En la búsqueda del bien común - Manual de políticas públicas

J. EMILIO GRAGLIALicenciado en Ciencia Poltica (UCC). Procurador, Abogado y Doctor en Derecho y Ciencias Sociales (UNC). Doctorando en Poltica y Gobierno (UCC) y en Gobierno y Administracin Pblica (Universidad Complutense de Madrid). Docente de grado y postgrado e investigador de la Universidad Catlica de Crdoba (UCC), la Universidad Nacional de Villa Mara (UNVM) y la Universidad Empresarial Siglo 21 (UESiglo 21). Docente de la Unin Iberoamericana de Municipalistas (UIM) y del Instituto Universitario de Investigaciones Ortega y Gasset (IUIOYG). Autor y/o coordinador de ms de 12 libros y captulos, entre ellos: Diseo y Gestin de Polticas Pblicas. Hacia un Modelo Relacional (EDUCC, 2004). Director de la Coleccin PROFIM de la Editorial de la Universidad Catlica de Crdoba (EDUCC) y miembro del Consejo Editorial. Director de tesis y miembro de Tribunales Examinadores en carreras de grado y postgrado. Consultor en polticas para el desarrollo. Legislador (2007-2010) y Presidente del Instituto Provincial de Capacitacin Municipal del Gobierno de la Provincia de Crdoba (2010-2011).

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Fundacin Konrad Adenauer La Fundacin Konrad Adenauer es una institucin poltica alemana creada en 1964 que est comprometida con el movimiento demcrata cristiano. Ofrece formacin poltica, elabora bases cientficas para la accin poltica, otorga becas a personas altamente dotadas, investiga la historia de la democracia cristiana, apoya el movimiento de unificacin europea, promueve el entendimiento internacional y fomenta la cooperacin en la poltica del desarrollo.En su desempeo internacional, la Fundacin Konrad Adenauer coopera para mantener la paz y la libertad en todo el mundo, fortalecer la democracia, luchar contra la pobreza y conservar el entorno de vida natural para las generaciones venideras.

Asociacin Civil Estudios PopularesACEP (Asociacin Civil Estudios Populares) es una entidad creada a fines de 1999 en la Argentina, con el fin de promover el respeto por los valores democrticos y los derechos y garantas consagrados en la Constitucin. En el marco de este objetivo, es de especial inters para ACEP el abordaje, desde una ptica humanis-ta y cristiana, de los nuevos desafos que plantea el siglo XXI a nuestras institucio-nes polticas y sociales en particular y a nuestra nacin en general. Dentro de las prioridades que tiene la Asociacin se ubican la investigacin sobre temas de administracin y gestin pblica, municipalismo, formacin y capacitacin poltica, medioambiente y desarrollo sustentable, integracin regional, polticas tecnolgicas, economa y seguridad, entre otros, para lo cual ACEP ha diseado en el seno de su estructura diversas reas de estudio de acuerdo con la temtica correspondiente.

J. Emilio Graglia

Manual de polticas pblicas

En la bsquedadel bien comn

tapa_bien_comun.pdf 1 20/04/2012 17:59:45

En la bsqueda del bien comn




J. Emilio Graglia

ACEPLibertad 417, 2 pisoC1011AAICiudad de Buenos AiresRepblica [email protected]

Konrad-Adenauer-StiftungSuipacha 1175, Piso 30 - C1008AAWCiudad de Buenos AiresRepblica ArgentinaTel: (54-11) [email protected]

Diseo: Ana Uranga B. Correccin: Jorge Galeano

ISBN: 978-987-1285-27-3

Impreso en Argentina

Marzo 2012

Hecho el dposito que establece la Ley 11.723Prohibida su reproduccin total o parcial, incluyendo fotocopia, sin la autorizacin expresa de los editores.

Graglia, J. EmilioEn la bsqueda del bien comn : manual de polticas pblicas . - 1a ed. - Buenos Aires : Konrad Adenauer Stiftung, 2012.208 p. ; 23x16 cm.

ISBN 978-987-1285-27-3

1. Polticas Pblicas. I. TtuloCDD 320.6

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ndice general

Prlogo ...............................................................................................9

Presentacin ....................................................................................13

CAPTULO I: POLTICAS PBLICAS, ESTADO Y SOCIEDAD ........................17

Qu son las polticas pblicas?1. ..................................................19Estado y sociedad2. ........................................................................23

Un Estado como responsable principal2.1. ..............................23Proyectos gubernamentales y actividades 2.1.1.

administrativas .............................................................23Los Estados en la globalizacin2.1.2. ...............................27

Una sociedad como primera destinataria2.2. ...........................32Necesidades sociales y problemas pblicos2.2.1. ..............32Sociedad, Estado y mercado2.2.2. ....................................36

Polticas para el desarrollo3. ..........................................................40Los valores del desarrollo integral3.1. ......................................40Las condiciones del desarrollo integral3.2. ..............................43

Receptividad poltica y legitimidad democrtica4. .......................47La receptividad poltica4.1. .......................................................47

Eficacia gubernamental4.1.1. ...........................................47Polticas de bienestar y eficacia econmica en 4.1.2.

Argentina y Amrica Latina .........................................51El desempleo urbano y los hogares bajo la lnea de 4.1.2.1.

la pobreza ............................................................51La brecha de ingresos y el PBI per cpita4.1.2.2. .........58

La legitimidad democrtica4.2. ................................................65Origen y desempeo de los gobiernos4.2.1. ....................65Apoyo de la opinin pblica a la democracia en 4.2.2.

Argentina y Amrica Latina .........................................71

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El apoyo a la democracia4.2.2.1. ...................................71La satisfaccin con la democracia4.2.2.2. ......................74

CAPTULO II: ANLISIS Y EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS ...........77

Anlisis, diseo, gestin y evaluacin1. .........................................79Anlisis y evaluacin2. ...................................................................83

Anlisis o estudios de determinacin2.1. ..................................85Necesidades a satisfacer y problemas a resolver2.1.1. ......83Planes, programas o proyectos existentes2.1.2. ................84Planes, programas o proyectos sobrantes y 2.1.3.

faltantes ....................................................................85Crtica y recomendaciones2.1.4. .......................................86

Evaluacin o estudios de impacto2.2. .......................................87Medicin del impacto deseado2.2.1. ................................88Medicin del impacto logrado2.2.2. .................................89Comparacin de los impactos (deseado y logrado)2.2.3. .89Crtica y recomendaciones2.2.4. .......................................90

Fases y fallas de y en las polticas pblicas3. ..................................92Fases del diseo y la gestin3.1. ................................................92Fallas en el diseo y la gestin3.2. ............................................96

Los requerimiento de las polticas democrticas4. ......................101Respeto de derechos polticos y libertades civiles en la 4.1. Argentina y Amrica Latina ..............................................104Calidad institucional y eficiencia poltica en la Argentina y 4.2. Amrica Latina ..................................................................107

CAPTULO III: DISEO DE POLTICAS PBLICAS .........................................111

Fases del diagnstico1. .................................................................113Identificacin de necesidades y problemas1.1. .......................116

Enumerar y jerarquizar 1.1.1. las necesidades insatisfechas ......................................116

Enumerar y priorizar los problemas irresueltos1.1.2. ....119Formulacin de alternativas posibles1.2. ................................122

Enumerar las alternativas1.2.1. ......................................1221.2.2. Seleccionar las posibles ..........................................124

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Fases de la decisin2. ...................................................................1272.1. Adopcin de alternativas polticas .....................................130

2.1.1 Valorar los criterios del diagnstico .......................1302.1.2 Determinar la agenda del gobierno ......................132

2.2 Preparacin de proyectos gubernamentales .....................1352.2.1 Proyectar los objetivos ............................................1352.2.2. Proyectar las actividades ........................................137

La participacin sectorial y ciudadana en el diagnstico3. .........141La representatividad gubernamental en la decisin4. ................143

CAPTULO IV: GESTIN DE POLTICAS PBLICAS ......................................147

Fases de la direccin1. .................................................................149Ejecucin de proyectos decididos1.1. .....................................152

Implantar los proyectos decididos1.1.1. .........................152Operar los proyectos decididos1.1.2. .............................154

Control de la ejecucin1.2. .....................................................157Analizar lo ejecutado1.2.1. ..............................................157Corregir la ejecucin1.2.2. ..............................................160

Fases de la difusin2. ...................................................................163Comunicacin de proyectos decididos 2.1. y actividades dirigidas .......................................................166

Informar los proyectos decididos y las actividades 2.1.1. dirigidas .....................................................................166

Divulgar los proyectos decididos y las actividades 2.1.2. dirigidas .....................................................................169

Control de la comunicacin2.2. ..............................................172Analizar lo comunicado2.2.1. .........................................172Corregir la comunicacin2.2.2. ......................................175

La productividad administrativa en la direccin3. ......................178La transparencia en la difusin de proyectos y actividades4. ......181

CONCLUSIONES ........... ..............................................................185NDICE DE GRFICOS ...............................................................191NDICE DE TABLAS ....................................................................193BIBLIOGRAFA........ ....................................................................197

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Prlogo

La plena realizacin de la dignidad humana mediante la bsqueda del bien comn es el ideal que dio impulso a este libro. Durante ms de una dcada de trabajo compartido, la Fundacin Konrad Adenauer (KAS) y la Asociacin Civil Estudios Populares (ACEP), inspiradas en los postulados del humanismo cristiano, se han propuesto promover la mejora del diseo y la gestin de polticas pblicas mediante la for-macin y la capacitacin. A ese fin, nuestras instituciones han realizado congresos, diplomados, cursos, seminarios y jornadas, en asociacin con diversas entidades gubernamentales y no gubernamentales. A travs de esas actividades, hemos intercambiado conocimientos y experiencias con gobernantes y administradores pblicos, dirigentes partidarios y sectoriales. Han participado de ellas miles de personas de todas las provincias argentinas y de varios pases latinoamericanos, quienes han dedicado tiempo y esfuerzo al objetivo de formarse y capacitarse para el bien comn, debatiendo y buscando consensos mediante el dilogo.

Una de las varias conclusiones de esos trabajos compartidos es la ne-cesidad de elaborar manuales de contenidos que, a partir de enfoques tericos, transfieran habilidades prcticas para mejorar real y efectiva-mente el desempeo de los gobiernos y las administraciones pblicas, los partidos polticos y las organizaciones de la sociedad civil.

