El papel de las instituciones financieras internacionales ... · ... explotar y financiar este tipo...

Hugh Goldsmith y Mateu Turró*Banco Europeo de Inversiones

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C L M . E C O N O M Í A , N º 6 , P r i m e r S e m e s t r e d e 2 0 0 5 . P á g s . 2 3 1 - 2 6 2

El papel de las institucionesfinancieras internacionales

en el desarrollo de lasasociaciones público-privadas.

ResumenEste artículo analiza la importancia creciente que las asociaciones o partenariados público-

privados (PPPs) están adquiriendo en el mundo como método para la licitación deinfraestructuras de servicio público y el papel que desarrollan las instituciones financierasinternacionales (IFIs) en este proceso. La justificación de estas estructuras financieras es su mayoreficiencia económica. En su forma moderna, los PPPs se han difundido a partir de unos pocospaíses pioneros al resto del mundo. Las IFIs existen, en teoría, para compensar las deficiencias delmercado de capitales y no tienen un objetivo de beneficio financiero sino de aportaciónal bienestar de las sociedades en las que actúan. La mayor parte de las IFIs están dedicadas aldesarrollo económico y definen su misión principal en la reducción de la pobreza, el crecimientoeconómico y la ayuda a los procesos de transición política. A estos objetivos el Banco Europeo deInversiones (BEI) añade la dimensión europea. En los países de la OCDE, las IFIs han tenido unaactuación relativamente pasiva en el proceso de expansión de los PPPs, pero en el tercer mundosu papel ha sido claramente más proactivo. Los éxitos y fracasos cosechados en el pasadopermiten ya sacar una serie de conclusiones que deberían guiar las futuras operaciones en elsector. El artículo sintetiza la problemática de los PPPs y explica la acción de las IFIs en este campo,concluyendo que es necesario ser muy cuidadoso para evitar perder de vista los aspectoseconómicos fundamentales, la calidad del proyecto y la supervisión independiente necesariaspara asegurar el éxito de estos montajes financieros complejos. Se concluye que las IFIs tienen unpapel importante en este ámbito, tanto por su participación directa en los montajes PPP comopor su labor de formación y difusión del conocimiento sobre las mejores prácticas.

Palabras clave: Asociaciones público-privadas, instituciones financieras internacionales,servicios públicos, Banco Europeo de Inversiones.

Clasificación JEL: G20

* Las opiniones expresadas en este artículo son estrictamente personales.

AbstractThis paper explores the growing importance of Public-Private Partnerships (PPPs)

around the world as a method of procuring infrastructure services and the actual andpotential role of International Financial Institutions (IFIs) in that process. The rationale forPPP procurement is greater economic efficiency in the delivery of public services. In theirmodern form, PPPs are spreading out from a few pioneer countries to the rest of the world.In theory, IFIs exist to compensate for market failures and their objective is not financialprofit but to provide welfare to the societies where they are active. Most development IFIsdefine their central mission in terms of poverty reduction, economic growth and transitionimpact. To these, the EIB adds a supranational policy dimension. In the OECD nations, IFIshave been rather passive in the PPP development process, but in the developing world theyhave taken on a distinctly proactive role. Past successes and failures already allow someconclusions to be reached, which should guide future action. The paper explores theessentials of PPPs and the different roles IFIs play. It argues that care is needed to avoidlosing focus on economic fundamentals, project quality and independent due diligence. Inthis sense, IFIs have a particular role, not only in financing these complex financial structuresbut also in creating knowledge on best practice and pitfalls to avoid as an internationalpublic good.

Key words: Public-private partnerships, internacional financial institutions, public services,European Investment Bank.

JEL Classification: G20

C L M . E C O N O M Í A

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E L PA P E L D E L A S I N S T I T U C I O N E S F I N A N C I E R A S I N T E R N A C I O N A L E S E N E L D E S A R R O L L O D E L A S A S O C I A C I O N E S P Ú B L I C O - P R I V A D A S

1. Introducción.Los partenariados público-privados (PPPs) son acuerdos a largo

plazo que involucran al sector privado en la construcción,explotación y financiación de infraestructuras que proporcionanservicios de uso público. Habitualmente se trata de infraestructurasde transporte, de suministro de agua y saneamiento, hospitales,escuelas, cárceles, etc., que casi siempre han sido construidas yexplotadas por entidades públicas. En los PPPs estas entidades seconvierten en “socios” de empresas privadas especializadas enconstruir, explotar y financiar este tipo de infraestructuras. Laasociación de los gobiernos con inversores privados para producirservicios públicos ha sido algo relativamente corriente a lo largode la historia pero, durante los años 90, el número y complejidad deestos montajes ha aumentado mucho, tanto en Europa como en elresto del mundo. Las concesiones de autopistas en España, enFrancia y en Italia son ejemplos pioneros del fenómeno PPP, que haadquirido popularidad universal con el programa Private FinanceInitiative (PFI) de Gran Bretaña. Otros ejemplos interesantes son elprograma de autovías SCUT en Portugal, el nuevo aeropuerto deAtenas o, dentro de las concesiones de suministro de agua, lasotorgadas en Buenos Aires o Bucarest. La característica diferencial delos PPPs actuales con respecto al antiguo concepto de concesiónadministrativa es que mantienen (o deberían mantener) unarelación más equilibrada entre el socio público y el privado, yuna distribución más eficiente de riesgos y compensaciones.

En los países de la OCDE todavía se mantiene la euforia de los90, con un apoyo político generalizado a los PPPs. En los países envías de desarrollo o en transición económica la situación es, sinembargo, distinta. En estos países se ha pasado de un granentusiasmo por este “matrimonio” público-privado a numerosasdemandas de separación (Estache, 2005). Ello se debeesencialmente a que los consumidores se sienten decepcionados yasocian la privatización con tarifas cada vez más altas, con grandesbeneficios para las compañías extranjeras y, a menudo, conadministraciones corruptas. Según la prensa especializada, esteinesperado cambio de tendencia ha dejado a los expertos del BancoMundial, entusiastas de la privatización, preguntándose qué es lo

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que no ha funcionado1. Esta situación tan diferenciada entre paísesricos y pobres pone de relieve el interés de analizar el fenómeno.Este artículo lo hace desde la óptica de las instituciones financierasinternacionales (IFIs) que, como se verá, han tenido un papeldestacado en el desarrollo de los PPPs.

2. El fenómeno de los PPPs.El primer obstáculo al que debe enfrentarse cualquier

discusión sobre el tema es la falta de definiciones precisas. LaComisión Europea (2004) reconoce que la ley comunitaria no defineespecíficamente los PPPs y que están teniendo dificultades para iradaptando la legislación europea a este nuevo sistema deadjudicación de la obra pública. En su forma más corriente los PPPspueden cubrir una gran variedad de acuerdos, de tipo contractualo institucional, entre los sectores público y privado. Los criteriosbásicos para distinguir entre las diferentes formas de PPPs son lapropiedad de los activos y la adscripción de riesgos.

En este artículo utilizamos el término “PPP” para referirnos a losacuerdos contractuales entre una autoridad pública concedente yconcesionarios privados que deben proporcionar servicios basadosen infraestructuras de uso público. Dichos acuerdos estáncaracterizados por:

1. La incorporación en un mismo contrato de la construcción,la explotación a largo plazo y la financiación;

2. Reglas claras para la distribución del riesgo financiero entre laparte pública y la privada.

Ya se ha comentado que no hay nada intrínsecamentenovedoso en los PPPs, que no es más que un nuevo acrónimodentro del léxico desarrollado alrededor del debate milenario sobreel papel que puede tener el sector privado en la provisión deinfraestructuras básicas al servicio del interés público. Los PPPsdeben ser vistos como parte de una evolución que abarca al menos2000 años y no como un cambio revolucionario en la forma deatraer al sector privado a la financiación de infraestructuras.

234 1) The Wall Street Journal 21 Julio 2003.


