EL REGISTRO SOCIAL DE HOGARES Y SU INFLUENCIA EN LA...
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UNIVERSIDAD DE CONCEPCIÓN FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y CIENCIA POLÍTICA EL REGISTRO SOCIAL DE HOGARES Y SU INFLUENCIA EN LA POLÍTICA SOCIAL CHILENA, EL CASO DE LA REGIÓN DEL BIOBÍO Seminario para optar al título profesional de Administrador Público con mención en Gestión Pública POR: IGNACIO ANDRÉS GUZMÁN SOTO JAVIERA FERNANDA OSORIO ESTRADA PROFESOR GUÍA: JAIME CONTRERAS ÁLVAREZ Septiembre, 2018 Concepción, Chile
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UNIVERSIDAD DE CONCEPCIÓN
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y CIENCIA POLÍTICA
EL REGISTRO SOCIAL DE HOGARES Y SU
INFLUENCIA EN LA POLÍTICA SOCIAL CHILENA,
EL CASO DE LA REGIÓN DEL BIOBÍO
Seminario para optar al título profesional de Administrador Público con mención en Gestión Pública
POR:
IGNACIO ANDRÉS GUZMÁN SOTO
JAVIERA FERNANDA OSORIO ESTRADA
PROFESOR GUÍA: JAIME CONTRERAS ÁLVAREZ
Septiembre, 2018
Concepción, Chile
© 2018, Ignacio Andrés Guzmán Soto & Javiera Fernanda Osorio Estrada
Se autoriza la reproducción total o parcial, con fines académicos, por cualquier
medio o procedimiento, incluyendo la cita bibliográfica del documento.
ABREVIATURAS
Comité de Asistencia Social CAS
Registro Social de Hogares RSH
Ficha de Protección Social FPS
Nueva Ficha de Protección Social NFPS
Ministerio de Desarrollo Social MIDESO
Ministerio de Planificación y Cooperación MIDEPLAN
Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas JUNAEB
Servicio Nacional del Adulto Mayor SENAMA
Servicio Nacional de Discapacidad SENADIS
Servicio Nacional de la Mujer y Equidad de Género SERNAMEG
Instituto de Previsión Social IPS
Servicio Nacional de Capacitación y Empleo SENCE
Servicio de Vivienda y Urbanización SERVIU
Fondo de Solidaridad e Inversión Social FOSIS
Catastro Único de Brasil CádUnico
ÍNDICE
RESUMEN ..................................................................................................................... 8
CAPÍTULO I: INTRODUCCIÓN ................................................................................... 10
CAPITULO II: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ................................................... 12
CAPITULO III: MARCO REFERENCIAL ...................................................................... 19
3.1 Política Social ................................................................................................ 19
3.1.1 Estado de Bienestar ............................................................................... 19
3.1.1.1 Tipologías de Estados de Bienestar en América Latina ................... 21
3.1.2 La Política Social Chilena ..................................................................... 24
3.1.2.1 Protección Social ............................................................................ 26
3.1.3 Focalización y Universalidad .................................................................. 28
3.1.3.1 Metodologías de Focalización ......................................................... 30
3.1.4 Instrumentos de Focalización ................................................................. 34
3.1.4.1 Ficha CAS ....................................................................................... 35
3.1.4.2 Ficha CAS-2 .................................................................................... 37
3.1.4.3 Ficha Familia ................................................................................... 39
3.1.4.4 Ficha de Protección Social .............................................................. 41
3.2 Gasto Social .................................................................................................. 45
3.2.1 Gasto Social ........................................................................................... 45
3.2.1.1 Gasto Social en la actualidad .......................................................... 48
3.2.2 Caracterización de Servicios Públicos .................................................... 50
3.2.2.1 Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas ...................................... 50
3.2.2.2 Servicio de Vivienda y Urbanismo ................................................... 53
3.2.2.3 Instituto de Previsión Social ............................................................. 56
3.2.2.4 Fondo de Solidaridad e Inversión Social .......................................... 58
3.2.2.5 Servicio Nacional del Adulto Mayor ................................................. 60
3.2.2.6 Servicio Nacional de Capacitación y Empleo ................................... 61
3.2.2.7 Servicio Nacional de la Discapacidad .............................................. 62
3.2.2.8 Servicio Nacional de la Mujer y Equidad de Género ........................ 63
3.3 Registro Social de Hogares ........................................................................... 66
3.3.1 Historia RSH ........................................................................................... 67
3.3.2 Marco normativo ..................................................................................... 69
3.3.3 Implementación y Ejecución ................................................................... 71
3.3.4 Clasificación Socioeconómica ................................................................ 73
CAPITULO IV: MARCO EMPIRICO ............................................................................. 79
4.1 SISBEN: El Caso Colombiano ....................................................................... 80
4.2 Sistema de Focalización de Hogares: El caso peruano ................................. 82
4.3 Catastro Único de Brasil ................................................................................ 84
CAPÍTULO V: MARCO METODOLÓGICO .................................................................. 86
5.1 Pregunta de Investigación ............................................................................. 86
5.2 Objetivo General ............................................................................................ 86
5.3 Objetivos Específicos .................................................................................... 86
5.4 Descripción del Diseño de Investigación........................................................ 87
5.5 Temporalidad ................................................................................................ 87
5.6 Tipo de Investigación ..................................................................................... 88
5.7 Enfoque ......................................................................................................... 89
5.8 Técnicas de recolección de información ........................................................ 90
5.9 Aspectos Éticos ............................................................................................. 92
5.10 Unidad de análisis ......................................................................................... 92
5.11 Plan de Análisis ............................................................................................. 94
CAPÍTULO VI: RESULTADOS .................................................................................... 97
6.1 Categoría Vulnerabilidad ............................................................................... 98
6.1.1 Subcategoría Grupos Vulnerables .......................................................... 99
6.1.2 Subcategoría Riesgo Social ................................................................. 102
6.1.3 Subcategoría Protección Social ............................................................ 103
6.2 Categoría Pobreza ...................................................................................... 105
6.2.1 Subcategoría Patrimonio/Ingreso ......................................................... 106
6.2.2 Subcategoría Vivienda .......................................................................... 108
6.3 Categoría Política Social ............................................................................. 109
6.3.1 Subcategoría Presupuesto ................................................................... 111
6.3.2 Subcategoría Beneficiarios ................................................................... 115
6.3.3 Subcategoría Programas Sociales........................................................ 119
6.4 Categoría Emergente: Instrumentos ............................................................ 120
6.4.1 Subcategoría Emergente: Ficha de Protección Social .......................... 123
6.4.2 Subcategoría Emergente: Registro Social de Hogares ......................... 124
6.4.3 Subcategoría Emergente: Diferencias entre Instrumentos .................... 127
CAPÍTULO VII: CONCLUSIONES ............................................................................. 129
CAPÍTULO VIII: PROPUESTAS DE MEJORA ........................................................... 133
REFERENCIAS ......................................................................................................... 136
ANEXOS ................................................................................................................... 145
Anexo N°1: Solicitud de Transparencia FOSIS ...................................................... 145
Anexo N°2: Solicitud Transparencia JUNAEB ........................................................ 146
Anexo N°3: solicitud de Transparencia IPS ............................................................ 147
Anexo N°4: Solicitud de Transparencia SERNAMEG ............................................. 149
Anexo N°5: Solicitud de Transparencia SENADIS .................................................. 150
Anexo N°6: Solicitud de Transparencia SENAMA .................................................. 151
Anexo N°7: Solicitud de Transparencia SENCE ..................................................... 152
Anexo N°8: Solicitud de Transparencia SERVIU .................................................... 153
Anexo N°9: Pauta de Entrevista ............................................................................. 154
Anexo N°10: Consentimiento Informado ................................................................ 156
ÍNDICE DE TABLAS Tabla 3.1: Tipologías de Estado de Bienestar ................................................... 23
Tabla 3.2: Metodologías de Focalización de Coady et al. .................................. 31
Tabla 3.3: Gasto e Inversión en Políticas Sociales del País .............................. 48
Tabla 3.4: Programas Sociales por Tramo Socioeconómico ............................. 64
Tabla 3.5: Clasificación Socioeconómica Registro Social de Hogares .............. 74
Tabla 5.1: Técnicas de Análisis ......................................................................... 91
Tabla 5.2: Programas a Investigar ..................................................................... 93
Tabla 5.3: Categoría de Análisis ........................................................................ 94
Tabla 6.1: Presupuesto por Programa ............................................................. 114
Tabla 6.2: Beneficiarios por Programa ............................................................. 117
ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico 6.1 Total Beneficiarios por Género ...................................................... 100
Gráfico 6.2: Presupuesto Total de los Programas Analizados ......................... 113
Gráfico 6.3: Comparación de Presupuesto versus Beneficiarios ..................... 118
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RESUMEN
En el transcurso de las últimas tres décadas, en el país se han realizado
distintos esfuerzos para lograr una correcta aplicación de las políticas y
programas sociales que no son de carácter universal. Así, con el objetivo de
lograr focalizar de mejor manera los beneficios, hemos pasado por variados
instrumentos, las fichas CAS y CAS II, Ficha Familia, la Ficha de Protección
Social y el recientemente implementado Registro Social de Hogares.
Naturalmente, estos cambios en el instrumento aplicado se hacen en función de
las falencias que presentaron durante su diseño y aplicación, que pudieron ser
errores en su metodología, la vigencia de la información recolectada, y la falta de
medición de factores claves, como la distinción entre una familia urbana y rural,
que se incluyó sino hasta la ficha CAS II.
Así, esta investigación apunta a dilucidar el estado actual respecto a la
implementación del Registro Social de Hogares en la región del Biobío y
determinar cómo las políticas públicas han evolucionado respecto a los distintos
instrumentos de focalización que se han usado a lo largo del tiempo. Además, se
identificará y caracterizará al nuevo perfil de usuario que presenta el actual
instrumento y cuáles son sus principales diferencias con respecto a los
anteriores.
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La investigación es del tipo cualitativa, descriptiva y transversal, se
aplicaron entrevistas a quince profesionales de ocho servicios de la región, y se
realizó una triangulación con las bases de datos de los respectivos servicios, que
incluyen de las provincias de Arauco, Biobío, Concepción y Ñuble.
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CAPÍTULO I: INTRODUCCIÓN
El Registro Social de Hogares se presenta como un intento más de
perfeccionar los instrumentos previos para lograr una focalización ajustada a la
realidad nacional, que considere todos los aspectos fundamentales de un
instrumento de estas características.
Una de las principales falencias, que se presentaron en la Ficha de
Protección Social, corresponde a las altas tasas de información fraudulenta que
entregaban los postulantes a los programas y políticas sociales, esta práctica,
afecta directamente a una aplicación eficiente de un instrumento de focalización,
y se basa en gran medida en las metodologías usadas para la recolección de
información.
El propósito de este trabajo responde a una necesidad de conocer, desde
una perspectiva de los Servicios Públicos regionales, la percepción que poseen
los funcionarios públicos con respecto a la implementación del Registro Social de
Hogares y cómo este instrumento ha modificado el perfil del usuario de las
políticas públicas y programas sociales.
Para efectos de este estudio, se han aplicado quince entrevistas a
funcionarios públicos regionales en la siguiente unidad de análisis: JUNAEB,
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SERVIU, IPS, FOSIS, SENAMA, SENCE, SENADIS y SERNAMEG, todos de la
región del Biobío. De manera complementaria, se solicitó información sobre
presupuestos y cantidad de beneficiarios por programa, mediante los respectivos
Portales de Transparencia, haciendo uso del derecho de acceso a la información
de los órganos de la Administración del Estado, estipulados en la Ley 20.285.
De esta manera, se logran cumplir a cabalidad los objetivos de la
investigación, tales como reflexionar sobre las políticas públicas chilenas y su
evolución respecto a la focalización que presentan, esto, haciendo una
triangulación en la información recolectada tanto en las entrevistas como en los
datos públicos sobre beneficiarios. También se buscó describir los servicios
públicos mencionados anteriormente que hacen uso del Registro Social de
Hogares, y finalmente, identificar y caracterizar al usuario inscrito en el Registro
Social de Hogares en la región del Biobío. Para dirigir dicho estudio, se
establecieron, en un Plan de Análisis, categorías de investigación que
corresponden a Vulnerabilidad, Pobreza y Política Social.
La presente investigación se divide en ocho capítulos, que corresponden
a esta introducción, planteamiento del problema, marco referencial, marco
empírico, marco metodológico, resultados, conclusiones y propuestas de mejora.
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CAPITULO II: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
En América Latina, la focalización es percibida como una estrategia para
enfrentar la escasez fiscal y hacer rendir la distribución de recursos, pero los
esfuerzos de focalizar van más allá, ya que en un marco de un proyecto político
neoliberal, las políticas sociales basadas en la existencia de derechos
universales no existen. (Adelantado y Scherer, 2008).
La universalización, por su lado permite diseñar políticas que son en
beneficio de toda una población, sin importar sus características personales,
económicas y sociales, por ejemplo, los subsidios de precios a bienes básicos de
consumo masivo, campañas de vacunación frente a epidemias, etc.
Aun así, dentro del contexto de alejarse de la universalización, de la
recepción de beneficios de políticas sociales, existen diferentes herramientas
para definir y perfeccionar la focalización. Según la caracterización que hacen los
académicos Coady, D., Grosh, M., & Hoddinott, J. (2004), existen modelos que
necesitan de un representante gubernamental que evalúe directamente, por cada
hogar o por individuo, si estos aplican para recibir la política, así como también
hay metodologías demográficas, que se enfocan a un determinado rango etario
de la población o género, así como también metodologías geográficas e incluso
de autofocalización.
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Sin embargo, el Comité de Expertos de la Ficha Social (2010), indica que:
Los problemas de la focalización no sólo radican en el diseño de los instrumentos sino también en la falta de directrices para su implementación, dependiendo su eficacia en gran parte de aspectos operativos y de gestión del instrumento, que pueden incidir en incluir erróneamente como beneficiarios de un programa a personas que no cumplen los requisitos preestablecidos o a excluir aquellos que cumplen con dichos requisitos. (p.49)
De esta forma, la focalización pudiera llegar a ser un problema para los
gobiernos, debido a que se encuentra frente a dos situaciones críticas, primero,
al momento de elegir la herramienta ideal, que busque y permita captar a los
usuarios que más necesiten de la política pública en sí, y segundo, que una vez
elegida la herramienta, ésta se implemente de manera correcta y eficaz,
identificando a los usuarios que realmente necesitan los beneficios esperados.
Los intentos de focalización en la entrega de beneficios sociales en Chile
datan del año 1979 con la creación de los Comités de Asistencia Social, los
cuales fueron una instancia comunal para ejecutar políticas sociales. El primer
mecanismo de focalización se crea al año siguiente, con la llamada Ficha CAS,
la cual tenía como objeto identificar a las familias con carencias
socioeconómicas, para así asignar beneficios sociales en los casos más
necesitados. Este instrumento clasificaba a las familias en cinco niveles, de estos
los principales eran: la vivienda, escolaridad y trabajo. (Larrañaga, 2005)
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En el año 1987 se introducen modificaciones a la ficha CAS con la
denominada CAS-II, la cual se focalizaba a la vivienda como unidad de aplicación
y se consideraba a la familia como unidad de análisis. A su vez, utilizaba un
sistema de puntuación, en donde se analizaron 50 variables divididas en 5
factores socioeconómicos (Larrañaga, 2005).
Una década más tarde se reformula la ficha CAS-2 para actualizar sus contenidos, los cuales habían perdido poder de discriminación en el contexto del cambio en las condiciones de vida del país. A través de un proceso que combina trabajo de expertos y participación de actores relevantes, se propuso un nuevo sistema de cálculo que reduce el número de variables y factores, a la vez que modifica la codificación y peso de las variables en el índice CAS. (Larrañaga, 2005).
Al año 2006 ya existían variadas críticas a la ficha CAS por su poca
profundización, por lo que se crea la Ficha de Protección Social (FPS) que entra
en vigencia el año 2007. La principal modificación que se realiza es considerar la
variable que mide la condición de vulnerabilidad y riesgo socioeconómico de los
hogares, de esta forma se amplía la cantidad de beneficios y cobertura de estos.
(Berner, 2016)
Considera cambios conceptuales y metodológicos importantes respecto de los instrumentos anteriores y amplía la población objetivo de la política social, al incorporar una noción dinámica de la pobreza basada en la vulnerabilidad de los hogares de permanecer o caer en la pobreza.(Ministerio de Desarrollo Social, 2010)
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Este nuevo instrumento de medición está inmerso en un Sistema de
Protección Social. De acuerdo al MIDEPLAN (2006), este sistema tiene como
objetivos la superación de la pobreza, la desigualdad y discriminación en base a
los riesgos sociales que afectan a las familias y además garantizar la cobertura
e igualdad de oportunidades sobre la base de derechos sociales.
Durante el año 2010 con el cambio de administración, el Presidente
Sebastián Piñera convoca a un Comité de Expertos para detectar, analizar y darle
solución a las falencias que presentaba la FPS. Este Comité tuvo como objetivos
producir un diagnostico respecto a la Ficha de Protección Social, producir una
propuesta de mejora que incluyera los principales cambios que debían hacerse
al instrumento y también formular propuestas que hicieran más eficiente la
operación y aplicación del instrumento.
El Comité, fue compuesto por importantes académicos y profesionales
tales como: Ignacio Irarrázaval (Coordinador), Osvaldo Larrañaga, Alejandra
Candia, Rodrigo Castro, Germán Codina, Rodrigo Delgado, Rodrigo Herrera,
Julio Guzmán, Cecilia Ormazábal, Mahia Saracostti, Mónica Titze y Salvador
Valdés.
Estos expertos y profesionales concluyeron que las principales debilidades
de la FPS estaban relacionadas con el diseño del instrumento, y la aplicación del
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cuestionario en terreno. Las principales dificultades de esta Ficha correspondían
al comportamiento fraudulento de los beneficiarios o incluso de los operadores
del sistema, quienes intentaban alterar la información con el fin de obtener
menores puntajes para acceder a beneficios sociales. Sin embargo, determina el
Comité, la raíz del problema no es este comportamiento fraudulento sino que, la
falta de un sistema de verificación de la información para el cálculo de los
puntajes y la falta de un mayor control respecto al levantamiento de información.
Así, el comité propuso avanzar a la verificación total, procurando el uso de
registros del estado y sus diversos organismos, complementando así la
información proveniente de los mismos beneficiarios. Finalmente, el comité
concluyó que se deben incentivar mayores responsabilidades a los beneficiarios,
quienes deben ser una parte activa del mejoramiento del instrumento.
Debido a las recomendaciones de este comité de expertos, se crea la
Nueva Ficha de Protección Social, realizando las transferencias monetarias
correspondientes a las Municipalidades para la implementación de la NFPS. Este
nuevo instrumento finalmente no fue aplicado debido a problemas con el
programa que aplicaba el algoritmo de cálculo de puntaje.
Sin embargo, pese a los esfuerzos realizados por aquel gobierno, el año
2015 en la segunda administración de la Presidenta Michelle Bachelet se crea un
nuevo instrumento de focalización llamado Registro Social de Hogares. Según la
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página web del Ministerio de Desarrollo Social el Registro Social de Hogares es
un sistema de información que tiene como objetivo colaborar en los procesos de
selección de los beneficiarios a los programas sociales, en el cual cada hogar es
clasificado en un tramo de vulnerabilidad socioeconómica o ingreso. Se
construye a través de datos entregados por los hogares encuestados como por
bases administrativas del estado, esto quiere decir que hay varios servicios
involucrados en la verificación de la información, tales como: Servicio de
Impuestos Internos, Registro de Servicio Civil e Identificación, Instituto de
Previsión Social, Administradora de Fondos de Cesantía, entre otros
Van casi 4 décadas en que las medidas adoptadas por los gobiernos no
han sido suficientes para dar solución a los problemas de focalización que poseen
los sistemas de selección, ya que continúa la manipulación de información
declarada por parte de los encuestados para poder permanecer bajo el umbral
de la pobreza y así obtener o mantener los beneficios sociales. A su vez, la falta
de mecanismos de verificación de la información entregada y escasos
mecanismos de monitoreo y evaluación hacen aún más compleja la labor de
focalizar a los hogares que necesitan los diversos beneficios. (Comité de
Expertos, 2010).
Se hace necesario comprobar si la última experiencia de focalización de
políticas públicas logra finalmente superar los problemas respecto al usuario,
tales como analizar si el perfil de usuario se mantiene con el cambio de
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instrumento, si los beneficiarios siguen manipulando la información que declaran,
entregar los beneficios a aquellos que realmente lo necesitan y también si este
nuevo instrumento trajo consigo cambios favorables tanto para los servicios como
para la población, esto desde la mirada de los servicios públicos y sus oficinas
regionales del Biobío: Junaeb, Serviu, IPS, FOSIS, SENADIS, SENAMA, SENSE
y MINEDUC.