En la actualidad, la formacin en valores y la capacitacin en me-todologas para la realizacin de los mismos, son tan necesarias como estratgicas. Los valores sin metodologas terminan siendo retricos. Las metodologas sin valores terminan siendo anrquicas. Es preciso conciliar los valores y las metodologas, compatibilizarlos.

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Prlogo

En esa lnea de trabajo, decidimos la publicacin de un manual de polticas pblicas con el propsito de distribuirlo a lo largo y a lo ancho de nuestro pas como herramienta de formacin y capacitacin perma-nentes para la gestin gubernamental y administrativa, encargndose-lo al Dr. Emilio Graglia.

El autor, docente y consultor de la Fundacin Konrad Adenauer y de la Asociacin Civil Estudios Populares, conoce y comparte nuestros principios fundacionales. Sus conocimientos y experiencias han sido desarrollados en mltiples actividades de formacin y capacitacin de dirigentes. En esas actividades, Emilio Graglia ha sido capaz de reunir el saber con el hacer, lo acadmico y profesional con lo gubernamental y administrativo. Este libro refleja esa forma de ser y de entender la ciencia y la vida poltica.

Atentos a ello, es para nosotros una satisfaccin prologar este libro, escrito y pensado especialmente a partir de nuestro pedido. El manual presenta una nueva versin del reconocido modelo relacional de po-lticas pblicas que el autor ha desarrollado en diversas universidades pblicas y privadas, tanto del pas como del extranjero. Un modelo terico-metodolgico que ha sido y es aplicado por muchos gobiernos y administraciones pblicas tanto locales como nacionales de la Argen-tina y de otros pases de Amrica Latina. Un modelo que pregona la participacin de los sectores privados y ciudadanos, la representativi-dad de los gobiernos en la toma de las decisiones, la productividad de las administraciones pblicas en la implementacin de las actividades y la transparencia en la comunicacin de las polticas pblicas.

Creemos que este libro que prologamos puede ayudar en la forma-cin de alumnos de grado y de postgrado y, tambin, en la capacitacin de analistas, evaluadores, diseadores, decisores, ejecutores y comuni-cadores de polticas pblicas.

Es una visin clara y explcitamente comprometida con el humanis-mo cristiano, es decir, con la defensa de la dignidad humana y la consi-guiente aspiracin al bien comn. Esa es la explicacin y la justificacin del ttulo del libro. Quienes adherimos a esa filosofa poltica, pensa-mos y sentimos que estamos, siempre, en esa bsqueda. Con aciertos

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Prlogo

y desaciertos, desde diversos lugares, pero siempre con el empeo de alcanzar la verdad, la libertad, la justicia y la solidaridad. En ese ca-mino, los dirigentes polticos y sociales tienen el derecho pero, sobre todo, la obligacin de educarse e instruirse para servir ms y mejor a la comunidad de la que provienen y a la que se deben. Desde nuestro lugar, sabemos que este libro es un aporte en ese camino arduo, largo y complejo.

Bernd LhmannRepresentante de la Fundacin Konrad

Adenauer en Argentina

Oscar EnsinckPresidente

Asociacin Civil Estudios Populares

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Presentacin

Hemos pensado y escrito este manual de polticas pblicas a partir de una iniciativa de la Asociacin Civil Estudios Populares (ACEP) y la Fundacin Konrad Adenauer (KAS).

El manual resume conocimientos y experiencias recogidos en el ejercicio de la docencia y el asesoramiento junto con un equipo de tra-bajo interdisciplinario. La base se puede ver en el libro Diseo y gestin de polticas pblicas que publicara la Editorial de la Universidad Catlica de Crdoba (EDUCC) en el ao 2004 con el financiamiento de la KAS a travs del Programa de Fortalecimiento Institucional de Municipios (PROFIM).

En aquel libro presentamos por primera vez el modelo relacional de polticas pblicas. Ms tarde, pudimos exponerlo en cursos, semi-narios y conferencias de ACEP a lo largo y a lo ancho del pas y en ctedras de la Universidad Catlica de Crdoba (UCC), la Universidad Nacional de Villa Mara (UNVM) y la Universidad Empresarial Siglo 21 (UESiglo 21), de la Unin Iberoamericana de Municipalistas (UIM) y el Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset (IUIOYG), en-tre otras. El intercambio con miles de alumnos argentinos y latinoame-ricanos y con cientos de autoridades locales, provinciales y nacionales en ocho aos, nos ha posibilitado debatir y probar tanto las fortalezas como las debilidades del modelo relacional (tericas y prcticas). Sobre esa base, hemos tratado de presentar una versin mejorada.

Respecto a los destinatarios, puede servir a los alumnos universita-rios de carreras de grado o de postgrado pero, fundamentalmente, a profesionales y actores (tanto polticos como sociales) en relacin direc-ta e inmediata con las polticas pblicas: tanto analistas, evaluadores o diseadores como decidores, ejecutores o comunicadores.

J. Emilio Graglia

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El manual incorpora nueva bibliografa sobre la temtica en cues-tin y se propone un objetivo concreto: acercar a los destinatarios una herramienta para el anlisis, el diseo, la gestin y la evaluacin de polticas pblicas, desde una visin humanista y cristiana. Es decir, una metodologa que pueda aplicarse en el ejercicio profesional, guberna-mental y administrativo. Pero una metodologa fundamentada en una ideologa que defiende la dignidad humana y el bien comn.

Tambin aprovechamos la ocasin para mostrar indicadores sobre la capacidad para generar polticas de bienestar y eficiencia econ-mica, el apoyo de la opinin pblica a la democracia, el respeto a los derechos polticos y las libertades civiles y la calidad institucional y eficiencia poltica de la Argentina entre 2002 y 2011 (ambos inclui-dos), comparndolos con Amrica Latina. Nos parece de inters para la teora poltica y, sobre todo, para la poltica prctica, hacer un resumen de estos diez aos siguientes a la monumental crisis econmica y social que sufrimos los argentinos en el ao 2001.

Nos gustara aclarar que hemos escrito este manual a la luz de los valores del humanismo cristiano al que adherimos. Pero no lo destina-mos exclusiva ni excluyentemente a quienes profesan esa fe. Quien no est contra nosotros, est a nuestro favor (Mc 9,40), lo sabemos y lo creemos.

En cuanto a su temtica, el manual se estructura sobre la base de cuatro captulos, a saber:

Polticas pblicas, Estado y sociedad.1. Anlisis y evaluacin de polticas pblicas.2. Diseo de polticas pblicas.3. Gestin de polticas pblicas.4.

El primer captulo desarrolla el marco terico del modelo relacio-nal. Los captulos II, III y IV se enfocan en las cuestiones metodolgi-cas: cmo analizar y evaluar polticas pblicas, cmo diagnosticarlas y decidirlas (diseo) y cmo ejecutarlas, comunicarlas y controlarlas (gestin), respectivamente. Antes de cada uno de ellos, se incorpora una sntesis con los principales contenidos.

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Al final, ponemos a consideracin 16 conclusiones que no son un cierre sino una apertura al intercambio de ms conocimientos y mejo-res experiencias.

Humildemente, esperamos que este material pueda servir para mu-chos otros seminarios y cursos y, especialmente, para la formacin de formadores. Seguimos creyendo que la poltica es la manera para cam-biar la sociedad y, a la vez, que la formacin es el modo para cambiar la poltica. Hace falta militar en la causa de la formacin poltica, pacien-temente, entendiendo que los resultados no son inmediatos ni genri-cos. Hace falta unir el saber acadmico y profesional con el hacer gubernamental y administrativo. Hace falta crear o, por lo menos, fomentar una cultura cvica que sea el soporte de la calidad institucio-nal, del desarrollo socio-econmico y socio-ambiental. La formacin en valores junto con la capacitacin en mtodos y tcnicas deben ser las claves a los fines de la generacin o el fomento de ese cambio cultural.

Mi gratitud a Bernd Lhmann y a la Fundacin Konrad Adenauer de Argentina, por el apoyo a esta iniciativa y a tantas otras durante muchos aos de trabajo en conjunto.

Mi dedicatoria a las amigas y los amigos acepianos y, en particular, a Daniel Cardozo, Carlos Rizzuti y Oscar Ensinck por la compaa en los buenos y, sobre todo, en los malos momentos.

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CaPtulo I:

Polticas pblicas, Estado y sociedad

Resumen

En el primer Captulo, nos ocupamos principalmente de las relaciones entre polticas pblicas, Estado y sociedad.

En el punto 1 presentamos qu son las polticas pblicas, su razn de ser y sus finalidades, por qu y para qu dise-arlas y gestionarlas.

En punto 2 desarrollamos al Estado como responsable principal y a la sociedad como primera destinataria del diseo y la gestin de polticas pblicas.

En el punto 3 exponemos el tema de las polticas para el desarrollo, planteando tanto los valores como las condicio-nes del desarrollo integral.

En el punto 4 consideramos las dos condiciones principa-les del desarrollo integral: la receptividad poltica y la legi-timidad democrtica, describiendo el comportamiento de la Argentina y Amrica Latina al respecto durante los aos 2002 a 2011 (ambos incluidos).

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CaPtulo I:

Polticas pblicas, Estado y sociedad

1. Qu son las polticas pblicas?

Cul es la razn de ser y cules son los fines de las polticas p-blicas? Por qu y para qu analizarlas, disearlas, gestionarlas y eva-luarlas? Desarrollar el marco terico de un modelo de anlisis, diseo, gestin y evaluacin de polticas pblicas implica un conjunto de res-puestas a esas preguntas.

Buscando ese marco terico, en una primera definicin, decimos que

() las polticas pblicas son proyectos y actividades que un Estado disea y gestiona a travs de un gobierno y una administracin pblica a los fines de satisfacer necesida-des de una sociedad (Graglia, 2004a:19-20).

No dudamos en afirmar que el bien comn es su razn de ser (CE-LAM1, 2007:7-15) y que, consecuentemente, la satisfaccin social y la aprobacin ciudadana son sus fines (Aguilar Villanueva, 2011:53-55). Asimismo, aseveramos que las polticas pblicas son herramientas del Estado al servicio de la sociedad.

Esa definicin entraa dos nociones que la explican y la justifican desde el punto de vista terico que sostenemos, a saber: 1) un Estado como responsable principal (Jarqun y Echebarra, 2006:1-16) y 2) una sociedad como primera destinataria (Turkson, 2011:15-36). A conti-nuacin, nos detendremos en ambas nociones.

