El programa colombiano de modernización de la...

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Panel: La experiencia del BID en reforma del Estado: estudios de caso y función catalizadora

El programa colombiano de modernización de la administración pública nacional

Carlos César Pimenta (Especialista en Modernización del Estado – BID)

I. INTRODUCCIÓN El objetivo de este documento es presentar el Programa de Modernización de la Administración Pública Nacional de Colombia como un estudio de caso de la acción del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en el campo de la reforma del Estado en la región. Dada su amplia experiencia en el sector, el BID viene actuando como catalizador para lograr consensos conceptuales en diversos programas de modernización del Estado, compartiendo las lecciones aprendidas en la materia, y proporcionando orientaciones de política y estrategias generales. En este sentido, el objetivo del BID es generar valor agregado en los procesos de reforma, a partir de una contribución no financiera relacionada al apoyo a los países en el diseño de los proyectos, incluyendo la organización de estrategias, productos, indicadores y metas esperados como impacto final de los mismos. En el 2002 el actual Gobierno de Colombia inició la puesta en marcha del Programa de Renovación de la Administración Pública, coordinado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), y apoyado por el BID con asistencia técnica, asesoría y financiamiento para su diseño y ejecución. A partir de la elaboración de diagnósticos y del diálogo con el país, se definió como objetivo general del Programa de Préstamo la promoción del incremento en la productividad de la acción gubernamental, a partir del mejoramiento de la eficiencia, eficacia y transparencia de las entidades estatales; tanto en el proceso de formulación de políticas públicas, como en la provisión de servicios al usuario final. Los objetivos específicos planteados fueron: a) el diseño e implantación de medidas de reestructuración verticales; b) la mejora en la gestión del empleo público; c) el fortalecimiento de sistemas transversales de gestión; y d) el diseño y la implantación de políticas y sistemas de integración de la información. Adicionalmente, se espera que el programa contribuya indirectamente al saneamiento de la situación fiscal del país y al mejoramiento de la gobernabilidad. El DNP es el responsable de evaluar permanentemente la lógica y la oportunidad de las actividades del programa, cuidando que se logre una secuencia adecuada de su ejecución. Con relación a la economía política de la reforma, el DNP viene promoviendo la transparencia en el diseño y ejecución de la misma, con un permanente análisis que permite actuar preventivamente en la construcción de la viabilidad y sostenibilidad política e institucional, teniendo como base fundamental el consenso político y social, estableciendo diálogos y alianzas estratégicas que incorporen en este proceso a los actores principales de la sociedad. Diversos funcionarios del Banco vienen participando a nivel conceptual en este proyecto, cabe destacar el apoyo de Raimundo Arroio, Eduardo Cobas, Xavier Comas, Koldo Echebarría, Javier León, y Arnaldo Posadas. Al momento de la preparación de este documento, el Programa de Modernización de la Administración Pública Nacional de Colombia se encontraba en la fase final de diseño, con su aprobación prevista para fines del 2003. Los datos y la información presentados en este documento son todavía preliminares y no constituyen un compromiso del Banco ni del Gobierno de Colombia, pues que el Programa todavía se encuentra en proceso final de formulación.

II. MARCO DE REFERENCIA

A. Contexto macroeconómico e institucional Colombia está enfrentando una de las crisis más difíciles de los últimos tiempos. Durante 1999 y el 2000 el país tuvo simultáneamente crecimiento negativo, crisis de los deudores del sistema hipotecario,


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crisis del sistema financiero, pronunciado desequilibrio fiscal de los gobiernos nacional y territoriales, y la manifestación de muchos pasivos contingentes. La persistencia de algunos de estos desequilibrios, más factores políticos y eventos externos, afectaron la economía resultando en un crecimiento limitado a 1,4% en 2001. En lo político, el estancamiento de las negociaciones con los grupos violentos y el enfrentamiento político entre el Poder Ejecutivo y Legislativo, afectaron la agenda de reformas del gobierno. En el contexto internacional, la desaceleración de las economías desarrolladas y las dificultades que enfrentaron las emergentes, restringieron la demanda y la inversión. El inicio del nuevo gobierno en agosto del 2002, que redefinió una estrategia con respecto al conflicto y empujó un plan de reformas estructurales tendientes a controlar el déficit fiscal, contribuyó a modificar las expectativas de los agentes económicos. La reactivación se apreció en la trayectoria de la tasa de crecimiento del PIB, que pasó de -0,07% durante el primer trimestre, a 2,08% y 2,03% en los dos siguientes. Como resultado de esta evolución, la economía creció en 1,5% el 2002, ligeramente mayor que en 2001. Las perspectivas para el 2003, indican que crecerá entre el 2% y el 2,5%1. Cabe destacar que la situación fiscal que enfrenta Colombia es resultado de una dinámica de gastos e ingresos que se inicia a principios de 1990. Esta dinámica se caracteriza por gastos crecientes “inflexibles” financiados por recursos tributarios de carácter transitorio, los cuales resultaron insuficientes a partir de 19952. De esta manera, el déficit fiscal pasó de 0,3% del PIB en 1995 a 5,5% en 1999 y al 3,8% en el 2002. Para resolver el problema del déficit fiscal y su financiamiento, la estrategia del gobierno tiene tres frentes. Primero, el recientemente firmado Acuerdo Stand-By con el Fondo Monetario Internacional por un monto total de SDR1,548 millones, que sirve de marco de política macroeconómica para los dos años siguientes e incluye objetivos trimestrales de cambios estructurales y limitaciones al gasto público. Segundo, apoyado por las entidades multilaterales, implantar una serie de reformas que aumenten los ingresos fiscales, reduzcan las principales “inflexibilidades” del presupuesto y promuevan el crecimiento y el empleo; destacan: la tributaria, la pensional, la laboral, la de responsabilidad y transparencia fiscal y la de renovación de la Administración Pública Nacional (APN). Finalmente, buscar apoyo de las entidades multilaterales para cubrir las necesidades de financiamiento de los siguientes años. Como resultado de las reformas se espera que el déficit fiscal del sector público consolidado se reduzca del 2,5% del PIB en el 2003, al 2,1% en el 2004, para luego estabilizarse alrededor del 2,4% en el mediano plazo. Dentro de estas simulaciones, el efecto en el mediano plazo de las reformas relacionadas con la APN, representa ahorros promedios anuales por aproximadamente 0,6% del PIB3. Por otro lado, el gobierno está formulando las estrategias para enfrentar la disminución de la confianza en el Estado y la reducción de la eficiencia y eficacia de la acción gubernamental. Síntomas de lo anterior son el alto índice de percepción de la corrupción4; y el aumento en el gasto público5, sin el proporcional aumento en la provisión de servicios, y en el bienestar social, no obstante los significativos logros alcanzados en algunas áreas como salud y educación. En este contexto, el gobierno se ha propuesto llevar a cabo una reforma integral de la APN, con efectos en el ahorro de recursos para combatir la crisis fiscal, y que busque mejorar el desempeño y la credibilidad de las instituciones públicas, abarcando a las entidades y organismos de la rama ejecutiva y

1 Al primer trimestre del 2003, la tasa de crecimiento real del PIB de los últimos 12 meses, creció 3%. 2 El aumento del gasto ha estado asociado a un aumento significativo de las transferencias para educación y salud a las entidades territoriales; a los pagos de pensiones que se hicieron explícitos en las finanzas y también crecieron (Ley 100); y al incremento en los gastos de funcionamiento del gobierno central y de los gastos de defensa. 3 Modelo CONFIS – MHyCP, basado en el escenario de una tasa de crecimiento de 2%; 3,3%; 3,7% y 3,9% para el período 2003-2006. 4 Transparencia Internacional ubica a Colombia entre los países en más alto riesgo; con 94% de los empresarios, funcionarios públicos y ciudadanos, señalando la corrupción como uno de los cuatro problemas más graves del país. 5 El gasto público duplicó en 10 años, pasando de 16,8% del PIB (1990) al 33,5% (2001), no incluido servicio de deuda.


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a sus principales sistemas transversales de gestión. Cabe destacar que esta reforma eficientista de la APN, a ser apoyada por este programa, será acompañada por otras reformas adicionales mencionadas anteriormente.

B. La Administración Pública Nacional – APN La APN de Colombia está conformada por la rama ejecutiva del poder central que, en el 2002 incluía 16 ministerios, 6 departamentos administrativos, 11 superintendencias, 7 unidades administrativas, 82 entidades adscritas, 79 entidades vinculadas, y 55 organismos autónomos, además de otras 46 entidades de distinta naturaleza. Si bien existen entidades bien estructuradas y administradas, en general este conjunto de organizaciones caracteriza a una APN muy grande, excesivamente burocratizada, difícil de administrar con racionalidad, y con bajo énfasis en la eficiencia, la eficacia, la transparencia y la obtención de resultados. En los años noventa el país hizo un esfuerzo importante de descentralización, con la cesión de una parte considerable de los ingresos corrientes de la Nación a las entidades territoriales6, pero este esfuerzo no se acompañó con un ajuste proporcional en la estructura y el tamaño del gobierno central, ya que entre 1990 y 2001 su gasto creció del 9,4% al 19,8% del PIB. La concepción actual del gobierno de establecer una APN concentrada en la formulación de políticas, regulación y control de resultados, descentralizando al nivel regional y local el máximo de la provisión de servicios públicos, refuerza la necesidad de un ajuste a nivel central. El exagerado crecimiento del gasto del gobierno central en un momento de descentralización de recursos, sumado al no incremento en la provisión de servicios, caracteriza una condición generalizada de bajo desempeño de la APN. Las principales causas de esta problemática se pueden agregar en cuatro grandes temas: a) estructuras organizativas inadecuadas, b) descontrol en la gestión del sistema de empleo público, c) funciones transversales de gestión débiles y poco integradas, y d) debilidad y poca integración en los sistemas de información nacional. Las actuales estructuras organizativas de la APN no permiten el desarrollo de una acción gubernamental eficiente debido a una excesiva fragmentación y dispersión institucional en la rama ejecutiva, integrada por 302 entidades a principios del 2003, mientras que en 1990 eran solamente 189; lo que ha provocado un incremento en los recursos orientados al apoyo administrativo, en detrimento de los dedicados directamente a la prestación de servicios (áreas misionales). Estas mismas estructuras, además de dispersas y poco gerenciales7, presentan redundancias y superposiciones; áreas de actuación sin demanda efectiva; procesos de trabajo ineficientes y no organizados por productos y servicios; actuación en actividades susceptibles de ser provistas más eficientemente por el mercado; y en algunos casos, imprecisa división entre las funciones de política, regulación y ejecución. Con relación al empleo público, desde 1990 hay una clara tendencia al incremento de su costo relativo8. Aunque en términos absolutos, Colombia no se caracteriza por tener un sector público excesivamente grande en términos de empleo, resulta preocupante su evolución, principalmente en la rama ejecutiva del orden nacional, donde creció de 100.000 funcionarios en 1993 hacia 155.000 en el

