LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. CON ESPECIAL REFERENCIA A LA SEGURIDAD PÚBLICA. ENSAYO DESCRIPTIVO

Introducción

En nuestra organización político - administrativa mexicana, toca al ejecutivo la gran tarea

de administrar la nación así como vigilar el adecuado desarrollo y desenvolvimiento de las

instituciones que forman parte de la administración pública. Pero a medida que la

población crece a pasos agigantados —como pasa en el caso de los países subdesarrollados

— se vuelve la administración cada vez más compleja provocando la exigencia de nuevos y

mejores programas, estrategias, así como de un marco jurídico vanguardista en el mundo

de la regulación administrativa. Es aquí cuando tienen cabida el estudio amplio y profundo

de las instituciones y organismos que forman parte del todo, es decir, del aparato estatal.

Tenemos, basándose en lo anteriormente mencionado y, tomando en cuenta el origen,

causa, principios (evolución de los mismos) y fines de la administración pública, la

siguiente interrogante: ¿las actuales instituciones y organismos que forman parte de la

administración pública, responden a las exigencias estructurales del modelo económico de

nuestro país? Podría dar una respuesta de inmediato, que sería un NO rotundo. La razón

sería que a un mismo tiempo que el Estado pretende abanderar un modelo que esté a la

vanguardia ante todos los demás, éste aun conserva diversos factores en los que ya no

debería tener alguna participación, ocasionando con esto la necesidad de una

reestructuración en el aparato Estatal, para que de esta manera, se responda a las exigencias

de la sociedad. Si bien es cierto que el tema principal se refiere a las generalidades de la

administración (características, fines y naturaleza, orígenes, desarrollo de la teoría,

burocracia, relaciones humanas, etc.), enfoqué el presente en ensayo sobre la situación que

se presenta hoy la seguridad pública.

Entremos, pues, al desarrollo del presente tema que nos ocupa.

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I. Diferentes conceptos de administración

Podemos comenzar diciendo que, la administración pública es el conjunto de actividades

mediante las cuales el Estado se encamina a la distribución y organización de los bienes y

servicios así como los cometidos que la ley le impone. También podemos definirla desde

el punto de vista etimológico que deriva de ad - ministrare, que significa servir a ; o

también con la contracción ad - manus - trahere, que significa traer a mano, manejar, lo que

alude a una gestión. La acepción vulgar la define como la gestión de bienes o cuidados de

la hacienda.

La administración pública es pues, "el conjunto de medios de acción, sean directos o

indirectos, sean humanos, materiales o morales de los cuales dispone el gobierno para

lograr los propósitos y llevar a cabo las tareas de interés público que no cumple las

empresas privadas o los particulares y que determinan los poderes constitucionales

legalmente dedicados a escoger y definir la política general de la nación."

Por su parte Cesar Carlos García la define como "el conjunto de órganos, algunos del

gobierno del Estado, que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo y que lo

auxilian, para que pueda ejercitar efectivamente sus facultades y cumplir con sus

obligaciones".

Para efectos del presente trabajo nos son útiles cualquiera de estos dos últimos conceptos

que acabamos de citar.

Lo que es importante destacar es que la administración es gestión de asuntos o intereses. Es

una finalidad teleológica para alcanzar fines humanos. Las características de toda

administración deben ser la de prever, organizar, mandar, coordinar, y constatar. Además,

toda tipo de administración debe llevar consigo la idea de servicio.

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El tipo de administración que interesa en el presente trabajo, es la que lleva a cabo el Poder

ejecutivo, ya que este es un punto de acotamiento formal del concepto de administración

pública.

II. Características de la administración pública

Entre las más importantes características de la administración pública se señalan las

siguientes:

1. Una enorme, difícil y compleja tarea por parte del gobierno.

2. El gobierno en uso de su soberanía supone ha de resolver los conflictos de intereses

privados para lograr un máximo de bienestar general.

3. El gobierno es responsable ante el pueblo.

4. Cualquiera que sea el rango de los gobernantes representa un poder inmenso de

coacción en el cual requieren de protecciones especiales.

5. La eficiencia de una entidad gubernamental debe medirse por la calidad e

intensidad con que se realicen los fines públicos y no por la maximización de sus

ingresos y la minimización de los gastos.

La administración pública puede considerarse, por lo tanto, como una estructura, un

aparato, un conjunto de órganos y dependencias para desarrollar la actividad

administrativa.