Bezançon (2004) describe la experiencia francesa, similar a la de lamayoría de países europeos, que se inicia con los contratos depuertos de la época romana. La primera concesión de suministro deagua en Londres, que se aprobó en 1581 por un período de 500años, los servicios de correos, la construcción de canales para lanavegación interior o los Caminos Reales Españoles podríanconsiderarse como versiones primitivas de los PPPs.

Grimsey y Lewis (2004) comentan que el modelo deconcesión de autopistas desarrollado en Francia y en España puedeconsiderarse, históricamente, como la estructura más robusta derelación público-privada para la provisión de infraestructuras. Lascaracterísticas determinantes de este modelo son la transferenciatotal del riesgo de demanda y que los ingresos provienen de lospeajes pagados por los usuarios. Las concesiones de autopistasfrancesas, españolas e italianas de los años 60 y 70 muestran la granvariedad de resultados que ha producido este modelo. En Franciatan sólo una de las empresas privadas que obtuvieron las primerasconcesiones consiguió sobrevivir a la crisis del petróleo de los años70. Todas las demás concesionarias actuales son empresascontroladas por el estado, que tuvieron que rescatar a losconcesionarios privados en bancarrota 2 . Algunas concesionesespañolas han conseguido mantenerse dentro del sector privadomediante una serie de adaptaciones 3 , pero la mayor parte de lasconcesiones otorgadas a finales de los 60 y principios de los 70hicieron suspensión de pagos y tuvieron que ser nacionalizadas. Sinembargo, gracias al crecimiento económico, los niveles de tráfico yde ingresos han aumentado de tal modo que ENA, la compañíapública que las absorbió en 1984, pudo ser privatizada con éxito enel año 2003. Estas experiencias reflejan que, globalmente, la historiade los PPPs ofrece resultados contradictorios y que existe una granvariedad de riesgos, tanto endógenos como exógenos, por lo quela frontera entre las responsabilidades públicas y privadas es difícilde definir.

A pesar de que los resultados no hayan sido siempre los

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2) El gobierno francés está en fase de privatización de su participación directa en las tres grandessociedades de autopistas en las que es mayoritario.3) Los vencedores y perdedores de esta historia, así como la importancia de la interferencia política, enparticular durante la dictadura de Franco, son muy ilustrativos de lo que pude ocurrir en países conproblemas de buen gobierno.


esperados, las cifras sobre el desarrollo de los PPPs en el mundo4

son impresionantes. El Banco Mundial estima que entre 1990 y el2001 se invirtieron en los países en vías de desarrollo más de 750millardos de dólares, la mitad de ellos en PPPs. El resto fue destinadoesencialmente a privatizaciones, en particular de los sectoresenergético y de las telecomunicaciones. En estos sectores seconsidera que la reestructuración y la disgregación de las grandescompañías nacionales permite introducir cierta competencia y que,con una buena regulación, puede lograrse que el sector privadoinvierta y preste servicios de forma mucho más eficiente5. En todocaso, la inversión privada en infraestructuras ha ido disminuyendodesde su punto álgido en los últimos años 90 tanto en los paísesmás avanzados como en los menos desarrollados.

3. La experiencia acumuladay las tendencias.

Los PPPs representan la versión suave de la privatización.La mayor parte de los PPPs en los países menos desarrollados hatenido lugar en los sectores del transporte y del agua y seprodujeron sobre todo en América Latina y en el Este Asiático. EnEuropa Central y Oriental también se han concentrado en lossectores del agua y del transporte, en particular en las autopistas.Este último sector ha acogido más del 90% de los PPPs de EuropaOccidental, ya que las concesiones de nuevas autopistas hanpodido montarse con relativa facilidad, mientras que para otrasinfraestructuras de transporte (puertos, aeropuertos y transporteurbano) han sido más complejas y, en el caso de los ferrocarriles,casi imposibles de estructurar debido a que el sector público estodavía omnipresente en este modo de transporte y a que todavíano está claro cuál va a ser su funcionamiento en los próximos años(Turró, 1999b).

En Europa se observa actualmente un interés creciente en laaplicación de PPPs a nuevos ámbitos, como la construcción y

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4) Cifras no demasiado fiables, pero más bien conservadoras porque se centran en los grandes PPPscon estructuras de “project finance” (o sea, con garantías proporcionadas por el propio proyecto). 5) Aunque el conseguir una regulación efectiva no siempre es fácil, ni siquiera en los países másdesarrollados, como demostró la reciente crisis eléctrica de California.

Gráfico 1:Reparto sectorial de contratos PPP

firmados en la UE.


explotación de edificios destinados a uso público (escuelas,hospitales, etc.), pero el único país que realmente ha experimentadoen diversos sectores es el Reino Unido (véase Gráfico 1). Se observatambién la tendencia a crear nuevos modelos y formas decontratación para los PPPs, cada vez más adaptadas al sector y a suentorno administrativo y jurídico concreto y a las diversas formas decompensación (peaje u otra forma de pago por parte del usuario,retribución periódica por parte del socio público en función delservicio prestado, etc.). La flexibilidad es una de las ventajas de losPPPs con relación a las concesiones tradicionales, y ha sido la basede las nuevas leyes que han aprobado varios países (como España 6 ,Francia, Holanda y Alemania) en los últimos tres años.

La descentralización que se observa en numerosos paíseseuropeos explica el importante crecimiento de operaciones PPPspromovidas por administraciones regionales o locales. La reduccióndel nivel administrativo entraña, sin embargo, nuevos retos porquepuede acarrear una fragmentación excesiva del mercado, con una

2376) Turró. (2002) hace una crítica detallada de la ley española.

Fuente: ProyectWare, HM Tresaury

AEROPUERTOS 0 %POLICÍA Y PRISIONES 3 %

CARRETERAS, PUENTES, ETC. 6 %

EDUCACIÓN 7 %

DEFENSA 9 %

SANIDAD 11 %

OTROS 13 %

FERROCARRIL 51 %

EN EL REINO UNIDO UE (no RU)

5 % OTROS 5 % FERROCARRIL

7 % AEROPUERTOS

83 % CARRETERAS, PUENTES, ETC.

profusión de pequeños proyectos y una dispersión innecesaria enlos procedimientos de licitación y en la documentación a aportar, asícomo una menor preparación técnica de los funcionariosencargados de la gestión de la parte pública. En muchos de losnuevos países miembros de la Unión Europea y en los países en fasede adhesión, se ha observado que la mayor parte de lasadministraciones locales promotoras de PPPs son incapaces degestionar operaciones tan complejas. En el Reino Unido, despuésde algunos experimentos fracasados, se ha demostrado la eficaciatanto de un adecuado nivel de estandarización como de que llegueal mercado un flujo continuado de proyectos de característicasparecidas. Ello permite que el proceso sea más fácil de gestionartanto desde la administración como por parte de los inversoresprivados. En este sentido sería aconsejable 7 que, a pesar dela descentralización, las distintas administraciones capaces deestructurar operaciones PPP l legaran a un consensosobre procedimientos, documentación, e idealmente sobreprogramación, para reducir los costes de transacción.

Uno de los factores que más ha limitado el crecimiento de losPPPs ha sido la falta de capacidad del personal de lasadministraciones públicas (y no sólo las de rango inferior) paraafrontar la gestión de este nuevo tipo de contrato, de grancomplejidad. La situación va mejorando a medida que se vaadquiriendo experiencia, pero existe un problema de fondo que esla dificultad de proporcionar, dentro del sector público, incentivosacordes con la complicación y responsabilidad de esta labor. Comoconsecuencia de ello, es frecuente ver cómo los funcionarios, unavez adquirida cierta experiencia, se van tras empleos mucho mejorremunerados en el sector privado. Estos empleos no son sólo conlos contratistas porque, en la práctica, ambas partes de un PPPemplean a numerosos asesores, juristas y expertos financieros parapreparar la operación. Ello se refleja en otro de los problemas de losPPPs, que son los elevados costes de transacción para la preparaciónde la licitación y posteriormente para la negociación del contrato.Según los datos del BEI y dependiendo del sector, pueden alcanzarfácilmente entre el 6 y el 8% de la inversión total. A ello hay queañadir los costes de supervisión para controlar que se cumplan lascondiciones de servicio previstas en el contrato.


