Escenarios para la base ancha

Escenarios para

la base ancha

INFORME SOBRE DESARROLLOHUMANO EN BOLIVIA

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olivia y su economía no puedenser pensadas si además de lasconsideraciones desarrolladashasta acá no se consideran dos

factores centrales: la incidencia del gas an-tural y la posible suscripción de un TLC conEstados Unidos. En este capítulo nos refe-rimos a ambos temas, completando así encontexto adecuado para enfrentar las con-clusiones de este estudio.

El país posee un mercado interno estrecho yaltamente fragmentado, por lo que su par-ticipación en los mercados internacionaleses vital para fortalecer su crecimiento eco-nómico. De hecho, los ciclos de crecimien-to de los últimos 50 años han dependidode forma crucial de la evolución de las ex-portaciones y éstas, a su vez, de las varia-ciones en los términos de intercambio, so-bre las cuales el país no tiene ninguna in-fluencia. En los últimos años, nuestras ex-portaciones han crecido a ritmos sorpren-dentes, nunca antes registrados a lo largodel periodo que se inicia con la liberaliza-ción de la economía a mediados de losaños 80. Luego de estancarse en torno alos 1.300-1.400 millones de dólares entre1996 y 2002, las ventas totales al exteriorse elevaron hasta los 2.200 millones de dó-lares, llevando la incidencia de las exporta-ciones en el PIB del 26% al 35% en apenasdos años (gráfico 9.2).

El auge de las exportaciones de hidrocarbu-ros explica alrededor del 60% de este in-cremento. Luego del colapso de la mineríadel estaño a mediados de los 80 y del ago-tamiento de la diversificación de las expor-taciones no tradicionales de principios delos 90, el inusitado dinamismo del sectorexterno representa, por lo tanto, el tercersíntoma visible de la consolidación progre-siva de la “Bolivia del gas natural”.

Antes de ello, se registra la afluencia masivade inversión extranjera directa al sector dehidrocarburos en los 90 (gráfico 9.3), quemarcó la emergencia de una moderna eco-nomía de servicios en torno a las principa-les transnacionales del gas a nivel mundialinstaladas Santa Cruz. Este proceso fue im-pulsado por la capitalización de los cam-

pos productores de la estatal YPFB (quequedaron en manos de Chaco y Andina), laprivatización de la red de ductos (Transre-des), la reconversión de contratos petrole-ros existentes y la licitación de nuevas áre-as. Luego, el crecimiento exponencial delas reservas probadas y probables de gasnatural (gráfico 9.4), concentradas en másdel 80% en el departamento de Tarija, y elamplio debate abierto en torno a su apro-vechamiento. En la actualidad, Bolivia es elprimer país con mayores reservas de gas li-bre de la región y la relación reservas/pro-ducción se estima en 109 años en el casode las reservas probadas.

El incremento de las exportaciones no tradi-cionales explica un 30% adicional. Detrásde este auge está el dinamismo del com-plejo oleaginoso cruceño, que por primeravez supera los 420 millones de dólares enexportaciones colocadas en los mercadosandinos, que son esencialmente Colom-bia y Venezuela. Pero también, aunque enmenor medida, hay que considerar lamultiplicación de partidas arancelariasconcentradas en cuatro rubros exportadosa Estados Unidos en el marco de las prefe-rencias arancelarias conocidas bajo la si-gla ATPDEA. Los cuatro rubros menciona-dos son joyería, madera, productos decuero y textiles, que juntos suman expor-taciones por más de 140 millones de dóla-res (cuadro 9.1). La importancia de losmercados de la Comunidad Andina y delos Estados Unidos para sustentar la diver-

B

GRÁFICO 9.1 Tasa de crecimiento de las exportaciones y el PIB

Fuente: Instituto Nacional de Estadística.

13531295

2254

27%27%

35%

0

500

1000

1500

2000

2500

1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004(p)0

5

10

15

20

25

30

35

40

Mill

ones

de

US

$ Porcentaje (%

)

Exportaciones totales (Millones de US$.) Participación en el PIB (%)


242

sificación de la base exportable bolivianamarca la actualidad y pertinencia del de-bate, aún incipiente, en torno a la políticacomercial boliviana.

De esta forma, tras el éxito exportador de losúltimos años y ante los desafíos del des-arrollo humano a mediano y largo plazo,un doble debate marca la política y la eco-nomía en Bolivia: Gas y TLC. ¿Se orienta-rán ambos procesos a consolidar la Boliviade la base estrecha? A continuación, a finde establecer escenarios y trayectorias departida para el periodo 2004-2007, se ana-lizarán algunas características que permi-tan comprender mejor estas grandestransformaciones que están afectando, ysin duda afectarán aún más en el futuro, elfuncionamiento de la economía boliviana.

Consideraciones sobre el gas

Opciones opuestas han avivado la pugna en-tre transnacionales del gas y sociedad civilen Bolivia a lo largo de los dos últimosaños. Esta tensión aún no ha podido serconciliada de forma eficaz por el Estadoboliviano ni por los liderazgos políticos.Por un lado, se percibe una situación de in-estabilidad político-institucional crónica,que instala la incertidumbre y la inseguri-dad jurídica junto al escaso crecimiento dela economía boliviana. Al mismo tiempo,está la percepción de que el gas es un nego-cio multimillonario que no beneficiará a lagente, sino que consolidará un nuevo ciclode crecimiento sin desarrollo. Y es que lainserción de Bolivia como mono-producto-ra de materias primas y sus efectos deses-tructuradores de la sociedad ha provocadouna gran desconfianza popular hacia estosprocesos. Es más, la teoría económica ana-liza cómo el peso excesivo de la explota-ción de los recursos naturales puede limi-tar el desarrollo económico de un país, porlo que no es aventurado señalar que losriesgos causados por la explotación de hi-drocarburos pueden ser al menos tan sig-nificativos como sus oportunidades (re-cuadro 9.1).

Sin duda, la redefinición y reconstrucción dela relación conflictiva entre el Estado, la so-ciedad civil y las transnacionales ha dadoun giro fundamental con el referéndum delgas de julio de 2004 y la promulgación de

GRÁFICO 9.2 Bolivia: Inversiones en exploración y explotación de hidrocarburos (millones US$; 1990-2004)

628

236334

406

271

110

8243

0

50

100

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200

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350

400

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

604

Exploración

Explotación

GASYRG

GRÁFICO 9.3 Bolivia: Evolución de las reservas nacionales de gas natural (En trillones de pies cúbicos americanos)

Probadas (P1)

Probables (P2)

24,7

3,8 4,25,3

18,3

23,8

27,428,7

27,6

1,9 2,5 3,3

13,9

23,024,9

26,2

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004


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la ley de hidrocarburos 3.058 (recuadro9.2). En el centro del debate está el retornodel Estado a la esfera económica. Y en ellohay al menos tres temas centrales que ha-cen a las transformaciones del sector ener-gético a nivel mundial, pero que encuen-tran en Bolivia un punto de inflexión quepuede afectar al conjunto de la región lati-noamericana: 1) un incremento sustancialy permanente del precio de la energía, 2) laparticipación estatal en el proceso produc-tivo de los hidrocarburos y 3) el endureci-miento del marco legal que regula la activi-dad de las empresas transnacionales delsector, especialmente en cuanto se refierea las obligaciones tributarias.

En las próximas dos décadas, los desafíosenergéticos que deberá enfrentar el mun-do tienen implicaciones de política exter-na que diversos países desarrollados hanempezado a considerar. Aunque la mayo-ría de las proyecciones muestran que elmundo continuará dependiendo de lasmismas formas de energía del siglo pasado– petróleo, gas natural, carbón, energía nu-clear y una amplia gama energía renovable(solar, hídrica, etc.) — la demanda de ener-gía global se duplicará entre 2001 y 2025(gráficos 9.5 y 9.6)1. Ello ocurrirá principal-mente bajo el influjo de la demanda deChina e India, que continuarían creciendoa un ritmo anual del 5% en el periodo con-siderado y absorberían el 40% del incre-mento proyectado en el consumo energéti-co (gráficos 9.7 y 9.8).

Por el lado de la demanda, la situación deEEUU y las acciones emprendidas por Chi-na tienen implicaciones geopolíticas dignasde ser subrayadas. En el primer caso, en sucalidad de mayor productor, consumidor eimportador de energía2, Estados Unidos tie-ne cuellos de botella a resolver a medianoplazo dada la continua disminución en sucapacidad de producción interna de petró-leo y dados los bajos niveles relativos de in-

versión nueva en refinerías. Considerandoque las actuales proyecciones priorizan eluso del gas natural para la generación deenergía eléctrica (Verrastro, 2005) y que laproducción doméstica ha empezado a de-clinar, los EEUU tendrían que dependermás del gas natural proveniente de Alaska,de crecientes importaciones por gasoduc-tos desde Canadá y de fuentes gasíferasprovenientes de Latinoamérica, del Caribe,África, Medio Oriente, Australia y Rusia. Amediano plazo, crecería entonces la depen-dencia de Estados Unidos del petróleo3 ygas natural importado.

Esta posibilidad lleva a que distintos sectoresmantengan un continuo debate acerca dela vulnerabilidad que implicaría que la ge-neración de energía eléctrica dependa derecursos que se encuentran en países conlos que Estados Unidos puede no compar-tir intereses y/o mantiene diferencias his-tóricas. En ese sentido, es importante ob-servar que entre los países que represen-tan una opción de oferta de gas, muchosde ellos enfrentan una situación política in-estable o de incertidumbre y que las crisisrecientes que ha enfrentado Bolivia no hansido una excepción. En efecto, ese es el ca-so de algunos Estados que fueron parte dela ex Unión Soviética, que siguen la senda

CUADRO 9.1 Bolivia: ATPDEA - Principales Productos Exportados (en Millones de US$)

Año 2002 2003 2004valor valor crecimiento valor crecimiento

Estaño sin alear 30,9 50,6 64% 95,1 88%Textiles, prendas de vestir y prendasde cuero 18.2 33,3 83% 39,3 18%Productos de Madera y Madera 26,1 31,4 20% 37,4 19%Joyería 58,4 54,3 -7% 63,4 17%

Fuente: INE

1 El año 2001, el 85% de la energía demandada fue cubierta por petróleo (39%), energía renovable (8%) y energía nuclear (6%). Las próximasdos décadas se espera que la demanda de energía fósil (petróleo, gas natural y carbón) continúe siendo la fuente más importante deenergía a nivel mundial (Datos de International Energy Outlook, 2004.).

2 Con aproximadamente el 5% de la población mundial EEUU produce el 17% de la energía total ofertada en el mundo, consume cerca deun cuarto de la energía mundial y su PIB representa casi un tercio del PIB mundial.

3 La dependencia de petróleo importado se espera queaumente de un 58% actual a un 65% o 75% de la demanda el 2025 (dependiendo delos supuestos que se utilicen tanto en precios como en el crecimiento de la economía).


244

nacionalizadora que parece haber tomadoRusia y de las zonas productoras de Indo-nesia que todavía son proclives a una gue-rra civil. Ello hace que el gas boliviano aúnpueda ser considerado como una opciónpara entrar al mercado energético nortea-mericano a mediano plazo, dinamizandolas inversiones, exportaciones y recauda-ciones impositivas.