6 Aunque muchos de los problemas de gestión de la APN son compartidos con las entidades territoriales, éstas se han visto menos afectadas en lo fiscal, ya que el sector descentralizado mostró un superávit cercano al 2% del PIB en el 2000 y 2001. Adicionalmente, existen otros proyectos del Banco a nivel regional (Programa de Caminos y Fortalecimiento Institucional de Cundinamarca, Préstamo 1443/OC-CO), así, la tarea de fortalecer institucionalmente a las entidades territoriales pasa a una prioridad de mediano a largo plazo, y no fue incluida en este Programa. 7 El índice de integridad elaborado por “Transparencia Colombia”, que mide tres factores: transparencia, control y sanción, y eficiencia e institucionalidad; presenta un resultado bajo en el 2002 para 70% de las 88 entidades publicas investigadas. 8 La participación promedio del costo de la nómina en el PIB fue de 7% durante el período 1992–1997, superando el 10% a partir del año 1998. En el mismo período la participación de la nómina sobre el gasto público total pasó del 16% al 29%.


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2002 (excluidos policía, militares, docentes y vacantes), coincidiendo con un período de fuerte descentralización a las entidades territoriales. Adicionalmente, el sistema de gestión del empleo público en Colombia presenta fuertes disfunciones, no sólo de eficiencia, sino de consistencia estructural y capacidad funcional. Su régimen jurídico está marcado por inseguridad jurídica y confusión en sus estructuras y políticas. En estos momentos, la declaración por la Corte Constitucional, sobre la imposibilidad de ejecución de varios artículos de la ley de servicio civil aprobada en 1998, deja sin cobertura formal al sistema de carrera, afectándose los principios de mérito e igualdad en el acceso o la promoción. El Departamento Administrativo de la Función Pública - DAFP (www.dafp.gov.co), organismo rector para la gestión del personal, no tiene una definición clara de su rol, con numerosas funciones administrativas con poco valor agregado, y baja capacidad de planificar, regular y generar información suficiente para un manejo coherente del empleo público. Como elemento adicional, los puestos de jefatura y dirección, especialmente en las dependencias territoriales, se encuentran fuertemente politizados, imposibilitando una verdadera gestión por resultados. Para la gestión de recursos humanos, cada institución tiene su propio sistema informático de nómina, lo que dificulta la conformación de una base de datos unificada para la comparación y el análisis de las informaciones individuales de los funcionarios, impidiendo la realización de auditorias o procesos automatizados de cotejo de informaciones. En este contexto de falta de estandarización y de integración existen dos intentos de agregar la información, el SUIP – sistema unificado de información de personal (DAFP) y el sistema de presupuesto de personal (Ministerio de Hacienda y Crédito Público - MHyCP), no conectados entre sí, ni cargados directamente con la información de los sistemas de las entidades, lo que conlleva a duplicidad de trabajo, errores, y a un nivel de calidad y detalle inadecuados. Por otro lado, diversas funciones transversales de gestión, que afectan a reglas, políticas e instituciones administrativas de alcance general, no se encuentran integradas ni manejadas de forma eficiente. Entre estas funciones merece destacarse a la defensa jurídica del Estado, y la gestión de activos fijos9. La estrategia de defensa jurídica del Estado enfrenta serias dificultades de coordinación y capacidad técnica, lo cual ha derivado en un alarmante aumento en el número de demandas y recursos exitosamente interpuestos contra el sector público ante los órganos jurisdiccionales del país10. Esta situación se ha desarrollado en un contexto de interpretación jurisprudencial amplia de las garantías constitucionales frente al cual los órganos del poder público no han podido dar una respuesta coherente y adecuada. Entre los problemas que enfrenta este sistema se destacan, inadecuados incentivos, sobrecarga de trabajo, débil capacidad técnico-jurídica (tanto preventiva como de defensa en litigios), insuficientes mecanismos e instrumentos de coordinación y seguimiento, y marco legal inadecuado. En efecto, la defensa de los intereses del Estado frente a los procesos judiciales que se siguen en su contra ha sido ineficiente a la vez que se ha prestado insuficiente atención a las alternativas disponibles al poder estatal como parte activa de los litigios. Adicionalmente, los funcionarios y entidades encargadas de la representación de los intereses jurídicos de la Nación no cuentan con información actualizada sobre la actividad litigiosa del sector público, criterios unificados para atender los litigios,

9 El concepto de función transversal de gestión adoptado en este documento se refiere a las funciones administrativas presentes en todos los ministerios y entidades que pueden tener su eficiencia incrementada a partir de la descentralización operativa con la centralización de la formulación y evaluación de políticas (descentralización con integración). La aplicación de este principio permite, a partir del establecimiento de bases de datos unificadas por función transversal, realizar evaluaciones a nivel central, lideradas por organismos rectores que comparan resultados de eficiencia administrativa de distintos sectores y entidades, y con esta información formulan políticas de gestión para cada sistema transversal específico. 10 La Contraloría General de la República estima que, de continuar el incremento de decisiones judiciales contra el Estado, los compromisos en este rubro podrían representar el 2% del PIB en 2006, agravando la situación fiscal del país.

http://www.dafp.gov.co/


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políticas claras para el uso de métodos alternativos de solución de conflictos, o lineamientos para el manejo de contratos y temas de responsabilidad extra-contractual. La carencia de recursos financieros y logísticos especializados han impedido la implementación y fortalecimiento de medidas que contribuyan a prevenir el daño antijurídico estatal. Por otra parte, la ausencia de control y seguimiento al desempeño de las entidades ha impedido la promoción de correctivos en el desarrollo de la defensa litigiosa. Aunque ya se han realizado algunos esfuerzos para combatir estas falencias, se requiere de un sistema integrado que – bajo la guía de una instancia de coordinación eficiente - fije políticas que informen el accionar de los funcionarios a cargo de la representación jurídica de los distintos organismos estatales, provea criterios y experticia útiles y haga seguimiento de la labor de los operadores del sistema. En cuanto a la gestión de activos, las entidades públicas han sido receptoras de inmuebles cuya tenencia no corresponde con su objetivo misional. En consecuencia, los activos se acumulan11, su asignación es deficiente, son subutilizados12, y tienden a convertirse en generadores de gasto por una explotación inadecuada y en fuente de conflictos legales por apropiaciones indebidas. La deficiente gestión de activos se debe a la carencia de: i) una cultura gerencial; ii) un sistema de información integral; iii) una estructura normativa que facilite los procesos de venta, transferencia y/o aporte de activos; iv) incentivos para que las entidades gestionen y/o desacumulen activos no productivos; y, v) un órgano rector que coordine, controle y formule las políticas requeridas para una gestión eficiente de los activos de la Nación. En realidad no existe en el país una cultura de gestión de activos que incorpore parámetros de comportamiento empresarial motivados por la renta y la utilización eficiente de los bienes. En general, se ha detectado que las entidades prefieren incrementar la tenencia de activos, entre otras razones porque pueden presionar presupuestos cada vez más altos para el mantenimiento13; y aseguramiento de los mismos, lo cual les permite mayor nivel de contratación. Tampoco se cuenta con un sistema de información confiable, completo y oportuno como herramienta para la gestión. Muestreos preliminares entre la información de las entidades y la de la Contaduría General de la Nación (CGN) reflejan el caos existente que se explica, en parte, por falta de estándares de control: i) el porcentaje de coincidencia entre el número de inmuebles de la entidad y la de la CGN no supera el 40% en la mayoría de los casos; ii) los archivos de la CGN contemplan campos de información suficientes para realizar la validación, pero gran número de los campos están vacíos y, iii) no existe una coincidencia entre el reporte legal del inmueble a la CGN y la situación legal real del predio. El marco normativo referido a la enajenación, traspaso y gestión de los activos del Estado se encuentra compuesto de una amplia gama de disposiciones consignadas en la Constitución, el Código Civil, leyes orgánicas, reglamentos y decretos varios, y normas de procedimientos y actuación. Además de disperso el marco es confuso, no reconoce los principios esenciales del mercado y la formación del precio de los bienes disponibles para la venta obedece a un ambiguo conjunto de metodologías de valoración (valor en libros, ajustes por inflación, avalúos elaborados por entidades oficiales, etc.). En definitiva el sistema no provee las herramientas jurídicas necesarias para ejecutar acciones discrecionales tendientes a mejorar la eficiencia y eficacia de la gestión. A pesar de compleja la legislación no prevé ningún tipo de rendición de cuentas de los resultados del uso, conservación y vigilancia de los inmuebles asignados. A su vez carece de incentivos para la liquidación de los inmuebles no productivos y, al no proveer protección a los funcionarios en el ejercicio de sus funciones, los inhibe de explotar todas sus facultades cuando estas no se desprendan de 11 Según la Contaduría General son cerca de 25 mil inmuebles pertenecientes a 187 entidades, de las 302 existentes a nivel nacional. 12 Se gastan más de US$70 millones al año en arrendamiento, mientras subsiste una importante cantidad de predios públicos deteriorándose sin ocupación. 13 Los gastos de mantenimiento pasaron del 9.4% del gasto total del gobierno central en 1992 al 20.4% en 2002.