III. Antecedentes de la administración pública

Se dice que con don Venustiano Carranza se entra de lleno a la vida institucional y se da

paso al nacimiento de una nueva vida administrativa del país.

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El original artículo 90 de la Constitución de 1917, decía que "para el despacho de los

negocios del orden administrativo de la Federación, habrá un número de secretarios que

determine el Congreso por una Ley, la que distribuirá los negocios que han de estar a cargo

de cada secretario"

Lo que tenía en mente el constituyente de 1917, era que para dicha realizar esa actividad

sólo era necesario dos clases de órganos que tuviesen diferentes funciones cada uno de

ellos.

Uno con funciones político-administrativas tales como el núcleo de atribuciones dirigidas

a la orientación del pueblo sobre el papel que el gobierno compete la esfera de acción de

los particulares, tanto en la reglamentación de la esfera privada como en el fomento,

limitación y vigilancia de dicha actividad, a fin de satisfacer necesidades colectivas.

A estas se les llamaría —decían los diputados— Secretarías de Estado, que se encargarían

de los asuntos que el presidente les encomendara, en donde cada unos de ellos sería

responsable del cumplimiento o no de sus tareas.

Otro con funciones meramente administrativas tales como correos, telégrafos, salud,

educación, es decir, la atención de los servicios públicos, cuyo funcionamiento nada tiene

que ver con la política. A estos se les llamaría departamentos administrativos.

De las anteriores ideas surge la decisión de no otorgar otras atribuciones a la

administración pública.

El primer ordenamiento se le llamo Ley de Secretarías de Estado y se promulgó el 25 de

diciembre de 1917, en la que se precisó la organización de la administración pública, pero

todavía muy lejos de lo que actualmente conocemos, y que la divide en paraestatal y

centralizada.

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A partir de esta primera ley, han sido promulgadas varias más con modificaciones tanto en

su denominación como en sus cometidos:

Ley de Secretarias de Estado, Departamentos Administrativos y demás dependencia del Poder Ejecutivo Federal de 22 de marzo de 1934.

Ley de Secretarias y Departamentos de Estado de 1939.

Ley de Secretarías y Departamentos de Estado de 1946, que empezó a regir en 1947.

Ley de Secretarías y Departamentos de Estado de 1958, reformada en 1964 y 1970 en los inicios de gobierno del Lic. Díaz Ordaz y Echeverría.

La ley que actualmente rige es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de 22 de diciembre de 1978 y 21 de abril de 1981. Esta sufrió reforma en diciembre de 1982. La más importante a partir de ahí fueron las reformas hechas durante el sexenio de Vicente Fox: se concretó creación de la Secretaría de la Función Pública. Durante el sexenio de Felipe Calderón la parte que más se trastocó fue la Secretaría de Seguridad: se han creado, desaparecido, recreado una serie de dependencias federales encaminadas a consolidar las políticas públicas en materia de seguridad y combate a l crimen organizado. Todas ellas han sido un fracaso dado el alto grado de corrupción que evidenciaron estas entidades.1

IV. La administración pública en nuestra actualidad

La Ley que actualmente nos rige establece las bases para la organización de la

administración pública federal, centralizada y paraestatal, que distribuye las funciones del

Presidente de la República en los Secretarios de estado, los departamentos administrativos

y la PGR, en lo que corresponde a la administración pública descentralizada; y en lo que

atañe a los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las

instituciones nacionales de crédito, las organizaciones nacionales auxiliares de crédito y de

fianzas, fideicomisos. Todos ellos integran la administración pública (federal). A todas

ellas les corresponde llevar a cabo las metas fijadas por el ejecutivo en los planes

1 A casi dos meses de tomar posesión, el presidente electo Enrique Peña Nieto ya envió una iniciativa mediante la cual se pretende reformar la ley en cuestión a efecto de desaparecer, entre otras, la Secretaría de la Función Pública.

