El Proyecto de Ley General El Proyecto de Ley General de Educación de Educación

y las nuevas reglas de juego y las nuevas reglas de juego

para el sistema educativo para el sistema educativo nacionalnacional

Mag. Nicolás BentancurMag. Nicolás BentancurInstituto de Ciencia Política – FCS- Instituto de Ciencia Política – FCS-

Universidad de la RepúblicaUniversidad de la RepúblicaMayo de 2009Mayo de 2009

Temario:Temario:

I) Descripción de las innovaciones I) Descripción de las innovaciones institucionales institucionales

II) Criterios para evaluar II) Criterios para evaluar el nuevo diseño el nuevo diseño

III) ¿Es éste un “buen” diseño III) ¿Es éste un “buen” diseño institucional?institucional?

I) Descripción de las innovaciones I) Descripción de las innovaciones institucionalesinstitucionales::

a) a) gobiernogobiernob) coordinaciónb) coordinación c) c) descentralizacióndescentralización d) d) participaciónparticipación e) e) evaluación y formación docenteevaluación y formación docente

a) Gobiernoa) Gobierno1. Persiste Consejo Directivo Autónomo y 1. Persiste Consejo Directivo Autónomo y

denominación actual (ANEP)denominación actual (ANEP)2. Modifica integración de órganos directivos: de 2. Modifica integración de órganos directivos: de

5 miembros del CODICEN, tres designados por 5 miembros del CODICEN, tres designados por el P.E. (con venia del Senado) y 2 electos por el P.E. (con venia del Senado) y 2 electos por el cuerpo docente el cuerpo docente

3. Cuatro Consejos desconcentrados (inicial y 3. Cuatro Consejos desconcentrados (inicial y primaria, media básica, media superior, primaria, media básica, media superior, técnico – profesional). Integrados por 3 técnico – profesional). Integrados por 3 miembros, 2 designados por el CODICEN (por miembros, 2 designados por el CODICEN (por 4 de sus integrantes, luego mayoría absoluta); 4 de sus integrantes, luego mayoría absoluta); 1 electo por el cuerpo docente 1 electo por el cuerpo docente

b) Coordinaciónb) Coordinación

1.Se crea 1.Se crea “Sistema Nacional de Educación “Sistema Nacional de Educación Pública” (SNEP) (ANEP, UDELAR, MEC), regido Pública” (SNEP) (ANEP, UDELAR, MEC), regido por “Comisión Coordinadora” de 8 miembros (tres por “Comisión Coordinadora” de 8 miembros (tres por cada ente autónomo y dos por el Ministerio)por cada ente autónomo y dos por el Ministerio) 2. Competencias muy genéricas, salvo 2. Competencias muy genéricas, salvo excepciones (DDHH, ed. física, becas). excepciones (DDHH, ed. física, becas). Replica atribuciones de la actual Comisión Replica atribuciones de la actual Comisión Coordinadora de la EducaciónCoordinadora de la Educación

c) Descentralizaciónc) Descentralización1. D1. Desconcentración: relación CODICEN - esconcentración: relación CODICEN - desconcentrados básicamente incambiadadesconcentrados básicamente incambiada

2. Territorial: Comisiones Coordinadoras 2. Territorial: Comisiones Coordinadoras Departamentales. (con representantes de Departamentales. (con representantes de intendencias, Udelar y ANEP) intendencias, Udelar y ANEP)

3. Funcional: reconocimiento de centros 3. Funcional: reconocimiento de centros educativos como ámbitos institucionales con educativos como ámbitos institucionales con competencias (no taxativas) y recursos propios. competencias (no taxativas) y recursos propios. Fines: fortalecimiento pedagógico, de recursos Fines: fortalecimiento pedagógico, de recursos docentes y no docentes y financieros. docentes y no docentes y financieros.

d) Participaciónd) Participación1. Establecida 1. Establecida como uno de los principios básicos de la como uno de los principios básicos de la educación públicaeducación pública

