El Servicio Público

Educativo

ALGUNAS BASES

CONCEPTUALES

.. Análisis político más que normativo

.. Algunas bases conceptuales de interés

.. Reflexión conceptual. Menor interés operativo

.. Clarificar el concepto de servicio público. Perspectiva europea.

.. Políticas europeas.

.. Servicio público y titularidad. Una perspectiva técnica más que ideológica.

Introducción

.. La definición “legal” tiene matices distintos según los países, pero nos interesa especialmente la concepción social y política.

RAE: “Actividad destinada a satisfacer necesidades de la colectividad y llevada a cabo por la Administración o bien, bajo un cierto control y regulación de ésta, por una organización, especializada o no”.

Concepto de Servicio Público

Necesidades de la colectividad

Necesidades de interés general =

.. Sin embargo, el concepto de “interés general” o “interés público” es, en este caso, insuficiente.

.. De forma directa o indirecta, todas las actividades económicas son –o pueden ser- de “interés general”.

Elementos Básicos

.. Actividad de Servicio

.. Interés General en la prestación del mismo

.. El concepto de “servicios de interés general” hay que interpretarlo de otra forma

.. Se trata de aquellos servicios cuyo interés general se entiende que debe ser vigilado por el Estado y requiere algún tipo de acción pública.

Elementos Básicos

Otras acepciones –no habituales- de servicio público:

.. Servicios ofrecidos al público en general

.. Servicios con una misión específica de interés público

.. Obligaciones establecidas por los poderes públicos a los titulares o gestores de determinados servicios de interés general (prestación obligatoria o en determinadas condiciones, …). (Educación, sanidad, pero también en transporte, comunicaciones, …)

.. En ocasiones: Servicios gestionados bajo titularidad de una entidad pública.

Otras acepciones

.. Concepción habitual:

Servicio Público = Servicio de Interés General

.. Pero la Unión Europea consideró confuso el término “servicio público”

.. De ahí que en la U.E. se haya extendido de forma progresiva la utilización del término “servicios de interés general”

Concepción habitual

.. Actividades de servicios que se consideran de interés del conjunto de la sociedad y sujetas por ello a obligaciones específicas de servicio público.

Servicios de interés general

Comunicación CE 2004:

“Servicios, sometidos o no a la disciplina de mercado, que las autoridades públicas consideran de interés general y están sometidas a obligaciones específicas con el fin de garantizar la consecución de ciertos objetivos de interés público”

Servicios de interés general

A. Funciones básicas del Estado

Seguridad, justicia, …

B. Servicios de interés general no económicos

Enseñanza, protección social, etc.

C. Servicios de interés económico general

Energía, comunicaciones, …

Las condiciones del artículo 86 del Tratado de la UE sólo se aplican a los servicios de interés económico general

Clasificación de los servicios de interés general

Según la UE, se consideran servicios no económicos de interés general:

“Las prestaciones de asistencia infantil y enseñanza pública financiadas, por regla general, por el presupuesto público y que formen parte de las tareas del Estado en los ámbitos social, cultural y educativo”.

La Educación como Servicio Público no Económico

.. Los servicios públicos son una cuestión clave para el futuro del modelo de economía social de mercado de Europa.

UE. Cuestiones clave

.. Políticas clave:

A. Qué servicios abarcar

B. Recursos públicos a destinar

C. Eficiencia de los servicios públicos

.. Marco básico: Libro Blanco de 2004

.. A partir de ahí, enfoque básicamente sectorial y no de directiva marco. Destinado fundamentalmente a los servicios económicos de interés general.

Actividad de la UE

.. Objetivo: Clarificar las funciones de la Comisión Europea en el ámbito de los servicios de interés general

.. Constatación: Perspectivas conceptuales y políticas muy distintas entre países y gobiernos.

Libro Blanco de 2004

.. Criterios básicos:

a) El modelo europeo exige unos niveles mínimos de servicios públicos

b) Combinar armoniosamente mecanismos de mercado y objetivos de interés público en la gestión de los servicios públicos.

Libro Blanco de 2004

.. El suministro puede organizarse en cooperación con el sector privado o confiarse a organizaciones privadas o públicas

.. Pero la definición de las obligaciones y la misión de los servicios públicos, en cambio, sigue incumbiendo a los poderes públicos “al nivel apropiado”.