En el caso de China, la más importante de laseconomías en desarrollo, los expertos es-tán de acuerdo en que su crecimiento ron-dará el 2.3% y 9% en los próximos años,lo cual le permitirá mantener la proporciónde demanda de recursos energéticos ac-tuales. Pero, como resaltan otros estudios(Verrastro, 2005) a diferencia de EstadosUnidos, China está consciente de sus futu-ros requerimientos y es un actor agresivoen el mercado. En efecto, ese país ha em-pezado a encarar diversas negociacionespara asegurar mercados energéticos exter-nos y contar con reservas estratégicas, rea-lizando negociaciones bilaterales con di-versos países, muchas veces en condicio-nes ventajosas para el país receptor de lainversión china. En muchos casos, ello in-cluiría la provisión de importantes recur-sos de ayuda externa a los gobiernos conlos que negocian las empresas chinas, in-cluyendo a Bolivia4.

Por el lado de la oferta es importante resaltardos datos importantes. Primero, que en elmundo, las compañías de propiedad delEstado o manejadas por éste controlan el72% de las reservas petroleras, el 55% delas reservas de gas y más de la mitad de laproducción total actual (Boxell y Kevin Mo-rrison, 2004). Hoy, los miembros de la Or-ganización de Países Exportadores de Pe-tróleo (OPEP) poseen dos tercios de las re-servas mundiales de petróleo y su capaci-dad de producción actual se encuentra casien el límite por lo que los últimos meses suaccionar ha tenido poco o nada que ver conel incremento de los precios internaciona-les. Considerando que países como Esta-dos Unidos, Rusia, México y Noruega ac-

GRÁFICO 9.4 Demanda mundial de energía 2001 (%)

Petróleo 39%

Gas

natu

ral

23%

Carbón 24%

Nuclear 6%

Hídrica/

renovable 8%

GRÁFICO 9.5 Demanda mundial de energía 2025 (%)

Pet

róle

o39

%

Gas natural25%

Car

bón

23%

Nuclear 5%

Hídrica/renovable8%

GRÁFICO 9.6 Demanda de energía de Países en Desarrollo 2001 (%)

Petró

leo

42%

Gas natural

16%

Carbó

n32

%

Nuclear 1%

Hídrica/renovable9%

4 Desde el 2003 el Gobierno de China ha mantenido reuniones o logrado arreglos comerciales con Rusia, Kazakistán, Arabia Saudita, Irán,Venezuela, Canadá, Argentina y Bolivia.


245

tualmente brindan volúmenes significati-vos que se irán agotando, las reservas de laOPEP serán la principal fuente alternativade reservas de petróleo en el futuro.

Por otra parte, al examinar la lista de los paí-ses con las mayores reservas de gas, se ob-serva que éstas se encuentran muy lejos delos principales centros de consumo pro-yectados: mientras tres cuartas partes deéstas están en Oriente Medio y la UniónSoviética, la demanda se concentraría enEuropa Occidental, América del Norte,Sudasia y China. De modo que, para cubrirla creciente demanda de gas, el desafíomás importante es el transporte.

En síntesis, se estaría dibujando un nuevojuego geopolítico en torno a los hidrocar-buros. Este nuevo mapa está configuradopor las limitaciones actuales y los cuellosde botella a mediano plazo en la produc-ción de petróleo, la emergencia de actoresnuevos y más agresivos en el mercado y laconcentración de las fuentes de ofertamundial lejos de los principales centros dedemanda futura.

En Sudamérica, el desarrollo de esta indus-tria tuvo un fuerte impulso en los años 90debido a modificaciones legales que otor-garon más incentivos a las inversiones delos contratistas petroleros en los rubros deexploración, explotación y transporte. Sinduda, Bolivia, Perú y Argentina fueron lospaíses que más lejos llevaron la orienta-ción de mercado de sus reformas sectoria-les. En el otro extremo, México y Venezue-la siempre buscaron proteger su industriaestatal y en los últimos años han dado pa-sos para establecer límites a la inversiónextranjera e incrementar las regalías petro-leras (recuadro 9.3).

Con reservas de gas natural que ascienden a52.3 TCF, Bolivia cuenta con un mercado in-terno bastante reducido5, dominado por elconsumo industrial y la generación de elec-tricidad (gráfico 9.11). La estrechez del mer-cado interno no es producto de una ausen-cia de demanda, sino más bien de una faltade emprendimientos para desarrollar la ca-

GRÁFICO 9.7 Demanda de energía de Países en Desarrollo 2025 (%)

Petróleo 43%

Gas

natu

ral

17%

Carbón 30%

Nuclear2%

Hídrica/

renovable8%

GRÁFICO 9.8 Producción Mundial de Gas Natural

Africa 5%

Asia 12%

USSR

27%

America

del Norte

28%

Euro

pa 1

1%

America Latina

y el Caribe 7%

Oriente

Medio

10%

GRÁFICO 9.9 Reservas mundiales de gas natural

Africa

8%

Asia 8%

USSR 32%

Am

eric

a La

tina

y el

Car

ibe

4%

Eur

opa

3%

Oriente

Medio

41%

America

del Norte

4%

Africa

8%

Asia 8%

USSR 32%

Am

eric

a La

tina

y el

Car

ibe

4%

Eur

opa

3%

Oriente m

edio

41%America del N

orte4%

Fuente: OLADE, informe estadístico 2004

5 En agosto de 2004 este era de 4.47 MMm3D. El consumo medio anual de gas natural en Bolivia por habitante urbano es de 80,3 m3/año,lo que es menos de la décima parte de lo que Argentina consume.


246

pacidad de consumo interno. Con excep-ción de Argentina, que es la cuarta econo-mía más gasificada del mundo, en los de-más países de la región, según Kozulj(2004), los estados nacionales pueden jugarun rol muy importante generando incenti-vos para la creación de mercados internosmás amplios. Ello además, en la medida enque los países con mejores potenciales deconsumo en la región presentan estructu-ras de mercado con fuerte intervención es-tatal, principalmente en Brasil y México.

Sin tomar en cuenta las potencialidades delsector del gas a futuro, es importante seña-lar que los cambios generados con la apro-bación de la ley 3.058 en relación al incre-

mento de las regalías petroleras y la crea-ción del Impuesto Directo a la Producciónde Hidrocarburos, tendrán un impacto fis-cal-financiero importante a corto plazo. Se-gún algunas estimaciones preliminares6,tomando en cuenta los actuales volúmenesde producción necesarios para cumplir loscompromisos de exportación de gas a Bra-sil y Argentina, los ingresos adicionales porla producción de gas natural ascienden a176 millones de dólares, es decir se han in-crementado en un 60% (cuadro 9.2).

Además, Kozulj (2004) señala que la actual in-fraestructura de gasoductos en Sudaméricaes suficiente para cubrir la demanda actualy proyectada por lo menos hasta 2010. Enefecto, Argentina utiliza sólo un 40% de sucapacidad instalada y a menos que la de-manda de gas de sus países importadoresaumentara (Chile, Uruguay y posiblementeBrasil) no hay suficientes razones para pen-sar en incrementar la infraestructura de ex-portación actual. Además, si bien Argentinacuenta con importantes cuencas hídricas,éstas “apenas podrán ser desarrolladas eincorporadas a tiempo para cubrir la de-manda actual y su crecimiento vegetativo”(Miranda, 2004). El gasoducto Bolivia-Ar-gentina permitiría la exportación del gasboliviano para suplementar una eventualescasez de reservas en la cuenca del nor-oeste argentino. Asimismo, en el caso del

GRÁFICO 9.10 Demanda energética interna en Bolivia

Autoproducción 1%

Transporte 3%

Comer

cial 1

%

Industria 39%

Generaciónde

electricidad55%

Resid

enci

al 1

%

CUADRO 9.2 Recursos Monetarios para el Estado boliviano por gas

Nueva Ley 3058 Ley 1689 DiferenciaTotal Regalías 18% 28% *

Pozos nuevos 18% 18%Pozos existentes 18% 50%

IDH 32% 0%Cobro a la producción en boca de pozo 50% 28%Cobro en MMUSD año 2004 por GLP 19 9 10Cobro en MMUSD año 2004 por Gas Natural 311 135 176Cobro en MMUSD año 2004 por Crudo 225 116 109Cobro en MMUSD 555 260 295

Fuente: UDAPE* 30% corresponde a la producción de pozos existentes y 70% a la producción de los pozos nuevos.

6 Se realizó la estimación en base a datos de 2004, en cuanto a volúmenes de producción y precios ponderados, los mismos se utilizan pararealizar el cálculo del monto a pagar por regalías. Esta estimación se la realizó por producto haciendo el cálculo para el gas natural, crudo yGLP.


247

gasoducto Bolivia – Brasil, el horizonte parasu plena utilización dependerá de la estra-tegia de producción de Petrobras y del dina-mismo del mercado. Actualmente dichogasoducto se usa aproximadamente en un40% y hasta el 2010 recién podría ser utili-zado en toda su capacidad7.

En síntesis, en ausencia de un crecimientosostenido de la demanda energética en laregión y tomando en cuenta que las pers-pectivas de demanda de gas se satisfacensin nuevas interconexiones al menos hastael año 2010, una vez superadas las dificul-tades políticas de Bolivia, parece posibleconstituir instancias supranacionales decoordinación y regulación de las políticasenergéticas nacionales entre los países dela región.

Ahora bien, si es importante abrir y consoli-dar estos mercados de exportación parafortalecer el sector de hidrocarburos en Bo-livia, es crucial que todo proyecto se conci-ba no sólo como un fin en sí mismo, sinocomo un instrumento para promover pro-cesos audaces de industrialización del gasnatural en territorio boliviano. Como seña-la Miranda (2003), se trata de lograr que losproyectos de exportación de gas natural se-an la “semilla” para construir “centros in-dustriales de gran envergadura” a medianoy largo plazo.

Algunas consideraciones sobre el TLC

El colapso de la minería del estaño y la dismi-nución del peso relativo de los mineralesen la balanza comercial boliviana hancambiado de manera notoria el perfil delos mercados externos relevantes para laeconomía nacional. Y es que la diversifica-ción de nuestras exportaciones durante losaños 90 estuvo acompañada por la conso-lidación de más y nuevos mercados regio-nales, sobre todo en la Comunidad Andinade Naciones. Más aún, el peso crecientedel gas natural y de los productos del com-plejo oleaginoso dentro de la oferta expor-

table ha reforzado una nueva geografía delcomercio exterior boliviano, incrementan-do los vínculos con los países latinoameri-

Mercados para el gas natural bolivianoAl analizar los mercados de exportación relevantes para el

país, excluyendo al Paraguay por su reducido mercado interno,y a Perú, Ecuador y Colombia por su capacidad de producciónpropia del energético, Miranda (2003) advierte que “tomandoen cuenta las fuerzas de la demanda, la magnitud de las reser-vas y las inversiones necesarias para establecer la infraestruc-tura de exportación”, los mercados de exportación relevantespara el gas natural boliviano son sobre todo Brasil –con un gra-do de penetración del gas en su matriz energética de apenas el7%-, Argentina y Estados Unidos, y en menor medida, Méxicoy Chile –con niveles de consumo del 25%, “óptimos para con-jugar con sus otras fuentes energéticas”.

