jueces. Los Consejos de la Justicia pueden desempeñar un papel en este proceso122. Se deben evitar las evaluaciones realizadas por el Ministerio de Justicia o por otros organismos externos. (7) Las fuentes de información en las que se basan los evaluadores deben ser suficientes y fiables. (8) La evaluación debe mantenerse separada tanto de las inspecciones que valoren el trabajo de un tribunal en su conjunto como de los procedimientos disciplinarios. (9) Es fundamental que exista equidad procedimental en todos los elementos de las evaluaciones individuales. (10) Una evaluación desfavorable no debería por sí sola (salvo en circunstancias excepcionales) conducir a la suspensión de funciones. (11) Debe evitarse la utilización de evaluaciones para determinar el salario y la pensión de los jueces, (12) Los principios y procedimientos en los que

122 Se refieren de este modo a los sistemas de Consejos de la Magistratura surgidos tras la segunda guerra mundial en las Constituciones de Francia (1946) e Italia (1947) y, luego, expandidos en gran parte de los países Europeos y también en América Latina.

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se basan las evaluaciones judiciales han de estar a disposición de la ciudadanía.123

103. En relación con el órgano llamado a realizar la evaluación de los jueces –que tiene una especial importancia para el análisis objeto de la presente demanda– el CCJE precisa que el estándar óptimo para preservar la garantía de la independencia es que sean los propios jueces quienes realicen la evaluación. Por tanto, se debe evitar, en todo sentido, que los organismos externos se encarguen de la misma; en particular, el Ministerio de Justicia o cualquier entidad del Poder Ejecutivo. Como excepción, si bien el CCJE señala que los Consejos de la Justicia pueden tener un papel durante la evaluación, no obstante, se recomienda que se usen “otros medios de evaluación, por ejemplo, por parte de miembros de la Judicatura nombrados o elegidos por otros jueces para el propósito específico de la evaluación”124. 104. Al respecto, el hecho de que la presencia de los llamados Consejos de la Justicia se considere como una excepción, antes que como parte del estándar ideal para la entidad encargada de realizar la evaluación, podría tener que ver con dos cuestiones en particular, que, si no son debidamente analizadas, podrían conllevar una grave afectación a la garantía de la independencia y el autogobierno de los jueces. La primera cuestión está relacionada con el tipo de intervención que en cada caso específico tenga un Consejo de Justicia o de la Magistratura; y la segunda, a la manera en que dicha entidad esté conformada. Por ejemplo, una entidad como la JNJ que no forma parte del Poder Judicial, sino que es un organismo autónomo y, por lo tanto, externo al mismo, podría tener una injerencia indebida en el desempeño de los jueces y fiscales, considerando, sobre todo, que entre sus atribuciones se encuentra también el decidir sobre su permanencia el cargo. 105. Por otro lado, en el ámbito interamericano, la “Declaración de Copán–San Salvador” del año 2004, emitida en el marco de VIII Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia, precisa que el órgano encargado de la evaluación de los jueces debe:

123 El resaltado es añadido. 124 Ídem., punto 37.

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“[s]er designado por la autoridad competente del sistema judicial y provenir de sus cuadros, sin perjuicio de la posibilidad de apoyo de operadores ajenos al Poder Judicial. Ello garantiza la independencia de los evaluadores en el cumplimiento de sus cometidos y la confianza de los evaluados en que su labor será examinada con mayor comprensión y profundidad por quienes reúnen conocimiento y experiencia en el ejercicio de similar función. Asimismo, la posibilidad de control por otros operadores del sistema, pero ajenos al Poder Judicial, objetiviza la instancia evaluatoria, proporciona la visión del justiciable y aporta transparencia al resultado de la evaluación. (punto II.11. Tercera)”

Como se observa, si bien en este documento no hay mayor abundamiento sobre los requisitos o recomendaciones a tomar en cuenta a la hora de elegir a la entidad encargada de la evaluación, sí se señala explícitamente que esta, de manera necesaria, debe formar parte del sistema de justicia, pero que debe, al mismo tiempo, guardar un nivel de autonomía respecto del Poder Judicial, que sea lo suficientemente elevado como para: evaluar la labor de los jueces con pleno conocimiento del contexto de su trabajo y del desarrollo del mismo, pero a través de la mayor objetividad e imparcialidad posible. 106. Otro instrumento útil que presenta un análisis comparativo de las diferentes (y mejores) experiencias en el mundo en relación con la evaluación individual de los jueces, es la Guía de Recursos para Reforzar la Integridad y Capacidad Judiciales125, publicada por la ONU. El documento llama la atención sobre los riesgos que suponen estos espacios de intervención al interior de la organización judicial. Como se expone en la Guía, incluso asumiendo que dichas tareas sean asumidas por un órgano externo al Poder Judicial, lo que hay que evaluar en concreto es: (i) ¿cómo está compuesta la JNJ, cómo se elige a sus miembros, y si dicha composición conlleva un riesgo a la hora en que los jueces y fiscales sean evaluados permanentemente por dicha entidad?; (ii) ¿qué poderes tiene la JNJ sobre la situación de los jueces y fiscales, y si dichos poderes podrían afectar la imparcialidad y objetividad necesarias para evaluarlos individualmente cada tres años y medio?

125 UNODC (2017) Guía de Recursos para Reforzar la Integridad y Capacidad Judiciales. Nueva York: Naciones Unidas.

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107. Al respecto, conviene llamar la atención que la reforma constitucional producida con la Ley Nº 30904 que incorpora en el sistema constitucional a la JNJ, cambia estructuralmente el diseño del órgano encargado del proceso de ratificaciones y, al mismo tiempo, le asigna nuevas funciones que son propias del gobierno judicial como son las acciones de evaluación del desempeño y el diagnóstico de las necesidades de formación y mejora continua de las capacidades de la magistratura. Un órgano que, por lo demás, está integrado por personas ajenas al funcionamiento del Poder Judicial o del Ministerio Púbico y que, en consecuencia, no conocen de cerca el funcionamiento del sistema de justicia.