.. Los poderes públicos controlan los mercados y velan porque los operadores realicen las misiones de servicio público que se les confían.

Libro Blanco de 2004

La responsabilidad la comparten la Unión Europea y los Estados miembros:

.. La Unión Europea define criterios generales “para permitir el mantenimiento y desarrollo de servicios eficaces en toda la Unión”

.. La definición, organización, financiación y control de los servicios corresponde esencialmente a las autoridades nacionales, regionales y locales.

Libro Blanco de 2004

.. Permitir una actuación de las autoridades públicas próxima a los ciudadanos

.. Alcanzar objetivos de servicio público en el marco de mercados abiertos y competitivos

.. Asegurar la cohesión y el acceso universal

.. Alto nivel de calidad, fiabilidad y seguridad

.. Garantizar los derechos de consumidores y usuarios

.. Controlar y evaluar el funcionamiento de los servicios

.. Respetar la diversidad de servicios y situaciones

.. Aumentar la transparencia

.. Proporcionar seguridad jurídica

El Libro Blanco. Principios

.. Respetar la diversidad en un marco coherente

.. Clarificar y simplificar el marco legal referente a la compensación de las obligaciones de servicio público

.. Establecer un marco claro y transparente para la selección de las empresas prestadoras del servicio

.. Reconocer plenamente el interés general de servicios sociales y sanitarios

.. Analizar los resultados y evaluar el funcionamiento

.. Revisar las políticas sectoriales

.. Garantizar que nuestra política comercial internacional refleja nuestras políticas internas

.. Promover servicios de interés general en la cooperación para el desarrollo.

Libro Blanco. Nuevas Orientaciones

.. Se considera un servicio de interés general (Libro Blanco)

.. Se considera un servicio de interés general “no económico”. (Libro Verde. Párrafo 45).

Educación como Servicio de Interés General

Si partimos de los conceptos generales definidos en el Derecho Europeo:

.. Debe impulsarse la extensión del servicio al conjunto de la población y su eficiencia.

.. Se insiste en que la Unión Europea es “neutral” en cuanto al régimen de titularidad del servicio

.. Sin embargo …

Concepción básica

.. Sin embargo:

“Se respetan, de acuerdo con las leyes nacionales que regulen su ejercicio, la libertad de creación de centros docentes dentro del respeto de los principios democráticos, así como el derecho de los padres a garantizar la educación y la enseñanza de sus hijos conforme a sus convicciones religiosas, filosóficas y pedagógicas”. (Artículo 14.3 del Tratado de la UE)

Concepción Básica

.. En la Unión Europea, la educación es un servicio de interés general

.. Se reconoce la libertad de creación de centros docentes.

Concepción Básica

.. El régimen de titularidad de los servicios de interés general es competencia de los Estados. (Como lo es “el contenido de la enseñanza y la organización del sistema educativo”. Art. 165.1 del Tratado de la UE)

Concepción Básica

.. Sin embargo, el debate sobre la titularidad no es irrelevante desde el punto de vista de los debates sobre:

a) El mayor o menor destino de recursos públicos al gasto educativo

b) La mayor o menor eficiencia y calidad de los servicios

Concepción Básica

.. Dentro del objetivo genérico de “impulso de la calidad y eficiencia, la posición de la UE ante la creciente externalización de servicios de interés general es claramente positiva.

Calidad y Externalización

.. Se valora también positivamente la aplicación a los mismos de las normas de competencia:

.. ”El acceso a una gama de ofertas de precios y de calidad de los servicios puede ofrecer a las autoridades públicas importantes beneficios y posibilidades de elección”.

.. “Algunos interesados están preocupados por el impacto de estas normas en los servicios”.

.. “La Comisión está convencida de que pueden aplicarse de tal modo que tengan en cuenta las necesidades específicas y mejoren la prestación de los servicios”.