2. Múltiples espacios de participación social:2. Múltiples espacios de participación social:

* Congreso Nacional de Educación (debate)* Congreso Nacional de Educación (debate)* Comisión Nacional de Educación (muy amplia, * Comisión Nacional de Educación (muy amplia, público/privada, deliberación sobre pols.educs.)público/privada, deliberación sobre pols.educs.)* Comisiones Consultivas de funcionarios, padres y * Comisiones Consultivas de funcionarios, padres y estudiantes en cada rama estudiantes en cada rama * ATDs. en la cúpula (Consejos) y en la base (Centros), * ATDs. en la cúpula (Consejos) y en la base (Centros), con derecho de iniciativa y función consultiva con derecho de iniciativa y función consultiva (preceptiva para la aprobación de planes y programas)(preceptiva para la aprobación de planes y programas)

e) Evaluación y formación docentee) Evaluación y formación docente

* * Instituto Nacional de Evaluación EducativaInstituto Nacional de Evaluación Educativa: : pers. jur. de der. Público no estatal, 7 miembros pers. jur. de der. Público no estatal, 7 miembros propuestos por el MEC (1), la Udelar (2), la ed.privada propuestos por el MEC (1), la Udelar (2), la ed.privada (1), y la ANEP (3). (1), y la ANEP (3). Evaluación de la calidad de la enseñanza pre-terciaria, Evaluación de la calidad de la enseñanza pre-terciaria, elaboración de informe bianualelaboración de informe bianual

* * Instituto Universitario de Educación: Instituto Universitario de Educación: estatus estatus jurídico a determinar, con dirección cogobernada y jurídico a determinar, con dirección cogobernada y representación de Udelar y ANEP.representación de Udelar y ANEP.Formación universitaria de maestros y profesoresFormación universitaria de maestros y profesores

II) Criterios para evaluar II) Criterios para evaluar el nuevo diseño:el nuevo diseño:

a) Legitimidad política y sociala) Legitimidad política y social

b) Gobernabilidadb) Gobernabilidad

a) Legitimidad (I)a) Legitimidad (I)

Aceptación de la validez y pertinencia del Aceptación de la validez y pertinencia del ordenamiento por parte de los sujetos que ordenamiento por parte de los sujetos que componencomponen el sistema educativo nacionalel sistema educativo nacional

Legitimidad (II)Legitimidad (II)

Proceso de formulación del proyecto: Proceso de formulación del proyecto: ensanchamiento de base de respaldo social ensanchamiento de base de respaldo social a expensas de apoyos políticosa expensas de apoyos políticos

Sin embargo, el producto aprobado por el Sin embargo, el producto aprobado por el Parlamento expone flancos débiles en los Parlamento expone flancos débiles en los dos terrenos (cuestionamientos gremiales, dos terrenos (cuestionamientos gremiales, en la interna del FA y en la oposición)en la interna del FA y en la oposición)

Consecuencia: otra “reforma de partido”Consecuencia: otra “reforma de partido”

b)b) Gobernabilidad (I)Gobernabilidad (I)

Posibilidad efectiva de otorgar dirección, Posibilidad efectiva de otorgar dirección, consistencia y permanencia a las políticas consistencia y permanencia a las políticas que decidan promoverse, en un contexto de que decidan promoverse, en un contexto de varios actores con distintas capacidades de varios actores con distintas capacidades de iniciativa, decisión y veto sobre las mismas. iniciativa, decisión y veto sobre las mismas. Requiere un andamiaje legal apropiado en Requiere un andamiaje legal apropiado en la distribución de recursos formales de la distribución de recursos formales de poder.poder.

Gobernabilidad (II)Gobernabilidad (II)

Valores dicotómicos: Valores dicotómicos: concentración / descentralización, concentración / descentralización, representación político – ciudadana/ participación representación político – ciudadana/ participación

corporativa, corporativa, autonomía / responsabilidad pública autonomía / responsabilidad pública

En cada uno de estos tres ejes, el primer término es En cada uno de estos tres ejes, el primer término es predominante, conforme a nuestra tradición: el sistema de predominante, conforme a nuestra tradición: el sistema de enseñanza continuará gobernándose centralizadamente, enseñanza continuará gobernándose centralizadamente,

por representantes de los partidos políticos, por representantes de los partidos políticos, y en un marco legal de autonomía sustantiva y y en un marco legal de autonomía sustantiva y

procedimental.procedimental.