108. En el mismo sentido, al incorporar nuevas funciones y concederlas al órgano encargado de las ratificaciones periódicas, es evidente que se genera un mecanismo de presión a la hora de presentar los sustentos de la evaluación parcial, al margen de lo que establezcan las reglas formales, como ocurre con la LOJNJ126. Lo concreto y objetivo es que los magistrados deben ahora rendir cuentas periódicas a la misma instancia que tiene el expediente de su propia permanencia en el cargo. Al respecto, no debe olvidarse que la LOJNJ establece que la JNJ llevará un Registro que, “[i]ncluirá los resultados obtenidos en los procesos de evaluación para el nombramiento, ratificación, sanciones y destitución de los jueces del Poder Judicial y de los fiscales del Ministerio Público; así como su ubicación en los cuadros de mérito elaborados por los órganos de gobierno del Poder Judicial y el Ministerio Público”127. En el mismo sentido, el artículo 39 de la LOJN, precisa que “[l]a Junta Nacional de Justicia realiza la evaluación parcial de desempeño […] sobre la base de aspectos vinculados a la idoneidad para el ejercicio del cargo”. Mientras que, conforme al artículo 36, la función de la ratificación de los magistrados se realiza tomando en cuenta “[c]riterios de conducta e idoneidad, evaluando, entre otros, la eficacia y la eficiencia en el desempeño funcional, así como la calidad de las resoluciones emitidas”. Es decir, los mismos criterios de evaluación parcial del desempeño confluyen en la

126 “Artículo 38.– La evaluación parcial de desempeño es un proceso estratégico orientado al conocimiento objetivo de los logros, aportes, competencias, potencialidades, limitación y debilidades de los jueces y fiscales de todos los niveles, con el objeto de realizar las acciones que fueren necesarias para favorecer el desarrollo personal y profesional del funcionario evaluado.” 127 Artículo 46 de la LOJNJ. El resaltado es añadido.

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ratificación y son realizados por el mismo órgano externo al Poder Judicial y al Ministerio Público. 109. Si, tanto la composición de la JNJ como el conjunto de sus atribuciones presentan un riesgo grave para la independencia judicial y fiscal durante el desarrollo de EPD, entonces, el control permanente del desempeño de los jueces y fiscales se estaría dando a través de un diseño que no se encontraría dentro de “los parámetros de la razonabilidad y sensatez”128. Más aun considerando que existe otro órgano con un mismo nivel de autonomía, como la AMAG, que podría realizar la misma función persiguiendo los mismos objetivos constitucionales, pero sin que genere ningún tipo de riesgo para la independencia judicial y fiscal. VI.6.3. El diseño actual de la EDP en la LOJNJ y las diferencias con el diseño anterior: los objetivos de la EDP 110. Conforme ya se ha adelantado, el artículo único de la Ley N° 30904 modifica el artículo 154.2 de la Constitución, disponiendo que la JNJ tiene como nueva función la de “ejecutar, juntamente con la Academia de la Magistratura, la evaluación parcial de desempeño de los jueces y fiscales de todos los niveles cada tres años seis meses”. La LOJNJ, dándole contenido a esta nueva función, señala en su artículo 38 que la evaluación parcial de desempeño estará orientada “al conocimiento objetivo de los logros, aportes, competencias, potencialidades, limitación y debilidades de los jueces y fiscales de todos los niveles, con el objeto de realizar las acciones que fueren necesarias para favorecer el desarrollo personal y profesional del funcionario evaluado”. 111. El órgano al que reemplazó la JNJ, el extinto CNM, también intentó ejecutar la EPD. La Ley de Carrera Judicial del 2008 preveía que esta evaluación estaría a cargo de una Comisión conformada por seis miembros, tres de los cuales serían parte del CNM, sobre el que recaería también la Presidencia. Si bien, el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la norma que preveía la creación y funciones de

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dicha Comisión129, en este punto resulta pertinente mencionar algunas de las principales diferencias entre el actual diseño de la EPD y aquel establecido en la Ley de Carrera Judicial del 2008. 112. Son tres las diferencias más resaltantes entre ambos diseños. La primera evidentemente tiene que ver con la previsión expresa contenida en la Constitución para ejecutar la EPD, competencia que se le asigna a una entidad como la JNJ. En el diseño anterior, si bien para justificar la validez de la Ley de Carrera Judicial del 2008, se utilizó la figura de los poderes implícitos para afirmar que la función de realizar la EPD se derivaba indirectamente de la función de ratificación, el TC consideró que “si quieren tener nuevas funciones, el CNM o el Poder Judicial a través de evaluaciones permanentes, debería realizarse una modificación constitucional”130. Hay que precisar, sin embargo, en este punto, que el TC está asumiendo que el órgano a cargo sería el propio CNM, es decir, un órgano con representación del Poder Judicial y del propio Ministerio Público, lo que actualmente ha cambiado radicalmente. De ahí que el TC, al evaluar la constitucionalidad y convencionalidad de la Ley Nº 30904, deberá analizar el cambio estructural producido con la incorporación de una nueva institución como es la JNJ y su compatibilidad a la luz del principio de independencia y de autogobierno conforme ha sido desarrollado. 113. La segunda diferencia importante está relacionada con la incorporación de la AMAG al proceso de ejecución de la EPD. Anteriormente, la Comisión a la que hacía referencia la Ley de Carrera Judicial estaba conformada únicamente por miembros tanto del CNM como del Poder Judicial, sin considerar a ningún funcionario de la AMAG. Ello pese a que esta entidad, si bien forma parte del segundo, “goza de autonomía administrativa, académica y económica”131 para la “formación académica de los aspirantes a los cargos de jueces y fiscales (…), la capacitación para los asensos, y la actualización y perfeccionamiento de jueces y fiscales”132. Es decir, que tiene competencias que se ejercen de manera independiente al

129 EXP. N.° 0006–2009–AI/TC, fallo. 130 EXP. N.° 0006–2009–AI/TC, fundamento 68. 131 Artículo 1 de la Ley N° 26335, Ley Orgánica de la AMAG. 132 Artículo 2 de la Ley N° 26335, Ley Orgánica de la AMAG.

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Poder Judicial y que inciden directamente en la formación y capacitación de los jueces, ambas fundamentales para el desempeño de la carrera judicial.

114. Estas funciones de la AMAG están vinculadas con la tercera diferencia entre el anterior y el actual diseño de la EPD. Probablemente, este punto de contraste sea el más relevante porque tiene que ver con el objetivo para el cual se decidió otorgarle una nueva potestad a la JNJ en la actualidad. En la Ley de Carrera Judicial se preveía que la Comisión (presidida por el CNM) realizaría la EPD de la que obtendría un Cuadro de Méritos para proponer:

a) Ascensos, que se solicitan al CNM; b) promociones, que se solicitan al Poder Judicial; y c) medidas correctivas que son implementadas por el CNM, el Poder Judicial, la AMAG y el evaluado según corresponda, en el período siguiente hasta la evaluación integral133.