Se busca entonces, personificar al usuario de las políticas sociales dentro
de la región, y cómo este ha evolucionado luego de la implementación del
Registro Social de Hogares, esto, entre los años 2016 y 2017.
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CAPITULO III: MARCO REFERENCIAL
3.1 Política Social
3.1.1 Estado de Bienestar
Para Moreno (2003) el Estado de Bienestar es el conjunto de instituciones
públicas que proveen políticas sociales destinadas a mejorar las condiciones de
vida de la población y a su vez promocionar la igualdad de oportunidades entre
los ciudadanos.
La noción de Estado de Bienestar tuvo su génesis en la Europa
contemporánea, cuya característica más distintiva es el establecimiento de
mecanismos obligatorios de solidaridad entre los ciudadanos. El primero en
implementar un tipo de protección social fue Reino Unido el año 1834 con la
promulgación de la New Poor Law, este hecho marca un inicio en la construcción
de los sistemas de bienestar. (Moreno, 2003)
El año 1883 en Alemania, Otto Von Bismarck plantea un conjunto de ideas
las cuales buscan generar protección elemental bajo la forma de seguros en
previsión de accidentes, enfermedades, ancianidad, entre otras, terminando así
con la institución de la beneficencia pasando estas necesidades a manos del
Estado (Costante, 2005). Una de las principales motivaciones de la
20
implementación de un Estado de Bienestar fue la neutralización política de las
organizaciones de trabajadores políticamente radicalizados y mejor organizados
que comenzaban a emerger.
Como señala Moreno (2003), a partir de los años 20, cerca de veintidós
países europeos incluyen en sus políticas algún aspecto del Estado de Bienestar.
Tras los efectos de la Gran Depresión, el año 1935 en Estados Unidos se produce
la aprobación legislativa de la seguridad social, con planes de políticas públicas
que apuntaban a esta “Tras la Segunda Guerra Mundial el desarrollo de las
políticas económicas se orientó a facilitar el pleno empleo contando con el
concurso activo del soporte familiar.” (Moreno, 2003)
Desde la Segunda Guerra Mundial el Estado de Bienestar se fue
instaurando en los diversos países y el gasto social fue aumentado. Este cambio
de paradigma y la integración de la familia a los sistemas de protección social se
deben a la modificación de las estructuras familiares producto de diversos
factores como: envejecimiento poblacional, incorporación de la mujer al trabajo
remunerado, cambios en la composición del hogar, entre otros (Moreno, 2003).
A su vez, el factor macroeconómico y los cambios que ha experimentado a nivel
mundial hizo, que la inclusión y aplicación de las políticas sociales fuese
apresurada (Costante, 2005).
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Al Estado de Bienestar se le agrega la concepción de lo social a mediados
de los años setenta, tras la crisis socioeconómica que afectó a los países
europeos. Además, se genera una preocupación económica que afectaba a los
estados de bienestar, ya que estaba en duda su viabilidad financiera, por lo que
se reevalúa el papel del mercado, las asociaciones que emanaba de la sociedad
civil y también se hace hincapié en la familia como mecanismo de distribución de
recursos en la protección social y el bienestar que genera. (Esping- Andersen,
1999).
3.1.1.1 Tipologías de Estados de Bienestar en América Latina
Dentro de la región Latinoamericana, existe un gran desafío para lograr
identificar la variedad de modelos de sistemas de bienestar. Para Filgueira (1998)
esta variedad de modelos se hace evidente a partir los esfuerzos fiscales que se
destinan a servicios sociales -o gasto social de un país-, en su cobertura de los
sistemas de protección, y además, en el rango y variedad de servicios para el
estado, factores a los cuales se suman la calidad de estos últimos y la distribución
del gasto público social por sectores.
Se destacan, por lo general, dos tipologías o clasificaciones que han
acompañado el desarrollo de las investigaciones en las últimas décadas, que
22
corresponden a la clasificación que hace Mesa-Lago en el año 1991 y luego, la
clasificación realizada por Fernando Filgueira en 1998, la cual toma el indicador
de “maduración” de los sistemas de bienestar, usados en la tipología de Mesa-
Lago, pero considera otros indicadores fundamentales. Estos serían “La
cobertura (el cuanto del gasto) y su distribución sectorial (el cómo del gasto), en
particular para el caso de educación” (Filgueira, 1998).
Otra arista importante para el análisis en las tipologías de Filgueira es la
cobertura real, la que va más allá de lo establecido por una norma legal, esto,
porque es un problema el hecho de considerar la norma y no la realidad, ya que
en América Latina existe una distancia entre letra y realidad, que se deriva de la
no aplicación de la norma legal, o en el caso de la seguridad social, a que esta
se aplica al mercado formal, existiendo economías con grados importantes de
empleo informal.
Dicho esto, se presentan a continuación las tres tipologías resultantes,
cuales son los países que componen estos grupos y una breve reseña de cada
una de estos.
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Tabla 3.1: Tipologías de Estado de Bienestar
Tipología Países Descripción
Universalismo Estratificado
Uruguay, Argentina y Chile.
-Hacia 1970, estos países protegían de una u otra forma a la mayor parte de la población mediante sistemas de seguro social, servicios de salud, además de haber extendido el acceso a la educación primaria y secundaria de manera universal. -Fuerte estratificación de beneficios, condiciones de acceso y rango de protección en materia de seguro social y salud. -La estratificación de los servicios sociales amortiguó, no reforzó la pauta de estratificación social.
Regímenes Duales Brasil y México -Estos regímenes presentaban un casi universalizado desarrollo de la educación primaria. - A diferencia de los sistemas de universalismo estratificado, los sistemas de protección amortiguan la segmentación en los sectores incorporados a formatos de protección modernos. -Importante heterogeneidad regional en los niveles de desarrollo económico y social.
Regímenes Excluyentes República Dominicana, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Bolivia y Ecuador.
-Hacia 1970, menos del 20% de la población en estos países, se encontraba cubierta por programas básicos de protección y seguridad social, a excepción de Guatemala. -Estados casi comparables con los Estados Depredadores de Peter Evans (1992), elites que se apropian del aparato estatal.
Fuente: Tabla de elaboración propia, con información extraída de Filgueira (1998)
24
3.1.2 La Política Social Chilena
En el caso chileno, la relación Estado y generación de Políticas Públicas
Sociales, enfrenta un progreso a través del tiempo. Entre los años 1850 y 1930
se desarrolla el Modelo Primario Exportador, en el cual existe una ausencia del
estado en ámbitos sociales (Larrañaga, 2010), ya que en esta época se
concentraban los esfuerzo en la formación del Estado.
Ya en la primera mitad del siglo XX comienza en Chile la actuación por
parte del Estado en materias sociales. Entre 1924 al 1973 se presenta un modelo
desarrollista de bienestar el cual tiene como ejes centrales la salud, educación,
vivienda y trabajo. El gasto público en bienestar social a fines del año 1972
alcanzaba un 52%, esta cifra contrasta con el gasto que había en el modelo
primario exportador que alcanzaba un 2,7% del PIB. (Larrañaga, 2002)
Educación, salud y viviendas son las políticas pioneras en Chile, que
marcan un inicio al estado de bienestar. Estas políticas son la respuesta de las
clases dirigentes frente a la cuestión social que se extendía por varias ciudades
del país en donde se encontraban centros mineros y se materializaba con
crecientes reivindicaciones de los obreros en pos de mejores condiciones de vida
y derechos laborales. (Scully 1995 y Castiglioni 2000)
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Para el año 1973, Chile adopta un Modelo Subsidiario de Bienestar. Se
descontinúa gran parte de las políticas redistributivas que se habían instaurado
años anteriores y se da inicio a la asignación familiar, la cual es una transferencia
monetaria a las familias más pobres. También se introduce la Ficha CAS -el año
1979- como método de focalización de los beneficios sociales.
Finalizada la dictadura militar, entre los años 1990 al 2002, se aplica el
Modelo de Promoción y Protección Social. Como señala Larrañaga (2002), el
aumento en gasto en educación aumentó, destinado a infraestructura, aumento
en las remuneraciones de los profesores, priorizar a los niños, niñas y
adolescentes más pobres, entre otras, además, el gasto en salud se ve duplicado
en esta época.
La superación de la pobreza fue asumida como un objetivo transversal de la política pública por los gobiernos de la Concertación. Un núcleo importante de iniciativas tuvo lugar en los ministerios a cargo de los servicios sociales de educación, salud y vivienda. Ello en el contexto del fuerte incremento del gasto social en los años 90 que revierte el escenario de escasez de recursos fiscales de la década anterior. (Larrañaga, 2002)
Actualmente existe un Modelo de Protección Social basada en Derechos,
esto es un desafío para el Estado, tal como señala Hardy (2004), ya que se
prioriza el enfoque de Derecho y se hace necesario realizar una nueva agenda
estatal basada en los requerimientos de integración social y cohesión, para así
fomentar la equidad y la protección social. Otro punto a considerar es el
26
fortalecimiento de los sistemas políticos y la definición de cuáles son los derechos
sociales universalizables y como el Estado se ha comprometido a garantizarlos y
respetarlos.
3.1.2.1 Protección Social
Jørgensen & Holzmann (2003) presentan a la protección social como una
red de protección, y a la vez como trampolín para los pobres. Además, no
visualiza a la protección social como un costo, sino como una inversión, se centra
en las causas y no tanto en los síntomas de la pobreza.
Serrano (2005) por su lado, define al enfoque de protección social como
aquel que conceptualiza a los pobres como una población altamente vulnerable
que no cuenta con sistemas de aseguramiento personal y familiar en el ámbito
privado. Además es necesario mencionar que el concepto de protección social
forma parte de una perspectiva conocida como Manejo Social del Riesgo, que se
presenta como la capacidad de las personas y familias de prevenir y enfrentar
situaciones adversas que las pueden perjudicar , ya que son vulnerables a los
rápidos cambios que ocurren a su alrededor.
Para Serrano (2005) Este enfoque de Manejo Social del Riesgo distingue
en mecanismos informales de prevención, mitigación y superación del Shock,
27
tales como el matrimonio, la familia, las redes sociales, las organizaciones y la
red comunitaria y también mecanismos formales, como trabajo y aseguramiento,
además de políticas públicas como previsión y asistencia social, transferencias y
obras públicas.
Dicho lo anterior, se entiende que el Manejo Social del Riesgo apunta a
mitigar, de manera preventiva, los cambios bruscos que pudiesen producirse en
el entorno familiar y personal. Cambios que pueden ser provocados por causas
económicas, de salud, climáticas y de desastres naturales.
Para el caso de Chile, Larrañaga (2010) presenta las principales políticas
asociadas a protección social en los años 2000. Se destaca Chile Solidario,
creada en el año 2002, y se menciona como la principal política de combate a la
extrema pobreza que ha tenido el país, la cual descansa en tres premisas
básicas. En primer lugar, que está destinado a familias marginadas del
crecimiento de la economía, segundo, que corresponde a una oferta de
prestaciones y programas públicos que pueden entregar elementos de asistencia
y promoción, tercero, que se necesita de un apoyo familiar, para conectar a las
familias en extrema pobreza con la red pública, que es un profesional o técnico
que trabaja con cada familia participante.
28
Siguiendo la línea del mismo autor, la reforma de Salud y el plan AUGE
es también una de las importantes políticas de protección social a mencionar,
reforma que se da principalmente por serias deficiencias en el sistema de salud
– a pesar de las grandes inyecciones de dinero al sistema público de salud en la
década de los 90- y que resultó en la Ley AUGE, seleccionando problemas de
salud más importantes y definiendo garantías de oportunidad, los tiempos de
espera.
Otras políticas importantes corresponden a El Seguro de Cesantía, ley de
estado que creó un seguro al desempleo en el país, Chile Crece Contigo y la
Ficha de Protección Social.
3.1.3 Focalización y Universalidad
Para diseñar las políticas públicas se requiere tomar una decisión clave,
basada en el criterio para distribuir beneficios sociales. Esta se divide en:
universalidad y focalización. (Medrano, 2010)
Olavarría Gambi (2008) indica que la universalidad se refiere al deber que
tiene el Estado de proveer ciertos servicios sociales a los que la población puede
acceder, sin importar su capacidad de pago. Además, el autor menciona que:
29
Los defensores de políticas universales argumentan que aunque los servicios estén disponibles para toda la población, se produce igualmente autoexclusión. Así,́ quienes no quieren o no necesitan la atención provista por el Estado – porque pueden obtenerla con sus propios medios – se abstienen de demandarla y, en consecuencia, los beneficios se concentran en quienes no pueden obtener los servicios fuera de la oferta pública. (Olavarría Gambi, 2008, p.77)
Sen (1995), citado en Gambi (2008, p.77-78) nos indica que los enfoques
de pobreza generalmente se basan en medidas de ingreso (monetario) y no
toman en cuenta otros aspectos que pudiesen ser tanto o más importantes que
el mismo ingreso, tales como la educación, la salud. Por lo tanto, el autor
argumenta que, si se aplica un criterio de focalización estricto, las personas que
tengan un ingreso a lo menos igual al definido, pero con otras carencias en
capacidades y realizaciones, no podrán recibir estos beneficios.
La focalización es el concepto -contraparte de la universalización- que se
usa a partir de la década de 1980 para seleccionar a los usuarios receptores de
las políticas públicas en Chile. Brodersohn (1999) plantea que la implementación
de este instrumento se da en un contexto en el cual, se presentan
simultáneamente tres ejes fundamentales:
En primer lugar, la agudización de los problemas sociales, debido a la
crisis económica generalizada en latinoamérica en la década, la cual deterioró
los servicios sociales públicos.
30
En segundo lugar, la crisis fiscal, que genera una reducción en los ingresos
fiscales y la necesidad de aumentar la eficiencia y eficacia del gasto público y
tercero, el nuevo papel del Estado, considerando que se vive un proceso de
privatización tanto de empresas como de organismos públicos.
Comprendiendo el contexto histórico en el cual se desarrolla e implanta la
focalización en el país, una precisa definición para focalización sería:
Identificar a los grupos humanos en condiciones socioeconómicas
desfavorables con respecto al resto de la población permite
aprovechar al máximo los recursos destinados para combatir la
pobreza. Modificar las condiciones de estos sectores sociales,
vulnerables por condiciones geográficas, climatológicas, nutritivas,
educativas, de vivienda, de ciclos económicos adversos frente a los
que quedan inermes, de falta de capacitación para incorporarse a
un mercado laboral cambiante (Pérez León, 2007)
3.1.3.1 Metodologías de Focalización
Coady et Al (2004) realiza una caracterización de las principales
metodologías de focalización que se usan alrededor del mundo. Este
trabajo describe las ventajas, circunstancias y limitaciones que presentan
cada una de estas metodologías.
31
Tabla 3.2: Metodologías de Focalización de Coady et Al.
Metodología Descripción Ventajas Limitaciones Circunstancias Óptimas
Evaluación individual / hogar
Prueba de medios
Representante gubernamental evalúa directamente, individualmente u hogar por hogar. Tiene 3 variables: -Verificación de ingresos por parte de terceros. -Verificación de ingresos autorrealizada por el solicitante. -Simple entrevista para recopilar información.
Muy preciso en el mejor de los casos.
Altos niveles de Alfabetización, documentación de transacciones económicas. -Alta exigencia administrativa, intentos significativos de verificación. -Puede inducir a desincentivos laborales.
-Ingresos declarados son verificables o la auto-selección limita las solicitudes por grupos no-objetivos. -Capacidad Administrativa alta. -Beneficios realmente altos para justificar los costos de administrar medios de prueba.
Prueba de medios con Proxy.
Se calcula un puntaje para cada hogar basado en un pequeño número de características observables fácilmente. La elegibilidad se determina comparando la puntuación con un
-Es verificable. -Características domésticas fácilmente observables. -Es menos probable que la prueba de medios afecte el esfuerzo de trabajo.
-Puede parecer misterioso o arbitrario para algunos. -Requiere gran cantidad de personal alfabetizado y probablemente capacitado en computadoras y conocimientos altos de información y
-Capacidad administrativa razonablemente alta. -Programas destinados a abordar la pobreza crónica en situaciones estables. -Donde sea aplicable un programa grande o a varios programas para maximizar el retorno para los gastos generales fijos.
32
corte predeterminado.
tecnología. -Impresiones inherentes al nivel del hogar, pero buenas en promedio. -Insensible a cambios rápidos en el bienestar, como en una crisis o en países en transición.
Focalización por Comunidad
Un líder de comunidad o grupo de miembros de esta, cuyas funciones principales en la comunidad no están relacionadas con el programa de transferencia decide quien en la comunidad debe recibir beneficios.
-Aprovecha información local sobre las circunstancias individuales. -Permite la definición local de necesidad y bienestar. -Transfiere los costos de identificar a los beneficiarios de la intervención a la comunidad (también puede verse como limitación)
-Actores locales tienen otros incentivos además de una buena focalización del programa. -Puede disminuir la autoridad o la cohesión de los actores locales.
-Donde las comunidades locales estén claramente definidas y cohesionadas. -Para programas que proponen incluir una pequeña parte de la población. -Para programas de beneficios temporales o bajos que no pueden apoyar una estructura administrativa propia.
Focalización Categórica
Focalización Geográfica
La elegibilidad para los beneficios se determina, por la
-Administrativamente simple.
-Depende críticamente de la exactitud de la información.
-Donde existen variaciones considerables en los niveles de vida de las regiones.
33
ubicación de la residencia. Utiliza información existente como encuestas de necesidades básicas o mapas de pobreza.
-No hay desincentivo laboral. -Poco probable que genere efectos de estigma. -Fácil de combinar con otros métodos.
-Tiene un desempeño pobre donde la pobreza no está concentrada espacialmente. -Puede ser políticamente controversial.
-Cuando la capacidad administrativa sea suficientemente limitada para excluir el uso de la evaluación individual/familiar. -Donde la entrega de la intervención usa un sitio fijo, como escuela. clínica o tienda de racionamiento.
Focalización Demográfica.
La elegibilidad se determina por edad, sexo o alguna característica demográfica.
-Administrativamente simple. -Bajo estigma. -Popular políticamente.
-Inexacta cuando las características demográficas son pobres correlatos de la pobreza.
-Cuando el registro de de estadísticas vitales u otras características demográficas es extenso. -Donde se requiere un método de focalización de bajo costo.
Auto-Focalización.
Un programa, un bien o un servicio abierto a todos, pero diseñado de manera que su aceptación sea mucho más alta entre los pobres que las no pobres.
-Los costos administrativos de la focalización probablemente sean bajos. -Poco probable que se induzca desincentivos laborales.
-Impone costos, a veces un costo bastante sustancial para el receptor, lo que disminuye el valor neto del beneficio. -El estigma puede ser considerable. -Puede ser difícil.
-Países con muy baja capacidad administrativa. -Entornos donde las personas se mueven rápidamente.
34
3.1.4 Instrumentos de Focalización
Los intentos de focalización en Chile datan de los años 80, en donde el
Estado de Chile se hace cargo de la selección de beneficiarios, de las
transferencias monetarias y prestaciones sociales, destinadas a generar un
apoyo para la población más vulnerable del país.
La implementación de instrumentos que logren correctamente esta
focalización comienzan con la Ficha CAS, posteriormente en el año 1987, esta
se perfecciona y da paso a la Ficha CAS-2. En los primeros años del Siglo XXI
se crea el Sistema de Información Social en Línea, con la denominada Ficha
Familia. (MIDEPLAN, 2004)
Durante el año 2006 comienza la instalación progresiva de un Sistema de
Protección Social inclusivo, esto se materializa con la implementación de la Ficha
de Protección Social (FPS), en la cual se da inicio a la utilización de puntaje para
la selección de los beneficiarios de los programas sociales, agregando además
el concepto de vulnerabilidad en los estándares de medición. (Herrera, Larrañaga
& Telias, 2010)
Al año 2010 se convoca a una Comité de Expertos para analizar la FPS y
detectar las falencias que esta posee para así implementar soluciones al
35
instrumento de focalización y formular propuestas, dando paso así a la Nueva
Ficha de Protección Social o Ficha Social, que por diversas razones no alcanzó
a ser implementada antes del cambio de gobierno el año 2014.
Es así como el año 2016, comienza a entrar en vigencia el nuevo
instrumento de focalización llamado Registro Social de Hogares, el cual clasifica
a los hogares en tramos de acuerdo al grado de vulnerabilidad y a las
necesidades que poseen.
A continuación, se detallan los instrumentos utilizados en Chile para
focalizar las transferencias monetarias, subsidios y beneficios sociales que
entrega el Estado.
