El Salvador Informe de Pais

Situación y Análisis de la Cooperación Intermunicipal en

El Salvador

Preparado para: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) Buró para América Latina y El Caribe Oficina para el Desarrollo Regional Sostenible

Por: Asociación Internacional de Administración de Ciudades Y Condados (ICMA) Acuerdo de Cooperación No. LAG-A-00-98-00060-00

Junio, 2006

Este estudio fue posible gracias al apoyo brindado por la Oficina Regional de Desarrollo Sostenible del Buró para América Latina y el Caribe de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional -USAID-. Los contenidos son responsabilidad de los autores y no expresan necesariamente la opinión de la USAID o el Gobierno de los Estados Unidos.

www.usaid.com icma.org 2

CONTENIDO

Presentación_____________________________________________________________ 5

Descripción de mancomunidades ____________________________________________ 5 Otras formas asociativas de cooperación intermunicipal ____________________________ 7 Razones para asociarse ________________________________________________________ 8

Construcción y desarrollo institucional de mancomunidades______________________ 9 Apoyo de la Asociación Nacional de Municipalidades y/o de entidades nacionales a las mancomunidades _____________________________________________________________ 9 Bases legales para asociarse ___________________________________________________ 10 Disponibilidad de información y asistencia técnica y financiera para el establecimiento de microregiones y mancomunidades ______________________________________________ 12

Caracterización básica de las asociaciones intermunicipales en El Salvador ________ 13

Características básicas de las mancomunidades _______________________________ 17 Iniciativa y liderazgo para la construcción de mancomunidades _____________________ 17

Intereses en la conformación de las mancomunidades______________________________________ 18 Autonomía en la toma de decisiones_____________________________________________ 19 Misión y objetivos de las mancomunidades_______________________________________ 20 Sistemas de información entre miembros y con la comunidad _______________________ 21 Cooperación de las mancomunidades con otros actores de la comunidad ______________ 22 Relaciones de las mancomunidades con el Gobierno Central y COMURES ____________ 23 Desarrollo legal y normativo de las mancomunidades ______________________________ 23

Acuerdos, Acta de Constitución y Personería Jurídica _____________________________________ 23 Estatutos y reglamentos internos ______________________________________________________ 24

Capacidad técnica y administrativa de las mancomunidades ________________________ 26 Planificación y ejecución de programas por parte de las mancomunidades _________ 27

La eficiencia en la gestión mancomunada ________________________________________ 27 Sostenibilidad y suficiencia financiera de las mancomunidades ______________________ 28 La apertura de espacios de participación social en los procesos asociativos ____________ 30

Las estrategias de apoyo de agencias de cooperación internacional________________ 31

Obstáculos, riesgos y debilidades del proceso asociativo intermunicipal ____________ 32 Principales debilidades _______________________________________________________ 32 Principales riesgos ___________________________________________________________ 33

Principales logros y lecciones aprendidas ____________________________________ 34 Principales logros____________________________________________________________ 34 Principales lecciones aprendidas _______________________________________________ 35


Recomendaciones _______________________________________________________ 36 A las microregiones, mancomunidades o asociaciones de municipios _________________ 36 Al gobierno nacional _________________________________________________________ 38 A la cooperación internacional _________________________________________________ 38 A la Asociación Nacional de Municipios (COMURES) _____________________________ 39

Reporte de contactos y entrevistas realizadas__________________________________ 40

Mapa de Asociatividad Municipal en El Salvador _____________________________ 43


Presentación Esta investigación y un estudio de caso sobre la Microregión de Juayúa, pretenden lograr una “radiografía” del asociacionismo y la cooperación intermunicipal en El Salvador que exponga la génesis de su conformación, sus características básicas, los factores motivadores, las limitantes y los retos que enfrentan y las principales lecciones aprendidas. Lo anterior, con el propósito de que los distintos actores que inciden en la constitución y/o el funcionamiento de las diversas iniciativas asociativas o mancomunadas, dispongan de información práctica y específica sobre esta temática. Ambos documentos y otros similares para los casos de Bolivia, Guatemala, Costa Rica y Honduras, se enmarcan dentro del Proyecto Regional Partnership for Decentralization and Local Governance in the Americas, financiado por la USAID. Este documento y el estudio de caso correspondiente fueron elaborados por el consultor José Antonio Samperi. Cecilio Zelaya contribuyó a la investigación de campo.

Descripción de mancomunidades Como referencia, cabe destacar que El Salvador cuenta con 262 municipios distribuidos en un territorio pequeño, por lo que se observa una densidad de población promedio mayor a los 460 habitantes por kilómetro cuadrado y una atomización en la distribución territorial por municipio.

Partiendo del número de habitantes establecido por el Censo de Población y Vivienda de 1992, se observa que más del 50% del total de municipios (149) tienen un rango de población inferior a los 10.000 habitantes, frente a un ínfimo porcentaje (8) que agrupan a más de cien mil habitantes cada uno.

MUNICIPIOS GRUPO RANGO DE POBLACIÓN

Número %

1 Mayor de 100,000 habitantes 8 3.1

2 De 50,001 a 100,000 habitantes

12

4.6

3 De 25,001 a 50,000 habitantes 24 9.2

4 De 10,001 a 25,000 habitantes 69 26.3

5 De 0 a 10,000 habitantes 149 56.8

TOTAL 262 100


Fuente: Censo de Población

De acuerdo con la legislación nacional en la materia y la información proporcionada por las personas entrevistadas (ver anexo), la asociación de municipios es la unión voluntaria de dos o más municipios para la defensa y consecución de intereses y objetivos comunes y/o la prestación conjunta de servicios básicos entre varios municipios, por el tiempo que decidan sus miembros. En El Salvador, el término mancomunidad ha ido adquiriendo mayor reconocimiento gracias a la consolidación paulatina de la gestión intermunicipal como una alternativa para la resolución de problemas de los municipios y las experiencias sobre asociativismo y cooperación intermunicipal en otras latitudes (caso de España y Honduras). Se trata de un concepto empleado indistintamente junto a otras expresiones como microregión (la más utilizada) o asociación de municipios. La investigadora Ángela Zamora Rivas1 registra diversas formas de denominación en la experiencia de agrupación intermunicipal en El Salvador:

Asociaciones Intermunicipales en El Salvador2

Tipos de denominación: Número Microregiones 22 Asociación de municipios y municipalidades 11 Asociación Conjunta Desarrollo Integral Ahuachapán 1 Comisión Binacional (*) 2 Consejo de Alcaldes Área Metropolitana (COAMSS) 1 Mancomunidades 7

(*) Estas Comisiones están conformadas por mancomunidades de municipios de zonas fronterizas entre El Salvador y Honduras. (**) Elaboración propia a partir de datos de la investigadora.

Las mancomunidades, microregiones o asociaciones de municipios en El Salvador son entidades de derecho público, de nivel intermunicipal, subordinadas a los municipios que las crean para la gestión de determinados fines. El Código Municipal salvadoreño contempla la necesidad y posibilidad que tienen dos o más municipios de asociarse solidariamente para defender y alcanzar fines comunes, buscando mejorar su eficacia y eficiencia mediante una entidad de cooperación intermunicipal. Para ello, se delegan funciones y competencias a dichas asociaciones, mediante el establecimiento de estatutos y reglamentos que delimitan las actividades otorgadas a la mancomunidad, microregión o asociación de municipios.

1 Ángela Zamora Rivas. Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador. FUNDE. Noviembre del 2004. Pp. 163-165. 2 Para este estudio se usará de forma indistinta las denominaciones microregión, mancomunidad y asociación de municipios, dado que dichos términos son usados popularmente en el contexto municipal del país y no hay ninguna diferenciación sobre sus conceptos en el Código Municipal.


De esta manera, las mancomunidades surgen como instancias intermunicipales apropiadas para el impulso de intereses comunes; la gestión y negociación de recursos, proyectos u objetivos conjuntos; la prestación eficiente de servicios públicos, y el aprovechamiento de recursos naturales; entre otros aspectos. Por lo tanto, si los municipios integrantes lo establecen en sus estatutos, también pueden convertirse en instancias articuladoras de desarrollo local, integral y sostenible, así como en un espacio propicio para fomentar una gestión del territorio más descentralizada, mejor coordinada y con mayor racionalización de la inversión pública.

Otras formas asociativas de cooperación intermunicipal Según la normativa vigente, la cooperación intermunicipal puede ir más allá de las mancomunidades y las asociaciones de municipios. El artículo 11 del Código Municipal permite a los Concejos Municipales celebrar acuerdos para la creación o constitución de entidades descentralizadas, empresas, fundaciones, sociedades y otras instancias (normalmente ligadas a la prestación de servicios públicos), que procure la generación de economías de escala en la gestión y mejore la eficiencia y la calidad del servicio. En ese sentido, el Código Municipal, en sus artículos 17 y 18, establece otras posibles figuras de gestión para la prestación de servicios básicos o el manejo de recursos naturales que afecten a más de un municipio: Artículo 17.- Los Municipios, individual o colectivamente, podrán acordar la creación de fundaciones, asociaciones y empresas de servicios municipales o de aprovechamiento o industrialización de recursos naturales. Podrán constituir centros para el intercambio de ideas, informaciones y experiencias y en general para cualquier otro fin de interés local o intermunicipal. Artículo 18.- Los Municipios podrán contratar y concurrir a constituir sociedades para la prestación de servicios públicos locales o intermunicipales, o para cualquier otro fin lícito. Aunque el Código Municipal presenta distintas modalidades de asociación y de cooperación intermunicipal, merece señalar las siguientes apreciaciones al respecto:

• Las mancomunidades, microregiones y asociaciones de municipios irían encaminadas a la defensa y proyección de intereses comunes, así como a la ejecución de obras y la realización y prestación de servicios públicos intermunicipales. Éstas combinarían la gestión de servicios y proyectos, con aspectos más ligados a la elaboración de políticas comunes, estrategias de negociación e incidencia política de objetivos y recursos; entre otros aspectos.


• Otras formas de cooperación intermunicipal como las empresas intermunicipales, fundaciones, sociedades y centros de intercambio, se dedicarían casi exclusivamente a la prestación conjunta de determinados servicios básicos, con el fin de mejorar la eficiencia en la planificación y en la gestión y/o incorporar la participación de otros actores en los procesos de gestión o de promoción del desarrollo. En este caso, estas instancias tienen objetivos más prácticos y técnicos relacionados con la eficacia y la eficiencia en la gestión de un servicio determinado.

Razones para asociarse Como se expuso, las formas de cooperación intermunicipal en El Salvador son distintas, complejas, variadas y, en ocasiones, indefinidas en cuanto a los límites, fines y colindancias establecidas para cada una de ellas; tal y como se observa en el siguiente cuadro:

Tipo de asociación o cooperación

intermunicipal

Artículo del

Código Municipal

Áreas u objetivos Observaciones

Asociación de municipios

11 • Obras. • Servicios. • Defensa de intereses.

Interés común.

Entidades descentralizadas

14 • Realización de determinados fines, por ejemplo, gestión del agua potable.

Con o sin autonomía. Con Personería Jurídica. Los municipios son los responsables de los acuerdos y los fondos.

Fundaciones, asociaciones y empresas

17 • Prestación de servicios públicos municipales.