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una interpretación literal y mandataria del texto legal. Es decir, promueve incentivos perversos hacia el status quo por riesgos legales. Tampoco existe una visión general de largo plazo, que permita generar políticas destinadas a lograr una mayor eficiencia y eficacia en las transacciones de adquisición, disposición y asignación de los activos fijos. La inexistencia de una unidad rectora para generar dichas políticas y alternativas de gestión al interior de la administración y con el mercado, ha conducido a una dispersión de responsabilidades, a una total ausencia de coordinación interinstitucional, a pérdidas considerables, y a una negligencia por parte de las entidades hasta para entregar reportes fiables a la CGN, que permitan el levantamiento de inventarios realistas. Con relación a los sistemas de información nacionales, hay dos enfoques importantes de análisis: el primero, relacionado a la información básica en sí misma; y el segundo, en cuanto a la tecnología aplicada a esta información. En relación con el primer enfoque, la APN carece de información básica adecuada para la formulación y evaluación de políticas públicas; lo cual aplica tanto a la proveniente de censos como a la de registros administrativos y encuestas en general. Esto ocurre debido a la excesiva dispersión en los procesos de generación de la información y la falta de una política integradora, que incluya el marco normativo y los instrumentos de gestión necesarios. La falta de claridad sobre quién define la política de información y su significado estratégico ha promovido esfuerzos inorgánicos de las entidades por mejorar la cantidad y disponibilidad de las mismas. En consecuencia, existe duplicidad de datos, así como vacíos y deficiencias en la calidad y contenido de la información disponible al público y al gobierno. El organismo responsable por la política de información básica en la APN es el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE (www.dane.gov.co), que no tiene suficiente capacidad rectora para incentivar y regular la generación de información, ni para establecer mecanismos de coordinación con otros organismos en el sector. Con relación al segundo enfoque, volcado a la aplicación de la tecnología al sector de la información, el coordinador de las actividades es la Agenda de Conectividad (www.agenda.gov.co) adscrita al Ministerio de Comunicaciones, responsable de promover la integración y unificación de esfuerzos en la apropiación, uso y masificación de las tecnologías de la información en el sector público (gobierno electrónico). En este sentido, el país ha venido disponiendo de información, trámites, contrataciones, y diversos servicios en línea. A fines del 2002, en el portal de gobierno (www.gobiernoenlinea.gov.co) habían registrados 500 sitios Internet, con un promedio de 480.000 visitas mensuales. Sin embargo, para el buen aprovechamiento de la estructura de información de la APN, falta integrar estas actividades dentro de un concepto de convergencia entre la estructura física (hardware y conectividad), los requisitos de información para la gestión, y los contenidos y aplicaciones de la tecnología de la información a los servicios públicos. Hoy cada sistema crea su propia red informática, sin que existan estándares mínimos de compatibilidad entre ellos, generando una proliferación de redes superpuestas, sin el adecuado control de seguridad, eficiencia, o costo global de las mismas. Uno de los servicios más importantes relacionados a la gestión pública y de mayor impacto financiero (cuando disponible en línea) es el de las compras y contrataciones gubernamentales, las cuales representan en Colombia alrededor del 10% del PIB, según datos de la Vicepresidencia de la República. En este sentido, el país ha venido avanzando para la simplificación y mejora de la gestión de las compras gubernamentales, pero su desarrollo hasta ahora ha sido descoordinado debido a temas tales como: a) disparidad de las agencias en el uso de los modelos de adquisiciones existentes, b) gran cantidad de excepciones (alrededor de 35) a la Ley general de adquisiciones, lo que propicia la falta de una interpretación única de la misma, c) dispersión y falta de conectividad entre las iniciativas ya existentes en e-procurement, y d) falta de una estructura institucional capaz de fortalecer el avance de las iniciativas.

http://www.dane.gov.co/

http://www.agenda.gov.co/

http://www.gobiernoenlinea.gov.co/


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C. Estrategia del gobierno para la reforma de la APN El actual gobierno definió un conjunto de iniciativas para poner en marcha un programa integral de reforma de la gestión pública, denominado Programa de Renovación de la Administración Pública, coordinado por el Departamento Nacional de Planeación - DNP (www.dnp.gov.co), en estrecha colaboración con el DAFP (Departamento Administrativo de la Función Pública) y el MHyCP (Ministerio de Hacienda y Crédito Público). Las medidas de reestructuración y racionalización de la APN fueron definidas en la Directiva Presidencial N°10 (agosto 2002), seguida de la emisión de la circular DNP 530, donde se establecieron las herramientas y metodologías que están siendo aplicadas para la implementación de las acciones inmediatas y de corto plazo. En este contexto, fueron constituidos 19 grupos sectoriales de trabajo que están preparando el diseño preliminar para la reestructuración interna de los ministerios y entidades del gobierno nacional. Las reformas verticales tienen por objeto el rediseño institucional, y se están realizando en tres etapas sucesivas: a) formulación de metodologías y la supresión de puestos vacantes, cuya realización concluyó en diciembre del 2002; b) desaparición, reestructuración o fusión de entidades (reestructuraciones externas macro), aplicando las facultades extraordinarias aprobadas en diciembre del 200214; y c) profundización progresiva de las reformas para el desempeño de las nuevas misiones (reestructuraciones internas y revisión de procesos de trabajo). El proceso de reestructuración producirá una mejora sustantiva en la productividad en la provisión de servicios, en este sentido, también habrá una importante eliminación de puestos de trabajo, de los cuales la mayor parte resultaría de jubilaciones de personal que no se reemplazará en su totalidad (estimadas en 30.000 para los próximos cuatro años) y en menor medida a través de despidos indemnizados (estimados en otros 10.000). Adicionalmente, el programa del gobierno prevé mecanismos de rehabilitación y reinserción laboral del personal afectado por estos recortes. Para evitar la recontratación de funcionarios que sean desvinculados, la ley de facultades establece que la estructura de planta de los ministerios y entidades tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento, y que en ningún caso podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes, y en el caso en que sea necesario celebrar contratos de prestación de servicios personales, se deberá presentar semestralmente un informe al Congreso sobre el particular. En materia de empleo público, el gobierno, con el apoyo del Banco, ha radicado en el legislativo un proyecto de ley de empleo público, que incorpora los pronunciamientos de la Corte Constitucional, y permite una gestión más flexible de la gestión de recursos humanos. La Ley incluiría la integración de una Comisión Nacional del Servicio Civil y la transformación del DAFP en órgano planificador y regulador de la gestión de recursos humanos. También incluiría un régimen de gerencia pública, cuya finalidad sería la institucionalización de los procesos de selección por méritos para puestos de dirección que ha realizado este gobierno. Finalmente, se están realizando análisis para el diseño de un nuevo sistema de información de recursos humanos que permitiría cubrir las actuales lagunas e inconsistencias de la información en materia de personal. En lo que se refiere a las funciones transversales de gestión, el gobierno viene implementando diversas acciones específicas. Para la estrategia de defensa jurídica del Estado, en noviembre del 2002, se otorgaron nuevas facultades a la Dirección de Defensa Judicial de la Nación del Ministerio del Interior y Justicia, entre las que se incluyó: a) diseñar políticas de defensa judicial de la Nación;

14 La Ley de Facultades otorgó potestades extraordinarias al Poder Ejecutivo para reestructurarse durante un período de seis meses, hasta junio del 2003. Aprovechando este instrumento el gobierno implementó diversas reestructuraciones externas macro (fusiones de organismos y entidades). Terminado el plazo de esta Ley, el gobierno sigue con el poder de reestructurarse hacia dentro de las entidades de la APN, en un proceso continuo de racionalización y fortalecimiento institucional que sería apoyado por este programa.

http://www.dnp.gov.co/


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b) proponer medidas de prevención del daño antijurídico estatal; c) analizar las causas de mayor conflictividad litigiosa y proponer estrategias para resolverlas; d) diseñar mecanismos para el control y seguimiento de las actuaciones judiciales desarrolladas por otros organismos; e) administrar un sistema de información sobre los procesos en los cuales intervienen organismos públicos; f) diseñar indicadores de gestión para el sistema; y g) capacitar a los funcionarios públicos en temas relacionados con la defensa de los intereses litigiosos de la Nación. En cumplimiento de estas funciones, el Ministerio de Interior y Justicia ha preparado un primer diagnóstico delineando –entre otros aspectos- las principales causas generadoras de procesos legales en contra del Estado, los organismos más demandados, y los procedimientos más onerosos para el sector público. Al mismo tiempo, el Ministerio ha elaborado ya un plan de trabajo para el desarrollo de estudios adicionales y actividades concretas necesarias para la elaboración de un documento CONPES que deberá contener nuevas políticas de defensa jurídica del Estado. Se espera que estos esfuerzos sirvan como punto de partida para llevar a cabo las medidas institucionales y, de ser el caso, las reformas normativas que apunten al mejoramiento sustancial de la estrategia jurídica de la Nación. En el marco de una serie de condicionalidades acordadas con el Banco Mundial en el tema de gestión de activos (ingresos por liquidación o ahorros por traspasos, nueva legislación e inventario completo), el gobierno viene desarrollando una serie de actividades en la materia. Se formuló un documento CONPES, bajo la responsabilidad del DNP, en que se fijan los “lineamientos de política para la gestión eficiente de los activos públicos”; se ha venido adelantando un inventario y matriz de las normas que regulan, de forma directa e indirecta, la disposición de los bienes inmuebles; se conformó un Grupo de Trabajo en que participan el DNP, la CGN, el MHyCP, un comité asesor externo, entre otros, para coordinar este proceso; y se contrataron servicios de consultoría para: elaborar un Plan de Acción Integral (PAI) para la Gestión de Activos Fijos, formular las bases conceptuales del Sistema de Información Gerencial de Activos (SIGA), y estructurar un Plan de Trabajo de Inventarios. Con relación a los sistemas de información nacionales, el país ha venido trabajando en el tema de gobierno en línea en tres fases: (i) información, (ii) trámites y servicios, y (iii) contratación en línea, contando al inicio del 2003 con cerca de 750 trámites y 500 servicios cuyos pasos, procedimientos y documentos requeridos están disponibles en línea en el portal de la APN. En el tema específico de contratación en línea, el gobierno creó un Comité Estratégico para e-procurement congregando a los actores relevantes en el tema, lo que fortaleció el diálogo interinstitucional y generó una visión estratégica única para el sector, teniendo en cuenta los avances que ya se venía realizando, tales como el Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal (SICE) financiado por el Banco, el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF), el Portal Único de Compras en la Vicepresidencia de la República, y el Public Financial Management Project II financiado por el Banco Mundial en el DNP. En este sentido, con el apoyo del Banco, el país preparó un diagnóstico que ha servido como base para la elaboración de un plan de acción que integre el marco legal, los temas organizacionales, y la capacidad institucional en el sector. De esta forma, el gobierno ha avanzado en los siguientes temas: a) el Comité Estratégico de e-procurement sigue trabajando fuertemente en el proceso de convergencia e integración de todas las iniciativas existentes en el sector, b) asimismo se ha comprometido a elaborar una propuesta para la institucionalización del Organismo Rector de Compras y Contrataciones, c) se ha presentado recientemente el Congreso la Reforma de la Ley 80, la cual reforzaría el proceso rector de compras gubernamentales en Colombia, y d) se han elaborado los Términos de Referencia para la contratación de una consultoría que analice los puntos y actividades concretos de este Plan de Acción que definirá, entre otros aspectos la operación técnica y el modelo de sostenibilidad financiera del sistema. Finalmente, el diagnóstico y la estrategia de todas estas medidas del gobierno, así como los lineamientos generales del programa de reforma de la APN como un todo, su alcance y mecanismos de evaluación, se incluirán en un documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social


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(CONPES) que deberá ser aprobado en los próximos meses. El DNP ya preparó el borrador de este documento que se encuentra en proceso de discusión.

