EL PROBLEMA DE LA SEGURIDAD EN CENTROAMERICA.

EL CASO DE EL SALVADOR

Cristina Eguizábal

Poll1ólo¡;l! COstllmC~Il.e . D.I~clorH d~ I~ Ml!,,~lri~ de C'~,lC'HS Polit,c~s, Unjversid~d d" CO~IH Rica. Con5ullorH de 1" Fundación A'IIIS paral/! Pn y el Progreso Hum¡¡no.

EL PROBLEMA DE LA SEGURIDAD EN CENTROAMERK:A 7S

El objetivo de este corto ensayo es el enunciado de faclores, tanto de índole histórica como geopolítica que, en mi concepto, es ne<:esario tener en cuenta al formular la agenda de seguridad de la República de El Salvador para este fin de siglo. Hago ésto a partir de varias premisas que he creído necesario exponer de antemano:

primero, la idea que desde una perspectiva estratégica Centroamérica no constituye una unidad geopolítica en sí misma, sino que forma parte de una unidad más amplia que es la Cuenca del Caribe; segundo que, por el contrario. desde el punto de vista histórico, sí existe un sub-sistema regional centroameri­cano con una dinámica aut6noma en relacI6n con la dinámica del Caribe insular que nos permite hablar de intereses de seguridad de lipo regional con especificidad propia25 ,

tercero. que la pertenencia al sub-sistema regIOnal determina, en gran medida, las consideraciones de seguridad nacional de los paises centroamericanos, en este caso de El Salvador.

Una vez hechos explícitos estos presupuestos, el problema que se plantea es la definición del concepto de seguridad nacional desde el punto de vista de los países centroamericanos en tanto que estados independientes y no como parte de la 1.ona de seguridad de la gran polencia hemisfé­rica. En eSle afán nos ha sido útil partir de la reDexión sobre las definiciones de seguridad de los pequeños países europcosM

:,\ El SUb-Sls":ma r<!glOnat c~nlroamc::nC1lno ConS1S!lriaen su midoo por Gualcmala, Hondul'll~, El Salvador. Nu.:aragua '1 Cos!a RIca ~'on el qu<! 'oC

rdaClOnan en su periferia, Panamá '1 Belle.:.

~ Vea~ Bcngl Sunddlus, ·Copmg wlth S!ruclUrat Sco;unty Thrt:aIS·

en Small S/ales 111 EurQ~ n"d DefH,ulnu:e, QlnUlr Hol1 (oo.) TIre uuellburg Pa~n 116, Vlt~na: Braumüllolr. 1983. pp.281-30S

76 CIUSTINA EGlIlZAIAL

y de la idea de la eXistencia de por lo menos dos tipoS de amenazas en contra de la seguridad nacional de los pequeños paises: por una parte las amenazas sistémicas, aquellas que resultan de las vinculaciones mismas de un pal\ pequeño al sistema internacional. Por aira parte las amenaza.'. especificas, aquellas provenientes de acciones deliberadas de airas actores.

Para los pequeños paises centroamericanos, las amenazas sistémicas han estado directamente relacionadas con su ubica­Ción en la pf:rifcria de seguridad de btados Unido~, traducidas ya sea en términos geopolíticos -en tanto que zona de lIlnuencia de la gran potencia americana-, ya sea en término~ 4..>conómicm -en tanto que economías dependientes vinculadas ca\1 ex<:lu\iva mente a la 4..,<:onomla del gran paí~". En ciertas coyuntura\, consideradas de CTlSi~, la potencia hegemónica ha amenatado deliberadamente la \Cgundad nacional de 10\ pequeños pahes, S1l1 embargo, en la mayoría de 1m caso.'., la~ amenazas externa~ específicas han sido más bien la excepción, vinculadas en general a cuestiones limítrofes y migratorias.

l. L .. 'l Cuenca del ülribe) los inlerc<;i'S de \C2U1"idad de los F....c.tados u ni dos

Desde un punto de 'lISIa estratégico, C'entroaménca y el Caribe conforman una unidad: la Cuenca del Caribe. a través de la cual se han comunicado Europa y América durante \iglos. La importancia de la zona como vía de comunicación '1 la rivalidad entre grandes potencias por el control de las vfas de navegación durante los últimos dos siglos, explican por una parte la gran fragmentación de la región '1 las dificultades para la gran mayoría de los mini estados que la comJXlnen de dcfimr de manera autónoma su seguridad nacional

Era obvio y natural que a partir del momento en que Estados Unidos alcanló su w"'mJurez .~l'opoIiIlCll·, -o dicho en otros términos desde que se consolidó COIllO Estado-nacional­sus dirigentes se preocuparan por asegurar '1 defender la unidad

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estratégica de Mesoamérica, conformándose así una especie de ~asociación geo-polírica ~ que ha evolucionado en el tiempo según han ido variando los intereses de la gran potenciav . Desde un punto de vista histórico pueden distinguirse tres fases ya concluidas de esta asociación y una cuarta que empieza dibujarse.

Durante la primera fase, el período defensivo (de la independencia a la Guerra de secesión), los estadounidenses temían , con razón, que los países europeos usaran sus islas caribeñas como bases para asegurar su dominación sobre el Golfo de México y el Deha del Mississipi y confinar así Estados Unidos a la Costa Este. La doctrina Monree articuló este temor y se constituyó en la piedra angular de la política de Washington hacia los países de la Cuenca28

. Las consideracio­nes de seguridad con respecto al Océano Pacifico aumentaron a raíz del crecimiento económico y demográfico de California y de los estados ribereños al Golfo. La apertura del Canal de Panamá obedeció a estas consideraciones y su funcionamiento aumentó el peso estratégico del "Mediterráneo alllt'ricano ~.