Calidad y Externalización

Hay distintos objetivos de las políticas públicas de la U.E. que se ubican, en conjunto, dentro de la concepción política de la necesidad de “dar poder a los usuarios”:

.. La libertad de creación de centros docentes

.. La “libertad de opción”

.. El “aumento de las opciones” de los usuarios

Dar poder a los usuarios

.. En la práctica política, se utiliza este concepto con sentidos distintos:

a) Como una vía de mejora de servicios educativos de titularidad pública o privada

b) Como una vía de impulso de las opciones de titularidad privada o social.

Dar poder a los usuarios

.. El concepto de dar poder a los usuarios puede enfocarse:

a) Como poder de opción entre distintos centros

b) Como poder de participación en unas u otras actividades de los centros

c) Como poder sobre la titularidad del centro (opciones mutualistas o cooperativas)

Dar poder a los usuarios

.. El debate sobre la participación de los usuarios –o sobre la libertad de opción- no puede separarse del debate sobre la titularidad.

.. El concepto de “participación” siempre suena bien, pero no puede esquivar la cuestión más relevante de la participación como es la participación en la titularidad del centro.

Dar poder a los usuarios

.. En principio, si consideramos la “entrega de poder a los usuarios” como un objetivo central de las políticas de gestión de los servicios públicos, parece evidente la necesidad de impulsar las formas mutualistas de gestión. (cooperativas, mutuas o asociaciones de prestación de servicios)

.. A través del control mutualista de asambleas y consejos, se asegura el alineamiento de las políticas y estrategias de la entidad con los objetivos de los usuarios.

Dar poder a los usuarios

.. Distintas comunicaciones de la U.E. (Consejo, Parlamento, Comisión, CESE) han apoyado el fomento de la Economía Social en la U.E. en términos generales y en el ámbito educativo en concreto.

Educación y Economía Social

.. Sin embargo, desde la perspectiva de la Educación, tiene poco que ver la función de dos ámbitos distintos –pero a veces confluyentes- de la Economía Social:

a) El sector mutualista (cooperativas, asociaciones de prestación de servicios)

b) El sector “sin ánimo de lucro” no mutualista (fundaciones, asociaciones no mutuales)

Educación y Economía Social

.. El sistema mutualista/cooperativo revela que la “entrega de poder” a los usuarios no está limitada a la “libertad de opción” al poder de mercado del consumidor sobre quienes ofrecen el servicio.

.. Al contrario, el poder societario de las estructuras mutualistas sustituye y supera a los mecanismos de mercado en cuanto a la entrega de poder a los ciudadanos, en un contexto en el que el “poder de mercado” de los mismos es, habitualmente, limitado.

Mutualización del servicio

.. Sin embargo, la “entrega de poder al usuario” no siempre puede apoyarse en estructuras mutualistas.

.. La razón básica radica en que las estructuras mutualistas no se crean “por decreto”.

.. Como todas las estructuras societarias, tienen un coste de gestión/participación

.. El mutualismo necesita de un colectivo de personas con “un cierto interés” en la actividad, suficiente para asumir el “coste” de la participación en asambleas, consejos, etc.

Función y límites del mutualismo

.. Existen casos con muy alta implicación poco eficientes (cooperativas de trabajo en muchos países) y casos con muy baja implicación muy eficientes (cooperativas de crédito de consumidores).

.. En el caso vasco, las razones diferenciales parecen claras: La voluntad colectiva de impulsar activamente la formación en euskera, la cultura y el sentimiento propios en las nuevas generaciones.

Función y límites del mutualismo

.. El impulso o la priorización de las formas mutualistas/cooperativas de titularidad de la educación en la U.E. se basa en el objetivo de aumentar el poder de decisión de los usuarios.

Función y límites del mutualismo

.. No obstante, dar prioridad “teórica” a las formas mutualistas no supone, por supuesto, exclusividad, por distintas razones:

Función y límites del mutualismo

B. Porque “la entrega de poder” a los usuarios no debe considerarse como un bien absoluto. (Debe coordinarse con el conjunto de objetivos de las políticas públicas o con los intereses de los trabajadores)

Función y límites del mutualismo

A. Porque lo habitual será que no toda la sociedad esté dispuesta a asumir el coste de gestión de la mutualización

.. El impulso de la eficiencia ha sido el argumento fundamental de los procesos de privatización de servicios públicos de las últimas décadas.

.. El punto de partida: Consenso casi generalizado sobre la mayor eficiencia de la gestión privada frente a la gestión pública.