D. Estrategia, experiencia del Banco y otros donantes La Estrategia del Banco con el País (EBP) que ha sido enviada al Directorio para su consideración, define tres áreas de apoyo con Colombia: (i) sentar las bases para reactivar y dinamizar la economía; (ii) promover el desarrollo social y asegurar la protección de los más vulnerables, y (iii) mejorar la gobernabilidad del país y apoyar el proceso de modernización del Estado. Simultáneamente, el Banco apoyará al país en resolver los problemas fiscales y de escalamiento del conflicto; los cuales, en el contexto de la EBP, son restricciones de importancia para la acción efectiva del Banco debido a que afectan el tipo de intervenciones y tamaño de su programa operativo. El programa propuesto apoya la implantación de la estrategia en el área de modernización del Estado y simultáneamente atenderá la restricción del déficit fiscal, mediante los ahorros que se generarán con la reforma. En la Estrategia de Modernización del Estado del Banco, sometida a la consideración del Directorio, se identifican cuatro grandes áreas de actuación: (i) Sistema democrático; (ii) Estado de Derecho; (iii) Estado, mercado y sociedad; y, (iv) Gestión pública. Este proyecto se encuadra dentro del área de Gestión pública y de las posibilidades de actuación que la estrategia recoge en los ámbitos de: (i) desarrollar y fortalecer sistemas de servicio civil bajo criterios de mérito y flexibilidad; ii) mejorar la eficiencia y transparencia en la gestión del gasto; iii) mejorar la capacidad de coordinación de estrategias y políticas públicas, especialmente aquellas de lucha contra la pobreza; iv) modernizar las formas de gestión de los servicios públicos; y, v) aprovechar en la gestión pública el potencial de las tecnologías de la información. El Banco cuenta con una buena experiencia acumulada en el sector, y ha aprobado préstamos y cooperaciones técnicas de reforma de la administración pública y otros temas conexos, en diversos países de la región, además de otras operaciones relacionadas en Colombia, que están siendo consideradas en el proceso de diseño de esta operación15. Dada su amplia experiencia en el sector, el Banco ha venido apoyando muy de cerca al gobierno en el diseño de la estrategia de modernización del Estado, actuando como catalizador a fin de lograr consensos en el modelo conceptual de la reforma, compartiendo con el DNP las lecciones aprendidas en la materia, y proporcionando orientaciones de política y estrategia generales. Entre algunas lecciones aprendidas, que se consideraron en la presente operación, se podría destacar: (i) fundar la operación en su apropiación por el país, contando con la voluntad política imprescindible y el consenso de los principales actores críticos, (ii) tener una concepción integral y de largo plazo del proceso de reforma, pero ser selectivo y gradual en la identificación de proyectos para el corto y mediano plazos, (iii) incidir sobre las instituciones básicas de las que se desprenden los incentivos de los actores, (iv) verificar la viabilidad de la aplicación de reformas adoptadas en otros países y adaptarlas al contexto local bajo las particularidades del entorno político-institucional de cada país, (v) construir sobre prácticas institucionales que funcionen con éxito en el país e identificar los campos prioritarios de intervención, (vi) basar la ejecución en las instituciones especializadas y permanentes, con autoridad clara para la ejecución del proyecto, (vii) concebir la implantación como un proceso no mecánico, asumiendo un seguimiento más próximo de la operación, y (viii) adoptar diseños flexibles

15 Vale resaltar el programa de Uruguay (1336/OC-UR) que presenta una gran experiencia en reestructuración y reconversión laboral; y el de Brasil (1024/OC-BR) que implantó nuevos modelos institucionales de gestión y disminuyó en más del 30% el número de funcionarios del gobierno central en diez años con la estrategia de no reemplazar los jubilados. En Colombia, el Proyecto de Fortalecimiento Institucional del Distrito de Bogotá (1385/OC-CO) que viene apoyando la implantación de los CADE’s (Centro de Atención Distrital Especializado) que consisten en una experiencia de ventanilla única de trámites, así como la operación del FOMIN que apoya el Programa de Simplificación de Trámites para el Sector Empresarial (ATN/MT-7186-CO).


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que permitan adaptarse frente a situaciones cambiantes. Estas y otras lecciones constan de la nueva estrategia de Modernización del Estado del Banco propuesta, y en etapa final de aprobación. Complementariamente, el 23 de Junio del 2003 fue aprobada en el Banco una Cooperación Técnica con recursos no-reembolsables del Fondo Español (ATN/FG-8349-CO, €297.900), que tiene como objetivo apoyar al DNP en el diseño y puesta en marcha del Programa de Modernización de la Administración Pública Nacional. La ejecución de esta CT está programada para un máximo de nueve meses y permitirá proveer asistencia al DNP en la elaboración preliminar de estudios técnicos de reestructuración de entidades y organismos y de racionalización de sistemas transversales de gestión; y seguir apoyando en la preparación de la reforma del empleo público y en el diseño de una política nacional de información. El esfuerzo para apoyar a Colombia en la estrategia de renovación de la APN, tanto en términos de asistencia técnica y asesoría, financiamiento y en la implantación de las reformas, está siendo estrechamente coordinado con los organismos multilaterales. La presente operación se ocupa de reestructuración institucional, empleo público, reformas transversales, y política de información; mientras que el Banco Mundial, mediante una operación programática de política por US$ 900 millones, incorpora las áreas de manejo presupuestal y racionalización de los ingresos tributarios. En relación con algunos sistemas transversales de gestión habrá una actuación más complementaria entre los dos organismos, ya que en gestión de activos fijos, defensa jurídica, y compras gubernamentales, el Banco Mundial establece condiciones de resultados en su préstamo programático y el Banco apoyará con inversiones específicas.

III. EL PROGRAMA

A. Objetivos El objetivo general del programa de préstamo es apoyar al Gobierno de Colombia en el proceso de reforma de la Administración Pública Nacional, promoviendo el incremento en la productividad de la acción gubernamental a partir del mejoramiento de la eficiencia, eficacia y transparencia de las entidades estatales; tanto en el proceso de formulación de políticas públicas, como en la provisión de servicios al usuario final. Para alcanzar una mayor eficiencia y productividad en la APN se debe mejorar la relación entre inputs (costos de los recursos humanos, tecnológicos o de infraestructura), y outputs (cobertura y calidad de los bienes o servicios provistos). En este sentido, el enfoque estratégico del Programa ha sido trabajar en el frente de los inputs de la APN, apoyando la reducción de costos redundantes. Por otro lado también se invertirá en la mejora de la administración de los recursos disponibles, a partir de mejores diseños organizacionales, del incremento en el profesionalismo, del uso de herramientas modernas de gestión, y de la ampliación en la transparencia y la integración de la información. Los objetivos específicos del programa para incrementar la productividad de la acción gubernamental,son: a) el diseño e implantación de medidas de reestructuración verticales; b) la mejora en la gestión del empleo público; c) el fortalecimiento de sistemas transversales de gestión; y d) el diseño y la implantación de políticas y sistemas de integración de la información. Adicionalmente, se espera que el programa contribuya indirectamente al saneamiento de la situación fiscal del país y al mejoramiento en la gobernabilidad.

B. Descripción del programa El programa se divide en cuatro componentes: reestructuración de la APN, reforma del Empleo Público, fortalecimiento de sistemas transversales de gestión, e integración de la información para la gestión pública.


