EL REGLAMENTO. CONCEPTO, CLASES Y LÍMITES

1. EL REGLAMENTO: CONCEPTO, CLASES Y LÍMITES.

1.1. CONCEPTO.

Disposición del Gobierno sin fuerza de ley. Disposición jurídica de carácter general, disposición administrativa o simplemente disposición.

Se trata de una norma escrita sin rango de ley que emana del Gobierno.

1.2. NATURALEZA:

Se trata de determinar si es o no un acto administrativo.

Cierto sector doctrinal, encabezado por Garrido Falla, lo considera acto administrativo general, ya que se trata de un acto de la Administración regulado por el Derecho Advo.

Otro sector de la doctrina, entre ellos García de Enterría, consideran que el reglamento forma parte del ordenamiento jurídico, mientras que los actos son consecuencia del mismo, siendo además distinto el régimen jurídico de unos y otros, por lo que no puede encuadrarse dentro de la categoría de actos advos. , difieren de estos en el procedimiento para su elaboración, el órgano del que emanan, el comienzo de su eficacia, etc.

1.3. CLASES DE REGLAMENTOS:

1.3.1.Consideraciones generales:

Vamos a considerar tres clasificaciones exclusivamente, las más empleadas y notorias.

1.3.2.La clasificación de los reglamentos por su forma:

Los reglamentos adquieren una denominación típica, con la cual son publicados, en función exclusivamente de la autoridad que los dicta. Según el art. 25 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, revisten la siguiente forma:

1. Real Decreto del Presidente del Gobierno: disposiciones y actos cuya adopción venga atribuida al Presidente.

2. Real Decreto del Consejo de Ministros: normas reglamentarias de la competencia de éste y resoluciones que adopten dicha forma jurídica.

NOTA: los acuerdos del Consejo de Ministros no permiten aprobar Reglamentos sino sólo 1

decisiones.

3. Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, disposiciones y resoluciones de tales órganos colegiados. La forma será de Orden del Ministro competente y si afecta a varios Ministerios, será de Orden del Ministerio de Presidencia.

4. Órdenes Ministeriales, disposiciones y resoluciones de los Ministros. Si afecta a varios Departamentos, Orden del Ministerio de la Presidencia a propuesta de los Ministerios interesados.

En las Comunidades Autónomas, los respectivos Estatutos no han establecido denominaciones típicas para cada una de las manifestaciones de su potestad reglamentaria. La práctica usual de las mismas, sin embargo, viene revelando un estrecho mimetismo hacia las denominaciones empleadas en el Estado: de tal forma que las normas reglamentarias emanadas del Consejo ejecutivo o Gobierno de la Comunidad adquieren el nombre de Decretos, las emanadas por los Consejeros revisten la forma de Órdenes y, las emanadas de las autoridades inferiores, el nombre de Resoluciones.

En cuanto a los entes locales, las formas de producción reglamentaria se reducen a dos tipos: por un lado, el reglamento orgánico de cada entidad (expresión de su potestad autoorganizatoria y cuya eficacia es predominantemente ad intra), de otro, las ordenanzas locales (de eficacia ad extra). Juan a estas modalidades típicas, la Ley de Bases de Régimen Local mantiene la potestad del Alcalde para dictar bandos (art. 21.1 e), que eventualmente pueden contener normas reglamentarias en las materias de competencia del mismo.

1.3.3.La clasificación por el sujeto del que emanan los reglamentos:

1. Reglamentos Estatales

2. Reglamentos Autonómicos

3. Reglamentos Locales

La relación entre los reglamentos emanados de las distintas administraciones públicas es de competencia. No existe una regla de jerarquía entre ellos. Los campos competenciales sobre los que actúan son completamente distintos.

Sin embargo no podemos perder de vista lo establecido en el art. 149.3 de la C.E., que para los supuestos de conflicto entre normas provenientes de entidades de distinto rango territorial, establece el principio de la primacía y superioridad Estatal.

Entre los Reglamentos de la propia Administración Estatal si existe jerarquía además de competencia. El art. 23.3 de la Ley del Gobierno:

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“3. Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía:1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de

Ministros.2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior.”