Bolivia exporta importantes volúmenes de gas al Brasil des-de 1999 y ha empezado a colocar pequeñas cantidades en Ar-gentina desde junio de 2002. Sin duda, todavía es pronto paraanalizar las consecuencias que tendrá el nuevo marco regula-torio aprobado por el Congreso en el primer semestre de 2005,sobre la estructura del sector de hidrocarburos en Bolivia, lasinversiones, los mercados y los volúmenes de exportación a fu-turo. A pesar de ello, según Müller (2003), Bolivia tiene la capa-cidad de incrementar sus volúmenes de exportación de gas asus mercados actuales (Brasil y Argentina), y al mismo tiempovender gas a México o a Estados Unidos, sin que la oferta a nin-guno de estos países se ponga en riesgo en las próximas déca-das. Esta es una de las principales razones que disminuyen laposibilidad de que Bolivia quede excluida de proyectos ener-géticos regionales.

0

5

10

15

20

25

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 20040

100

200

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400

500

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700

Mill

ones

de

met

ros

cúb

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día

Millones d

e US

$

Exportación a la Argentina (MMm3D)

Exportación al Brasil (MMm3D)

Exportación al Brasil (MMm3D)

RECUADRO 9.1

GRÁFICO 9.11 BOLIVIA: exportaciones de Gas Natural a Brasil y Argentina

7 Con relación a nuevos mercados en la región, entre los gasoductos de exportación proyectados se destaca el que llegaría a Porto Alegrepara abastecer al sur del Brasil, nodo que se vislumbra como el principal centro de conectividad para la futura competencia entre los gasesargentino, boliviano y brasilero.

2000, el PIB de la economía nacional re-presentaba menos del 0,5% del PIB lati-noamericano, las exportaciones de gas yde productos derivados de soya captaroncuotas de mercado del 16% y 21% res-pectivamente en América Latina. En con-traste, las exportaciones de minerales quetendieron a estancarse en torno a los 430millones de dólares anuales en la últimadécada, se dirigieron casi exclusivamentehacia países industrializados y represen-taron entre el 3% y el 4% de las exporta-ciones del país8.

Por lo mismo, si el país ocupa una posiciónabsolutamente marginal en las redes mun-diales de generación de riqueza, existen porlo menos dos nichos interesantes, el gas y lasoya, que demuestran que Bolivia puedeoptar por fortalecer una inserción que lepermita influir en los procesos políticos yeconómicos latinoamericanos. De hecho, alo largo de la última década, Bolivia ha cele-brado acuerdos comerciales con gran partede los países del continente (CAN, MERCO-SUR, Chile, México, Cuba, ATPDEA)9. Pese aque buena parte de las preferencias otorga-das no han sido del todo aprovechadas10, aellos se debe que la oferta exportable nacio-nal tenga presencia en los mercados regio-nales. Los países de la CAN son ahora losdestinos mejor aprovechados por los em-presarios bolivianos en el uso de las prefe-rencias comerciales11 y en cuanto a la com-plementariedad comercial12.

La estrecha relación comercial de Bolivia conlos Estados Unidos –que junto con Chileson los otros dos destinos mejor aprove-chados por los exportadores nacionales-,ha estado marcada por un saldo deficitariocrónico en los años 90. Recién en 2004, la


248

canos, que en 2004 absorbieron nada me-nos que el 80% de las exportaciones boli-vianas (gráfico 9.13).

Esta “reorientación geográfica” del comer-cio exterior boliviano se comprende me-jor si se analiza la participación de los cin-co principales productos de exportacióndel país en los mercados de América Lati-na y el mundo (gráfico 9.14): si el año

GRÁFICO 9.12 Bolivia: Exportaciones por region de destino (%) 1990-2004

45

79

20 17

33

10

0

20

40

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80

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

América del Sur

América del Norte

Europa

GRÁFICO 9.13 Participación de las exportaciones bolivianas, 2000

21,0

3,3

16,0

0,4 0,2

3,03,7

AméricaLatina

AméricaLatina

AméricaLatina

AméricaLatina

AméricaLatina

Mundo Mundo Mundo

0,4

Mundo Mundo

Soya Gas Zinc Oro Estaño

Fuente: Insttituto Nacional de Estadística, INE

Fuente: TRADE CAN 2002

8 Esta condición de marginalidad de la oferta exportable boliviana a nivel mundial se repite incluso en el mercado del gas donde lasposibilidades del país para jugar un rol “mundial” son bastante remotas, dado que las reservas bolivianas representan apenas el 1% de lasreservas mundiales.

9 Los acuerdos comerciales regionales en los que Bolivia participa son: La Comunidad Andina de Naciones (estableciéndose en julio de1997), el Acuerdo Complementario Económico N° 36 entre Bolivia y los países Miembros del MERCOSUR (en vigencia desde febrero de1997), Acuerdo Complementario Económico N° 22 con Chile (vigente desde 1993), Acuerdo Complementario Económico N° 31 con México(vigente desde 1995), Acuerdo Complementario Económico con Cuba N° 47 (mayo de 2000), Ley de Promoción Comercial Andina yErradicación de la Droga (ATPDEA).

10 Se considera una oportunidad como aprovechada cuando existiendo oferta exportable y preferencias comerciales, los productos hanexperimentado un aumento significativo de sus ventas.

11 En 2004, el 85% de las exportaciones bolivianas a los países de la CAN se materializaron aprovechando la vigencia del Acuerdo Comercial(Svarzman, 2004, IBCE 2003).

12 El grado de complementariedad se refiere a la coincidencia que existe entre la especialización exportadora revelada por el país vendedor yla especialización importadora revelada por el país comprador.


249

GRÁFICO 9.14 Bolivia: Evolución de la Balanza Comercial en millones de US$.

1994

319

72

-1500

-1200

-900

-600

-300

0

300

600

1990 1992 1996 1998 2000 2002 2004

Balanza Comercial con EEUU

Balanza Comercial Total

GRÁFICO 9.15 Bolivia: Nº de partidas arancelariasexportadas a EE.UU (ATPDEA)

221 218 218

203

264325

334

328

417

800

0

200

400

600

800

1000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Nº

de

par

tidas

ara

ncel

aria

s

GRÁFICO 9.16 Bolivia: Evolución de las exportaciones nacionales a EEUU (ATPDEA)

% del totalValor de las Exportaciones

0

50

100

150

200

250

300

350

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 20040

5

10

15

20

25

30

Milo

nes

de

US

$ Porcentaje %

balanza comercial boliviana registró un su-perávit de 320 millones de dólares, de loscuales la cuarta parte corresponde a un sal-do positivo con Estados Unidos (gráfico9.15) debido a un marcado incremento delvalor y del número de productos exporta-dos a ese destino. Tres elementos ayudan aexplicar este comportamiento: 1) la rever-sión de la recesión mundial, 2) el auge delos minerales en el mercado externo y 3)las preferencias otorgadas por el ATPDEA.

Si bien el análisis de los principales produc-tos exportados a Estados Unidos confirmasu carácter primario (productos como es-taño, madera aserrada y castañas apare-cen como los más importantes en valor yen volumen), los gráficos 9.16 y 9.17muestran un cambio notable en el sectorexportador nacional operado en la últimadécada al influjo del ATPDEA: los más de300 millones de dólares exportados en1995/1996 se sustentaron en 220 partidasarancelarias, mientras que los 340 millo-nes de dólares exportados en 2004 se sus-tentan en más de 800 partidas. Las manu-facturas bolivianas y andinas en EEUU, yen particular los textiles (recuadro 9.4), sehan incrementado notablemente en los úl-timos años, reflejando la existencia de unpotencial exportador con capacidad paraacceder y consolidar mercados nuevos.

A pesar de ello, el 95% de los productos ex-portados por Bolivia se concentran en cua-tro rubros –joyería, madera, productos decueros y textiles- lo que muestra el elevadogrado de especialización conseguido en di-chos rubros, pero al mismo tiempo señalael enorme potencial que aún representa elATPDEA para nuestros exportadores dadoque Bolivia aprovecha apenas el 13% delas preferencias arancelarias actuales.

Como se observa en el gráfico 9.18, las impor-taciones desde los Estados Unidos se incre-mentaron de forma sostenida entre 1994 y1999, con un comportamiento inusual en1998 explicado por la importación de avio-nes y equipo de perforación para las empre-sas petroleras y transportadoras de gas. Enlos últimos cinco años, su peso relativo ha

13 Las importaciones bolivianas se encuentran concentradas hasta en un 80% en cinco países: Brasil, Argentina, Estados Unidos, Chile y Perú.

tendido a disminuir de forma sistemática–en beneficio de Brasil y Argentina13– hastalos 260 millones de dólares registrados en2004. Estas se componen esencialmente debienes de capital –con aranceles nulos a la

la Ley de Promoción Andina y Erradica-ción de la Droga (ATPDEA por sus siglas eninglés) en agosto de 2002, por el cual se re-nuevan y amplían unilateralmente los be-neficios otorgados por el gobierno de Esta-dos Unidos a los países andinos. Por últi-mo, está la decisión estadounidense de nonegociar acuerdos comerciales con blo-ques regionales y en cambio iniciar gestio-nes bilaterales orientadas a la consecuciónde acuerdos de libre comercio con paísesespecíficos.

Así, y luego del fracaso del ALCA, en noviem-bre del 2003, Estados Unidos inició nego-ciaciones para definir un acuerdo de librecomercio con Colombia, Ecuador y Perúcon la idea de que entren en vigencia a me-diados de 2006. En estas negociaciones,Bolivia participa en calidad de observadory no como un participante pleno. Hasta elmomento se han desarrollado IX rondasde negociación.

Entre la primera y la cuarta ronda de nego-ciación sólo hubo intercambio de informa-ción14. También se definieron objetivos dediscusión para cada una de las mesas denegociación y se produjo un intercambiode legislación, que permitió definir el mar-co legal que habilitaría a cada país para ge-nerar un acuerdo. Después se debatieronpropuestas de negociación (borradores del


250

importación- e insumos, lo que se explicapor las diferencias en el nivel de desarrollo yla distancia entre los dos países.

Se debe tener en cuenta que el acuerdo ATP-DEA tiene fecha de expiración (concluyeen diciembre de 2006) y debería dar pasoa la firma de Tratados de Libre Comerciobilaterales con Estados Unidos. Estas nego-ciaciones tuvieron sus orígenes en tres he-chos. En primer lugar está la iniciativa le-gislativa aprobada por el gobierno nortea-mericano en 1991 denominada “The An-dean Trade Preference Act” (APTA), me-diante la cual se otorgó acceso libre dearanceles a las importaciones de produc-tos provenientes de los países andinos porun período de diez años. Para obtener es-tos beneficios, Bolivia debió cumplir variosobjetivos entre los que destacan los si-guientes: cooperar en la guerra contra elnarcotráfico, proteger los derechos de pro-piedad intelectual, mantener una legisla-ción laboral adecuada y reconocida por losconvenios internacionales, la no discrimi-nación comercial y la protección legal delas inversiones extranjeras.