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1. Reestructuración de la APN Este componente tiene como objetivo apoyar a la reorganización vertical de ministerios y entidades del gobierno central, incluyendo a los sub-componentes de: a) reorganización y racionalización interna de ministerios y entidades; y b) ejecución de un plan de rehabilitación laboral, para apoyar a la reconversión, reinserción, readaptación y capacitación de servidores desvinculados. El sub-componente de reorganización y racionalización interna de ministerios y entidades se enmarca en un modelo cuyo objetivo es lograr una mejora en la eficiencia y eficacia en dos etapas. La primera consiste en el diseño y publicación de los decretos de reestructuras organizativas de sectores y entidades, ordenadas detrás de productos estratégicos o misionales; y la eliminación de los puestos de trabajo redundantes, lo que permite un primer incremento en la productividad. Una segunda etapa se inicia con la implantación detallada de mediano plazo de algunas de las reestructuras organizativas decretadas, a través de planes de modernización de la gestión, lo que permitirá a las entidades consolidar los logros de mayor productividad, para ello, se financiarán los servicios para la implantación de los mencionados planes de modernización. Los estudios técnicos que apoyarán a la reorganización interna de cada ministerio o entidad deberán incluir la definición de sus productos misionales, el diseño de la nueva estructura organizacional, y la redefinición de las plantas de personal. En este proceso de análisis se considerará las alternativas de eliminación de superposiciones, ejecución de liquidaciones, la reducción de niveles jerárquicos, el reagrupamiento de actividades fragmentadas, y la conveniencia de contratación con terceros o descentralización de servicios, entre otros mecanismos. El producto desarrollado por los 19 grupos sectoriales de trabajo constituidos en el DNP, será el punto de partida de este trabajo16. La redefinición de la planta de personal requerida para cada entidad (rightsizing), considerará su misión institucional, y el nivel tecnológico de los sistemas de gestión que se espera implantar, con los consecuentes ahorros de escala, e incrementos de productividad estimados. En este sentido, el retiro de funcionarios públicos será consecuencia de la reestructuración y no de un recorte presupuestario indiscriminado, ya que el objetivo de este proceso es que se afecten a los puestos de trabajo de baja productividad. También se establecerán impedimentos para evitar el regreso a la APN de los servidores desvinculados, en el corto y mediano plazos. Parte de las indemnizaciones correspondientes serán incluidas como recursos de contrapartida en este Programa, ya que el Banco no financiará este tipo de gasto. Los planes de modernización de la gestión para cada una de las 20 entidades prioritarias, incluirán el diseño de: políticas estratégicas de gestión, la revisión o reingeniería de procesos, plan de capacitación, y plan de desarrollo tecnológico de sistemas de gestión. La tercera actividad de este primer sub-componente, financiará la implantación de estos planes de modernización, incluyendo consultorías, sistemas, equipos y capacitación. El sub-componente de plan de rehabilitación laboral (plan de protección social) será coordinado por una unidad central de seguimiento y control de calidad en el DNP, que hará: a) la orientación inicial a los servidores públicos desvinculados (asistencia psico-social); b) la intermediación laboral con el sector privado (apoyo búsqueda nuevo empleo); c) el apoyo al auto-empleo (asistencia y financiación de nuevos negocios); d) la capacitación (incluido la precalificación y administración del registro de las instituciones de apoyo, y el control de la calidad de los servicios); y e) la gestión central (incluido el sistema de información que dará apoyo al Plan, la ejecución de la estrategia de comunicación, y la elaboración de los informes requeridos para el seguimiento y control de la gestión).

16 El DNP tiene desarrollado un índice de priorización sectorial que definió las 20 entidades prioritarias de la APN a las cuales inicialmente brindará asistencia.


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2. Reforma del Empleo Público El objetivo de este componente es racionalizar la gestión de personal, buscando la observancia del principio de mérito, así como la flexibilidad para permitir una gestión eficaz y eficiente de los recursos humanos. Este componente financiará consultorías para los siguientes sub-componentes: a) modernización y simplificación del marco reglamentario del empleo público; b) el establecimiento de un nuevo modelo institucional y rector para el empleo público; c) la puesta en marcha de un sistema de dirección pública que permita la profesionalización progresiva de los puestos de gerencia; y d) la modernización de los sistemas informáticos de gestión de personal, mediante el diseño e implantación de un sistema estándar de nómina y gestión de recursos humanos. La revisión del marco reglamentario y el apoyo a su implantación tiene como finalidad el fortalecimiento del principio de mérito. El programa financiará las siguientes actividades: a) apoyo al desarrollo reglamentario de la Ley de Empleo Público en cuanto a acceso y provisión de puestos de trabajo, incluyendo medidas de discriminación positiva; b) simplificación y racionalización de la estructura de empleo, reduciendo niveles y grados, y configurando grupos funcionales transversales; y c) diseño de una nueva estructura retributiva en base a la racionalización anterior. La simplificación de la clasificación de puestos y los estudios para la revisión de la estructura retributiva deberán seguir una estrategia de impacto fiscal mínimo, tendiendo a cero. En este sentido se propone implantar correcciones puntuales durante un período de mediano plazo (5 a 8 años). Una de las fuentes de recursos imprescindible para financiar a este proceso sería el desarrollo e implantación del sistema informático estándar de gestión de recursos humanos, lo que posibilitaría la conformación de una base de datos central, con su operación descentralizada, y que podrá generar ahorros a partir de auditorias automatizadas permanentes de la nómina17. En este proceso de reforma es fundamental la revisión de la institucionalidad que le sirve de soporte, incluyendo: a) la puesta en marcha de la Comisión Nacional del Servicio Civil, incluyendo la elaboración de su reglamento y el apoyo para su arranque; b) la reorganización del DAFP y la ESAP (Escuela Superior de Administración Pública), mediante una nueva estructura y plantilla orgánica, con la readaptación y capacitación del personal, y la puesta en marcha de los nuevos sistemas de gestión necesarios; c) el desarrollo e implantación de mecanismos de coordinación entre el MHyCP, el DAFP, y el DNP con relación a las funciones de control de gastos con personal y otras estrategias generales para el sector; y d) la reestructuración y fortalecimiento de las oficinas de personal de entidades y ministerios. La puesta en marcha de un nuevo sistema de dirección pública supone la definición de puestos de dirección cuya provisión requiere la acreditación de determinados requisitos profesionales, mediante un proceso meritocrático y la sujeción del desempeño del puesto a incentivos de resultado. Con esta finalidad, el proyecto apoyará: a) el desarrollo reglamentario y la puesta en marcha de los instrumentos básicos del sistema: catálogo de puestos, modelo de contrato de resultados y sistema retributivo; b) el apoyo a la selección de los directivos durante los dos primeros años de vigencia del sistema; y c) actividades de capacitación para los directivos públicos encuadrados. Para el desarrollo y puesta en marcha de un sistema informático estándar de gestión de recursos humanos en la APN, el programa financiará consultorías, equipos, sistemas y capacitación para: a) el diseño e implantación del sistema en las oficinas de las entidades y ministerios, incluyendo la migración de los datos actuales, y la articulación con el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF); b) la conformación de una base de datos unificada en el DAFP, aprovechando, en lo posible, la estructura y equipos existentes del SUIP; c) la definición y puesta en práctica de filtros y trillas de auditoria automatizada que permitirá una gestión integral del gasto con personal; y d) la elaboración y puesta en práctica de planes anuales de previsión de necesidades de recursos humanos. 17 En el gobierno central de Brasil, auditorias permanentes de la nómina, realizadas electrónicamente en una base central de datos, generaron ahorros acumulativos de alrededor de 2% cada año, durante el período de 1997 al 2000.


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3. Fortalecimiento de Sistemas Transversales de Gestión El objetivo de este componente es mejorar la integración, calidad, eficiencia y eficacia de algunas funciones horizontales de gestión de la APN18. Para lograr este objetivo se incluyen los siguientes sub-componentes: a) estrategia de defensa jurídica de la APN; y b) sistema de gestión de activos fijos. En cuanto a la integración y fortalecimiento de la estrategia de defensa jurídica de la APN, el Programa tendrá como objetivo fortalecer las políticas de defensa de los intereses públicos en litigio, prevenir el daño antijurídico estatal y adoptar instrumentos alternos para resolver los conflictos particulares; todo ello, mediante el diseño de medidas de prevención y reestructuración sistémica, incluyendo aspectos institucionales, de recursos humanos, normativos y tecnológicos. En la búsqueda de este objetivo el sub-componente financiará las siguientes actividades: A) Fortalecimiento de la Dirección de Defensa Judicial de la Nación del Ministerio del Interior y de Justicia (DDJN). Se financiarán actividades que permitan a esta dirección cumplir más eficientemente con las importantes responsabilidades que le asigna el ordenamiento jurídico. Esto incluirá: (i) desarrollo de modelos de gestión para políticas de prevención del daño antijurídico, formulación de una “doctrina del Estado” coherente, formulación de políticas de defensa judicial y recuperación de daños sufridos por el Estado; (ii) desarrollo e implantación del modelo de control y seguimiento del sistema de defensa del Estado; (iii) análisis organizacional de la DDJN. B) Apoyo a las Oficinas de Consultoría o de Defensa Jurídica de entidades piloto, en lo cual se incluirá: (i) un diagnóstico de las Oficinas Jurídicas de entidades relevantes que contenga un análisis de su estructura interna y capacidad de gestión, así como del perfil profesional de los funcionarios que las integran y de los costos de operación de las mismas; y (ii) la realización de eventos de capacitación y seminarios para divulgar los diagnósticos efectuados a las oficinas jurídicas consideradas como relevantes, presentar las políticas de coordinación con la DDJN y establecer acuerdos de coordinación y asistencia. C) Fortalecimiento Tecnológico del Sistema de Defensa Judicial de la Nación, lo cual incluirá (i) la construcción de bases de datos; (ii) la elaboración de un estudio y propuesta tecnológica para la implantación de una plataforma de información; (iii) la puesta en funcionamiento del sistema de seguimiento y control de la actividad litigiosa del Estado; y (iv) la dotación a la DDJN (y a las demás entidades) de los medios tecnológicos que les permitan participar en el sistema, así como de la capacitación necesaria. D) Reformas Normativas para la Sostenibilidad Institucional y Fiscal del Sistema de Defensa Judicial del Estado. Esto incluirá, entre otras, a las siguientes actividades: (i) Elaboración de un análisis de la normatividad relacionada con la defensa judicial de la Nación; y (ii) evaluación de la viabilidad fiscal y jurídica de eventuales reformas en el régimen de compensación de los operadores del sistema en el marco de las “profesiones nucleares” que se implementen como parte de la reforma del sistema de empleo público. El rediseño e implantación de un sistema de gestión de activos tendrá como objetivo la transición hacia una cultura gerencial en el sector, destinada a lograr una mayor eficiencia y eficacia en las transacciones de adquisición, disposición, mantenimiento y asignación de los activos. Para ello el programa financiará el desarrollo y puesta en marcha de un Sistema de Información Gerencial de Activos (SIGA); la revisión del marco normativo; y la implantación de una nueva institucionalidad para la gestión de activos. Ello permitirá poner en marcha las propuestas contenidas en el Plan de Acción Integral (PAI), que se encuentra en proceso de formulación, en el marco del documento CONPES correspondiente.

18 Cada sistema transversal de gestión fue analizado sobre tres perspectivas: (i) la institucional (define el organismo rector que centraliza la formulación y la evaluación de la política); (ii) la legal (identifica los cambios legales y reglamentarios necesarios), y (iii) la tecnológica (define el modelo tecnológico que posibilita conformar base de datos unificadas y accesibles, alimentadas directamente por las unidades operativas).