.. Sin embargo, este argumento, en sí mismo, es con frecuencia cuestionable, especialmente en mercados en competencia imperfecta, oligopolios o monopolios.

Titularidad y eficiencia

.. Por otro lado, se ha confundido con frecuencia mayor eficiencia en la gestión educativa con mayor “eficiencia” en la gestión del gasto público o, mejor dicho, con la reducción del gasto público.

.. De ahí que se hayan confundido –con frecuencia de forma premeditada- las reducciones de gasto derivadas de mejoras de eficiencia con las derivadas de reducciones en el nivel de prestaciones del servicio.

Titularidad y eficiencia

.. Esta confusión de objetivos políticos puede ser un problema a la hora de valorar la mayor o menor eficiencia de las distintas formas de titularidad.

.. En el marco de políticas de ajuste del gasto público, parece políticamente más fácil hacerlo en un contexto de titularidad privada, en el que la responsabilidad política resulta “más lejana”.

Titularidad y eficiencia

.. Errores políticos clave:

a) La autonomía de decisión en la titularidad pública siempre implica mayor eficiencia

b) La gestión privada siempre es más eficiente

Titularidad y eficiencia

.. La autonomía de decisión no siempre supone mayor eficiencia.

Autonomía de decisión y eficiencia

.. Error habitual de responsables políticos: Intentar gestionar determinados ámbitos de la administración pública “con la autonomía de la empresa privada”. Los desastres han sido habituales.

.. La autonomía no funciona sin responsabilidad por las consecuencias de su ejercicio. Al contrario, autonomía sin responsabilidad es el camino más directo al error permanente y a la corrupción.

Autonomía de decisión y eficiencia

.. Esta es la razón por la que en el ámbito de titularidad pública, aunque sea operativamente “ineficiente”, es necesario un mayor control y regulación en base a criterios objetivos que en la titularidad privada.

.. En sentido inverso, esto nos demuestra que la autonomía de los centros y la descentralización tienen límites claros en el ámbito público que hay que tener cuidado en sobrepasar.

Autonomía de decisión y eficiencia

.. En el ámbito privado, la mayor autonomía de las organizaciones privadas no siempre supone mayor eficiencia. Hay que tener en cuenta el contexto sectorial y de mercado. Y analizar cuáles son los incentivos del agente privado para actuar de una u otra forma.

.. Fracasos notorios:

- Ferrocarriles británicos (monopolio)

- Banca privada en el conjunto de Occidente (oligopolio)

Autonomía de decisión y eficiencia

.. En el caso de titularidad de los inversores, el objetivo habitual es el beneficio. Pero, en ausencia de un sector en competencia perfecta, el mayor beneficio para una empresa no supone un mayor beneficio social.

(Riesgo excesivo, tarifas excesivas, insuficiente inversión o calidad, …)

.. De ahí la necesidad de control y vigilancia administrativa adecuados … o bien de someter a estas entidades al control interno “mutualista”.

Autonomía de decisión y eficiencia

.. El Estado es, con distintas perspectivas, uno de los “clientes” clave de las entidades gestoras de servicios públicos. La actuación del Estado es esencial para asegurar o no la eficiencia de la gestión privada:

- A la hora de autorizar la actividad

- A la hora de retribuir la actividad, de forma directa o indirecta (el Estado asume la posición de “cliente” de hecho). La mayor o menor “discrecionalidad”, estabilidad o “regulación” de estas decisiones pueden llevar a que el Estado se convierta o no de hecho en el cliente fundamental.

El papel del Estado

.. La honestidad en la gestión pública es un tema clave en las decisiones sobre titularidad pública, privada o social.

.. Los procesos de privatización son propensos a corrupciones de todo tipo y a convertirse ellos mismos en decisiones de interés particular de personas o partidos políticos.

Titularidad y Corrupción

La corrupción puede manifestarse en:

- No privatizar en busca de una mayor eficiencia sino de una menor dedicación de recursos públicos a la prestación del servicio

- Entregar la gestión privada a personas o entidades cercanas o de confianza

- En contraprestaciones ilegítimas, personales o “de partido”

- En utilizar la gestión privada para alejar responsabilidades políticas por la gestión.