Además es necesario mencionar el fracasode las negociaciones para lograr un Acuer-do de Libre Comercio en el área de lasAméricas (ALCA) y la firma del acuerdo depreferencias arancelarias conocido como

GRÁFICO 9.17 Bolivia: Evolución de las importaciones en millones de US$.

de EEUU

del Restodel mundo

154253 272 259 232

317

459 445

626 677

454

313 310 307 259

549

741858

918 964

1.1171.198

1.481

1.825

1.421

1.566

1.395 1.378

1.5841.522

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Fuente: INE

14 Las fechas de las rondas de negociaciones establecidas son: IRonda, Bogotá, Colombia (18 de mayo de 2004); II Ronda, Georgia, Atlanta,Estados Unidos (14 al 18 de junio de 2004); III Ronda, Lima, Perú (26 al 30 de julio de 2004); IV Ronda, San Juan, Puerto Rico, EstadosUnidos (13 al 17 de septiembre de 2004);V Ronda, Guayaquil, Ecuador (25 al 29 de octubre de 2004); VI Ronda, Tucson, Arizona, EstadosUnidos (30 noviembre al 4 diciembre 2004); VII Ronda, Bogotá, Colombia (10 de febrero 2005); VIII Ronda, Washington, Estados Unidos (14de marzo); IX Ronda, Lima, Perú (18 al 23 de abril 2005); X Ronda, Quito, Ecuador (prevista para la primera a segunda semana de junio2008) XI Ronda, Washington, Estados Unidos (prevista para la 2 semana de julio 2005).


251

tratado, listas de productos, etc.), formasde manejo de temas sensibles (agricultura,propiedad intelectual, compras estatales,inversión), fórmulas de coincidencia entorno a listas de productos, inventarios delos obstáculos técnicos al comercio, nor-mas fitosanitarias y otros.

Desde la V ronda de negociación comenzó elverdadero proceso negociador, aunque sinconsiderar aún los temas sensibles (por larealización de las elecciones en los EstadosUnidos, algunos temas importantes nofueron abordados con el dinamismo espe-rado). A partir de la VI ronda se discutió eltexto del tratado (plurilateral), mientrascontinuó la negociación de las listas deproductos por país (bilateral). Más adelan-te, el trabajo se centró en temas controver-siales como la propiedad intelectual, la in-versión, las reglas de origen, los servicios yla agricultura, todos ellos considerados co-mo sensibles.

En la IX ronda, Estados Unidos tomó la deci-sión de excluir momentáneamente a Boli-via de las negociaciones, por lo que quedócomo observador. Factores como la oposi-ción de diversas agrupaciones de la socie-dad civil y la ausencia de un marco legal

para el sector de hidrocarburos, entreotros, han hecho que Estados Unidos rea-firme esa decisión. En las próximas rondasprevistas se espera que el texto del TLCquede ya en condiciones de ser firmadopor los cuatro gobiernos. En ese marco,Bolivia recibiría un trato similar al de Repú-blica Dominicana en el CAFTA, es decir, ne-gociaría primero algunos temas sensiblespara sellar más tarde su adhesión final,tras dos o cuatro rondas adicionales.

Sin duda, la firma de un TLC con EstadosUnidos es un desafío importante para elpaís, porque las preferencias arancelariasde las que Bolivia ha gozado en los últimos15 años, han supuesto una apertura unila-teral asociada al cumplimiento de objeti-vos poco relacionados con la política co-mercial boliviana y la competitividad delsector exportador.

Por el lado de su posible impacto sobre lasexportaciones bolivianas, es preciso seña-lar que Estados Unidos tiene en vigenciaacuerdos TLC con otros países (una docenaya suscritos y existen varios en proceso), loque hace que aparezcan nuevos competi-dores para los productos bolivianos. Portanto, un costo potencial del TLC es el des-

CUADRO 9.3 Bolivia: Análisis de las importaciones

MERCOSUR Chile México Canadá EEUU TotalNúmero de partidas arancelarias amenazadas 57 44 23 13 75Importaciones amenazadas (miles de dólares) 56.743 8.895 8.807 3.909 36.5 114.86Participación del total de las importaciones nacionales 4,6% 0,7% 0,7% 0,3% 2,9% 9,3%

Fuente: Svarzman et al., 2004 cuadro 3

CUADRO 9.4 Bolivia: Crecimiento del PIB por tipo de gasto

Consumo Consumo Variación público privado Existencias Inversión Exportaciones Importaciones Total

1988 - 1995 0.4 2.1 -0.3 0.9 2.1 -1.2 4.01996 - 1999 0.4 3.1 0.2 2.0 -0.3 -1.6 3.72000 - 2004 0.2 1.4 0.2 -1.3 3.4 -0.6 3.3

Fuente: Elaboración propia en base a datos UDAPE


252

¿Ganamos o perdemos con el TLC?En un reciente estudio, Cupé (2005) analiza

el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Bo-livia y Estados Unidos y su impacto en la eco-nomía nacional en términos de crecimientoeconómico. A partir de su estudio se puedenextraer conclusiones de dos tipos, unas decarácter general y otras más específicas.

Entre los términos favorables para Boliviase pueden señalar nuevas e incrementadasexportaciones nacionales. En el saldo ne-gativo, están aspectos como la propiedadintelectual, el tratamiento de la inversión ex-tranjera directa o las compras gubernamen-tales. Se espera que los aspectos negativosaparezcan en el corto plazo, sin embargo,los impactos positivos pueden o no surgir yser sostenibles, dependiendo del desempe-ño del país en un mercado cada vez más li-beralizado y competitivo como el de Esta-dos Unidos.

De manera específica, un eventual TLCcon Estados Unidos afectaría sobre todo a

los siguientes sectores exportadores: 1)textiles, 2) prendas de vestir y productos decuero, 3) productos de madera y 4) joyería.Estos sectores, además de ser intensivosen mano de obra, tienen un efecto multipli-cador en la economía en una relación 1 a0.59, es decir, por cada punto porcentualde crecimiento generado en los sectoresexportadores, se generan 0.59 puntos por-centuales de crecimiento en los sectoresproveedores de insumos y servicios. Entérminos de crecimiento, el costo de nosuscribir un TLC con Estados Unidos es re-lativamente elevado. Ello se explica, másque nada, por la expiración del ATPDEA ysu consiguiente no sustitución por el TLC.De ocurrir esto, el nivel de exportacioneslogrado bajo el ATPDEA se perdería. Encambio, el beneficio adicional por la firmade un TLC sólo podría percibirse a partir dela consolidación de lo existente y el aprove-chamiento de nuevas oportunidades. Se-gún Cupé, este beneficio sería relativamen-te pequeño.

Fuente: Cupé (2005)

Resultados de la suscripción o no de un TLC bajo distintos escenarios

Opción No TLC(Impacto Inmediato Impacto sobre y por una sola vez) crecimiento real (en %)

Impacto con aprovechamiento - 1,7tendencial del ATPDEA hasta 2006Sensibilidad + 0,3

Opción TLC(Impacto en uno Impacto sobre

o más años) crecimientoImpacto Inercial 0,2Sensibilidad + 0,1Impacto escenario base 0,8(50%, 50%, 50%, icrem. Exports sectoriales)Sensibilidad (mayor aprovechamiento) - 0,2Impacto escenario mayor aprovechamiento 1,3(100%, 75%, 50%, Icrem. Exports sectoriales)

RECUADRO 9.2

dos a la producción y exportación de susproductos agrícolas, lo cual pone en des-ventaja a los productores andinos (recua-dro 9.6). Algo similar ocurre con el tema demedicamentos: la posición norteamerica-na es que los denominados remedios gené-ricos15 amplíen el tiempo de vigencia de laspatentes y vinculen la autorización de co-mercializar con la patente. Ello implicaríacostos altos por licencias que elevarían losprecios de los medicamentos en los paísesmenos desarrollados. Por otra parte, legali-zar plenamente la importación de ropa usa-da de Estados Unidos pondría en riesgo laeconomía popular emergente en El Alto yotras ciudades del país.

Escenario 0: la inercia de la base estrecha

En las dos últimas décadas, el crecimientoeconómico en Bolivia ha estado fuerte-mente influenciado por el comportamien-to del sector externo (cuadro 9.4). Esto haocurrido con excepción del periodo 1996-199916, en el que se combinan un estanca-miento relativo de las exportaciones con


253

plazamiento de ciertos productos bolivia-nos de mercados ganados previamente.

Un conjunto de productos originados en paí-ses del MERCOSUR o la CAN –textiles,puertas y perfiles de madera- puede llegara perjudicar a la oferta boliviana en Esta-dos Unidos. Así, en el caso de que se con-forme un Área de Libre Comercio de lasAméricas (ALCA), la competencia de lospaíses del MERCOSUR en la provisión deproductos de soya a los principales merca-dos andinos, coloca un tema complejo enla mesa del debate, dada la importancia deeste rubro para el dinamismo de la econo-mía boliviana (recuadro 9.5).

Por el lado de las importaciones, es posible es-perar un cambio en la composición de losproveedores –por la preferencia intrazona yen desmedro de terceros países- y un au-mento en los volúmenes importados comoconsecuencia de la rebaja de aranceles. Unaprimera aproximación a este tema está pre-sente en el cuadro 9.3, que muestra el nú-mero de partidas y el valor total de las im-portaciones, amenazadas por la firma even-tual de tratados de libre comercio en la re-gión: en caso de conformarse el Área de Li-bre Comercio de las Américas (ALCA), el in-cremento de las importaciones derivado dela rebaja arancelaria para aquellos produc-tos con oferta productiva en el país, afecta-ría a poco más del 9% del universo importa-dor –es decir, casi 115 millones de dólares.Restringiendo el análisis a la firma de unTLC con EEUU, el impacto sería de 36 millo-nes de dólares. Ambos datos confirman lahipótesis acerca del elevado grado de aper-tura comercial ya existente en la economíaboliviana y el bajo riesgo asociado por estetema al proceso de integración hemisférica.

Entre los llamados “temas sensibles”, nego-ciados actualmente por Colombia, Ecuadory Perú, están los subsidios de Estados Uni-

GRÁFICO 9.18 Bolivia: Índice del valor de las exportaciones 1987-2004

114

374

51

112

291

33

134

4747

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400

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Hidrocarburos

No tradicionales

Minerales

Fuente: INE

15 Medicamentos que tienen la misma eficiencia terapéutica, seguridad y calidad, diferenciándose del producto patentado y de marca en elprecio y presentación.

16 Ambas tendencias son corroboradas por Jiménez (2001), quien utiliza un modelo macro-keynesiano de multiplicadores fijos para señalar elaporte fundamental al crecimiento económico de las exportaciones, entre 1989 y 1996, y de la inversión, en los años siguientes. Losmultiplicadores calculados por el autor según la metodología de Vos y Morley (2001) miden el cambio en la demanda agregada derivado delcambio observado, ceteris paribus, en cada una de las variables exógenas (gasto público, exportaciones e inversión) a lo largo de cuatroperiodos temporales (85-88, 89-92, 93-96 y 97-00). Así, el incremento observado en el valor de las exportaciones habría provocado unincremento de 5,1 y de 3,8% en la demanda agregada en los periodos 89-92 y 93-96, respectivamenta. Entre 1997 y 2000, lasexportaciones sólo habrían contribuido un 1% al crecimiento de la demanda agregada, mientras que la inversión lo habría hecho en un4,4%.