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nacionales de desarrollo. Mucho se ha discutido sobre la participación del Estado mexicano

en todos estos organismos, pero con mayor énfasis a las empresas públicas, en razón de que

se le imputa una intromisión en áreas propias de la actividad de los particulares. En 1994 el

sector se encontraba integrado por 376 empresas, la participación estatal abarcaba 66 ramas

industriales diversas y se manejaba un capital de tres billones setecientos millones de

pesos, creando empleo para más de 700 mil personas, a parte de las personas que se

desempeñaban como jefes de áreas, asesores, etc. Por su parte el artículo 28 de la

Constitución General, establece en su párrafo quinto que no constituyen monopolio por

parte del estado, en las actividades de correos, telégrafos, radiotelegrafía y al comunicación

vía satélite, petróleo y los demás hidrocarburos, petroquímica básica, minerales

radioactivos, y generación de energía nuclear, electricidad, ferrocarriles.

No obstante, en algunas áreas productivas el Estado ya ha reconocido que su presencia y

actuación no se justifica, por lo que ha tomado la decisión de desprenderse de ellas y

liquidarlas cuando resulta un gravamen para la administración pública.

Pero la ampliación del sector estatal ha obedecido principalmente a la necesidad de

impulsar el la llamada rectoría económica del estado, evitándose de esta manera, los

monopolios que hemos presenciado en épocas anteriores. Sin embrago, dicho principio

deje en tela de juicio el actuar y los resultados en cuanto a crecimiento obtenido por

nuestro país en los últimos diez años.

La paraestatalidad, tiene su origen en las reformas introducidas a la Constitución en su

artículo 90 en el año de 1981.

Por otra parte, se dice que la única ventaja que se puede observar a esta disposición

constitucional es la relación que guarda las dependencias paraestatales y las dependencias

de la administración pública.

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V. Seguridad ciudadana como objetivo e indicador de la gobernabilidad democrática

La seguridad ciudadana de las personas y la percepción tan particular de ella que tienen los

ciudadanos, constituyen en estos momentos, factores principales del mayor o menor grado

de satisfacción, credibilidad y/o adhesión de las poblaciones a la democracia. Es decir, si el

Estado no satisface u omite el establecimiento de las condiciones mínimas para que los

gobernados se desenvuelvan en un escenario seguro (y bajo eficaces políticas de

seguridad), de protección a sus derechos y reconocimiento a sus prerrogativas, difícilmente

la ciudadanía tomará con seriedad las instituciones democráticas, y por ende, la democracia

misma. Estaremos advirtiendo la presencia de lo que algún estudioso ha dicho: “el

desencanto de la democracia.” Este desencanto surgirá —afectivamente— desde el interior

mismo de cada uno de nosotros para después expresarse en nuevas canales de

comunicación tal y como se ha observado en las dos últimas décadas. De seguir esto así y

de empeorarse esta situación, el PRI, como instituto político ya rebasado por las nuevas

realidades, será incapaz de subsumir (una vez en el poder) a través de sus aparatos

partidarios y neocorporativos los nuevos procesos de rebeldía ciudadana los cuales están

presentes en los nuevos movimientos sociales. Estos procesos de rebeldía no son más que el

reflejo de la incapacidad del Estado para garantizar las condiciones mínimas a que nos

hemos referido.

Todo ello se expresa en la trillada frase de muchos políticos: “en una crisis de

gobernabilidad” , pero en nuestro caso crisis en sentido peyorativo, decadente —y no como

una connotación de reingeniería—, pues, si bien la gobernabilidad se entiende como la

capacidad de un gobierno para satisfacer el mayor número de demandas sociales, o “como

las acciones de un gobierno legítimo que ejecuta políticas públicas para satisfacer

necesidades sociales, y que opera con rangos de eficiencia lo que le permite la colaboración

de los diferentes actores políticos en el desarrollo armónico de la sociedad”, el no cumplir

con las exigencias de seguridad, equivale a concluir que el Estado se enfrenta a uno de los

factores que mayormente inciden en la ingobernabilidad, dando paso a la búsqueda por

parte de la colectividad —de los movimientos sociales— de nuevas formas de expresión

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con tintes socioculturales normativos y no políticos. Esto constituye un verdadero reto para

el Partido Revolucionario Institucional.

Son básicamente tres los pilares del Estado de Derecho democrático contemporáneo y se

basan en la noción de respeto:

a la legalidad,

al debido proceso y

a los derechos humanos.

Cuando la ciudadanía percibe la ausencia o insuficiencia de los anteriores elementos, la

realidad y el entorno social cotidianos se viven como una amenaza, se vive en la amenaza;

el temor y el miedo se convierten en elementos de aislamiento y desolidarización, de

desconfianza en el otro, y el otro, como decía Octavio Paz:

“El otro es el enemigo de lo absoluto, el enemigo absoluto. Hay que exterminarlo.