Reglamento Autonómico: reviste dos formas:

- Decretos (Presidente CCAA y Consejo de Gobierno)

- Órdenes de los Consejeros

Reglamentos Locales:

Ordenanzas Municipales, bandos, reglamentos y a veces resoluciones (no confundir con el acto administrativo).

1.3.4.Clasificación por su relación con la ley:

Se pueden clasificar los reglamentos como:

- Ejecutivos

- Independientes

- De necesidad.

A – Reglamentos Ejecutivos: son aquellos reglamentos que desarrollan o completan una ley, exigen dictamen preceptivo del Consejo de Estado.

B – Reglamentos Independientes: son los que nacen al margen de la ley. No desarrolla a ninguna ley. En España no existen más que en materia organizativa, al no existir reserva reglamentaria.

La LOFAGE deslegalizó algunos artículos de la LPA del 53:

“. Conservan su vigencia con rango reglamentario, en tanto no sean modificados por el Ministro de Administraciones Públicas, de acuerdo con la competencia atribuida por el artículo 66 de la presente Ley, los artículos 31, 32 y 33, el apartado 1 del artículo 34 y los artículos 36, 37, 38 y 39 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1.958.”

C – Reglamentos de Necesidad: se dictan en casos de emergencia (guerra o estados del art. 116 CE), estos reglamentos podrían, incluso, ser contrarios a la ley, pero sólo temporalmente.

Art. 62.2 LRJ-PAC

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2“. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.”

1.4. FUNDAMENTO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

Existen distintas teorías para justificar la potestad reglamentaria, pero la más acertada es la que nos indica García de Enterría, y es que si la Administración detenta un poder reglamentario independiente es porque se lo ha otorgado la Constitución en su artículo 97:

“El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes.”

1.5. LOS LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

La doctrina ha venido distinguiendo entre límites formales y límites materiales.

1.5.1.Los límites formales: se pueden concretar en dos: competencia y proceso de elaboración.

1.5.1.1. Competencia:

Es la determinación de quiénes son los titulares de la potestad reglamentaria, de los órganos que ostentan el poder de dictar reglamentos.

Hemos visto que el Gobierno Estatal ostenta la potestad reglamentaria según el art. 97 CE.

Además, el art. 153.c y el art. 161, otorgan esta potestad de manera explícita a las CCAA:

“Artículo 153. El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá:

a. Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de Ley.

b. Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo 150.

c. Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias.

d. Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario”“Artículo 161. 1. El Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para conocer.

a. Del recurso de inconstitucionalidad contra Leyes y disposiciones normativas con fuerza de Ley. La declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica con rango de Ley, interpretada por la jurisprudencia, afectara a esta, si bien la sentencia o sentencias recaídas no perderán el valor de cosa juzgada.

b. Del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el artículo 53,2, de esta Constitución, en los casos y formas que la Ley establezca.

c. De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de estas entre si.

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d. De las demás materias que le atribuyan la Constitución o las Leyes orgánicas.2. El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses.”

Y los arts. 137 y 140, hacen lo mismo para los entes locales:

Artículo 137. El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.Artículo 140. La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la Ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La Ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto.

1.5.1.2. El procedimiento de elaboración:

Regulado en la Ley 50/1997, del Gobierno, art. 24:

Artículo 24. Del procedimiento de elaboración de los reglamentos.1. La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento:

a. La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.

b. A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.

En todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo.

c. Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado.Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan.

d. No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado b).

e. El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas en la letra c), no se aplicará a las disposiciones que regulan los órganos, cargos y autoridades de la presente Ley, así como a las disposiciones orgánicas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella.

f. Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboración del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas.

2. En todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos.

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3. Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.4. La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Desde el punto de vista teórico, este procedimiento es absolutamente obligatorio para la Administración, hasta el punto de que su inobservancia debe producir la nulidad del reglamento aprobado.

1.5.1.3. Irretroactividad:

Art. 9.3 CE:

La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Art. 62.2 LRJ-PAC

2“. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.”

Apoyándonos en estos dos artículos podemos entender que cabe la retroactividad de las normas cuando resulten más beneficiosas.

1.5.2.Los límites sustanciales o materiales:

Son los siguientes:

1.5.2.1. La jerarquía normativa:

Los reglamentos están lógicamente subordinados a la Constitución, a las leyes y a las normas con fuerza de ley.