Titularidad y Corrupción

.. En esencia, la mutualización puede ser un instrumento esencial sustitutivo o complementario del mercado para orientar la actividad del servicio privatizado hacia los intereses de los usuarios, evitando o limitando los riesgos de minimización de gastos e inversiones y maximización de precios a los que puede inducir la gestión privada.

.. Seguramente ésta es la razón fundamental del éxito de las figuras mutualistas en servicios sanitarios, educativos, asistencia social, … incluso –en algunos países- en servicios de suministro energético.

Gestión Mutualista

U.E.: Equilibrio entre:

- Entre intereses individuales y generales

- Entre eficiencia y responsabilidad social

- Entre gestión empresarial y primacía del usuario

- En casi todos los países occidentales, una tercera opción a contemplar en la gestión de los servicios públicos

Gestión Mutualista

.. La alternativa mutualista ha demostrado su eficiencia y su capacidad de superar las contradicciones respectivas de la gestión pública y privada

Gestión Mutualista

.. Eso sí, exige normalmente la existencia de una sociedad con capacidad de absorber la dinámica mutualista o , si se prefiere, los costes de gestión y participación que exige el mutualismo.

Gestión Mutualista

.. Las opciones ideológicas más “privatizadoras”, a la hora de privatizar los servicios públicos, se ven obligadas a aceptar la gestión por parte de entidades “sin ánimo de lucro”.

.. Aunque, en principio, las entidades sin ánimo de lucro “no mutualistas”, en principio, son menos eficientes desde la perspectiva de la gestión operativa y económica que las entidades lucrativas.

.. Sin embargo –precisamente por la ausencia de lucro- tienden a limitar los abusos sobre usuarios y trabajadores que a veces se producen en la gestión privada de estos servicios.

Entidades sin ánimo de lucro

Comentario Final

.. La Educación es un servicio público o de interés general

.. Salvo en actividades sin financiación pública significativa, es un servicio de interés general “no económico”.

.. Su configuración se debe basar en la confluencia de:

- Los objetivos de interés general

- Los objetivos de los grupos de interés y, sobre todo, de usuarios y trabajadores

Comentario Final

.. Con independencia de los diseños teóricos, cada caso y cada país es distinto.

.. Cuestionar dogmas sobre lo público y lo privado.

.. La gestión pública tiende a ser “operativamente” menos eficiente, pero no es cierto que siempre sea así.

.. No es cierto que la gestión privada esté libre de ciertos defectos estructurales de la gestión pública.

Comentario Final

.. De todas formas, la eficiencia no tiene por qué ser necesariamente el único objetivo de las políticas públicas en la gestión de los servicios públicos

.. La eficiencia operativa/económica del servicio debe compaginarse con la eficiencia social y con otros intereses públicos sociológicos, éticos o ideológicos.

Comentario Final

poder de grupos empresariales u oligárquicos (sucede habitualmente en medios de comunica-ción, universidad, etc. ).

Comentario Final

.. Cuestión clave: Evitar que la gestión privada sea un instrumento indirecto de

.. Es imprescindible un análisis objetivo de las ventajas e inconvenientes que, en cada caso, presentan las distintas formas de titularidad pública, privada, mutualista o sin ánimo de lucro.

.. Cada una de las opciones tiene sus ventajas e inconvenientes y, casi siempre, su propia función y su propio espacio de desarrollo.

Comentario Final

.. A la vez, es necesario modular cada una de las opciones, reconociendo y analizando las propias debilidades e introduciendo en cada uno de los modelos las adaptaciones necesarias en cada caso.

.. Estas mejoras deberían abarcar tanto a la configuración y gestión interna como a las políticas públicas con respecto a cada modalidad educativa (regulación, financiación, …)

Comentario Final

.. Eficiencia, dinamismo y “no elitismo” son probablemente las referencias clave sobre los modelos a impulsar y cómo impulsarlos.

.. En positivo: eficiencia, dinamismo y “carácter y vocación popular”.

.. No se trata sólo de qué modelos sino de cómo actuar en cada modelo, qué mejoras introducir, cómo financiarlo, etc.

Comentario Final

El Servicio Público

Educativo

ALGUNAS BASES

CONCEPTUALES