Una vez terminada la guerra y asegurada la Unión, consideraciones de índole económica y militar inspiraron intervenciones en Cuba, Haití, República Dominicana, Nicara­gua y Panamá. Esta segunda fase ha sido denominada el perrodo agresivo y cubre los años que van del final de la Guerra de secesión a la segunda guerra mundial.

La tercera fase, la fase de la guerra fría y del fl'IlIor al COfl/ra-cerco va del final de la segunda guerra al pasado muy reciente, con momentos de algidez en la "asociación" en 1954 a raíz de la revolución nacionalista en Guatemala , 1962, durante

n S.B. Cohen, Geogmphy lIIlll Po/ilics;/I (1 Wor/(J DiI';d('t!, 2~ ":0., New York: Oxford Unlverslty Press, 1975, pp. 137-140.

!l Cf. Harold Mohneu, U.S. Policy To ... ",d LtIllJ' Amuit:tr, FrtJm Regioll(llism 10 G/oh(ltis"" 2nd. oo. Bouldolr: Westvlcw, 1990, pp. 13·88

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la crisis de los misiles y más recientemente en la década de los ochenta, a raíz de la victoria sandinista en Nicaragua.

En 1981, a los ojos de los principales responsables de la política exterior norteamericana durante la administración Reagan, el contra-cerco había dejado de ser una posibilidad para convertirse en una reahdad29

, Según ellos, los soviéticos, con bases en Cuba, Grenada. Guyana y Nicaragua, constituían una seria amenaza para los Estados Unidos, Por lo que, con el objeto de resguardar su seguridad, Washington dcbía en el peor de los casos contener el expansionismo soviético-cubano y en el mejor, hacerlo retroceder (roll-back) por cualquier vía: electoral (como en el caso de Jamaica) o militar, ya sea por medio de una intervención directa del ejército nOTleamericano (como en el caso de Grenada), de acción encubierta (como en el caso del Illinado de los puertos nicaragüenses) o bajo la modalidad de conflictos de baja intensidad, de apoyo a aliados locales (como en los casos de ayuda a la resistencia nicaragüen­se y al ejército salvadoreño).

La disolución del bloque socialista y la desintegración de la Unión Soviética hicieron desaparecer el temor al contra-cerco a pesar dc la permanencia del régimen de Cama en la isla de Cuba, a escasas 80 millas de la~ costas de la Florida e hicieron obsoleto el concepto de "negación estratégica" (slOtegic deniaf) que prevaleció en el pasadoJO

• Esta cuarta fase de asociación geo-política está marcada por los intentos por parte de Washing­ton de establecer un mercado continental que cubra el conjunto de NOrleamérica. La exigüidad de los mercados centroamerica­nos y carihcños podría presagiar el hecho que se deje a los

~ J. K1Tkpalnd. DU'WfQrships ((m/ Doub/e Sf/wdlmls. RIIIIO/w/;sm

fwd Rl'flSfm lIf Pollllcs, A Touch'lonc Book, Ntw York: SLmon & Shust~r, 1982, pp.53-90.

'" ef, Waync SnHlh, ·Canfllcl ~bnlgllll1llnl LIl Ihe Cant>ho:an BII~Ln' en TholTllls G. WeL"" & Jamc~ G. Bhghl, The Sufftr;"8 Gran, SuptrfH""t'r,f ami ReglO/U11 COlifl,CI Uf $QulhcI"II Ajrim l/IId Ihe. C(If;bbtllll, Boult,kr &

London' Lynflll R,~nn~r. 1992. pp. 103·1 23.

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pequeños países de la Cuenca en la periferia del nuevo mega­mercado. Dos series de factores empujan en la dirección contraria: primero la multiplicidad de vinculaciones entre las sociedades centroamericanas y del Caribe y la sociedad estadounidense y la aparición concomitante de áreas problemáti­cas comunes en la relación (intermésticas) y segundo, la revalorización estratégica del Canal de Panamá en un mundo dominado por la geoeconomía.

2. El sub-sistema centroamericano

Si desde el punto de vista geo-político la Cuenca del Caribe constituye la unidad de análisis, la historia, por su parte, ha configurado un "sistema centroamericano"

Desde la época de la Federación se fueron estableciendo múltiples vinculaciones entre las élites económicas y políticas de las cinco sociedades nacionales. En el presente siglo, los años sesenta -los años del Mercado Común Centroamericano­fueron años de gran crecimiento del comercio intrarregional y de profundización de la interdependencia entre Estados, dinámica que el conflicto entre Honduras y El Salvador, conocido como guerra del fútbol, puso en entredicho durante la década siguiente. Por el contrario, en los años ochenta el desarrollo de la "crisis centroamericana", paradójicamente dio un nuevo impulso al crecimiento de las vinculaciones intrarre­gionales: ya no sociales y culturales, como en el siglo pasado, ya no económicas, como en los años sesenta, sino de seguridad.

Al formular políticas para la región en su conjunto, los actores externos contribuyeron en forma determinante a este proceso. Por una parte , la administración Reagan, en su afán por derrocar al gobierno sandinista, estableció una estrategia regional que incluía como sus aliados a los otros cuatro gobiernos centroamericanos y a sus ejércitos. Por su lado, las potencias regionales con intereses de seguridad en el istmo -México, Venezuela y Colombia-, apoyadas por la mayoría de los países europeos, con el fin de evitar una intervención militar

directa de Estados Unidos y la generalización de la violencia que ello conllevaría, emplearon todos los medios a su dIsposi­ción para evitar la exclusión de Nicaragua del sistema centro­amencano.