• Aprovechamiento o industrialización de recursos naturales.

• Creación de centros de intercambio de ideas, informaciones y experiencias.

• Cualquier otro fin de interés local o intermunicipal.

Mejorar eficiencia y calidad del servicio. Generar economías de escala. Municipios sólos o agrupados.

Sociedades 18 • Prestación de servicios intermunicipales.

• Cualquier otro fin lícito.

Sobre el particular, el Concejo Municipal debe dictaminar (artículo 30, epígrafes 10 al 13) y emitir los correspondientes acuerdos de creación,


constitución, cooperación o participación en las distintas formas de cooperación intermunicipal establecidas: asociaciones de municipios, empresas, entidades descentralizadas, sociedades, fundaciones u otras. Estos acuerdos municipales son normas con carácter de ley y de aplicación general y obligatoria en el territorio intermunicipal que conforman los distintos municipios miembros. Construcción y desarrollo institucional de mancomunidades

Apoyo de la Asociación Nacional de Municipalidades y/o entidades nacionales a las mancomunidades En los últimos años, la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES) ha venido realizando un gran esfuerzo para impulsar aquellas acciones desarrolladas desde las instancias de coordinación de autoridades (Concejos Departamentales de Alcaldes - CDA -) y las entidades asociativas intermunicipales (microregiones, mancomunidades y asociaciones de municipios), que permitan establecer convenios de cooperación intermunicipal para la defensa de intereses comunes y la prestación eficiente de servicios públicos. Por este motivo, COMURES proyecta una imagen de apoyo y asistencia hacia los municipios3 y es percibida como una aliada de las municipalidades y las microregiones. Por su parte, COMURES reconoce una gran potencialidad en el asociacionismo intermunicipal (microregiones, mancomunidades o asociaciones de municipios) como promotor de procesos de desarrollo local de largo plazo, como instancia para resolver problemas comunes y como espacio para favorecer políticas públicas de impacto en un territorio determinado4. De igual forma, sería importante revisar y analizar el marco jurídico y normativo salvadoreño para conocer y clarificar los roles, funciones y financiamiento de las microregiones, las mancomunidades y las asociaciones de municipios; valorando la pertinencia de alguna modificación en la estructura identificada. Este proceso podría ser conducido por COMURES. COMURES ha brindado algún tipo de apoyo en veinte (45%) de las instancias asociativas existentes5. A la fecha, ha dado servicios de asistencia técnica en aspectos relacionados con recursos financieros, asesoría legal, descentralización del servicio de agua potable, negociación entre instituciones, intercambio de experiencias en encuentros nacionales e internacionales, formación y capacitación; entre otros.

3 Entrevista a Mauricio García, Síndico Municipal del Municipio de Juayúa. 14 de Noviembre del 2005. 4 Entrevista a Mirna Romero y Margarita Alfaro de COMURES. 15 de Noviembre del 2005. 5 Ángela Zamora Rivas. Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador. FUNDE. Noviembre del 2004.


Además, en el marco de la Comisión Nacional de Desarrollo Local, COMURES ha posicionado la importancia del asociativismo municipal mediante la Subcomisión de Modernización de los Gobiernos Municipales. Por otro lado, el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Municipal (ISDEM) ha implementado una política de apoyo y capacitación dirigida a la conformación y puesta en marcha de microregiones. Bases legales para asociarse Según el artículo 203 de la Constitución de la República (CR), “Los Municipios serán autónomos en lo económico, en lo técnico y en lo administrativo, y se regirán por un Código Municipal, que sentará los principios generales para su organización y funcionamiento y ejercicio de sus facultades autónomas. Los Municipios estarán obligados a colaborar con otras instituciones públicas en los planes de desarrollo nacional o regional”. El concepto de autonomía deberá valorarse desde la perspectiva del papel y las competencias de los municipios y sus gobiernos locales; así como desde las diversas posibilidades de organización, funcionamiento y financiamiento para el ejercicio pleno de las facultades propias.

Esa mirada crítica a la autonomía municipal es un punto de partida para el abordaje responsable los asuntos públicos que le competen a la municipalidad, en beneficio de su gente; y sin que, en el marco de la ley, sea limitada ni irrespetada su actuación por cualquier otra entidad del Estado.

La autonomía municipal no sólo debe ser “en lo económico, en lo técnico y en lo administrativo” (naturaleza meramente funcional y gerencial). También, debe reflejarse en el derecho y la capacidad del municipio (como persona jurídica y entidad territorial de naturaleza política al servicio del interés general o público) para decidir, gestionar, gobernar, administrar y ordenar todos aquellos asuntos que conciernen a la población de su territorio y pueden mejorar la calidad de vida de la ciudadanía; siempre en estricto amparo de la ley, Los municipios deben superar esa visión administradora y gerencial de “cosas” y rescatar su espíritu de órganos de decisión política, de representación democrática y de entidades de gobierno al servicio del interés general, en todo lo que afecte o beneficie a la ciudadanía.

Por otro lado, cabe señalar que la Constitución también establece la obligación en doble vía, tanto para los municipios como para las instancias publicas centrales, de apoyar la puesta en marcha de planes de desarrollo local o nacional.

Al respecto, el artículo 206 establece que “Los planes de desarrollo local deberán ser aprobados por el Concejo Municipal respectivo; y las


instituciones del Estado deberán colaborar con la Municipalidad en el desarrollo de los mismos”.

Ahora bien, en relación con el tema de esta investigación, la Constitución señala la importancia y posibilidad de los municipios de asociarse entre ellos. (….) Su artículo 207 dice textualmente: “Las municipalidades podrán asociarse o concertar entre ellas convenios cooperativos a fin de colaborar en la realización de obras o servicios que sean de interés común para dos o más Municipios”.

Esta disposición se repite en el Código Municipal cuando se determina que dos o más municipios pueden asociar para defender sus intereses o prestar servicios de interés común. Ahí surge una diversidad “sintáctica” reflejada en las diversas formas de denominación y/o en la tendencia a confundir la asociación entre municipios (que, normalmente, comprende al gobierno local, la población y el territorio) con la asociación entre sus gobiernos locales (es decir, las municipalidades como órganos de gobierno del municipio, con representantes electos en votación popular y democrática). A propósito, el artículo 11 del Código Municipal indica que “Los municipios podrán asociarse para mejorar, defender y proyectar sus intereses o concretar entre ellos convenios cooperativos a fin de colaborar en la realización de obras o prestación de servicios que sean de interés común para dos o más municipios”. Más aún, el Código Municipal insiste en que los municipios podrán asociarse para incrementar los esfuerzos tendientes a resolver problemas comunes, colaborar en la ejecución de obras colectivas o prestar servicios de interés compartido para dos o más municipios. Aunque se sugiere que esta asociación puede ser vía convenio, dicha recomendación no lleva implícita la creación de una entidad intermunicipal. Otra posibilidad de asociación planteada en el Código Municipal se refiere a la creación de entidades descentralizadas. Específicamente, el artículo 14 dispone que “Los Municipios solos o en unión con otros, podrán acordar la creación de entidades descentralizadas con o sin autonomía, para la realización de determinados fines municipales”. Para el caso de los entes descentralizados, el Código Municipal fija los parámetros mínimos (artículos 15) para la redacción de los estatutos de creación de la entidad (nombre, objetivos, aportes para su sostenimiento, modalidad de gobierno y organización, métodos de fiscalización y formas de disolución). Por otra parte, el Código Municipal les otorga personería jurídica propia (artículo 16) a estas entidades descentralizadas y responsabiliza a los


municipios de los acuerdos y fondos establecidos para la organización y funcionamiento de las mismas. Los últimos artículos mencionados le dan otro matiz al artículo 11, dado que algunas microregiones y mancomunidades pueden crearse como entidades descentralizadas, con o sin autonomía, con base en el artículo 14. Eso les da personería jurídica (art. 16) y les hace responsables de los fondos que manejan y de los parámetros de organización y de funcionamiento que establezcan en sus estatutos (art. 15). No obstante, en su inicio y durante su evolución, será conveniente definir la pertinencia de una u otra figura asociativa de acuerdo con las necesidades e intereses propios y colectivos.

Disponibilidad de información y asistencia técnica y financiera para el establecimiento de microregiones y mancomunidades Aunque la información disponible sobre mancomunidades es limitada, existen algunos esfuerzos de sistematización de experiencias realizados por distintas asociaciones, Organizaciones No Gubernamentales como el Centro de Capacitación y Promoción de la Democracia –CECADE-6 y la Fundación Nacional para el Desarrollo –FUNDE-7 y COMURES (que cuenta con un inventario sobre mancomunidades en el país. Otro de los documentos elaborados por FUNDE, podría considerarse un diagnóstico situacional de las instancias asociativas de municipios en el país, el cual permite disponer de una visión preliminar del desarrollo de estos procesos asociativos y de cooperación intermunicipal en El Salvador. En este sentido, valdría la pena seguir apoyando este tipo de iniciativas para dar seguimiento al estado de la situación y, así, valorar la evolución y eficacia de estas instancias. En relación con otros aspectos como la coordinación de acciones, la capacitación y la asistencia técnica y financiera para el establecimiento de microregiones, mancomunidades y asociaciones de municipios, se observa la existencia de un flujo de apoyo hacia estas instancias asociativas intermunicipales, más o menos constante. Por parte de las instituciones gubernamentales nacionales, podría destacarse la labor del Fondo de Inversión Social (FISDL), el Instituto de Desarrollo Municipal (ISDEM) y los ministerios de Vivienda y Desarrollo Urbano, Ambiente, Salud, Obras Públicas y Educación. En materia de cooperación internacional, figura la actuación directa o indirecta de las siguientes agencias y ONG internacionales: la Cooperación Alemana (GTZ), la Agencia de Cooperación de los Estados Unidos (USAID), la Agencia

6 Ver “Manual para construir y organizar una Microregión: sistematización de las experiencias y desafíos en la construcción de microregiones en El Salvador”. CECADE- Microregión El Bálsamo. Junio 2003. Este manual explica y hace recomendaciones sobre cómo apoyar la creación y puesta en marcha de una microregión. Dicha información puede ajustarse al proceso de mancomunidad o asociación de municipios. 7 Asociación de Municipios y Construcción Regional para el Desarrollo, PNUD-FUNDE, El Salvador. Enero 2004.


Española de Cooperación Internacional (AECI), la Cooperativa Americana de Remesas al Exterior (CARE), la Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y El Caribe (FUNDEMUCA), la Cooperación Japonesa (JICA), el Programa de Naciones para el Desarrollo (PNUD), la Comunidad de Madrid y el Fondo Vasco de Cooperación; entre otras. Finalmente, entre las Organizaciones No Gubernamentales nacionales destacan la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES), el Sistema de Asesoría y Capacitación para el Desarrollo Local (SACDEL), la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), la Fundación para el Desarrollo Municipal (FUNDAMUNI), el Centro de Capacitación y Promoción de la Democracia (CECADE), la Fundación Salvadoreña de Apoyo Integral (FUSAI) y la Universidad Centroamericana (UCA). Actualmente, la mayoría de entidades gubernamentales, no gubernamentales y agencias de cooperación tienen previsto apoyar, participar, financiar o impulsar proyectos de diversa índole ligados al desarrollo local y el fortalecimiento institucional; los cuales, de una u otra forma, contemplan la interacción y el trabajo con instancias asociativas de carácter intermunicipal. Caracterización básica de las asociaciones intermunicipales en El Salvador Para este momento, es importante reiterar que los 262 municipios de El Salvador se caracterizan por una alta atomización, donde más del 57% tienen una población menor a los 10 mil habitantes por municipio y otro 26% acoge una población menor a 25 mil personas.