En contraste, en el diseño actual, el artículo 40 de la LOJNJ ha previsto que los resultados de la evaluación únicamente deben servir para:

1. El inicio de las acciones necesarias a fin de reforzar los aspectos detectados que generen deficiencia en el desempeño judicial o fiscal. 2. Definir los criterios sobre la base de los cuales la Academia de la Magistratura elabora el plan de estudios para fortalecer las competencias de los jueces y de los fiscales, conforme a lo establecido por el reglamento. 3. Indicar al juez o fiscal los cursos o actividades necesarias que debe llevar en la Academia de la Magistratura, a fin de mejorar su desempeño. La Junta Nacional de Justicia verifica que tales indicaciones sean cumplidas.134

Como se observa, en el actual diseño se trata de dar apariencia de un vínculo directo entre las finalidades de la evaluación y el objeto de las funciones de la AMAG. Es mediante este vínculo que se comprenden, en principio, las razones que explicarían por qué en la reforma constitucional contenida en la Ley N° 30904, se ha incorporado a la AMAG como la entidad que ejecutará

133 Artículo 88.2 de la Ley de Carrera Judicial. 134 El resaltado es añadido.

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la EPD junto con la JNJ. No obstante, como ya se ha dejado establecido, los criterios que se usan en ambos procesos (ratificación y EPD) son los mismos: el de la valoración de la idoneidad para el desempeño del cargo. Esta es también la razón por la que la JNJ, mantiene un Registro y un escalafón, aunque respecto de este contradictoriamente se hace referencia a que estará elaborado “[p]or los órganos de gobierno del Poder Judicial y el Ministerio Público” (artículo 46 de la LOJNJ)135.

115. Tal como fue mencionado, la AMAG tiene como uno de sus objetivos principales ofrecer a los jueces y fiscales un conjunto de programas de capacitación y perfeccionamiento, que les permitan realizar una mejor labor en el desempeño de sus cargos. En principio, este objetivo no estaría dirigido a lograr que tanto jueces como fiscales permanezcan en sus cargos a través del ascenso, la promoción o la ratificación. Los jueces y fiscales deben permanecer en la institución como una consecuencia derivada de un desempeño en la función jurisdiccional y fiscal que se ejerza con probidad, independencia, objetividad, vocación, calidad profesional, y compromiso con un sistema de justicia libre de corrupción (artículo 146 de la Constitución en concordancia con el artículo 158136).

116. Sin embargo, lo que se evidenciaba en el diseño anterior era más bien un ánimo por utilizar la EPD como un mecanismo para estimular una cultura judicial concentrada más en los asensos y las promociones, que en el desenvolvimiento óptimo del ejercicio de la función del juez. Tener esta perspectiva sesgada en el diseño de la EPD puede generar consecuencias que resulten contradictorias para el buen funcionamiento o la mejora del sistema de justicia. Es por ello que, en una reflexión en el mismo sentido, el TC consideró que las evaluaciones realizadas por el CNM para las ratificaciones tenían una lógica “más de cantidad que de calidad”137, expresando su

135 Resulta contradictorio porque si la Constitución otorga las funciones de evaluación parcial del desempeño a la JNJ, el cuadro de méritos parece que debiera resultar de dicha “evaluación”. De otro modo se estaría duplicando esfuerzos: una evaluación a cargo de cada órgano de gobierno, como corresponde y una “evaluación” a cargo de la JNJ. 136 “Artículo 158 de la Constitución.– Los miembros del Ministerio Público tienen los mismos derechos y prerrogativas y están sujetos a las mismas obligaciones que los del Poder Judicial en la categoría respectiva. Les afectan las mismas incompatibilidades. Su nombramiento está sujeto a requisitos y procedimientos idénticos a los de los miembros del Poder Judicial en su respectiva categoría.” 137 EXP. N.° 0006–2009–AI/TC, fundamento 60.

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preocupación además por los problemas que se podían generar en la independencia de los jueces al permitir que el órgano encargado de las ratificaciones sea el mismo que los vigilaría permanentemente:

“De manera que no se trata de establecer cualquier medida que, en apariencia, resulte constitucionalmente plausible para fomentar la calidad de la justicia o la idoneidad de la magistratura en los términos en los que lo exige el artículo 146º de la Constitución: la evaluación permanente tal como está definida en la norma cuestionada pone en riesgo la propia identidad de la función judicial, que se define como una función independiente de toda penetración externa o interna, por más sutil que sea”138.

117. Por tales consideraciones, no hay duda de que la finalidad de la EPD no puede ser otra que la de “realizar las acciones que fueren necesarias para favorecer el desarrollo personal y profesional del funcionario evaluado”139. El riesgo se encuentra, en todo caso, en que las funciones de gestión de mejora de la calidad y capacidad de la magistratura, salgan de su ámbito natural, cual es el del autogobierno institucional en cada caso y, trasladarlas hacia la JNJ que es un órgano externo, del cual supuestamente también dependería la permanencia en el cargo de jueces y fiscales140. Resulta natural, entonces, que los jueces se sientan vigilados, controlados y, al final, presionados. En este contexto, como se expondrá más adelante, la tarea resulta desnaturalizada en la práctica: la función de la EPD no se desarrolla en forma óptima, en la medida que los magistrados difícilmente encontrarán, bajo estas condiciones, el espacio de confianza y horizontalidad que les permita expresar, en forma abierta y transparente, sus necesidades reales de capacitación y/o mejora de sus habilidades para el ejercicio de la función. Estas son acciones propias de formación y capacitación que pueden realizarse, como lo dispone la Ley Orgánica del Poder Judicial, en coordinación con la AMAG (artículo 82.22)141.