Dada la regionalizaclón de los conl1ictos. cuando el paulatino abandono del teatro centroamencano por parte de las grandes potencias como escenario de la guerra fria, propició el establecimiento de procesos negociados, el primer paso para obtener la paz en la región no podía ser más que regional. El pr(x:edimiellfo para la obfención de una pazju,Sta )' d/lrmlera en Celllroamérica -mejor conocido como Acuerdo de Esq/lip/l/a's /f­proporcionó el marco de la negociación que bajo Olros auspicios continúa hoy en día en Gualemala.

La existencia de estas fuerzas "centrípetas" que hemos rápidamente reseñado no ha significado la desaparición de temores y suspicacias basadas en las percepciones de amenazas y de fortalezas prevalecientes en cada sociedad. La inestabilidad política regional y particu larmente en Nicaragua ha Sido percibida como amenazante para Costa Rica; en el caso de El Salvador, su sobrepoblación y su pujanza económica han sido consideradas como amenazas para Honduras; Guatemala, la heredera de la Capitanía General por sus dimensiones geográfi­cas y demográficas ha gozado de cierta superioridad estratégica en el balance regional, no así con respecto a México. En los casos panameño y nicaragüense, la percepción de amenaza ha estado sobredelerminada por el Interés de la gran potencia de controlar las vías transístmicas.

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3. La dimensión demográfica de la seguridad nacional en El Salvador

Las altas tasas de densidad de población imperantes en la demografía salvadoreña han estado a la base de un compo­neme particular en la definición que de la seguridad nacional del país han hecho sus élites: la necesidad de mantener canales de emigración abiertos con el objeto de disminUir la presión demográfica. Honduras con su vasto territorio, baja densidad de población e integración nacional tardía ha sido percibida como área natural de expansión demográfica para la sobrepoblación salvadoreña. Cualquier política tendiente a cerrar esa válvula de escape ha sido considerada por los salvadoreños como una amenaza a la "seguridad nacional". De ahí que sus élites hayan sido percibidas por sus homólogas regionales, especialmente las hondureñas, como expansionistas.

Ello explica el por qué uno de los casos más problemáti­cos de delimitación fronteriza en Centroamérica ha concernido la frontera entre El Salvador y Honduras.

Para 1969, a los problemas puramente de dehmitación de la frontera terrestre, de la soberanía sobre islas del Golfo de Fonseca y sobre el Golfo mismo se había ido añadiendo otra serie de problemas en las relaciones entre los dos países. Los principales eran la emigración ilegal de salvadoreños hacia Honduras3l y los desequilibrios regionales, surgidos a raíz del proceso de integración económica del que la economía salvado­reña había sacado gran provecho.

El enfren tamiento entre las fuerzas armadas de ambos países surgió en la coyuntura de los partidos eliminatorios para el campeonato mundial de fútbol que habría de celebrarse en México en 1970. En Honduras, el gobierno del entonces

11 Para 1969. se esllmaba que.:! numero de salvador.:ños o:n Honduras .:slaba cerCll de los 300 000. Veást!. James Rowles. El CUlljllt:W HOlI(lum~-EI

Sa/mdor (1969) y ~l ordt'lljurfthro ¡tlIl'fllllciulllI/. San Jo~: EDUCA. 1980. p. SI.

coronel Oswaldo López ...... Iano habla .... usado ...... ar el Tratado Migratorio de 1962 que preIendIa rquIar los flujos de inmigrantes salvadoreftos. Por otra parte, la reciba promulpda ley de Reforma Agraria penalizaba a los ocupantes ileples de tierras enlte los que se enoontraban la mayoria de los salvadore­ños residentes en aquel país. Amparadas por el artkulo 68 de la mencionada ley ..que permitía ios desahucios-. las autoridades aplicaron medida$ drásticas de repatriación en contra de los inmigrantes ilegales. en muchos casos cometiendo abusos injustificados. El nacionalismo -exacerbado por la competenCia deportiva y alimentado por los mechos de comunicación- tuvo como consecuencia que las agresiones mutuas aumentaran. La violencia afectó a los aficionados hondureños que viajaron a San Salvador para presenciar el encuentro deportivo, lo que a su vez provocó mayores abusos en contra de los residentes salvadore­ños en Honduras.

A través de la manipulación de los sentimientos naciona­listas. ambos gobiernos buscaban obtener benerlCios politlcos de cono plazo, sin embargo consideraciones de orden más estructural prevalecieron en la decisión salvadoreña de ir al enfrentamiento armado el 14 de julio de 1969. El ejército de El Salvador esperaba un rápido bito militar que obligara al gobierno de Honduras a considerar nuevas poUticas de inmigra­ción y obtener reparaciones por los daños sufridos por los salvadoreños en aquel paísn.

El 25 de junio El Salvador habia solicitado a la Comi­sión Interamericana de Derechos Humanos que realizara una investigación y sentara responsabihdades. &le representó un mecanismo poco útil para el tratamM:nto de la cuestión, a 10 sumo funcionó como un foro en el que las partes en conflicto pudieron articular sus acusaciones.

Los intentos de mediación fueron infructuosos. Frente a la escalada de las tensiones en la rqión, los cancilleres de Costa Rica, Guatemala y Nicaraaua ofrecieron sus buenos

JI Yeúe J_ Rowles. op.nl. p. 141.

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oficios, en un intento de mediación que fue aceptado por los gobiernos el 28 de junio de 1969, pero la situación continuó deterior.indose. En El Salvador las fuerzas castrenses -en estado de alerta- lomaban posiciones en zonas estratégicas y a partir del 10 de julio los enfrentamientos fronterizos fueron incremen­tándose. En vista del fracaso de la mediación centroamericana. el Consejo de la OEA, a instancias del gobierno hondureño. constituyó una comisión de siete miembros (Argentina. Costa Rica. República Dominicana, Ecuador, Guatemala. Nicaragua y Estados Unidos) para que realizara una insJX."'Cción in .\1111

Pero antes de que la comisión asumiera sus funciones las tropas salvadoreñas habían invadido Honduras.