254

un intenso proceso de inversión asociado ala capitalización de las principales empre-sas del Estado: por entonces, la inversióncreció a un ritmo promedio del 22% anual,es decir cuatro veces más que el promediode las dos últimas décadas.

El periodo comprendido entre 1989-1996,marca en cierto modo el tiempo de augede las políticas de liberalización y diversifi-cación de exportaciones. Si bien el creci-miento de la economía apenas alcanzó unpromedio anual del 4%, no sólo la contri-bución del sector externo fue globalmentepositiva (+ 0,8 puntos), sino que las expor-taciones, que se expandieron a un prome-dio anual del 10%, se convirtieron en lafuente principal del crecimiento, con unaporte sólo comparable al del consumoprivado que representa tres cuartas partesdel PIB boliviano. En apenas ocho años, lasexportaciones no tradicionales sustenta-das en el dinamismo del complejo agroin-dustrial cruceño se multiplicaron por cin-co, y por primera vez en nuestra historiaeconómica, nuestro perfil exportador noestuvo marcado por el predominio de unsolo producto.

Al menos por algún tiempo, y gracias a uncontexto externo bastante favorable, Boli-via registró dos logros históricos. Por un la-do, se pudo disminuir el elevado grado deconcentración de las exportaciones en po-cos sectores/productos. Así, por ejemplo,la evolución del índice de Herfindhalmuestra que el grado de concentración delas exportaciones bolivianas en 1999(0.05) era muy inferior al registrado antesde que colapsara la economía del estaño(0.32). Por el otro lado, se consiguió modi-ficar ligeramente el perfil exportador delpaís, vale decir que las manufacturas basa-das en recursos naturales y los productos

de baja tecnología llegaron a representarde forma estable el 40% de las exportacio-nes totales entre 1993 y 1996.

Por el contrario, el periodo 2000-2004 marcael ingreso en escena de las exportacionesde gas natural como determinante funda-mental del crecimiento económico. Du-rante los dos primeros años, la entrada envigor del contrato de compra-venta de gasnatural al Brasil permitió sustentar un ma-gro crecimiento económico en un contex-to signado por el crecimiento vegetativodel consumo privado y el estancamientodel PIB per cápita. A partir de 2002, el au-ge de las exportaciones de gas –cuyo valorse multiplica por 11- se combina con un in-cremento del 50% de las exportaciones deproductos no tradicionales (gráfico 9.19)para elevar la contribución global del sec-tor externo al crecimiento de la economíaen cuatro puntos porcentuales por año.Ello sin embargo no resulta suficiente paradinamizar el mercado interno y cambiar ladinámica casi-recesiva del consumo priva-do, por lo que el auge del sector exportadorse salda con un crecimiento promedio deapenas el 3,3% del PIB.

Junto con el auge exportador de los últimosaños empiezan a esfumarse los escasoslogros obtenidos en materia de diversifi-cación de la base exportable boliviana: enapenas dos años, el índice de Herfindhalpasa de 0.05 a 0.11, el peso relativo de lasexportaciones de materias primas se esta-biliza entorno a su nivel de 1985 –esdecir, 70%-, el 60% de las ventas al exte-rior vuelve a ser explicado nuevamentepor el sector tradicional y el 30% de lasexportaciones totales se concentran enuna sola materia prima: el gas natural. Labase estrecha tiende a consolidarse deforma inercial. Por tanto, ¿qué impactosen materia de reducción de la pobreza esposible esperar de estas tendenciasestructurales de la inserción externa boli-viana? y ¿es posible construir otro tipo deescenarios económicos favorables al de-sarrollo humano?

Como punto de partida del análisis se pre-senta aquí un escenario base, que toma co-

CUADRO 9.5 Proyecciones de Crecimiento del PIB

2004 2005 2006 2007PIB tasa de crecimiento 3.6 4.5 4.7 4.8PIBpc tasa de crecimiento 1.31 2.18 2.62 2.71

Fuente: elaboración propia en base a proyecciones FMI


255

mo cimiento las proyecciones del reportepaís del Fondo Monetario Internacional(FMI) de junio de 2004 (cuadro 9.5), basa-das en la presunción de que el crecimientodel producto oscila entre 3.6 y 4,8% poraño, cuya verificación depende de las pre-misas más o menos optimistas en relacióna proyectos alternativos de exportación degas y la demanda creciente de Argentina yBrasil en los próximos años17.

Por otro lado, como se analizó en la primerasección de este capítulo, es importante in-corporar algunas proyecciones base de loque sería el impacto de la firma o no de unTLC con los Estados Unidos. En relación aeste punto, es importante señalar que losestudios sobre el caso boliviano son limi-tados y la discusión ha sido generalmenteabordada con escaso rigor, generando vi-siones más bien polarizadas. Para la cons-trucción de este escenario base se consi-dera la discusión presente en algunos es-tudios (Diao et al., 2002; Loza, 2003;Svarzman et al., 2004;Kreidler et al., 2004;Cupé, 2005).

Diao et al (2002) generan varias simulacio-nes para el agregado de las economías bo-liviana y ecuatoriana a partir de un modeloneoclásico de equilibrio general computa-ble “multipaís”. Según dicho estudio, elTLC tendría un impacto positivo de 4.16puntos porcentuales de crecimiento delPIB agregado de ambos países. Por otro la-do, Loza (2003) deja en claro que no ingre-sar al TLC implicaría que el país cambie lapolítica comercial vigente hacia una mu-cho más proteccionista.

En el caso de que sí se decida participar, Lo-za analiza dos opciones. Hacerlo, por un la-do, pasivamente, lo que significaría au-mentar las exportaciones de manufacturasa Estados Unidos, asumiendo costos de laapertura, tanto en el comercio de bienescomo en el de servicios. La opción desea-ble para Loza (2003), sería la de una parti-cipación activa del Estado boliviano en lanegociación e implementación del acuer-do, estableciendo mecanismos de salva-

guarda para proteger la producción nacio-nal. De esta forma, el autor recomiendatrasladar el énfasis puesto en las activida-des productivas intensivas en capital aso-ciadas a la exportación de hidrocarburos,hacia aquellas intensivas en mano de obracomo la agricultura y manufactura. Propo-ne además aplicar una política comercialestratégica basada en subsidios selectivosa las exportaciones, autorizados a los paí-ses en desarrollo en el marco de la Organi-zación Mundial del Comercio (OMC), y for-talecer las instituciones relacionadas conel comercio exterior.

Por su parte, Svarzmann et al (2004) realizanuna evaluación de los costos y beneficiosque acarrearía la adhesión de Bolivia alTLC. Señalan que la negociación no impli-cará un impacto determinante sobre laeconomía boliviana, pero que adherirse altratado es una condición sine qua non parala preservación de aquellos mercados enlos cuales las exportaciones bolivianas ne-cesitan de preferencias arancelarias parasostener su competitividad relativa. Losautores hacen referencia específica al mer-cado norteamericano y al de la CAN. Paraellos, si una negociación favorable tendríaun impacto relativamente pequeño sobreel crecimiento de la economía, el impactonegativo de una negociación desfavorableo de la opción de no negociar sería lo sufi-cientemente dramático como para afectarel potencial de crecimiento de las exporta-ciones en el mediano y largo plazo.

Dada la importancia del mercado de las ole-aginosas para la economía nacional es ne-cesario mencionar el estudio de Kreidler etal (2004), que resalta que el mayor costode transporte, en tiempo de precios inter-nacionales bajos y medios, se ha podidosortear gracias a la política arancelaria dela CAN, a los precios pagados a los agricul-tores y a los menores márgenes de rentabi-lidad de las industrias. Bajo nuevos para-digmas de integración comercial y con laaprobación de nuevos acuerdos comercia-les como el de CAN–MERCOSUR, la diná-

17 Se asume que la demanda del Brasilpuede crecer a más de dos trenes el 2008 mientras que la demanda Argentina puede crecer de untercio de tren hasta un tren y medio el 2012. Un tren equivale a 14 MMm3/dia de exportaciones de gas.

mica de las negociaciones internacionalesdesmontará en pocos años uno de los col-chones de amortiguación que tenía Boliviaen la Comunidad Andina. De la misma for-ma, para estos autores, la constitución delALCA será otro de los factores negativosque tendrá que soportar el sector oleagino-so. Sin embargo, al construirse un acuerdocomercial CAN-MERCOSUR, el único nue-vo competidor será Estados Unidos, queen condiciones de precios bajos subsidia laproducción y exportaciones del complejo.

En síntesis, estos acuerdos cambiarían los ín-dices de competitividad de la soya y deri-vados en el contexto internacional, aun-que el estudio no llega a cuantificar dichosimpactos. Al ser el sector exportador másconsolidado del país es probable que, ensintonía con lo que señalan los autores, Bo-livia logre construir un “andamiaje de ne-gociaciones internacionales tendientes aconservar, por el mayor plazo posible, laestructura arancelaria andina, frente a laapertura proveniente de acuerdos multila-terales y bilaterales”. Por ello, y puesto quelos ejercicios de simulación se restringen alperiodo 2004-2007, se mantiene el creci-miento histórico del sector de oleaginosasincorporado en las estimaciones del FMI.

Por último, Cupe (2005) evalúa distintos es-cenarios de negociación del TLC a partir deun modelo de equilibrio general computa-ble de la economía boliviana. Asumiendoque para Bolivia, el principal impacto de lano suscripción del TLC sería la no renova-ción del ATPDEA, el autor simula un pano-rama, en el que el país pierde las oportuni-

dades concedidas gracias a las preferen-cias arancelarias unilaterales acordadaspor Estados Unidos. De acuerdo a las esti-maciones del autor, en ese contexto, laeconomía boliviana vería decrecer el PIBde 1.41 a 1.96 puntos porcentuales.

Un segundo escenario simulado por Cupe(2005) imagina una negociación pasiva delTLC, por la cual el país no realiza políticaspúblicas para promover el aprovechamien-to del acuerdo comercial. Ello se saldaríacon impactos apenas positivos del ordende 0.12 a 0.31 puntos porcentuales de in-cremento del PIB boliviano. El tercer esce-nario, signado por una política comercialactiva en torno a este tema, asume que elingreso al TLC además de consolidar y am-pliar los nichos de mercados a los que seexporta, permitirá incrementar el númerode productos vendidos al mercado nortea-mericano, incrementando el PIB nacionalen 1.3 puntos porcentuales.