138 EXP. N.° 0006–2009–AI/TC, fundamento 67. El resaltado es añadido. 139 Artículo 38 de la LOJNJ. El resaltado es añadido. 140 En el supuesto negado e irrazonable de que se persista en la defensa de la constitucionalidad de la ratificación a cargo de la JNJ. 141 El artículo 82 de la LOPJ establece las atribuciones del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, indicando que le corresponde, entre otras, la función de: “(22). Coordinar con la

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118. Así, aun cuando como lo ha manifestado el Tribunal, “no hay nada que haga suponer que evaluar signifique una vulneración a la independencia de los jueces”142, sin embargo, el contexto en que se desarrolla la EPD, así como el órgano encargado de su ejecución, resultarán decisivos para que tales funciones resulten compatibles con las exigencias constitucionales y convencionales referidas a la independencia judicial y al autogobierno del Poder Judicial. De este modo, como también lo ha recordado el máximo Tribunal, la EPD debe orientarse de forma “técnica y transparente respecto del rendimiento y calidad de los magistrados”, distinguiéndose de aquella evaluación que es propia del proceso de ratificación, y debe realizarse “en el marco de las coordinaciones interinstitucionales entre Poder Judicial y CNM [actualmente, la JNJ] y no en base a la ‘vigilancia’ permanente a cargo del órgano encargado de las ratificaciones”143. Pero antes de seguir profundizando en los problemas generados en la independencia y el autogobierno judicial por el hecho de que un órgano como la JNJ sea el encargado de ejecutar la EPD, resulta pertinente primero revisar los objetivos que justifican, en abstracto, la evaluación individual de los jueces. Ello con la finalidad de observar cuál es el fin constitucionalmente relevante que justifica el reconocimiento institucional de una evaluación de este tipo. VI.6.4. La finalidad de la EPD: la calidad de la justicia y la rendición de cuentas 119. La evaluación del desempeño realizada en el ámbito judicial tiene dos dimensiones: una jurídica y otra administrativa144. En su dimensión jurídica hablamos de los dos principios constitucionales, autogobierno e independencia judicial (tanto “la independencia institucional [como] la

Academia de la Magistratura para el desarrollo de actividades de capacitación para los magistrados.” 142 EXP. N.° 0006–2009–AI/TC, fundamento 58. 143 EXP. N.° 0006–2009–AI/TC, fundamento 63. 144 UNODC (2017) Guía de Recursos para Reforzar la Integridad y Capacidad Judiciales, citada, p. 115.

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individual”145). La independencia institucional u orgánica tiene elementos de contacto con el principio de autogobierno, aunque el autogobierno abarca más cuestiones de gestión de políticas y de administración propiamente. 120. Por otro lado, en el caso de la dimensión administrativa de la evaluación del desempeño, el protagonista de la evaluación no es el juez en sí mismo, sino más los órganos de gobierno del Poder Judicial146. Por tal motivo, aquí lo que se tiene en cuenta al momento de evaluar es “la eficiencia, la productividad y la puntualidad, e indicadores como los costos por causa y el tiempo transcurrido hasta la terminación del proceso”147, entre otros. En tal sentido, este tipo de evaluación está dirigida a lograr objetivos como el incremento en la “cantidad y la calidad de la información sobre el funcionamiento de la justicia a la que puede acceder la población (…) la responsabilidad y la transparencia de los tribunales”148. Así, desde esta perspectiva, la administración de justicia ofrecida por las cortes es vista como un servicio público, y en tanto tal, debe garantizar estándares adecuados de calidad. Por esta razón, las evaluaciones de desempeño desde el enfoque de la gestión “deben tener por objeto apoyar, y no obstaculizar, los valores judiciales fundamentales, como la independencia y la imparcialidad de los jueces”149. 121. Esto es justamente lo que se recoge entre las funciones del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial que regula el funcionamiento de la Oficina Técnica de Medición y Productividad Jurisdiccional, que tiene a cargo, entre otras, las funciones de (2)“medir el desempeño jurisdiccional mediante los dos factores que lo determinan: la producción jurisdiccional y la calidad de

145 Corte IDH, Caso Apitz Barbera y otros Vs. Venezuela, citado, párrafo 55; Corte IDH, Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela. citado, párrafo 67. 146 Por ejemplo, forma parte de las funciones de Gobierno la Oficina Técnica de Medición y Productividad Jurisdiccional como órgano adscrito al Consejo Ejecutivo, cuyas funciones se regulan en el Reglamento de Organización y Funciones mediante la Resolución Administrativa N°.227–2012–CE–PJ del 12 de noviembre de 2012. 147 UNODC (2017) Guía de Recursos para Reforzar la Integridad y Capacidad Judiciales, citada. 148 Ídem., p. 128. 149 Ídem., p. 141.

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las resoluciones judiciales” o las funciones de (3) “programar, dirigir, ejecutar y controlar los procesos de medición del desempeño jurisdiccional”150.

122. Las tareas propias de la capacitación son, en cambio, encargadas por la Constitución a la AMAG. Conforme al artículo 151 de la Constitución, a esta institución corresponden la “formación y capacitación de jueces y fiscales en todos sus niveles”, estableciéndose, además, que es a la AMAG a quien corresponde establecer “los estudios especiales que requiera” el ascenso en la carrera. La AMAG ha desarrollado una experiencia importante en estos procesos en los últimos años y su presencia debe, en todo caso, ser fortalecida funcional y presupuestalmente para cumplir a cabalidad sus funciones constitucionales en todo el territorio nacional. Conforme a su Ley Orgánica151, la AMAG desarrolla programas de formación para el acceso (PROFA); para el ascenso (PFA) y Programas de Formación permanente. En todos estos procesos, la AMAG desarrolla acciones coordinadas con el Ministerio Público y para el Poder Judicial para establecer diagnósticos previos a las acciones de capacitación. 123. En contraste, desde la perspectiva jurídica de la evaluación del desempeño, la administración de justicia es vista como la expresión efectiva del derecho al acceso a la justicia152. Por tal motivo, en este tipo de evaluación no aplica el enfoque de los indicadores de gestión, sino más bien los mecanismos diseñados para realizar, por ejemplo, las políticas de acceso a la justicia153 o el control sobre la calidad de las decisiones judiciales a través de las revisiones de los “tribunales de apelación y tribunales supremos, las

150 Reglamento de Organización y Funciones del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, RA N°.227–2012–CE–PJ, artículo 18. 151 Ley Orgánica de la AMAG, Ley 26335: “Artículo 2.– La Academia de la Magistratura tiene por objeto: a) La formación académica de los aspirantes a cargos de magistrado del Poder Judicial o del Ministerio Público. b) La capacitación académica para los ascensos de los magistrados del Poder Judicial o del Ministerio Público. c) La actualización y perfeccionamiento de los magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público.” 152 La tutela judicial efectiva como la exigencia a “los jueces que dirijan el proceso de modo a evitar que dilaciones y entorpecimientos indebidos, conduzcan a la impunidad, frustrando así la debida protección judicial de los derechos humanos”. Corte IDH. Caso Myrna Mack Chang Vs. Guatemala, sentencia de 25 de noviembre de 2003, párrafo 210. 153 Por ejemplo, el “Plan de Trabajo 2018 del Programa Nacional de Acceso a la Justicia de Personas en Condición de Vulnerabilidad y Justicia en tu Comunidad”. Resolución Administrativa N.° 070–2018–CE–PJ.