El Estado no decide ni acciona sino a travs de un gobierno y una admi-nistracin pblica. A su vez, la sociedad se organiza por medio de sus sec-

1 Consejo Episcopal Latinoamericano.

J. Emilio Graglia

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tores integrantes: el estatal, los sectores privados (con y sin fines de lucro, tambin llamados empresarial y civil, respectivamente) y ciudadano.

Las polticas son pblicas por dos razones igualmente importantes, a saber: 1) porque su responsable principal es un Estado, a travs de un gobierno y una administracin pblica (enfoque descriptivo) y 2) porque su primera destinataria debe ser una sociedad por medio de sus sectores integrantes (enfoque prescriptivo) (Graglia, 2007a:20-35).

Tabla N 1: Nocin de polticas pblicas

Fuente: Elaboracin propia.

Desde una nocin simplemente descriptiva, se dice que las polticas pblicas son proyectos y actividades estatales. Pero desde una nocin ms prescriptiva se agrega que deben buscar la satisfaccin social y la aprobacin ciudadana.

La nocin simplemente descriptiva define las polticas pblicas desde el sujeto, es decir, desde el Estado, su gobierno y su adminis-tracin pblica. En cambio, la nocin ms prescriptiva las define hacia el objeto, o sea, hacia la sociedad y sus sectores integrantes. De esa manera, prescriptivamente, puede haber proyectos gubernamentales y tambin actividades administrativas pero sin polticas pblicas.

Si se adopta una nocin simplemente descriptiva, cualquier proyec-to o actividad estatal que privatice o estatice un servicio pblico, por ejemplo, sera una poltica pblica. Pero si se adopta una nocin ms prescriptiva, la estatizacin o la privatizacin seran polticas pblicas, solamente, si fuesen capaces de subordinar los intereses partidarios de los gobernantes y/o las demandas sectoriales de los empresarios a las necesidades de la sociedad.

Las polticas pblicas sonproyectos y actividades estatales

a los fines de satisfacer necesidades sociales

Un Estado como responsable principal

Una sociedad como primera

destinataria

Modelo relacional

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Captulo I: Polticas pblicas, Estado y sociedad

Sin dudas, la opcin entre ambas nociones depende de la filoso-fa poltica que se adopte como punto de partida. Inspirados por la Doctrina Social de la Iglesia2, nos inclinamos a favor de la nocin ms prescriptiva por dos razones bsicamente. La primera, porque orienta tanto los proyectos como las actividades estatales a la bsqueda del bien comn, la satisfaccin social y la aprobacin ciudadana, razn de ser y fines de las polticas pblicas. La segunda, porque, de esa manera, prestigia el concepto de poltica pblica como herramienta del Estado al servicio de la sociedad.

As, lo pblico de las polticas es una zona de encuentro ms o menos grande o pequea, entre lo estatal y lo social. Puede decirse que lo p-blico es la interseccin entre lo estatal y lo social. Por lo tanto, no todo lo estatal es pblico ni todo lo social es pblico.

Entonces, todas las polticas pblicas son proyectos y actividades que tienen al Estado como responsable principal pero no todos ellos son polticas pblicas sino solamente aquellos que, adems, buscan la satisfaccin so-cial y la aprobacin ciudadana. Asimismo, todas las polticas pblicas son proyectos y actividades que buscan la satisfaccin social y la aprobacin ciuda-dana pero no todos ellos son polticas pblicas sino solamente aquellos que, adems, tienen al Estado como responsable principal.

A partir de esas nociones puede desarrollarse un modelo que trate de responder al cmo, es decir, a las cuestiones metodolgicas: cmo analizar y disear (o formular), cmo gestionar (ejecutar, comunicar y controlar) y evaluar polticas pblicas que tengan al Estado como prin-cipal responsable y a la sociedad como primera destinataria.

Claramente, el cmo se subordina al por qu y al para qu. Es decir, lo metodolgico se relaciona estrechamente con lo ideolgico. Definidos la razn de ser y los fines de las polticas pblicas, pueden plantearse tanto los pasos del anlisis y la evaluacin como las fases del diseo y la gestin.

Un modelo de anlisis, diseo, gestin y evaluacin subordinado a esa razn de ser (el bien comn) y esos fines (la satisfaccin y la aproba-

2 En adelante la DSI o CDSI en relacin con el Compendio de la DSI.

J. Emilio Graglia

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cin de la sociedad y la ciudadana), debera reconocer las caractersti-cas siguientes (Graglia, 2007b:13-15):

La doble tendencia hacia la integracin (Ensinck, 2008:217-263) y la descentralizacin (Gill, 2010:43-58) de competencias y recursos estatales junto con el protagonismo creciente de los sectores privados (con y sin fines de lucro) y ciudadano (Aguilar Villanueva:2010:1-43).La subordinacin de los intereses del Estado y el mercado al bien comn de la sociedad y de ste a la dignidad de la persona humana (Casaretto, 2011:47-54).

Desde ya, adelantamos que el Estado es el responsable princi-pal pero no exclusiva ni excluyentemente, por una parte, y, por la otra, que la sociedad debe ser vista como primera destinataria pero, a la vez, considerada como partcipe necesaria en el diseo y la gestin de polticas pblicas. Siguiendo el enfoque de gobernanza del profesor Luis F. Aguilar Villanueva (2010), puede decirse que el Estado (con su gobierno y su administracin pblica) es necesario pero insuficiente.

() gobernanza representa el nuevo perfil que ha ido to-mando el modo de gobernar y que destaca el hecho de que gobierno y sociedad sin perder su diferencia e inde-pendencia producen ahora en modo asociado (coprodu-cen) un buen nmero de polticas, inversiones, proyectos, y servicios pblicos, definiendo la divisin del trabajo que tendr lugar entre el sector pblico y el sector privado o social al momento de llevarlos a cabo, la cantidad y el tipo de recursos que habr de aportar cada uno de los sectores, as como la autoridad y la responsabilidad que cada sec-tor participante tendr durante el proceso de ejecucin (2010:35-36).

De esa manera, nuestra nocin de polticas pblicas a modo de go-bernanza reivindica un Estado presente (en contra del neoliberalismo) y, a la par, una sociedad partcipe (en contra del estatismo):

() en las actuales circunstancias, la direccin de la so-ciedad ya no puede lograrse mediante mando y control

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gubernamental como si la sociedad fuera dependiente y precaria, pero gobernanza no denota ni ensalza en nin-gn modo el principio de la autorregulacin y orden so-cial mediante la mano invisible de mercados o slo por los vnculos morales y afectivos de solidaridad, confianza y cooperacin de las organizaciones de la sociedad civil. Es un concepto de sntesis y sinergia (Aguilar Villanueva, 2010:43).

Ese concepto de sntesis y sinergia entre lo estatal y lo social anima nuestro marco terico.

2. Estado y sociedad

2.1. Un Estado como responsable principal

2.1.1. Proyectos gubernamentales y actividades administrativas

Sin proyectos no hay polticas pblicas. Se entiende a los proyec-tos en sentido amplio, o sea, como integrantes de programas y planes. En sentido restringido, los planes son ms genricos (y a largo plazo) en comparacin con los programas y proyectos que son ms especficos (y a mediano o a corto plazo, respectivamente). Tcnicamente se puede decir que un plan puede abarcar varios programas y proyectos.

A su vez, los planes pueden ser estratgicos o no. Al decir de Mara Garca Pizarro (2007:47), las finalidades de un plan estratgico son fundamentalmente dos, a saber: 1) definir una estrategia e identifi-car los proyectos e infraestructuras que van a resultar claves con los actores y 2) ser conscientes de las interdependencias, construyndo-las y gestionndolas desde el reconocimiento y la aceptacin de las diferencias.

En relacin con las etapas para la elaboracin de un plan estratgico, Garca Pizarro (2007:55-77) distingue cinco, a saber: 1) organizacin de la estructura interna y externa del plan, 2) diagnstico, 3) escena-rios posibles y determinacin del modelo futuro, 4) determinacin de la agenda del plan (concrecin de los programas y de los proyectos) y 5) la puesta en marcha del plan.

J. Emilio Graglia

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Segn Alfredo Osorio (2003:62), las fases (grandes bloques) de acti-vidades del planeamiento estratgico son:

Apreciacin de la situacin: consiste en la reunin y valoracin de informacin y describe el estado actual del organismo en sus relaciones internas y en sus mltiples vinculaciones con el contexto.Diseo normativo y prospectivo: es la determinacin de la situa-cin ideal a alcanzar, o situacin objetivo, que describe el estado futuro deseado (conjeturalmente) con relativa autonoma de la posibilidad de alcanzarlo.Anlisis y formulacin estratgica: es la evaluacin del presente en trminos del futuro deseado y la determinacin de la factibili-dad de las operaciones y acciones para alcanzarlo, estableciendo un modelo operacional que describe cmo llegar desde el pre-sente al futuro deseado.Accin tctica operacional: es la puesta en prctica de las operacio-nes y las acciones establecidas en el plan estratgico y su versin operacional.

Los momentos de la planificacin estratgica situacional (PES) pro-puestos por Carlos Matus (Osorio, 2003:66) son los siguientes:

El momento explicativo (indagacin y construccin conceptual de la realidad cmo fue, cmo es y cmo tiende a ser).El momento normativo (cmo debe ser la realidad una vez realiza-da la accin).El momento estratgico (articulacin del deber ser con el puede ser).El momento operacional (acciones emprendidas para alcanzar los objetivos: hacer y recalcular).

La planificacin estratgica, el diseo y la gestin de polticas pblicas son complementarias pero no se suponen recprocamente. La planifica-cin estratgica puede ser un valioso punto de partida a los fines disear y gestionar polticas pblicas pero no es un requisito indispensable.

Suele decirse que la planificacin a largo plazo o el consenso inicial son las notas distintivas entre las polticas pblicas y las polticas de

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Estado. Obviamente, ambas son condiciones favorables pero no la dis-tincin fundamental. A veces, se planifica a largo plazo o se consigue un consenso inicial pero el gobierno siguiente interrumpe las activida-des y la poltica pblica no se vuelve una poltica de Estado. Otras ve-ces, en cambio, se planifica a corto (o a mediano plazo) o no se supera un conflicto inicial pero el gobierno siguiente contina las actividades y la poltica pblica se vuelve una poltica de Estado. La continuidad es, pues, la distincin fundamental.