El Consejo de la OEA, reunido como órgano de consulta, escuchó a las partes en conflicto el propio 15 de Julio y solicitó de inmediato la suspensión de hostilidades y el retorno al SIaIU (/uo ame bellum según las disposiciones del TlAR. Haciendo caso omiso del mandato de la organización intcrame­ricana, las tropas salvadoreñas continuaron avan13ndo camino a Tegucigalpa.

El 28 de julio en la Decimotercera reuRlón de consulta de los Ministros de RelaCiones Eltteriores. El Sah,ador fue declarado agresor y amenazado con la aplicación de fuertes sanciones económicas en caso de no ceder en sus pretensiones. Gestiones diplomáticas emprendidas por la cancillería salvadore­ña con el objeto de proveerse de armamentos y municiones que les permitieran continuar con el esfuerzo de guerra se enfrenta­ron con e l rechazo de los proveedores. El 3 de agosto de 1969 las últimas tropas salvadoreñas habían retornado al terrilorio nacional.

La guerra que duró aproltimadamente 100 horas había provocado 5000 muertes, el desplazamiento de cientos de miles de campesinos y el colapso del proceso de integración económi­ca centroamericana. Habría que esperar once años para que la paz fuera rescablecida entre los dos paises y doce años más para que el diferencio fronterizo fuera zanjado. El 11 de septiembre de 1992, la Corte Internacional de La Haya hizo público su

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fa110 con respecto a la delimitación fronleriz.a entre Honduras y El Salvador. Los presidentes Cristiani y Callejas conocieron en forma simultánea la decisión del alto tribunal reunidos para tal efecto en el puesto fronterizo del Amatillo.

De acuerdo al dictamen emitido -con carácter de inapelable-, en lo que respecta a los territorios conocidos como los Hbolsones·. a Honduras le corresponden aproximadamente dos tercios de un total de 419 kilómetros cuadrados que estaban en disputa31 . En cuanto a las islas del Golfo, se definió que las islas de la Meanguera y la Meanguerita son parte del territorio salvadoreño, mientras que la isla de El Tigre es posesión hondureña. Hasta entonces para Honduras la salida al Pacífico estaba cortada por aguas territoriales de El Salvador y Nicara­gua. La Corte avaló la tesis del condominio y a raíz. de la resolución el Golfo de Fonseca estará bajo la soberanía compar­tida entre El Salvador, Honduras y Nicaragua.

Dos series de problemas se han planteado a raíz. del fallo. La presencia de 2S 000 saJvadoreños que han quedado dentro de territorio de Honduras y que no quieren ser hondure­ños. Para ellos está contemplanda la posibilidad de otorgarles la doble nacionalidad. Los otros problemas surgen en la medida en que los territorios en disputa se convirtieron en bastiones del FMLN duranle el confliclo civi l en El Salvador por lo que parte del área estaba contemplada dentro del inventario de tierras

n u zona ¡k TepanguIslr (70.3 km2) un 6~ del ternlono correspon­de a Honduras y el 94" n:stanle 11 El Salvallor. Con respecto a C.YII{:UMOI o Las PIlas (38.1 km2), el 3 1 1\ quedó NJO 111 sob.: ranla hondurern. y el 691\ baJo la de El Salv.oor. El sector de Sa.1,lllapa·La Virtud o ArcadIO (42.33 km2) le correspontk a Honduras en su totahdad al igual que Goa9.!orin. En la zona Ue Nasualenqu~Torola (148.4 km2) el 86~ es para Honduras mienlra$ que un 14" para El SlIlvallor, Dolores (54.8 km2) un 75~ se manllenetl dentro de la posesión hondureña y el 25" restanle para los salvadoreños. er. lIiforp,.as CtlUfO(IInU;CtI'Ul, N° 1001.24 de sehelllbre de

1992. p.1.

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presentado al gobierno salvadoreño como susceptibles de ser transferidas a los excombatientes del FMLNJ.I.

Los gobiernos de El Salvador y Honduras , con el fin de resolver estos y otros problemas surgidos (problemas de nacionalidad, de seguridad personal y de garantías de los bienes) , designaron una Comisión 8inacionaP5. Por su parte la alta dirigencia del FMLN solicitó a las autoridades hondure­ñas que no hubiera presencia del ejército y que a los habitantes de la zona se les permitiera mantener un estilo de gobierno autónomo. Como medida para contrarrestar los problemas suscitados instaron sin éxito aparente a que los territorios hasta ahora en disputa ruesen declarados "zona de paz y desarrollo" por la Corte InternacionalJó

•

4. Los milit:lres, el poder militar y la defensa del statu quo

En el sistema conrormado por estados-nacionales, jurídicamente independientes y soberanos, la derensa del territorio ha constituido históricamente una de las principales bases del sentimiento de nacionalidad y teóricamente la pnnci­pal función de los ejércitos nacionales ha sido el garantizar la integridad territorial. De ahí que los ejércitos mismos se hayan convertido en símbolos de la independencia y del progreso nacionales.

Con la excepción de COSIa Rica, los cauces del desarro­llo político de las sociedades centroamericanas, hicieron de las

)O Proceso. op. cll_ p.6

JI La comiSión c!S[lin¡ compu<!~tll. ud laun uo! Honuur .. ~, por 1010 mmlSlros de Goh<!maclón. de RdllClOnes Eu<!nor<!l>, de Dden.,.", de Comunicaciones y de Hacienda. Del lauo ue El Sahauor participan los mmlstros de Rdacionc!S Exlermr~. HaCienda. Ocren.".. Inlenor y Saluu. La NlIciólI, 13 de. setiembre de 1992.