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inspecciones y las sanciones disciplinarias”154. Así, este tipo de calidad es entendida también desde la protección del derecho a la tutela judicial efectiva y del derecho a la debida motivación, en la medida que lo que busca la evaluación del desempeño es asegurar que los jueces tengan las habilidades profesionales y las capacidades jurídicas suficientes como para que sus decisiones se vinculen estrictamente al marco de la ley y la Constitución.

En esta línea, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial mantiene las funciones, entre otras, que se recogen en el inciso 24 del artículo 82 del TUO de la LOPJ, que establece la competencia de “Crear y suprimir Distritos Judiciales, Salas de Cortes Superiores y Juzgados, cuando así se requiera para la más rápida y eficaz administración de justicia, así como crear Salas Superiores Descentralizadas en ciudades diferentes de las sedes de los Distritos Judiciales, de acuerdo con las necesidades de éstos”.

124. Como se observa, tanto desde la dimensión administrativa (institucional) como de la jurídica (individual, profesional), la evaluación del desempeño tiene como objetivo evaluar en forma constante la calidad del servicio público de justicia, y consecuentemente, incrementar su cobertura facilitando su acceso a todos los ciudadanos. Esta calidad, ya sea entendida desde el enfoque de la gestión o desde el enfoque jurídico, solo puede ser evaluada en un sentido integral y en el marco del principio de autogobierno que corresponde a cada institución y, en el caso de la mejora de las capacidades formativas, estas deben ser atendidas en todos los niveles, por la AMAG. Si bien es cierto, es muy distinto evaluar la calidad de la motivación utilizada por un juez en una sentencia, y evaluar la gestión del despacho judicial, también es cierto que los factores que determinan el desenvolvimiento del juez en el ámbito de sus decisiones jurídicas tienen un impacto considerable en su desenvolvimiento como administrador del despacho judicial, y viceversa. Es por este motivo que la evaluación del desempeño está relacionada también con el tema de la rendición de cuentas.

125. El mejoramiento de la calidad de la justicia no es el único objetivo que persiguen las evaluaciones del desempeño de los jueces, sino que, además,

154 UNODC (2017) Guía de Recursos para Reforzar la Integridad y Capacidad Judiciales. Citada. p. 115.

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este tipo de controles está directamente vinculado con la adecuada rendición de cuentas que deben realizar todos los poderes del Estado frente a los ciudadanos en una sociedad democrática155. La rendición de cuentas como una de las metas del sistema de justicia no se concentra ni solamente en los aspectos institucionales, ni solo en los aspectos individuales de cada juez. Se deriva de la comprensión de la administración de justicia como parte de la administración pública en general, y de la idea de que, en tanto tal, los ciudadanos están habilitados para vigilar el actuar responsable de los servidores públicos que forman parte de ella, siendo el juez uno de los servidores que tienen una particular relevancia para la democracia. Por tal motivo, uno de los parámetros más importantes relacionados a la rendición de cuentas en el sistema de justicia es el tema de la transparencia institucional del Poder Judicial, así como la transparencia individual de cada uno de los funcionarios que lo conforman. Con este objetivo adicional, es posible concluir que la evaluación del desempeño tiene como destinatario indirecto de sus objetivos al ciudadano en tres posiciones distintas: (i) como un receptor directo del servicio público que quiere ser atendido con eficiencia; (ii) como un justiciable que busca una solución imparcial para su conflicto o pretensión; (iii) y como un ciudadano cualquiera que tiene el derecho a exigir un sistema de justicia administrado con responsabilidad y transparencia.

126. Finalmente, es fundamental resaltar en este punto que la rendición de cuentas y la calidad de la justicia (entendida como un estándar de gestión pública, y como un derecho de naturaleza constitucional), no son objetivos de la evaluación de desempeño que puedan ser perseguidos de cualquier forma. Una de las restricciones más importantes de los procesos de evaluación del desempeño (en sus diversas formas) tiene que ver con la garantía de la independencia judicial y el autogobierno judicial. Como ya fue precisado, los resultados de la evaluación antes que ser obstáculos para la independencia e imparcialidad de los jueces, deben ser recursos para facilitar ambos principios. Este tipo de evaluación entonces debe “contribuir al

155 CCJE (2014) Informe Nº 17, citado, punto 23.

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cumplimiento de la misión del sistema de justicia”156, en lugar de generarle más problemas. VI.6.5. La EPD a cargo de la Junta Nacional de Justicia es inconstitucional 127. A continuación, teniendo en cuenta todo lo desarrollado hasta aquí en relación con la evaluación individual de los jueces, se resumen los argumentos por los que el diseño de la EPD previsto en la Ley N° 30904 y la LOJNJ resulta inconstitucional. Son dos las razones centrales: la realización de la EPD a cargo de la JNJ es una medida (a) inidónea para el logro del incremento en la calidad de la justicia en el sistema peruano porque solo se concentra de manera desarticulada en la evaluación individual del juez y el fiscal, relegando la perspectiva administrativa e institucional; y es una medida (b) innecesaria porque, pese a que la AMAG ya tiene en sus competencias constitucionales el logro de los mismos objetivos, se ha optado por un modelo que convierte a la EPD en una permanente amenaza para la independencia y autogobierno judicial y fiscal. A. La EPD a cargo de la JNJ es una medida inidónea para lograr el mejoramiento del sistema de justicia 128. Como fue señalado supra, el objetivo de la EPD está orientado a “realizar las acciones que fueren necesarias para favorecer el desarrollo personal y profesional del funcionario evaluado” (artículo 38 de la LOJNJ). Este objetivo si bien puede ser considerado como una finalidad constitucional legítima -debido a que está indirectamente relacionado con la búsqueda de una mayor calidad de la justicia-, no obstante, al ser desarrollado por un órgano ajeno a los órganos de gobierno del Poder Judicial y del Ministerio Público, socaba su independencia e interfiere de manera directa en la autonomía funcional y de gobierno del Poder Judicial, del Ministerio Público y de la propia AMAG. 129. Se trata, además, de un sistema de “evaluación” desarticulado de los fines y la posibilidad de mejoras, en la medida que no se desarrolla en el