2387) Recomendación aplicable, en particular, al caso de España.


En respuesta al problema de la falta de recursos humanospropios en la administración se han creado, en muchos paíseseuropeos, unos grupos de trabajo específicos (las “PPP Taskforces”).Estos grupos de expertos, normalmente vinculados a los Ministeriosde Hacienda, apoyan a los ministerios sectoriales y a las agenciaspromotoras en el desarrollo de programas y de proyectos piloto. Engeneral actúan como centros de asesoramiento y de fomento de losPPPs. En estos momentos existen unidades de este tipo en 15 delos 25 estados miembros de la UE. En España, donde la experienciase concentra en el tema de concesiones de autopistas y dentro delMinisterio de Fomento, aún no existe un grupo de trabajo de estascaracterísticas, pero sería muy aconsejable su creación así como queel grupo incorporara a expertos de las CC.AA. y posiblemente de lasgrandes administraciones locales. El modelo de las “PPP Taskforces”ha sido poco seguido en los países en vías de desarrollo, a pesar deque la capacidad de su sector público suele ser todavía másprecaria. Es posible que ello se deba a que las IFIs, y los consejerosextranjeros que trabajan a menudo bajo su tutela, realizan ya lafunción de asesoramiento del sector público.

Es curioso observar que, a pesar del gran crecimiento en elnúmero de transacciones PPP y de su dificultad, ha habido muypocas operaciones que hayan realmente fracasado. Sin embargobastan unos pocos desastres, ostensibles y mediatizados, para quecunda una impresión muy negativa entre el público. En el tercermundo este sesgo ha sido especialmente pernicioso y ha hechoque la participación privada en las infraestructuras de serviciopúblico se haya polarizado en la misma línea que el debate sobre laglobalización. El Banco Mundial (World Bank, 2003) estima quemenos de un 2% de todas las operaciones de participación privadaen infraestructuras han sido efectivamente canceladas, aunquealgunas hayan experimentado problemas o no hayan aportado lasmejoras esperadas. El Gráfico 2 muestra el porcentaje de proyectosque han fracasado o se consideran en situación problemática, entrelos que destacan los relacionados con el sector del agua. Hay quetener en cuenta que estas estadísticas están algo falseadas por elfracaso de unos pocos grandes proyectos y de algunos programas,como las autopistas mejicanas, y también por el efecto de las crisisargentina y del sudeste asiático. Lo más destacable es la elevadafrecuencia de renegociaciones de contratos, que generalmente se 239


producen durante los primeros años de la concesión. En el sectordel agua en América Latina ha afectado al 74% de todos loscontratos, mientras que se estima que se renegociaron la mitad delos referidos a infraestructuras de transporte.

En los países de la OCDE también ha habido fracasos, como elde la autopista de circunvalación de Lyon en Francia, la concesiónde suministro de agua a Atlanta o los de muchas autopistas de lospaíses del Este de Europa incluidas en los programas iniciados en losaños 90. Tampoco el Reino Unido ha sido inmune a los fracasos,empezando por el más notorio de todos ellos: Eurotunnel. Pordesgracia no existe una buena base de datos sobre los PPPs que hantenido problemas. Pero las experiencias negativas no parecen haberdesincentivado a los países más desarrollados, que están mostrandoun interés creciente en el tema. Como ya se ha comentado, lasituación es bien distinta en los países en vías de desarrollo, en losque se ha generado bastante desconfianza en las propuestas PPP.240

Gráfico 2:Diferencias entre sectores con relación

a los PPPs con problemas.

Fuente: World Bank PPI Database, Gómez-Ibáñez

80 %

70 %

60 %

50 %

40 %

30 %

Telecomunicaciones

Contratos renegociados en América Latina (% proyectos)

Energía Transporte Agua

20 %

10 %

0 %

Cancelados o con problemas (% inversión)


En definitiva, a pesar de numerosos altibajos, parece que elfenómeno PPP va a permanecer en la agenda política de muchospaíses. La experiencia empieza a ser rica y, como veremos, las IFIstienen un papel esencial tanto en su diseminación como en suaplicación a proyectos concretos.

4. Las causas económicasy políticas.

Los argumentos micro y macroeconómicos a favor y en contrade los PPPs han sido analizados recientemente por Välilä (2005)8. Elprincipal argumento económico a favor de estas asociaciones esque pueden proporcionar servicios públicos con mayor eficienciaque las alternativas puramente públicas 9. Este argumento es, dehecho, el que puede sostener su interés desde el punto de vistamacroeconómico, ya que no se ha encontrado una justificaciónestructural para los PPPs, a nivel de la economía global, más allá delimpacto positivo que tiene sobre el crecimiento una eficienteafectación de recursos. De manera que, más que el montajefinanciero, lo que realmente cuenta para la economía es gozar de unbuen programa de inversiones.

En este sentido cabe preguntarse si la formulación PPP es lamás eficiente y, en particular, si lo es en todos los sectores. Riess(2005) considera que, en aquellos sectores en los que hay un riesgoelevado de que los ahorros de coste pongan en peligro los objetivossociales del proyecto debido a la dificultad de establecer conclaridad la calidad del servicio, es fácil que la solución PPP no seaadecuada y que, en proyectos como escuelas, hospitales o prisiones,los PPPs deberían limitarse a la provisión de edificios y a sumantenimiento. El FMI (IMF, 2004) utiliza criterios macroeconómicospara sostener, a su vez, que los PPPs son más pertinentes parainfraestructuras económicas que para las de tipo social. Lainsuficiencia de infraestructuras de transporte impide el desarrollodel comercio, mientras que para atraer inversión directa extranjera

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8) Los EIB Papers 2005 se han dedicado a los aspectos económicos de los PPPs en Europa. Pueden obtenersea través de: http://www.eib.org/9) Véase Turró (2000) y Boeuf (2003) para una descripción más detallada de las implicaciones económicasde los PPPs.


es fundamental disponer de buenas instalaciones de suministro deagua y energía. Comercio e inversión son esenciales para elcrecimiento económico, que debe arrastrar al desarrollo social.

Las motivaciones políticas suelen ser, en realidad, las másimportantes para plantear programas PPP. Los objetivos que sepersiguen con los grandes proyectos de infraestructura son complejos,pero con frecuencia se identifican con determinados intereseselectorales, con la visibilidad mediática y, algunas veces, pura ysimplemente con la corrupción. Tanto en países poco desarrolladoscomo en los más ricos se han dado ejemplos bien documentados decorrupción, sobre todo en relación con las privatizaciones (Hall, 1999)y los proyectos de construcción (Transparency International, 2005); sinembargo, cuando eso ocurre en un PPP, el escándalo sueleamplificarse. Por ello es fundamental que las decisiones sobre PPPs seapoyen en un buen estudio sectorial, una planificación a largo plazobien diseñada y un análisis coste-beneficio detallado del proyecto, yque la información sea lo más diáfana posible. Algunos países comoAustralia y Chile tienen ya una cierta tradición en el análisis deprogramas y proyectos que permite tomar decisiones coherentessobre la realización de infraestructuras y su método de contratación.

A pesar de que los argumentos a favor de los PPP no parecen, ensu conjunto, totalmente convincentes, conviene destacar tres factoresque han influido en su popularidad. El primero es que los PPPcontribuyen al retroceso de las fronteras del estado, objetivo perseguidopor una gran parte de las opciones políticas actualmente en el poder; yello se logra sin tener que llegar a la privatización de los activos públicos,un concepto mucho más difícil de vender al electorado. En segundolugar, siguiendo el ejemplo de algunos países como el Reino Unido,Australia o Chile, los PPPs se ven como un instrumento útil para lanecesaria reforma de la administración pública10.