Gobernabilidad (III)Gobernabilidad (III)

Sin embargo, los desplazamientos en cada Sin embargo, los desplazamientos en cada uno de los ejes hacia el segundo término uno de los ejes hacia el segundo término (descentralización, participación (descentralización, participación corporativa, responsabilidad pública) corporativa, responsabilidad pública) explicitan transformaciones de interés en las explicitan transformaciones de interés en las reglas de juego del sistema reglas de juego del sistema

Gobernabilidad (IV)Gobernabilidad (IV)

DescentralizaciónDescentralización: : apertura a “voz institucionalizada” de diversos apertura a “voz institucionalizada” de diversos

actores incidirá en la hechura de las políticasactores incidirá en la hechura de las políticas empoderamiento de los centros educativos abre empoderamiento de los centros educativos abre

espacio a innovación, adaptación y espacio a innovación, adaptación y retroalimentación de las medidas decididas retroalimentación de las medidas decididas centralmente, y a la intervención de directores, centralmente, y a la intervención de directores, colectivos docentes y familias colectivos docentes y familias

descentralización insinuada puede colaborar descentralización insinuada puede colaborar parcialmente en la desburocratización y parcialmente en la desburocratización y racionalización del sistemaracionalización del sistema

Gobernabilidad (V)Gobernabilidad (V) Participación corporativa:Participación corporativa:

dificulta la coparticipación entre distintos partidos dificulta la coparticipación entre distintos partidos en el gobierno del ente de enseñanza en el gobierno del ente de enseñanza

en una hipótesis de mínima, espacio de los en una hipótesis de mínima, espacio de los colectivos docentes en los órganos de dirección le colectivos docentes en los órganos de dirección le aseguraran fuerte presencia en las discusiones de aseguraran fuerte presencia en las discusiones de políticas. Excepcionalmente, pueden constituir políticas. Excepcionalmente, pueden constituir una coalición mayoritaria en el caso de una coalición mayoritaria en el caso de disidencias entre el triunvirato de origen partidario. disidencias entre el triunvirato de origen partidario.

en el mismo sentido opera el mecanismo para en el mismo sentido opera el mecanismo para designar a los integrantes de los Consejos designar a los integrantes de los Consejos Desconcentrados (con voto de al menos uno de Desconcentrados (con voto de al menos uno de los representantes docentes) los representantes docentes)

Gobernabilidad (VI)Gobernabilidad (VI)

responsabilidad pública responsabilidad pública (accountability):(accountability):

Autonomía interpelada por dos Autonomía interpelada por dos construcciones del proyecto de ley: construcciones del proyecto de ley:

Comisión Coordinadora: mirada horizontal Comisión Coordinadora: mirada horizontal de naturaleza político-institucional, ambienta de naturaleza político-institucional, ambienta ingerencia lateral del MEC ingerencia lateral del MEC

Instituto de Evaluación Educativa: saber Instituto de Evaluación Educativa: saber especializado, técnica, transparencia especializado, técnica, transparencia

III) ¿Es éste un “buen” III) ¿Es éste un “buen” diseño institucional?diseño institucional?

Es una propuesta hecha considerando en Es una propuesta hecha considerando en

primer término los factores y condicionantes primer término los factores y condicionantes políticos, más que un armado ideal políticos, más que un armado ideal orientado por los diagnósticos y las orientado por los diagnósticos y las problemáticas propiamente educativas problemáticas propiamente educativas (incremental)(incremental)

¿Es éste un “buen” ¿Es éste un “buen” diseño institucional? (II)diseño institucional? (II)

Ese “realismo político” desalienta Ese “realismo político” desalienta transformaciones más profundas en la transformaciones más profundas en la prestación del servicio educativo.prestación del servicio educativo.