Los proyectos, programas y planes (estratgicos o no) son una con-dicin necesaria pero insuficiente. Las polticas son, tambin, activida-des. Sin actividades tampoco hay polticas pblicas. Se define a las acti-vidades en sentido amplio, o sea, como sinnimo de acciones o tareas.

Los proyectos sin actividades no son polticas pblicas, son simples proyectos que muestran voluntarismo. Asimismo, las actividades sin pro-yectos tampoco son polticas pblicas, son simples actividades que de-muestran activismo. Solamente juntos, proyectos y actividades configuran una poltica pblica. Nos parece trascendente destacar que se trata de una conjuncin y no de una disyuncin. Se trata pues, de proyectos acciona-dos o de acciones proyectadas, indistintamente.

Los proyectos (programas y planes) deben ser decididos por los go-biernos mientras que las actividades deben ser accionadas por las admi-nistraciones pblicas (nacionales, subnacionales o locales) (Aguilar Villa-nueva, 2011:77-78).

Claramente, el gobierno no es la administracin pblica y la admi-nistracin pblica no es el gobierno.

Al primero corresponde la decisin poltica (sobre este punto vol-veremos al ver la decisin como segunda fase primaria de las polticas pblicas, en el Captulo III). Esa es su naturaleza y por eso es elegido. Un gobierno que no toma decisiones, no gobierna. Luego, tomar deci-siones correctamente es gobernar bien (Garca Pizarro, 2007:27-28).

A la segunda corresponde la accin operativa de las actividades (so-bre este punto volveremos al ver la direccin como tercera fase primaria de las polticas pblicas, en el Captulo IV). Esa es su naturaleza y para eso est organizada. Una administracin pblica que no implementa

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acciones, no administra. Luego, accionar correctamente es adminis-trar bien (Garca Pizarro, 2007:47-49).

Pero el gobierno no puede ignorar a la administracin pblica: debe decidir (y hacerse cargo de sus decisiones) consultndola. A su vez, la administracin pblica no puede ignorar al gobierno: debe accionar (y hacerse cargo de su acciones) consultndolo. Gobierno y administra-cin son anverso y reverso de la realidad estatal.

Cuando los gobernantes ignoran a los administradores pblicos, go-biernan mal. Cuando los administradores pblicos ignoran a los gober-nantes, administran mal. Unos u otros desatienden sus deberes. Gobier-no y administracin van de la mano. No administrar es desgobernar y no gobernar es desadministrar.

Claramente, no hay Estado sin gobierno y no hay gobierno sin administracin pblica. Pero, en relacin con sus responsabilidades respectivas, debe establecerse un orden de prelacin. Es decir, ambos no son igualmente responsables. El primero debe hacerse responsa-ble de la administracin del Estado. Pero la segunda no puede res-ponsabilizarse del gobierno del Estado. Si la administracin pblica no es productiva, el gobierno debe hacer las reformas administrativas suficientes. Pero si el gobierno no es representativo, la administracin pblica no puede hacer las reformas polticas necesarias.

Para tener polticas pblicas, son imprescindibles tanto los pro-yectos (programas y planes) gubernamentales como las actividades administrativas.

Luego, los proyectos (programas o planes) y las actividades estatales pueden ser diseados o gestionados directamente (por el gobierno o la administracin pblica) o a travs de terceros (por organizaciones no gubernamentales, empresariales o civiles). No se trata de un de-bate ideolgico sino de una opcin metodolgica que no depende de enfoques tericos sino de condiciones prcticas. En cualquier caso, se requiere la profesionalidad del servicio civil en trminos de Villoria Mendieta (2000:135-147). Ahora bien, lo que no se debe delegar es la responsabilidad tanto del gobierno como de la administracin pblica en relacin con los resultados de las polticas diseadas o gestionadas.

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La responsabilidad gubernamental y administrativa de cara a la socie-dad es indelegable. Clara y definitivamente. Esa debe ser la caracters-tica fundamental de un Estado responsable.

2.1.2. Los Estados en la globalizacin

La globalizacin (Blomeier, 2003:9-11) configura el entorno social, poltico y econmico del mundo contemporneo. Vale, pues, investigar sobre las consecuencias del mundo globalizado sobre el Estado (Valle, 2001:42-49).

A partir de la revolucin industrial y el liberalismo econmico nacen las sociedades y los mercados nacionales mientras que a partir de la revo-lucin francesa y el liberalismo poltico nacen los Estados nacionales. El Estado nacional atraviesa varias etapas desde la monarqua absoluta hasta la crisis actual como poder territorial y soberano. Pero siempre en relacin con una sociedad y un mercado tambin nacionales.

Con la revolucin inglesa, norteamericana y francesa de los siglos XVII y XVIII, emerge el llamado Estado liberal de derecho, como organi-zacin de representacin restringida, sobre la base de los derechos y las garantas individuales y formales, la economa privada de mercado y la presencia de polticas constitutivas.

Con la crisis del Estado liberal de derecho, surgen dos respuestas. Por una parte, los totalitarismos, el estado fascista y el estado comunis-ta, que ms all de las ideologas supervivientes o las extemporneas reivindicaciones de grupos o partidos, han fracasado. Por la otra, el llamado Estado social de derecho o Estado de bienestar como organi-zacin de representacin ampliada, sobre la base de los derechos y las garantas sociales y reales, la economa social de mercado y la presencia de polticas redistributivas de gastos y recursos pblicos.

Con la crisis del Estado social de derecho, emerge el llamado Estado neoliberal de derecho. Como bien prevea Atilio Born (2001):

El grave problema que caracteriza a nuestra poca es que mientras el neoliberalismo exhibe evidentes sntomas de agotamiento, el modelo de reemplazo todava no aparece en el horizonte de las sociedades contemporneas. Por

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cunto tiempo habr de prolongarse esta agona? No lo sabemos. Lo que s sabemos, y nos revitaliza en nuestras luchas, es que histricamente, el momento de viraje de una ola es una sorpresa, y que el neoliberalismo puede sucumbir antes de lo esperado (2001:20).3

En la actualidad vivimos la reivindicacin de la intervencin estatal como respuesta a la crisis de la economa internacional y, tal vez, el surgimiento del Estado neosocial de derecho.

Las diferencias entre el Estado liberal y el Estado social han sido sus responsabilidades y funciones, ms que sus formas de organizacin y representacin. Sin embargo, la globalizacin cuestiona la base terri-torial y soberana de los Estados nacionales, independientemente de la orientacin liberal o social de las polticas pblicas.

Las sociedades y los mercados son internacionales (o transnaciona-les) pero los Estados siguen siendo nacionales. A partir de esa asim-trica relacin, las polticas pblicas pueden ser ms o menos abiertas o cerradas al mercado o la sociedad pero, necesariamente, estn insertas en un mundo globalizado. Por lo tanto, observamos una doble tendencia a la integracin y la descentralizacin de competencias y recursos (Ensinck, 2008 y Gill, 2009) y un protagonismo creciente de los sectores privados y ciu-dadanos (Aguilar Villanueva, 2010).

Al interior de la organizacin estatal, se observan dos tendencias:

Un proceso de integracin (Castro, 2008:72-75) de Estados nacionales en uniones interestatales o supraestatales como la UNASUR o la Unin Europea, por ejemplo, de gobiernos subnacionales y, tambin, de gobiernos locales en asociaciones intergubernamentales. Otro proceso de descentralizacin (Fernndez Arroyo, 2008:76-79) de competencias y recursos de gobiernos nacionales a go-

3 La cita corresponde a la Revista de la Universidad de Buenos Aires (UBA), ms precisamente al nmero seis del ao uno, o sea, abril de 2001 (meses antes de la monumental crisis econmica y social en la Argentina. Vale decir que el citado artculo es una sntesis y reelaboracin de las tesis centrales contenidas en el Captulo 4 del libro Tras el Bho de Minerva. Mercado contra democracia en el capitalismo de fin de siglo del mismo Born (2000).

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biernos subnacionales o gobiernos locales y, tambin, a organis-mos intergubernamentales.

Tabla N 2: Integracin y descentralizacin de los Estados nacionales

Uniones interestataleso supraestatales

Integracin

Estadosnacionales

Descentralizacin

Gobiernos subnacionaleso locales

OrganismosIntergubernamentales


A partir de este doble proceso, aparecen varios actores polticos pro-venientes del sector estatal: los gobiernos y las administraciones p-blicas (nacionales, subnacionales o locales) y, tambin, las asociaciones intergubernamentales que ellos integran.

Las polticas pblicas deben ser diseadas y gestionadas por un go-bierno y una administracin pblica. Pero, inexorablemente, junto con gobiernos y administraciones pblicas de otras jurisdicciones y con aso-ciaciones intergubernamentales.

Si se disea o gestiona una poltica nacional, no se debe ignorar a los gobiernos subnacionales o locales ni a otros gobiernos nacionales. Asimismo, si se disea o gestiona una poltica subnacional o local, no se debe ignorar al gobierno nacional ni a otros gobiernos subnacionales o locales. Tan obvio en la teora como infrecuente en la prctica.4

4 Sobre este punto volveremos al examinar la coordinacin intergubernamental en la direccin de polticas pblicas (Captulo IV).

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Tabla N 3: Actores polticos del sector estatal

Gobiernos

Nacionales

Subnacionales (o provinciales)

Locales (o municipales)

Organismos intergubernamentales

Internacionales

Interprovinciales

Intermunicipales


Mientras tanto, al exterior de la organizacin estatal, se observa el protagonismo creciente de los actores sociales y, consecuentemente, la prdida del liderazgo exclusivo y excluyente del sector estatal en el diseo y la gestin de las polticas pblicas. San Salvador del Valle Dois-tua (2000) sostiene al respecto:

En el marco de la Sociedad Red, no asistimos necesa-riamente a la disolucin del Estado, sino ms bien es-tamos ante un nuevo equilibrio entre el protagonismo de otros sectores y la prdida de liderazgo excluyente de la administracin pblica. Pero esto no significa ni su desaparicin ni el relevo en este liderazgo exclusivo por otros sectores. Se impone la sociedad en su conjun-to, como la suma de sectores y agentes con propuestas e iniciativas de naturaleza distinta, pero cada vez ms interdependientes. Consecuentemente cabe extraer la idea de que la intervencin poltica en la realidad de comienzos de milenio debe ser cada vez ms relacional (2000:29-30).

Indudablemente, en marco de la globalizacin y la sociedad red como la llama Doistua (2000), el Estado sigue siendo el responsable principal pero su liderazgo no es exclusivo ni excluyente sino relacional o compartido con sectores privados (con o sin fines de lucro) y con el sector ciudadano.