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Las actividades previstas en el PAI parten del desarrollo y puesta en marcha SIGA, compuesto por una base de datos del inventario de activos públicos depurada y actualizada. El SIGA será alimentado por la información que las diferentes entidades de la APN envíen a la CGN, y utilizado para la toma de decisiones de gestión, a partir de indicadores preestablecidos que serán calculados conforme a metodologías de general aceptación. Para ello se financiará: i) construcción de la base de información y el diseño e implantación de mecanismos que permitan su actualización permanente; ii) depuración de la titularidad jurídica y registro; iii) actualización contable; iv) avalúos, principalmente de los inmuebles a subastarse; v) adquisición de software y equipos necesarios para poner en funcionamiento el Sistema; y, vi) la capacitación de funcionarios en esta nueva cultura de gestión y en el manejo del SIGA. A partir del inventario normativo que viene realizando el DNP, que identificará todas las restricciones legales y de procedimiento relacionadas con la liquidación y transferencia de activos, y en el marco de las condicionalidades acordadas con el Banco Mundial, el programa financiará la revisión y análisis de dicho inventario, y la formulación de una normatividad que actualice la legislación existente, haciéndola simple y precisa, y reconociendo las reglas de actuación del mercado. Dicho proyecto deberá hacer énfasis en los procedimientos aplicables a concesiones, compraventas y liquidaciones, intentando lograr un equilibrio entre la existencia de un margen de discrecionalidad en las actuaciones y el establecimiento de controles efectivos y constantes. Igualmente, deberá otorgar una protección legal limitada a los funcionarios encargados de la gestión de los activos del Estado, que a pesar de no estar libre de posibles sanciones, sí les permita actuar con discrecionalidad en el cumplimiento de sus tareas sin estar sujetos a penalidades fuera de contexto. En esta misma dirección, el programa también financiará la formulación de propuestas, en coordinación con el MHyCP, de incentivos a la enajenación de activos prescindibles y a su mejor utilización. Finalmente, el programa apoyará el diseño e implantación de una nueva institucionalidad para la gerencia de activos basada en la centralización de la gestión, la descentralización de la administración y mantenimiento, y la aplicación de criterios de rentabilidad, eficiencia y eficacia. Para ello se financiará, en forma decreciente, la formación de una Unidad Central de Gestión (UCG) responsable de coordinar, controlar y establecer las políticas con el fin de lograr una gestión eficiente de los activos, generando alternativas de gestión, bien sea al interior de la administración pública o con el mercado. El documento CONPES mencionado, estipula al detalle las responsabilidades de dicha Unidad.

4. Integración de la Información para la Gestión Pública El objetivo de este componente es hacer más confiable, oportuna, y transparente a la información necesaria para la formulación, gestión, y evaluación de políticas públicas, a partir de las siguientes actividades: a) el diseño de una política nacional de información básica, b) la promoción de acciones de Gobierno Electrónico; c) el diseño e implantación de una Intranet de la APN, y d) el diseño e implantación de un sistema de compras y contrataciones gubernamentales (e-procurement). El proceso de diseño y puesta en marcha de una política nacional de información básica, tendrá como objetivo una mayor transparencia para la gestión pública y la formulación de políticas y será coordinado por el Ministerio de Comunicaciones, el DANE, y el DNP; para promover la institucionalización y el fortalecimiento de un “sector de la información” en la APN, que tendrá como productos principales el Mapa de Información Estratégica y el apoyo a la generación de informaciones y estadísticas en entidades públicas. Adicionalmente se fortalecerá al DANE para mejorar y ampliar sus capacidades de generación y consolidación de la información. En lo que se refiere a la promoción de acciones de Gobierno Electrónico, el programa apoyará la revisión y simplificación de trámites orientados a las empresas y ciudadanos, como precondición para evaluar la oportunidad de su implementación en línea, junto al Portal de la APN, lo que también incluirá la creación de su unidad rectora, dotándola de políticas, normatividad, capacidades y equipos necesarios para la gestión, implantación y operación del mismo. El portal será proyectado en su interfaz


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con el usuario, planeándose como trámites o servicios piloto los relacionados con la mejora de la gestión pública. Complementariamente, el diseño e implantación de la Intranet de la APN incluirá la definición de un modelo conceptual y de gestión para su operación, incluyendo la implementación de una arquitectura prioritaria que integre los sistemas que actualmente utilizan redes o medios propios de comunicación, el desarrollo de los sistemas de seguridad de la información requeridos, el fortalecimiento de una entidad rectora para esta nueva herramienta, y la implantación de aplicaciones específicas19. Este proceso incluirá el diseño e implantación la infraestructura de hardware, software, seguridad, conectividad y comunicaciones de la Intranet; los sistemas digitales de intercambio y almacenamiento de información oficial, y los módulos sectoriales de colaboración, intercambio, conservación y publicación de información. El diseño e implantación de un sistema de compras y contrataciones gubernamentales (e-procurement) tiene el propósito de mejorar la eficiencia y transparencia en la gestión de compras gubernamentales, financiando servicios, equipos, y el desarrollo e implantación de sistemas para: a) la creación y el fortalecimiento institucional de un Organismo Rector de Compras y Contrataciones, b) la evaluación de la infraestructura informática disponible y el diseño del sistema de compras y contrataciones gubernamentales y de su ínter conectividad, c) el desarrollo del sistema y la adquisición de las licencias de software comerciales necesarias para su funcionamiento y mantenimiento, y d) la capacitación y difusión del sistema tanto para el personal de las agencias gubernamentales como para los proveedores, con especial énfasis a las pequeñas y medianas empresas. En consonancia con las experiencias internacionales se espera que la implantación del sistema de e-procurement: a) promueva un incremento de la productividad y competencia en la parte de la oferta, lo que repercutirá en una reducción de los precios ofrecidos al Gobierno al efectuar sus adquisiciones, b) promueva una reducción en los costos transaccionales internos asociados a estas compras mediante una gestión más eficiente del proceso de adquisiciones, y c) permita al Gobierno al Gobierno manejar sus procesos de adquisiciones de una manera más estratégica usando la información generada por el sistema.

IV. VIABILIDAD, RIESGOS E INDICADORES A. Viabilidad institucional El DNP es la contraparte principal del programa, especialmente designado como coordinador de la reforma (Programa de Renovación de la Administración Pública - PRAP), y ha mostrado un claro liderazgo en el diseño del programa a financiarse con el Banco. El DNP tiene una larga experiencia como articulador de políticas nacionales para la definición del presupuesto de la inversión pública, y cuenta con recursos humanos propios ampliamente reconocidos por su capacidad técnica. También está prevista la creación en el DNP de la Oficina de Desarrollo Institucional, que será la unidad coordinadora de la Ejecución del PRAP e incluirá la UEP (Unidad de Ejecución del Programa, financiado por el Banco. El programa requiere la articulación de diversos ministerios y entidades, y un elevado número de contrataciones, pero el equipo del Banco ha constatado durante la fase de diseño, la capacidad del DNP en este campo, incluso con la ejecución actual de otros proyectos internacionales como el MAFP II (Public Financial Management Project II), financiado por el Banco Mundial.

19 Ejemplos de aplicaciones específicas serían: a) un directorio integrado de e-mails de funcionarios, b) requisitos de seguridad (PIN number de funcionarios), c) un sistema de comunicaciones oficial, d) un sistema para compartir información de apoyo a la formulación de políticas públicas, e) el control del establecido en una política de la información (lo que se debe archivar, la periodicidad de actualización, la información que no se puede borrar), entre otros sistemas de apoyo a la gestión.


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B. Impactos sociales y ambientales Dada la naturaleza de las actividades a ser financiadas a través del programa no se prevé impactos ambientales o sociales directos. Sin embargo, el proyecto dedica especial atención al tratamiento de los siguientes temas: Discriminación por género o etnia en la gestión pública. El proyecto de ley de empleo público remitido al legislativo garantiza la igualdad de oportunidades de acceso al empleo público sin distinciones de género, etnia o de cualquier otro tipo, pero sin menoscabo de la necesaria calificación técnica requerida en cada caso. Proceso de racionalización de la fuerza laboral. Este proceso generará despidos y reducción del número de empleados públicos. Esto amerita una atención especial con relación a los impactos sociales, de forma de garantizar el pago de las indemnizaciones y la aplicación de mecanismos y estrategias atenuantes, tales como capacitación y la creación de incentivos para la reinserción laboral. Asimismo fue garantizado en la ley de facultades el llamado “retén social”, que impide el despido de madres cabeza de familia, discapacitados, y funcionarios con menos de tres años de tiempo para jubilarse20. Reestructuración de entidades. Este programa involucra la contratación de servicios para diseñar y poner en marcha planes de modernización de la APN (back office), por lo que no se prevén impactos ambientales y étnicos negativos. En caso de que se incluyan entidades para la preparación de estudios técnicos, con algún tipo de responsabilidad de control ambiental, incluyendo las sectoriales, se deberá asegurar que el objetivo de la modernización que se persigue no conlleve traumas significativos que afecten de forma negativa la gestión ambiental y que este tema sea adecuadamente considerado por los consultores. Con relación a los conceptos de diversidad étnica-cultural e intercultural, el programa no incluye acciones a nivel regional, ni tampoco la creación o reforma de centros de atención (front office), lo que diminuye la necesidad de acciones mitigantes específicas.

C. Beneficios y valor agregado del Banco Desde el punto de vista económico, el beneficio principal de la operación es que constituirá un aporte importante a la modernización de la gestión de la APN de una forma fiscalmente responsable; con la reducción paulatina de la participación del gasto corriente en el PIB, a partir de la reducción de los costos de la nómina, lo que constituirá un incremento en la productividad promedio y posibilitará el aumento de la inversión pública. Por el lado organizacional se logrará la disminución de la dispersión institucional en la APN, con la reducción del número total de entidades, lo que mejorará las condiciones generales de coordinación de los procesos de formulación de políticas y de ejecución de servicios. También mejorará la gestión del empleo público y la transparencia de la acción gubernamental, con el aumento en la cantidad de las informaciones disponibles a la ciudadanía y otras instituciones. Otros beneficios específicos se lograrán con la venta de activos fijos, lo que generará recursos a transferirse a programas sociales o de inversión. El valor agregado del Banco se puede apreciar por la contribución que ha producido asesorando al gobierno en la definición de políticas que han ayudado a orientar el dinámico proceso de reforma y sentado las bases adecuadas para el desarrollo del programa. El Banco apoyó al gobierno de forma intensa desde la realización de un claro diagnóstico de los problemas que se enfrentará y de sus causas, seguido de la discusión y definición conjunta de la estrategia de acción más adecuada; considerando la experiencia internacional y lecciones aprendidas. Adicionalmente el equipo del Banco promovió el proceso de construcción de consensos y colaboró con el fortalecimiento de la capacidad institucional del ejecutor para manejar el proceso de cambio. También fue importante el apoyo en la identificación de los riesgos y en la definición de indicadores para monitorear la ejecución y medir el impacto del programa. 20 Hasta abril del 2003, 2730 funcionarios ya habían sido beneficiados por el retén social y mantuvieron sus cargos.