3.1.4.1 Ficha CAS
En el año 1979 fueron creados en Chile los Comités de Asistencia Social,
una instancia de nivel comunal que se encarga de ejecutar los programas
sociales. Estos Comités hicieron ver la necesidad e impulsaron un instrumento
de focalización de los programas sociales hacia los sectores más vulnerables,
por lo que en el año 1980 nace la Ficha CAS, con el objetivo de mejorar la
36
inversión en capital humano mediante la asignación de subsidios monetarios.
(MIDEPLAN, 1991)
La Ficha CAS evaluaba las condiciones socioeconómicas de los hogares
y la prioridad de acceso a los beneficios sociales, todo esto a través de un puntaje
que clasificaba a las familias en 5 niveles, en donde los primeros 3 reflejaban las
situaciones de familias de mayor pobreza, y mayoritariamente estos niveles eran
más susceptibles de recibir el beneficio del Estado. Los niveles 4 y 5 reflejaban
la situación de las familias con menor pobreza. (MIDEPLAN, 1990)
Los parámetros a focalizar eran: tipo de vivienda, número de habitaciones,
saneamiento y confort de la vivienda, educación del jefe de hogar y su cónyuge
y actividad económica, identificación de cada integrante del grupo familiar en
relación al nivel de educación, actividad laboral y tipo de beneficio social recibido
por parte del Estado. (MIDEPLAN, 1991)
Según el MIDEPLAN, durante esa época se realizaron diversos estudios
que señalaron las falencias que poseía el diseño del instrumento, entre ellas
destacaron:
- Metodología deficiente, en donde se caracterizaba a familias pobres que
en realidad no lo eran.
- No consideraba diferencias entre la pobreza urbana y la rural.
37
- No definía períodos de vigencia de la información, ni tampoco un sistema
de control que asegurara la confiabilidad de los datos.
- Existía una ponderación arbitraria de las variables, lo que se reflejaba en
constantes cambios en las determinantes de grados de pobreza.
- No identificaba a las Familias Allegadas.
Producto de la detección de estas falencias, se delega a un grupo de
expertos sociales y estadísticos mejorar el sistema de focalización, por lo que se
da paso a la Ficha CAS-2.
3.1.4.2 Ficha CAS-2
Comienza su puesta en marcha el año 1987, como señala el
MIDEPLAN, uno de los objetivos principales de este nuevo instrumento es
“Clasificar la población en situación de pobreza, según grado de
satisfacción de necesidades básicas, a fin de poder priorizar la asignación
de los subsidios sociales y subsidios que utilizan la ficha CAS.” (p.6)
La Ficha CAS-2 tenía una cobertura del 44,9% esto quiere decir,
1.957.125 familias, 1.674.464 de viviendas y 6.786.996 personas inscritas.
Este instrumento incorporó a la vivienda como unidad de aplicación y a la
familia como unidad de análisis. Además, estaba diseñada para generar una
38
estratificación social -identificaba con el rut, la dirección, nombre y apellidos-
orientada a los sectores de escasos recursos, permitiendo así conocer la
situación socioeconómica de las familias.
Esta ficha fue un requisito en cualquier proceso de postulación de
beneficios que ofrecía el Estado y tenía una vigencia de dos años. Cabe destacar
que fue una fuente de información importante, ya que los encuestados
alcanzaban los 7 millones de personas -45% de la población del país-, dos
millones de familias y 1,7 millones de viviendas. (MIDEPLAN, 1999)
Como señala el MIDEPLAN, los municipios fueron los encargados de
aplicar este instrumento que constaba de tres caras fundamentales a encuestar:
1. Identificación de domicilio de los encuestados: permite identificar el
tipo de sector (urbano o rural) y vivienda que habitan las familias.
2. Datos relativos a vivienda: permite conocer el grado de
hacinamiento de las familias, las características de la vivienda en
términos de materiales de construcción y su disponibilidad respecto
a la disposición de servicios básicos de la vivienda.
3. Datos relativos a los residentes: tenía como objetivo identificar a los
residentes de las viviendas, por lo tanto, solicitaba: Datos
personales, Ocupación e ingreso, Subsidios monetarios que
recibía, Nivel educacional y Patrimonio.
39
También se consideraban 8 secciones claves para la obtención de datos
de las viviendas: Datos Generales, Protección Ambiental, Hacinamiento,
Saneamiento y Confort, Identificación de los residentes de la vivienda, Ocupación
e ingresos, Subsidios, Nivel Educacional y finalmente Patrimonio. (MIDEPLAN,
2004)
3.1.4.3 Ficha Familia
El año 2002 el Ministerio de Planificación da inicio a diversos estudios y
análisis técnico respecto a la información de la Ficha CAS-2, a través de una
encuesta piloto con propuestas de un nuevo diseño de instrumento de
focalización, para así modificar la fórmula matemática del cálculo del puntaje.
El objetivo de este instrumento es ordenar a los postulantes para efectos de asignación de beneficios, y no el decidir si son o no pobres. El efecto específico de un cambio de Ficha será el reordenamiento de los postulantes, obteniéndose como resultado que con la nueva Ficha Familia los beneficios serán asignados a personas que con el actual instrumento no lo habrían obtenido. (MIDEPLAN, 2004; p.15)
40
Como parte de este proceso se define el “Sistema de Información Social
en Línea”, el cual tiene como objetivo reunir y articular la información de las
instituciones que forman parte de una red de Programas Sociales. Esto quiere
decir, cubrir los requerimientos necesarios (hardware y software) para digitalizar
y almacenar la información a nivel comunal, regional y nacional.
Esta nueva Ficha llamada “Ficha Familia” incluye una plataforma web, que
conecta las bases de datos de todas las municipalidades del país, lo que se
transforma en un facilitador tecnológico para el desarrollo de los programas
sociales y la focalización que requerían al postular los beneficiarios.
El Ministerio de Vivienda y Urbanismo el año 2004 señala que este
instrumento mantiene las ocho secciones que poseía la Ficha CAS-2,
perfeccionando e incluyendo nuevas variables en cada una de ellas, tales como:
a. Identificar a personas pertenecientes a comunidades indígenas.
b. Identifica territorialmente cada vivienda.
c. Personas en situación de calle.
d. Material predominante de los hogares.
e. Identifica los de cada núcleo familiar, lo que permite calcular el
hacinamiento al interior de las viviendas.
f. incluye la presencia de personas en situación de discapacidad.
41
g. Se considera el patrimonio para cada núcleo familiar y no sólo de
la vivienda.
La Ficha Social, al momento de la medición, estaba dirigida a aquellos que
tuvieran menos recursos. Como consecuencia, no pudo ser implementada a
cabalidad, debido a decisiones políticas que tenían como objetivo implementar
un Sistema de Protección Social, hizo que se creara un instrumento de
focalización acorde a este nuevo enfoque de selección de beneficiarios.
3.1.4.4 Ficha de Protección Social
A comienzos del año 2007 entra en vigencia la Ficha de Protección Social
(FPS) la cual:
Considera cambios conceptuales y metodológicos importantes respecto de los instrumentos anteriores y amplía la población objetivo de la política social, al incorporar una noción dinámica de la pobreza basada en la vulnerabilidad de los hogares de permanecer o caer en la pobreza. (MIDEPLAN, 2010)
Además, la FPS permite identificar, estratificar y caracterizar a la población
encuestada, con el objetivo de focalizar las prestaciones sociales que ofrece el
Estado, teniendo como eje central la equidad en la entrega de estos beneficios.
42
También utiliza un enfoque que permite caracterizar a las familias según su nivel
de vulnerabilidad socioeconómica.
A) Administración
La FPS posee un diseño centralizado a cargo del Ministerio de
Planificación y una administración -aplicación y actualización- descentralizada
que depende de los municipios, los cuales se tienen que ajustar a los
procedimientos y protocolos que establecía el MIDEPLAN. Esta modalidad se
fundamenta en responsabilizar al nivel central en la asignación de recursos para
así no generar distorsiones e incertidumbre a nivel local, debido a las diferentes
capacidades técnicas que tienen los municipios de manejar de forma autónoma
la selección de beneficiarios (Larrañaga, 2005), pese a que los municipios son
los que poseen mayor cercanía con la población y conocen las realidades locales
de cada comuna (MIDEPLAN, 2010).
B) Diseño
La FPS constaba de un cuestionario organizado en siete módulos y
diversas variables. Estos módulos entregan información respecto a la
identificación del grupo familiar, localización territorial, salud, educación, vivienda,
situación ocupacional e ingresos. Estas variables se relacionaban con el grado
de vulnerabilidad que poseían los hogares. (MIDEPLAN, 2010)
43
La información recabada en el proceso de encuestaje eran ingresados a
un sistema en línea, que estaba bajo la administración del MIDEPLAN quién era
el responsable de validar y procesar los puntajes que ordenaban a la población
por tramos de puntaje que iban desde los 2.072 puntos, teniendo como límite
superior los 20.000 puntos. Este puntaje era fundamental para estratificar a la
población, una vez estratificada podían postular a beneficios sociales de acuerdo
a su tramo. (MIDEPLAN, 2010)
C) Puntaje
Para poder estratificar a la población, a esta se le aplicaba una encuesta -
como técnica de recolección de datos- en donde se le otorgaba un puntaje que
les permitía postular a programas sociales.
De acuerdo al MIDEPLAN, el puntaje asignado por la FPS se calculaba de
acuerdo a tres componentes:
1. Capacidad generadora de ingresos de los integrantes del hogar: es
un índice que reflejaba la valoración que entrega el mercado sobre
los atributos o competencias asociadas al capital humano, los
atributos personales y características observables como
escolaridad, sexo, edad, situación ocupacional. Se excluían de la
capacidad de generar ingresos a: estudiantes, madres de hijos
44
pequeños, discapacitados y otros grupos que tienen dificultades
para insertarse al mercado laboral.
2. Ingresos permanentes derivados de pensiones contributivas y no
contributivas: correspondía a ingresos por pensiones, jubilaciones
y montepíos.
3. Índice de Necesidades: es la relación entre los recursos de las
familias y sus necesidades.
El año 2010 se cita a un comité de expertos para analizar el
funcionamiento de la FPS y realizar posibles modificaciones, por lo que se
sugiere modificar el instrumento de focalización, dando paso así a la Nueva Ficha
de Protección Social, la cual no prosperó por irregularidades en su diseño.
Contraloría en su Informe de Investigación Especial 15-2014, indaga sobre
eventuales irregularidades en relación con la implementación de la Nueva Ficha
de Protección Social por parte del Ministerio de Desarrollo Social, en donde se
detectaron problemas en los pagos y en el diseño de esta NFPS. (Contraloría,
2015)
Actualmente en Chile se utiliza el Registro Social de Hogares que se
especificará su historia, marco legal y funcionamiento en el capítulo 3.
45
3.2 Gasto Social
3.2.1 Gasto Social
Para hablar de Gasto Social es necesario precisar su definición, que en
muchas ocasiones puede ser ambigua o demasiado amplia. Dentro de la misma
definición del Gasto Social pueden existir distintas metodologías de medición
para cada país, además de distintas perspectivas de medición.
Para la CEPAL (s.f): El Gasto Público Social se define como el volumen
de recursos destinados a financiar políticas relacionadas con las siguientes
funciones 1) Protección Social, 2), Educación, 3) Salud, 4) Vivienda y servicios
comunitarios, 5) Actividades recreativas, cultura y religión, 6) Protección del
medioambiente.
En tanto, para Molina (2003):
El Gasto Público social es una medida del dinero erogado por el Estado, tanto de nivel central como del regional, en todas las acciones emprendidas en los sectores sociales, a saber, educación, salud, seguridad social y vivienda. En consecuencia, refleja el volumen de los recursos públicos asignados a la mayor parte de las políticas sociales de un país. (p.1.).
Siguiendo la línea de las anteriores definiciones, se puede decir que el
Gasto Social corresponde a una manera de medir la cantidad de dinero que el
46
Estado destina o gasta en políticas sociales, dentro de las que destacan Salud,
Educación y Vivienda.
De manera general, se usan tres formas de medir el Gasto Social que
ejerce un país, la primera, es midiendo el total de las cantidades de dinero que
se emplean –ya sea de manera total o gasto per cápita-. La segunda, se realiza
haciendo una relación entre el gasto social y el tamaño de la economía de un
país, o sea, comparar el porcentaje que ocupa el gasto social con el Producto
Interno Bruto de un País. La tercera forma de abordar el concepto de Gasto Social
–similar a la segunda-, corresponde a comparar el gasto social con el total de los
recursos públicos de un país.
El Gasto Social se ha visto incrementado en las últimas dos décadas, la
vuelta a la democracia marca un hito respecto a la reorientación de los recursos
del presupuesto de la nación, enfocado a los programas sociales. Arellano
(2011), afirma que el gasto social aumentó 6% en dos décadas. Así, mientras en
1989-1990, el gasto social significaba el 61% del total gubernamental, para el
2009 este significaba un 67%.
Según el mismo autor, existen cinco factores que contribuyeron a la
reorientación de recursos:
47
El primero, es que la inversión en infraestructura se realizaba con fondos
privados, lo que liberó al Estado de financiar obras para el desarrollo del país.
Así, por ejemplo, la inversión energética y de telecomunicaciones que pasa a
manos privadas en la década de los 80. A esto, se le suman las inversiones
privadas en agua potable, obras sanitarias, estructura vial y aeroportuaria que se
realiza en los años 90.
El segundo factor mencionado corresponde a un menor gasto en defensa,
este, de manera general, se ve disminuido de un 2,2% del PIB a fines de los 80,
a tan solo un 1,2% PIB en el período 2005-2009.
El tercer factor es producto de la política fiscal, los superávit
presupuestarios permitieron reducir en parte la deuda pública y luego, en un
“superciclo de altos precios del cobre de los años 2006-2008”, acumular activos
financieros. De esta manera, se pasa de una deuda del gobierno central que
representaba cerca del 44% del PIB en 1989 a un 12,5% del PIB en 2000, y
finalmente a un 6,3% en 2010.
El cuarto factor que permitió aumentar los fondos destinados a programas
sociales fue la movilización de recursos privados, un “apalancamiento” de
recursos privados en varios programas sociales, a través del sistema financiero.
Esto incluye, un nuevo sistema de créditos a microempresarios, en el que el
48
Estado sólo paga el subsidio y el crédito es otorgado por instituciones financieras.
En vivienda, se utilizó en mayor medida el mecanismo de subsidio habitacional y
se disminuye la contratación directa por el Estado.
Finalmente, un quinto factor sería el aporte de los beneficiarios con
capacidad de pago, en diversos programas se promueve el aporte de los
interesados, así nacen los pavimentos participativos, por ejemplo.
3.2.1.1 Gasto Social en la Actualidad
Gracias a los informes que elabora el Ministerio de Desarrollo Social en
los últimos periodos (2014-2016), se puede elaborar una idea sobre cuál es la
realidad en materias de gasto e inversión en políticas sociales del país.
Tabla 3.3: Gasto e inversión en políticas sociales del país
Sector Presupuesto MM$ 2014
Presupuesto MM$ 2015
Presupuesto MM$ 2016
Presupuesto MM$ 2017
Actividades Deportivas, Recreativas y Culturales.
$83.107 $100.110 $291.488 $298.816
Educación $6.184.008 $7.080.667 $8.075.831 $9.727.382
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Protección del Medio Ambiente
$45.644 $52.462 $144.899 $215.491
Protección Social $5.070.583 $5.069.947 $4.516.091 $7.980.165
Salud $726.301 $795.722 $1.029.868 $1.115.840
Trabajo $228.466 $344.537 $330.480 $363.782
Vivienda y Barrios $1.395.147 $1.542.162 $1.273.797 $1.250.127
Total $13.733.255 $14.985.607 $15.662.454 $20.951.603
Fuente: Elaboración propia a partir de base de datos del Banco Integrado de Programas Sociales.
A partir de la Tabla 3.3, se puede establecer que, en los últimos cuatro
años, el Gasto Social ha aumentado en cifras cercanas al 53%, con un
crecimiento anual promedio del 15%. Dentro de las categorías establecidas para
Gasto Social, destacan las de Protección del Medio Ambiente que presenta una
tasa de crecimiento del 372%, con un crecimiento anual promedio de 68%, así
como también el sector de Actividades Deportivas, Recreativas y Culturales, con
una tasa de crecimiento de 260% con un crecimiento anual promedio de 53%.Por
otro lado, el único sector que representa una baja es el de Vivienda y Barrios,
que tiene una tasa de crecimiento negativa de un -10%, con un promedio anual
de -4%.
50
3.2.2 Caracterización de Servicios Públicos
El año 2016 comienza la implementación del RSH, el responsable de su
aplicación es el Ministerio de Desarrollo Social, el cual asigna un tramo a cada
persona que le permite postular a diversos programas sociales.
Diversos servicios públicos utilizan el RSH como instrumento de
asignación de recursos o de selección de beneficiarios. Para efectos de esta
investigación se analizarán ocho servicios públicos, cada uno con sus respectivos
programas que serán descritos a continuación.
3.2.2.1 Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas
La Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) es el organismo
estatal, que desde su creación en el año 1964 -por la Ley Nº 15.720- es
responsable de “administrar los recursos estatales destinados a velar por los
niños, niñas y jóvenes chilenos en condición de vulnerabilidad biopsicosocial,
para que ingresen, permanezcan y tengan éxito en el Sistema Educativo”.
(Junaeb, s.f.)
JUNAEB tiene a disposición diversas becas y programas, para poder obtenerlas
es necesaria la inscripción previa en el Registro Social de Hogares, tal como se
señala en la página web de la junaeb, estos beneficios son (JUNAEB, s.f):
51
A) BECAS
a. Beca Indígena Educación Básica: consiste en la entrega de dinero que
podrá ser utilizada a libre disposición de los estudiantes en situación de
vulnerabilidad con ascendencia indígena. Dentro de sus requisitos está
pertenecer dentro del 60% más vulnerable de acuerdo al RSH.
b. Beca Indígena Educación Media: aporte monetario para estudiantes en
situación de vulnerabilidad con ascendencia indígena. Se requiere
pertenecer al 60% más vulnerable de acuerdo al RSH.
c. Beca de Apoyo a la Retención Escolar: pretende estimular y apoyar a las
y los estudiantes que presenten un mayor riesgo de deserción escolar,
para que así logren finalizar su enseñanza media. Para poder postular a
esta beca deben pertenecer al 60% más vulnerable según señale el RSH.
d. Beca Presidente de la República: es un subsidio mensual entregado a los
estudiantes de educación media. Debe estar dentro del 60% más
vulnerable según el RSH.
e. Beca de Alimentación para la Educación Superior: consiste en un subsidio
de alimentación, se hace entrega de este a través de una tarjeta
electrónica que puede ser utilizada en diversos locales (locales de comida,
supermercados, entre otros). El objetivo de este programa es dar un apoyo
a los estudiantes más vulnerables para asegurar su permanencia y egreso
de la educación superior. Este beneficio se hace entrega a los estudiantes
pertenecientes al I, II y III Quintil de ingreso per cápita familiar, y a su vez
52
a los alumnos que sean seleccionados con los Créditos y Beneficios de
Arancel que están bajo la administración del Ministerio de Educación y La
Comisión Ingresa.
f. Beca Presidente de la República: apoyo e incentivo económico a
estudiantes que tienen un rendimiento académico sobresaliente y que a
su vez se encuentran en situación de vulnerabilidad socioeconómica. Los
estudiantes seleccionados deben estar inscritos en el RSH y pertenecer al
60% más vulnerable.
g. Beca Indígena Educación Superior: Aporte monetario para estudiantes de
ascendencia indígena que que tengan un buen rendimiento académico y
que se encuentren en situación socioeconómica vulnerable -dentro del
60% según el RSH-.
h. Beca de Mantención para la Educación Superior: consiste en un aporte
monetario destinado a cubrir las necesidades que posean los estudiantes
en la educación superior. Para poder adquirirla se debe pertenecer entre
el primer y tercer quintil de ingreso per cápita.
B) PROGRAMAS
a. Programa de Alimentación Escolar: este programa consiste en la entrega
diaria de servicios de alimentación a los alumnos de establecimientos
educacionales, municipales y particular subvencionados. Para acceder a
53
este beneficio se requiere pertenecer al 60% más vulnerable o con mayor
desventaja socioeconómica.
b. Yo Elijo Mi PC: tiene como objetivo aumentar los niveles de equidad a
niños en condición de vulnerabilidad y que destacan por su buen
rendimiento académico, a su vez busca disminuir la brecha digital. Deben
encontrarse en el tramo del 40% de la Calificación Socioeconómica.