El cuadro 9.6 recoge los diferentes supuestossobre la tasa de crecimiento de la econo-mía boliviana en el periodo 2005-2007, se-gún se adopten los supuestos optimistas(“con gas”) o pesimistas (“sin gas”) del FMIy los distintos escenarios de negociacióncontemplados por el estudio de Cupé. Entérminos generales, se trata de supuestosmoderadamente optimistas construidossobre la base de la recuperación de la sen-da de crecimiento de la economía bolivia-na luego de la crisis de 1999-2002. Segúnlos distintos supuestos, el PIB per cápitanacional se incrementaría en términosacumulativos entre 4.1% (“sin gas” y “sin


256

CUADRO 9.6 Escenarios de crecimiento del producto per cápita

Cupé Cupé + FMI (sin gas) Cupé + FMI (con gas)Efecto del TLC Crecimiento del PIB Crecimiento del PIBsobre el PIB per cápita acumulado per cápita acumulado

2005-2007 sin gas 2005-2007 con gas2007 - 6.05% 7.51%Se pierde el TLC* -1.409 4.12% 6.13%TLC sin aprovecharlo 0.313 6.35% 7.82%TLC aprovechado 1.285 7.31% 8.77%

Fuente: elaboración propia en base a proyecciones del FMI y a las bandas superiores del estudio de Cupé (2005).


257

TLC”) y 8.8% (“con gas” y “con TLC apro-vechado”) durante el periodo 2004-2007.

Para la construcción de un solo escenariobase se adoptan aquí dos supuestos. Porun lado, y toda vez que la nueva ley de hi-drocarburos ha sido promulgada y entra-do en vigor hace muy poco, las exporta-ciones de gas a Brasil y Argentina se con-solidarán a mediano plazo (escenario FMI“con gas”), independientemente de laconsolidación de nuevos mercados de ex-portación para el gas natural boliviano–que no son contemplados en este esce-nario. Por el otro, puesto que Bolivia sóloha participado en calidad de observadorde un proceso relativamente avanzado denegociaciones entre Estados Unidos y lospaíses de la CAN, se considera el escenariode firma del TLC, pero sin su aprovecha-miento. Por lo mismo, se trabaja sobre labase de un crecimiento acumulado del PIB

per cápita de 7,82% para el periodo 2004-2007.

Para estimar una línea de base en materia depobreza, indigencia y desigualdad a partirde la encuesta de hogares MECOVI-2002–que contempla entrevistas a casi 25 milindividuos en todo el país, más de diez milocupados y cinco mil 700 hogares-, y antela falta de información específica al respec-to, se considera un crecimiento neutro des-de el punto de vista distributivo –es decirse supone un incremento homogéneo delgasto per cápita en 7,82%.

Una primera mirada a la base de datos utiliza-da para los ejercicios de simulación (cuadro9.7) muestra la elevada correlación entre ellogro educativo y el nivel de gasto per cápi-ta según distintos sectores de la economía.Por otra parte, es importante señalar el ele-vado porcentaje de la población dedicada atareas agrícolas (44%). Se trata del sector

CUADRO 9.7 Gasto per cápita promedio según sector de actividad

Actividad Económica Nivel de educación en %En % Ninguna o Secundaria Gasto pc

primaria o Superior promedio2004 en Bs.

Agricultura, ganadería, etc. 43.75 89 11 180Pesca 0.12 72 28 270Explotación de minas y canteras 0.98 58 42 312Industria manufacturera 11.09 55 45 338Prod. y distrib. de energía eléctrica, gas y agua 0.21 7 93 648Construcción 5.27 63 37 266Comercio, servicios de reparación 14.39 58 42 397servicio de hoteles y restaurantes 4.83 66 34 364transporte, almacenamiento, comunicación 4.51 44 56 415intermediación financiera 0.44 20 80 804Servicios Inmobiliarios 2.00 13 87 790Administración. pública, defensa y seguridad social 1.92 17 83 669Educación 3.81 4 96 555Servicios sociales y de salud 1.59 23 77 667Servicios comunitarios, sociales y personales 2.99 51 49 401servicio domestico 1.99 71 29 257Servicio de organismos extraterritoriales 0.10 18 82 623Total 100 67 33

NOTA: no se consideran cambios en la estructura de los sectores entre los años 2004 y 2007 y los cálculos se los realiza a partirdel escenario base.

con menores niveles educativos (casi el90% alcanza los estudios primarios) y conlos menores niveles de gasto per cápita enconsumo (180 Bs.), cuando la línea de po-breza se estima entre 272 y 343 Bs.18. Entérminos promedio, el nivel de remunera-ción de cuatro sectores de actividad dondeencuentran empleo la mitad de los ocupa-dos captados por la MECOVI-2002 se en-cuentra por debajo de la línea de la pobreza.

Por orden de importancia en materia de ge-neración de empleo, le siguen el sector co-mercio y el de la industria manufactureracon niveles educativos similares (45% conestudios secundarios o superiores), aunquecon mejores ingresos en el primer caso –enpromedio un 17% superior. Los mayoresniveles de gasto per cápita se encuentranen el sector de servicios financieros –enpromedio 4.5 veces más que el gasto de lasfamilias de los ocupados en el sector agríco-la-, donde el 80% de los ocupados tiene es-tudios secundarios o superiores.

El incremento homogéneo del nivel de gastoper cápita en 7.82% para el periodo 2004-2007 supone reducir la pobreza y la pobre-za extrema en un punto porcentual anualen términos relativos. Dado el crecimiento

demográfico, el escenario base supone porlo tanto, un incremento del número abso-luto de personas viviendo bajo la línea dela pobreza. En 2007, en Bolivia habría 6.1millones de pobres y casi 3 millones de in-digentes (cuadro 9.8).

Todo ello ocurriría bajo el supuesto bastantefavorable de un crecimiento neutro en tér-minos distributivos: en promedio, el 90%de los bolivianos seguiría viviendo con ungasto inferior a 520 Bs. en 2007, mientrasque el 10% más rico seguiría concentran-do el 27% del gasto total. Esta situación deinequidad –característica de la economíade base estrecha – puede incluso profun-dizarse si el crecimiento económico adi-cional por gas y TLC favorecen la concen-tración del excedente económico en secto-res intensivos en capital, lo cual es bastan-te probable.

Por ello, es posible que el escenario base re-gistre un incremento de la desigualdad conimpactos negativos en cuanto a la reduc-ción de la pobreza (recuadro 9.6). Frente aello, los supuestos del escenario base sonrelativamente optimistas considerando eldesempeño de la economía boliviana enlas dos últimas décadas: en los años 90, elpromedio de crecimiento del PIB fue del4%, la mayor tasa de crecimiento fue ape-nas superior al 5% -y no ha logrado mante-nerse más allá de un año- y la desigualdadmedida por el coeficiente de Gini aplicadoa los ingresos laborales tendió a deteriorar-se entre 6 y 9 puntos porcentuales

19.


258

CUADRO 9.8 Niveles de pobreza en el escenario base

Año Pobreza Pobreza Pobres Pobres Extrema extremos

2004 65.76 33.65 5,796,025 2,965,6172007 62.71 30.49 6,154,403 2,991,870

CUADRO 9.9 Bolivia: Crecimiento Económico y Pobreza Urbana (1986-2002)

Crecimiento Tendencia de Tendencia de Crecimiento Var Anual Var AnualPIB real Pobreza (%) indigencia (%) PIB real pc Pobreza Indigencia

1986-1989 1,8 52-59 22-30 -0,30 1,75 2,001990-1993 4,0 59-52 30-24 1,68 -1,75 -1,501994-1999 4,1 52-51 24-24 1,78 -0,25 -0,751999-2002 1,9 51-54 24-25 -0,42 0,67 0,61Total 3,0 52-54 22-25 0,69 0,42 0,36

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE y UDAPE.

18 La variable utilizada para medir la pobreza fue el gasto per cápita de las familias, que permite medir la pobreza en el área rural y urbana,dada la dificultad de medir el ingreso en el área rural.

19 Según Valdivia (2000) el coeficiente de Gini habría aumentado un 6% entre 1990 y 1997, mientras que según Hernany et al (2001) este se habríaincrementado entre 9% y 12% durante el periodo 1989-1997, según se consideren los ingresos laborales o los ingresos totales del hogar.


259

De forma más realista, se puede considerarque el escenario base tiende a replicar losavances y retrocesos de la economía boli-viana en materia de lucha contra la pobre-za tras las políticas de estabilización yajuste de mediados de los años 80. Consi-derando datos de pobreza urbana, másallá de mostrar una relación inversa entrecrecimiento del PIB per cápita y reducciónde pobreza e indigencia para todos lossubperiodos considerados, el cuadro 9.9muestra un incremento del número relati-vo de pobres (de 52% a 54%) e indigentes(de 22% a 25%) urbanos en los últimos 17años. Ello sucede a pesar de un incremen-to promedio del PIB per cápita en 0,7 pun-tos porcentuales anuales: la fragilidad delvínculo crecimiento-pobreza en periodosde expansión contrasta de forma signifi-cativa con su fortaleza en periodos de re-cesión.

Como señala el Informe de Desarrollo Hu-mano 2002, la evidencia empírica sugiereque la Nueva Política Económica aplicadaen Bolivia desde agosto de 1985 ha con-centrado el ingreso y sólo ha redundadomarginalmente en beneficio de los pobres,en la medida en que éstos multiplicaronsus fuentes de ingreso ensanchando el ta-maño de la fuerza laboral e insertándose almercado de trabajo en condiciones preca-rias. La duplicación de la tasa de desem-pleo abierta y su inflexibilidad a la baja enel periodo 1999-2004 sugiere que ni si-quiera el llamado sector informal de la eco-nomía ha sido capaz de generar empleopara la población.

En la próxima década, aún considerando ta-sas de crecimiento estables en torno al 4,5-4,8% sin cambiar la estructura distributivade la economía en el escenario base, el55% de los bolivianos estaría en condicio-nes de pobreza y el país quedaría muy le-jos de cumplir con los Objetivos de Des-arrollo del Milenio20 –que según las estima-ciones del modelo obtenidas a partir de lavariable de gasto estaría en torno al32.5%.

Preparar el futuro: construir escenarios para la base ancha

Ciertamente, la consolidación inercial de unaeconomía de base estrecha puede incre-mentar el volumen de las exportaciones yel PIB per cápita a mediano y largo plazo,pero sus efectos sobre la pobreza serán, enel mejor de los casos, insuficientes paracumplir con los desafíos pendientes de lasociedad boliviana. Ahora bien, sin perderde vista los desafíos asociados a la conver-sión de Bolivia en un centro energético delcono sur, ni los riesgos de la consolidaciónde una economía de base estrecha, es pre-ciso señalar que el futuro de Bolivia puede ydebe construirse sobre el gas: no existe hoyotro sector económico que pueda competircon él en cuanto a volúmenes de inversión,generación de divisas e impuestos para elfinanciamiento del desarrollo.

Pero es ciertamente imprescindible ir másallá. Resulta necesario imaginar escena-rios en los cuales el gas financie y encabe-ce un cambio gradual y a largo plazo delperfil exportador de Bolivia sustentado enuna profunda transformación productiva.El Informe de Desarrollo Humano Bolivia2004, profundiza en la noción del “infor-macionalismo” como rasgo central de unanueva dinámica productiva a ser inducidaen la economía boliviana. Y es que en laera de la globalización, la competitividaddescansa en la capacidad de generar y/procesar conocimientos a fin de ampliar laproducción y/o difusión de nuevas tecnolo-gías en los procesos productivos. Como seseñalaba en ese documento: “La economíaposible supone una explotación más efi-ciente e informacionalizada de las ventajascomparativas con que cuenta el país, bási-camente de los recursos naturales”. Ello,en los términos analíticos planteados a lolargo del Informe (capítulo 3) suponeapuntar al cuadrante de sectores económi-cos con mayor grado de transformación dematerias primas y mayor articulación conlos mercados externos.