En cuanto al sector comercial o industrial queda mayori-tariamente identificado como sector privado con nimo

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de lucro, dependiendo del acento puesto en la actividad comercial de intercambio de bienes y servicios o en la ac-tividad productiva. Mientras que en relacin con el sector denominado voluntario, asociativo o, ms recientemente, tercer sector, queda patente los aspectos de acuerdo y dis-crepancia sobre: su carcter sin nimo de lucro, su impl-cito rasgo de privacidad y la matizada diferencia entre lo voluntario y lo asociativo. Finalmente, al margen de los sectores que logran un alto grado de acuerdo, introduci-mos la consideracin de un novedoso sector ciudadano (Doistua, 2000:29-30).

Tabla N 4: Protagonismo creciente de los sectores privados y ciudadano


Quines son los actores de esos sectores? Los actores sociales pro-venientes de los sectores privados (con y sin fines de lucro) son las em-presas privadas (grandes, medianas o pequeas) y las organizaciones civiles (asociaciones o fundaciones, gremios y sindicatos, universidades, etc.). Las personas individualmente consideradas (sin pertenencia al sector estatal ni a los sectores empresariales o civiles) son los actores sociales del sector ciudadano.

Si se disea o gestiona una poltica (nacional, subnacional o local) no se debe ignorar a las empresas privadas ni a las organizaciones civiles. Tampoco a los ciudadanos sin sectores de pertenencia. Los mecanismos para consultarlos son muchos, metodolgicamente. Se pueden distinguir mecanismos formales (como consejos econmicos y

Sector estatal

Sector ciudadano

Sector privado empresarial

Sector privado civil

diseo y gestin de polticas

pblicas

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sociales, consultas populares, etc.) e informales (todas las tcnicas de investigacin social). Pero, tericamente, la conclusin es una: deben ser consultados antes de decidir, negociando y concertando con ellos despus.5

Tabla N 5: Actores sociales de los sectores privados y ciudadano

Sectores privados

Con fines de lucro Empresas privadas

Sin fines de lucro Organizaciones civiles

Sector ciudadano Personas individuales


Se impone, pues, un modelo relacional de polticas pblicas, con go-bernantes y administradores pblicos que se relacionen entre ellos, con dirigentes privados (empresariales y civiles) y con ciudadanos, en la bsqueda del bien comn, la satisfaccin social y la aprobacin ciudadana.

2.2. Una sociedad como primera destinataria

2.2.1. Necesidades sociales y problemas pblicos

Las necesidades son carencias de uno o ms sectores integrantes de la sociedad, es decir, lo que se precisa o se requiere para alcanzar una calidad de vida deseada como bien comn. La necesidad social se puede definir por la negativa o por la afirmativa, vale decir, como ne-cesidad insatisfecha (inseguridad, desempleo, etc.) o como necesidad a satisfacer (seguridad, empleo, etc.).

La definicin de las necesidades sociales depende, por una parte, del marco ideolgico tanto de los analistas, evaluadores o diseadores como de los decidores, ejecutores o comunicadores y, por la otra, del entorno social, poltico y econmico.

5 Sobre este punto volveremos al examinar la implantacin social y la concertacin intersectorial en la direccin de polticas pblicas (Captulo IV).

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Las necesidades sociales deben ser considerarlas en particular (y no en general). Por lo tanto, se deben especificar el o los sectores destinata-rios de la poltica pblica, la o las materias de las que se ocupa y el o los territorios donde se aplica. Por ejemplo, respecto a los sectores destina-tarios: las necesidades de las familias, los nios, adolescentes, jvenes o ancianos (Petrini, 2006:21-46), los pobres y excluidos, las personas que viven en la calle, los inmigrantes o emigrantes, los enfermos, los adictos dependientes o los detenidos en crceles (CELAM, 2007:179-182 y 187-193). En cuanto a las materias: las necesidades de vivienda, medio ambiente, infraestructura y servicios (Pacharoni, 2004:15-29), actividad econmica y empleo (Scandizzo, 2004a:31-49), complemento de necesidades bsicas insatisfechas, educacin y cultura (Cingolani, 2004:51-66), capital social (Cceres, 2004:71-92), capacidad institucio-nal (Graglia, 2004b:95-106) y transparencia (Riorda, 2004:129-150) y en cuanto a los territorios: las necesidades de una localidad, una re-gin, una provincia o un pas (Gill, 2010:43-53).

Se recomienda a los diseadores la identificacin de necesidades por sector/es particular/es, por materia/s y/o por territorio/s tambin parti-culares. Por dos razones, una ms prctica y otra ms terica. En primer lugar, si se recortan las necesidades a satisfacer por sector y por materia o territorio, el diseo se pone en marcha ms rpidamente y cuesta me-nos. Dos detalles muy importantes, considerando que los mandatos gu-bernamentales duran cuatro aos solamente y los recursos (financieros y humanos) son escasos generalmente. En segundo lugar, esta opcin metodolgica permite ocuparse de los sectores ms dbiles, de las mate-rias olvidadas o de los territorios postergados, a partir de una conviccin ideolgica previa al diseo. Es decir, quien gobierna orienta polticas p-blicas para satisfacer las necesidades de los sectores pobres o indigentes (Repeto, 2008:64-67), para reformar poltica y administrativamente el Estado (Straface, 2008:40-45) o para desarrollar econmica y socialmen-te las localidades o las regiones subdesarrolladas (Bhm, 2006:221-254), por ejemplo, dependiendo de su plataforma electoral.

Las necesidades sociales pueden ser actuales o potenciales. Sobre esa base pueden surgir dos situaciones iniciales, a saber:

Necesidades demandadas: es decir, carencias sociales cuya satisfac-cin es peticionada por uno o ms sectores. Seguridad, empleo,

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erradicacin de la pobreza, redistribucin de los ingresos, cre-cimiento, educacin y salud pueden ser ejemplos, dependiendo de cada sociedad (Latinobarmetro, 2011).

Necesidades no demandadas: puede haber carencias sociales cuya satisfaccin no es peticionada por uno o ms sectores. La pre-servacin del ambiente puede ser un ejemplo o la calidad insti-tucional (IDD-Lat, 2011). Han sido y siguen siendo necesidades a satisfacer. Sin embargo, no en todas las pocas ni en todos los lugares se demandan socialmente. La educacin vial puede ser otro ejemplo o la prevencin de la salud, etc.

Muchos opinan que un buen gobierno (Garca Pizarro, 2007) de-bera ocuparse preferentemente de las primeras (necesidades deman-dadas) pero preocuparse de las segundas (necesidades no demanda-das). La capacidad de anticipacin distingue a un buen gobierno de un gobierno comn y corriente. Si la necesidad est, la demanda aparecer, tarde o temprano... pero aparecer. Un gobierno co-mn y corriente espera la demanda. Un buen gobierno la antici-pa. Cmo? Anticipar la demanda significa elaborar los proyectos y buscar los recursos para satisfacer la necesidad. Al respecto, vale una aclaracin. Elaborados los proyectos y encontrados los recur-sos, se recomienda generar la demanda. En la gestin de polticas pblicas se deben evitar dos errores frecuentes, a saber: 1) generar una demanda sin elaborar los proyectos ni buscar los recursos antes y 2) elaborar los proyectos y encontrar los recursos sin generar la demanda despus.

Desde la ptica de las demandas, pueden surgir otras dos situacio-nes, a saber:

Demandas que no responden a necesidades: no pocas veces, las socie-dades demandan lo que no necesitan. El dilema de los gobiernos es, entonces, la tentacin demaggica del s o los eventuales costos del no. Atender las demandas que no responden a ne-cesidades puede causar crisis fiscales pero no atenderlas puede causar crisis polticas y, en ambos casos, situaciones de ingober-nabilidad (Aguilar Villanueva, 2010:9-23).

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Proyectos y/o actividades que no responden a necesidades ni a demandas: inslita pero frecuentemente, muchos proyectos (programas y planes) gubernamentales o muchas actividades administrativas se ocupan de cuestiones que no responden a necesidades ni a demandas sociales. No se sabe por qu ni para qu se disearon y/o gestionaron. No hay carencias que los justifiquen ni peticio-nes que las expliquen... pero han sido elaborados e implementa-dos. Obras pblicas de dudosa utilidad social son testimonios de esta situacin. Obviamente, se recomienda no elaborar proyec-tos (programas o planes) ni poner en marcha actividades si no hay necesidades o demandas que los justifiquen o las expliquen respectivamente. Asimismo, deberan ser terminados si estuvie-ran en diseo o en gestin.

Tabla N 6: Necesidades y demandas sociales

Con necesidades

Sin demandas

Necesidades queno son demandadas

(situacin 2)

Necesidades queson demandadas

(situacin 1)Con

demandasProyectos y/o actividades que no responden a

necesidades ni a demandas (situacin 4)

Demandas sociales queno responden a

necesidades (situacin 3)

Sin necesidades


En sntesis, podramos decir que un buen gobierno (Garca Pi-zarro, 2007) debera orientarse en relacin con cuatro lneas comple-mentarias de decisin y accin, a saber: 1) ocuparse de las necesidades que son demandadas, 2) preocuparse de las necesidades que no son demandadas, 3) desactivar las demandas que no respondan a necesida-des reales y 4) no iniciar proyectos ni actividades que no respondan a necesidades reales ni a demandas efectivas o, si estuvieran en marcha, terminarlos.

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Las necesidades sociales (insatisfechas o a satisfacer) y los problemas pblicos (irresueltos) deben diferenciarse.

Los problemas son impedimentos que el Estado (a travs del gobier-no y la administracin pblica: nacional, subnacional o local) debe re-solver para que los sectores sociales integrantes de la sociedad puedan satisfacer sus necesidades.

Por ejemplo, la seguridad es una necesidad a satisfacer (Fischer-Bollin, 2011:9-10) mientras que las deficiencias o insuficiencias de la polica preventiva, la legislacin penal, la administracin de justi-cia o el servicio penitenciario, entre otros, pueden ser problemas. La atencin de la educacin (Rivas, 2008:54-58) o de la salud (Maceira, 2008:60:63) tambin son necesidades sociales a satisfacer mientras que las deficiencias o insuficiencias de los hospitales o de las escuelas pue-den ser problemas.