Finalmente, el motivo de más peso es probablemente el de suincidencia en las cuentas públicas, condicionadas por loscompromisos adquiridos con el FMI, dentro del Pacto de Estabilidadde la UE, etc. En efecto, en Europa, la reciente revisión hecha porEurostat de las reglas contables permite dejar a los PPPs fuera del

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10) El mensaje que se ha hecho circular es el de una administración más reducida y efectiva, basándose endatos como los de la National Audit Office, según los cuales, en el Reino Unido, el 73% de los proyectoslicitados con contratos convencionales tuvieron sobrecostes de entre el 2 y el 24%, y el 70% sufrieronretrasos, mientras que el 88% de los proyectos PFI acabaron en la fecha prevista o antes de tiempo y sincoste adicional.


balance del sector público siempre y cuando el socio privado asumao bien el riesgo de construcción o bien el riesgo de demanda o depuesta a disposición de la infraestructura. Un reciente estudio del BEI(2005) concluye que, para la mayoría de promotores públicos, laalternativa real a la solución PPP era la no-realización del proyecto,porque no podían disponer de suficientes fondos públicos. Elloplantea una cuestión espinosa: si el proyecto no tenía prioridadsuficiente para justificar la adscripción al mismo de fondosdestinados a otros objetivos, ¿cómo es que sí la tenía para serfinanciado con fondos privados? El FMI (IMF, 2005) ha empezado aprestar atención a estas cuestiones y a vigilar mejor la manipulaciónde las cuentas públicas.

Así pues, hay que ser conscientes de que en muchos casos lasoperaciones PPP obedecen más a consideraciones políticas ocontables que a la búsqueda de una mayor eficiencia y que, en todocaso, esta mayor eficiencia no es fácil de demostrar en la práctica.Veamos ahora qué representan las IFIs en todo este entramado.

5. El papel de las IFIs.Las instituciones financieras internacionales tienen un peso muy

importante en la financiación de inversiones productivas en el mundo11.Su papel tradicional12 puede concretarse en las siguientes funciones:

• Concesión de préstamos preferenciales a prestatariossoberanos, actuando como intermediario especializadoentre los ahorradores de los países ricos y los inversorespúblicos de los países más pobres, también socios y/obeneficiarios de la institución. La suspensión de pagos de unpromotor tendría efectos negativos en los demás socios ypodría afectar a los beneficios esperados en el futuro, demanera que todos los países procuran respetar suscompromisos financieros con las IFIs.

• Provisión de financiación a largo plazo, particularmenteadaptada a los proyectos de infraestructura pública con

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11) Para conocer su origen, historia y perspectivas de futuro, véase EIB Papers, Volume 3, No. 2, 1998 sobre“International Financial Institutions in the 21st century”, que incluye artículos del Banco Mundial, IFC, BEI yBERD, en: http://www.eib.org/efs/eibpapers/y98n2v3/y98n2all.pdf12) Véase, entre otros, Stern y Lankes (1998).


ciclos de vida de larga duración, especialmente ensituaciones de reconstrucción después de desastres oconflictos.

• Prestamista de último recurso en períodos de crisis.

• Asesor en políticas de desarrollo, en particular en el campoinstitucional y de la ejecución de políticas sectoriales,programas y proyectos, basándose en su calidad derecopilador de conocimientos.

• Creador de estándares, especialmente en el área de laprotección ambiental y de los procedimientos de licitación.

• Instrumento para lograr objetivos políticos de caráctersupranacional, paliando la tendencia a un enfoque nacionalexcesivo por parte de los países asociados.

La misión principal de las IFIs suele ser la reducción de lapobreza. La mayoría de ellas, siguiendo el modelo de desarrolloconocido como el “consenso de Washington”, considera que lainversión privada es el factor crítico para el desarrollo económico ysocial. Paradójicamente, en los estatutos de muchas de ellas constaque sólo pueden conceder préstamos al sector público, de modoque han tenido que constituir filiales especializadas en lafinanciación al sector privado, como la International FinanceCorporation (IFC), para poder invertir en proyectos privados.

La participación de una IFI en la financiación de un proyectoprivado da confianza a los bancos comerciales, ya que por surelación privilegiada con los gobiernos (que suelen ser socios de laIFI, o se benefician de otros préstamos), consideran que los riesgosdel proyecto, en particular los políticos, se reducen fuertemente.Ello es particularmente importante en el caso de las privatizacionesque, al ser operaciones políticamente delicadas, exigen en lapráctica, cuando se producen en países menos desarrollados,la participación de alguna IFI. Estos procesos de privatizaciónsuelen coordinarse con el FMI, que dicta las condiciones deajuste estructural en los países con graves desequilibriosmacroeconómicos. El FMI suele prescribir la venta deinfraestructuras públicas al sector privado y reformas tarifariassubstanciales como condiciones para darle su imprescindible apoyofinanciero.244


• Un caso particular de IFI es el Banco Europeo deReconstrucción y Desarrollo (BERD) constituido para apoyarla transición de los países ex-comunistas a la economíade mercado y el desarrollo del sector privado. Según Stern yLankes (1998), el BERD selecciona sus proyectos en funciónde su impacto sobre la transición y la participación privada,su viabilidad financiera y la adicionalidad de la contribucióndel Banco. Eso significa que el promotor no podría conseguiruna financiación comercial adecuada o que el BERD, consu aportación técnica, contribuye a mejorar el diseño delproyecto.

Como se ha visto, existe una política general de apoyo aldesarrollo del sector privado por parte de las IFIs, pero no está clarohasta qué nivel de privatización de la economía y, en particular delas infraestructuras de servicio público, se quiere llegar. Para lossectores competitivos, el mercado puede aportar una respuestasatisfactoria. Sin embargo, el tema es más delicado cuando se tratade infraestructuras, que representan una proporción considerabledel total de formación de capital fijo y que engloban a la mayoríade los grandes proyectos de inversión. Dentro del consenso deWashington, la duda no residía en si había que involucrar al sectorprivado sino más bien en cómo hacerlo para introducir eldinamismo y la eficiencia necesarios.

A lo largo de los años 90 las IFIs estuvieron en la vanguardia dela privatización de infraestructura en los países en desarrollo o entransición. Al asumir riesgos financieros que ni los bancos ni losinversores privados estaban dispuestos a asumir, y proporcionarcondiciones de financiación que no podían encontrarse en elmercado, en particular por concederse a muy largo plazo, las IFIsposibilitaron el desarrollo de los PPPs. También fueron esenciales,como se ha dicho, para dar confianza a los inversores y financiadoresprivados, para desarrollar los mercados de capitales locales y paraasesorar a las instituciones. Por otra parte la mayoría de las IFIs teníanacceso a importantes donaciones, a través de “trust funds”financiados por los países más ricos (a menudo sólo para ayudas detipo bilateral), que permitieron movilizar la asistencia técnicanecesaria para la preparación y posterior realización de losproyectos.

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Los resultados obtenidos han sido variopintos y puede decirseque no ha podido lograrse un modelo ideal para la participación delsector privado en la provisión de infraestructuras. Por ello las IFIsmuestran actualmente una actitud menos pro-activa en los paísesen desarrollo, aunque continúan con la misma línea de actuación.

6. Las IFIS en Europa.El papel del BEI en los PPPs.

En los mercados más maduros y con un sector bancariorobusto, las IFIs tienen lógicamente un papel mucho más modesto.En los países como el Reino Unido, España, Portugal o Grecia, dondeha habido un fuerte desarrollo de los PPPs, los contratistas privados,apoyados en la banca comercial, han podido hacer frente al reto quese les planteaba. No obstante, en muchos casos, el apoyo del BEI, laIFI europea, ha sido fundamental para concluir las operaciones. ElBEI opera esencialmente en Europa13 dando soporte a proyectos yprogramas de calidad que persigan los objetivos de la políticacomunitaria y, principalmente, el desarrollo regional. El BEI nocompite con los bancos comerciales, sino que los complementaaportando financiación adaptada y a largo plazo y no distingueentre sector público y privado mientras los prestamistas privadoscumplan con ciertas exigencias crediticias.