Variable Nº Porcentaje Total número municipios en el país: 262 100% Municipios menores de 10000 habitantes:

149 57%

Municipios menores de 25000 habitantes

69 26%

Municipios mayores de 25000 habitantes

44 17%

Fuente: Elaboración propia Como resultado de un proceso que ha mantenido en un ritmo de crecimiento constante en los últimos años, en la actualidad existen en el país 44 asociaciones de municipios, las cuales agrupan a un 87% de los municipios. De esos 230 municipios resultantes, sólo uno pertenece simultáneamente a 3 asociaciones distintas, 52 forman parte de dos asociaciones y los restantes 177 sólo participan de una experiencia asociativa.


Variable Número Porcentaje

Total número de municipios en el país 262 Número de entidades asociativas 44 Número de municipios asociados 230 87% Municipios que están en una asociación 177 77% Municipios que están en dos asociaciones 52 22.6% Municipios que están en tres asociaciones 1 0.4%

Fuente: Elaboración propia con base en la información del “Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador” de Noviembre del 2004. (pp 113, 182 y 183) Como muestra el siguiente cuadro, la mayoría de instancias asociativas se denominan microregión, mancomunidad o asociación de municipios (aproximadamente el 91% de los casos).

Variable Número Porcentaje Número de Asociaciones por Tipo de Denominación Microregiones 22 50% Asociación de municipios y municipalidades 11 25% Asociación Conjunta Desarrollo Integral Ahuachapán 1 2,25% Comisión Binacional 2 4,50% Consejo de Alcaldes Área Metropolitana 1 2,25% Mancomunidades 7 16%

Fuente: Elaboración propia con base en la información del “Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador” de Noviembre del 2004. (pp 163). Por otro lado, el promedio de municipios por asociación es de unos 6 municipios8. Al respecto, el caso de menor membresía es el de la Microregión Oriente La Palma-San Ignacio con sólo dos municipios; mientras que la Asociación ACDA-Usulatan9 es la agrupación que reporta el mayor número de integrantes (23 municipios). El cuadro que se presenta a continuación, muestra que todas agrupaciones existentes fueron creadas en el transcurso de las ultimas dos décadas. Según fecha de instauración, la lista está encabezada en los primeros tres puestos por el Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador (1987), la Asociación Conjunta para el Desarrollo Integral “Ahuachapán en Marcha” (1988) y la Microregión Juayúa (1991). Sin embargo, el dato más significativo es que un 75 % de las instancias asociativas fueron constituidas en un período de 3 años; lo cual exhibe una progresión muy llamativa sobre el proceso de asociativismo intermunicipal en el país.

8 Ángela Zamora Rivas. Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador. FUNDE. Noviembre del 2004. Pp 164-165. 9 Asociación Consejo Departamental de Alcaldes, Usulután.


Variable Número Porcentaje

Año de creación de las distintas experiencias asociativas, agrupadas por rangos:

1987 1 2.25% 1988 a 1999 10 22.75% 2000 al 2003 33 75%

Fuente: Elaboración propia con base en la información del “Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador” de Noviembre del 2004. (Páginas 161-162) En cuanto al proceso de creación y formalización de las distintas agrupaciones, un 75% de las asociaciones cuenta con un acuerdo o acta de constitución aprobada por los respectivos Concejos Municipales. Mientras tanto, un 80% dispone de estatutos aprobados por dichos órganos directivos. l Por otro lado, casi la mitad de las agrupaciones (48%) han publicado sus estatutos en el Diario Oficial y han realizado los trámites legales para conseguir la personería jurídica. No obstante, la carencia de una personería jurídica formalizada en el resto de los casos, no ha limitado el desarrollo de sus labores. En este sentido, mediante la negociación política de COMURES y aprovechando ciertas reformas al Código Municipal, podría ser conveniente considerar si jurídicamente es necesario aclarar y facilitar la consecución de personería jurídica para estas agrupaciones de una forma mas automática sin toda la tramitación obligatoria10.

Variable Número Porcentaje Número de experiencias asociativas que cuentan con los siguientes instrumentos normativos:

Acuerdos o actas de constitución: 32 73% Con Estatutos 35 80% Personería Jurídica 21 48%

Fuente: Elaboración propia con base en la información del “Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador” de Noviembre del 2004. (pp 172-174) Respecto de los principales órganos de decisión de las asociaciones, en la mayoría de los casos, tanto la Asamblea como la Junta Directiva están integradas legalmente por Alcaldes/as y Concejales/as. En algunos casos, se invita a participar al personal técnico y a representantes de organizaciones sociales. Un aspecto pendiente de resolver es la sostenibilidad financiera de estas experiencias asociativas en El Salvador. Tan sólo un 33% cuenta con aportes propios, provenientes de sus municipios socios. Salvo en el caso de las asociaciones que gestionan un servicio con cobro de tasas, las demás dependen de las aportaciones puntuales de instituciones nacionales o internacionales. La insuficiencia financiera es un factor que desfavorece la sostenibilidad institucional de una mancomunidad, ya que la deja a merced de 10 Se plantea una posible reforma en el Código Municipal para que la personería jurídica pueda ser automática, como entidades de derecho público, y que sólo deban registrarse en el municipio sede y publicar los estatutos en un boletín de forma local o nacional, según la disponibilidad de recursos.


la dependencia de actores externos a la hora de negociar o gestionar recursos y; por lo tanto, dificulta el cumplimiento autónomo de los objetivos establecidos y las acciones previstas en un plan estratégico de desarrollo.

Variable Nº Porcentaje Número de experiencias asociativas que cuentan con ayuda económica proveniente de diversas fuentes

Aporte de cuota (finanzas) por parte de los municipios 15 33% Apoyo financiero externo (pasado y/o actual) 22 50%

Fuente: Elaboración propia con base en la información del “Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador” de Noviembre del 2004. (pp 179-180) De forma complementaria a la debilidad financiera de estas asociaciones, un 50% está respaldado por algún tipo de planificación, tan sólo un 20% cuenta con una sede para su oficina y sólo un 14% ha contratado personal técnico para trabajar en la microregión o mancomunidad.

Variable Número Porcentaje Plan de Desarrollo 22 50% Oficina sede 9 20% Personal técnico 7 14%

Fuente: Elaboración propia con base en la información del “Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador” de Noviembre del 2004. (pp 179-180) Por otro lado, se observa que los distintos tipos de asociaciones están integrados, en su mayoría, por las autoridades locales electas (Alcaldes/as y Concejales/as), en quienes recae la representatividad legal y la toma de decisiones. En algunos casos, aproximadamente el 25%, se invita a participar al personal técnico o a representantes de organizaciones sociales (Concejos de Desarrollo u ONG’s). La investigadora Ángela Zamora11 hace una diferenciación entre integrar y participar, señalando que “hablamos de participar, cuando los actores están involucrados en las instancias organizativas del agrupamiento, pero no tienen derecho legal a la pertenencia”. En la conformación de asociaciones de municipios, los Concejos Municipales son aquellos que legalmente, en el pleno, toman la decisión de asociarse o no. Y así, trabajar conjuntamente en algún fin común con otros municipios y generar economías de escala o mejoras en la prestación de un servicio o ejecución de una actividad administrativa-financiera. Según Zamora12, existen dos casos de cooperación intermunicipal donde quienes toman las decisiones son las y los representantes de organizaciones

11 Ángela Zamora Rivas. Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador. FUNDE, Noviembre del 2004. Pp 133. 12 Idem.


sociales; a saber, la Asociación Bahía de Jiquilisco y la Microregión Meangueraa-Torola-Jocoaitique.13

Características básicas de las mancomunidades

Iniciativa y liderazgo para la construcción de mancomunidades Según el Código Municipal, las distintas formas de asociación intermunicipal pueden conformarse para:

• Defender intereses comunes. • Prestar servicios públicos. • Realizar obras. • Aprovechar los recursos naturales. • Crear centros de información. • Otros fines determinados.

En un principio, la iniciativa de poner en marcha microregiones fue promovida por instancias del gobierno central, buscando una forma de unificar criterios territoriales y planificar actividades de inversión en el territorio, con el afán de evitar la atomización de municipios en el país. Algunas de esas microregiones no nacieron con la vocación de ser asociaciones de municipios o mancomunidades de forma voluntaria, o bien, con el fin de buscar soluciones a problemáticas comunes o por iniciativa de actores o autoridades locales, sino como un intento de promover un proceso de agrupamiento territorial que favoreciera el trabajo de las distintas instancias del ejecutivo en el territorio. Con el respaldo de entidades nacionales, algunas experiencias lograron un mayor apoyo de los gobiernos municipales para la ejecución de acciones de educación y salud, y la planificación y ejecución de proyectos de desarrollo. Esto significó un importante avance en la materia. Además, los movimientos asociativos de municipios en El Salvador han recibido un acompañamiento primordial por parte de las distintas Organizaciones de la Sociedad Civil y de las Agencias de Cooperación, las cuales han reconocido en las mancomunidades o microregiones un espacio adecuado para promover el desarrollo local, la planificación estratégica participativa del territorio y la prestación de servicios de mayor calidad para la ciudadanía. Por otra parte, algunos expertos señalan la posible influencia negativa de los agentes externos en la conformación de figuras de asociacionismo intermunicipal, ya que no permiten a los verdaderos actores del proceso asumir su responsabilidad y apropiarse de la iniciativa desde un inicio. Esto puede conducir, posteriormente, a la desaparición de la entidad o la necesidad

13 Se trata de asociaciones que deben diferenciarse de las mancomunidades de municipios, por el tipo de órganos de decisión.


de una transformación profunda debido a la falta de contenido, visión y sentido de pertenencia por parte de los propios actores locales. De todas formas, después de unos años, habría que valorar si esas iniciativas, nacidas de una idea endógena o exógena, han podido ser viables o consolidarse como mancomunidades o microregiones con objetivos claros, un pertinente sistema de decisiones por parte de las autoridades locales, una planificación estratégica bien concebida y participativa, una unidad técnica que apoye la gestión y una mínima suficiencia financiera que les permita la sostenibilidad institucional requerida para cumplir con lo establecido en sus estatutos. De todas formas, se percibe, cada vez más, una mayor sensibilización, conciencia y voluntad política por parte de las autoridades locales y los Concejos Municipales, para impulsar procesos (más estructurados y fundamentados) tendientes a la creación o consolidación de distintas formas de cooperación intermunicipal. En esa línea, el papel de COMURES es fundamental para incentivar y estimular la constitución de asociaciones de municipios que permitan un manejo eficiente de los servicios públicos y procuren una mejor manera de enfrentar problemas comunes a distintos municipios; incorporando una nueva visión de la gestión del territorio y de las economías de escala en aspectos administrativos, técnicos y económicos para el ámbito público local.