3.2.2.2 Servicio de Vivienda y Urbanismo
El Servicio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU) Biobío tiene por objetivo,
llevar a cabo, a nivel regional, la ejecución de los programas de vivienda y
urbanismo aprobados por el Ministerio de Vivienda y Urbanización. Los
programas y su focalización varían dependiendo si estos apuntan a la
construcción, compra o arrendamiento de una vivienda, así como también, la
calificación socioeconómica que otorga el ahora Registro Social de Hogares
(SERVIU, s.f.)
Así, los programas de MINVU ejecutados por SERVIU son los que siguen:
A) Subsidios Habitacionales para Familias de Sectores Medios DS N°1.
Sistema Integrado de Subsidio Habitacional (SERVIU, 2017)
- Compra una vivienda: Este programa apunta a familias de sectores
medios que no tengan una vivienda, pero que tienen capacidad de ahorro
54
y posibilidad, de complementar el valor de la vivienda con recursos
créditos o un crédito hipotecario. El programa tiene como principal
requisito, no superar el porcentaje de calificación socioeconómica del
RSH, correspondiente al título del subsidio al que desea postular. Estos
son:
- Título I tramo 1: Dentro del 60% de vulnerabilidad socioeconómica
- Título I tramo 2: Dentro del 80% de vulnerabilidad socioeconómica.
- Título II, dentro del 90% de vulnerabilidad socioeconómica.
- Construir una vivienda: Este programa apunta a familias de sectores
medios que no tengan una vivienda pero que tienen capacidad de ahorro
y posibilidad, de complementar el valor de la vivienda con recursos
créditos o un crédito hipotecario. Al igual que en los programas de compra
de vivienda para Sectores Medios, se especifica como requisito no superar
el porcentaje de calificación socioeconómica que corresponda al título al
cual desea postular. Los títulos y tramos correspondientes son los que
siguen:
- Título I: dentro del 80% de vulnerabilidad socioeconómica.
- Título II: dentro del 90% de vulnerabilidad socioeconómica.
- Arrendar una vivienda: Este es un programa destinado a familias que
necesitan una solución habitacional flexible, que tenga una duración de
tiempo determinado y que poseen la capacidad económica de realizar un
55
pago mensual por el arriendo de una vivienda. Para acceder a este
beneficio se debe Pertenecer al 70% más vulnerable de la población.
B) Subsidios Habitacionales para Familias de Sectores vulnerables DS N°49,
Fondo Solidario de Elección de Vivienda (SERVIU, 2017).
- Comprar una vivienda: Este programa apunta a familias que no tengan
una vivienda y se encuentren en situación de vulnerabilidad. Su requisito
de postulación es pertenecer al 40% de la población con menos recursos
según clasificación socioeconómica RSH, y significa un aporte monetario
(subsidio) de hasta 794 UF y que permite comprar una vivienda de hasta
950 UF.
- Construir una vivienda: Este programa apunta a familias que no tengan
una vivienda y se encuentran en situación de vulnerabilidad. A diferencia
del Fondo Solidario de Elección de Vivienda destinado a la compra de una
vivienda, este programa se logra a través de tres alternativas:
Construcción en nuevos terrenos, que corresponde a la construcción de
un conjunto de viviendas (desde 10 a 160) que incluyen urbanización,
equipamiento y áreas verdes. Pequeño condominio, viviendas que se
acojan a la ley de copropiedad inmobiliaria (Ley 19.537). La Construcción
en sitio propio y finalmente, la Densificación Predial. Así, los requisitos
variarán dependiendo de la naturaleza del entorno a la vivienda a
construir. En caso de las postulaciones colectivas (Nuevos terrenos,
56
Pequeño Condominio, Densificación Predial) el 70% de los integrantes
deberá pertenecer al 40% más vulnerable. Este 30% restante puede
pertenecer desde el 40% hasta incluso 90% de población más vulnerable
según RSH. Para el caso de las postulaciones para construcción en sitio
propio, el postulante puede pertenecer hasta el 50% más vulnerable.
- Arrendar una vivienda: Este es un programa destinado a familias que
necesitan una solución habitacional flexible, que tenga una duración de
tiempo determinado y que poseen la capacidad económica de realizar un
pago mensual por el arriendo de una vivienda. Para acceder a este
beneficio se debe Pertenecer al 70% más vulnerable de la población.
3.2.2.3 Instituto de Previsión Social
El Instituto de Previsión Social (IPS) nace a partir de la Reforma al Sistema
Previsional, estipulado en la Ley 20.255 es el organismo estatal que tiene por
objetivo, la administración del sistema de pensiones solidarias y también, de los
regímenes previsionales que anteriormente fueron administrados por el INP (IPS,
s.f.).
El IPS posee un mecanismo de Puntaje de Focalización Previsional para
seleccionar a los beneficiarios, este consta de información que entrega el
Registro Social de Hogares, el Servicio de Impuestos Internos y la
Superintendencia de Pensiones.
57
A) SUBSIDIOS
- Subsidio Familiar para personas de escasos recursos (Ley Nº 18.020):
Destinado a personas de escasos recursos que no hayan accedido a la
Asignación Familiar o Maternal, porque no son trabajadores afiliados a un
sistema previsional. Este beneficio es entregado a la población
perteneciente al 60% de menores ingresos (IPS, s.f.).
B) APORTES
- Aporte Previsional Solidario de Vejez: Beneficio económico que se entrega
de forma mensual y que pretende disminuir la brecha que presentan las
personas que poseen pensiones de vejez de bajo monto. Se hace entrega
de este al 60% más pobre de la población determinado por el Puntaje de
Focalización Previsional (IPS, s.f.).
C) PENSIONES
- Pensión Básica Solidaria de Invalidez: Beneficio monetario mensual
entregado a personas declaradas inválidas -que no pueden llevar a cabo
un trabajo producto de problemas físicos o intelectuales-. Para su
58
postulación se debe ser parte del 60% más pobre de la población
determinado por el Puntaje de Focalización Previsional, RSH (IPS, s.f.).
- Pensión Básica Solidaria de Vejez: Beneficio económico mensual
destinado a personas que no tengan derecho a pensión en ningún régimen
previsional existente. Se debe pertenecer al 60% más pobre de la
población determinado por el Puntaje de Focalización Previsional (IPS,
s.f.).
3.2.2.4 Fondo de Solidaridad e Inversión Social
El Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS) fue creado el año 1990
y busca apoyar a las personas en situación de pobreza o vulnerabilidad que
buscan mejorar su calidad de vida, presenta tres ejes de acción: expansión de
capacidades, bienestar comunitario e inversión para las oportunidades. Además
genera estrategias de superación de la pobreza y la vulnerabilidad de las
personas generando propuestas innovadoras y participativas (FOSIS, s.f.).
El FOSIS cuenta con una variada gama de programas que requieren la
previa inscripción en el Registro Sociales de hogares, estos son:
a. Yo Trabajo: destinado a entregar apoyo para la búsqueda de empleo de
trabajadores dependientes, para así lograr aumentar sus ingresos. Incluye
diversas capacitaciones y financiamiento para la elaboración de un plan
59
de inserción laboral. Es necesario que los postulantes se encuentren
dentro del 40% de la Calificación Socioeconómico (FOSIS, 2017).
b. Yo Trabajo Jóvenes: se destina para aumentar los ingresos de los jóvenes
entre 18 y 25 años, potenciando sus sus competencias para acceder a un
empleo dependiente o independiente. Incluye diversas capacitaciones y
financiamiento para la elaboración de un plan de inserción laboral. Se
requiere que los postulantes estén dentro del 40% más vulnerable (FOSIS,
2017).
c. Yo Emprendo Semilla: tiene como objetivo el apoyar a personas naturales
que deseen trabajar por cuenta propia ayudando a desarrollar una idea de
negocios que permita aumentar o generar nuevos ingresos. Quienes
postulen deben encontrarse dentro de los tramos de menores ingresos o
mayor vulnerabilidad del Registro Social de Hogares o participar en el
Subsistema Seguridades y Oportunidades (FOSIS, 2017).
d. Yo Emprendo: focalizado a quienes ya poseen un emprendimiento y
quieren hacerlo crecer. Para postular se debe pertenecer a los tramos de
menores ingresos o mayor vulnerabilidad del Registro Social de Hogares
(FOSIS, 2017).
60
3.2.2.5 Servicio Nacional del Adulto Mayor
El Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA) fue creado el año 2002
por medio de la promulgación de la Ley Nº19.828, funcionalmente
descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio y se encuentra
sometido a la supervigilancia del Ministerio de Desarrollo Social. Busca contribuir
a mejorar la calidad e vida de las personas mayores de 60 años, para lograrlo ha
desarrollado diversos programas en pos de proteger y garantizar los derechos de
los adultos mayores, para poder postular a estos se requiere tener la Calificación
Socioeconómica del Registro Social de Hogares (SENAMA, s.f). Los programas
que se mencionan se detallan a continuación:
a. Programa Centros Diurnos del Adulto Mayor: Diversos talleres divididos
en 3 áreas: personal, social y comunitaria. Estos van acorde a las
necesidades de cada persona mayor de 60 años pertenecientes a los tres
primeros quintiles de vulnerabilidad, que presenten dependencia leve,
deterioro cognitivo o depresión leve (SENAMA, s.f).
b. Fondo de Servicios de Atención de Vivienda al Adulto Mayor: Dentro de
este fondo existen los Establecimientos de Larga Estadía para Adultos
Mayores (ELEAM), que corresponden a residencias que pueden ser
utilizadas de forma temporal o permanente en donde se les brindan
servicios y cuidados de largo plazo. Deben ser adultos mayores de 60
61
años pertenecientes hasta el tramo del 60% del Registro Social de
Hogares (SENAMA, s.f).
3.2.2.6 Servicio Nacional de Capacitación y Empleo
El Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE), es un organismo
técnico descentralizado, que depende el Ministerio del Trabajo y Previsión Social.
Tiene como objetivos fomentar la competitividad de las empresas y la
empleabilidad de las personas, por medio de la aplicación de políticas públicas
como capacitación o intermediación laboral. (SENCE, s.f.)
El SENCE tiene a disposición diversos programas sociales en los cuales
uno de sus requisitos de ingreso es poseer Calificación Socioeconómica según
señala el RSH, estos son:
a. Programa +Capaz: Destinado a apoyar el acceso y permanencia en el
mercado laboral de jóvenes, mujeres y personas con discapacidad, esto
se realiza mediante capacitaciones técnicas, potenciando las habilidades
de los usuarios, a su vez se realiza una intermediación laboral para
favorecer su empleabilidad. Debe pertenecer al 60% en la calificación
socioeconómica del RSH. (SENCE, 2017)
b. Bono al Trabajo de la Mujer: Pretende mejorar las condiciones laborales
de las mujeres entre 25 y 59 años, esto mediante un aporte monetario
62
entregado directamente a las mujeres beneficiarias que pertenezcan al
40% más vulnerable. (SENCE, 2017)
3.2.2.7 Servicio Nacional de la Discapacidad
El Servicio Nacional de la Discapacidad (SENADIS) fue creado por la Ley
N° 20.422 que Establece Normas sobre Igualdad de Oportunidades e Inclusión
Social de Personas con Discapacidad, normativa publicada en febrero de 2010.
(SENADIS, s.f.)
Como señala el SENADIS, este tiene por finalidad promover el derecho a
la igualdad de oportunidades de las personas en situación de discapacidad, con
el fin de obtener su inclusión social, contribuyendo a un disfrute pleno de sus
derechos y eliminando cualquier forma de discriminación fundada en la
discapacidad, a través de la coordinación del accionar del Estado, la ejecución
de políticas y programas, en el marco de estrategias de desarrollo local inclusivo.
a. Ayudas técnicas: Regulada por la Ley 20.422, este programa favorece la
inclusión social de las personas en situación de discapacidad, mediante el
financiamiento de productos de apoyo de calidad como son ayudas
técnicas o tecnológicas, a través de “ventanas de postulación”. Para poder
63
postular se debe estar inscrito en el Registro Nacional de Discapacidad y
a su vez pertenecer al 70% de la población más vulnerable de acuerdo al
RSH. (SENADIS, 2017)
3.2.2.8 Servicio Nacional de la Mujer y Equidad de Género
El Servicio Nacional de la Mujer y Equidad de Género (SERNAMEG)
dependiente del Ministerio de la Mujer y equidad de género, instaura como Misión
y Política institucional "Fortalecer las autonomías y derechos de las mujeres,
reconociendo sus diversidades, a través de la implementación de Políticas,
Planes y Programas de Igualdad y Equidad de Género, aportando a la
transformación cultural del país." (SERNAMEG, 2016). Para poder cumplir este
compromiso institucional, el SERNAMEG implementa programas en beneficio de
las mujeres, uno de esos requiere la previa inscripción en el RSH, este es:
a. Programa 4 a 7: El Programa 4 a 7 pretende disminuir cualquier tipo de
dificultad que presentan las mujeres vulnerables que son responsables del
cuidado de niños o niñas, para así poder insertarse o pertenecer en el
mundo laboral. Para lograr erradicar esta dificultad se genera un espacio
de cuidado para estos niños o niñas con el objetivo de que las mujeres
puedan realizar su trabajo con tranquilidad. (SERNAMEG, 2016). Se
64
requiere que las beneficiarias pertenezcan a los quintiles I, II, III entre 18
y 65 años de edad.
b. Programa Mujeres Jefas de Hogar: el programa coordina con el sector
público y privado, diversos apoyos y herramientas aumentando así la
posibilidad de que las mujeres jefas de hogar se inserten en el mundo
laboral.
Tabla 3.4: Programas Sociales por Tramo Socioeconómico
SERVICIO PROGRAMA CLASIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA
JUNAEB Beca Indígena Educación Básica, Media y Superior
60%
Beca de Apoyo a la Retención Escolar
60%
Beca Presidente de la República 60%
Beca de Alimentación para la Educación Superior
60%
Programa de Alimentación Escolar 60%
Programa Yo Elijo mi PC 40%
SERVIU Subsidios Habitacionales para Familias de Sectores Medios DS N°1
Compra una vivienda: Título I tramo 1: 60% Título I tramo 2: 80%. Título II: 90% Construye una vivienda: Título I tramo 2: 80%. Título II: 90% Arrienda una vivienda: 70%
65
Subsidios Habitacionales para Familias de Sectores Vulnerables DS N°49
Compra una vivienda: 40% Construye una vivienda: Postulaciones colectivas: 70% de los integrantes deberá pertenecer al 40% más vulnerable. El 30% restante puede pertenecer desde el 40% hasta incluso 90%. Construcción en sitio propio: 50%. Arrienda una vivienda: 70%
IPS Subsidio Familiar para Personas de Escasos Recursos
60%
Aporte Previsional Solidario de Vejez 60%
Pensión Básica Solidaria de Vejez 60%
Pensión Básica Solidaria de Invalidez 60%
FOSIS Programa Yo Trabajo 40%
Programa Yo Trabajo Jóvenes 40%
Programa Yo Emprendo 40 y excepcionalmente hasta el 60%
Programa Yo Emprendo Semilla 40%
SENAMA Programa Centros Diurnos del Adulto Mayor
60%
Fondo de Servicios de Atención de Vivienda del Adulto Mayor
60%
SENCE Programa +Capaz 60%
Bono al Trabajo de la Mujer 40%
SENADIS Ayudas Técnicas 70%
66
SERNAMEG
Programa 4 a 7 60%
Programa Mujeres Jefas de Hogar Sin RSH. Preferentemente dentro del 40%.
Fuente: Tabla de elaboración propia con información extraída de las páginas web
de los servicios mencionados.
3.3 Registro Social de Hogares
El Informe de Desarrollo Social del año 2017 señala que el Registro Social
de Hogares consiste en un sistema integrado de información de datos donde son
relevantes los atributos sociales, civiles y socioeconómicos de los hogares
susceptibles de ser beneficiarios de servicios y beneficios. Está orientado a
mejorar la toma de decisiones a nivel estatal respecto a inversión social y apoyar
a diversos servicios a la selección de beneficiarios de subsidios y programas
sociales.
Su objetivo consiste en apoyar los distintos procesos de selección
de usuarios de beneficios, prestaciones y programas sociales, a
través de la provisión de un conjunto amplio de información,
principalmente provenientes de registros administrativos del Estado,
entre la cual se incluye la construcción de una Calificación
Socioeconómica de los hogares. (Berner, 2016)
67
Este instrumento está a cargo del Ministerio de Desarrollo Social y es
utilizado como método de selección en diversos servicios presentes en esta
investigación, tales como: Junaeb, Serviu, IPS, FOSIS, SENADIS, SENAMA,
SENSE y MINEDUC.
3.3.1 Historia RSH
El Registro Social de hogares nace con el objetivo de superar las falencias
que poseía el antiguo instrumento de focalización, la Ficha de Protección Social,
la cual no lograba una correcta verificación respecto a la situación
socioeconómica de las familias (Libertad y Desarrollo, 2017).
Su implementación comienza en enero del 2016 y corresponde a una base
de datos que almacena información auto reportada y a su vez se realiza un cruce
de información con bases de datos administrativas, esto permitiría elaborar la
calificación socioeconómica de los hogares y verificar la veracidad de la
información entregada. (MIDESO, 2016)
El RSH nace a partir del descontento que se produjo con la Ficha de
Protección Social, ya que la recopilación de información era auto reportada, fácil
de vulnerar y no era verificable. A su vez se realizaban estimaciones de los
ingresos potenciales de los integrantes de los hogares mediante la Capacidad
68
Generadora de Ingresos, la que finalmente determinaba el tramo de
vulnerabilidad socioeconómica (Berner, 2016, p.2).
En el año 2010 el Ministerio de Planificación cita a un Comité de Expertos
para que revisara los distintos aspectos de la Ficha de Protección Social.
Las conclusiones de dicho Comité fueron que las principales
dificultades de este instrumento radicaban en el reporte no verificado
de las variables sobre las que se pregunta en el cuestionario de la
Ficha. Hecho que se agrava debido a que gran parte de la información
entregada por los hogares (auto reportada) en la FPS se utiliza para
calcular la Capacidad Generadora de Ingresos (CGI) que termina
siendo un factor determinante en el puntaje de vulnerabilidad que
obtiene una familia.
Además, señalan que los programas sociales utilizan la FPS como
instrumento de selección aun cuando en algunos casos no es el óptimo para
focalizar ciertos programas, lo que deja sin posibilidad de beneficio de aquellos
que si presentan un grado de vulnerabilidad mayor.
La ex Presidenta de la República Michelle Bachelet, incorporó en su
Programa de Gobierno el reemplazo gradual de la Ficha de Protección Social,
agregando dos criterios adicionales: avanzar hacia un sistema orientado a la
exclusión de los sectores de mayores ingresos y asumir por parte del estado un
rol más activo en la selección de beneficiarios, disminuyendo así la carga en los
ciudadanos de corroborar la información que entregan. (Berner, 2016, p.2).
69
3.3.2 Marco normativo
El Registro Social de Hogares está regulado por el Decreto Supremo N°22
del 2015 del Ministerio de Desarrollo Social. En su artículo 1 señala que tiene por
objeto regular el "Sistema de Apoyo a la Selección de Usuarios de Prestaciones
Sociales" y en el artículo 2 menciona que:
Se encuentra constituido, principalmente, por el Registro Social de
Hogares; el apoyo a la selección de usuarios de beneficios,
programas y/o prestaciones sociales creadas por ley, que incorpora
una Calificación Socioeconómica y la asistencia técnica a la oferta
programática, y los procesos de control y supervisión del Sistema.
Este decreto define el RSH como una base de datos funcional que forma
parte del registro de Información Social, el que permite almacenar y realizar un
tratamiento de datos equivalentes y recopilados desde fuentes primarias, como
el auto reporte y fuentes secundarias, que se entienden como las bases de datos
administrativas.
Además, en su título II habla en extenso sobre el Registro Social de
Hogares, en donde hace mención a:
1. Disposiciones Generales.
2. Los Datos Equivalentes.
3. El Respaldo, Seguridad, Calidad y Acceso a la Información del RSH.
70
4. Procedimiento para el Ingreso al RSH.
5. Procedimiento de Actualización y Rectificación de Datos.
6. Procedimientos de Complemento de Información.
7. Procedimiento de Cancelación de Datos.
Aunque no solo esta normativa regula y estandariza el funcionamiento del
RSH, ya que existen diversas Resoluciones las cuales emanan del Ministerio de
Desarrollo Social y dan sustento a este sistema:
1. Resolución N° 486 del año 2015, el cual determina procedimientos y
metodología de cálculo de la Calificación Socioeconómica del Registro
Social de Hogares.
2. Resolución N° 487 del año 2015 que establece las condiciones de calidad,
estándares y periodicidad de la información, y las variables del Registro
Social de Hogares.
3. Resolución N° 1.122 del 28 de diciembre de 2015, que aprueba protocolos
técnicos de ingreso y actualización al Registro Social de Hogares.