Sueño heroico, terrible... y despertar terrible: el otro es nuestro doble” (Paz, 1995).

Es ello, pues, la construcción social del miedo. La noción y la práctica de lo comunitario y

del proyecto nacional, compartido con otros, se pierden. La convivencia pacífica basada en

el respeto y cumplimiento por todos de las obligaciones y derechos recíprocos y en la

seguridad de que los infractores serán debida y legalmente sancionados. La seguridad

pública, valorada y protegida como un derecho y una obligación principal para el Estado,

sus instituciones, políticas y programas. La seguridad ciudadana como un asunto de interés

público, es decir, de interés y de participación activa para todos los sectores de la sociedad.

Estos son pilares fundamentales de la democracia y del Estado de Derecho. La Seguridad

Ciudadana, se constituye así en elemento esencial de la vida social en democracia y en

indicador importante de la gobernabilidad democrática.

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VI. La seguridad pública es más que el combate a la delincuencia

A diferencia de lo que muchos diseñadores de políticas públicas de seguridad pública

creen, la seguridad ciudadana necesita de una comprensión teórico – conceptual2 y de una

materialización institucional y social, específicas e integralmente democráticas. Para ello

pensamos que hay que intervenir complementaria y simultáneamente en tres ámbitos:

En el plano del gobierno, de su institucionalidad y de sus prioridades de acción, tanto a

nivel local como municipal, incluyendo las instituciones policiales que deben estar bajo su

dependencia.

En el plano de la Justicia (tanto penal, como civil, y tanto local como municipal) de

manera que permita asegurar a toda la ciudadanía las mismas condiciones para el acceso,

protección y exigibilidad de sus derechos humanos y constitucionales, tales como el

derecho a seguridad.

En el plano de la población y de la ciudadanía, al promover y apoyar los esfuerzos de cada

comunidad, por organizarse y cooperar con las autoridades y la institucionalidad, en la

elaboración, ejecución, fiscalización y evaluación de políticas y programas de justicia

comunitaria y de seguridad ciudadana.

Por tanto:

La mayor seguridad ciudadana no es entonces, sólo sinónimo de mayores medidas

represivas y/o antidelictuales como lo ha venido haciendo la actual administración

municipal en las últimas administraciones (llámese Guardia Municipal y que es

propio de los gobiernos de derecha).

2 En el sentido de crear un cuerpo teórico en el que converjan todos los aspectos relacionados con políticas de seguridad ciudadana, administración pública y las instituciones jurídicas y judiciales alternativas. Todo esto con el propósito de ser contemplado en un futro Plan Estatal de Desarrollo.

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La inseguridad pública no es tampoco proporcional ni se combate sólo con el

despliegue en las calles de más o menos fuerza policial, como es el caso

nuevamente de la Guardia Municipal, en donde incluso abusando del

desconocimiento del derecho en que se encuentra muchos ciudadanos, esta

corporaciones violan las garantías constitucionales y los derechos humanos de los

ciudadanos tales como: el derecho de reunión, de participación, de circulación, de

libre tránsito, a no ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o

posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente de

manera fundamentada y motivada (artículo 16 constitucional).

III. Propuesta de percepción de la inseguridad ciudadana: a diversas causas, diferentes

remedios.

Es de más sabido —como lo han demostrado los estudios criminológicos— que la

delincuencia y el delito están asociados a causas y situaciones que escapan a la sola

responsabilización individual o grupal del delincuente.

La precariedad y la inexistencia de oportunidades de trabajo y de ingresos para

muchas personas, además de ser una flagrante agresión al derecho humano al

trabajo, conlleva a una situación de grave inseguridad al ciudadano y al grupo social

que la sufren;

La existencia y permanencia en el tiempo de sitios baldíos y/o de basurales cercanos

a la población;

De instalaciones abandonadas y que se convierten en alta peligrosidad a las cuales

la ciudadanía está diariamente expuesta;

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La proliferación de comercios establecidos y clandestinos de venta de alcohol y

drogas, son entre muchos otros, factores y causas de riesgo y de inseguridad

públicas. Además, ellos contribuyen adicionalmente a la presencia y/o actuación

delictual.