Sin embargo, la frustración de experiencias Sin embargo, la frustración de experiencias reformistas anteriores enseña que la reformistas anteriores enseña que la subestimación de las variables políticas, aún subestimación de las variables políticas, aún cuando resten cierta racionalidad al sistema, cuando resten cierta racionalidad al sistema, es un error grave en esta arena pública es un error grave en esta arena pública

¿Es éste un “buen” ¿Es éste un “buen” diseño institucional? (III)diseño institucional? (III)

En cambio, la vocación monopartidista de En cambio, la vocación monopartidista de esa ingeniería – y del propio proceso de esa ingeniería – y del propio proceso de elaboración de la norma que probablemente elaboración de la norma que probablemente llevará a su sanción- liga su suerte futura a llevará a su sanción- liga su suerte futura a la permanencia del actual partido de la permanencia del actual partido de gobierno.gobierno.

¿Es éste un “buen” ¿Es éste un “buen” diseño institucional? (IV)diseño institucional? (IV)

De cualquier formaDe cualquier forma, la propuesta admite , la propuesta admite cierta pérdida de apoyos políticos y sociales cierta pérdida de apoyos políticos y sociales con el fin de garantizar al gobierno de turno con el fin de garantizar al gobierno de turno una representación mayoritaria en la una representación mayoritaria en la dirección de la ANEP y en sus órganos dirección de la ANEP y en sus órganos desconcentrados, de manera de asegurar la desconcentrados, de manera de asegurar la gobernabilidad del sector.gobernabilidad del sector.

¿Es éste un “buen” ¿Es éste un “buen” diseño institucional? (V)diseño institucional? (V)

A pesar de esta pauta A pesar de esta pauta incremental incremental predominante, en el proyecto se incorporan predominante, en el proyecto se incorporan algunos instrumentos de carácter más algunos instrumentos de carácter más racional (racional (Instituto de Evaluación, Consejo Instituto de Evaluación, Consejo Nacional de Educación y comisiones Nacional de Educación y comisiones consultivas, facultades otorgadas a los consultivas, facultades otorgadas a los establecimientos educativos)establecimientos educativos)

pueden actuar como contrapeso anclado a pueden actuar como contrapeso anclado a problemas sustantivos del sistema problemas sustantivos del sistema

En síntesis:En síntesis: El proyecto basa su legitimidad en el apoyo mayoritario del El proyecto basa su legitimidad en el apoyo mayoritario del

partido en el gobierno y en la satisfacción parcial de las partido en el gobierno y en la satisfacción parcial de las demandas docentes de participación, cambiando la demandas docentes de participación, cambiando la coparticipación política del modelo anterior por un cogobierno coparticipación política del modelo anterior por un cogobierno de matriz híbrida, política y social. de matriz híbrida, política y social.

Establece una estructura de decisión que reitera los rasgos Establece una estructura de decisión que reitera los rasgos tradicionales del sistema, al tiempo que introduce novedades tradicionales del sistema, al tiempo que introduce novedades importantes que tienden a una mayor participación y control importantes que tienden a una mayor participación y control social de las políticas educativas. social de las políticas educativas.

Ambienta procesos decisorios tal vez más ricos y plurales, pero Ambienta procesos decisorios tal vez más ricos y plurales, pero sin duda más complejos políticamente. sin duda más complejos políticamente.

A su vez, deja interrogantes abiertas sobre la posibilidad de A su vez, deja interrogantes abiertas sobre la posibilidad de construir políticas que excedan en su aplicación a un período construir políticas que excedan en su aplicación a un período de gobierno, y sobre los márgenes disponibles para separarse de gobierno, y sobre los márgenes disponibles para separarse en su dinámica de una política de intereses, ahora en su dinámica de una política de intereses, ahora institucionalizada, y orientar las decisiones por pautas más institucionalizada, y orientar las decisiones por pautas más objetivas.objetivas.