4. Resolución N° 631 del año 2016 que determina los protocolos para la
Actualización, Rectificación y Complemento del Registro Social de
Hogares, modifica Resol. N° 1.123-2015.
5. Resolución N° 5 del año 2016 que aprueba solicitudes de Ingreso,
Actualización, Rectificación y Complemento al Registro Social de Hogares.
71
6. Resolución N° 800 del año 2016, el cual aprueba el formato de
Declaraciones Juradas para la aplicación del protocolo para la
actualización y rectificación de información de registros administrativos y
de complemento de información al Registro Social de Hogares.
7. Resolución N° 957 del año 2016 que aprueba orientaciones para la
custodia y archivo de formulario de ingreso al Registro Social de Hogares,
solicitudes de Ingreso, Actualización, Rectificación, y Complemento de
datos y sus antecedentes del Registro Social de Hogares.
8. Resolución Exenta N° 68 del 12 de febrero de 2018 de la Subsecretaría
de Evaluación Social de Ministerio de Desarrollo Social, que determina los
procedimientos y metodología de cálculo de la calificación
socioeconómica, los umbrales y tramos inferidos.
3.3.3 Implementación y Ejecución
El año 2004, en Chile comienza la construcción gradual de un Sistema
Integrado de Información Social, esto se materializa con el Registro de
Información Social (RIS) al amparo de la Ley 19.949 del Chile Solidario.
Para el año 2015, comienza la puesta en marcha del “Sistema de
Información Social con Desagregación Territorial”, el cual permite dar a conocer
una perspectiva global de la realidad social que vive el país. Este sistema va en
72
apoyo de las políticas, programas y proyectos sociales, ayudando en su diseño,
implementación, seguimiento y evaluación. (MIDESO, 2017)
Tras este cambio de mirada respecto al almacenamiento y utilización de
información social, se requirió una evolución en los instrumentos de focalización
y a su vez en el Sistema Integrado de Información Social. Esto se materializa con
la creación del Registro Social de Hogares -su puesta en marcha comenzó el 1
de enero del 2016- como un Sistema Integrado de Datos que apoya a la selección
de beneficiarios y actualizando, rectificando y complementando la información
existente.
Este registro, de acuerdo a lo señalado por el Ministerio de Desarrollo
Social, consta de cuatro procedimientos:
1. Ingreso: Se aplica el formulario de ingreso para los hogares que no
cuentan con Registro o la formación de nuevos hogares.
2. Actualización: Permite modificar y actualizar la información declarada por
algún integrante del hogar. Además, incorporar información que aún no se
ve reflejada en el RSH producto del desfase de la información que
proviene de bases de datos administrativas.
3. Rectificación: Los hogares pueden solicitar la corrección de información
que presenta errores que provienen de bases de datos administrativas.
73
4. Complemento: Permite adicionar información en ciertos ámbitos que no
entregan las bases de datos administrativas.
El Registro Social de Hogares está compuesta de diversos componentes,
estos son: Ficha de Protección Social, Ficha Social, Formulario de RSH y
Registros administrativos. Además, se consideran datos aportados por el hogar
y bases administrativas que posee el Estado, proveniente de: Servicio de
Impuestos Internos (SII), Servicio de Registro Civil e Identificación (SRCeI),
Instituto de Previsión Social (IPS), Administradora de Fondos de Cesantía (AFC),
entre otras. (MIDESO, 2016)
3.3.4 Clasificación Socioeconómica
Otro eje que considera el RSH es la Calificación Socioeconómica (CSE),
que como señala el Ministerio de Desarrollo:
Se construye a partir de la suma de ingresos efectivos de las personas que componen un hogar, en un promedio de 12 meses, y son ajustados por el número de integrantes, su edad y grado de dependencia (moderada o severa). En caso que los integrantes del hogar no registren información de ingresos en las bases administrativas que posee el Estado, se toma en consideración los valores de ingresos reportados por el integrante del hogar que realiza la solicitud de ingreso al Registro Social de Hogares. (Ministerio de Desarrollo Social, 2015)
74
Esta CSE es una medida que permite ubicar a los hogares en tramos de
acuerdo al número de integrantes, factores de dependencia, los ingresos que
reciben las personas que forman parte ese hogar y los bienes que poseen y/o
servicios a los que acceden, dentro de los cuales están:
- El valor total de el/los vehículos que poseen los integrantes del hogar.
- El valor total de el/los bienes raíces que poseen los integrantes del hogar.
- El valor de la mensualidad del establecimiento educacional en el que están
matriculados uno o más integrantes del hogar
- El valor de las cotizaciones de salud pactadas con la institución de salud.
De acuerdo a lo señalado por el MIDESO, al año 2017, existen 4.813.527
de hogares que están inscritos en el RSH, esto se traduce a 12.826.792 de
personas. La información que declaran los hogares, sumado a las bases
administrativas y cruce de información que realizan los servicios públicos dan
como resultado una clasificación en siete tramos en que los hogares son
agrupados, estos tramos son:
Tabla 3.5: Clasificación Socioeconómica Registro Social de Hogares
TRAMO DESCRIPCIÓN DE CLASIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA
HOGARES CON RSH
Tramo del 40
Hogares pertenecientes al 40% de menores ingresos o mayor vulnerabilidad socioeconómica.
2.654.031
Tramo del 50
Hogares que pertenecen entre el 41% al 50% de menores ingresos o mayor vulnerabilidad socioeconómica.
462.475
75
Tramo del 60
Hogares que pertenecen entre el 51% al 60% de menores ingresos o mayor vulnerabilidad socioeconómica.
374.917
Tramo del 70
Hogares que pertenecen entre el 61% al 70% de menores ingresos o mayor vulnerabilidad socioeconómica.
358.587
Tramo del 80
Hogares que pertenecen entre el 71% al 80% de mayores ingresos o menor vulnerabilidad socioeconómica.
343.064
Tramo del 90
Hogares que pertenecen entre el 81% al 90% de mayores ingresos o menor vulnerabilidad socioeconómica.
451.636
Tramo del 100
Hogares que pertenecen entre el 91% al 100% de mayores ingresos o menor vulnerabilidad socioeconómica.
168.817
Fuente: Elaboración propia en base a información extraída de la página web del
Ministerio de Desarrollo Social 2016.
De acuerdo al tramo en que se encuentre cada hogar, podrán postular a
programas sociales que tengan en sus requisitos pertenecer a uno de estos, para
así focalizar las prestaciones sociales a los grupos de menores ingresos o con
mayor vulnerabilidad.
Como señala el Ministerio de Desarrollo en su informe del año 2017, la
determinación de la CSE se realiza siguiendo tres pasos:
a. Determinación de los Ingresos del Hogar: corresponden a la suma, para
cada persona, de los ingresos recibidos en los últimos 12 meses
disponibles por concepto de trabajo, pensiones y rentas de capital. Esta
información se extrae principalmente de los registros administrativos.
76
Además, para obtener el ingreso promedio anual del hogar, se suma el
ingreso total que recibió cada uno de sus integrantes, este total se divide
en 12, corresponde al promedio mensual de los últimos 12 meses.
b. Cálculo del Índice de Necesidades: debido a las distintas composiciones
de los hogares, se determinó que los ingresos de estos no puedan ser
comparados, por lo que la CSE considera:
- El número de integrantes del hogar: cada integrante adicional pesa
menos que el anterior, reflejando así las economías de escala que
se generan al interior del hogar.
- Factores individuales que recogen diferencias de gastos. Estos son:
a. Edad de los integrantes del hogar, con una actualización es
mensual de parte del Servicio del Registro Civil e
Identificación (SRCeI).
b. Discapacidad: utilizando los datos del Registro Nacional de
Discapacidad (RND) remitido por el Servicio del Registro
Civil e Identificación (SRCeI) al Ministerio de Desarrollo
Social cuya actualización es mensual.
c. Nivel de dependencia: se determina utilizando las preguntas
del módulo salud del formulario de ingreso al Registro Social
de Hogares, las personas solicitan su actualización.
El índice de necesidades se calcula mediante una fórmula matemática, en
donde “n” es el número de integrantes del hogar, 0,7 es el factor
77
exponencial aplicado al tamaño del hogar y la sumatoria de los factores
individuales se extraen mediante una tabla de categorías y valores
asignados de acuerdo a la edad y nivel de discapacidad de los integrantes
del hogar.
Una vez construido este índice de necesidades, se ajusta con los ingresos
percibidos. Al resultado de este ajuste se le llama “Ingreso Equivalente” y
es el que determina, en primera instancia, en qué tramo queda calificado
el hogar.
c. Test de Medios: la información de ingresos se complementa con el acceso
a ciertos bienes y servicios de las personas que componen el hogar, esto
permite realizar una mejor aproximación a los ingresos que poseen los
hogares. Los bienes y servicios que se consideran son: vehículos, bienes
raíces, mensualidad de establecimiento educacional, las cotizaciones de
salud y además se descuentan las pensiones del Sistema de Pensiones
Solidarias.
El acceso a bienes y servicios que posee un hogar puede representar una
necesidad para poder llevar una mejor calidad de vida, por lo que el Test
de Medios presenta algunas consideraciones respecto a estos y no
considera los siguientes aspectos:
78
- Vivienda que sea propiedad de adultos de 60 años o más. Si el
adulto mayor es propietario de más de una vivienda, no se
considera la propiedad de mayor valor.
- Vehículo de personas integrantes del hogar que se encuentren en
situación de dependencia moderada o postrada. Si cuenta con más
de un vehículo, no se considera el de mayor valor.
- Vehículos de uso comercial. En el caso de poseer tres o más de
estos vehículos, se considerará en la CSE.
79
CAPITULO IV: MARCO EMPIRICO
Diversos Gobiernos en Latinoamérica han utilizado instrumentos de
focalización, los cuales permiten identificar a potenciales beneficiarios en
situación de vulnerabilidad, para así asignar correctamente los programas o
subsidios que ofrece el Estado.
Las políticas focalizadas poseen el mérito de concentrar los recursos escasos en las poblaciones que realmente lo requieren. Cuanto más focalizadas, más efectivas y eficientes son éstas en redistribuir ingresos y a tacar la pobreza. (Filgueira, 2014, p.16)
Cabe señalar que en términos de diseño de la política social, han sido
cinco los factores que pueden denominarse como reformas sociales: 1)
transferencias directas a familias, 2) aseguramiento de pensiones y salud, 3)
aparición en la agenda pública de los cuidados y 4) expansión de las capacidades
fiscales del Estado.
Por lo tanto, estos gobiernos durante décadas han tenido que optar a este
medio de distribución de gasto social debido a los escasos recursos con los que
cuentan los Estados, visibilizando así una construcción de sistemas de
prestaciones sociales.
80
4.1 SISBEN: El Caso Colombiano
El Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas
Sociales de Colombia, fue pensado y diseñado para proveer a los gobiernos
locales de un instrumento técnico para focalizar el gasto social hacia los hogares
más pobres y vulnerables. De esta forma, el Departamento Nacional de
Planeación (DNP) es el encargado de definir la metodología del SISBEN y
orientar a los municipios, y estos últimos son los encargados de la
implementación, actualización, administración y operación de la base de datos
del instrumento.
Finalmente, los órganos de la administración del Estado son los entes que,
se encargan de establecer los requisitos que deben cumplir los usuarios para
poder acceder a los programas y políticas sociales.
Los autores Vélez et al. (1999) determinan que, los factores para el éxito
de la implementación del SISBEN son tanto políticos como institucionales. Se
menciona, en primer lugar, que la Constitución Colombiana de 1991, señala
explícitamente la necesidad de focalizar o dirigir el gasto social a los grupos más
necesitados, además de otras leyes específicas que determinaban que “la
focalización de subsidios públicos son el proceso por el cual se garantiza que el
gasto social sea asignado a los grupos más necesitados”.
Otro estímulo, -señalan los investigadores- fue la promulgación de la
81
descentralización del Sistema Nacional de Salud por medio de la cual “se
asignaron recursos a los municipios para el subsidio a la salud pública sobre la
base del número de hogares elegidos en cada municipio, definidos por su puntaje
SISBEN”.
Finalmente, estos ensayistas determinan que un diseño cuidadoso y un
entrenamiento masivo a nivel local, estimularon la implementación del sistema,
sumando la coordinación entre los niveles nacionales, departamentales,
distritales y locales de la administración. Así, es importante mencionar que el
gobierno central asume un rol protagónico y subsidiario, en cuanto éste entrega
todos los recursos monetarios para la implementación del sistema: “la mayoría
de los costos fijos para la implementación fueron absorbidos por el gobierno
central, y los costos marginales -monetarios y no monetarios- asumidos por los
municipios”.
Con respecto a los resultados del SISBEN, Mina Rosero (2016) establece que:
Al evaluar el SISBEN en su primera versión y utilizar el ingreso de los hogares aproximado por gasto como variable de referencia, el Departamento Nacional de Planeación (2003) obtiene un indicador de eficiencia vertical del 69,2% y un indicador de eficiencia horizontal del 81,2%. Es decir que la primera versión del SISBEN dio cuenta de un porcentaje de “colados” del 31%, al tiempo que el 81% de los pobres fue clasificado correctamente.
Se debe indicar que las medidas de “eficiencia horizontal” y
82
“eficiencia vertical” corresponden a el “número de personas que integran
la población objetivo con la cantidad de ellas que efectivamente se
benefician con el subsidio”, y el “porcentaje de beneficiarios que
pertenece a la población objetivo”. El año 2005, de acuerdo a la
Encuesta de Calidad de Vida se calculó un indicador de eficiencia
vertical del 74% y un indicador de eficiencia horizontal del 71%.
Por lo tanto, en lo que a usuarios y eficiencia respecta, el SISBEN
efectivamente es superior frente a otros sistemas de focalización, dado
a su gran alcance logrado en la población objetivo.
4.2 Sistema de Focalización de Hogares: El caso peruano
El Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) -administra la
información del Padrón General de Hogares (PGH), que contiene información
socioeconómica de los ciudadanos- consta de un sistema intersectorial e
intergubernamental, el cual provee información socioeconómica a los Servicios
Públicos para así lograr identificar y focalizar a los potenciales usuarios. Además,
tiene como objetivo mejorar la equidad y eficiencia en la distribución de los
recursos públicos beneficiando a aquellos grupos más vulnerables (Ministerio de
Desarrollo e Inclusión Social, s.f.).
83
El SISFOH es un instrumento que fue creado en el año 2004, con el fin de
proveer información socioeconómica a los programas sociales para que
identifiquen y seleccionen a sus beneficiarios. Estos obtienen una Clasificación
Socioeconómica la que representa la medida de bienestar del hogar y los divide
en: no pobre, pobre o pobre extremo (Gobierno del Perú, 2018).
En este sistema, existen tres actores fundamentales en su conformación:
i) El Ministerio de Desarrollo e inclusión Social
ii) Las unidades Locales de Empadronamiento
iii) Los programas Sociales y subsidios del estado.
En el caso del primero de estos actores, el MIDIS, realiza las funciones
para la focalización desde la Unidad Central de Focalización, y ésta es
responsable de administrar la información referente a los usuarios, certificarlos,
coordinar el empadronamiento, realizar control de calidad y de fraude, supervisar
las unidades locales de empadronamiento y coordinar con las municipalidades
distritales y provinciales.
Los segundos actores, las ULE, son las responsables de llevar a cabo el
empadronamiento, así como también verificar la información de la población en
su ámbito local. Es necesario decir que estas unidades son parte de las
84
municipalidades (distritales y provinciales). Para obtenerla se debe presentar: la
identificación nacional de todos los integrantes del hogar, y el recibo de luz y agua
de la vivienda donde se ubica el hogar (en el caso de tener estos servicios).
Finalmente, los últimos actores son los programas sociales en sí, que
dependen, según su naturaleza, a los diferentes ministerios u otros organismos
de la administración del Estado.
4.3 Catastro Único de Brasil
Es implantado en el año 2001, y su nombre es Catastro único para
Programas Sociales del Gobierno Federal, y durante el Gobierno de Lula se
convierte en una poderosa herramienta de gestión. Actualmente, almacena y
cruza informaciones de 71 millones de brasileños. (Instituto Lula, 2014)
Al día de hoy, existen diversos programas sociales que usan el CadÚnico
(abreviación para Cadastro Único en portugués) y las normas que lo rigen
establecen que, en aspectos generales, pueden inscribirse en éste, toda persona
cuyo ingreso per cápita mensual no supera medio salario mínimo o que
pertenezca a una familia con un ingreso mensual menor de tres salarios mínimos.
Ibarra (2015) comenta que la inscripción corresponde a una
autodeclaración que se realiza en los CRAS (Centros de referencia se la
Asistencia Social), y luego los inscritos reciben un Número de Identificación
85
Social. Uno de los primeros programas que usó el CádUnico fue el Programa
Bolsa Familia, el cual unificó el esfuerzo de varios ministerios para unificar las
iniciativas o programas que a veces se sobreponían, como por ejemplo la Bolsa
Escuela, la Tarjeta de Alimentación, la Bolsa Alimentación, Auxilio Gas, Brasil
Jóven y el Programa de Erradicación del Trabajo Infantil.
El registro social del CádUnico es válido por dos años, y cercana a la fecha
de caducidad el Ministerio de Desarrollo Social da aviso a las familias por varios
canales, correos e incluso mensajes de texto. En caso de que la familia no realice
la actualización del instrumento, las transferencias monetarias se suspenden, y
en caso de no hacerlo durante 2 años vencido el plazo, se pierden estos
beneficios.
En 2014, el Programa Bolsa Familia beneficiaba a 14 millones de
personas. Eso significa que más de una quinta parte de las familias brasileñas
recibe un ingreso promedio de 70 USD mensuales [...] se estima que lo anterior
corresponde a la cuarta parte de los brasileños, por otro lado, el costo del
programa representa un 0,5% del PIB. (Ibarra, 2015).
86
CAPÍTULO V: MARCO METODOLÓGICO
5.1 Pregunta de Investigación
¿Cómo se ha modificado el perfil de los usuarios de la política social
chilena a propósito de la implementación del RSH, en los Servicios Públicos de
la región del Biobío entre los años 2016 y 2017?
5.2 Objetivo General
Caracterizar el perfil de los usuarios de la política social chilena a propósito
de la implementación del Registro Social de Hogares, en los Servicios Públicos
de la región del Biobío entre los años 2016 y 2017.
5.3 Objetivos Específicos
1. Analizar diversos servicios públicos en donde se utiliza el Registro Social
de Hogares como medio de focalización.
2. Identificar y caracterizar al usuario inscrito en el Registro Social de
Hogares en la región del Biobío.
3. Comparar la Ficha de Protección Social con el Registro Social de Hogares
en distintos servicios públicos como método de focalización.
87
5.4 Descripción del Diseño de Investigación
El diseño que se utilizó en esta investigación es de tipo No Experimental.
Según Rut Vieytes (2004), son aquellas en que resulta imposible manipular
variables, asignar aleatoriamente a los sujetos o las condiciones. La ventaja es
que permite obtener datos de mayor validez respecto de una población real. En
resumen, no tiene grupo de control, no hay manipulación de variables, falta
control sobre otras variables y es difícil realizar inferencias causales.
El diseño de investigación "hace referencia a una porción
francamente reducida del proceso de investigación, aunque
decisiva puesto que se ubica en el núcleo de las operaciones que
transforman el mero consumo de conocimientos previo o la
especulación filosófica, en un dispositivo de conexión de ese
conocimiento previo con la información existente fuera de él: en la
realidad misma" (Vieytes, 2004).
Además, la autora señala que en este proceso es el momento en que se
deciden y desarrollan las estrategias, las cuales tendrán un encuentro con la
realidad.
5.5 Temporalidad
Respecto a la dimensión temporal será de tipo Transversal, ya que
materializa datos en un tiempo único, en este caso, sería lo que ocurre durante
88
el año 2016 y 2017 en la región del Biobío respecto a la implementación del
Registro Social de Hogares.
Las mediciones sincrónicas tiene un carácter estático: son una
instantánea tomada en un momento I. Aunque las investigaciones
miden varios grupos a la vez o cientos de personas a lo largo de
un año, ese tiempo es teóricamente único, pues no no se establece
una secuencia de seguimiento sino que todos los datos confluyen
en un resultado único… Los datos se recogen en un momento
único y no están incluidos, en una serie cronológica con el objeto
de seguir la evolución o transformación de los resultados a través
del tiempo. (Vieytes, 2004)
La unificación de los datos de carácter instantáneo ayuda a eliminar y
superar la barrera temporal asincrónica, permitiendo así, darle exactamente el
mismo valor para fines estadísticos y de resultados, a una entrevista u otra, sin
importar el tiempo ni la fecha de aplicación instrumental.