Intereses en la conformación de las mancomunidades Los principales fines y motivos de los municipios para asociarse son los siguientes: Fines:

• Mejorar la gestión ambiental y el aprovechamiento de los recursos naturales existentes.

• Hacer más eficiente la prestación de servicios públicos, principalmente agua potable y manejo de residuos sólidos.

• Promover el desarrollo integral o el desarrollo económico local en los municipios asociados.

Motivos:

• Aumentar el flujo de inversión y de recursos financieros hacia el territorio y los municipios.

• Generar economías de escala en la planificación y gestión de servicios. • Brindar una solución conjunta y solidaria de problemas y necesidades

comunes.


• Lograr un mayor apoyo y financiación de proyectos de desarrollo por parte de organismos financieros y de cooperación, nacionales e internacionales.

• Unificar criterios, capacidades, políticas y objetivos para la gestión del territorio, el fortalecimiento municipal y el desarrollo local.

• Articular y promover la planificación y el desarrollo económico local. • Procurar la especialización del trabajo como garantía de una mejor

prestación de los servicios municipales y, consecuentemente, del fortalecimiento de los municipios mancomunados.

• Optimizar la profesionalización de los recursos humanos y técnicos de los municipios.

Autonomía en la toma de decisiones El marco legal salvadoreño establece que las asociaciones de municipios tienen la capacidad de ejecutar las competencias y fines para las que han sido creadas y que los distintos municipios que las conforman les han delegado, entre otras responsabilidades, la gestión de agua potable, la gestión ambiental, y la gestión de proyectos. Por ello, las mancomunidades deben tomar las decisiones que les corresponden y rendir cuentas a los respectivos Concejos Municipales de cada municipio integrante de la iniciativa. En El Salvador, las mancomunidades y microregiones están mostrando una madurez en la toma de decisiones, tanto si son conformadas por autoridades de un mismo partido político como en los casos de participación multipartidista. Y aunque ha habido buenas y malas experiencias en ambas situaciones este espacio intermunicipal ofrece una nueva forma de gobernar y tomar decisiones con base en una plataforma asociativa pluralista; contraria a la de aquellos Concejos Municipales que no respetan el principio democrático de las mayorías y minorías representadas de forma proporcional en el gobierno municipal, dando lugar a órganos que excluyen a la oposición partidista, aunque el partido vencedor haya ganado por un solo voto. A propósito, las asociaciones de municipios respetan la autonomía municipal y amplían la capacidad de tomar decisiones que les delegan los Concejos Municipales de cada municipio. Los distintos órganos de decisión de una mancomunidad, la Asamblea General o la Junta Directiva, deben procurar decisiones pertinentes y oportunas en función de los objetivos plasmados en sus estatutos y las prioridades definidas en su plan estratégico territorial. Por lo general, las asociaciones suelen disponer de dos órganos claves de toma de decisiones: la Asamblea General y la Junta Directiva (aunque podrían emplearse otras denominaciones). Los municipios unidos voluntariamente tienen derecho a voz y a un voto por municipio, independientemente de su tamaño, población o capacidad presupuestaria. Con ello, se manifiesta un


primer criterio de solidaridad dado que, en principio, un municipio pequeño tiene el mismo peso en la toma de decisiones que un municipio mediano o grande. La Asamblea General se constituye como la máxima autoridad de la asociación de municipios, encargada de aprobar el marco jurídico y establecer el rumbo estratégico de la entidad Puede estar constituida por todos o una parte de los/as miembros de los respectivos Concejos Municipales de cada municipio que la conforman. Sin confundir la participación con el ejercicio del gobierno, con base en una representación legal otorgada por elecciones democráticas, sería conveniente que en estas Asambleas, como es el caso de algunas asociaciones, incorporen la participación de actores sociales con derecho a voz. Por su parte, a Junta Directiva es elegida en el seno de la Asamblea como el órgano encargado de las acciones directivas y administrativas de la asociación de municipios, así como de la puesta en marcha de los planes establecidos y la supervisión para el manejo eficiente de los recursos disponibles. Normalmente, siempre cuenta con la participación de, por lo menos, un miembro representativo de cada uno de los municipios socios de la microregión o mancomunidad.

Misión y objetivos de las mancomunidades Podría afirmarse que las asociaciones de municipios, microregiones o mancomunidades se conforman en torno a intereses comunes y para resolver problemas que las afectan por igual. Sin embargo, se observan casos en que las asociaciones son creadas sin el amparo de una adecuada sensibilización sobre el tema y ajenas a un planeamiento estratégico que sustente su razón de ser y sus objetivos organizacionales; o bien, nacen confiadas en la inocente percepción de que las fuentes de inversión se multiplicarán como por arte de magia y los fondos de la cooperación, de los ingresos tributarios y de otras fuentes nacionales llegarán de forma inmediata y generosa. Asimismo, pareciera que no se reflexiona suficiente sobre cómo se llevará a cabo la gestión y administración técnica de esta asociación intermunicipal y, en muchos casos, no existe una responsabilidad plena que garantice la sostenibilidad financiera requerida para cumplir con los objetivos establecidos. A propósito, pueden encontrarse distintas experiencias que se han propuesto muchos objetivos, o bien, se han planteado fines muy amplios que podrían dificultar el proceso de consolidación y sostenibilidad institucional. Por ejemplo, la Microregión El Bálsamo, a pesar de que es una mancomunidad que nació como resultado de un proceso de sensibilización, reflexión y


acompañamiento técnico, contempla más de doce fines en sus estatutos. De esta manera, su marco normativo le atribuye las siguientes acciones14: • Realizar obras, prestar servicios. • Promover alianzas estratégicas. • Gestionar recursos financieros. • Facilitar el intercambio de experiencias. • Establecer mecanismos de transparencia, desvincularse de posiciones

partidistas. • Promover el desarrollo integral autosostenible de los municipios para

mejorar la calidad de vida de las personas. • Planificar y ejecutar políticas, estrategias y acciones para fomentar la

participación, la cultura, el deporte, la protección del ambiente, el ordenamiento territorial, la gestión de riesgos, entre otros fines.

En este sentido, las asociaciones de municipios tienen el reto de establecer objetivos y fines acordes con sus necesidades, las demandas de los municipios y sus posibilidades reales de cumplimiento de dichos objetivos comunes. Así, se evitará trasladar a las microregiones la misma problemática que padecen actualmente los municipios como consecuencia de sus propias debilidades de organización, administración y financiamiento: la cual, no necesariamente, debe solucionarse en un nivel intermunicipal (a pesar de las amplias potencialidades de gestión del desarrollo y generación de economías de escala que presentan estas nuevas entidades locales).

Sistemas de información entre miembros y con la comunidad Normalmente, las asociaciones de municipios deben establecer en sus estatutos los mecanismos de fiscalización, auditoría y rendición de cuentas que garanticen la transparencia y gestión eficiente de su labor; tanto hacia los municipios socios como hacia los/as ciudadanos/as usuarios/as de los servicios prestados. Lo anterior, debido a que las Asociaciones reciben fondos del presupuesto municipal de sus asociados (aprobados por los Concejos Municipales) o de las tasas percibidas por la prestación de servicios. Además, el manejo de fondos públicos (provenientes de los municipios) exige el acatamiento de los parámetros de gestión pública y de transparencia contemplados en el marco jurídico y normativo del país. Por ejemplo, en la Microregión de Juayua fue creada una empresa microregional para el servicio de agua potable, donde se ha incorporado la participación de dos representantes de los usuarios del servicio por cada municipio beneficiado con la nueva empresa. Esto le da “un giro a la forma de prestar el servicio y le permite a la comunidad fiscalizar y participar directamente en la gestión del mismo.”15

14 Manual para construir y organizar una Microregión: sistematización de las experiencias y desafíos en la construcción de microregiones en El Salvador. CECADE-Microregión El Bálsamo. Junio 2003. 15 Entrevista a Douglas Mendoza, representante de la ciudadanía para la Microregión de Juayúa. 14 de Noviembre del 2005.


De igual forma, la Microregión de El Bálsamo posibilita la participación con voz pero sin voto en la Asamblea General de la asociación a los miembros de un Consejo de Desarrollo Intermunicipal y a los miembros de 4 Asociaciones de Desarrollo Comunitario (ADESCOS) de cada municipio. Por lo general, la participación de las organizaciones sociales y no gubernamentales en los procesos asociativos intermunicipales se hace mediante los Concejos de Desarrollo Local Municipal, con un carácter consultivo e informativo. Por lo tanto, es necesario cualificar más el peso de esa “voz ciudadana” en estas asociaciones, de forma que sea mas efectiva y permita una participación mas plena, un mayor acceso a la información y un rol de acompañamiento más activo. De todas formas, se considera oportuno y recomendable que las distintas experiencias asociativas establezcan sistemas de información y mecanismos de comunicación y divulgación para dar a conocer sus actividades, los logros alcanzados y los recursos invertidos en la ejecución de planes, prestación de servicios y gestión de proyectos; entre otras acciones.

Cooperación de las mancomunidades con otros actores de la comunidad Las mancomunidades y microregiones se destacan por ser entidades territoriales y de gestión local con una amplia apertura a la articulación con otros actores estratégicos presentes en el territorio: sociales, públicos y privados. Esta tendencia responde a la nueva línea de reestructuración del Estado con base en un enfoque más territorial (no sólo sectorial) y a una visión multidimensional del desarrollo local (ambiental, social, cultural, económica y política). En esa coyuntura, la generación de alianzas estratégicas, el estímulo de espacios participativos para el diálogo y el consenso, la planificación estratégica del territorio y la promoción del desarrollo económico local son acciones claves que las nuevas asociaciones de municipios estarán “obligadas” a considerar dentro de sus objetivos. A propósito, cabe mencionar el caso reciente de la Asociación de Municipios del Valle de San Andrés (AMUVASAN), donde las autoridades locales generan una dinámica muy interesante de coordinación y trabajo estratégico entre actores públicos, sociales y empresariales de la región en torno a la elaboración de un Plan Estratégico de Ordenamiento Territorial.


Relaciones de las mancomunidades con el gobierno central y COMURES El proceso asociativo en El Salvador ha tenido un significativo acompañamiento por parte de COMURES, dentro de sus limitaciones y posibilidades. La relación de COMURES con las asociaciones intermunicipales se traduce en apoyo y asistencia con base en un diagnóstico de necesidades y demandas. Las principales acciones realizadas son: acompañamiento y coordinación en la negociación ante instituciones de distinta índole; asistencia técnica y legal; apoyo a la gestión de recursos financieros; apoyo a la capacitación durante el proceso; y favorecimiento del intercambio de experiencias y de conocimientos mediante encuentros y talleres nacionales e internacionales, pasantías y sistematización de casos. Con las distintas dependencias del gobierno central, Ministerios, Organismos Autónomos y Fondos de Inversión Social, la relación se ha concretado en acciones de apoyo técnico y capacitación en distintas áreas. Además, puede afirmarse que en los últimos años ha habido un mayor reconocimiento de las figuras de mancomunidades y microregiones por parte de las entidades gubernamentales, las agencias de cooperación y financiación y de las Organizaciones No Gubernamentales. El criterio asociativo intermunicipal se ha posicionado como un factor clave a la hora de establecer prioridades de asistencia técnica, capacitación o financiamiento hacia el territorio, los municipios o los procesos de desarrollo local.