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D. Riesgos La amplitud de temas cubiertos por la operación podría generar un riesgo relacionado a la coordinación y secuencia de la ejecución de los componentes. En el diseño del programa se ha tratado de minimizar los problemas de implementación estableciendo una estructura de ejecución en la que se coordinan las instituciones participantes, a partir de Planes Operativos Anuales que se presentarán al Banco, adicionalmente se establece una serie de indicadores que permitirá medir los productos e impactos en el tiempo, permitiendo un refuerzo en la capacidad de coordinación y gestión del DNP. La no aprobación de la revisión propuesta del marco legal de Empleo Público si bien no impediría la ejecución de este componente, mantendría un contexto de inseguridad jurídica generada por la declaración de la Corte Constitucional, sobre la imposibilidad de ejecución de varios artículos de la ley de servicio civil aprobada en 1998. El proyecto de ley de carrera elaborado por el DAFP, con el apoyo del Banco, incorpora los pronunciamientos de la Corte Constitucional, y permitiría una gestión más flexible de la gestión de recursos humanos. La no aprobación de esta Ley limitaría el rol del DAFP como órgano planificador y regulador de la gestión de recursos humanos, y adicionalmente restringiría la aplicación del régimen de gerencia pública. Otros riesgos de esta operación relacionados con la necesidad de continuidad del apoyo político a la reforma aparecen en la columna de supuestos importantes del marco lógico. Para minimizar este riesgo el programa definió un esquema de ejecución que incentiva la coordinación entre los tres organismos que componen el núcleo estratégico de la reforma, el DNP, el MHyCP y el DAFP.

E. Productos e indicadores (elaborado a partir del Marco Lógico) Fin General: Contribuir a la mejora en el desempeño de la acción gubernamental y a la sostenibilidad de las finanzas públicas. Indicador: Gasto Corriente de la APN* constante a partir del 2004, disminuye su participación en el PIB a partir del crecimiento económico previsto (baseline: gasto APN XXX en el 2002) - *excluidos intereses, pensiones, inversiones, transferencias, maestros de educación media y básica, y uniformados.

Propósito: Administración Pública Nacional (APN) con sus niveles de eficiencia, eficacia y transparencia mejorados, tanto en el proceso de formulación de políticas públicas, cuanto en la provisión de servicios. Indicador: Sube la productividad promedio de la APN en el 10%, hasta el final de la ejecución del Programa, a partir de la reducción en esta misma proporción de los costos de la nómina en la rama ejecutiva del orden nacional (excluidos maestros de educación media y básica, y uniformados) - baseline: COL$ 4.164.674 millones en el 2002 (incluye empleados públicos y trabajadores oficiales).

Componentes y Productos

1) APN reestructurada i) disminuye la dispersión institucional en la APN con la reducción del 10% del número total

de entidades (baseline: 302 en el 2002, mientras que en 1990 eran 189); ii) publicación de 110 decretos de nuevas estructuras organizacionales (incluye la redefinición

de las plantas de personal); iii) diseño e implantación de por lo menos 15 Planes de Modernización de la Gestión,

incluyendo: (1) políticas estratégicas de gestión diseñadas e implantadas; (2) procesos revisados, con reducción de pasos y tiempos; (3) planta de personal re-adecuada (jubilados no remplazados, provisionales no ratificados, demisiones, contratación con terceros, o descentralización de servicios); (4) plan de capacitación ejecutado; y (5) plan de desarrollo tecnológico implantado. Los Planes de Modernización de la Gestión deberán incluir, además de los diseños; los indicadores de eficiencia, eficacia, y transparencia, aplicables a cada entidad que reciba asistencia técnica;


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iv) disminuye el número de puestos de trabajo en la APN (excluidos maestros de educación media y básica, uniformados, y vacantes) en 15% (baseline: 155.000 en el 2002, mientras que en 1993 eran 100.000); y

v) aumento de las inscripciones al Plan de Protección Social (rehabilitación laboral) del 20% (baseline abril 2003) al 60% de los funcionarios desvinculados (hasta el final del 2004).

2. Gestión del empleo público mejorada

i) nuevo marco reglamentario incluye una menor restricción jurídica, mayor flexibilidad, y condiciones de ingreso competitivas; a partir de la simplificación y racionalización de la estructura de empleo, y del diseño de una nueva estructura retributiva en base a nueva estructura de empleo público propuesta;

ii) nuevo modelo institucional y rector para el empleo público, implantado, incluyendo: (1) puesta en marcha de la Comisión Nacional del Servicio Civil; (2) reorganización DAFP y ESAP con nuevas competencias implantadas y reducción de sus gastos de personal por encima del 30%; (3) mecanismos de coordinación entre el MHyCP, DAFP, y DNP implantados; (4) fortalecimiento oficinas de personal de entidades y ministerios;

iii) sistema de dirección pública e incentivo al desempeño, implantado, incluyendo: (1) desarrollo reglamentario (catálogo de puestos, contrato de resultados, y sistema retributivo), implantado; (2) selección directivos durante los dos primeros años, realizada; (3) capacitación para directivos públicos en el nuevo sistema, ejecutada; y

iv) sistema informático de gestión de personal, implantado, incluyendo: (1) diseño e implantación del sistema en las oficinas de las entidades y ministerios (integrado al SIIF, cobertura a definir); (2) conformación de una base única de datos de personal y nómina, basada en información de calidad, accesible, y transparente; (3) implantación filtros y trillas de auditoria automatizada; (4) elaboración planes anuales de previsión de necesidades de recursos humanos.

3. Sistemas transversales de gestión fortalecidos (más integrados, eficientes y eficaces)

i) defensa jurídica de la APN integrada y fortalecida, incluyendo: (1) fortalecimiento institucional de la Oficina de Defensa Jurídica de la Nación; (2) apoyo oficinas jurídicas de entidades piloto (inventario de casos, capacitación, y sistemas de registros y gestión de casos); (3) fortalecimiento tecnológico del sistema (construcción base de datos, adquisición equipos y sistemas, y capacitación); y (4) reformas normativas para la sostenibilidad fiscal e institucional del sistema (incluyendo incentivos); y

ii) sistema de gestión de activos fijos rediseñado e implantado, incluyendo: (1) inventario bienes inmuebles APN (situación económica, jurídica y física de cada uno - baseline: en el país hay más de 100.000 inmuebles de propiedad pública, de los cuales cerca de 25.000 pertenecen al gobierno central); (2) diseño e implantación mecanismos actualización permanente (Sistema de Información Gerencial de Activos - SIGA); (3) diagnóstico restricciones legales liquidación y elaboración propuestas para su modificación (incluye el apoyo para la enajenación de lo prescindible - al final de 2005: $175 mil millones de pesos en activos subastados, transferidos entre entidades públicas o aportados a programas sociales); (4) formulación incentivos a la enajenación de activos prescindibles; (5) diseño e implantación nueva institucionalidad (centralización gestión con descentralización de la administración); (vi) capacitación funcionarios nueva cultura de gestión.

4. Información para la gestión pública integrada y accesible

i) política nacional de información básica para el proceso de formulación de políticas y la gestión, implantada, incrementando la disponibilidad, calidad, integración y convergencia de


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la información, a partir de una menor dispersión en los procesos de generación de la misma y del incremento en el acceso, incluyendo: (1) fortalecimiento capacidad rectora del DANE; (2) mapa de información estratégica de la APN; (3) estandarización y normalización información; y (4) apoyo generación informaciones y estadísticas en entidades piloto;

ii) Gobierno Electrónico para incrementar la disponibilidad de información y servicios en línea, incluyendo: (1) revisión y simplificación de trámites que puedan hacerse disponibles en línea (cobertura, tiempos, costos, y calidad de los trámites seleccionados de la APN, mejorados), (2) incremento en la disponibilidad de información y servicios en línea (aumento en la cantidad de las informaciones disponibles a la ciudadanía y otras instituciones en por lo menos el 50%, hasta el final de la ejecución del Programa - base line: portal del gobierno registró 496 sitios Internet de entidades públicas con un promedio de 480.000 visitas mensuales en fines del 2002; (3) fortalecimiento unidad rectora del Portal; y (4) trámites o servicios piloto para la mejora de la gestión pública, implantados.

iii) Intranet de la APN, implantada, con políticas públicas claves formuladas a partir de información de calidad, accesible en la Intranet de la APN, incluyendo: (1) modelo conceptual y de gestión (requisitos seguridad, conectividad e integración sistemas); (2) creación y fortalecimiento entidad rectora; y (3) implantación aplicaciones específicas.

iv) Sistema de Compras y Contrataciones, implantado, incluyendo: (1) monitoreo del impacto del uso del nuevo sistema en cuanto a cobertura y reducción de precios promedios, como una consecuencia del incremento en la competitividad en la parte de la oferta de bienes y servicios; y (2) mejora en la gestión de los procesos de adquisiciones e incremento de la transparencia.