156 UNODC (2017) Guía de Recursos para Reforzar la Integridad y Capacidad Judiciales. Citada. p. 141.

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marco de las propias responsabilidades del Poder Judicial y el Ministerio Público: no puede ser, por tanto, ni un instrumento de mejora en la gestión de calidad ni tampoco una política de rendición de cuentas en la medida que no forma parte de los ciclos de gestión de las propias instituciones y termina más bien asociado a las funciones de control y estabilidad en el cargo. Ello puesto que, entre otras razones, las necesidades de capacitación (si ese fuera el objetivo conforme a la LOJNJ), no pueden ser evaluadas en ciclos de tres años y medio, sino que debe responder a planes permanentes de formación y capacitación, desarrollados en coordinación con las distintas instancias de gobierno del Poder Judicial y el Ministerio Público, como ocurre actualmente con los programas de la AMAG. 130. Se trata, entonces, de un modelo ineficiente, que repite funciones asignadas a los propios órganos y a la AMAG y, sin embargo, resulta invasivo de la autonomía y la independencia judicial. Por lo demás, la incidencia que pudieran tener las acciones de “evaluación” a cargo de la JNJ en la mejora de la calidad del servicio de justicia son por ello, inciertas e inapropiadas en términos de gestión, toda vez que la JNJ no está en condiciones de implementar las mejoras necesarias para corregir las falencias que se puedan identificar en los procesos de evaluación. B. La EPD a cargo de la JNJ es una medida innecesaria para lograr el mejoramiento del sistema de justicia B.1. Ya existe un modelo institucional para el mejoramiento de la calidad de la justicia: la EPD contraviene competencias constitucionales de la AMAG y el autogobierno del Poder Judicial y el Ministerio Público 131. El artículo 154.2 incorporado por la Ley de reforma constitucional impugnada contiene una disposición que contraviene lo establecido en la propia Constitución en su artículo 151, cuando confiere a la AMAG las funciones de formación y capacitación de jueces y fiscales a nivel nacional. La nueva disposición constitucional no precisa cuál será la finalidad de tal EPD. Sin embargo, en la LOJNJ se precisa que “[l]a evaluación parcial culmina con un informe cuyas conclusiones y recomendaciones tienen carácter formativo”. Si sus conclusiones tienen tal carácter, entonces, surgen varias interrogantes: ¿por qué tiene que ser cada tres años y medio? ¿qué

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nuevas funciones impone esta disposición a la AMAG? ¿qué significa “ejecutar conjuntamente” una política que es la razón de ser de la AMAG desde su creación, sobre todo si es que se asume que se trata de una función cuyos resultados tienen solo “carácter formativo”? En efecto, si se trata de una suerte de diagnóstico de las necesidades formativas, esta función corresponde por antonomasia a la AMAG que la realiza en forma continua como parte de su política de gestión de la capacitación de jueces y fiscales. 132. Conforme al artículo 38 de la LOJNJ, la EPD estaría dirigida “al conocimiento objetivo de los logros, aportes, competencias, potencialidades, limitación y debilidades de los jueces y fiscales de todos los niveles, con el objeto de realizar las acciones que fueren necesarias para favorecer el desarrollo personal y profesional del funcionario evaluado”. De la literalidad del texto, se observa que, en principio, la EPD abarcaría un conjunto de indicadores un tanto indeterminados, o, en todo caso, un poco abiertos. Pese a ello, con la precisión que se hace después en el artículo 40157 de la misma norma queda más claro que el objetivo de la EPD es hacer un diagnóstico sobre la situación jurídico–profesional en que se encuentre cada evaluado, a fin de que pueda plantearse una estrategia orientada a su mejora. Del artículo 40.2 y 40.3 de la LOJNJ queda claro que esta estrategia tiene que ver directamente con las actividades de perfeccionamiento profesional que el juez o fiscal tendría que realizar para mejorar su desempeño individual, el cual está vinculado directamente con atribuciones que se encuentran en la competencia de la AMAG (como la elaboración del plan de estudios y el ofrecimiento de cursos en la carrera judicial). 133. No obstante, del artículo 40.1 de la LOJNJ esto no queda tan evidente. En esta disposición se habla de las “acciones necesarias a fin de reforzar los aspectos detectados generen deficiencia en el desempeño judicial o fiscal”. Llama la atención en este punto, que se tenga que esperar que esto ocurra cada 3 años y medio. Dada la relevancia que puede tener en la prestación del

157 Artículo 40 de la LOJNJ. “Los resultados sirven para: (1) El inicio de las acciones necesarias a fin de reforzar los aspectos detectados que generen deficiencia en el desempeño judicial o fiscal.; (2) Definir los criterios sobre la base de los cuales la AMAG elabora el plan de estudios para fortalecer las competencias de los jueces y de los fiscales, conforme a lo establecido por el reglamento; (3) Indicar al juez o fiscal los cursos o actividades necesarias que debe llevar en la AMAG, a fin de mejorar su desempeño. La JNJ verifica que tales indicaciones sean cumplidas”.

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servicio público de justicia, es evidente que esta función no puede responder a fórmulas abstractas sino a las necesidades y circunstancias, como puede ser, por ejemplo, el cambio en los estándares jurisprudenciales o en la legislación. Una necesidad de esta naturaleza solo puede ser atendida eficientemente en el macro de las competencias de gestión del servicio a cargo de Cortes Superiores y del propio Poder Judicial o Ministerio Público en coordinación permanente con la AMAG, para lo cual no se tendría que esperar tres años y medio que es el periodo que fija la Ley de reforma constitucional.

134. De este modo se pone en evidencia que la Ley de reforma constitucional cuestionada no es clara al establecer sus fines, aunque sí muestra con claridad su incompatibilidad con las funciones ya asignadas por la Constitución a favor de la AMAG en el artículo 151. La evaluación del desempeño orientada hacia resultados formativos como se lee en la LOJNJ, solo puede lograr los resultados esperados en el marco de la independencia y la autonomía de cada una de las instituciones constitucionales y deben ser, además, oportunas para lograr la finalidad de mejorar el rendimiento judicial o fiscal. Pero además, no pueden hacerse aisladamente, mirando por separado el file de cada magistrado. Al tratarse de políticas que impactan en la calidad del sistema en su conjunto, necesariamente debe tratarse de políticas articuladas por área de especialidad, por zona geográfica, por instancia etc. 135. Bajo estas premisas, la incorporación de la AMAG en la realización de la EPD intenta legitimar la actuación de la JNJ que, de otro modo, haría más evidente su inconstitucional intromisión. Lo que debe quedar claro tras el pronunciamiento del TC en el caso materia de la presente demanda, es que la presencia de la JNJ en estos procesos es ineficiente, innecesaria y resulta perjudicial para la autonomía y la indecencia judicial. La misma finalidad se puede cumplir de mejor manera y sin necesidad de afectar los bienes constitucionales en cuestión, respetando la autonomía de cada función y, sobre todo, fortaleciendo las funciones y competencias de la AMAG.