20 Los objetivos de desarrollo del Milenio son un conjunto de objetivos trazados por el sistema de Naciones Unidas y suscritos por los jefesde Estado de todo el mundo. Su realización en todo el planeta contribuiría a mejorar la calidad de vida de sus habitantes.

Al mismo tiempo, si Bolivia necesita generarexportaciones que representen al menosel 35-45% de su PIB, para sustentar tasasde crecimiento dinámicas y un perfil dese-able de reducción de pobreza a largo plazo,resulta imprescindible que este proceso sesustente en una ampliación de la gama deproductos/sectores, actores y territorios in-volucrados en el proceso productivo, ytambién se articule con unidades producti-vas locales, dinamizando el mercado inter-no. Como señala Fanjzylber (1987), resultailusorio pretender la inserción internacio-nal excluyendo parcialmente a ciertos sec-tores sociales y regiones, lo mismo que re-sulta frágil cualquier propuesta de articula-ción social interna sin una reflexión pro-funda sobre la necesidad de insertarse enla globalización.

El desafío de promover un crecimiento eco-nómico de base ancha, es decir social-mente incluyente, consiste en avanzar si-multáneamente hacia la articulación so-cioeconómica interna. En el contexto bo-liviano, esto supone repensar la viabilidadde las pequeñas economías campesinas einformales urbanas, y su articulación sec-torial y territorial con el sector externo.Sólo esa doble mirada de largo plazo per-mitirá construir una economía para eldesarrollo humano. En concreto, la pre-gunta central ahora es: ¿a qué tipo de es-cenarios y de procesos de transformaciónproductiva apunta la “economía más alládel gas”?

Los diversos ejercicios de simulación que sepresentan a continuación, permiten esbo-zar nuevos escenarios para la base ancha.Utilizan para ello un modelo de microsi-mulaciones construido en base a la meto-

dología utilizada por el PNUD (2001) y amétodos econométricos especificados enel anexo metodológico del Informe. El mo-delo utiliza la base de datos de la encuestade hogares de 2002 y permite evaluar elimpacto de ciertos cambios en variablesde política (exógenas) sobre la pobreza y ladesigualdad. El periodo de referencia rete-nido es de mediano plazo y los resultadosson comparados con aquellos que prevale-cen en el escenario base desarrollado en lasección precedente. Ello supone, para elaño 2007, una incidencia de pobreza del62.7%, una de pobreza extrema del30.5%, un coeficiente de Gini de 0.471 yun perfil de reducción de la pobreza y de lapobreza extrema de un punto porcentualanual en el periodo 2004-2007.

Las distintas simulaciones utilizan un su-puesto básico: las exportaciones bolivia-nas deben apuntar a nichos de mercadoespecíficos de la industria, en concreto ha-cia manufacturas basadas en recursos na-turales, donde sea la calidad y no el preciola que guíe la decisión final de compra. So-bre esta base se simula un incremento delempleo y del ingreso de la industria manu-facturera boliviana dentro de rangos de va-riación razonables. En este caso, se simula-ron incrementos acumulados del 20%,30% y 40% del empleo en la industria ma-nufacturera para el periodo 2005-2007. Ellímite superior supone un crecimiento pro-medio del 13% anual y responde al com-portamiento excepcional del sector en elperiodo 1993-1995, en el cual se genera-ron empleos a un ritmo de crecimientopromedio del orden del 12 al 16%. Ello su-puso un crecimiento del PIB manufacture-ro superior al 7% y una incidencia en el


260

ESCENARIO 1 Efectos del Incremento del empleo en manufactura

Variable de Política Pobreza DistribuciónIncremento del empleo Pobreza Pobreza Pobres Pobres Indicie de

en manufactura Extrema extremos GiniEscenario base 62.71 30.49 6,154,403 2,991,870 47.07

20% 59.93 29.21 5,881,282 2,866,153 47.1130% 58.58 27.97 5,749,383 2,745,148 47.1840% 58.06 27.88 5,697,860 2,736,315 47.71


261

ESCENARIO 2 Efectos del incremento del empleo en manufactura proveniente del sector agrícola con incremento de la productividad laboral del sector agrícola

Variable de Política Pobreza DistribuciónIncremento del empleo Pobreza Pobreza Pobres Pobres Indicie de

en manufactura Extrema extremos GiniEscenario base 62.71 30.49 6,154,403 2,991,870 47.07

20% 60.25 27.41 5,913,079 2,689,601 45.9930% 58.52 25.95 5,742,710 2,546,809 45.1240% 56.98 23.53 5,591,575 2,309,705 44.13

crecimiento agregado de la economía deun punto porcentual.

¿Cómo funciona el modelo de microsimula-ción? En primer lugar, se calculan las pro-babilidades que tiene cada persona repre-sentada en la encuesta de hogares (que es-tá en edad de trabajar y no lo hace en elsector de la industria manufacturera) deaprovechar las nuevas oportunidades deempleo generadas a partir del auge de laindustria manufacturera. Ello supone demanera indistinta la posibilidad de articu-larse a la cadena del sector manufactureroen tanto que trabajador asalariado o quetrabajador por cuenta propia con su propiaunidad productiva. En segundo lugar, secalcula el salario que cada una de las perso-nas representadas en la encuesta de hoga-res recibiría en caso de ser elegida paraaprovechar una de las oportunidades deempleo generadas en el sector manufactu-rero.

Estos dos primeros pasos se realizan en basea ecuaciones que toman en cuenta tantolas características de los distintos indivi-duos –básicamente su nivel de educación,su experiencia laboral, su género- como lascaracterísticas de la unidad familiar a laque pertenecen –es decir, si es jefe de ho-gar, casado, con hijos, etc..- además deciertas características geográficas –urba-no/rural, altiplano/valles/llanos. Para obte-ner con precisión a los individuos que fi-nalmente aprovechan las nuevas oportuni-dades de empleo en manufactura se reali-

zan 4.000 iteraciones. Finalmente, aque-llos que en promedio “ingresaron” unamayor cantidad de veces son elegidos co-mo nuevos integrantes del sector manu-facturero. Cabe recordar, de acuerdo a losdatos presentados en el cuadro 9.7, que enel escenario base, el sector manufactureroconcentra al 11% de los ocupados, el 45%de ellos al menos con educación secunda-ria, y con un nivel de gasto per cápita pro-medio de 338 Bs. ligeramente superior a lalínea de la pobreza.

El tercer paso consiste en obtener el nuevogasto per cápita de las familias, bajo un su-puesto doble. Por un lado, los nuevos ocu-pados del sector manufacturero aceptaránformar parte del sector sólo si sus nuevosingresos son superiores a los que ganabanpreviamente. Por el otro, todo el ingresoobtenido por el nuevo trabajador es socia-lizado al interior de la unidad familiar ydestinado al consumo de todos sus miem-bros. Una vez obtenidos los nuevos ingre-sos (o gastos) se proyectan los resultados alaño 2007, considerando el crecimiento dela población y el crecimiento homogéneodel gasto per cápita del 7.82% de acuerdoa las consideraciones que guían la cons-trucción del escenario base21.

El modelo de microsimulación obtenido apartir de la MECOVI-2002 es un modelo deequilibrio parcial, porque no permite cap-tar impactos indirectos o secundarios co-mo aquellos producidos por el mayor in-greso y gasto recibido por los nuevos em-

21 Dado que la variable utilizada para medir la pobreza es el consumo per cápita de los hogares, a este nivel se realiza un supuesto adicional:el ingreso adicional percibido por los hogares en el escenario base del periodo 2004-2007 (7,82%) es destinado íntegramente al gasto de launidad familiar, no así al ahorro.

pleados del sector manufacturero (que au-mentarán la demanda de bienes y servi-cios) o incluso los impactos del crecimien-to del producto de la industria manufactu-rera sobre todos los sectores que se articu-lan a su dinamismo (encadenamientos ha-cia atrás, y hacia adelante22).

Antes de analizar los resultados, es precisoseñalar que el movimiento que se generaen la economía con el dinamismo del sec-tor manufacturero consiste básicamenteen trasladar ocupados del sector de servi-cios con un nivel de formación necesariopara aprovechar las nuevas oportunidadeslaborales y que ganan menos en su ocupa-ción inicial. A título referencial, de acuerdoal cuadro 9.7, se pueden señalar los casosde algunos ocupados de los sectores de co-mercio, transporte, hoteles y restaurantes,servicios sociales y de la construcción. Eneste escenario, la probabilidad de que losdesocupados ingresen es baja, dado quetienden a ser menos calificados y a contarcon menor experiencia.

Analíticamente, este traslado de trabajado-res del sector terciario al secundario enépocas de auge exportador es el que pre-dominó en el caso de la economía cruceñaen la primera mitad de los años 90. Másaún, como lo demuestra el Informe deDesarrollo Humano en Santa Cruz (2004),una vez que el crecimiento de las exporta-ciones no tradicionales tendió a estancarseen la segunda mitad de los 90, el empleoinformal incrementó ligeramente su pesorelativo en la estructura laboral cruceña,pero en su interior se comprobó un incre-mento sustancial de la ocupación en el sec-tor terciario en detrimento del industrial(PNUD, 2004, Informe de Desarrollo Hu-mano en Santa Cruz, pp. 116-118).

Los impactos simulados de un incrementodel empleo en el sector manufacturero pa-ra el periodo 2004-2007, muestran una re-ducción de hasta 4.6 puntos adicionales dela pobreza, y de hasta 2.6 puntos adiciona-les de la indigencia, en relación al escena-rio base. En el caso más favorable, Bolivia

reduciría el número de pobres de 5.8 millo-nes en 2004 a 5.7 millones en 2007, mien-tras el número de indigentes caería de casi3 millones en 2004 a 2.7 millones en 2007.

Si los efectos considerados en el escenario 1son relativamente importantes, este mues-tra un perfil de reducción de pobreza fuer-temente decreciente: el impacto adicionalobtenido de incrementar el empleo manu-facturero del 30% al 40% apenas se saldócon una reducción de 0.5 puntos adiciona-les de incidencia de pobreza y peor aún, de0.09 puntos de incidencia de la indigencia.Ello se debe a un incremento de la des-igualdad a medida en que el auge exporta-dor atrae a más ocupados: no sólo el sectorrural queda relegado y casi sin posibilida-des de acceder a estas nuevas oportunida-des, sino que los empleados que provienendel sector terciario, al ser menos califica-dos también reciben salarios más bajos. Alargo plazo, este escenario plantea un cue-llo de botella significativo: las restriccionesen materia de mano de obra al crecimien-to del sector manufacturero exportador yla precarización del trabajo generado.