La desintegración familiar que es uno de los problemas que actualmente incide en la

proliferación de grupos de jóvenes delincuentes.

La sensación de inseguridad de la ciudadanía se ve reforzada también por la

constatación generalizada de la incapacidad, insuficiencia, dificultad de acceso,

carestía y lentitud para operar del sistema judicial y de sus operadores principales.

Se ha ido imponiendo en el país, el sentimiento de que la institucionalidad judicial

es incapaz de controlar al delito y de sancionar al delincuente.

IV. Aspectos que deberá contemplar la creación de un nueva entidad encarga de la

seguridad pública

A. Gobierno local

Las acciones directas y/o compartidas en el ámbito de la justicia y de la seguridad

ciudadana a nivel local, pueden expresarse en asesoría jurídica a la comunidad, que

incluye modalidades de información, educación y difusión de derechos como de

asistencia judicial y administrativo legal para la exigibilidad de estos; en promoción

de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres (que incluye modalidades

de información, de educación, control y fiscalización de derechos en pro de un trato

justo y la no discriminación) y el apoyo y fomento de medidas de prevención en

materias de seguridad ciudadana (que incluye diversas modalidades de acción

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colaborativas y compartidas con otras fuerzas de orden y seguridad pública de la

nación).

Creación de un Centro de Estudios Criminológicos a efecto de que se encargue del

diseño de las política de seguridad pública y de prevención del delito, así como

asesorar a los corporaciones policíacas en la elaboración de las conductas y pautas

de conductas ha asumir por los miembros de las corporaciones.

Conclusiones

Ahora bien, cabe preguntarse si realmente estas actitudes de seguir entrometiendo al estado

en áreas que pueden ser privatizadas, responden realmente al modelo económico que

promueve el gobierno federal.

Lo primero que habría que analizar sería cuál es realmente el modelo económico que

estamos viviendo los mexicanos, o en qué tipo de Estado nos estamos desenvolviendo, y si

son necesarias las instituciones con que cuenta, además de limitar, de una vez, cuáles son

las áreas en las que verdaderamente se requiere la presencia del Estado.

A mi parecer, el Estado en el que nos estamos desenvolviendo, definitivamente ya no es el

mismo que el de hace apenas 10 o 20 años, pues se han introducido nuevos elementos que

van dando fisonomía a dicho Estado. Es un ente con sus propias peculiaridades en las que

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se combinan ingredientes de diversas ideologías, para amalgamar así un Estado más fuerte

y equilibrado en el actuar administrativo. Debemos partir de la idea de que ya no nos

encontramos en un Estado ni netamente liberalista o capitalista, ni meramente socialista,

sino que va más allá de una simple intervención y prestación de servicios. El modelo al que

aspiramos o al que se debe aspirar es al modelo del "Estado de Bienestar" ya que este

último concepto de "bienestar" implica tanto los servicios propiamente llamados sociales,

como la política económica que tiende a lograr un desarrollo equilibrado en las fuerzas de

una sociedad. En efecto, "El Estado de Bienestar constituye la última etapa del liberalismo,

tanto político como económico, en el cual el capitalismo se ha transformado totalmente

para convertirse sólo en un sector de la economía, subordinado a los fines públicos y

sometido a todas las limitaciones que estos le imponen."

El Estado de Bienestar, como estado al que deben aspirar todas las naciones, representa la

síntesis entre las viejas ideologías del capitalismo y socialismo, en donde queda de alguna

manera armonizado —según Cardiel Reyes— el interés social y el interés individual, la

libertad y la autoridad, la libertad y la igualdad, la espontaneidad social y la organización

pública.

Por último, concluyo en que definitivamente, los órganos que conforman el aparto estatal,

o mejor dicho, la administración pública ejercida por el mismo, no va acorde a lo que él

pretende abanderar.

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Bibliografía

GARZA García Cesar Carlos. Derecho Constitucional Mexicano, Mc Graw Hill,

México. 1997.

OLIVERA Toro, Jorge. Manual de Derecho Administrativo, Porrúa, México.1988.

SERRA Rojas, Andrés. Derecho Administrativo, 2ª edición, México, 1961, p. 111

CARDIEL Reyes Raúl, Ciencia Política, Porrúa, México, 1997, p.265.

Leyes

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, editada por la UNAM

(Instituto de Investigaciones Jurídicas) y la PGR.

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