Cabe destacar, que pese a que la investigación se basa en lo que ocurre
en la Región del Biobío los años 2016-2017, estos serán considerados como una
gran unidad de tiempo.
5.6 Tipo de Investigación
Esta investigación tiene un alcance de tipo Descriptiva, esto se desprende
debido a que el objeto de estudio ya es conocido y nuestro interés se centrará en
describirlo, tal como señala Vieytes (2004), que “Busca, en suma, un perfil de
89
objeto… Elabora una especie de mapa del objeto y nos permite, además de
conocer el atributo que hemos medido, predecir, aunque sea en un grado mínimo,
el comportamiento del objeto.”
Así, se realizó un análisis que entregará resultados que llevaron, en
determinado momento, a comprobar si la teoría se cumple para nuestro objeto
de estudio y sus determinadas variables. Además, se tiene que considerar que
“Los estudios descriptivos requieren de un diseño bien estructurado, capaz de
precisar qué es lo que habrá de medirse, cómo y en qué población”. (Vieytes,
2004)
Para efectos entonces de la investigación, hay que acotar precisamente
cuales son los datos que deseamos obtener y visualizar. Esto, con fines de
optimizar al máximo el trabajo descriptivo y evitando desviaciones y datos que no
sean de nuestro interés, así como resultados inesperados gracias al ingreso de
estos.
5.7 Enfoque
Tiene un enfoque cualitativo, este se preocupa por la construcción de
conocimiento sobre la realidad social y cultural desde el punto de vista de quienes
la producen y la viven. Se ha caracterizado por una preocupación por el
90
descubrimiento de la teoría y no por el de su comprobación. También el
investigador se encarga de observar actividades cotidianas tal y como ocurren en
su ambiente natural.
Por lo general, el análisis no se inicia con ideas preconcebidas
sobre cómo se relacionan los conceptos o variables. Una vez
reunidos los datos verbales, escritos y/o audiovisuales, se integran
en una base de datos compuesta por texto y/o elementos visuales,
la cual se analiza para determinar significados y describir el
fenómeno estudiado desde el punto de vista de sus actores. Se
integran descripciones de personas con las del investigador.
(Hernández, Fernández & Batista, 2010)
5.8 Técnicas de recolección de información
Con la integración de los datos -que implica reunir los distintos resultados,
bibliográfico, entrevistas, entre otros- se pretendió ordenarlos, procesarlos y
obtener una base de datos sistematizados y legibles que es fundamental para
comprender y dar una conducción lineal a la investigación. De esta manera, con
diversas técnicas dar respuesta a la pregunta de investigación y lograr alcanzar
los objetivos planteados.
Análisis Documental: en el análisis documental, se hace un conjunto de
operaciones de esfuerzo intelectual, que buscan describir y representar los
91
documentos de forma sistemática para facilitar su recuperación. Así, esta forma
de investigación incluye la descripción bibliográfica y general de la fuente, la
clasificación, indización, anotación, extracción, traducción y confección de
reseñas.
Entrevista semi-estructurada: se utilizan las categorías para definir las
preguntas a realizar a los funcionarios de los diversos servicios de la región del
Biobío. Esta entrevista posee una pauta para ser respondida, pero pese a esta,
se da cierta libertad al investigador de realizar preguntas a modo de
profundización o que estime conveniente para la investigación.
Análisis de Datos: se utilizan los datos entregados por transparencia
tanto activa como pasiva de los servicios públicos, además las entrevistas
realizadas a las direcciones regionales de los servicios.
Tabla 5.1: Técnicas de análisis
OBJETIVOS ESPECÍFICOS TÉCNICA
N°1 Analizar diversos servicios públicos
en donde se utiliza el Registro Social de
Hogares como medio de focalización.
Entrevista semi-estructurada, realizada a
representantes de los diversos Servicios
Públicos a investigar.
Análisis Documental
92
N°2 Identificar y caracterizar al usuario
inscrito en el Registro Social de
Hogares en la región del Biobío.
Entrevista semi-estructurada, realizada a
representantes de los diversos Servicios
Públicos a investigar.
Análisis de Datos.
N°3 Comparar la Ficha de Protección Social con el Registro Social de Hogares en distintos servicios públicos como método de focalización
Entrevista semi-estructurada, realizada a
representantes de los diversos Servicios
Públicos a investigar.
Análisis de Datos.
5.9 Aspectos Éticos
La información obtenida de las entrevistas tuvo un carácter anónimo y
secreto. Para su realización se utilizó el consentimiento informado, en donde se
señala que no se dará a conocer la identidad de los entrevistados, su
participación será totalmente voluntaria y que las respuestas que ellos
proporcionan sólo servirán para los efectos de esta investigación. Además, se
solicitó información en el portal de transparencia, pidiendo información a los
servicios de los programas a investigar, la cantidad de beneficiarios por género y
provincia.
5.10 Unidad de análisis
93
Para efectos de la investigación, la unidad de análisis serán ocho servicios
públicos y diversos programas de su dependencia, estos son:
Tabla 5.2: Programas a Investigar
SERVICIO PROGRAMA
JUNAEB Beca Indígena Educación Básica, Media y Superior
Beca de Apoyo a la Retención Escolar
Beca Presidente de la República
Beca de Alimentación para la Educación Superior
Programa de Alimentación Escolar
Programa Yo Elijo mi PC
SERVIU Subsidios Habitacionales para Familias de Sectores Medios DS N°1
Subsidios Habitacionales para Familias de Sectores Vulnerables DS N°49
IPS Subsidio Familiar para Personas de Escasos Recursos
Aporte Previsional Solidario de Vejez
Pensión Básica Solidaria de Vejez
Pensión Básica Solidaria de Invalidez
FOSIS Programa Yo Trabajo
Programa Yo Trabajo Jóvenes
Programa Yo Emprendo
Programa Yo Emprendo Semilla
SENAMA Programa Centros Diurnos del Adulto Mayor
Fondo de Servicios de Atención de Vivienda del Adulto Mayor
94
5.11 Plan de Análisis
Para efectuar un análisis de la información recopilada, fue necesario definir
categorías y subcategorías respecto al tema a investigar. Estas fueron:
vulnerabilidad, pobreza y gasto social.
Tabla 5.3: Categoría de Análisis
CATEGORÍA I DESCRIPCIÓN
Vulnerabilidad Para Filgueira (1999) vulnerabilidad es una predisposición a descender de cierto nivel de bienestar a causa de una configuración negativa de atributos que actúan contra el logro de beneficios materiales y simbólicos.
SUBCATEGORÍAS
Grupo Vulnerable Según la ley 20.530, grupo vulnerable son aquellos que por su situación o condición social, económica, física, mental o sensorial, entre otras, se encuentran en desventaja y requieren de un esfuerzo público especial para participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional y acceder a mejores condiciones de vida y bienestar social.
Riesgo Social Es la incertidumbre o incapacidad de enfrentar eventos que
SENCE Programa +Capaz
Bono al Trabajo de la Mujer
SENADIS Ayudas Técnicas
SERNAMEG Programa 4 a 7
Programas Mujeres Jefas de Hogar
95
generan pérdidas en el bienestar social.
Protección Social Se entiende como el conjunto de intervenciones públicas dirigidas a apoyar a las personas, hogares y comunidades para mejorar su manejo del riesgo, particularmente a quienes se encuentran en extrema pobreza (Holzmann & Jørgensen, 2000).
CATEGORÍA II DESCRIPCIÓN
Pobreza Según George & Howard (1991), el nivel de pobreza se establece donde “los ingresos o recursos no son suficientes para proveer los bienes y servicios que permiten vivir una vida que es tolerable de acuerdo al estilo de vida de la clase trabajadora”.
SUBCATEGORÍAS
Patrimonio Se entiende como el “conjunto de bienes, derechos y obligaciones de una persona natural, o jurídica, privada o pública. Corresponde, a la propiedad neta.
Ingresos El ingreso equivalente del hogar, como indicador de bienestar del hogar, significa que se considera que un hogar está en situación de pobreza si su ingreso por persona equivalente es inferior a la línea de la pobreza por persona equivalente.
Vivienda Es el lugar donde se llevan a cabo la gran mayoría de actividades básicas de la vida diaria, es donde se come, se duerme, se guardan las pertenencias y el lugar al que se regresa al final de la jornada, sin embargo, la vivienda tiene un significado psicológico profundo más allá del puramente instrumental de cobijo y lugar donde se desempeñan las conductas domésticas.
CATEGORÍA III DESCRIPCIÓN
Política Social Delgado (2002) señala que es el conjunto de objetivos, regulaciones, sistemas y entidades por medio de las cuales el Estado se dirige a crear oportunidades y fortalecer
96
instrumentos en términos de la equidad y la integración social.
SUBCATEGORÍAS
Presupuesto Se refiere a la expresión numérica de los planes reflejada en documentos que contienen los ingresos y gastos relativos a una determinada actividad económica, generalmente se realiza de forma anual. El ciclo presupuestario comprende cuatro etapas sucesivas: Preparación o elaboración, discusión y aprobación, ejecución y finalmente control.
Beneficiario Personas que acuden o reciben servicios sociales. Para cada programa social hay potenciales beneficiarios, de acuerdo a los requerimientos de cada uno.
Programas Sociales Según la ley 20.530, es el conjunto integrado y articulado de acciones, prestaciones y beneficios destinados a lograr un propósito específico en una población objetivo, de modo de resolver un problema o atender una necesidad que la afecte
97
CAPÍTULO VI: RESULTADOS
Los siguientes resultados se desarrollan en base a las categorías
investigadas, relacionadas a la vulnerabilidad, pobreza y política social. Durante
el 5 y el 29 de junio de 2018 se realizaron entrevistas semi-estructuradas a
funcionarios públicos pertenecientes a los siguientes servicios: Junta Nacional de
Auxilio Escolar y Becas, Servicio de Vivienda y Urbanismo, Instituto de Previsión
Social, Fondo de Solidaridad e Inversión Social, Servicio Nacional del Adulto
Mayor, Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, Servicio Nacional de
Discapacidad y el Servicio Nacional de la Mujer y Equidad de Género. Cabe
destacar que las preguntas realizadas a los entrevistados tienen relación con la
aplicación del Registro Social de Hogares y sus diferencias con el anterior
instrumento de focalización, la Ficha de Protección Social.
A su vez se solicitó información a través del portal de transparencia
durante el mes de julio a los servicios mencionados, la cual se utilizará para
realizar la triangulación de los datos obtenidos.
A continuación se presentan los hallazgos que se presentaron en la
investigación por categoría y subcategoría, de acuerdo al Registro Social de
Hogares.
98
6.1 Categoría Vulnerabilidad
Los principales hallazgos que se lograron detectar, asociadas a la variable
de vulnerabilidad son que, respecto al cambio de instrumento de focalización,
existe coincidencia en los discursos de los entrevistados, al señalar que con el
paso de la Ficha de Protección Social al Registro Social de Hogares, los
beneficiarios de los programas sociales siguen siendo los mismos, ya que sigue
focalizando a la población más vulnerable del país. Tal como señala el registro
10, “yo creo que la población objetiva no ha cambiado sustancialmente porque
siguen siendo se supone dentro de los más vulnerables.” (Registro 10, 2018)
Además, el RSH según sus características tanto de aplicación como
estructurales, efectivamente focaliza en tramos de vulnerabilidad según los
funcionarios entrevistados, el registro 12 indica, “Según la estructura que tiene el
RSH tiene la característica de focalizar a la población en diferentes porcentajes
de vulnerabilidad. La respuesta es que efectivamente, yo creo que focaliza en
porcentaje de vulnerabilidad.” (Registro 12, 2018)
Dentro del mismo análisis, se destaca el discurso del registro 4, quien
agrega que la conceptualización de vulnerabilidad con la que trabaja el RSH
debiera ser más amplia y abarcar una mayor cantidad de factores.
99
Lo que sucede es que tiene que ver con la conceptualización de vulnerabilidad, las mujeres que participan del programa jefas de hogar no solamente tienen vulnerabilidad económica, tienen vulnerabilidad social, personal, familiar, y creo que eso no lo mide. No creo que tampoco sea un instrumento que está admitiendo los grados de vulnerabilidad de la posición o situación de las mujeres en la sociedad, o en ese territorio en particular. Creo también que hay aspectos que no se… a ver, el RSH no mira porque no tiene desde mi punto de vista enfoques de género. (Registro 4, 2018)
Por lo tanto, el RSH focaliza en porcentajes de vulnerabilidad, pero no ha
habido un cambio significativo en los beneficiarios con el paso de la FPS al RSH,
ya que siguen siendo personas con mayor vulnerabilidad. Además, se propone
medir la vulnerabilidad desde otros ámbitos e incorporar un enfoque de género a
este instrumento.
6.1.1 Subcategoría Grupos Vulnerables
Respecto a los grupos vulnerables que se adjudican los programas
sociales se mantiene la tendencia a que las personas son mayoritariamente
mujeres, independiente del cambio de instrumento, tal como señala el registro
número 7, “Aquí ocurre el mismo fenómeno demográfico de cualquier otra
institución donde son más mujeres las que solicitan por el tema de la
sobrevivencia y todo eso.” (Registro 7, 2018)
Esto se condice con la información solicitada por transparencia, en donde
se observa que en el total de los programas analizados, la mayoría que postulan
100
a beneficios estatales son mujeres las. Se aprecia también un leve aumento entre
el año 2015 al 2016, y en año 2017 se nota una leve disminución de las
beneficiarias.
Gráfico 6.1 Total Beneficiarios por Género-Región del Biobío
Elaboración propia con información obtenida por solicitud de transparencia y la página web chileindica.cl.
También se reconoce como grupo vulnerable a los adultos mayores, en
menor medida, ya que según el registro 2, se prioriza a las mujeres en la
adjudicación de subsidios habitacionales, ya que existen mandatos legales que
protegen los intereses de estas respecto a la adquisición de una vivienda.
Además coinciden en que es una tendencia hace ya varios años, sin importar el
instrumento que se utilice para focalizar.
0
50000
100000
150000
200000
250000
300000
F M F M F M F M
2014 2015 2016 2017
Beneficiarios por Género
101
La mayoría son mujeres, mujeres. Adulto mayor también hay una cantidad, pero generalmente mujeres…. hace años ya está esta tendencia, las mujeres lideran. Y eso tiene que ver también por un trabajo que se ha hecho de proteger los intereses de la mujer, en cuanto a los derechos de vivienda. (Registro 2, 2018)
Como último hallazgo en esta subcategoría, tiene relación con el sentido
de pertenencia que tienen las personas respecto al cambio de instrumento -FPS
a RSH-, ya que actualmente las personas pertenecen a un grupo vulnerable,
debido a los tramos que existen actualmente, lo que se contrarresta con los
puntajes que otorgaba la FPS
Creemos que el hecho de que la gente pertenezca a un grupo de vulnerabilidad le entrega como un respaldo o una sensación más de seguridad de que forma parte de un grupo de personas que tienen sus mismas características y no se ven perjudicados por la focalización. (Registro 7, 2018)
A modo de síntesis, en la variable Grupos Vulnerables se siguen
encontrando a las mujeres como el mayor grupo que se adjudica los programas
sociales, seguidos de los adultos mayores. A su vez, el hecho de pertenecer a
un porcentaje de población y no solo ser un puntaje para el estado, les da a las
personas una sensación de seguridad y no sentirse perjudicados con los
instrumentos que utiliza el aparataje público.
102
6.1.2 Subcategoría Riesgo Social
Por otra parte, ni el RSH -ni los anteriores instrumentos de focalización-
han logrado identificar de manera precisa cuales son las personas con riesgo
social, ya que de acuerdo al registro 6, aunque el beneficiario posea algún grado
de discapacidad y cumple requisitos que el servicio considera pertinentes, puede
quedar fuera de la selección por el solo hecho de no cumplir con el porcentaje
que requiere en el RSH.
Tenemos usuarios que tienen un RSH más elevado que el que nosotros requerimos para poder postular y quedan absolutamente fuera del programa, pero si uno evaluara realmente el caso a caso si cumple requisitos más particulares, porque la discapacidad en si le genera disminución de acceso en general a prestaciones de servicios públicos o privados, entonces el RSH en este caso hay algunos usuarios que no los beneficia, entonces no es tan pertinente. (Registro 6, 2018)
Por otra parte, personas han logrado mejorar su calidad de vida con
los programas sociales, pese a que no tiene relación con el instrumento
que se utilice para focalizar, ya que este solo da posibilidades de obtener
beneficios sociales.
Nos ha pasado que se acercan y te dicen “gracias a los cursos que hicimos con ustedes yo hoy pude trabajar y mi hijo está estudiando” o “el curso que hice pude obtener recursos y me pude ir de la casa porque mi marido me pegaba, entonces ahora me puedo mantener sola”. Ahí tú ves que efectivamente tiene efecto porque claro el instrumento en sí como tal no, pero si te abre puertas para poder obtener beneficios sociales que bien aprovechados te pueden permitir mejorar tu calidad de vida sin lugar a dudas. (Registro 8, 2018)
103
Se encontraron dos hallazgos en esta subcategoría, primero es que
independiente de las mejoras de los instrumentos, aún no se ha logrado focalizar
ni identificar de manera precisa a los que realmente necesitan los beneficios, y
en segundo lugar se señala que la mejora en la calidad de vida de las personas
vulnerables no tiene relación con el instrumento que se utiliza para focalizar, si
no con los programas sociales que ofrece cada servicio.
6.1.3 Subcategoría Protección Social
Con este nuevo instrumento de focalización, el registro 2 menciona a la
clase media emergente, como un grupo de personas que actualmente pueden
acceder a una mayor cantidad de programas sociales, dentro del marco de
vivienda, debido a la capacidad de ahorro que posee esta nueva clase media.
Pero quienes han salido más beneficiados es la clase media emergente, porque ellos si tienen mayor capacidad de ahorro y se les estandariza con el puntaje, y ahora están teniendo más acceso a los programas. (Registro 2, 2018)
Además, mencionan que el cambio de instrumento fue irrelevante, ya que
ambos cumplían con la consigna de llegar a la población más vulnerable del país.
El sistema de la reforma previsional es de protección social y no ha afectado en nada, o sea a la gente, sería irresponsable decir un número porque no tengo conocimiento, pero si creo que lo que busca
104
un instrumento de focalización es llegar a las personas que requieren el beneficio y eso lo cumple. (Registro 7, 2018)
En esta subcategoría se encuentra también un hallazgo relevante para
temas de investigación, ya que se hace mención a un porcentaje de población
que no tiene ningún tipo de protección social y que no posee conocimiento de los
beneficios que ofrece el estado para superar la pobreza, no teniendo así algún
registro que haga alusión a su condición socioeconómica, como la realiza el RSH.
Todavía hay población que por desconocimiento no tiene aplicación del RSH, no existe en los sistemas de focalización pero por su ignorancia y por su poca red de apoyo, finalmente los mismos municipios y ahí sí hay diferencia porque efectivamente ellos no existen para nuestros sistemas pero por un tema de desconocimiento que es la minoría. (Registro 11, 2018)
Los hallazgos de esta categoría dan a entender que: pese a que el cambio
de la FPS al RSH tuvo impacto en los servicios públicos, los entrevistados
consideran que es un cambio de secretaría, más que una reforma al sistema de
focalización, ya que para las personas no ha habido mayor cambio; aún existe
un porcentaje mínimo de la población a la cual el Estado no tiene llegada y este
problema no ha sido suplido por los diversos instrumentos de focalización y
finalmente, el cambio de instrumento no ha afectado el funcionamiento de los
programas.
105
6.2 Categoría Pobreza
Respecto a la categoría Pobreza, aún las personas no logran diferenciar
entre vulnerabilidad y pobreza, por lo que el RSH solo genera un cambio
institucional, no así en la población a la que impacta este instrumento, debido al
desconocimiento tanto del funcionamiento como de las prioridades del estado.
La gente no entiende que por qué estamos beneficiando un niño que tiene más riesgo en ese sentido, porque ellos asocian siempre la vulnerabilidad a una condición de pobreza, sienten que la vulnerabilidad lo único que es, es pobreza. (Registro 10, 2018)
Esto se sustenta con lo que señala el registro 7, en donde menciona que
las personas no perciben el real cambio que ha tenido cada instrumento, ni a la
población a la que apunta, “la gente yo creo que no lo percibe, la gente cree que
la ficha todavía es la ficha CAS que fue el primer instrumento de focalización que
hubo.” (Registro 7, 2018).
Según la encuesta CASEN 2017 realizada por el Ministerio de Desarrollo
Social, la pobreza por ingreso en chile es de un 8,6%, la cual sigue siendo un
foco de atención para los servicios públicos y los programas sociales que
entregan a la población.