El BEI tiene una posición neutral con respecto a los PPPs,justificada por el principio comunitario de subsidiariedad y por laigualdad de tratamiento a los promotores, independientementede su carácter público o privado. Este principio de igualdad, quefigura ya en el Tratado de Roma por el que, además de laComunidad Económica Europea, se creó el BEI, considera quecorresponde a los gobiernos decidir si las infraestructuras deservicio público deben estar en manos públicas o privadas. En laUE existen ejemplos de gran eficiencia en la provisión de serviciospúblicos tanto en el ámbito puramente público como en elprivado o el mixto. Si un país miembro de la UE decide emprenderel camino de las PPPs, el BEI le puede ayudar a evitar ciertosobstáculos, a conseguir los mayores beneficios para la sociedad

24613) Véanse los mandatos y las cifras de negocio del BEI en http://www.eib.org/


y a que los proyectos logren una financiación adecuada.

Pese a esta actitud neutral sobre el tema, el BEI tiene una granactividad financiadora de PPPs, tanto en la UE como en el exterior,donde tiene varios mandatos operativos (BEI, 2004). En particular elmandato en el Mediterráneo (FEMIP) está vinculado a la promocióndel sector privado en los países de la región asociados a la UE ycuenta con unos fondos de asistencia técnica que se utilizan en lapreparación de proyectos que faciliten el desarrollo del sectorprivado y de los PPPs.

Las condiciones impuestas por el BEI para financiar un proyectoPPP es que sea técnicamente bueno, justificado económicamente yque el montaje PPP sea financieramente sostenible y que persigauna mayor eficiencia en el uso de los recursos a invertir. El BEIcontrola el cumplimiento de la normativa ambiental, la eficacia ytransparencia del proceso de licitación y la buena gestión delproyecto, con una correcta distribución de riesgos ycompensaciones. Ello es lo que consigue que el montaje PPPfuncione y lo que permite, en última instancia, que los beneficios dela intervención del BEI pasen a los ciudadanos gracias a tarifasinferiores o a menores pagos por parte de los contribuyentes.

En ciertos sectores, respondiendo a determinadas políticascomunitarias, el BEI tiene una posición más dinámica con respectoa la financiación privada de infraestructuras. Para proyectos quetienen un gran valor estratégico a escala comunitaria, como lasredes transeuropeas, cuya construcción está sufriendo un retrasoconsiderable, los PPPs pueden contribuir a acelerar su ejecución(Turró, 1999a). En esos proyectos, en especial los de tipotransfronterizo que requieren un montaje más complejo, el BEIañade a su función financiadora la de asesoramiento. Por otra partees probable que el Banco lleve la gestión del nuevo instrumentocomunitario de garantía para las redes transeuropeas que está apunto de lanzarse. Este instrumento, financiado con fondos delpresupuesto comunitario, tiene como objetivo el incentivar laparticipación privada en los grandes proyectos internacionales deinfraestructura de transporte mediante garantías que cubran,durante su período de consolidación, una parte de los riesgosde tráfico.

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Las IFIs han tenido y van a continuar teniendo un papel muyimportante en el mercado de los PPPs. La experiencia tanto en lospaíses más ricos como en los menos desarrollados no esconcluyente, pero se pueden aprender importantes lecciones decara al futuro.

7. Obstáculos al desarrollode los PPPs y perspectivas de futuro.

Estache (2005), Gómez-Ibáñez 1 4 et al. (2004) y Kessides (2004)han resumido en diversos estudios las lecciones que se hanaprendido, en los últimos quince años, tanto en los países ex-comunistas como en los países menos desarrollados en los que seha intentado aumentar la participación del capital privado en lasinfraestructuras. Las experiencias en el mismo sentido pero en lospaíses más desarrollados han sido sintetizadas, entre otros, porGrimsey y Lewis (2004), en la evaluación ex-post que se ha hechorecientemente sobre las operaciones de PPP financiadas por el BEI15

y en una gran cantidad de artículos e informes de agencias derating. Hay más de 50 informes del UK National Audit Office sobre elresultado de proyectos individuales y programas con participaciónprivada. La última edición de EIB Papers, ya mencionada, se hadedicado a la experiencia europea en PPPs.

Hay cuatro grandes temas que aparecen sistemáticamente enla literatura y que se reflejan en la experiencia del BEI: 1) la necesidadde atacar las cuestiones de fondo relativas a la política económica ya la planificación sectorial antes de considerar acciones concretas departenariado público-privado; 2) el papel esencial que juegan lasinstituciones y el capital humano, o sea, el buen gobierno; 3) lanecesidad de seleccionar los sectores y los modelos adecuados paralanzar los proyectos PPPs; y 4) que la clave del éxito está en losincentivos y riesgos que a menudo se esconden en la letra pequeñade los contratos. A continuación se van a desarrollar estos puntos,incluyendo comentarios sobre cómo pueden incidir en ellos las IFIs.

24814) Se pueden ver varias publicaciones del Banco Mundial sobre su participación en la financiación privadade infraestructuras en: http://rru.worldbank.org/PapersLinks/Private-Participation-Infrastructure/15) Véase BEI (2005).


7.1. Factores económicos.

Base económica. La aplicación de principios económicoscorrectos es fundamental para el éxito de un PPP. Ningún montajefinanciero puede convertir un mal proyecto en uno aceptableaunque, por desgracia, lo contrario sí es posible e inclusodemasiado frecuente. Las autoridades públicas deben prepararconcienzudamente sus proyectos PPP, que requieren complejosestudios de demanda y tarifarios y detallados análisis financierosy de coste-beneficio.

Programación. Los PPPs deben ser correctamenteprogramados para controlar el flujo de operaciones que entra en elmercado. También es importante que su formulación sea lo másestándar posible, de manera que los interesados puedan rebajar suscostes de licitación y con ello ampliar al máximo el número deinversores potenciales. La programación conlleva una adecuadaselección de los proyectos más prioritarios (de mayor rentabilidadsocioeconómica) en aquellos sectores donde se ha visto que losPPPs pueden funcionar. Las autopistas de peaje o ciertasinfraestructuras de transporte público urbano, que permiten larecuperación directa de la inversión, por lo menos en parte, sonsectores especialmente atractivos. Cuando la viabilidad de laoperación PPP exija una contribución en la inversión y/o subsidios ala explotación, es fundamental que la estimación de dichoscompromisos financieros del sector público aparezca en laprogramación 1 6 . Asimismo hay que tener en cuenta el impacto queel programa PPP puede tener en la elección entre la realización denuevos proyectos y el mantenimiento de los activos existentes(Izquierdo y Vasallo, 2004). El análisis coste-beneficio suele mostrarunos retornos del capital invertido mucho mayores para losproyectos de mantenimiento, reparación y rehabilitación que paralos de nueva construcción, principalmente en países que hanpadecido situaciones de falta de recursos. La mayoría de estosproyectos se financian con el presupuesto, de manera que laprogramación PPP, que también se abastece, por lo menos en parte,del presupuesto pero tiene un mayor atractivo político, no debeponer en peligro su financiación.

24916) Ello es particularmente importante para proyectos sin contribución de los usuarios, como los de peajeen la sombra. Los problemas de no considerar las implicaciones a largo plazo de estas operaciones han sidodramáticos en el caso de Portugal.

Sectores. Es evidente que ciertos sectores económicos seprestan mejor a los PPPs que otros. En todo caso los modelos deasociación deben adaptarse a cada sector e incluso a cada casoconcreto. Lo normal es empezar por sectores que admiten el pagode los servicios por parte de los usuarios y sobre los que hay másexperiencia, como los proyectos de transporte, para luego extenderel ámbito de aplicación a medida que aumenten los conocimientosy el mercado adquiera más confianza.