Desarrollo legal y normativo de las mancomunidades

Acuerdos, Acta de Constitución y Personería Jurídica El artículo 30 del Código Municipal señala que los Concejos Municipales, como representantes del municipio, tienen la potestad de emitir acuerdos para asociarse o para cooperar con otros municipios en busca de soluciones conjuntas a problemas o necesidades comunes:

• Acuerdos de creación de entidades municipales descentralizadas (numeral 10);

• Acuerdos de cooperación con otros municipios o instituciones (numeral 11);

• Acuerdos para la constitución de sociedades (numeral 12) y; • Acuerdos para creación de fundaciones, asociaciones, empresas

municipales y otras (numeral 13).


No obstante, según datos proporcionados por Ángela Zamora16, sólo un 73% de los distintos tipos de asociaciones intermunicipales (32 de 44 casos) cuenta con un acuerdo o acta de constitución, como punto de partida de la legalización del proceso asociativo. Mientras tanto, un 80% de las asociaciones tienen estatutos (35) y tan sólo un 48% tienen personería jurídica (21). Por lo tanto, podría deducirse que el resto de las iniciativas asociativas funcionan de hecho sin dificultad, o bien, sólo se han constituido a nivel de nombre o por buena voluntad; sin contenido legal normativo, ni una visión estratégica para la acción.

Estatutos y reglamentos internos Para la elaboración de los estatutos de los entes descentralizados creados por uno o varios municipios, el artículo 15 del Código Municipal considera los siguientes parámetros (pueden aplicarse como referencia para el caso de la asociación de municipios):

a) El nombre, objeto y domicilio de la entidad constituida. b) Los fines para los que ha sido creada. c) El tiempo de vigencia. d) Los aportes a que se obligan los municipios miembros. e) La composición de su organismo directivo, la forma de designarlo, sus

facultades y responsabilidades. f) El procedimiento para reformar o disolver la entidad y la manera de

resolver las divergencias que puedan surgir, en relación con su gestión y sus bienes.

g) La determinación del control fiscal de la entidad por parte de los municipios fundadores y la Corte de Cuentas de la República.

Los estatutos son un requisito esencial en la constitución de mancomunidades y microregiones para establecer el marco legal, normativo y regulador que ampare su actuación. Es importante que los estatutos sean definidos con tiempo y responsabilidad, de modo que todos los municipios socios participen y definan con claridad las reglas que, posteriormente, regirán la organización, el funcionamiento y la forma de trabajo de la asociación. Entre otros aspectos, los estatutos deben contemplar la naturaleza pública, el objetivo, los fines comunes de acción y las responsabilidades; la forma democrática para la toma de decisiones; el método para consultar y dar participación a la ciudadanía en la mancomunidad; la necesidad de disponer de un equipo técnico seleccionado por concurso; la suficiencia y sostenibilidad financiera que permita tener un presupuesto mínimo de ejecución en función de la planificación estratégica y los mecanismos para el control y auditoría de la mancomunidad. 16 Ángela Zamora Rivas. Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador. FUNDE. Noviembre del 2004. Pp. 172-174.


Es importante destacar que el proceso asociativo en El Salvador abre una dinámica de toma de decisiones pluralista, multipartidaria y de consenso en los casos que interactúan Concejos Municipales pertenecientes a distintos partidos (lo cual no se da todavía en los gobiernos municipales, donde no existe la oposición). Para la definición de estos estatutos, se recomienda llevar a cabo un proceso adecuado de sensibilización y capacitación que le permita a las autoridades locales, el personal técnico y demás agentes, tener un espacio para el dialogo, el debate y el consenso de los objetivos y la razón de ser de una mancomunidad. Lo anterior, es importante dejarlo plasmado en los estatutos junto al compromiso y las responsabilidades políticas, solidarias, sociales y económicas que se están asumiendo con la creación de esta entidad. Curiosamente, y a pesar de la importancia señalada, un 80% de las mancomunidades o microregiones de El Salvador (35 de 44 asociaciones) cuentan con estatutos establecidos y aprobados por los distintos Concejos17. Ese porcentaje revela la necesidad de formalizar el proceso de asociativismo intermunicipal, dado que los estatutos son un reflejo del compromiso político y económico con la institución, donde se reflejan las reglas del juego, los objetivos, las formas de trabajo y los resultados pretendidos. Por su parte, el reglamento interno es un instrumento que depende jurídicamente de los estatutos aprobados para la mancomunidad o microregión, y de lo normado en la Constitución de la República, el Código Municipal y otras leyes de la República. El objetivo de un reglamento es regular y desarrollar las disposiciones establecidas en los estatutos de la asociación o mancomunidad y normar su funcionamiento institucional18. El reglamento es una herramienta importante para desarrollar los estatutos y evitar que sean una camisa de fuerza, que luego pueda complicar la evolución futura de la forma de organización y funcionamiento de la mancomunidad o microregión. Por ejemplo, es más conveniente establecer las cantidades o porcentajes de la cuota que debe aportar cada municipio a la asociación para que, en un futuro, pueda ser más fácil realizar un ajuste de la misma, si fuera necesario. Vale recalcar que el marco legal salvadoreño permite y favorece diversas formas de cooperación intermunicipal para mejorar la eficiencia en la gestión de obras, servicios públicos y otros fines determinados por los municipios asociados (asociaciones, fundaciones, convenios de cooperación, sociedades, entre otros). En este sentido, podría ser oportuno que COMURES promoviera y liderara un debate sobre el estado de situación de las mancomunidades y microregiones (debilidades y fortalezas) y pudiera generar la necesidad, pertinencia y oportunidad de una propuesta de análisis y readecuación del 17 Ángela Zamora Rivas, Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador: FUNDE. Noviembre del 2004. Pág. 130. 18 Ver “Manual para construir y organizar una Microregión: sistematización de las experiencias y desafíos en la construcción de microregiones en El Salvador”. CECADE y Microregión El Bálsamo. Junio 2003. Pág. 61.


marco legal (Por ejemplo, aclarar algunos aspectos que definan la naturaleza pública de las mancomunidades o microregiones, su objeto, la forma en que pueden participar las organizaciones sociales en las distintas formas de cooperación, el modelo de financiamiento y sostenibilidad de las Asociaciones, la facilidad para obtener una personería jurídica; entre otros aspectos).

Capacidad técnica y administrativa de las mancomunidades Uno de los pasos metodológicos claves en el proceso de creación y consolidación de instancias asociativas intermunicipales, es la generación de una capacidad técnica y administrativa que gestione y opere (mediante planes y presupuestos) los lineamientos estratégicos establecidos por los órganos de decisión y conducción Sin embargo, en el caso salvadoreño, se observa que la capacidad técnica y administrativa de las instancias asociativas intermunicipales es aún muy limitada, desde la perspectiva de la sostenibilidad técnica (capacidad instalada apropiada a la organización y financiada con recursos propios). Como muestra, solo 7 de las 44 experiencias asociativas contaban con una unidad técnica a finales del 200419. Este factor sugiere que el resto de experiencias sólo están desarrollando actividades de negociación y gestión de proyectos y recursos que serían administrados por los municipios, sin requerir de una estructura técnica intermunicipal; o bien, que dependen de unidades técnicas de organizaciones externas que les apoyan, o de la estructura técnica de un municipio en particular. Dicha situación podría ocasionar debilidad en el proceso de fortalecimiento institucional asociativo. Cuando la capacidad técnica de las asociaciones intermunicipales está vinculada al apoyo externo del que disponen, pueden suscitarse dos situaciones. Por un lado, ese nexo le permite generar procesos complejos y rápidos mediante el establecimiento de unidades técnicas de apoyo vinculadas a la gestión o ejecución de un proyecto de desarrollo en la microregión o mancomunidad. También, puede ser un proceso que se revierte en su contra si esta unidad profesional no se ha ajustado a las potencialidades reales de crecimiento y apropiación de la mancomunidad; por lo tanto, una vez que concluye el proyecto externo y se retira la mayoría del personal, muchos de los métodos, procedimientos y herramientas utilizados dejan de funcionar debido a la falta de capacidad técnica instalada para darle seguimiento. El establecimiento de unidades técnicas y profesionales de ámbito intermunicipal, con una persona o un equipo local que gerencia ideas, planes y recursos, aumenta la capacidad instalada y la potencialidad de lograr avances en el cumplimiento de sus objetivos y sus fines.

19 Ángela Zamora Rivas. Idem. Pág. 180.


Estas unidades técnicas intermunicipales se vinculan directamente a la Junta Directiva, la cual realiza su labor de conducción estratégica y política. Deben ser equipos de asesores técnicos profesionales, seleccionados por concurso público y con base en criterios técnicos y de capacidad, que gestionen y operativicen los objetivos y planes de la asociación. A continuación se detallan algunos aspectos que deben considerarse en el análisis de la profesionalidad de los equipos técnicos de las microregiones y mancomunidades:

• La forma en que se hace la selección y gestión de recursos humanos para estas unidades técnicas intermunicipales.

• El nivel de desempeño y el nivel profesional de estos equipos; así como su especialización vinculada a las distintas áreas de acción o líneas estratégicas de la asociación.

• Los sistemas de formación y capacitación a los que tienen acceso. • La permanencia en el puesto, particularmente tras un cambio electoral

de los equipos de gobierno local en los municipios. • La generación de redes técnicas de asistencia y cooperación horizontal

entre los equipos intermunicipales y los equipos municipales de cada municipio asociado o entre distintas mancomunidades.

Planificación y ejecución de programas por parte de las mancomunidades Según Ángela Zamora20, la mitad de las experiencias asociativas en El Salvador cuentan con algún tipo de planificación. Al respecto, indica que 16 cuentan con planes de desarrollo y otras 5 han desarrollado planes de ordenamiento del territorio, siendo las áreas de proyectos de infraestructura y generación de desarrollo económico, las que tienen más peso en el contenido de estos planes. A la falta de capacidad técnica instalada, la debilidad de financiamiento y la dispersión en los objetivos, se añade la falta de visión, conocimiento y planificación estratégica de las experiencias asociativas sobre su territorio y sus recursos y potencialidades. Esto se traduce en una debilidad tanto en la gestión de recursos de financiamiento como en el establecimiento de prioridades de inversión y desarrollo. Es importante señalar que sin una planificación participativa adecuada, se pierden oportunidades de generar alianzas estratégicas con otros actores públicos y privados claves.