Ahora, si nos ponemos a analizar mayormente tenemos una desigualdad muy grande, tenemos mucha gente pobre, pero en general el instrumento… lo ha hecho un poquito más objetivo, es menos manipulable. (Registro 5, 2018)
106
Debido a que los indicadores de pobreza tienden a descender, se estima
que los instrumentos de focalización hacen un trabajo más objetivo respecto a
quién se le hace entrega de beneficios sociales.
Por otro lado los usuarios no logran diferenciar entre pobreza y
vulnerabilidad, por lo tanto para ellos son conceptos que tienen el mismo
significado, no logrando diferenciar de un instrumento de focalización con otro.
6.2.1 Subcategoría Patrimonio/Ingreso
En la subcategoría patrimonio e ingreso hay diversos hallazgos, uno de
ellos es que a mayor ingreso, mayores son las posibilidades de tener una mejor
calidad de vida, por lo que se debe priorizar por un tema de justicia social a los
que poseen menores ingresos o patrimonio, como señala el registro 5, “Yo creo
que es más justo finalmente, porque efectivamente si yo tengo más ingresos voy
a tener más opciones, si tengo más estudios tengo más opciones, si tengo más
trabajo tengo más opciones” (Registro 5, 2018)
Además, el poseer un mayor patrimonio o ingreso afecta en la
categorización que puedan tener en el RSH, principalmente en el ítem de
empleos, “Principalmente o lo que yo he visto, es que las personas aumentan o
107
disminuyen su vulnerabilidad social en el RSH cuando pueden optar a mejores
empleos.” (Registro 6, 2018)
Uno de los problemas a solucionar con los instrumentos de focalización es
llegar a la población de menor clasificación socioeconómica, pero a lo largo de
los años funcionarios públicos han notado que las personas acostumbran a
actuar dentro de un sistema asistencialista. Esto quiere decir que ven como una
obligación por parte del estado entregar programas sociales a la población con
menor porcentaje, no como una posibilidad real de superar esta brecha.
La verdad hoy día las personas todavía tienen ese temor de “chuta es que si digo que tengo esto no me van a dar el beneficio”. Lo que pasa es que la población del +capaz principalmente están en su gran mayoría acostumbrado al sistema asistencialista que tenemos instalado como estado, entonces qué pasa, ellos ven los subsidios y todas las ayudas que se dan como un derecho adquirido, no como una posibilidad si no como un derecho adquirido (Registro 8, 2018)
También aparece una crítica al actual RSH, en donde se señala que la
actualización de los sistemas no es automática y su demora tanto en adquirirla
como en actualizarla perjudica directamente a los beneficiarios, los cuales son
castigados por cotizar y en algunos casos quedan fuera del rango de focalización.
Lo que pasa es que como también recoge lo que es las cotizaciones, el pago de AFP, hay personas que han tenido un mes de trabajo, han cotizado un mes y el RSH no se actualiza, no es automático, entonces les viene a aparecer como a los 2 meses la cotización aun cuando ellos hayan quedado cesantes después y suben inmediatamente al tramo superior. (Registro 10, 2018)
108
Es así como la variable patrimonio e ingreso en el RSH es una de las
variables consideradas como importantes y decisivas a la hora de asignar un
porcentaje a la población inscrita en este registro. También se señala que a
mayores recursos -económicos y sociales- mayor sería la categorización en el
RSH, por lo que personas que han accedido a mejores empleos podrían
eventualmente quedar fuera de los beneficios sociales. Además, existe en la
población beneficiada una cultura de estado asistencialista, la cual ve los
programas sociales como un derecho adquirido, no como una posibilidad de
mejorar su calidad de vida.
6.2.2 Subcategoría Vivienda
Dentro de las entrevistas existe la subcategoría vivienda, en la cual el
Registro 1 señala que independiente el barrio en donde habita una persona, lo
que realmente influye en los registros es la materialidad de la vivienda.
Que yo viva en andalue o en candelaria la aplicación tendría que ser una no más. Lo único que podría ser, no sé, una casa más grande tuviera más dormitorio que afectaría el caso de hacinamiento, pero si es la misma renta, todo es lo mismo, yo debería tener el mismo puntaje en cualquier parte, en el barrio alto o en un sector marginal o en una toma. (Registro 1, 2018)
Por otra parte, el registro 7 señala que, la materialidad del inmueble va
directo a las bases de datos, lo cual tiene concordancia con lo que señala el
109
Ministerio de Desarrollo Social, el cual uno de los ítems para obtener la
clasificación socioeconómica es el Test de Medios, que considera los factores
que la entrevistada señala.
Entiendo que donde vive una persona no es objeto de focalización, o sea no es discriminatorio dentro de la selección o de la focalización, lo que sí es el nivel de materialidad de su inmueble, porque eso va a estar calculado dentro del impuesto, dentro del SII o de bienes raíces, todo eso o la calidad de la vivienda que la persona tenga va a estar dentro del valor que tenga la vivienda y eso va a estar dentro de las bases que inter opera después. (Registro 7, 2018)
Dentro de esta subcategoría se encontraron un hallazgo relevante, en
donde se menciona que el barrio en donde habite una persona no afecta al
momento de aplicar el RSH, lo que verdaderamente afecta es la materialidad de
la vivienda de las personas, ya que esta información se encuentra en las bases
de datos de bienes raíces.
6.3 Categoría Política Social
Servicios públicos como JUNAEB, por ley poseen autonomía para
seleccionar el método de focalización que estimen pertinente para los beneficios
que ofrece, pero se considera que para llegar de mejor manera a la población,
utilizar el RSH es el mejor método actualmente, ya que es un instrumento que es
conocido por los beneficiarios:
110
La ley del programa dice que JUNAEB determinará cómo mide esta vulnerabilidad, el año pasado era con SINAE y este año con RSH y si la institución toma una decisión del otro año medir vulnerabilidad con otro registro, lo que produce eso es desinformación en los usuarios, este cambio que se hace porque ellos entienden como la política pública ahora se focaliza con RSH el usuario asume de que cuando hablamos de vulnerabilidad lo vamos a hacer siempre con RSH y junaeb no todas las veces ha focalizado con ese mismo instrumento, porque la ley le permite a junaeb definir con que va a focalizar. (Registro 10, 2018)
Respecto al instrumento en sí, y cómo afecta su implementación a las
políticas sociales, la entrevistada del SENCE señala que “En el +capaz como es
una política pública que nació como medida presidencial y que apunta en su
génesis a ese foco, no tiene mayor influencia el sistema con el que tu clasifiques
los rangos de vulnerabilidad.” (Registro 8, 2018)
Por último, realizan una observación positiva al nuevo instrumento
diseñado por el estado, ya que según la entrevistada el objetivo de este se
cumpliría “El sistema de focalización que el Estado ha elaborado permite que los
beneficios de las diferentes políticas públicas lleguen a las personas que más lo
necesitan y que son el objeto de la ley.” (Registro 7, 2018)
Por lo tanto, en la categoría de política social, se encuentran tres hallazgos
relevantes para la investigación: el RSH ha sido utilizado por los servicios como
método común para focalizar los programas sociales, las políticas sociales no se
ven influenciadas por el instrumento que utilicen para asignar los beneficios y los
111
sistemas de focalización permiten que los beneficios de las políticas públicas
lleguen efectivamente a las personas que lo necesitan.
6.3.1 Subcategoría Presupuesto
En los servicios público se da el fenómeno de tener una mayor demanda
de los servicios entregados y no poder dar solución a todos los postulantes, ya
que cada programa social tiene asignado una cantidad de cupos “Lo que ocurre
es que la demanda acá es mayor y hay usuarios que quedan fuera debido a que
nuestro presupuesto no se va reajustado en relación a la demanda que tenemos
en la región.” (Registro 6, 2018)
También el registro 11 señala que, pese a que ha habido un leve aumento
del presupuesto, sigue siendo insuficiente para poder llegar a toda la población
que requiere el beneficio.
Nuestro presupuesto es de continuidad, de un año con otros, cuando se hizo este cambio si hubo un aumento pero no es considerable a la real necesidad que nos arroja el RSH, por lo tanto ahora tenemos establecimientos donde el RSH casi cubre el 100% y no podemos llegar a todos, por las dos razones, presupuesto e infraestructura. (Registro 11, 2018)
112
Debido a la situación económica actual del país, habría una rebaja
presupuestaria en los programas sociales, viéndose afectado directamente el
servicio que entrega y a la cantidad de beneficiarios a los cuales llega la ayuda
estatal.
Todo lo contrario, ha disminuido, pero no solo nosotros, lo que pasa es que es un tema de rebaja presupuestaria a nivel nacional en todos los servicios públicos… Tiene que ver con un tema de la situación económica actual, más allá que por una situación puntual con programas que utilizan el RSH. (Registro 8, 2018)
De acuerdo a información entregada por los servicios solicitadas por
transparencia, excluyendo IPS que no entregó la información solicitada,
Bono al Trabajo de la Mujer del SENCE y el programa Yo Trabajo de
FOSIS. Además algunos servicios no entregaron completa la información
de los presupuestos, por lo tanto la información obtenida de los programas
son:
113
Gráfico 6.2: Presupuesto Total de los Programas Analizados-Región del Biobío
Elaboración propia con información obtenida por solicitud de transparencia y la página web chileindica.cl.
El aumento de presupuesto en los programas no es considerable, ya que
se debe netamente a los reajustes que se realizan cada año. Según los
entrevistados las variaciones en el presupuesto no tienen relación con el cambio
de instrumento de focalización.
$170.000.000.000
$180.000.000.000
$190.000.000.000
$200.000.000.000
$210.000.000.000
$220.000.000.000
$230.000.000.000
$240.000.000.000
2014 2015 2016 2017
Presupuesto Total por Año
114
Tabla 6.1: Presupuesto por Programa-Región del Biobío
Servicio Programa 2014 2015 2016 2017
JUNAEB Beca Indígena $1.729.436.000 $1.729.436.000 $2.337.824.905 $2.413.596.837
Beca de Apoyo a la Retención Escolar
$557.635.979 $557.636.000 $917.724.000 $986.253.840
Beca Presidente de la República
$3.097.800.000 $3.817.780.400 $5.432.829.732 $5.824.002.891
Beca de Alimentación para la Educación Superior
$23.767.102.798 $23.767.102.850 $37.061.786.398 $32.985.820.860
Programa de Alimentación Escolar
$27.832.540.690 $27.832.540.690 $31.828.564.589 $34.468.275.903
Programa Yo Elijo mi PC $2.196.077.182 $2.196.277.200 $1.155.343.880 $1.103.701.612
SERVIU DS N°1 $38.842.104.720 $40.213.920.840 $30.926.514.300 $23.223.891.292
DS N°49 $80.026.692.448 $94.033.594.251 $80.191.705.776 $118.822.339.692
SENAMA Programa Centros Diurnos
$93.000.000 $4.976.780 $35.908.300 $48.518.112
Fondo de Servicios de Atención de Vivienda
$597.420.570 $679.675.571 $736.671.045 $712.661.484
SENCE Programa +Capaz $8.284.606.000 $13.557.255.000 $9.203.631.000
FOSIS Yo Trabajo Jóvenes $199.000.000 $193.440.000 $198.202.000 $207.000.000
Yo Emprendo $1.200.010.000 $979.900.000 $1.055.750.000 $1.144.120.000
Yo Emprendo Semilla $125.140.000 $257.400.000 $377.761.000 $359.890.000
SENADIS Ayudas Técnicas $556.945.000 $621.943.000 $833.649.000
SERNAMEG
Programa 4 a 7 $379.750.000 $393.700.000 $408.695.000
Programa MJH $397.550.000 $448.500.000 $469.253.000
TOTAL $180.263.960.387 $205.882.531.582 $207.277.983.925 $233.215.300.523
Fuente: Elaboración propia, información extraída de chileinidica.cl y respuestas de transparencia.
115
Por lo tanto, el presupuesto asignado a los programas sigue siendo
insuficiente por la cantidad de personas que postulan y quedan fuera de los
beneficios, además se señala que ha habido una rebaja presupuestaria en
variados programas debido a la situación económica actual del país.
6.3.2 Subcategoría Beneficiarios
De acuerdo a la subcategoría beneficiarios, se evidencia que “Por lo
general los que postulan son casi las mismas personas, exceptuando algunos
años que postulan nuevos usuarios que nunca antes habían postulado” (Registro
6, 2018).
Con los diversos cambios de instrumentos de focalización y el
perfeccionamiento de estos, quedaran personas fuera debido a que la población
objetiva a la que están dirigidos los programas se diferencian de un instrumento
con otro.
Toda vez que el instrumento de focalización se va perfeccionando va a disminuir la posibilidad que el beneficio no llegue a las personas que lo necesitan, por ende afecta el número de personas que reciben el beneficio, obviamente va a haber menos personas con beneficios porque va ser gente que no cumpla requisito para postular. (Registro 7, 2018)
Respecto a la manipulación de la información que había por parte de los
usuarios en la antigua FPS, el registro 9 señala que las personas con el cambio
116
de instrumento tienden a manipular menos la información debido a que existe un
cruce de información con distintas bases de datos, pero señala que existe mayor
cautela al momento de mentir en el registro “Yo no creo que no mienta, yo creo
que es más cautelosa y como estamos cruzados... ahora yo ingreso su cédula
de identidad e inmediatamente me dice si ella cumple con el RSH.” (Registro 9,
2018). Además, se evidencia que el hecho de falsear datos o manipular la
información declarada dejó fuera del sistema de focalización a personas que
poseían mayores recursos y que mentían al momento de hacer su declaración.
Se evidenció de que en algunos casos había gente que usaba mal la información o falsea datos, pero la gente que realmente... siempre ha focalizado sigue igual, o sea quien salió? los alcaldes o personas con mayor educación que falseaban la información para tener casa. (Registro 11, 2018)
Esto quiere decir que, independiente el instrumento que se utilice para
focalizar, son las mismas personas que acceden a los beneficios. Además, con
el perfeccionamiento de estos la focalización será cada vez más acertada,
llegando el beneficio a quienes realmente lo necesitan.
Por otro lado, se evidencia que la manipulación de la información
reportada por los postulantes a los programas sociales ha disminuido, debido a
que el RSH genera un cruce de información con otras instituciones públicas,
provocando que personas que no cumplen requisitos queden fuera de los
beneficios.
117
Dentro de los programas a analizar en esta investigación, se tomó como
unidad de tiempo desde el año 2014 al año 2017, para así ver si hubo un
aumento en la cantidad de beneficiarios.
Tabla 6.2: Beneficiarios por Programa
Servicio Programa Año 2014
Año 2015
Año 2016
Año 2017
JUNAEB
Beca Indígena 6976 6976 7101 7950
Beca de Apoyo a la Retención Escolar 3133 3133 4934 5148
Beca Presidente de la República 10914 11000 14725 15071
Beca de Alimentación para la Educación Superior 8404 89049 127339 112521
Programa de Alimentación Escolar 306415 306415 318361 317291
Programa Yo Elijo mi PC 8561 9511 3433 3247
SERVIU DS N°1 5060 4669 3009 2472
DS N°49 4756 4381 3005 5000
IPS
Subsidio Familiar para Personas de Escasos Recursos 709 593 599 476
Aporte Previsional Solidario de Vejez 90953 90053 90179 91227
Pensión Básica Solidaria de Vejez 175696 131099 136536 122698
Pensión Básica Solidaria de Invalidez 38841 78402 109352 102152
FOSIS
Yo Trabajo 112 94 91 90
Yo Trabajo Jóvenes 205 169 184 190
Yo Emprendo 1260 1142 1036 1095
Yo Emprendo Semilla 220 427 501 484
SENAMA Programa Centros Diurnos 50 137 50 130
Fondo de Servicios de Atención de Vivienda 98 17 13 30
SENCE Programa +Capaz 17058 11017 2519
118
Bono al Trabajo de la Mujer 24858 35255 44828 52209
SENADIS Ayudas Técnicas 2472 2165
SERNAMEG Programa 4 a 7 1051 947 1087 1126
Mujeres Jefas de Hogar 4065 3043 3520 3520
TOTAL 692337 793570 883372 848811
Fuente: Elaboración propia, información extraída de chileinidica.cl y respuestas de transparencia.
De acuerdo a los beneficiarios totales de los programas y el presupuesto
visto, se ve un aumento del presupuesto del año 2017 y una disminución de
beneficiarios. Todo lo contrario a lo ocurrido el año 2016 en donde los usuarios
superaban ampliamente el presupuesto asignado a los programas, tal como se
aprecia en el gráfico 6.3. Sumando a esto, se ve también un aumento
considerable de beneficiarios entre los años 2014 al 2016, y una leve disminución
en el año 2017.
Gráfico 6.3: Comparación de Presupuesto versus Beneficiarios
119
Elaboración propia con información obtenida por solicitud de transparencia y la página web chileindica.cl.
6.3.3 Subcategoría Programas Sociales
Existe una visión crítica en torno a la focalización y coherencia de los
programas sociales debido a que independiente del instrumento que se utilice, el
principal foco debe ser en generar una oferta programática acorde a las
necesidades de los usuarios.
El registro es un instrumento para focalizar, son los programas los que deben mejorar la oferta, la oferta tiene que ser coherente con las necesidades de las personas y dependiendo de su situación socioeconómica y el instrumento obviamente tiene que ser estar super bien confeccionado para poder seleccionar de mejor manera a
$170.000.000
$180.000.000
$190.000.000
$200.000.000
$210.000.000
$220.000.000
$230.000.000
$240.000.000
600000
650000
700000
750000
800000
850000
900000
2014 2015 2016 2017
Beneficiarios versus Presupuesto
Beneficiario Presupuesto
120
las personas, pero creo que la oferta tiene que mejorar en torno a los beneficios que nosotros entregamos a la gente utilizando los mecanismos como el RSH que para nosotros cumple todos los requisitos. (Registro 7, 2018)
Este hallazgo se refuerza con lo que menciona el registro 8: “Todos los
cambios que ha habido en metodología y en requisitos del programa han sido en
respuesta más bien a lo que nosotros hemos ido observando en la
implementación más que en respuesta al cambio de la ficha” (Registro 8, 2018).
A modo de síntesis, la oferta de los programas sociales ha variado
producto de que las necesidades de las personas cambian con el tiempo,
independiente el instrumento de focalización que se utilice.
6.4 Categoría Emergente: Instrumentos
En Chile desde 1979 se utiliza la focalización como criterio para distribuir
beneficios sociales. Desde el año 2016 con la puesta en marcha del Registro
Social de Hogares el registro 7 considera que, con este nuevo instrumento no se
ha generado un mayor cambio en los beneficios que entrega el estado.
Es un cambio más de secretaria que de impacto dentro de la concesión de los beneficios, no es para nosotros… no ha sido ningún cambio donde nosotros podamos observar algún fenómeno social o
121
alguna apertura a mayor número de personas o beneficiarias. (Registro 7, 2018)
Aunque también señala que los criterios de focalización ayudan al Estado
a entregar beneficios a quienes realmente lo necesitan.
El sistema de focalización que el Estado ha elaborado permite que los beneficios de las diferentes políticas públicas lleguen a las personas que más lo necesitan y que son el objeto de la ley. Los instrumentos de focalización siempre han sido instrumentos de igualdad o equitativos, que permiten que los beneficios lleguen efectivamente a las personas que los requieren. (Registro 7, 2018)
El registro 11 señala que, efectivamente el año 2016 el programa tuvo un
cambio en su metodología, pero que esto no tenía relación con el cambio de
instrumento.
Sí, pero no va de la mano con el RSH, o sea es como interno de JUNAEB, porque efectivamente nosotros hoy focalizamos con el RSH pero años anteriores era con prioritario, después fue con la FPS, los quintiles, entonces hoy JUNAEB focaliza con el RSH, se ayuda con eso, pero quizás el día de mañana puede seguir el RSH y JUNAEB incluir, no sé, otra focalización, pero no modificando esto, yo encuentro que el RSH está bien, es objetivo dentro de los cruce de información que hay. (Registro 11, 2018)
Se hace mención también, que el RSH llega a estandarizar procesos en
el servicio público debido a que todas las instituciones se acogen a él por ser un
instrumento conocido por la ciudadanía “Este cambio fue por adecuarse a las
políticas públicas y nacionales, donde todas las instituciones públicas estaban
utilizando el RSH para focalizar a sus beneficiarios.” (Registro 14, 2018)
122
Por último, el cambio de instrumento de focalización en la JUNAEB no tuvo
mayor impacto, ya que ellos pasan de tener un sistema propio de focalización a
utilizar el RSH, esto quiere decir que la focalización que realizaban apuntaba a
una población similar a la que tiene el nuevo registro.