Objetivos sociales. Se recrimina con frecuencia a los PPPs elque no hayan abordado correctamente las necesidades de lospobres en el tercer mundo 1 7. Esta crítica preocupa mucho a losbancos multilaterales de desarrollo, ya que han liderado el proceso.Pero no es fácil proporcionar acceso a los servicios a un costeasequible para los pobres. La introducción de intereses privadoslleva necesariamente a una orientación más comercial, que puedeser incompatible con la prestación de servicios a los clientes conmenos recursos. Se ha propuesto incluir sistemáticamente en losPPPs reglas claras para garantizar el servicio universal, identificandoen el proceso de licitación los mecanismos de subvención cruzada.Sin embargo esta solución es costosa y puede reducir la eficienciaglobal de la operación.

Tamaño de los proyectos. La complejidad de las operacionesPPP y los costes adicionales asociados a ellas hacen que no tengamucho sentido aplicar este tipo de estructura a proyectos depequeña envergadura, ya que los beneficios potenciales sonnecesariamente modestos frente a unos costes fijos relativamenteimportantes. Ello explica que en Gran Bretaña el programa PFI hayaestablecido un criterio de tamaño mínimo (unos 30 millones deeuros) para los esquemas que vayan a proponerse. Una fórmula paraobviar el problema es agrupar proyectos de características similareso situados en la misma área geográfica, aunque ello dificulteconsiderablemente la gestión. Por otra parte, es aconsejable que laadministración no inicie su experiencia de asociación con el sectorprivado con megaproyectos, porque el riesgo de fracaso, en estoscasos, puede ser financiera y políticamente inasumible.

Visión a largo plazo. La experiencia portuguesa (Monteiro, 2005)muestra los problemas que pueden aparecer cuando no se han tenido


25017) Véase Estache et al. (2002).

suficientemente en cuenta las implicaciones a largo plazo de loscompromisos financieros derivados de un programa PPP. La eficienciade los proyectos (el “value-for-money” utilizado en la literatura inglesa)debería garantizar la sostenibilidad financiera del programa, pero esposible que los escenarios macroeconómicos previstos no se cumplany los PPPs impongan pagos públicos imposibles de respetar sin fuertesrepercusiones sobre la economía. Sin duda es tentador para ungobierno el realizar obras vistosas que terminarán por pagaradministraciones futuras. Si los factores que impulsan los PPPs sonpolíticos o puramente fiscales y se olvidan las implicaciones a largoplazo, el resultado puede ser muy negativo. Aunque la responsabilidadde que la selección y estructuración de los proyectos sea la másadecuada recaiga en los promotores públicos y en sus controladores(como los Tribunales de Cuentas), las IFIs tienen una función específicaen velar porque los PPPs que financian (y los programas PPP en general,en países que puedan presentar problemas macroeconómicos)cumplan con la condición de permanencia a largo plazo.

Prudencia en las cuentas públicas. No cabe olvidar losposibles efectos de los PPPs sobre las finanzas públicas, sometidas afuertes condicionantes macroeconómicos. El FMI ha establecidonormas claras con relación a su uso para la realización deinfraestructuras públicas. Los PPPs sólo son aceptables paraaumentar la eficiencia y para fomentar la reforma del sector público.No se permite su utilización para eludir condicionantespresupuestarios o de deuda pública. Las reglas aplicables a lascuentas públicas incitan a los gobiernos a excluir las inversiones delos balances, incluso en aquellos casos en los que la transferencia deriesgo al sector privado no está justificada por una mejor utilizaciónde recursos.

También cabe señalar que los pagos futuros por puesta adisposición de infraestructuras de uso libre, como las concesionesde peajes en la sombra, son obligaciones parecidas a las generadaspor la deuda pública. En realidad la contribución total del sectorpúblico, incluso si el proyecto funciona como está previsto, es máselevada que la que se produciría con deuda pública pura ya que, pordefinición, la financiación del contratista privado es más cara. Sólo lamejor gestión de recursos por parte privada puede llevar a unareducción real del gasto público. La solución recomendada es


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limitar la componente del programa PPP que no suponga unatransferencia real de riesgo y hacer públicos todos los compromisosfinancieros del gobierno, incluidas las garantías, a través de unmarco de referencia presupuestario a medio plazo.

7.2. Instituciones.

La capacidad del sector público. La adaptación del sistemainstitucional y el nivel de formación de los responsables delseguimiento de los PPPs dentro del sector público sonfundamentales para planificar, ejecutar, seguir y regular los PPPs.Una de las explicaciones más evidentes del fracaso de ciertos PPPses la debilidad institucional y, en particular, la falta de capacidad paraestablecer el marco legal y administrativo para su desarrollo. Paraque un PPP funcione se precisan dos socios fuertes, con experienciaen negociaciones complejas y que persigan el éxito del proyectocomo medio para alcanzar sus objetivos finales, de máximaeficiencia por parte del sector público y de máxima rentabilidad porparte del socio privado. El sector privado podrá apoyarse siempre enlos mejores asesores técnicos, legales y financieros. Sólo podránnegociar adecuadamente con ellos unos representantes del sectorpúblico que tengan la capacidad suficiente par gestionar unproceso de gran complejidad y que, por otra parte, gocen deincentivos adecuados. Las IFIs tienen un rol esencial en la reforma dela administración pública en los países en vías de desarrollo y estáestudiando los mecanismos que podrían aplicarse para incentivar laefectividad de los funcionarios públicos, en particular en los paísesen transición o en vías de desarrollo.

El contexto legal. Los programas PPP suelen requerir unalegislación específica. El marco legal de los PPPs es diferente en cadapaís, lo que ciertamente complica los procesos de licitación y loscontratos. En el sistema legal anglosajón los contratos tienen queser muy detallados porque son la base para la resolución decualquier conflicto. En la mayoría de países de la UE, por el contrario,es el derecho administrativo el que establece el marco legal para lacontratación del sector público. Ciertas provisiones legales puedenproporcionar una gran confianza a los financiadores de la operación,como en el caso del principio de “responsabilidad patrimonial”incorporado a la ley española de concesiones y que contempla la


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compensación del adjudicatario si se produce una cancelaciónanticipada del contrato. Las IFIs requieren un marco legislativoadecuado y estable para financiar los PPPs y se muestran partidariasde que la legislación proporcione unas garantías suficientes a losproveedores de fondos en general y no sólo a las institucionesmultilaterales. Por otra parte, en ambos sistemas, los procedimientosjudiciales son muy costosos, lentos y pesados. El desarrollo demecanismos de arbitraje adaptados a los PPPs, incluyendo lacreación de un mercado específico de especialistas, podría resolver,por lo menos en parte, el grave problema de los litigios entre sociosde características muy diversas y con poderes muy distintos.

7.3. Puesta en práctica.

Opciones. Al contrario de las fórmulas de contrataciónconvencionales de las administraciones públicas, que estánclaramente establecidas en el derecho administrativo, no puedehablarse de un modelo único para los PPPs. Existe una gran variedadde fórmulas de asociación, desde la concesión o el leasing,practicadas desde hace décadas, a montajes mucho más complejos,que suelen describirse con acrónimos ingleses (BOT, DBFO, etc.), yque incluyen numerosas formulaciones híbridas, que contemplanestructuras de propiedad mixtas y mecanismos relativamentesofisticados para gestionar los riesgos políticos de la operación quesuelen obedecer a sus condiciones particulares. Así pues, antes detomar una decisión sobre la realización de una infraestructuramediante un PPP, hay que estudiar las posibles opciones, incluyendola contratación tradicional, que siempre debe servir de referencia. Sila viabilidad de la operación exige que haya subvenciones públicas,este aspecto tiene que ser especificado claramente desde el inicio eincorporado en los términos de la licitación. Las IFIs insisten enrecomendar las soluciones más simples que permitan obtener losbeneficios del PPP y en comparar la solución adoptada con lafórmula de contrato administrativo típico.