El Estado, a travs de los proyectos (programas y planes) guberna-mentales y las actividades de la administracin pblica, debe resolver los problemas pblicos como medio para que la sociedad pueda satis-facer sus necesidades. Si el dficit fiscal o la deuda pblica (Daz Frers, 2008:68-71), por ejemplo, son problemas que impiden la satisfaccin de necesidades sociales (en materia de salud o de educacin, de segu-ridad, etc.), el Estado debe resolverlos pero no como fin sino como un medio.

Desde este punto de vista, imprecisa pero grficamente se podra decir que los problemas deben ser resueltos por el gobierno y la admi-nistracin del Estado mientras que las necesidades deben ser satisfe-chas por los sectores de la sociedad.

2.2.2. Sociedad, Estado y mercado

La sociedad debe ser la primera destinataria y, a la vez, la partcipe necesaria en el diseo y la gestin de polticas pblicas, de acuerdo con nuestro marco terico.

El Estado no debe serlo, porque tanto el gobierno como la adminis-tracin pblica son instrumentos de la sociedad a fin de asegurar un orden poltico de convivencia. El mercado tampoco debe serlo, porque

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es otro instrumento de la sociedad a fin de asegurar un orden econmico de convivencia. Considerar al Estado o al mercado como los destinata-rios de las polticas pblicas es desvirtuar sus respectivas naturalezas. Constituyen idolatras que hemos sufrido y que debemos erradicar (Graglia y Riorda, 2005:97-99) de la cultura (o incultura) poltica y eco-nmica de nuestra sociedad.

Las polticas pblicas no se deben orientar a satisfacer los intere-ses partidarios de gobiernos o gobernantes de turno ni las demandas sectoriales de empresas o empresarios de moda. Las polticas pblicas se deben orientar al bien comn, la satisfaccin social y la aprobacin ciudadana, sabiendo que tanto los gobiernos y las administraciones p-blicas como las empresas privadas integran una misma sociedad junto con las organizaciones civiles y los ciudadanos.

Obviamente, hay proyectos (programas y planes) gubernamentales o actividades administrativas que se destinan a gobiernos o a empresas, predominantemente. Por ejemplo, las polticas de reforma poltica o administrativa del Estado a escala nacional, subnacional o local (Man-zanal, 2001:90-95) o de regulacin o desregulacin de mercados (M-ller, 2001:58-67). Pero para que sean polticas pblicas, la orientacin debe ser el bien comn de la sociedad y la ciudadana, por encima de los intereses poltico-gubernamentales y de las demandas econmico-empresariales.

Si se piensa en los pases de Amrica Latina despus de la recupera-cin de las instituciones democrticas, en las llamadas polticas de re-forma del Estado y de estatizacin o privatizacin de servicios pblicos, por ejemplo, el balance de costos y beneficios demuestra que los pro-yectos (programas o planes) y las actividades se han orientado, muchas veces, a satisfacer intereses partidarios o demandas sectoriales, con la corrupcin poltica o econmica como trasfondo. Desde este punto de vista, se puede decir, entonces, que no hubo polticas pblicas.

La distincin que se seala nos parece trascendente. Si los proyectos (programas o planes) y las actividades estatales se orientan a la satis-faccin de intereses gubernamentales o administrativos, la sociedad se limita al Estado, sin tiempo ni espacio para la iniciativa de los sectores privados. Pero si se orientan a la satisfaccin de demandas empresa-

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riales, la sociedad se limita al mercado, sin tiempo ni espacio para la responsabilidad del sector estatal.

Las relaciones entre la sociedad como primera destinataria y part-cipe necesaria en el diseo y la gestin de polticas pblicas, el Estado y el mercado como sus instrumentos de convivencia poltica y econmi-ca, deben soportarse en el principio de subsidiariedad.

La subsidiariedad es uno de los cinco principios bsicos de la DSI, junto con el bien comn, el destino universal de los bienes, la partici-pacin y la solidaridad.

() todas las sociedades de orden superior deben poner-se en una actitud de ayuda (subsidium) respecto de las menores. De este modo, los cuerpos sociales intermedios pueden desarrollar adecuadamente las funciones que les competen, sin deber cederlas injustamente a otras agre-gaciones sociales de nivel superior, de las que terminaran por ser absorbidos y sustituidos y por ver negada, en defi-nitiva, su dignidad propia y su espacio vital. () El princi-pio de subsidiariedad protege a las personas de los abusos de las instancias sociales superiores e insta a estas ltimas a ayudar a los particulares y a los cuerpos intermedios a desarrollar sus tareas (CDSI, 2005:127-128).

Como claramente ha analizado la Conferencia Episcopal Argentina6 (2005), este principio de la subsidiaridad ha sido abandonado en la orga-nizacin de la sociedad, tanto por excesos del estatismo como por defectos del liberalismo a ultranza. Cuando el Estado acapara para s todas las iniciativas, libertades y responsabilidades, que son propias de las personas y de las co-munidades menores de la sociedad, caemos en el estatismo y se abandona el principio de subsidiaridad por exceso pero cuando el Estado no protege al dbil frente a los ms fuertes o no brinda su ayuda econmica, institucional o legislativa a las entidades sociales ms pequeas, caemos en el liberalismo a ultranza y se abandona el principio de subsidiaridad por defecto.

En Argentina hemos conocido los dos extremos. Al menos desde los aos 30 hubo un estatismo creciente, que nu-tri, en el inconciente colectivo, la falsa imagen de que el

6 En adelante, la CEA.

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Estado sera como un dios, que existe desde siempre, que todo lo puede, a quien todo se le puede exigir, incluso se lo puede maltratar porque nada malo le poda suceder. Tambin conocimos un voraz liberalismo, que desmantel el Estado privatizando sus empresas, pero sin la red de proteccin social que ello habra exigido, y sin el control necesario sobre los nuevos prestadores de servicios pbli-cos, acrecentando an ms el gasto pblico que se preten-da reducir (CEA, 2005: N 17).

Ahora bien, la sociedad (no el Estado ni el mercado) debe ser la primera pero no la ltima destinataria de las polticas pblicas. La destinataria ltima de las polticas pblicas es la persona humana, la gente, los vecinos de una localidad o una regin, los habitantes de una provincia o un pas, o sea, las personas de carne y hueso que habitan o cohabitan en una poca y un lugar definidos.

Como se ha dicho, las polticas pblicas se deben orientar al bien comn, la satisfaccin social y la aprobacin ciudadana, por encima de los intereses partidarios y sectoriales. Pero siempre a favor y nunca en contra de las personas singulares que integran la sociedad. Nunca una necesidad social insatisfecha ni un problema pblico irresuelto pueden explicar (ni mucho menos justificar) la violacin de los derechos huma-nos (Steiner, 2010:9-11).

De esa dignidad brotan los derechos fundamentales e inalienables de todo ser humano, que no lo abandonan nunca, desde su concepcin hasta su muerte natural. Y esto, no importa su condicin: varn o mujer, rico o po-bre, sabio o ignorante, inocente o reo, y cualquiera sea su color. Esta dignidad es la clave y el centro del misterio del hombre y de todo lo que lo atae. Desde ella todo proble-ma humano puede ser iluminado y hallar solucin. Esta dignidad nos ilumina tambin para apreciar la grandeza sublime de la vida terrena y de los esfuerzos con que el hombre procura hacerla ms plenamente humana (CEA, 2005: N 2).

A partir de la subordinacin de los intereses gubernamentales y empresariales al bien comn y la dignidad de la persona humana, se

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impone un modelo relacional. Las polticas pblicas se deben disear y gestionar de acuerdo con el principio de subsidiariedad que oriente las relaciones entre la sociedad, el Estado y el mercado, sobre la base del respeto a los derechos humanos.

3. Polticas para el desarrollo

3.1. Los valores del desarrollo integral

Las polticas pblicas deben orientarse a alcanzar una calidad de vida deseada como bien comn. Si no, los proyectos y las actividades estatales no merecen llamarse polticas pblicas.

El bien comn no consiste en la simple suma de los bienes particulares de cada uno de los sujetos del cuerpo social. Siendo de todos y de cada uno es y permanece comn, porque es indivisible y porque slo juntos es posible al-canzarlo, acrecentarlo y custodiarlo, tambin en vistas al futuro. () Una sociedad que, en todos sus niveles, quiere positivamente estar al servicio del ser humano es aquella que se propone como meta prioritaria el bien comn, en cuanto bien de todos los hombres y de todo el hombre (CDSI, 2005:115).

El bien comn no es la simple suma de los bienes particulares sino el bien de todos los hombres y de todo el hombre. Claro en la teora pero qu es y cmo lo reconocemos en la prctica?

Este es el conjunto de valores y condiciones que posi-bilitan el desarrollo integral del hombre en la sociedad, incluido su desarrollo espiritual. El bien comn es por ello el humus de una nacin. Desde all ella germina y se reconstruye. (...) El bien comn de una nacin es un bien superior, anterior a todos los bienes particulares o sectoriales, que une a todos los ciudadanos en pos de una misma empresa, a beneficio de todos sus integrantes y tambin de la comunidad internacional. (...) La cons-truccin del bien comn se verifica en la promocin y defensa de los miembros ms dbiles y desprotegidos de la comunidad (CEA, 2005: N 7).

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Consecuentemente, la bsqueda del bien comn es la bsqueda del desarrollo integral: disear y gestionar polticas pblicas a los fines del bien comn supone la formulacin e implementacin de proyectos (programas o planes) y actividades estatales que busquen la promocin y defensa y los ms dbiles y desprotegidos (Antonietti, 2011:77-78).

Cules son esos valores y esas condiciones que posibilitan el desarrollo integral del hombre en la sociedad?

Los valores del bien comn y, consecuentemente, del desarrollo in-tegral son cuatro, a saber: 1) la verdad, 2) la libertad, 3) la justicia y 4) la caridad (CEA, 2005).

Un desarrollo integral debe inspirarse en esos valores. No puede ba-sarse en la mentira ni en la falsedad. Debe fundamentarse en la verdad, es decir, en la realidad de los dichos y los hechos tanto de los actores polticos como de los actores sociales (civiles y empresariales) y ciuda-danos. De ella depende la probabilidad o la posibilidad del dilogo intersectorial y poltico.

La verdad es un valor fundamental que desde siempre la humanidad busca ansiosa. Tiene una dimensin objetiva que fundamenta la actividad del hombre, posibilita el di-logo, fundamenta la sociedad e ilumina sobre la morali-dad de los comportamientos de los ciudadanos y de los grupos sociales: verdad de la naturaleza del hombre, de la vida, de la familia, de la sociedad. Verdad, tambin, de los hechos acaecidos (CEA, 2005: N 27).