La eficiencia en la gestión mancomunada Si bien, no existe una herramienta definida de medición de eficiencia, se han podido observar vacíos en diversos aspectos de conducción estratégica de algunas mancomunidades y microregiones: falta de visión y planificación 20 Ibid. Pp. 135 y 179.


estratégica; débil capacidad técnica y operativa de las asociaciones (un mínimo porcentaje de las asociaciones cuentan con unidad técnica intermunicipal); insostenibilidad financiera y falta de constancia en las aportaciones puntuales de las cuotas de los municipios socios; y marco normativo en proceso de consolidación. A propósito, sería conveniente establecer un proceso de análisis permanente (con indicadores y parámetros validados entre los distintos actores) que permitiera valorar la situación actual de las asociaciones intermunicipales en El Salvador y medir la eficiencia en la gestión, la capacidad de cumplimiento de los objetivos contemplados en sus estatutos y los alcances obtenidos en función de los recursos disponibles. COMURES21 podría incentivar y articular el diseño y puesta en marcha de dicha herramienta, con el apoyo de los actores de la cooperación y las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que respaldan y acompañan procesos asociativos en el país. En definitiva, las principales áreas que correspondería medir con el fin de valorar esta eficiencia, son aquellas que muestran mayores necesidades de fortalecimiento y asesoría: capacidad de gestión y de planificación; financiamiento, equipamiento y logística; capacidad técnica y profesional propia e instalada; gestión del ciclo de proyectos y diseño de un sistema de indicadores de seguimiento y evaluación del impacto; líneas de capacitación y formación aplicada al proceso de cooperación intermunicipal; entre otros aspectos.

Sostenibilidad y suficiencia financiera de las mancomunidades Idealmente, la disponibilidad de fondos propios de las asociaciones intermunicipales debería ser proporcional a la voluntad y la responsabilidad política de los municipios socios (reflejada en los objetivos y planes establecidos para la mancomunidad o microregión). Es decir, que cuanto más pretencioso sea el pensamiento estratégico o la visión de futuro trazada por las autoridades políticas o decisorias, mayor tendría que ser el aporte presupuestario asignado para cumplir con los objetivos y los planes. Sin embargo, la insuficiencia financiera es una de las debilidades más frecuente del proceso de asociacionismo intermunicipal, el cual, en el fondo, no deja de ser un reflejo paralelo a los problemas y las dificultades del modelo de financiamiento local actual en el país. En el siguiente cuadro, puede observarse que sólo la tercera parte de las iniciativas asociativas han realizado aportes o tienen establecida una cuota

21 Por su naturaleza representativa, sería la instancia que podría aglutinar la sistematización y publicación de guías orientadoras para el fortalecimiento de la cooperación intermunicipal en el país (con el respaldo económico y técnico de otras entidades interesadas).


para contribuir al costo de operación, gestión y financiamiento de la asociación. Por otro lado, al menos la mitad de estas asociaciones ha recibido fondos o apoyo de actores externos, ya sea para su creación y puesta en marcha, para fortalecer su capacidad técnica y de funcionamiento o para la gestión de proyectos.

Variable Número Porcentaje Número de experiencias asociativas que cuentan con: Aporte de cuota (finanzas) por parte de los municipios 15 33% Tienen o han tenido apoyo financiero externo 22 50%

Fuente: Elaboración propia con base en la información del “Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador” de Noviembre del 2004. (Pp 179-180) Se muestra que las asociaciones no tienen suficiencia financiera que les permita consolidarse como actores claves de cooperación intermunicipal y de generación de economías de escala. No existe una línea de financiamiento proveniente del presupuesto de la Republica, ni de las instancias nacionales y tampoco hay constancia en la aportación municipal (indispensable para operar y funcionar mínimamente). Por otro lado, las líneas de financiamiento externo que puedan formalizarse con base en las necesidades o capacidades de gestión propia, no deben ser la principal ni la única opción. Lo anterior porque se generaría dependencia de un tipo de fondos, no estructural, que normalmente están condicionados o dirigidos a financiar procesos coyunturales de fortalecimiento institucional, generación de capacidades locales, gestión del territorio e inversión en demandas de servicios; entre otros aspectos. No obstante, hay que destacar los esfuerzos de aquellas asociaciones que han establecido el financiamiento de una mínima capacidad operativa y de gestión (oficinas y equipo técnico) con sus propios recursos como, por ejemplo, la Mancomunidad de los Izalcos y la Microregión del Pacifico-Sonsonate22. Además, cabe destacar que a pesar de que hay indicadores de gestión del servicio de agua potable que podrían mejorarse, la Microregión de Juayúa23 puede sufragar los gastos de operación y mantenimiento de la unidad técnica requerida con las tasas que cobran a los usuarios del servicio. Este es un indicativo de que las mancomunidades y microregiones pueden y deben tener capacidad de generar economías de escala, ahorro y capacidad de autofinanciación de un servicio público básico. Las asociaciones intermunicipales deberán hacer un gran esfuerzo por aumentar y diversificar sus fuentes de recursos propios, los cuales no sólo financien su capacidad de funcionamiento y gestión; sino que, también, garanticen la disponibilidad de fondos de inversión en desarrollo (según lo

22 Sistematización de experiencias asociativas en el libro: Asociación de municipios y construcción regional para el desarrollo” PNUD-FUNDE. Enero 2004. Pág. 51. 23 Entrevista a Adán Estrada, Gerente General de la Empresa Microregional de Agua, de la Microregión de Juayúa. 14 de Noviembre del 2005.


establecido en los estatutos y planes estratégicos de desarrollo y e inversión en el territorio. Si bien el trabajo asociado figura como una potencialidad para atraer más recursos de financiación externa (mediante una buena dinámica de gestión de planes y proyectos ante organismos gubernamentales, agencias de cooperación y de entidades de préstamo) esa no debe ser la única razón ni la principal vía para lograr la suficiencia financiera en este nivel intermunicipal. En este sentido, las entidades asociativas deben idear una estrategia de viabilidad y de generación de recursos propios que les permita garantizar la organización y el funcionamiento eficiente de su asociación, mancomunidad o microregión. Sobre el particular, es importante empezar a medir y observar las siguientes variables de desempeño y desarrollo institucional de las asociaciones, microregiones y mancomunidades:

• La capacidad de generar recursos propios. • La capacidad de gestionar o atraer líneas de financiamiento externo de

organismos nacionales, Organizaciones No Gubernamentales, organismos de cooperación u organismos de financiación privada.

• La capacidad de vincular y racionalizar dichos fondos a los planes de inversión establecidos para el ámbito intermunicipal, con base en las prioridades establecidas en planes estratégicos territoriales participativos.

• La gestión sostenible de los servicios prestados por estas instancias asociativas.

• La articulación de alianzas estratégicas y de procesos políticos de concertación que incentiven la colaboración y la inversión y movilización de recursos de actores públicos, privados y sociales en la implementación de planes de desarrollo local.

• La incorporación de otras acciones innovadoras que les permitan generar recursos suficientes para desarrollar su labor pública.

La apertura de espacios de participación social en los procesos asociativos Las mancomunidades y las microregiones están incorporando los conceptos de transparencia y participación social en sus mecanismos de toma de decisiones y de gestión, partiendo del supuesto de que a mayor participación social se obtendrá mayor transparencia en este ámbito intermunicipal de gestión pública. Por un lado, algunos expertos consultados señalan la importancia de sumar, mediante procesos participativos de planificación, las distintas voces e intereses sociales y privados; de modo que se logren procesos de desarrollo local mas articulados, equilibrados e integrados. Una de las problemáticas en torno a la construcción de procesos microregionales o asociativos es que, en


varias ocasiones, nacen inducidos por iniciativas externas, fuera de lo local, donde la población no se percata de la situación. Por ello, se considera que debe aumentarse el grado de participación social para darle más solidez y continuidad al proceso asociativo. Como ventajas de una buena inversión en planificación participativa y organización social, tanto a nivel municipal como a nivel intermunicipal, pueden mencionarse las siguientes: potenciación de la gobernabilidad democrática, la participación, la capacidad de concertación y de diálogo en torno al desarrollo de un territorio; la estimulación de liderazgos; y el mayor acceso a la información del territorio y las prioridades de actuación, entre otras. Aún hay un largo camino que recorrer en la apertura de espacios de participación en las microregiones o mancomunidades, el cual parte de la propia definición del tipo de participación deseada con base en la organización social y el grado de institucionalización de los espacios de participación en cada uno de los municipios socios, donde tendrá que incentivarse un proceso de toma de decisiones y de actuación con ética y responsabilidad, para evitar que estos espacios se desvirtúen y que, realmente, las personas y las organizaciones puedan sentirse parte, participar y apropiarse de los procesos. No obstante, existen casos en que los representantes de organizaciones sociales o de la sociedad civil (quienes acompañan o quieren fortalecer los procesos) participan con voz y voto dentro de procesos asociativos. Esto genera cierta ambigüedad dado que, legalmente, una asociación está integrada por municipios y los representantes legales son los Concejos Municipales electos. En ese sentido, el proceso participativo va más allá de participar, de ser un órgano consultivo de las mancomunidades y de incidir en la gestión pública; más bien, se convierte en juez y parte integrándose en la toma de decisiones y en la forma de organización para gobernar la microregión24. En estos casos de cogestión, podrían resultar apropiadas otras figuras legales contempladas en el Código Municipal como la empresa, la sociedad o la fundación de desarrollo. Las estrategias de apoyo de agencias de cooperación internacional Las asociaciones intermunicipales han logrado posicionarse como actores territoriales que respaldan la capacidad de gestión de los municipios. Al respecto, las agencias de cooperación y financiación han empezado a introducir los criterios de cooperación intermunicipal, gestión mancomunada de servicios y generación de economías de escala en sus proyectos dirigidos al fortalecimiento institucional municipal, el desarrollo local y otros vinculados a 24 Podrían observarse los casos de la Mancomunidad Microregional Menaguera-Torola-jocoaitique, la Asociación Bahía de Jiquilisco (donde las decisiones son tomadas por los representantes de organizaciones), la Mancomunidad La Montañona o la Microregión Norte de Morazán (donde las ONGs cuentan con voz y voto). Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador. FUNDE. Noviembre 2004. Pp.132 y133.


la gestión local. Por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con ciertas líneas de financiamiento con el FISDL, establece el trabajo mediante instancias asociativas. La mayoría de ofertas que tienen las Agencias de Cooperación Internacional para fortalecer los procesos de microregiones y de mancomunidades incluyen líneas de acción dirigidas al fortalecimiento institucional (asistencia técnica, capacitación y financiamiento) y al desarrollo local (financiamiento y gestión de proyectos de infraestructuras de servicios o de desarrollo económico/social local). USAID, tras varios años de apostar al fortalecimiento de capacidades para la gestión municipal, está reorientando su trabajo hacia las temáticas de Gobernabilidad Democrática, Justicia y Transparencia. Asimismo, le est´pa dando seguimiento a las acciones realizadas mediante la Comisión Nacional para el Desarrollo Local (CONADEL). El proyecto PROMUDE-GTZ25 considera que la gestión asociada del territorio genera valor agregado y economías de escala y, al mismo tiempo, aumenta la potencialidad de sostenibilidad de las acciones. Es interesante valorar el trabajo de la AECI26 en el departamento de Ahuachapan donde, siguiendo un criterio de pobreza, se espera desarrollar el fortalecimiento institucional con base en la demanda de los municipios. Para ello, se financiaría a las Unidades Técnicas Intermunicipales (UTI) de las mancomunidades para que generen su propia capacidad técnica, con la intención de que sea sostenible en un par de años para ejecutar fondos y gestionar proyectos vinculados al desarrollo local; complementado con apoyo a auditoriÍa social y participación. Obstáculos, riesgos y debilidades del proceso asociativo intermunicipal

Principales debilidades • Poco conocimiento y escasa participación de la población en los procesos

de conformación de microregiones o mancomunidades. • Discontinuados y bajos recursos financieros, propios y externos. • Poca capacidad técnica instalada en Unidades Técnicas Intermunicipales.