Al contrario, la presencia de la JNJ durante el proceso de evaluación conllevaría el grave riesgo de generar un obstáculo para la adecuada comunicación y coordinación con las instancias de gestión del Poder Judicial

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encargado de realizar la evaluación del desempeño institucional, mientras que, por otro lado, distrae recursos y esfuerzos organizativos de la JNJ que debieran encaminarse, como ya se ha dicho antes al referirnos a la inconveniencia de los procesos de ratificación, a reducir la provisionalidad de jueces y fiscales a nivel nacional que alcanzan cifras de suma preocupación. En todo caso, antes que incluir una nueva entidad externa al proceso de la EDP que irrumpe inconstitucionalmente en las competencias propias de la AMAG, debería reconsiderarse un urgente y, bastante postergado, reforzamiento de la capacidad organizativa y económica de esta institución que forma parte del Poder Judicial. B.2. La EPD a cargo de la JNJ es una medida que vulnera la independencia judicial y fiscal, tanto subjetiva como institucional 136. Los parámetros necesarios para saber si un Consejo de Justicia debería ser el órgano encargado de la EPD, nos dicen que lo que hay que analizar en concreto es: (i) ¿cómo está compuesto, cómo se elige a sus miembros, y si dicha composición conlleva un riesgo a la hora en que los jueces y fiscales sean evaluados permanentemente por dicha entidad?; y, además, (ii) ¿qué poderes tiene dicho órgano sobre la situación de los jueces y fiscales, y si dichos poderes podrían afectar la imparcialidad y objetividad necesarias para evaluarlos individualmente cada tres años y medio?158

137. Comencemos por (ii). Es claro que una entidad como la JNJ tiene un poder muy fuerte sobre la situación de los jueces y fiscales, en la medida que es el órgano de cuya decisión depende su permanencia en el cargo, si aceptáramos esto como válido en los términos del actual diseño que estamos cuestionando en su integridad. Si bien la EPD, tal como ha sido desarrollada en la LOJNJ, está desligada de algún proceso relacionado con la permanencia del funcionario en su cargo, como las ratificaciones, la promoción, o el ascenso, lo cierto es que, indirectamente, sí existe un doble riesgo que pueda afectar la independencia judicial y fiscal. Por un lado, el hecho de que el mismo órgano que realiza la EDP sea de quien también depende las ratificaciones, los procesos disciplinarios en los casos que corresponde y el ascenso en la carrera, es un riesgo para la objetividad e imparcialidad


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requeridos para el evaluador responsable de la EPD. Al mismo tiempo, existe un riesgo para el trabajo independiente del propio funcionario evaluado. Si la evaluación individual tiene consecuencias, aunque sea indirectas, para la promoción, el ascenso o la ratificación, “existe el riesgo de que el juez evaluado no resuelva los asuntos de acuerdo con su interpretación objetiva de los hechos y de la ley, sino de un modo que piense que pueda resultar del agrado de sus evaluadores”159. Por lo tanto, cualquier evaluación de los jueces por parte de aquella entidad encargada de su estabilidad y permanencia en el cargo no solo es particularmente peligrosa, sino que además es inconstitucional porque representa una injerencia indebida en la garantía de independencia judicial. 138. Respecto a (i) cabe señalar en el este punto que la conformación de la JNJ, en gran medida, está muy ligada también al Poder Legislativo, el cual tiene la competencia para elegir a tres de los siete miembros de la Comisión Especial encargada de la conformación de la JNJ: el Defensor del Pueblo, el Presidente del Tribunal Constitucional y el Contralor General de la República (artículo 155 de la Constitución, en concordancia con los artículos 82, 161 y 201 de la Constitución). Esta situación, en definitiva, conlleva una injerencia para la independencia no solo de los jueces y fiscales, sino también para la independencia institucional del Poder Judicial y el Ministerio Público, porque con dicho diseño se ha abierto un filtro para que el poder político pueda influir en las decisiones de la justicia. Es importante tomar en cuenta en este punto, que el actual diseño de la JNJ aleja por completo al sistema judicial y fiscal en la conformación de la JNJ y más bien refuerza la presencia indirecta de un poder político por antonomasia como es el Poder Legislativo.

139. En este sentido, se puede concluir que la incorporación de la JNJ –que es una institución ajena, tanto a las funciones constitucionales de formación, como a la formulación y seguimiento de las políticas de gestión y calidad de la justicia en la EPD– resulta notoriamente innecesaria, en la medida que, como se demostró en el apartado anterior, ya existen un diseño constitucional en las competencias de la AMAG, que garantizan los principios de independencia y autonomía y logran además, un mecanismo de EPD más eficiente en términos de resultados, tanto individuales como institucionales.


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En este sentido, antes que interferir en las funciones de la AMAG como órgano competente para diseñar diagnósticos de capacitación y mejoras constantes en las capacidades de los magistrados resulta, al contrario, necesario fortalecer su presencia en el sistema judicial y fiscal, permitiendo intervenciones oportunas y efectivas en el ámbito de sus competencias constitucionales. VII. SOBRE EL SENTIDO DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 140. Luego de un prolongado debate sobre la presencia del sistema de ratificaciones en la Constitución de 1993, el TC tiene la oportunidad de reflexionar sobre su propia jurisprudencia, a efectos de fortalecer la independencia del Poder Judicial y el Ministerio Público. No sería la primera vez que el TC avanza revisando su propia jurisprudencia, en este mismo tema. Como se recordará, en el año 2002, asumiendo “una interpretación histórica”, el TC sostuvo que era “evidente que el mecanismo de ratificación judicial ha sido cambiado y, por ende actualmente percibido como un voto de confianza o de no confianza en torno a la manera como se ejerce la función jurisdiccional”160. No obstante, tras asimilar las recomendaciones del Sistema Interamericano de derechos humanos, dos años más tarde, rectificó su jurisprudencia para sostener “[l]a imposibilidad de la separación inmotivada de la carrera judicial”. En aquella ocasión, con un overruling prospectivo, el TC avanzó para afirmar que:

“[S]in estabilidad en la función, el juez no tendría seguridad para ejercer su cometido de modo imparcial, pues inamovilidad significa que nombrado o designado un juez o magistrado conforme a su estatuto legal, y de acuerdo a la estabilidad laboral absoluta obtenida gracias a su nombramiento, no puede ser removido del cargo sino en virtud de causas razonables, tasadas o limitadas, y previamente determinadas. Por tanto, a través de esta estabilidad se garantiza su permanencia en el servicio judicial mientras observe la conducta e idoneidad propias de su función”161.