Para levantar la restricción de mano de obra,se consideró la posibilidad de incorporar asegmentos de la población activa ocupa-dos en actividades agrícolas. De hecho, afin de obtener un escenario “estilizado”, serestringió el acceso a los desempleados y alos ocupados del sector de servicios. Almismo tiempo, para filtrar las oportunida-des de acceso de los ocupados agrícolas serealizaron cuatro supuestos: 1) se seleccio-nó a aquellos que poseen educación se-cundaria o superior (apenas el 10%); 2) seconsideró a aquellos que tienen educaciónprimaria bajo el supuesto de que para in-gresar al sector de manufactura deberánseguir un programa de formación y capaci-tación; 3) se consideró solo a aquellos quetienen un nivel de gasto inferior a 300 Bs.,ello puesto que a menor salario de reserva,mayor es la probabilidad de que la personaacepte el nuevo empleo; y finalmente 4) seconsideró individuos con edades com-


262

22 Más conocidos como “backward linkages” y “forward linkages”.


263

prendidas entre los 10 y los 50 años, es de-cir individuos en edad de trabajar con posi-bilidades efectivas de migrar a entornosurbanos para acceder a nuevos puestos detrabajo.

Adicionalmente, en este escenario se consi-deró un cuello de botella significativo quetiene que ver con el abandono y el atrasodel sector rural, y por lo tanto con el im-pacto consiguiente en la producción agrí-cola. Diversos estudios han señalado laimportancia de la precaria agricultura deoccidente para la seguridad alimentariadel país y para sostener salarios bajos enlas zonas urbanas. Por ello, la sostenibili-dad del crecimiento y la reducción de lapobreza dependen de forma crucial de lacapacidad para generar un incremento dela productividad en el sector agrícola almenos para mantener los niveles actualesde producción en un contexto de expul-sión de mano de obra. Ese es el supuestobásico adicional que se toma en conside-ración y los resultados son presentados acontinuación.

El escenario 2 genera un importante impac-to redistributivo desde la economía: el coe-ficiente de Gini, que disminuye alrededorde 6.5% en relación al escenario base, re-corre el camino inverso al de los años 90.La pobreza se reduce en 5.7 puntos por-centuales adicionales, pero sobre todo laincidencia de la indigencia disminuye en

casi 7 puntos en apenas tres años. Los re-sultados sugieren que el índice de desigual-dad de Gini es sumamente sensible a la ge-neración de ingresos para los sectores másvulnerables de la economía boliviana, es-pecialmente en el área rural.

En efecto, los pequeños cambios simuladosen la productividad agrícola, al beneficiara los pobres extremos –que son los quetienen menores posibilidades de migrar23,y por lo tanto de insertarse en el sectormanufacturero-, generan importantes im-pactos en materia de reducción de la indi-gencia y de la desigualdad. Precisamente,el gráfico 9.19 permite observar el cambiodistributivo generado en la economía boli-viana a partir del escenario 3: Mientras el5% más pobre incrementa su gasto percápita en 35%, el 5% más rico lo hace enapenas un 8%. De esta forma, el 75% máspobre de la población incrementa su parti-cipación en la apropiación del gasto (conun alza promedio de 22%) mientras el

1

3

1 1

1 2 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

21 1

3 4 5 6 7

2 2 3 3

2 2 2 3 32 2 2 3 3 3 4 4 5 5

66 7

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3 3 4 4 5 56

6 78

9

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3 4 4 4 5 56

6 78

9

15

11 1111

Gasto PC en 07 con 40%

Gasto PC en 04

Gasto PC en 07

2

GRÁFICO 9.19 Proporción del gasto percapita total por cada cinco centiles en el escenario base y en el escenarios 3 (en porcentajes)

CUADRO 10 Condición de ocupación anterior de los nuevos integrantes del sector manufacturero

Condición de Ocupación % del TotalOcupados 62Cesantes 9Aspirantes 1Temporales 28Total 100

23 En efecto, distintos estudios sobre migración interna en Bolivia, señalan que los grupos más ricos y los grupos más pobres son los quemenores tasas de migración presentan. Cf. Informe de Desarrollo Humano en Santa Cruz (2004), capítulo 2.

20% más rico lo reduce (con un incremen-to promedio de 11%).

Estos datos son corroborados por simulacio-nes realizadas a partir de un modelo demultiplicadores contables construido apartir de una matriz de contabilidad socialde la economía boliviana (IDH Bolivia2002, capítulo 3). Los resultados obtenidosseñalan que la producción del sector agrí-cola tradicional no es sólo crucial para laformación del ingreso de los hogares rura-les, sino que resulta igualmente importan-te para la formación de los ingresos de lossectores urbano-marginales. Por ello, unincremento de la productividad agrícolamejora notablemente la distribución delingreso en la economía, tanto en lo que serefiere a la distribución rural-urbano, cuan-to a la distribución intra-urbana (PNUD,2002, Informe de Desarrollo Humano enBolivia, pp. 96-99).

El mecanismo identificado por el modeloseñala que “un incremento en la producti-vidad del sector agrícola tradicional gene-ra mayores ingresos para los hogares más

pobres –incluidos aquellos del área urba-na- los mismos que, dada su baja propen-sión al ahorro y su alta inclinación a con-sumir alimentos y textiles producidos porla economía boliviana incrementan la de-manda al aparato productivo nacional,principalmente a los sectores de la agri-cultura tradicional y la industria manufac-turera, que a su vez generan ingresos pa-ra los sectores más pobres”. De esta for-ma, se estaría generando un círculo vir-tuoso potencial entre crecimiento econó-mico, distribución del ingreso y reduc-ción de la pobreza.

Si bien el escenario 2 refleja una situación“ideal”, la construcción de escenarios másrealistas supone considerar una distribu-ción distinta de las nuevas oportunidadesde empleo generados por el sector manu-facturero tomando en cuenta tres hechosestilizados del funcionamiento de la econo-mía boliviana: 1) a corto plazo, la reducciónde la tasa de desempleo abierta (pues el au-ge exportador de los 90 sustentado en pro-ductos manufacturados la redujo del 10%al 3% en seis años); 2) a corto plazo, el tras-vase de mano de obra inserta en el sectorterciario urbano hacia el sector manufactu-rero; y 3) a mediano y largo plazo, la capa-cidad de generar de forma progresiva elcambio profundo en la estructura producti-va boliviana que supone el escenario 2.

Este ejercicio, reflejado en el escenario 3contempla el alza del 40% del empleo enel sector manufacturero, un incremento enla productividad laboral del sector agrícolanecesaria para preservar esa produccióndel escenario base en un contexto de re-


264

CUADRO 11 Actividad económica anterior de los nuevos integrantes del sector manufacturero

Actividad económica % del TotalAgricultura, ganadería, etc. 47Construcción 1comercio y servicios de reparación 29transporte, almacenamiento, comunicaciones 2Intermediación financiera, servicios inmobiliarios, empresariales 2Servicios sociales, educación, salud, comunitarios, etc 19Total 100

ESCENARIO 3 Efectos del incremento del empleo en manufactura proveniente de desocupados y ocupados del sector agrícola y terciario (con cambios en la productividad laboral en agricultura)

Pobreza Tasa dePobreza Pobreza Pobres Pobres Distribución desempleo

Extrema extremos Gini abierta urbanaEscenario base 62.71 30.49 6,154,403 2,991,870 47.07

20% 60.25 27.41 5,913,079 2,689,601 45.9930% 58.52 25.95 5,742,710 2,546,809 45.1240% 56.98 23.53 5,591,575 2,309,705 44.13


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ducción de la mano de obra y finalmenteun ajuste al modelo básico que permitaconsiderar una proporción distinta de nue-vos ocupados del sector manufacturero.Como se observa en el cuadro 9.10, la nue-va simulación de política supone que el10% del empleo generado en la manufac-tura recae en personas desempleadas,mientras el 90% es para personas que te-nían una ocupación anterior, ya sea comoocupados (62%) o inactivos temporales(28%). En relación al perfil de los ocupa-dos, casi la mitad de ellos proviene del sec-tor agrícola, mientras algo menos del 30%trabajaba en actividades de comercio y ca-si el 20% en servicios sociales y comunita-rios (cuadro 9.11).

En la medida en que el escenario 3 reduce laparticipación de los ocupados agrícolas enrelación al escenario 2 –y con ella, el incre-mento de productividad laboral agrícolanecesaria para preservar los niveles deproducción del sector-, genera resultadosmás limitados en materia de reducción dela desigualdad y de la pobreza extrema queel escenario 2, aunque éstos también seanimportantes y sobre todo más plausibles acorto y mediano plazo. Por tanto, el coefi-ciente de Gini disminuye en 2.6% y la po-breza extrema en 4.7 puntos porcentualesadicionales al escenario base –que con-templa una reducción de un punto porcen-tual anual de la indigencia en el periodo2004-2007.

A pesar de ello, el perfil de reducción de po-breza mejora ligeramente en relación al es-cenario 2. Ello se explica por el importantenúmero de pobres –no de pobres extre-mos- que se encuentran desempleados oen situación de empleo precario en el sec-tor terciario. En el escenario 3, la reduc-ción de pobreza se cuantifica en una dismi-nución adicional de 5.8 puntos porcentua-

24 Para el modelo construido, cumplir el Objetivo de Desarrollo del Milenio en materia de reducción de la pobreza supone disminuir suincidencia del 62.7% en 2004 al 31.3% en 2015.

les sobre el escenario base –que contem-pla una reducción de un punto porcentualanual de la pobreza en el periodo 2004-2007. De esta forma, el número absolutode pobres se reduciría en 200 mil personasy la tasa de desempleo abierta bajaría en1.5 puntos en tres años.

Para ser sostenible a mediano plazo, latransformación productiva como la queseñala el escenario 3, se combinaría conel escenario 2 (es decir, incluiría progresi-vamente a más segmentos de poblaciónprovenientes del sector agrícola) y permi-tiría recorrer una senda interesante de re-ducción de la desigualdad, la pobreza y laindigencia con tasas de crecimiento eco-nómico relativamente modestas de 5.5-6.0% a mediano y largo plazo. De darseeste escenario, que contempla una reduc-ción de 2.9 puntos porcentuales anualesde pobreza -1.9 puntos de reducción delescenario 3 más un punto adicional delescenario base-, en 2015 la incidencia depobreza se habría reducido al 30.8%, esdecir Bolivia estaría en condiciones decumplir los Objetivos de Desarrollo delMilenio24 (recuadro 9.7).

Sólo para fines referenciales, un crecimientoeconómico del 5.5-6.0% sin provocar uncambio redistributivo desde la economía,en el mejor de los casos –es decir sin au-mentar la desigualdad- sólo permitiría re-ducir la pobreza en 1.5 a 2 puntos porcen-tuales adicionales sobre el escenario basepara el periodo 2004-2007. Extrapolandoestos datos hasta 2015, este tipo de creci-miento (sin duda dinámico, pues se tratade tasas de crecimiento no alcanzadas porla economía boliviana en el último periodoque se inicia en 1985), se traduciría en unareducción modesta de la tasa de pobreza,que se situaría en torno al 44,4% al finaldel periodo.

Escenarios para la base ancha

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