V. ASPECTOS CONCEPTUALES DE LA REFORMA Y CONCLUSIONES Durante los anos 90 se presenció una dinámica intensa en los modelos conceptuales de reforma del Estado en América Latina. Inicialmente hubo una preocupación mayor con el equilibrio macroeconómico, manifestado en un conjunto de políticas muchas veces denominado como Consenso de Washington, y que involucraba principios tales como disciplina fiscal, privatizaciones, de-regulación, y liberalización comercial. Si bien el Consenso de Washington pueda caracterizarse como un intento de sintetizar ideas compartidas entonces por la mayoría de los gobiernos y los economistas en América Latina y en los organismos internacionales, este conjunto de ideas fue identificado muchas veces erróneamente como un decálogo de mandamientos liberales estadounidense, que tendría como intento final la reducción del tamaño del Estado, expreso como la participación del gasto público en el PIB. Pero la aplicación de estas ideas no disminuyó el tamaño del sector público en América Latina, al revés, esta relación viene creciendo21, y sigue la misma tendencia de los países desarrollados de mantener una participación fuerte y expresiva del Estado. Sin embargo las reformas en América Latina generaron efectos modestos en la región ya que en los años 90 el crecimiento económico promedio ha sido el 3,3%, y el 1,5% per capita (Lora). En términos de combate a las desigualdades la situación fue todavía peor, y la cantidad de latinoamericanos que viven con menos de un dólar al día subió de 48 millones en 1990 a 57 millones en 1999 (11% de la población), y aunque la pobreza extrema está en retroceso en el sub-continente, en 2015 será casi la misma que 25 anos antes, indica un informe del Banco Mundial. En este contexto se empieza a hablar de un nuevo Consenso de Washington de segunda generación, que mantendría la disciplina fiscal como un principio básico pero que también propone la introducción de mecanismos monetarios y fiscales contra-cíclicos, el refuerzo en la colaboración entre el Estado y el sector privado para el desarrollo productivo, y a la intensificación del combate a la pobreza y a la 21 Datos agregados de la CEPAL demuestran un crecimiento ponderado promedio del gasto público de los gobiernos centrales en la región, del 17,5% del PIB en 1991 al 20,8% en 2000.


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desigualdad social. En paralelo a la formación de este nuevo consenso, también existe una presión por la creación de nuevos mecanismos de regulación globales, tanto en relación con el libre comercio (fin de los subsidios agrícolas), cuanto a un mayor control de los flujos de capitales internacionales. Todo este proceso de formación de nuevos paradigmas y consensos todavía se presenta muy volcado a los aspectos económicos del desarrollo, siendo que otro enfoque importante para la comprensión de la reforma del Estado sería el enfoque político institucional. En este sentido, la necesidad de reformar el aparato administrativo del Estado para tornarlo más democrático, eficiente, eficaz y orientarlo al usuario surge como una demanda universal, sin embargo, la respuesta a esta demanda está condicionada al enfoque teórico conceptual de la reforma (Fleury). La experiencia internacional permite identificar diferentes enfoques conceptuales de reformas del Estado, demostrando que no hay una reforma que sirva como modelo completo, sino principios y orientaciones que se adecuan al momento político institucional existente en cada país. Estos principios podrían clasificarse en dos tipos principales, caracterizando dos enfoques de reforma: la gerencialista y la democratizante. La reforma gerencialista estaría más concentrada en el desempeño del Estado como proveedor de servicios públicos, incluyendo acciones para la mejora en la gestión, la transparencia y la satisfacción del consumidor. Ya la reforma democratizante estaría más relacionada con la promoción de la ciudadanía, en un proceso de construcción de una agenda que promueva una mayor participación en la gestión pública de los grupos más alejados del proceso decisorio, lo que se podría caracterizar como un nuevo pacto de dominio que alteraría las posiciones de poder y las posibilidades de representación de los intereses de los diferentes actores políticos en una sociedad. La reforma gerencialista sería entonces una reforma administrativa, en general más concentrada en el Poder Ejecutivo, en cuanto la reforma democratizante también involucraría las relaciones entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial; y entre el Estado mismo y la sociedad. Segundo Manuel Castells, América Latina ha enfrentado un progresivo deterioro y descomposición de las instituciones públicas, lo que incluiría elevados índices de corrupción y de obsolescencia administrativa, afectando la legitimidad política de las mismas. En este sentido sería preciso implantar reformas administrativas que incentiven la democratización de los países (más allá y más fondo que la mera normalización de procesos eleccionarios, pues si bien es cierto que la representación es necesaria para la democracia, no es condición suficiente). Esta visión podría explicar mejor que en realidad no existen dos tipos de reformas excluyentes, pero sí dos tipos de necesidades a reformarse, de forma integrada y complementaria. Así, las instituciones del Estado en América Latina necesitan tanto de mejoras en la gestión pública como en su aspecto político democratizante, pero la dinámica y tiempos de estas dos necesidades son fundamentalmente distintos, y la integración de acciones amerita una visión de largo plazo, y ni siempre son temas que merezcan una sola coordinación en el gobierno. La inclusión de debates generalizados en el proceso de formulación de políticas públicas hacia una democracia de sociedad civil, o de opinión pública, con la perdida de poder de las elites para la sociedad civil, y más ampliamente, para las camadas populares (Bresser), sería un proceso de más largo plazo, siendo que intentos de corto plazo en América Latina muchas veces caminaron en dirección de la destrucción de las instituciones políticas a través de gobiernos eminentemente populistas. Otras experiencias más especificas, como el presupuesto participativo en Brasil, también presentan resultados todavía en estudio22.

22 La experiencia de Brasil de presupuesto participativo, si bien creó un nuevo modelo de participación de la sociedad, por otro lado también afronta al poder constituido de los consejos municipales. Tarso Genro (ex alcalde de Porto Alegre) afirmó en 2001 que este tipo de experiencia de presupuesto participativo estaba agotado, pues que en los años 80 y 90 se caracterizaba como un mecanismo en contra a la institucionalidad pública vigente, pero después del acceso masivo de los trabajadores en el sistema político, ya no tendría el mismo sentido.


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Por otro lado, de nada valdría instituciones más democráticas si el Estado siguiera conformado por organizaciones obsoletas y no eficientes, con altos costos de operación; además de que la implantación de una reforma gerencialista también promueve la democratización en las instituciones, a través del incremento en la transparencia y en el respeto al usuario de los servicios públicos. El estudio de caso de Colombia presentado es un ejemplo clásico de una reforma gerencialista, pero si se agregan otras reformas propuestas en el país, como la política, y otras acciones de promoción de la participación (hacia un Estado Comunitario), se podría decir que el Programa de Renovación de la Administración Pública tiene una actuación inmediata para la mejora de la gestión, pero mantiene como una preocupación de más largo plazo la reforma democratizante, que sería complementada de forma sostenible a partir de la suma de otras reformas en curso. Este sería un enfoque conceptual en que la reforma de la gestión pública sería el necesario y factible en este momento en América Latina, pero que también contribuiría fuertemente para el fortalecimiento de la democratización en la región.

VI. Bibliografía Amaya, Carlos - Rediseño e implantación de un sistema de gestión de los activos fijos del

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Marzo/2003) Banco Mundial - Indicadores Económicos Mundiales 2002 – Washington, abril 2003 Bresser Pereira, Luiz Carlos – Financiamento para o Subdesenvolvimento: o Brasil e o

segundo Consenso de Washington – trabajo presentado en los paneles del Banco Nacional de Desenvolvimento Economico e Social (BNDES) de Brasil en octubre de 2002

Castells, Manuel - Globalización, identidad y estado en América Latina – Conferencia realizada en Santiago de Chile en Junio de 1999 (www.iigov.org)

CEPAL – Comisión Económica para América Latina – Base de Datos Central – Santiago, 2003 Colombia, DNP - Documento CONPES Renovación de la Administración Pública (borrador)

- Hacia un Estado Comunitario (28pgs, Bogotá, Junio 2003) Colombia, Ministerio del Interior y Justicia - Diagnóstico de la Actividad Litigiosa del Estado

2000-2002 (Bogotá, 2003) Fleury, Sonia – Reforma del Estado – Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto para el

Desarrollo Social (INDES), 2002 Guinovart, Beatriz - Programa de Rehabilitación Profesional y Técnica – Informe Final

(57pgs, Bogotá, Febrero 2003) Jiménez Asensio, Rafael - Informe sobre Plan Estratégico del Componente de Empleo

Público (49pgs, Bogotá, Marzo 2003) Lora, Eduardo – Un escrutinio de las reformas estructurales – presentación en la Asamblea

Anual del BID, marzo 2002 Marconi, Nelson - Sistemas informatizados de gestión de personal, proceso de concesión de

jubilaciones y estructura salarial (26pgs, Bogotá, Febrero 2003) Pimenta, Carlos C. - Respuesta de los liderazgos internacionales y de la sociedad de la

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de Recursos Humanos (47pgs, Bogotá, Junio 2003) Seco Ferreira, Antonio - Política de Información, Conectividad y Normatividad Tecnológica,

Portal y Trámites en Línea – Revisión del Diagnóstico y Propuestas (37pgs, Bogotá, Febrero 2003) Transparencia por Colombia – Índice de Integridad de las Entidades Públicas, resultados

2002 – Colección de Documentos Observatorio de la Integridad 1 – Colombia, septiembre 2002

http://www.iigov.org/


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VII. Reseña Biográfica Carlos César Pimenta es especialista en modernización del estado del Banco Interamericano de Desarrollo, en la División de Programas de Estado y Sociedad Civil de la Región III, y ha participado en diversos proyectos de investigación y de reforma de la gestión pública en América Latina, en países tales como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Uruguay, y Venezuela. Administrador con maestría en Administración Pública en la Fundación Getúlio Vargas de Sao Paulo - Brasil, ocupó diversos cargos en el gobierno brasileño, como Secretario Ejecutivo del Consejo de Reforma del Estado (1996/99), Secretario Nacional en el Ministerio de Administración Federal y Reforma del Estado (1996/99), Vice Ministro del Ministerio del Trabajo y Administración (1992), y Presidente de la Escuela Nacional de Administración Pública (1991/92). Inició su carrera en el sector público en Brasil en 1982 en el gobierno del Estado de Sao Paulo, donde trabajó en el Servicio Estadual de Análisis de Datos (SEADE), en el Centro de Estudios de la Administración Municipal (CEPAM, Fundación Faria Lima), y en la Fundación para el Desarrollo de la Administración Pública (FUNDAP), hasta 1989. Comunicaciones con el autor a [email protected] - tel: 1-202-6231683. Inter-American Development Bank, 1300 New York Avenue, N.W. – Washington, DC 20577 (Stop E-0803).

mailto:[email protected]

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