Su contratación no cumple con todos los requisitos de selección por concurso y no se han generado redes de cooperación y coordinación horizontal con los equipos técnicos municipales.

25 Entrevista a Jaime Hidrovo-Castillo, Asesor Técnico del Programa Asistencia en Fomento Municipal y Descentralización (PROMUDE) de la GTZ (Agencia de Cooperación de Alemania). 16 de Noviembre del 2005. 26 Entrevista a Juan Ignacio Pita, Coordinador General de la Agencia Española de Cooperación Internacional, AECI en El Salvador. 16 de noviembre del 2005.


• Falta de visión y de planificación estratégica. Esto desfavorece la actuación consistente y la inversión con un norte determinado.

• Carencia de parámetros e indicadores de medición, desempeño, seguimiento y evaluación del proceso asociativo intermunicipal.

• Desinterés por asumir el principio de solidaridad intermunicipal con todas sus consecuencias. El mismo sólo ha sido relevante y significativo al momento de establecer las asociaciones de cooperación entre municipios.

• Permanencia de un marco legal y normativo insuficiente o limitante (por ejemplo, inscripción costosa, personerías jurídicas no reconocidas o inscritas como organización civil, reparos de la Corte de Cuentas; entre otros).

• Ausencia de procesos de comunicación institucional sobre la microregión o mancomunidad.

• Débil capacidad administrativa, presupuestaria, logística y operativa de las entidades microregionales o mancomunadas.

Principales riesgos • Cultura política de antagonismo, “fanatismo” y oposición desmedida, que

desfavorece los procesos de consenso y trabajo asociado. • Influencia de actores externos que generan dependencia y restan

apropiación y seguimiento del proceso asociativo por parte de las autoridades y actores locales.

• Apoyo politizado o condicionado a intereses partidarios o coyunturales del gobierno de turno.

• Baja profesionalización y formación del personal municipal que afecta la coordinación con los procesos microregionales.

• Procesos asociativos excesivamente vinculados a una visión cortoplacista o a la gestión de proyectos de corto plazo, no a la generación de procesos de desarrollo de largo plazo.

• Cambios de gobierno que debilitan procesos de transición (el proceso electoral es cada tres años).

• Incapacidad y/o desinterés por generar líneas de sostenibilidad financiera y técnica en los procesos asociativos desde un inicio.

• Débil organización social y conciencia cívica en los municipios, que inhibe el desarrollo de procesos asociativos entre varios municipios donde se incorporen una participación plena en el ámbito microregional.

• Incipiente cultura asociativa y vinculada a iniciativas de dependencia del gobierno central o de proyectos externos.

• Poca claridad en la concepción de los objetivos para asociarse. Esto puede generar instancias débiles y poco sólidas.

• Disonancias entre los órganos político-estratégicos de toma de decisiones y los órganos técnico-operativos de ejecución.

• Falta de incentivos legales y financieros que estimulen procesos de forma ordenada y sostenible.


• Insuficiente claridad en la determinación de roles y en cuanto a la participación de la sociedad civil en estos procesos de asociación de municipios.

• Poco involucramiento y participación de los Concejos Municipales en los procesos asociativos.

Principales logros y lecciones aprendidas Principales logros

• Comprensión del principio “la unión hace la fuerza”. Se trata de uno de los aspectos más destacados para unificar esfuerzos y buscar soluciones eficaces ante una problemática común; donde la actuación solitaria es menos efectiva y más costosa.

• Importantes esfuerzos por mejorar la capacidad de negociar recursos y de planificar y gestionar las acciones conjuntas, la prestación de servicios y la ejecución de proyectos por parte de las iniciativas microregionales o mancomunadas.

• Mayor inversión de tiempo en la conceptualización y definición de los objetivos comunes por parte de las microregiones o mancomunidades.

• Mayor interés por trabajar, prestar apoyo o brindar financiamiento en el marco asociativo y de cooperación intermunicipal, por parte de organizaciones nacionales e internacionales.

• Establecimiento de dinámicas de trabajo conjunto y de pactos y alianzas estratégicas multipartidarias que ccntribuyen a una mayor gobernabilidad.

• Generación de espacios territoriales intermunicipales más amplios y con mejores condiciones políticas, socioculturales y económicas para “pensar en grande” la gestión integral del desarrollo local sostenible en función de la unión de esfuerzos, recursos y potencialidades.

• Favorecimiento de la cooperación, el dialogo y el intercambio de experiencias y conocimientos entre los distintos equipos técnicos municipales y los tomadores políticos de decisiones en cada Concejo Municipal que conforman estas experiencias asociativas.

• Generación de nuevas formas de colaboración y de liderazgo compartido entre Alcaldes y Concejales de distintos municipios y partidos, promovidas por parte de las autoridades locales.

• Existencia de un flujo periódico de recursos propios que permite a la asociación tener mayor autonomía para tomar sus decisiones, establecer sus prioridades y sus planes y negociar con mayor propiedad la gestión de recursos externos o la articulación de alianzas estratégicas con otros actores que complementen, agilicen y potencien el financiamiento y el logro de sus fines y proyectos.


Principales lecciones aprendidas • Las iniciativas asociativas que surgen desde abajo, generan mayores

posibilidades de planificar el territorio y potenciar el desarrollo local de forma mas consensuada; favorecen una cultura de alianzas y de gobernabilidad; y promueven un mayor pluralismo partidario en la toma de decisiones y más acciones en función del interés general.

• Al unir esfuerzos y criterios en la promoción del desarrollo local, se genera un reordenamiento del Estado de forma natural, voluntaria, eficaz, viable y desde abajo; que potencia el nivel local para la planificación, la coordinación y la gestión pública del territorio.

• Las experiencias asociativas intermunicipales aumentan las garantías de transición democrática entre gobiernos, profesionalización de los recursos humanos en equipos y la sostenibilidad de procesos.

• El establecimiento de una unidad técnica intermunicipal con capacidad para implementar y poner en marcha las distintas políticas y planes establecidos por la Asamblea General y la Junta Directiva de una mancomunidad es una tarea prioritaria.

• Cuanto mayores sean las expectativas de una instancia microregional o mancomunada, mayor será el compromiso y la responsabilidad de los municipios integrantes de establecer y cumplir con el pago de cuotas suficientes y coherentes para alcanzar las capacidades mínimas de planificación y gestión requeridas para lograr las metas previstas.

• El establecimiento de mecanismos de acceso a la información, auditoría interna y externa y rendición de cuentas hacia los Concejos Municipales y la ciudadanía es un aspecto clave en la gestión intermunicipal.

• La incidencia y participación en la planificación y gestión intermunicipal a través de Concejos Consultivos, es una herramienta participativa de gestión que permitirá crear canales para la participación y auditoría social (pero sin confundirse con el rol de gobierno).

• La responsabilidad en los compromisos y la gradualidad en las acciones son dos factores importantes en la consolidación de los procesos asociativos (los cuales deben procurar cimientos institucionales fuertes desde un inicio).

• Las microregiones o mancomunidades no son entidades pasajeras conformadas en función de una moda.

• No puede esperarse que todas las dificultades y debilidades estructurales del municipalismo y del desarrollo local se resuelvan de un día para otro.

• La sostenibilidad, tanto para los municipios que forman la mancomunidad como para los actores que la apoyan o asesoran, es un factor clave y decisivo en todo nivel.

• Las microregiones o las mancomunidades deben construir un proceso sostenible desde lo político, lo institucional, lo financiero, lo ambiental y lo técnico administrativo.

• Algunas premisas en el desarrollo de iniciativas intermunicipales son: partir de los recursos propios disponibles; tener en cuenta la problemática estructural de cada uno de los municipios socios, establecer objetivos claros y concretos que no generen expectativas


imposibles; elaborar un plan estratégico intermunicipal que permita establecer una ruta de actuación balanceada y; finalmente, tener una perspectiva de gobernabilidad que permita incorporar la consulta y la participación social junto a la suma estratégica de los distintos actores públicos, sociales y privados.

Recomendaciones Los procesos vividos en Latinoamérica en los últimos años en torno a la reforma del Estado, con una alta visión sectorial y parcial del desarrollo y un inacabado y aún ambiguo camino hacia la descentralización, están conduciendo hacia un nuevo enfoque de gestión territorial descentralizada y una visión multidimensional del desarrollo local. Estos procesos están encontrando una salida, una nueva alternativa de solución para enfrentar el territorio mediante la asociatividad y la cooperación intermunicipal. Los puntos claves en este proceso son:

• Gestión descentralizada del territorio. • Desarrollo local endógeno y sostenible. • Gestión y administración pública más eficiente. • Servicios de mayor calidad. • Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales (RRNN). • Profesionalización de la función pública. • Nuevo giro en la forma de hacer política. • Coordinación institucional y alianzas estratégicas con actores sociales,

públicos y privados.

A las microregiones, mancomunidades o asociaciones de municipios

• Durante el proceso de constitución de la asociación, es importante analizar las debilidades, la viabilidad y los problemas básicos de cada uno de los municipios asociados; de modo que se puedan valorar y prevenir riesgos futuros para el desarrollo de la asociación debido a la falta de cumplimiento de responsabilidades y compromisos por alguno de los municipios.

• En los casos donde existen asimetrías territoriales, institucionales o de capacidad técnica o financiera en los distintos municipios que desean asociarse; sería conveniente establecer un plan complementario de fortalecimiento y nivelación de capacidades institucionales; ya sea de forma integral o en el área específica en torno a la que se está creando la asociación. De esa forma se potencian los principios de equidad y solidaridad, generando una pauta de compensación y equilibrio que puede contribuir a asentar bases más sólidas para esa microregión.


• Al inicio, deben establecerse claramente las normas y reglas del juego (políticas, financieras, técnicas, administrativas, operativas, culturales y otras). Éstas servirán de base para tomar las decisiones, establecer planes y operar la microregión o mancomunidad. (Este será el momento de apostar por un pacto de sostenibilidad política de la asociación. La responsable, decisiva y comprometida voluntad política es el mejor capital que dispone una institución en proceso de constitución).

• La asociación intermunicipal deberá incorporar mecanismos que incentiven y faciliten la participación social y del sector privado en la forma de planificar y gestionar los asuntos de la microregión o mancomunidad; al menos, de la misma manera como se haría en cada municipio, según el Código Municipal.

• Para evitar la dispersión y la generación de falsas expectativas, es importante invertir tiempo en un proceso previo de sensibilización dirigido a las autoridades, el personal técnico y otros actores quienes vayan a participar en su creación y constitución. Ese será el momento oportuno para identificar los problemas y las necesidades reales; así como los objetivos y fines comunes que esperan alcanzar al mancomunarse como municipios. Este esfuerzo puede hacerse también en una asociación intermunicipal constituida, realizando un proceso de seguimiento y evaluación objetiva y participativa y una sana realimentación que incorpore los ajustes y cambios necesarios para lograr una operatividad acorde con los objetivos y recursos disponibles.