K er. Proceyo, 13 (531). 23 ue '><!pIIC!mbre de. 1992. p7

86 CRISTI~A EGUIZABAL

fuerzas armadas. las instituciones más poderosas del conjunto social.

El proceso de modernización de los ejércitos, emprendi­do por las élites de la región a principios de siglo, con el propósito -explícito o no- de dcsmilitarizar la política, tuvo efectos perversos. La profesionalización terminó por otorgar a los eSlamenlOS militares una autonomía casi total con respecto a las éliles civiles. Gracias a ella los ejércitos pudieron repoliti­zarse sobre bases normativas particulares. propias a la institu­ción castrense, que redundarían en la mililarización de la vida política. La ausencia de otras instituciones fuertes capaces de ejercer una función de contrapc~o al predominio militar tiñó la vida política de un matiz "pretoriano" caracterizado por el enfrentamiento directo entre grupos, clases e instituciones buscando maximizar sus propios objetivos cspecíficoS17

•

El proceso de profesionalinción dc los ejércitos tuvo dos ejes: el establecimiento de academias militares públicas y gratuitas y la instauración del servicio militar obligatorio por medio del cual el ejército pudo cumplir -hasta cierto punto­funciones de integración nacional y de formación de la ciudada­nía. En ambas estructuras los nuevos profesionales de las armas podían ser sometidos a un intenso proceso de rcsocialización que resaltaba los valores del orden, de la Jcrarquía y de la solidaridad orgánica. El manejo de armamentos modernos obligaba a los oficiales a tener una formación técnica sofistica­da, actualizada de manera permanente. A partir de ahí los ejércitos se volvieron autosuficienles. Hoy en día las fuerzas armadas de un país como El Salvador. por ejemplo, tienen sus propios médicos, dentistas. ingenieros, arquitectos, abogados y hasta capellanes; tienen sus propios hospitales, comisariatos, fábricas. bancos, etc.; forman una sociedad aparte que, en consonancia con sus propios rilaS y mi tologías, juslifican el mantenimiento del monopolio de violencia y la necesidad de un aparato defensivo importante.

" Samud Huntm¡,:ton, P,,/i'¡c,,1 Onfer 111 CII(!II~III¡: Socil'l;e(

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En El Salvador, los trece años de gestión autoritaria y violen ta del General Hernández Martínez constituyeron el periodo de consolidación de las Fuerzas Armadas, en lanto que institución, y una transición durante la cual la gestión directa del Estado pasó de las manos de las élites tradicionales a las manos del estamento militar. La principal función de la fuerza armada pasó a ser la del mantenimiento del orden imerno y de la paz social.

Los gobiernos que se sucedieron del final de la dictadura caudiJlista hasta el golpe de estado del 15 de octubre de 1979, privi legiaron los objetivos de modernización económica. pero fueron incapaces de crear un verdadero consenso alrededor de su gestión en la medida en que el bienestar económico continUÓ estando muy injustamente repartido.

Las Fuerzas Armadas no lograron establecer un régimcn estable y a la vez legitimo. Fracasaron en sus intcntos de institucionalización y de legitimación de su participación por medio de la creación de partidos políticos (PRUD y PCN sucesivamente). Estos debían servir de espacios de convergencia civil-militar. vinculando a profesionales de clase media al proyecto militar, gracias a la gestión conjunta, ~I no del poder, por lo menos la del aparato del estado las dos tentativas más importantes de establecer regímenes competitivos (19-'8, 1961) (siguiendo un patrón similar de golpes de estado por medio de los cuales nuevas generaciones de militares ·"la Juventud militar" - trataban de llevar a la práctica proyectos modernizado­res que incluían medidas redistributivas y de democratIzación restringida fue ron infructuosas). Seducidos por las prebendas del ejercicio del poder. las sucesivas generaciones de milllares jóvenes, al no permit ir la disensión en cuanto a las bondades de su modelo de gestión. no lograron mantener la dinámica de apertura, ni promover la generación de recursos polítICOS suficientes que les permitiera. a ellos y a sus aliados Civiles, enfrentarse eficazmente al poder de las éllles económicas dominantes y llevar a cabo las promesas de redislrlbución Terminaron aislándose progresivamente, abandonando cualquier

88 CRISTINA EGUIZABAt.

intento de gobernar por consenso e imponiendo el orden por medio de la fuerza y de la represión,

La década de los setenta estuvo marcada por el papel creciente que empezó a jugar el gobierno de Estados Unidos en los asuntos internos de El Salvador. Después de la actitud de descuido benigno hacia Latinoamérica que caracterizó la política exterior de las administraciones Nixon y Ford, el presidente Carter intentó convertir a la región en vitrina de su política de respeto a los derechos humanos. Los efectos se hicieron sentir fuertemente en Centroamérica. En el caso salvadoreño, el gobierno presidido por el coronel Malina (1972-1976), Wa­shington le retiró la ayuda militar directa y utilizó su influencia para crearle dificultades a los centroamericanos en los organis­mos financieros internacionales, Las promesa!> de libcral1zación con las que el general Romero, MI sucesor, inició su ge~tiól1 le valieron un período de gracia de cona duración,

Para 1979, los expertos de la ClA y del Departamento de Estado, consideraban que El Salvador estaba al borde de una insurrección popular similar a la que había derrotado a la dictadura somocista yeso había que impedirlo a lada costa. La línea dominante en Estados Unidos en esa época, todavía, privilegiaba la solución reformista para la crisis en la región·~. yen e",te sentido no podía ver más que con buenos ojos el golpe de estado del 15 de octubre de 1979 como de costumbre, propiciado por un grupo de oficiales "jóvenes", Una vel más las fuerzas armadas intentaban llevar a cabo un proyecto de modernización reformista pero, para entonces ya el desarrollo político de la sociedad civil salvadoreña exigía importantes componentes de democracia política y de poder civil.