Se mantuvo a lo que teníamos nosotros anteriormente, tiene que ver un poco igual con las coberturas que nosotros manejamos, estas se mantienen de un año a otro, no hay tanto aumento, por lo tanto, al tener bien focalizada a nuestra población y tener la misma cobertura nosotros vamos manteniendo ese nivel, que obviamente favorece a disminuir desigualdad, porque tenemos más estudiantes beneficiados y que se canalizan en los tramos más bajos. (Registro 14, 2018)
Respecto a los instrumentos de focalización, los entrevistados no
perciben mayor cambio entre uno y otro, pese a que logran su objetivo el cual es
entregar los beneficios a las personas que realmente lo necesitan. También, se
señala que el RSH es un instrumento conocido por la comunidad, por lo que los
servicios públicos se adhieren a su método para selección de beneficiarios.
Independiente del instrumento de focalización que utilicen los servicios, las
metodologías cambian de acuerdo a las necesidades de las personas.
La JUNAEB anteriormente poseía un mecanismo de focalización propio,
al momento de comenzar a utilizar el RSH la población objetiva concordaba con
los nuevos seleccionados.
Tal como señala el Gráfico 6.3, y de acuerdo a lo declarado por los
entrevistados, los cambios de metodología, variaciones en presupuestos y
123
beneficiarios, no tiene relación con los cambios de instrumentos de focalización,
sino más bien por políticas de los servicios y reajustes presupuestarios.
6.4.1 Subcategoría Emergente: Ficha de Protección Social
De acuerdo a lo señalado por el registro 3, la FPS no reflejaba de manera
fidedigna la realidad de las beneficiarias, debido a que era un instrumento no
personalizado.
La FPS no me apoyaba ni me orientaba al respecto a cómo eran las personas, yo no estoy tampoco en la obligación de hacer visita domiciliaria… como yo puedo ver la situación de aquellas personas por esa Ficha, entonces por esto mismo, en esos casos, yo me doy el trabajo de ir a hacer visitas, que es súper importantes, más que un registro. (Registro 3, 2018)
Además, el hecho de asignar un puntaje a las personas, no reflejaba su
situación social, ya que era una ficha de auto reporte, en donde los medios de
verificación de la información eran escasos.
Como antes que tenía esa FPS donde a esas personas le entregaba un puntaje de acuerdo a su situación social, la persona a veces se veía muy vulnerada porque no era para ellos el ejemplo de su situación social. Cuando la persona, porque finalmente la FPS ustedes saben que era una ficha auto testimonial, en el fondo se basa en información que la persona entrega pero no necesariamente se contrastaba a través de los sistemas. (Registro 7, 2018)
124
Este instrumento poseía falencias que de acuerdo a lo señalado por los
entrevistados se subsanaron en alguna medida con la puesta en marcha del
RSH, como lo es la verificación de información con las bases de datos y el nuevo
enfoque que presenta este registro “En aspectos generales se refleja más la
realidad, más que en la FPS por lo mismo, porque indagan más allá de lo que
indagaba la FPS.“ (Registro 3, 2018).
Por lo tanto, la FPS al otorgar un puntaje a las personas y no reflejar la
realidad socioeconómica de las personas por ser auto reportado, no era de gran
ayuda para los funcionarios públicos.
6.4.2 Subcategoría Emergente: Registro Social de Hogares
El año 2016 comienza la puesta en marcha del Registro Social de
Hogares, el nuevo instrumento que utiliza el estado para focalizar a los
beneficiarios. Uno de los grandes avances que posee este registro es la
interoperabilidad de las bases de datos de diferentes instituciones, lo que
permitiría que fuese un instrumento menos manipulable.
Con el Registro Social de Hogares, si bien aporta en la información que nos entrega al momento de la encuesta en la persona, tenemos también de la mano como ayuda de SII, Registro Civil, la superintendencia de salud, superintendencia de educación, Mineduc, un montón de cosas, con esto es más difícil de engañar. (Registro 3, 2018)
125
Por otro lado, este registro se utiliza en diversos servicios públicos como
método de focalización, por lo que sería reconocido por la ciudadanía, las
personas saben la importancia que es tener RSH para poder postular a los
beneficios que entrega el estado. Además, se reconoce la importancia de la
información que alimenta este registro, ya que categoriza a las familias según su
clasificación socioeconómica y grado de vulnerabilidad que poseen.
Yo creo que más bien estandarizar algunos procesos y los normaliza entre nuestro usuarios, porque ello ya los reconocen, por lo tanto, saben que aquí o en otro servicios ellos van a solicitar su cartola y hay una importancia que ellos la mantengan actualizada. (Registro 6 2018)
Yo siento que el RSH cambió bastante, al menos la percepción que tiene el usuario y en este caso se intentó o se está equiparando ya efectivamente la forma de poder categorizar a una familia en vulnerable o no vulnerable. Creo que es un mejor sistema, tiene información más fidedigna por decirlo de alguna forma y una información más confiable por cómo se alimenta este sistema. (Registro 12, 2018)
Se encuentra una desinformación entre los funcionarios públicos respecto
al funcionamiento del RSH. Se conocen solo aspectos generales, no así la forma
en que es aplicado y los criterios que tiene para clasificar a las personas en el
rango que le corresponde. “El RSH yo no sé cuál es el procedimiento con el cual
llegan a la conclusión del 40%, no conozco nada del RSH, más allá del
porcentaje, entonces cómo elaboran eso, no lo sé.” (Registro 9, 2018)
126
Como te digo nosotros como servicio no tenemos mucho acceso al tema… como servicio público uno conoce cómo se aplica y todo eso. Pero no aplicamos ficha, pero si lo vemos en los usuarios y es un tema de desinformación súper grande. (Registro 8, 2018)
Finalmente se realiza una sugerencia al registro, en el cual se señala
agregar otra variables no solo económicas, sino distintos factores que puede
afectar a los hogares “Yo creo que falta alguna variable al RSH que permita hacer
esas diferencias, no ser solo socioeconómica porque hay hartas cosas más que
afectan a un núcleo familiar que son más allá de si tengo sueldo, si tengo
impuestos internos.” (Registro 10, 2018)
De acuerdo a lo investigado, el RSH llega a subsanar falencias que poseía
la FPS, como la manipulación de información, ya que actualmente la información
entregada se corrobora con bases de datos de otros servicios públicos. Por otra
parte, las personas ya lo reconocen como un instrumento que deben mantenerlo
actualizado, ya que les genera beneficios en distintos servicios públicos.
Otro hallazgo relevante es la desinformación por parte de los funcionarios
encargados de programas sociales, no poseen mayor conocimiento de cómo se
realiza la clasificación socioeconómica, ni cómo llegan a categorizar a las
personas, solo conocen que se clasifica como porcentaje a los hogares.
127
6.4.3 Subcategoría Emergente: Diferencias entre Instrumentos
Entre un instrumento de focalización y otro, existen variadas diferencias,
pero un hallazgo relevante es que el RSH subsanó falencias que poseía la FPS
y es un mejor instrumento de focalización, ya que es menos manipulable debido
al cruce de información con distintas bases de datos, algo que no realiza la FPS.
Yo creo que el RSH como está ahora es muchísimo mejor que la FPS, porque es mucho más fácil pillar a alguien que no está dando los datos exactos, porque como toma información de salud, IPS, AFP, etc. ahí tenemos un instrumento más confiable. (Registro 12, 2018)
Aunque cabe señalar que según el registro 10, el RSH sigue siendo
manipulado, pero en menor medida “Creo que es mejor que la que había antes,
pero todavía percibo que como son datos que se ingresan aún por parte de lo
que declara el usuario, yo creo que esta medianamente focalizada, no es un
instrumento 100% certero.” (Registro 10, 2018).
El RSH estandariza a la población en ciertos porcentajes de
vulnerabilidad, ya no asigna puntajes que anteriormente era determinante tener
un punto más o uno menos, por lo que el registro 5 señala que:
Yo siento que la misión aquí es más justa, porque en el sentido que todos están en la misma, con la misma carencia, todos son del 40%, no tienes ni 2071 ni 2090 ni 2098, eso provocaba antiguamente si alguien ingresaba o no a un programa. (Registro 5, 2018)
128
Otro hallazgo importante, es que las personas no perciben los cambios
entre una ficha y otra, para ellos solo es un instrumento que les da la oportunidad
de acceder a beneficios sociales.
Yo creo que no se percibe grandes cambios, la gente yo creo que no lo percibe, la gente cree que la ficha todavía es la ficha CAS que fue el primer instrumento de focalización que hubo, entonces para las personas yo creo que no existen cambios, porque sigue siendo un instrumento que les permite acceder a un beneficio. (Registro 7, 2018)
Con el cambio de la FPS al RSH no se ha notado mayor cambio en la
población objetivo, “Generalmente si tú haces el cambio de cómo se calculaba
con la FPS al RSH es lo mismo, es la misma población en cuanto a criterios.”
(Registro 8, 2018)
Como síntesis de la subcategoría diferencia entre instrumentos, es que,
pese a que se mejoró el método de focalización generando cruce con las bases
de datos, las personas aún manipulan la información que entregan en el registro,
pero en menor medida. Por otra parte, el grupo objetivo al que focalizan los
programas sociales sigue siendo el mismo.
El hecho de que ahora las personas pertenezcan a un grupo con cierto
porcentaje de vulnerabilidad y no son solamente puntajes provoca que las
personas vean de manera más justa la distribución de los beneficios. Además,
para la población los instrumentos son los mismos, no existe mayor variación
entre una y otro.
129
CAPÍTULO VII: CONCLUSIONES
Esta investigación se basó en datos obtenidos por entrevista realizadas a
funcionarios de diversos servicios públicos: Junta Nacional de Auxilio Escolar y
Becas, Servicio de Vivienda y Urbanismo, Instituto de Previsión Social, Fondo de
Solidaridad e Inversión Social, Servicio Nacional del Adulto Mayor, Servicio
Nacional de Capacitación y Empleo, Servicio Nacional de Discapacidad y el
Servicio Nacional de la Mujer y Equidad de Género. Además, de información
obtenida de las páginas web de estos servicios y de solicitudes de
transparencias.
Esta información tuvo como objetivo analizar los cambios que han ocurrido
con el paso de la Ficha de Protección Social al Registro Social de Hogares,
teniendo como espacio temporal desde el año 2014 al año 2017.
Entre los hallazgos más importantes destacan, que no ha habido un
cambio en el perfil del beneficiario entre un instrumento y otro, ya que sigue
focalizando en personas con mayor vulnerabilidad. Dentro de este grupo se
encuentran las mujeres, tal como señala el Gráfico 6.1, además los presupuestos
asignados a programas enfocados a ellas son los que tienen menor aporte
económico como se aprecia en la Tabla 6.1, manteniéndose así la brecha de
género que existe.
130
En los servicios públicos si hubo un impacto en la forma de realizar la
focalización, pero los usuarios no notan la diferencia, es decir, para ellos solo es
un cambio de instrumento más, que les permite optar a beneficios sociales. Por
lo tanto, para los funcionarios el RSH es un instrumento mejor confeccionado que
la FPS, no así para los usuarios, que lo ven de la misma forma, un requisito para
optar a programas sociales.
El cambio de instrumento tampoco ha afectado a los programas sociales,
ya que estos responden a las necesidades que tienen las personas o a las
falencias que encuentran durante su implementación, independiente el método
que se utilice para focalizar. En conclusión, no hubo una adecuación de las
metodologías a propósito del nuevo sistema de focalización.
Producto del cruce de base de datos, personas que manipularon la
información -población de más recursos- quedaron fuera de los programas
sociales. Un caso relevante es que ocurrió en JUNAEB, que al empezar a utilizar
RSH realizó un proceso de apelación, en donde siguieron asignando beneficios
hasta el 90% más vulnerable a los apelantes.
Esto indica que un porcentaje de la población que mentía al momento de
reportar su situación socioeconómica, pertenece a grupos de mayores ingresos.
Además, pese al cruce de información con otras instituciones públicas, las
131
personas siguen manipulando a información que entregan al RSH, haciéndolo un
instrumento que no es 100% fidedigno y que aún requiere de cambios para lograr
una correcta focalización.
Un hallazgo relevante que se desprende de esta investigación, es la poca
información que manejan los funcionarios públicos respecto a los instrumentos
de focalización. A modo general, sólo conocen que la FPS asignaba un puntaje
y el RSH un porcentaje, esto deja en claro la poca claridad que se ha tenido al
cambiar de instrumento. No conocen más allá del sistema de focalización, ni
cómo se ejecuta, como se realiza la clasificación socioeconómica, para los
funcionarios es un método nuevo de selección de beneficiarios que mide el grado
de vulnerabilidad de los hogares.
Durante los años 2014, 2015 y 2016 el aumento de beneficiarios aumenta
en casi 100.000 personas, para el año 2017 tienen a disminuir la cantidad de
personas que recibe beneficios, aunque sigue existiendo una tendencia a
aumentar los beneficiarios lo que no es concluyente si depende del cambio de
instrumento, ya que se puede deber a algunas rebajas presupuestarias en
algunos servicios.
El hecho de que personas pertenezcan a un grupo de vulnerabilidad le da
un sentido de pertenencia a un grupo con sus mismas características
132
socioeconómicas, esto quiere decir, que todos los pertenecientes al 40% poseen
una situación social similar, ya no son simplemente puntajes, en donde las
personas se veían afectadas al tener un punto más o uno menos, lo que tenía
como desventaja quedar fuera de beneficios sociales.
Respondiendo a la pregunta de investigación ¿Cómo se ha modificado el
perfil de los usuarios de la política social chilena a propósito de la implementación
del RSH, en los Servicios Públicos de la región del Biobío entre los años 2016 y
2017?, la respuesta es que no ha habido mayor modificación del perfil del usuario,
ya que según la investigación realizada, los usuarios que acudían a los
programas sociales con la FPS son los mismo que postulan a los beneficios
sociales con el RSH.
133
CAPÍTULO VIII: PROPUESTAS DE MEJORA
Producto de los resultados arrojados en la investigación, se detectaron
una serie de falencias respecto a la información que se tenía del Registro Social
de Hogares, problemas relacionados al conocimiento del instrumento, como
críticas a este mismo. Es por esto que resulta importante realizar propuestas de
mejoras, aportando desde nuestra área de estudio a la labor que realiza el
aparataje público.
Primeramente se propone instruir a los funcionarios de los servicios
públicos que focalizan con Registro Social de Hogares en el funcionamiento de
este, es decir, realizar capacitaciones que permitan, a los organismos estatales,
lograr, un mejor entendimiento de las políticas públicas y su focalización. Para
ello, es necesario que el Ministerio de Desarrollo Social, establezca dentro de sus
metas de gestión, una mesa intersectorial, que incluya municipalidades, servicios
públicos que hagan uso del Registro Social de Hogares, organizaciones de la
sociedad civil, para el apoyo a la elaboración y aplicación de los instrumentos de
focalización.
En segundo lugar, considerando la importancia que existe en erradicar las
brechas de género en el país, es que se propone considerar una variable que
134
esté dirigida a generar una igualdad entre hombres y mujeres. Es necesario darle
un enfoque de género al instrumento, ya que el principal grupo vulnerable
declarado por los entrevistados de los servicios, son mujeres.
En tercer lugar, uno de los problemas detectados es la vigencia de la
información y los períodos con los que se actualiza la información en las bases
de datos del instrumento. Esto provoca que personas no puedan acceder a los
beneficios por el mero hecho de no tener actualizada su información en el
registro. Por lo tanto, se propone al Ministerio de Desarrollo Social, realizar una
actualización bimensual de las bases de datos, la que debe ser automática aun
así cuando el usuario no la solicite.
Otro punto importante es la rigidez que existe al momento de verificar los
parámetros de focalización del Registro Social de Hogares, ya que los servicios
públicos no tienen acceso ni tienen las potestades para comprobar que entregan
los usuarios al registro, es así como se propone que los servicios públicos gocen
de cierto grado de autonomía para verificar la información que arroja la cartola
del Registro Social de Hogares, provocando así un mayor control respecto a la
manipulación de información, además de aportar al trabajo conjunto entre el
Ministerio de Desarrollo Social y los servicios que usan el instrumento. Dentro de
esta problemática también se propone crear un convenio con Contraloría General
de la República para fiscalizar de mejor manera la aplicación del RSH.
135
Para finalizar, se propone realizar una mayor difusión del instrumento, ya
que en palabras de los funcionarios de los distintos servicios públicos, se
evidencia un porcentaje -menor, pero no menos importante- que no tiene
conocimiento alguno del Registro Social de Hogares, por lo tanto no puede
acceder a los beneficios sociales. Este porcentaje corresponde a los grupos más
vulnerables y familias que están bajo la línea de la extrema pobreza, por lo tanto
la difusión en barrios o juntas de vecinos debe reforzarse
136
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Vieytes, R. (2004). “Metodología de la investigación en organizaciones,
mercado y sociedad: epistemología y técnicas”. Buenos Aires: Editorial de las Ciencias.
145
ANEXOS
Anexo N°1: Solicitud de Transparencia FOSIS
146
Anexo N°2: Solicitud de Transparencia JUNAEB
147
Anexo N°3: Solicitud de Transparencia IPS
148
149
Anexo N°4: Solicitud de Transparencia SERNAMEG
150
Anexo N°5: Solicitud de Transparencia SENADIS
151
Anexo N°6: Solicitud de Transparencia SENAMA
152
Anexo N°7: Solicitud de Transparencia SENCE
153
Anexo N°8: Solicitud de Transparencia SERVIU
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Anexo N°9: Pauta de Entrevista
CATEGORÍA SUBCATEGORÍAS PREGUNTA
Vulnerabilidad Grupo Vulnerable ¿Considera que el Registro Social de Hogares focaliza en grupos vulnerables? ¿Cuáles son los grupos vulnerables que más postulan y/o adjudican los programas sociales de su servicio? ¿Cómo han cambiado los principales grupos vulnerables que adjudican los programas sociales entre la Ficha de Protección Social y el nuevo Registro Social de Hogares?
Riesgo Social Los programas sociales que usted coordina ¿cambiaron su metodología con el nuevo perfil de “beneficiario” del Registro Social de Hogares? ¿Considera necesario modificar la oferta de sus programas, de acuerdo con el nuevo perfil de los sujetos focalizados por el nuevo Registro Social de Hogares?
Protección Social ¿Considera que la modificación desde la Ficha de Protección Social al Registro Social de Hogares, afecto los programas de protección social? ¿Cómo se evidencia este cambio? ¿Personas perdieron beneficios sociales por el cambio de instrumento?
Pobreza Patrimonio Al generar el cruce de información con bases de datos como el SII, ¿Cómo afecta al usuario en su categorización el poseer mayor patrimonio? ¿Existen parámetros de desfocalización? ¿Se observó un cambio en el tipo de usuario de los programas sociales, entre la Ficha de Protección Social y el Registro Social de Hogares en materia de patrimonio?
Ingreso/Empleo Bajo su consideración ¿Cómo la variable ingresos afectó el perfil de los usuarios de sus programas sociales? ¿Qué ocurrió con la implementación del RSH y los ingresos de los usuarios de los programas sociales de su dependencia?
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Vivienda Con el nuevo Registro Social de Hogares, ¿considera que la materialidad o el barrio donde habita una persona pudieran favorecer o desfavorecer el ingreso de la persona o familia a los programas sociales bajo su dependencia? ¿Por qué?
Desigualdad Uno de los problemas a solucionar con los programas sociales es generar igualdad en la población, en la práctica ¿se ha generado una disminución de la desigualdad desde la puesta en marcha del RSH? ¿Se evidencia un cambio respecto a la Ficha de Protección Social?
Política Social Presupuesto Respecto al presupuesto destinado a los programas de su dependencia, con la implementación del RSH y el nuevo perfil de beneficiario de la política social, ¿cree usted que ha habido un aumento de este? en el caso de que haya un aumento, ¿se ve reflejado en mejorar el beneficio o aumentar la cantidad de beneficiarios?
Transferencias Monetarias
Con la implementación del RSH, ¿considera que se han visto afectadas las Transferencias Monetarias a las familias de los programas sociales?
Beneficiario De acuerdo a lo señalado por el Comité de Expertos de la Ficha de Protección Social, el porcentaje de beneficiarios que manipulaba la información en la FPS era alto, ¿cree usted que lo sigue haciendo con el actual RSH? Considerando la implementación del RSH en su servicio. ¿Cómo ha cambiado el “beneficiario” de sus programas sociales desde el año 2016 en adelante? ¿Cuáles son las mayores diferencias al perfil de beneficiario focalizado mediante FPS?
Programas Sociales ¿Considera usted que los Programas Sociales han tenido una mejor focalización desde la implementación del RSH? ¿Siente usted que existen ciertas injusticias al momento de otorgar los beneficios?
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Anexo N°10: Consentimiento Informado
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