• Las microregiones o mancomunidades deben establecer planes estratégicos de desarrollo, con dinámicas participativas que sumen a los distintos actores sociales, públicos y privados. Estos planes deben ser objetivos (sin pretender abarcar o sustituir todas las competencias municipales o de desarrollo) y acordes a las necesidades identificadas en el ámbito intermunicipal. Es conveniente que estos planes de largo plazo vayan acompañados con una dinámica de planes operativos, indicadores, presupuestos y planes de inversión coherentes con el mismo.

• Las iniciativas de asociacionismo intermunicipal tienen que establecer pautas claras y realistas sobre las cuotas mínimas para el funcionamiento y la realización de acciones. Los municipios deben demostrar con su aporte presupuestario, puntual y responsable, qué metas se proponen, cómo lograrlas y cuándo concretarlas. En este sentido, lograr la suficiencia financiera mediante las cuotas establecidas, las tasas por servicios o la gestión eficiente de otro tipo de recursos es fundamental para que la nueva institucionalidad local creada tenga credibilidad y sostenibilidad financiera desde un inicio.

• Las mancomunidades o microregiones, de acuerdo con sus metas y objetivos, deben conformar una Unidad Técnica Intermunicipal (UTI) que les permita operar y gestionar de forma eficaz los intereses y planes establecidos por la asociación. Como condición primordial, la UTI deberá seguir un proceso de selección de personal basado en el mérito y la capacidad, de modo que se sienten las bases de una profesionalización que sea evaluada en función de su desempeño.


• La elaboración de una estrategia de acceso a la información y de comunicación permitirá ir generando credibilidad y conocimiento respecto de la asociación, tanto por parte de la ciudadanía como de otros actores presentes en el territorio intermunicipal.

Al gobierno nacional • Respaldar, de forma conjunta con COMURES, la elaboración de un

estudio que permita valorar la pertinencia del marco legal y normativo. Dicho análisis determinaría la conveniencia de ciertas reformas para el desarrollo de microregiones, mancomunidades u otras formas de cooperación intermunicipal.

• Favorecer el diálogo, la negociación y la celebración de encuentros entre el Ejecutivo, las asociaciones de municipios y la COMURES para mejorar las condiciones de apoyo y coordinación institucional entre las instancias del gobierno central y las del gobierno local; particularmente con las entidades intermunicipales.

• Impulsar líneas de financiamiento, asistencia técnica e incentivos que favorezcan las iniciativas mancomunadas orientadas a la planificación del territorio y la articulación del desarrollo local sostenible.

• Valorar la posibilidad de establecer una estrategia nacional de apoyo y fortalecimiento institucional a las microregiones y mancomunidades, que permita unificar criterios de actuación y de financiamiento.

• Impulsar, en coordinación con COMURES, espacios de debate y negociación, encuentros y foros que favorezcan los procesos de descentralización, desarrollo local y cooperación intermunicipal.

A la cooperación internacional • Apostar por apoyos que generen mayor impacto, estimulen la

cooperación intermunicipal e impulsen procesos de gobernabilidad y desarrollo local sostenible, con una visión e inversión de largo plazo.

• Respaldar procesos de reforma al marco legal, el marco competencial y el marco financiero local, que puedan ser de interés para los municipios y las microregiones.

• Facilitar procesos de capacitación política y técnica; sistematización de buenas prácticas de gestión intermunicipal; asistencia técnica puntual con base en la demanda de las asociaciones; así como líneas de financiación que permitan a los municipios y sus microregiones o mancomunidades generar procesos de fortalecimiento de capacidades de gestión pública e implementar sus planes de desarrollo de forma integral y sostenible.

• Apoyar la consolidación de estructuras técnicas estables y profesionales en las Unidades Técnicas Intermunicipales y, al mismo tiempo, procurar que estas nuevas entidades locales intermunicipales puedan lograr sostenibilidad financiera.



A la Asociación Nacional de Municipios (COMURES) • Impulsar procesos de reformas jurídicas, promoción de la

descentralización (particularmente del agua potable) y fortalecimiento de capacidades locales.

• Mantener espacios de diálogo y negociación con los poderes Ejecutivo y Legislativo que permitan lograr mayores líneas de financiamiento y asistencia técnica hacia los procesos mancomunados de municipios.

• Promover la importancia de concretar los distintos intereses microregionales en instrumentos de planificación estratégica territorial, que regulen el desarrollo de forma equilibrada y equitativa.

• Estimular una cultura de solidaridad, cooperación y asociatividad intermunicipal, que contribuya a potenciar dinámicas de desarrollo local sostenible.

• Apoyar la divulgación y promoción de las experiencias asociativas intermunicipales, en perspectiva de lograr una mayor credibilidad institucional sobre las mismas como entidades públicas prestadoras de servicios; entre otros aspectos.

• Mantener una buena estrategia de acompañamiento y coordinación con instituciones nacionales e internacionales, que favorezca a las asociaciones.

• Estimular información, conocimiento, comunicación y compresión sobre el proceso asociativo y de cooperación intermunicipal, por parte de otros actores públicos, privados, sociales y de cooperación.

• Apoyar la evaluación, seguimiento, investigación y sistematización de buenas prácticas y experiencias mancomunadas, que sirvan de pauta para mejorar la situación del asociacionismo intermunicipal en El Salvador.

• Elaborar de forma anual, en alianza con otros actores, un inventario y un análisis con indicadores que permitan medir el avance, las dificultades, las necesidades y la situación actual del proceso asociativo intermunicipal en el país.

• Fomentar espacios de debate, capacitación e intercambio de experiencias entre las distintas entidades intermunicipales salvadoreñas y otras experiencias centroamericanas e internacionales similares. Lo anterior en procura de profundizar y avanzar en el proceso asociativo.

• Analizar las dificultades y necesidades actuales para promover reformas que mejoren el marco legal y normativo del asociacionismo en el país.

• Estudiar las necesidades de formación y capacitación para estas nuevas alternativas de gestión pública local en el ámbito intermunicipal, que permita impulsar y articular una oferta de formación y capacitación apropiada.

Reporte de contactos y entrevistas realizadas

Nombre Institución Cargo Teléfono Correo Electrónico Dirección Fecha de Entrevista Observaciones

Adán Estrada Micro-Región de Juayúa

Gerente General

(503) 2452-2784 (503) 7862-8555 [email protected]

Calle Merceditas Cáceres Pte. Nº 1-1, Juayúa, Sonsonate, El Salvador

14-Nov-05

Douglas Mendoza Empresa Microregional de Agua

Representante Comunidad en Junta Directiva

(503) 2452-2784

Calle Merceditas Cáceres Pte. Nº 1-1, Juayúa, Sonsonate, El Salvador

14- Nov-05

Francisco Mancía Fiallos

FUSAI, Centro de capacitación San Andrés

Gerente de Centro de Capacitaciones

(503) 2245-2611 [email protected]

Calle Nueva Nº 1, casa Nº. 3733, Colonia Escalón, San Salvador, El Salvador

14-Nov-05 www.fusai.org.sv

Gustavo Adolfo Amaya

Centro de Capacitación y Promoción de la Democracia (CECADE)

Director (503) 2274-0829 (503) 2284-9359 (503) 7930-4170

direcció[email protected]; [email protected]

Reparto Lisboa # 1, Calle Antigua San Antonio Abad

15-Nov-05 www.cecade.org.sv

Margarita Alfaro Bulle COMURES

Asesora Comunicaciones y Relaciones Institucionales

(503) 22241819 22984286 22239446 Directo: 22454258 cel:78770251

[email protected]

49 avenida sur, calle Estadio 2, nº 33, Colonia Flor Blanca

15-Nov-05 www.comures.org.sv

Mirna Romero COMURES Coordinadora de Políticas de Gobierno Local

(503) 22984280 cel: 78770217 [email protected]

49 avenida sur, calle Estadio 2, nº 33, Colonia Flor Blanca

15-Nov-05

Jaime Idrovo -Murillo

Cooperación Técnica Alemana (GTZ)- Programa PROMUDE Descentralización y Desarrrollo Local

Asesor Técnico Componentes Desechos Sólidos

(503) 2211-2074 (503) 2211-2075 (503) 2263-6124 (503) 7894-7645

[email protected]

11ª Calle Poniente (Calle El Mirador) y 91ª Avenida Norte, Nº 4709 Colonia Escalón San Salvador, El Salvador

16-Nov-05


mailto:[email protected]


http://www.fusai.org.sv/

mailto:direcci�[email protected]



http://www.cecade.org.sv/

http://www.comures.org.sv/



José María Palá EPYPSA El Salvador

Experto en Planificación del Territorio

(503) 2257-3534 (503) 7989-2359 [email protected]

Calle y Colonia Maquilishuat 3er Nivel Apto # 304 San Salvador, El Salvador

16-Nov-05

Joaquín Martín López

EPYPSA El Salvador

Experto en Sistemas de Información Territorial

(503) 2257-3534 (503) 7975-6566 [email protected]

Calle y Colonia Maquilishuat 3er Nivel Apto # 304 San Salvador, El Salvador

16-Nov-05

Juan Ignacio Pita

Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI)

Coordinador General De la Cooperación Española en El Salvador


Calle Reforma Nº 164, Colonia San Benito, San Salvador, El Salvador

16-Nov-05

Leslie Quiñónez

Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO)

Gerente Programa Académico

(503) 2243- 0406 (503) 243-7816 [email protected]

Avenida La Revolución y Pje.6 Casa Nº 147, Colonia San Benito, San Salvador, El Salvador

15-Nov-05 www.fundaungo.org.sv

Mauricio Alfredo García

Alcaldía Municipal de Juayúa

Síndico Municipal

(503) 452-2494 (503) 452-2254 (503) 885-1239

[email protected]

Parque Central, Juayúa. 14-Nov-05

Ana Luz Mena USAID Democracia y Gobernabilidad Local

(503) 22981666 89301000 [email protected] 15-Nov-05

Guillermo Galván FUNDAMUNI (503) 22441200 15-Nov-05

José Armando Rivas ISDEM Gerente General

(503) 22609990 22580404

4ª calle poniente, entre 41 y 43 avenida sur, nº 2223. Colonia Flor Blanca

16-Nov-05

Vicente Alberto Rodas ISDEM Secretario

Técnico (503) 22609990 22580404 [email protected]


16-Nov-05






http://www.fundaungo.org.sv/

http://www.fundaungo.org.sv/



http://es.f250.mail.yahoo.com/ym/[email protected]



Luis Rodríguez ISDEM Asesor Municipal

(503) 22609990 22580404 [email protected]


16-Nov-05

Carolina Rivas SNET (503) 22832249 [email protected] 14-Nov-05 Solicitud de materiales por teléfono,

Orlando Antonio Zavala

Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local de El Salvador (FISDL)

Gerente de Desarrollo Municipal


10ª. Avenida Sur y Calle México, Bo. San Jacinto, San Salvador, EL Salvador

15-Nov-05 Entrevista telefónica. www.fisdl.gob.sv

Ángela Zamora Rivas

Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE)

Investigadora (503) 22644938 al 44 [email protected]

Calle Arturo Ambroghi, nº 411, entre 103 y 105 avenida norte. Colonia Escalón

16-Nov-05





http://www.fisdl.gob.sv/


Mapa de Asociatividad Municipal en El Salvador Fuente: Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial. Junio 2002.


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