Los años 1980 y 1981 estuvieron marcados por altísimos grados de violencia. Sin embargo. a pesar de la presión interna

'" Pilr¡¡ un" n'lún ..ohr<, la Jin"" ck rolih~a e'1"nor dommanle en la admJnI~lril",ltin Car1"r, '':''''l<!, Vmm P V",~l), -l¡¡ An¡¿n,,,, CeniT"'! en lA enuuClJada- (Dt,~ur>;() pr~""n'au(l ante Iw coml'lón d ... Rd~uon<" Exl ... rmre, de la Cámara de R~pre,~nlunle" d lid.: »<:plll.'mhr.: de 1979), ,,1II11t;'U

EL PR08LEMA DE LA SEGURIDAD EN CENTR.OA.\.IERJCA 89

e internacional en favor de una salida negociada al conflicto, los políticos conservadores de la adminiSlración republicana optaron por la opción militar impulsando simultáneamente la realización de elecciones; ello con el fin de proporcionarle al régimen salvadoreño la legitimidad internacional que permitiera su integración a la estrategia más amplia de lucha contra el régimen sandinista.

Uno de los principales problemas para la administración del presidente Reagan en su política centroamericana era que tres de los cuatro gobiernos que apoyaban en la región carecían de legitimidad democrática. En El Salvador, definido como el caso "test" de la lucha contra el expansionismo soviético. el gobierno de faclo, en el que participaba el Partido Demócrata Cristiano en alianza con un sector importante de las fuerzas armadas era impugnado, tanto desde la izquierda corno desde la derecha. La estrategia de Washington de reformas con repreSIón ·puesta en práctica en el país· era cuestionada por la derecha que se oponía violentamente a su dimensión reformista, Los sectores mas radicales de la izquierda con casi 8000 hombres bajo las armas, combatían, desde sus basliones cerca de la frontera con Honduras, al ejército gubernamental.

La seguridad nacional de El Salvador transcendía los límites nacionales y se definía en Washington dentro de los parámetros de la contradicción global. Dados lo imperativos de la lucha contrainsurgente y antisandinista, los gobiernos de El Salvador y Honduras fueron llevados a la mesa de negociacio­nes que terminara legalmente con la silUación de guerra entre los dos países. El 30 de octubre se logró la firma de un Tratado de Paz que establecía los pasos a seguir en la bÚSQueda de una solución al diferendo limítrofe19

, pero, sobre todo, que estable­cía la solidaridad entre los dos gobiernos frente a la agresIón

)O Losgohlernosconformarían una ComiSión Bilateral Lle Llmltt:l;I:U)'a gestión podfan Jurar un periodo máxHno J<l CIOCO año~. En l'''~J no lo¡;rar,e ningún acuerdo. las parte!;. se compromdí.m a sornt:h,:r el Jlfer.:nJo I.:rntnndl ante l. Corte Internacional de Ju,tICla.

90 CRISTINA roUIZABAL

comunista. Poco tiempo después de fi rmado el Tratado. el ejército hondureño accedía a que tropas salvadoreñas fueran entrenadas en Honduras.

La década de los 80 fue la década de la guerra civil. En ella se enfrentaron dos coaliciones político-militares, ambas con fuertes apoyos externos. ambas con definiciones propias y contradictorias del significado de la seguridad nacional. Para la coalición gubernamental. la guerra significaba el último esfuerzo en la lucha contra la subversión comunista; para la Insurgencia. la guerra significaba el último recurso contra la explotación.

La sociedad civil quería la paz y la búsqueda negociada al conflicto en El Salvador apareció articulada como demanda política fundamental desde la campaña electoral para las elecciones presidenciales de 1984. Habría que esperar cinco años, cambios eS¡>C<:taculares en el contexto internacional, una nueva campaña presidencial y un cambio del partido en el gobierno para que el proceso de negociación adquiriera la centralidad en el debate políllco que evemualmente llevaría a la firma de un acuerdo de paz.

Sin duda, la parte más espectacular del acuerdo que se firmó en México el 16 de enero de 1992 se refiere al cese de fuego y a los compromisos en materia de desmilitarización y desarme. Los compromisos están siendo cumplidos con algunos contratiempos es cierto, pero sin poner en peligro el acuerdo global. El papel preponderante desempeñado por los cascos azules de ONUSAL. ha sido crucial en este sentido.

Los integrantes de la policía nacional baJO control civil que habrá de velar en adelante por el orden público están Siendo formados. Los antiguos cuerpos de segundad, la antigua policía nacional, la guardia nacional y la policía de hacienda han sido disueltos. La dirección nacional de inteligencia militar y los batallones especiales de infantería, han desap.\recido y los efectivos del ejército regular reducidos a la mitad. La comisión ad-hoc encargada de la restructuración de la~ fuerlas armadas ha rendido su dictamen y se espera que al rededor de 100 allos

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oficiales sean pasados a retiro. La Comisión de la Verdad, conformada por tres personas designadas por el Secretario General de las Naciones Unidas ha hecho públicos graves hechos de violencia en contra de la población civil ocurridos desde 1980.80% de los efectivos del FMLN han sido desmovi­lizados-w.