Competencia. Un PPP suele crear un monopolio naturalporque no es viable, en general, establecer un auténtico mercadode infraestructuras de servicio público. En algunos sectores unprograma PPP puede producir una fuerte reestructuración y laeliminación de la integración vertical y desencadenar fuerzas


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competitivas. Sin embargo, en la mayoría de las situaciones para lasque se plantean PPPs, la competencia no tiene mucho sentido ypuede ser incluso perjudicial. Es curioso, en todo caso, observarcómo en los países de la UE, a pesar de que los PPPs están abiertosa la competencia internacional, los contratistas nacionales suelendominar las primeras fases de desarrollo de un programa PPP. Secomprueba que las empresas extranjeras consiguen sus primeroscontratos sólo cuando el proceso ya ha madurado algo y lasautoridades públicas empiezan a tener una cierta experiencia. LasIFIs insisten en que los procesos de licitación sean abiertos ytransparentes, pero es difícil que las empresas extranjeras rebajen supercepción de riesgo en nuevos mercados. En todo caso, latransparencia en el proceso de adjudicación y el mantenimiento dela presión competitiva en el curso de la inevitable negociación esesencial para que el sector público pueda conseguir un buenresultado. Alguno de los fracasos más estrepitosos se ha producidoen proyectos que han sido negociados directamente y sometidos apresiones oscuras y a influencias políticas.

Optimismo. Existe una fuerte competencia entre los gruposinternacionales para posicionarse en este nuevo, aunque inciertomercado, y adjudicarse los grandes proyectos que salen a licitación.Es frecuente que los primeros proyectos PPP en un país incorporenlos riesgos de tráfico y que los planteen con un optimismo excesivocon relación a su viabilidad financiera. La “maldición del vencedor”es un fenómeno relativamente frecuente; sucede cuando elganador del concurso ofrece unas condiciones mejores forzandolas previsiones de demanda para poder justificar un nivel deingresos suficiente. La oferta es muy atractiva para el sector públicoque en teoría obtiene buenas condiciones, pero fatalmente larealidad se impone llevando al vencedor (y, con él, al concedente)al fracaso o a una indeseable renegociación de las condiciones delcontrato. El optimismo excesivo del sector público para justificar unproyecto no debe ser sustituido por un optimismo parecido porparte del sector privado.

Corrupción. Algunas concesiones de grandes proyectos deinfraestructura se han visto afectados por escándalos de corrupción.El sector es relativamente propicio a ello y es, por tanto, doblementeimportante que exista la máxima transparencia y que el proceso


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contable sea meticulosamente auditado para asegurar la confianzade la ciudadanía. Las IFIs pueden ser clave para asegurar estascondiciones, ya que tienen un acceso privilegiado a la informaciónsobre el proceso y una valiosa experiencia tanto del país como delámbito internacional que les permite detectar situacionesanómalas. En algunos casos pueden incluso imponer estándares enlo que se refiere a transparencia y consulta al público.

7.4. Asignación de riesgos.

Incentivos. La clave de los PPPs está en encontrar la formade crear los incentivos necesarios para que la inversión serealice de forma eficiente, minimizando los costes sobre todoel período de vida efectiva del proyecto, mientras se asegurala calidad del servicio prestado por la infraestructura.Cuanto mayor sea la flexibilidad otorgada a los contratistaspara encontrar la fórmula de conseguir esta calidad, mayoresson las probabilidades de eficiencia. La asignación de riesgosa unos y otros actores debe ser realista y proporcionarincentivos adecuados. La distribución óptima de beneficiosy el establecimiento de criterios de penalización porincumplimiento de obligaciones varían, sin embargo, entresectores e incluso entre proyectos del mismo sector.

Reparto de riesgos. Para que las estructuras PPP puedanfuncionar adecuadamente es fundamental que se tratencorrectamente ciertas cuestiones prácticas como las previsiones dedemanda, los mecanismos tarifarios y de pago, la resolución deconflictos, etc. En todo caso, el factor clave para el éxito de un PPP,es el correcto reparto de riesgos y, lógicamente, de lascompensaciones correspondientes.

Buena parte de las primeras operaciones PPP pecaron deldeseo de querer transferir el máximo de riesgos en vez de buscar sudistribución ideal entre las dos partes. Se partía de considerar que,puesto que se incorporaba al sector privado en la provisión deservicios públicos, lo mejor era trasladarle todas las contingencias.Pero se ha comprobado que hay muchos riesgos que son asumidosde forma más eficiente por parte del sector público o que lacompensación que éste debe pagar por ellos es prohibitiva.


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Riesgos políticos. Gran parte de los PPPs que han fracasadotenían una fuerte componente política. Algunos autores, comoGómez-Ibáñez et al. (2004), consideran que los riesgos másimportantes para los PPPs son los de tipo político derivados de lavisibilidad de la mayoría de las operaciones PPP y de las oscilacionesdel ciclo político. Si se compara el ritmo del proceso de decisión delas grandes infraestructuras, que requieren como mínimo unos 4ó 5 años para el proceso de planificación, estudio, diseño y licitacióny otros tantos para su construcción, con el ciclo electoral típico,de unos 4 ó 5 años, saltan a la vista las implicaciones del desfaseentre ellos.

Los PPPs son acusados con frecuencia, por parte de laoposición política y de ciertos movimientos ciudadanos, de trato defavor al sector privado. La elevada rentabilidad que, en ciertasocasiones, éste puede conseguir ha llevado a la percepción deque los PPPs proporcionan beneficios excesivos al socio privado.Los beneficios empresariales pueden efectivamente serconsiderables en los años de madurez del proyecto y aparecercomo injustificados frente al público general, que difícilmentecomprende los conceptos de actualización de cash-flows y decompensación del riesgo. Esta posible acusación de trato preferentese agrava cuando se perciben los PPPs como un mecanismo dediscriminación hacia determinados usuarios que deben pagar (porejemplo, con peajes) por servicios que otros reciben gratis. Por otraparte, en el caso de peajes en la sombra, uno de los argumentos esque, gracias a futuros pagos del conjunto de los contribuyentes,unos pocos usuarios privilegiados van a gozar de ciertos servicioscon anterioridad y sin pagar. Ello ilustra que los PPPs puedenconvertirse con gran facilidad en ejes de controversia política.

Las IFIs insisten en la transparencia y en la ecuanimidad en losprocesos de decisión y licitación de PPPs. Su participación, cuandono es vista como impulsora de un proceso ideológico deprivatización de activos públicos, sino como salvaguarda de losintereses del conjunto de la sociedad, puede contribuir a rebajar latensión política y, lógicamente, a limitar los riesgos políticos. En lospaíses en desarrollo en los que existen problemas de estabilidadpolítica, las IFIs tienen instrumentos, como el MIGA del BancoMundial, que permiten asegurar los riesgos potenciales de


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anulación de contratos o modificaciones unilaterales de lasdecisiones motivados por eventuales cambios de gobierno. Sin estetipo de garantías la posibilidad de estructurar PPPs en muchospaíses sería prácticamente nula.

Riesgo de demanda. La fórmula convencional aplicada a losPPPs es la de otorgar cada riesgo a quien es capaz de gestionarlocon mayor eficacia. En el caso de infraestructura pública, esgeneralmente difícil para el socio privado poder influir sobre lademanda (tráfico, consumo de agua, etc.), en particular porque supolítica tarifaria suele estar muy condicionada. En estascircunstancias, la demanda depende principalmente del nivel deactividad económica y de factores como la congestión en rutasalternativas, que están fuera del control del socio. Con frecuencia losPPPs se estructuran con un gran optimismo en las previsiones dedemanda. Por ejemplo, Standard & Poors (2004) ha señalado quepuede ser sistemáticamente del orden del 30% en el caso deconcesiones de autopistas, tanto si tienen peajes reales comoficticios. Para reducir el problema ya comentado de la “maldición delvencedor”, muchas autoridades públicas han optado pormecanismos de pago por la puesta a disposición de lasinfraestructuras o por establecer topes mínimos y máximos deingresos para equilibrar mejor las distintas ofertas.