Los reglamentos están también jerarquizados entre sí: según la autoridad que los dicta, dichos reglamentos poseen una eficacia diversa, de forma que los dictados por autoridades inferiores no pueden vulnerar, o derogar los preceptos contenidos en los dictados por autoridades superiores. Así lo dispone explícitamente el art. 23. 3 de la Ley del Gobierno:

“3. Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía:1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de

Ministros.2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior.”

1.5.2.2. La materia reglamentaria: Existen determinadas materias vedadas a la potestad reglamentaria ej. Materia civil, penal procesal y mercantil (esta

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última con excepciones). La explicación es que están reservadas a la ley, y por lo tanto el reglamento no puede entrar a regularlas. El reglamento se reserva especialmente a la materia organizativa.

1.5.2.3. El respeto a los límites generales de las potestades discrecionales:

En el ejercicio de la potestad reglamentaria la Administración debe respetar los hechos determinantes, el contenido de los conceptos jurídicos indeterminados y los principios generales del Derecho.

1.5.3.Control de los reglamentos ilegales:

Vistos los límites de la potestad reglamentaria, si un reglamento rebasa cualquiera de ellos resultará viciado, es a lo que se llama reglamento ilegal.

1.5.3.1. La sanción de la nulidad de pleno derecho:

El ordenamiento jurídico establece la sanción de nulidad de pleno derecho para los reglamentos ilegales.

La declaración de nulidad no está sometida a plazo, ni requiere petición alguna del inmediatamente afectado por el acto o la norma viciados.

La nulidad de pleno derecho puede declararse en cualquier momento, a instancia de parte o incluso de oficio por la propia Administración o por los Tribunales.

El consentimiento del afectado no añade ni quita nada. El transcurso del tiempo tampoco sana el acto o norma viciado, que siguen siendo nulos desde el momento que se dictaron.

La nulidad de pleno derecho produce efectos en cadena y se comunica a los actos y normas subsiguientes de forma automática.

Art. 1.2 del Código Civil:

“carecerán de validez las disposiciones que contradigan otras de rango superior”.

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Art. 62.2 LRJ-PAC:

2“. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.”

Art. 23.3 in fine de la Ley del Gobierno:

Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía superior.”

1.5.3.2. Medios técnicos de reacción frente a los reglamentos ilegales: la defensa contra los reglamentos ilegales:

A) La técnica general de la inaplicación de oficio:

Los reglamentos ilegales constituyen un fenómeno muy grave de la vida jurídica, por lo que el ordenamiento tiene que reaccionar de forma enérgica.

Con los reglamentos ocurre lo contrario que con las leyes, su sola publicación no implica su aplicación, antes ha de cuestionarse, por todos los destinatarios y especialmente por los jueces, si esta aplicación no implica la inaplicación de una ley. Precisa pues un enjuiciamiento previo sobre su valides antes de pasar a su aplicación. Si de ese enjuiciamiento se deduce que contradice a las leyes, habrá que rechazar su aplicación.

El art. 117.1 de la Constitución al declara a los Jueces y Tribunales “sometidos únicamente al imperio de la ley”, les obliga a buscar el respaldo legal de todo reglamento antes de aplicarlo.

La inaplicación es la técnica por excelencia arbitrada por el ordenamiento frente al reglamento ilegal, pero no es suficiente como medio práctico para luchar contra los reglamentos ilegales y evitar que éstos sigan produciendo efectos.

B) Revisión de oficio de los reglamentos ilegales:

La Ley 4/1999, de modificación de la Ley 30/1992 (LRJPAC), ha establecido en su nuevo artículo 102.2 la posibilidad de la revisión de oficio de los reglamentos ilegales:

2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2.

El párrafo 4º del art. 102 establece:

4. Las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados,

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si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

Por su parte, la LRJ-PAC continúa manteniendo en su nuevo art.107.3, la imposibilidad de interponer recurso en vía administrativa contra los reglamentos:

3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa.

C) Los recursos contencioso-administrativos:

El principal medio técnico de reacción activa de los particulares frente a los reglamentos ilegales viene constituido por los recursos contencioso-administrativos

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