Un desarrollo que sea integral debe asentarse en la libertad. No pue-de haber desarrollo sin ella. La libertad supone estar libre de y ser libre para, o sea, no depender de otro u otros y, simultneamente, po-der realizarse en lo personal y en lo social. Un gobierno de facto niega la libertad pero la pobreza o la indigencia la restringen gravemente.

El valor de la libertad, como expresin de la singulari-dad de cada persona humana, es respetado cuando a cada miembro de la sociedad le es permitido realizar su propia vocacin personal (CDSI, 2005:138).

J. Emilio Graglia

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Un desarrollo que sea integral debe asentarse, tambin, en la jus-ticia. Tampoco puede haber desarrollo sin justicia. No hablamos de la administracin de justicia como uno de los poderes del Estado (Bhmer, 2008:50-53) sino de la justicia como un valor a reconocer y respetar en la convivencia social tanto poltica como econmicamente. No puede haber una sociedad justa con un Estado injusto ni con un mercado injusto.

La justicia social es una exigencia vinculada con la cuestin social, que hoy se manifiesta con una dimensin mundial; concierne a los aspectos sociales, polticos y econmicos y, sobre todo, a la dimensin estructural de los problemas y las soluciones correspondientes (CDSI, 2005:139).

Finalmente, no puede haber desarrollo sin caridad. La caridad, jun-to con la verdad, la libertad y la justicia son los valores del desarrollo integral. Sabemos que la verdad nos hace libres. Sabemos, tambin, que podemos estar libres de pero sin ser libres para. Sepamos, fi-nalmente, que la justicia es necesaria pero insuficiente sin la va de la caridad.

La caridad presupone y trasciende la justicia (). No se pueden regular las relaciones humanas nicamente con la medida de la justicia (). Ninguna legislacin, ningn sistema de reglas o de estipulaciones lograrn persuadir a hombres y pueblos a vivir en la unidad, en la fraternidad y en la paz; ningn argumento podr superar el apelo de la caridad (CDSI, 2005:141).

Posiblemente llame la atencin que hablemos de valores, de la ver-dad, la libertad, la justicia o la va de la caridad en relacin con el desa-rrollo. Sencillamente, en coincidencia con Bernardo Kliksberg (2008), sostenemos que sin valores no hay desarrollo que sea integral. Necesa-riamente, debemos reconciliar los valores provenientes de la tica con el desarrollo.

En Amrica Latina, hay una sed de tica. Vastos sectores confluyen en la necesidad de superar la escisin entre ti-ca y economa que caracteriz las ltimas dcadas. Una economa orientada por la tica no aparece como un sim-ple sueo, sino como una exigencia histrica para lograr

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que la paradoja de la pobreza en medio de la riqueza pue-da realmente superarse y construir un desarrollo pujante sustentable y equitativo. El precepto bblico que ordena hacerse responsables los unos por los otros indica que frente a tanto sufrimiento de tantos no hay lugar a ms postergaciones en este desafo decisivo (2008:13).

Como tan claramente ha dicho el Consejo Episcopal Latinoamerica-no (2007) en Aparecida (Brasil), sin valores no hay futuro y no habr estructuras salvadoras, ya que en ella siempre subyace la fragilidad hu-mana (CELAM, 2007:177).

Reivindicamos los valores del humanismo cristiano respecto a las po-lticas para el desarrollo, sabiendo que un mundo global requiere una tica global, comn o mnima (llamada tica civil). Como ensea Joan Carrera i Carrera (2003), esta propuesta pretende encontrar unos mni-mos ticos compartidos por todos los hombres y mujeres del mundo.

La aceptacin de la tica mnima no debe suponer la di-solucin de la tica cristiana, que es una tica de mxi-mos. En primer lugar, por el hecho de que los consensos conseguidos sern siempre provisionales (tal como acepta la tica Civil), y, por lo tanto, las distintas comunidades de mximos no deben renunciar a ampliarlos. () En segundo lugar, para la tica Civil son muy importantes los consensos, pero tambin los disentimientos, (). La acep-tacin de los mnimos supone la tolerancia y la aceptacin de determinadas cuestiones que pueden ser consideradas por los cristianos como un mal (2003:255).

Siempre de acuerdo con Carrera i Carrera (2003), esa tolerancia no debe significar la claudicacin de los mximos de la tica cristiana sino la posibilidad de proseguir el dilogo.

3.2. Las condiciones del desarrollo integral

A la luz de valores (verdad, libertad, justicia y caridad), nos pregun-tamos: cules son las condiciones del desarrollo integral? A diferencia de los valores, las condiciones del bien comn y del desarrollo integral varan segn las pocas y los lugares, dependiendo de las ideologas y los contextos (Graglia, 2007b:31-33).

J. Emilio Graglia

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Daniel Garca Delgado (2006) ha planteado el retorno del desarro-llo en un contexto posneoliberal:

El desarrollo retorna al espacio pblico y al debate po-ltico y acadmico. Este retorno se produce tras 30 aos de implementacin de una verdadera revolucin conser-vadora, que destruy el contrato social bienestarista y sub-sumi todas las dimensiones de lo social a la lgica de la maximizacin del inters individual (2006:17).

El mismo Garca Delgado junto con Ignacio Chojo Ortiz (2006:41) han observado cuatro elementos o caractersticas centrales que debe tener el nuevo modelo de desarrollo, a saber: 1) que sea sustentable, 2) equitativo, 3) productivo y competitivo y 4) consensual en la definicin de un rumbo y visin estratgica.

Daniel Arroyo (2006) planteaba seis desafos para la gestin de po-lticas pblicas respecto al desarrollo argentino que siguen siendo ac-tuales, a saber: 1) la pobreza y la indigencia, 2) la desigualdad social y econmica, 3) las limitaciones que imponen la informalidad masiva en el mercado laboral, 4) un plan de desarrollo, 5) la crisis de representa-cin y legitimidad poltica y 6) la situacin anmica de los jvenes.

Los cambios evidenciados en los ltimos aos respecto a los indicadores econmicos7, que no expresan resonancia en el nivel de desigualdad y exclusin social, introducen a la problemtica del diseo de un modelo de desarrollo productivo que sea sustentable pero, a su vez, redistributi-vo de la riqueza y ms inclusivo.

Para el diseo del mismo, es menester el fortalecimiento de los canales de interaccin entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado con el objeto de generar consen-sos, compromisos y apoyos mutuos (Arroyo, 2006:216).

Vale como antecedente el ndice de Desarrollo Local para la Ges-tin que publicamos en 2004 con el apoyo de la Fundacin Konrad Adenauer y que dos aos despus convertimos en el ndice de Desa-

7 Arroyo incluye los aos 2003 al 2006 pero, como se ha dicho, sus afirmaciones siguen siendo actuales al ao 2011.

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rrollo Regional para la Gestin (Graglia y Riorda, 2006). Segn ambos ndices, los componentes del desarrollo (o condiciones) son: 1) el capi-tal fsico, 2) la actividad econmica, 3) el capital humano, 4) el capital social, 5) la capacidad institucional, 6) la gestin de recursos financie-ros, 7) la transparencia y 8) la participacin poltica.

Desde nuestro punto de vista, las condiciones del desarrollo en la Argentina y en Amrica Latina pueden resumirse en dos variables principales, a saber: 1) la receptividad poltica y 2) la legitimidad democrtica.

Uno de los elementos definitorios del concepto de representacin poltica es su carcter multidimensional, tal cual ensea la profesora Antonia Martnez:

Los anlisis se han centrado, en gran medida, en las ca-ractersticas de los representantes y en la existencia de mecanismos eficaces de rendicin de cuentas (Sartori, 1992:241-242). Pero stas son dos de las vertientes a tra-vs de las cuales puede concebirse el concepto de repre-sentacin poltica. Se ha sealado que la representacin poltica es un concepto multidimensional y cinco son las dimensiones que pueden encontrarse en el mismo: a) la representacin como autorizacin, b) la representacin como responsabilidad, c) la representacin descriptiva, d) la representacin simblica y e) la representacin como actuacin sustantiva (Pitkin, 1985) (2004:666).

Sobre esa base, hemos distinguido la representacin como represen-tatividad, la representacin como receptividad y la representacin como rendicin de cuentas. (Martnez, 2004:682-703).

Una democracia es representativa si los gobernantes son elegidos por los gobernados mediante elecciones competitivas (representatividad), si los gobernados controlan las acciones y participan en las decisiones de los gobernantes (rendicin de cuentas) y, finalmente, si los gobiernos tienen capacidad para resolver los problemas pblicos y satisfacer las necesidades sociales (receptividad) (Graglia, 2009:57-58).

Respecto a la legitimidad democrtica, se la entiende como la convic-cin de que tanto el rgimen como el sistema democrticos son los ms

J. Emilio Graglia

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convenientes y apropiados para la sociedad, reflejndose en el apoyo (difuso y especfico) de la opinin pblica (Mateo Daz, Payne y Zo-vatto, 2006:297-299 y 324-326).

Nos parece necesario y urgente individualizar y, sobre esa base, analizar cmo influyen los factores de la representacin poltica sobre la legitimidad democrtica en Amrica Latina. De qu depende la legitimidad democr-tica? Por qu en unos pases sube y en otros pases baja el apoyo (difuso y especfico) de la opinin pblica? Depende de la representatividad? De-pende de la rendicin de cuentas? O depende de la receptividad poltica?

La o las respuestas a estas preguntas son claves para los pases de Amrica Latina. Principalmente porque sin el apoyo (difuso y especfi-co) de la opinin pblica que legitime a la democracia no habr conso-lidacin real y efectiva de sus instituciones formales.

De acuerdo con el profesor Aguilar Villanueva (2010), la cuestin acerca de la capacidad y eficacia directiva de los gobiernos se ha co-locado en el centro de las disciplinas que estudian el gobierno y en el corazn de la preocupacin ciudadana.

En el pasado la ineficacia directiva de los gobiernos se atri-buy a los defectos y vicios del Sujeto gobierno, () El go-bernante era la causa del problema debido a la deformidad de sus atributos y comportamientos () El gobernante no estaba en condicin de gobernar porque los ciudadanos no lo consideraban legtimo, no le otorgaban autoridad inte-lectual o moral y les resultaba despreciable aun si temible.