Riesgo de cambio y de crisis macroeconómicas. Muchos delos problemas que han sufrido los PPPs en los países menosdesarrollados han provenido de que la deuda se generó en monedasdistintas de la que tenían los ingresos, con el consiguiente impactosobre el garante de la paridad establecida en el modelo 18. Losproyectos de infraestructura son especialmente sensibles a lasalteraciones macroeconómicas, que normalmente se traducen enfuertes impactos sobre la demanda de servicios y, por lo tanto, sobreel nivel de ingresos. Por otra parte estas alteraciones afectan a lacotización de la moneda nacional con respecto a las de la deuda.Los ajustes automáticos de tarifas son ciertamente ilusorios frente agrandes devaluaciones o a graves crisis macroeconómicas. Tal como


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18) Este fue un problema muy importante en las primeras concesiones de autopistas españolas, a las que elEstado concedió un seguro de cambio. Dicho seguro representó finalmente una gran pérdida en pesetaspara el Tesoro Público, pero hay que reconocer que el problema hubiese también aparecido, aunque tal vezse hubiese gestionado mejor, si el propio Tesoro hubiese adquirido las mismas divisas en el mercadointernacional de capitales. La garantía se utilizó posiblemente de forma excesiva, pero parecía necesariapara adquirir, por ejemplo, maquinaria para la construcción en monedas fuertes y para atraer capitalextranjero, que eran supuestamente necesarios, independientemente del hecho concesional.

ha demostrado la reciente experiencia argentina, estos riesgos nopueden ser controlados ni gestionados por los operadores privadosde infraestructuras y, por lo tanto, no les deben ser transferidos. Estademostración, que se ha dado repetidamente desde las inversionesmasivas en el ferrocarril en el siglo XIX, y la insistencia del sectorpúblico en transferir los riesgos de cambio y de crisis al sectorprivado explican en gran medida por qué los PPPs, en países pocoestables, deben asumir unas compensaciones tan elevadas. El papeldel FMI y de los financiadores multilaterales puede ser esencial paraviabilizar proyectos PPPs, al ofrecer, particularmente a los sociospúblicos, garantías adaptadas a estas estructuras.

Flexibilidad. Los contratos PPP no pueden cubrir, aunque lopretendan, todas las contingencias que pueden ocurrir durante sulargo período de aplicación. Frente a esta dificultad podríarecurrirse a una mayor regulación y existen numerosos ejemplosde concesiones que regularmente son sujetas a una revisión de sufuncionamiento para decidir si deben cambiarse las condicionesde inversión, de provisión de servicios, tarifarias, etc. El problemaes que esta revisión periódica introduce nuevos elementos deincertidumbre en el proceso de licitación. Los riesgos relacionadoscon la regulación pasan a ser dominantes. Sólo se pueden reducircon mucha confianza en el regulador y con gran transparencia enlas decisiones que adopta. Para convencer a los potenciales sociosde su independencia de influencias políticas, especialmente en loque se refiere a la comprometida cuestión tarifaria, el reguladortiene que mostrar una larga y positiva experiencia en su función.En la práctica hay muy pocos países que hayan logrado lanecesaria confianza de los inversores en la solidez de susinstituciones de regulación. La creación de mecanismos dearbitraje adaptados, capaces de proporcionar una evaluaciónindependiente en caso de conflicto, puede contribuir, aquítambién, a resolver el problema.

7.5. Las exigencias de las IFIs.

Si algunos de estos inconvenientes pueden evitarse en el futurotal vez exista la posibilidad de que se produzca una nueva oleada deoperaciones PPPs. Está claro que, si lo que se persigue es una mejorade la eficiencia en la afectación de recursos, las IFIs la van a apoyar. Enresumen, y completando la propuesta de Grimsey y Lewis (2004),


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podemos decir que, para que las IFIs consideren que la solución PPPes idónea para la provisión de una determinada infraestructura deservicio público, deben cumplirse las siguientes condiciones:

• El proyecto debe estar bien justificado desde el punto devista socioeconómico y enclavarse en un análisis sectorialcorrecto y en un ejercicio de planificación y programaciónadaptado a la situación y que establezca prioridades claras;

• El sector público debe tener la capacidad de integrarse enuna auténtica asociación con el sector privado;

• La calidad del servicio proporcionado por la infraestructuraen cuestión debe poder ser especificada y medida consuficiente precisión;

• El proyecto debe permitir introducir incentivos para lasinnovaciones en el diseño o en las fórmulas de explotaciónque puedan llevar a claras mejoras de eficiencia;

• Los mecanismos de pago deben fomentar el mantenimientoo la mejora de la calidad del servicio;

• Los costes adicionales de desarrollo y control debidos a laestructura PPP deben ser más que compensados por elconjunto de mejoras aportadas por la solución;

• Debe poder establecerse un buen nivel de comunicación ycooperación con los proveedores de servicio, de manera queel usuario perciba un servicio integrado; y, finalmente,

• Es necesar io establecer procedimientos contablestransparentes y que faciliten la identificación del interéspúblico en la fórmula adoptada.

8. Consideraciones finales.El fenómeno PPP tiene todos los visos de persistir en el

futuro, entre otras cosas porque existe una pléyade decontratistas, consultores y funcionarios públicos dispuestos adefender sus virtudes. Dejando de lado el cinismo fácil, larealidad es que se ha demostrado que en ciertos sectores, si seestructuran correctamente y si el contexto institucional es


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suficientemente adaptado y sólido, los PPPs pueden representaruna formulación alternativa eficaz frente al modelo tradicional decontratación de la obra pública. El potencial de los PPPs es mayorpara los sectores que presentan poco riesgo de conflictividadsocial y admiten la recuperación de la inversión a través de pagosdel usuario.

Es muy posible, en todo caso, que se llegue a una ciertadesilusión cuando las autoridades públicas comprueben quelos PPPs no son un instrumento mágico para soslayar loscondicionantes macroeconómicos. Además, no eliminan deninguna manera la necesidad de llevar a cabo las laboresde planificación, programación y establecimiento de prioridadesentre actuaciones requeridas para el correcto proceso de tomade decisiones en el sector público. Los PPPs son una opción depolítica económica y no un procedimiento para conseguirfinanciar proyectos injustificados. Es más, los PPP apuntanprecisamente a mejorar la eficiencia y la eficacia en la provisiónde infraestructuras públicas.

El potencial de los PPPs depende mucho del contexto. Lasfuerzas que los empujan son muy distintas en los paísesdesarrollados que en los que están en transición hacia laeconomía de mercado o los menos desarrollados. Laspeculiaridades locales son a menudo determinantes del éxito ofracaso de una propuesta de asociación. Las IFIs se ven obligadasa adaptar sus productos e instrumentos financieros a lasnecesidades concretas de cada mercado de PPPs. Su acción esmuy importante porque puede proporcionar un gran valorañadido si consigue mejorar la calidad de las decisiones deinversión del sector público gracias a su análisis independientede los planes sectoriales y los programas de inversión y a su ayudaen la selección de los mejores proyectos. Por otra parte, suexperiencia única en la evaluación de gran cantidad de proyectosen distintos países, les permite asesorar a los promotores de PPPsde una manera independiente que es imposible encontrar enotros ámbitos.

Las IFIs tienen pues un papel esencial en la creación ydifusión del conocimiento sobre las buenas prácticas,particularmente útil para las administraciones más débiles.


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Mientras el mercado de capitales sea imperfecto, la informaciónasimétrica esté generalizada, los servidores públicos tengandificultades en gestionar programas complejos y la cooperacióninternacional para desarrollar proyectos de interés mutuo sea tanescasa, la presencia de instituciones financieras multilateralesparece asegurada en general y, en particular, para proyectoscomplejos como los PPPs.

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