Para los militares, el fin de la guerra no significa mejores tiempos. ni dcsde el punto de vista político. ni desde el punto de vista económico, ni desde el punto de vi!ota socIal. Sin embargo la culminación del procc~o de negociaciones dcnota la ex istencia entre ellos de sectores fuertes que oplaron por hacer las concesiones que garantizarían al menos la sobrcvivcncia de las fueT7.as armadas como institución. El pc!oo del poder nuhtar en la sociedad de posguerra está alÍn por ddinme y COIllO en el pasado dependerá [anta del entorno intt.:rnacional y de las nuevas definiciones de seguridad hemi~férica, como de la correlación de fuerzas interna y de la3 responsabilidades políticas que las élites civiles estén dispuestas a asumir)' a defender.

5. La nueva agenda de seguridad

El antagonismo ideológico entre las dos superpotencias que caraclerizó al mundo de la segunda posguerra ha sido definitivamente dejado atrás. El connicto Este-Oeste se ha evaporado y el marxismo leninismo ha dejado de ser una amenaza para el mundo occidental. Después de años de lucha ha sido aceptado por todos que el ongen de la violencia en Centroamérica no era externo, que sus causas se encuentran en las profundas desigualdades que, con la notable excepción de Costa Rica, han caracterizado al sta/u quo imperante en las sociedades nacionales y que, desafortunadamente, permanecen ahi, más agudas que nunca después de diez años de guerra fratricida.

41 L(I Nadó". 22 de novlemhre de 1992.

92 C'IUSTlr-lAEGUIZA8AL

La desaparición de la amenaza comunista obliga a los dirigentes de las élites civiles y militares a revisar sus priorida­des y a recalibrar sus alianzas so pena de verse forzados a aceptar abiertamente que la principal causa de la guerra fue la defensa de los privilegios de una pequeña minoría. Desde el punto de viSla de la coalición lIlsurgente, la desintegración del bloque socialista, el incremento de las dificultades económicas en Cuba. el retiro de apoyo por parte de la URSS y finalmente la derrota electoral del Sandinismo en Nicaragua, cambiaron dramáticamente el contexto de su lucha reduciendo sus opciones políticas y sus aliados externos. Aún más, el obvio fracaso de los regímenes del "socialismo real" ha llevado a los líderes rebeldes a dar un giro hacia principios de corte social demócra­ta como base de su proyecto político.

La violencia que azotó a la región en los últimos años, obedeció a una serie de desajustes estructurales, económicos y sociales que no recibieron la debida atención por parte de las elites políticas hasta que IrrumpiÓ la VIolencia. Esta última tiende a resolverse paulatinamente pero los desequilibriOS que la generaron en una primera instancia, se mantienen y pueden resumirse en la existencia de un crCCllniento demográfico sostenido sin un concomitante crecimiento de las economías de la región. ni un modelo de desarrollo alternativo que prometa el mejoramiento de las condiciones de vida de la mayoría de nuestras poblaciones. Desafortunadamente la pobreza endémica, las precarias condiCiones de salud de las grandes mayorías, la falta de alimentación adecuada para nuestra niñei' son problemas que, Jejas de pertenecer al pasado. se ciernen amenazantes sobre nuestro futuro.

Diei' años de guerra no sólo acentuaron éstos problemas. sino han dejado su secuela de nuevos problemas de seguridad. El problema de los refugiados, de su repatriación o de su definitiva inserción en sociedades de acogida. Cuestión que atai'le particularmente a El Salvador y a Nicaragua por cuanto. han surgido múltiples dificultades de reinserción en los lugares en los que en su momento se combatió y en 105 que a menudo

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vuelve a estallar la violencia, dado que las memorias traumáti­cas están aún frescas.

Diez años de ayuda militar proveniente del exterior también nos deja como legado ejércitos muy numerosos que nuestras economías no pueden mantener por sí solas y que, dada la historia política de la región, constituyen una amenaza para el desarrollo de la democracia en nuestros países. De ahí el problema de la reducción de los ejércitos y todos los corola­rios que ello implica.

A pesar de los esfuerzos que realiza ONUSAL. muchos ex-combatientes rehúsan deshacerse de la totalidad de su equipo de combate. Al igual que lo que ha sucedido a raíz del desman­telamiento de la "contra" y la desmovilización de miles de combatientes sandinistas, la reducción de los ejércitos ha contribuido indudablemente a la diseminación de poderosas armas de fuego que en la actualidad escapan a cualquier control legal y al crecimiento del tráfico de armamenlos4

!. Finalmente la capacidad de reabsorción de los hombres desmovilizados por parte de la economía es muy linutada. a pesar de la ayuda Internacional destinada a aumentar las fuentes de empico.

Los presidentes centroamericanos, conscientes de esta situación, siguiendo los lineamientos de Esquipulas lI. decidie­ron en la Cumbre de Amigua Guatemala. la conformación de una Comisión de Seguridad con el fin de asegurar el carácter defensivo de las Fuerzas Armadas y el balance militar entre los diferentes países de la región; procurar compromisos en cuanto a la presencia militar extranjera y finalmente definir un nuevo modelo de seguridad regional basado en la cooperación y la coordinación. Todo ello con el fin de prevenir eficazmente los conflictos. Como medida concreta se le encargó a la comisión

., En su Stl~unlJa reumón ¡Je IrabilJo (San Salva¡Jor. liePlh.·mbrt: ¡Je 1990) la ComISión de Segundad. creada en Julio de ese ml~mo aiio. por dt:<:ISlón de la Cumhre de mandatano-. de Anll¡:ua Gua.I~mata. rt:<:onoclendo el problema, llamó a los gobiernos d~ la n:~lón a mejorar el ¡nlercamhio de Información en el área dt:. segunda¡J ~omo nlt:(hda para combatIr d tnilico de: armamentos.

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la creación de un método de levantamiento de inventarios, la elaboración de un sistema de factorización que permita la reducción equilibrada de las instalaciones militares. de los efeclivos y de los armamentos de las fuerzas armadas y de seguridad. Asimismo, se le encomendó la proposición de mecanismos de verificación y control.