160 EXP. N.º 1941–2002–AA/TC, fundamento 20. 161 EXP. N.° 3361–2004–AA/TC, fundamento 12.

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141. En aquella oportunidad, sin embargo, debe recordarse, no se cuestionó el sistema de ratificaciones. Hoy tenemos más elementos para realizar un análisis integral de las ratificaciones a jueces y fiscales y el grave daño que produce a la independencia judicial. Resulta por ello indispensable que, en esta ocasión, el máximo Tribunal pueda avanzar en el desarrollo de su jurisprudencia en defensa de un Poder Judicial independiente que asuma un verdadero rol de control del poder y no esté sometido a constantes riesgos de su independencia. En su análisis debe tomar en cuenta no solo los problemas de constitucionalidad y convencionalidad que han sido expuestos en forma amplia en la presente demanda, sino también es fundamental que, en su análisis, tome en cuenta la historia reciente y la razón por la que se tuvo que ir hacia una reforma constitucional de eliminación del entonces CNM. La razón de fondo encuentra en las ratificaciones un instrumento que incentivó la corrupción al interior del ex CNM y no ayudó a tener mejores jueces. Los audios que revelaron la corrupción al interior del CNM dan cuenta que, en muchos casos, los miembros del ex CNM usaron el poder de ratificación para fines innobles y hoy sabemos que también muchos jueces se corrompieron para pasar estos procesos de ratificación162. 142. El máximo Tribunal tiene competencias de integración e interpretación constitucional y, desde luego, también de control convencional y constitucional. Los argumentos que hemos presentado como justificación de nuestra pretensión dan cuenta de la necesidad de pronunciar una sentencia que, estimando la demanda, declare que las aquí cuestionadas disposiciones de la Ley Nº 30904 y las de su norma conexa, son inconstitucionales por contravenir el principio de independencia judicial (artículos 139.2 y 146.1 de la Constitución), así como el principio de inamovilidad judicial (artículo 146.2 de la Constitución), y con ellos, el principio de Estado de Derecho (artículo 43 de la Constitución); y son inconstitucionales por contravenir el derecho fundamental al debido proceso (artículo 139 de la Constitución), por ser contrarios al derecho a ser juzgado por un juez independiente (artículo 8.1

162 Además de los casos en trámite, puede verse una de las primeras sentencias de condena en el caso del ex Magistrado Ricardo Chang Recuay, EXP. N.° 00019–2019–10–5001–JS–PE–01, sentencia de 31 de enero de 2020. Se trata de un caso de cohecho en el que el ex Magistrado acepta su participación favoreciendo un caso para verse favorecido luego en su propio proceso de ratificación ante el CNM.

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de la CADH), y ser contrarios al principio de razonabilidad (artículo 200 de la Constitución). Del mismo modo, son inconstitucionales por contravenir el artículo 151 de la Constitución que reconoce autonomía funcional de la Academia de la Magistratura para la formación y evaluación constante de los resultados de la capacitación a jueces y fiscales. 143. Es especialmente relevante no olvidar que, como se ha justificado a lo largo de esta demanda, las leyes cuestionadas también son contrarias a disposiciones expresas de la CADH (como el referido artículo 8.1 en relación al artículo 1.1), así como a criterios jurisprudenciales de la Corte IDH, lo que objetivamente permite sostener que tales leyes no solo tienen vicios de constitucionalidad, sino también de convencionalidad, lo que permite a los afectados a acudir a la instancia internacional del Sistema Interamericano de Derechos Humanos para hacer efectiva la responsabilidad internacional en la que incurre el Estado peruano. 144. En consecuencia, por estos graves vicios de constitucionalidad y de convencionalidad, debe ordenarse la expulsión del ordenamiento jurídico peruano de las funciones de ratificación y evaluación parcial del desempeño a cargo de la Junta Nacional de Justicia, que hoy se han incorporado formalmente en el artículo 154.2 de la Constitución, a través de la Ley de reforma constitucional N° 30904 y que se ha desarrollado a través de la Ley orgánica de la Junta Nacional de Justicia, Ley N° 30916, en las disposiciones contra las que se dirige esta demanda de inconstitucionalidad. POR LO EXPUESTO Solicitamos que la presente demanda sea admitida y tramitada conforme a ley, y, oportunamente, sea declarada fundada en todos sus extremos. PRIMER OTROSI: Cumplimos con señalar las cuentas de correo electrónico donde se pueden remitir las comunicaciones que correspondan al trámite del presente proceso: [email protected]; [email protected]; [email protected] SEGUNDO OTROSI: Conforme a lo dispuesto en el artículo 107 del Codigo Procesal Constitucional, solitamos que, en su oportunidad, se conceda el uso de la palabra a los abogados que autorizan la presente demanda, a fectos de

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que puedan sustentar los argumentos correspondientes durante la audiencia oral que se programe en el trámite del Proceso. TERCER OTROSI: ANEXOS DE LA DEMANDA Adjuntamos a la demanda los siguientes documentos: A. Con relación al Ilustre Colegio de Abogados de Sullana 1. Resolución 15-2019-CE-ICAS que recoge el Acta del comité electoral de

reconocimiento, entrega de credenciales y juramentación de la lista ganadora a la nueva junta directiva periodo 2019-2021.

2. Acta de sesión extraordinaria del 21 de septiembre del 2020 que aprueba

la presentación de la Demanda de Inconstitucionalidad contra la Ley de reforma constitucional 30904 y disposiciones conexas de la Ley orgánica de la Junta Nacional de Justicia, Ley 30916.

3. Copia del DNI del Decano del Ilustre Colegio de Abogados de Sullana. B. Con relación al Ilustre Colegio de Abogados de Cajamarca 1. Copia certificada de la Resolución N° 001-2018-CE-ICAC.

2. Resolución de Junta Directiva N.°123-2020-D-JD-ICAC, que recoge el Acta de Consejo Directivo que autoriza la interposicion de la Presente demanda de Inconstitucionalidad. 3. Copia del DNI del Decano del Ilustre Colegio de Cajamarca. CUARTO OTROSI: REPRESENTACIÓN Mediante la presente, ambos decanos, autorizamos la representación en el presente proceso que estará a cargo de los abogados que suscriben la

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presente demanda: Luis Castillo Córdova, identificado con Registro ICAP 605, y Pedro Paulino Grández Castro, identificado con Registro CAL 29019.

Lima, 06 de noviembre de 2020.



Escrito Nº : Cuaderno : Sumilla : SEÑORA PRESIDENTA DEL ...

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