Sin embargo, en aos recientes, (), se han resuelto razo-nablemente los dos problemas crnicos del sujeto gobier-no: la legitimidad de su cargo y de su actuacin (2010:6-7).

Como el mismo Aguilar Villanueva resume, el sujeto gobierno re-ne todas las caractersticas consideradas correctas del gobierno demo-crtico: 1) es un gobierno elegido, 2) controlado por los otros poderes pblicos y los otros rdenes de gobierno, 3) sometido al escrutinio ciu-dadano, 4) obediente de las leyes, 5) respetuoso de las libertades pol-ticas y civiles, 6) abierto a la participacin ciudadana, 7) transparente y 8) rendidor de cuentas.

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No est en cuestin la validez institucional del cargo y la legalidad de la actuacin del gobernante sino su validez directiva, (). En cuestiones de gobierno el problema cognoscitivo y prctico se ha desplazado del sujeto / la insti-tucin gobierno hacia el proceso de gobierno, la gobernacin, la gobernanza, () El proceso de gobernar acertado, exito-so, socialmente reconocido, contiene elementos polticos y tcnicos y no slo institucionales (Aguilar Villanueva, 2010:8).

Siguiendo a Aguilar Villanueva, decimos que el problema no es el gobernante sino el proceso de gobernar o, en nuestros trminos, que el problema de la representacin poltica y su influencia sobre la legitimi-dad democrtica se ha desplazado de la representatividad y la rendicin de cuentas (sujeto gobierno) a la receptividad (proceso de gobernar).

Atento a ello, a continuacin, nos focalizamos en la receptividad po-ltica y en la legitimidad democrtica. Como se ha dicho, investigaciones subsiguientes deberan indagar las influencias de la receptividad (como variable independiente) sobre la legitimidad (como variable depen-diente), contrastndola con la rendicin de cuentas y la representativi-dad (como variables de control).8

4. Receptividad poltica y legitimidad democrtica

4.1. La receptividad poltica

4.1.1. Eficacia gubernamental

Las polticas pblicas deben orientarse al bien comn y, consecuen-temente, a la satisfaccin social y la aprobacin ciudadana.

La satisfaccin de la sociedad es la consecuencia de la receptivi-dad poltica. Al analizar la accin del representado, Antonia Martnez (2004) ensea que la representacin se construye a partir de la relacin entre ciudadanos y polticos y que uno de los escenarios se articula

8 Si bien escapa tanto al sentido como al alcance de esta publicacin, subrayamos que la hiptesis segn la cual la legitimidad democrtica depende de la receptividad poltica y no de la representatividad ni de la rendicin de cuentas, debe ser investigada y probada.

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sobre las seales emitidas por los ciudadanos y las polticas instrumen-tadas, correspondencia denominada como receptividad (2004:687).

La receptividad poltica se basa en la eficacia gubernamental y se refleja en la capacidad para generar polticas de bienestar y eficiencia econmica (IDD-Lat, 2011).

Tabla N 7: La receptividad poltica

La receptividad poLtica

Se basa en Se refleja en

La eficacia gubernamental

La capacidad para generar polticas

de bienestar

de eficiencia econmica


Sin eficacia gubernamental no puede haber receptividad poltica y sin sta se pone en peligro la gobernabilidad (Aguilar Villanueva, 2010:23-28).

David Collier y Steven Levitsky (2000, en IDD-Lat, 2002:24) pre-sentan una clasificacin de caractersticas que sirven para esbozar una definicin de democracia: 1) elecciones libres, 2) sufragio uni-versal, 3) participacin plena, 4) libertades civiles, 5) poder efec-tivo para gobernar y 6) igualdad socioeconmica y/o altos niveles de participacin popular en las instituciones econmicas, sociales y polticas, control en los procesos de toma de decisiones y todos los niveles de poltica. Los primeros tres atributos son considerados requisitos bsicos de una democracia y, por lo tanto, la ausencia de uno de ellos nos coloca ante regmenes no democrticos. Los pri-meros cuatro atributos son los que consideran las definiciones que reconocen a la democracia observando un mnimo procedimental. Las definiciones que consideran un mnimo procedimental expan-dido requieren de los primeros cinco atributos. Finalmente, las definiciones o concepciones maximalistas o multidimensionales de democracia requieren de los seis atributos.

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A los fines de medir la capacidad de los gobiernos para generar polti-cas de bienestar, el ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat) considera el desempleo urbano, los hogares bajo la lnea de pobreza y el desempeo tanto en salud como en educacin.

Respecto al primero (desempleo urbano), se considera el desem-pleo medido por la proporcin de poblacin desocupada y la econ-micamente activa. En cuanto a los segundos (hogares bajo la lnea de pobreza), se considera la proporcin de hogares cuyos ingresos totales no superan el valor de una Canasta Bsica Total (CBT), estableciendo si los ingresos de los hogares tienen capacidad de satisfacer, por medio de la compra de bienes y servicios, un conjunto de necesidades alimenta-ras y no alimentaras consideradas esenciales (vestimenta, transporte, educacin, salud, etc.).

Para el ndice de Desarrollo Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat), el desempeo en salud se cuantifica utilizando una variable de calidad: tasa de mortalidad infantil (medida como la proporcin de menores fallecidos antes de cumplir un ao de edad por cada 1.000 nacidos vivos) y una variable de esfuerzo: gasto en salud (medido como el porcentaje del PBI destinado en un ao dado). El desempeo en educacin se cuantifica utilizando una variable de calidad: matricula-cin secundaria (medida como la relacin entre jvenes de todas las edades que asisten a escuelas de nivel medio y la poblacin en edad escolar del pas correspondiente) y una variable de esfuerzo: gasto en educacin (medido como el como porcentaje del PBI destinado en un ao dado).

Desde nuestro punto de vista, las polticas de generacin de empleo y de lucha contra la pobreza son claves para medir la capacidad de generar bienestar.

A su vez, a los fines de medir la capacidad de los gobiernos para generar polticas de eficiencia econmica, el ndice de Desarrollo Democrtico para Amrica Latina (IDD-Lat) considera la libertad econmica, el PBI per c-pita, la brecha de ingresos, la inversin y el endeudamiento sobre el PBI.

La libertad econmica se mide a travs del Puntaje en el ndice de Li-bertad Econmica que permite mensurar los umbrales de libertad que el

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individuo puede gozar en materia de econmica. Considera 50 variables agrupadas en varios factores generales de libertad econmica: 1) poltica comercial, 2) carga impositiva de gobierno, 3) intervencin del gobierno en la economa, 4) poltica monetaria, 5) flujos de capital e inversin extranjera, 6) actividad bancaria y financiera, 7) salarios y precios, 8) derechos de propiedad, 9) regulaciones y 10) mercado negro.

El PBI per cpita mide el valor total de la produccin de bienes y servicios de un pas en relacin con su distribucin en la poblacin, ajustado a las paridades del poder adquisitivo (PPA) medido en d-lares estadounidenses. La distribucin del ingreso es uno de los indica-dores ms importantes en lo que respecta a la eficiencia de los sistemas democrticos para promover la equidad, constituyendo una muy buena medida resumen de la desigualdad social ya que mide la distribucin del ingreso por grupos quintiles de poblacin, clasificada segn los in-gresos totales del hogar, considerando la brecha existente entre el ms alto (20% ms rico) y el ms bajo (20% ms pobre).

La inversin es el flujo de producto de un perodo dado que se usa para mantener o incrementar el stock de capital de la economa, lo que trae como consecuencia un aumento en la capacidad productiva futu-ra de la economa. Respecto al endeudamiento, se considera la deuda externa total.

Desde nuestro punto de vista, las polticas de redistribucin de los ingresos y crecimiento econmico son claves para medir la capacidad de generar eficiencia econmica.

Seguidamente, describiremos los comportamientos de la Argentina y Amrica Latina respecto a la receptividad poltica, comparndolos. A esos fines, reconoceremos dos dimensiones con dos indicadores cada una de ellas, a saber:

Dimensin Polticas de bienestar social: definimos las polticas de bienestar social como el poder efectivo de los gobiernos para disear y gestionar polticas pblicas que generen ms empleo (Belke, 2008:283-285) y/o menos pobreza (Westerhoff, 2008:275-278). Sus indicadores son el Desempleo urbano y los Hogares bajo la lnea de pobreza.

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Dimensin Polticas de eficiencia econmica: definimos a las pol-ticas de eficiencia econmica como el poder efectivo de los go-biernos para disear y gestionar polticas pblicas que generen menos desigualdad (Siebke, 2008:132-135) y/o ms crecimiento (Gabisch, 2008:115-117). Sus indicadores son la Brecha de in-gresos (relacin entre el quintil mayor y el menor) y el PBI per cpita (ajustado a paridad del poder adquisitivo).

Vamos a utilizar los datos proporcionados por el ndice de Desarro-llo Democrtico de Amrica Latina (IDD-Lat) del 2002 al 2011, ambos incluidos.

La Tabla siguiente muestra las dimensiones y los indicadores de la receptividad poltica.

Tabla N 8: Dimensiones e indicadores de la receptividad poltica

dimensiones e indicadores de La rp

variable dimensiones indicadores datos

Receptividad poltica

Polticas de bienestar

Desempleo urbano

ndice de Desarrollo democrtica de

Amrica Latina (IDD-Lat)

Hogares bajo la lnea de pobreza

Polticas de eficiencia

econmica

Brecha de ingresos

PBI per cpita


4.1.2. Polticas de bienestar y eficiencia econmica en la Argentina y Amrica Latina

4.1.2.1. El desempleo urbano y los hogares bajo la lnea de pobreza

Respecto al desempleo, desde la perspectiva de la economa social de mercado (a la que adherimos), Marcelo Resico (2010) ha sostenido:

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El desempleo se produce cuando una persona capaci-tada para trabajar y deseando hacerlo no consigue em-pleo. El problema del desempleo trae consecuencias directas y duraderas para el individuo y su entorno fa-miliar y social, resumidas en el deterioro del nivel de vida y problemas psquicos. El desempleo por tiempo prolongado erosiona la formacin profesional y la auto-confianza; se producen tendencias al aislamiento, crisis de identidad, enfermedades sicosomticas y dependen-cias (2010:257-258).

El objetivo primordial de la poltica econmica es la creacin de em-pleos y la lucha contra el subempleo (Resico, 2010:258 y 260-264).

Claramente, el desempleo indica malestar social, una necesidad que solamente se puede satisfacer mediante la ca

En la búsqueda del bien común - Manual de políticas públicas

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