Los gobiernos de El Salvador y Guatemala, fuertemente presionados por sus respectivos estamentos militares, han frenado el proceso de desarme y rehusado a cumplir con los términos acordados en el seno de la Comisión de Seguridad en materia de inventarios. Durante los primeros meses, adujeron que no podían presentar inventarios militares mientras se encontraron negociando con el FMLN. Guatemala solicitó que se acordaran primero los mecanismos de verificación y control y que sólo posteriormeme se realizara la presentación de inventarios. A pesar de ello Costa Rica, Honduras y Nicaragua siguieron adelamc con el proceso y durame la cuarta reunión de la Comisión de Seguridad, celebrada en Managua en abril de 1991, depositaron sus inventarios en sobres lacrados y sellados ante los secretarios generales de la ONU y de la OEA'l

A los problemas tradicionales de pobreza endémica, se añadieron los que heredamos de la violencia y de la guerra, reforzándose mutuamente. En un tercer nivel se han venido a sumar nuevas problemáticas que a su vez polencian -y se potencian- en su relación a los anteriores, estableciendo nuevos retos para la seguridad nacional.

Una vez terminada la guerra y dada la nueva coyunlUra hemisférica y mundial, hay consenso en cuanto a la necesidad de integrar nuevas temálÍcas en la renexión en torno a la problemática de seguridad. En efecto, con el fin de los connic­tos políticos, han surgido a la superficie nuevas amenazas: la integración de la región en las redes del narcotráfico internacio­nal (producción de opio en Guatemala y de marihuana en

~ Los sobre¡¡ no podr.ln s.=r abierto!! nuenlns todos lO!! Invenlllnos bayan SIdopresc:nllldos.

EL PR08LEMA DE LA SEGURIDAD EN CENTROAMERICA 95

Belice, lonas de trasbordo de mercancía y de lavado de divisas en Costa Rica, Panamá, Honduras y El Salvador) y el detenoro del mediQ ambiente.

En El Salvador, la pobreza rural, en particular, y la precariedad de los recu rsos energéticos han acelerado la deforestación y la erosión del suelo se han convertido en un peligro inmediato para la agricultura. La falta de controles públicos permiten la utilización de sustancias tóxicas sin las precauciones debidas. Como si eso fuera poco. recientemente compañías de origen norteamericano han Intentado, aparente­mente si n éxito, establecer plantas procesadoras de desechos tóxicos en e l país.

6. Consideraciones finales

La creciente interdependencia económica, el desarrollo tecnológico en materia de comunicaciones y transporte ha ido cambiando paulatinamente la esencia de las relaciones interna­cionales en los últimos años.

Han aparecido y se multiplican nuevos tIpoS de proble­máticas frafl.l'lwciollOIl':) o illletméllicas, tales como la contaml' nación ambiental, las migraCIones. el tráfico de drogas, las epidemias y el terrorismo: cuesüones que involucran a un sinnúmero de actores, públicos y privados, mdividuales y colectivos, de diversas cultu ras y nacionalidades y que por su carácter transnacionalizado, no pueden ser solucionadas por un sólo gobierno, sino que requieren del esfuerzo conjunto y coordinado de la comunidad in ternacional~l .

Paralelamente estamos en presencia de una homogeneiza­ción creciente de la jerarquía de valores imperante entre los miembros de un sistema global y asistimos a un proceso de

.) En lo qUe conC ierne al Hnlihsl~ de l!t~ rchtclon<,~ .. ntre: E~tdtll,h Unidos 'J Lalmoa¡n¿nca d~.: esta pc:rsp.:ctl ... a, vdos.:, Abraham Lo ....... nthat, "Re<h scovenng Latm AmeTlca", Fo,.~18" Affmrs, 69 (4). Fall 1990, pp. 27-41.

% CRLmNA EGULZAaAL

creciente alcance de los valores OCCidentales: la libertad indivLdual, la propLedad privada y la libre elección de los gobernantes. El derecho de ingerencia gana espacios, los límites clásicos entre políticas internas y políticas ex tenores son cada día más confusos. Las nociones de soberanía y de autode­terminación están siendo redefinidos y por ende los contenidos relativos a la seguridad reformulados.

En Centroamérica, el fin del conflicto regional ha ciertamente significado una disminución Itnportante de la relevancia de la dimensión militar de la seguridad en beneficio de otras dimenSiones. tradLcionalmente descuidadas y práctica­mente abandonadas durante los diez años del conOicto armado· la segundad Ciudadana. la lucha contra la pobre7.a, el narcotráfi­co, el deterioro ambiental. etc.

Con el fallo de la Corte Internacional de Justicia respecto al difercndo limítrofe entre Honduras y El Salvador y los acuerdos entre estos dos países y Guatemala con relación a la región conocida como el Trifinio (compartida por los tres), las fronteras entre los países centroamericanos diferentes países centroamericanos han quedado jurídicamente definidas. Belice ha sido reconocido por las autoridades guatcmaltecas y Panamá participa de manera cada vez más aClLva en los procesos regionales.

En el caso específico de El Salvador, los acuerdos de paz, han permitido [a reunificación del territorio y de la población en una comunidad unica. El fallo de la CarIe Internacional ·considerado por muchos como desfavorable a los intereses del país- ha sido, sin embargo aceptado como váltdo y legitimo por autoridades civiles y militares: el proceso de reconciliación nacional y regional está en marcha. Al nuevo gobierno, surgido de las elecciones de marzo de 1994, le corresponderá la tarea de definir los nuevos contenidos de seguridad que hagan posible la reconstrucción nacional en el contexto global de la post guerra fría.