El nuevo sistema tributario en El nuevo sistema tributario en el Uruguayel Uruguay

David EibeDavid Eibe

La tributación: un tema controversialLa tributación: un tema controversial

Desde siempre la tributación ha sido fuente de Desde siempre la tributación ha sido fuente de conflictos y controversiasconflictos y controversias

Desde una Desde una perspectiva microeconómicaperspectiva microeconómica: afecta : afecta las decisiones de consumo, ahorro e inversiónlas decisiones de consumo, ahorro e inversión

Desde una perspectiva más amplia: tiene un Desde una perspectiva más amplia: tiene un fuerte vínculo con fenómenos políticos, fuerte vínculo con fenómenos políticos, económicos y socialeseconómicos y sociales

Cambiar el sistema: un esfuerzo Cambiar el sistema: un esfuerzo compartidocompartido

Cualquier Cualquier cambio estructuralcambio estructural de un de un sistema sistema tributariotributario constituye un problema de constituye un problema de economíaeconomía políticapolítica que trasciende el mero enfoque teórico que trasciende el mero enfoque teórico

Involucra la Involucra la articulaciónarticulación de la acción de de la acción de múltiples actoresmúltiples actores a varios niveles: a varios niveles:

PolíticoPolítico

Técnico Técnico

Administración TributariaAdministración Tributaria

Sociedad civilSociedad civil

La realidad uruguaya: ¿porqué La realidad uruguaya: ¿porqué cambiar?cambiar?

Ultima gran reforma: 1974Ultima gran reforma: 1974

En las décadas siguientes: criterio “reactivo”:En las décadas siguientes: criterio “reactivo”: gran activismo fiscalgran activismo fiscal

CausasCausas: desequilibrios coyunturales y : desequilibrios coyunturales y estructurales de las finanzas públicas, utilización estructurales de las finanzas públicas, utilización de la tributación con fines extra fiscalesde la tributación con fines extra fiscales

ConsecuenciaConsecuencia: sistema complejo, con múltiples : sistema complejo, con múltiples tributos de escasa recaudación y exoneraciones tributos de escasa recaudación y exoneraciones no justificadasno justificadas

La estructura impositivaLa estructura impositivaprevia a la reformaprevia a la reforma

Estructura tributaria de referenciaRecaudación por impuesto

9 im puestos95,5%

19 im puestos4,5%

Hacia la reforma: el sistema tributario Hacia la reforma: el sistema tributario como un todocomo un todo

El sistema tributario comprende dos áreas El sistema tributario comprende dos áreas claves:claves:– La estructura tributariaLa estructura tributaria

– La administración tributariaLa administración tributaria

Todo proceso de cambio exitoso requiere:Todo proceso de cambio exitoso requiere:

– Una estructura Una estructura bien diseñadabien diseñada

– Una administración tributaria Una administración tributaria capaz de capaz de gestionarlagestionarla

Hacia la reforma: el procesoHacia la reforma: el proceso

Reforma de la Reforma de la Administración TributariaAdministración Tributaria

Designación de un Designación de un Comité de expertosComité de expertos para el para el diseño del nuevo sistemadiseño del nuevo sistema

Elaboración de la Elaboración de la propuestapropuesta con los principales con los principales lineamientos y lineamientos y consulta públicaconsulta pública

Formulación del Formulación del proyecto definitivoproyecto definitivo

Trámite de Trámite de aprobación parlamentariaaprobación parlamentaria

Campaña de Campaña de difusióndifusión y y asistenciaasistencia

Revisión de resultadosRevisión de resultados y adecuaciones y adecuaciones

Creación del Creación del Centro de Estudios FiscalesCentro de Estudios Fiscales

Hacia la reforma: el cambio en la Hacia la reforma: el cambio en la Administración TributariaAdministración Tributaria

La administración tributaria en sentido La administración tributaria en sentido amplio: amplio: DGI, BPS, DNADGI, BPS, DNA

Ha habido una mejora sustancial, aunque Ha habido una mejora sustancial, aunque no en igual grado en todos los organismosno en igual grado en todos los organismos

DGI: reforma estructuralDGI: reforma estructural que constituye un que constituye un hitohito en la historia de la Administración en la historia de la Administración Pública UruguayaPública Uruguaya

Hacia la reforma: el cambio en la Hacia la reforma: el cambio en la Administración Tributaria: la DGIAdministración Tributaria: la DGI

La La misión misión de la administración tributaria es de la administración tributaria es favorecer el favorecer el cumplimiento voluntariocumplimiento voluntario

Eso se logra de dos modos:Eso se logra de dos modos:

Mediante la Mediante la mejora del vínculomejora del vínculo con el con el contribuyente (haciendo las cosas más contribuyente (haciendo las cosas más sencillas)sencillas)

Mediante la Mediante la percepción de riesgopercepción de riesgo

Hacia la reforma: el cambio en la Hacia la reforma: el cambio en la Administración Tributaria: la DGIAdministración Tributaria: la DGI

CompromisoCompromiso institucional institucional MEF- DGIMEF- DGI asociado a asociado a logroslogros

Aumento de Aumento de recursosrecursos

Uso masivo de Uso masivo de nuevas tecnologíasnuevas tecnologías

Cambio sustancial en la política de Cambio sustancial en la política de gestión de gestión de recursos humanosrecursos humanos

Hacia la reforma: el cambio en la Hacia la reforma: el cambio en la Administración Tributaria: la DGIAdministración Tributaria: la DGI

Cambio sustancialCambio sustancial en la política de gestión en la política de gestión de recursos humanos:de recursos humanos:– Mejores remuneracionesMejores remuneraciones asociadas al logro asociadas al logro

de metasde metas– Criterios objetivosCriterios objetivos de selección de personal de selección de personal– Apuesta a la Apuesta a la capacitacióncapacitación– Régimen estricto de Régimen estricto de exclusividadexclusividad

Hacia la reforma: el cambio en la Hacia la reforma: el cambio en la Administración Tributaria: la DGIAdministración Tributaria: la DGI

Resultado:Resultado: aumento sostenido de la aumento sostenido de la eficiencia eficiencia del organismodel organismo

El aumento de eficiencia en parte se basa en la El aumento de eficiencia en parte se basa en la percepción de riesgopercepción de riesgo, y ésta, en la acción , y ésta, en la acción fiscalizadorafiscalizadora

Se debe avanzar en Se debe avanzar en un sistema que dé un sistema que dé garantías al contribuyente y la Administracióngarantías al contribuyente y la Administración en en relación con la aplicación justa de las normas relación con la aplicación justa de las normas legales vigentes en casos de litigioslegales vigentes en casos de litigios

El proceso de la reforma: el Comité de El proceso de la reforma: el Comité de ExpertosExpertos

ClaroClaro liderazgo desde el nivel liderazgo desde el nivel políticopolítico

HeterogeneidadHeterogeneidad de los miembros en de los miembros en formación, visión y experiencia profesionalformación, visión y experiencia profesional

Fuerte apoyoFuerte apoyo de la Dirección General de la Dirección General Impositiva y del Banco de Previsión SocialImpositiva y del Banco de Previsión Social

El proceso de la reforma: La Consulta El proceso de la reforma: La Consulta PúblicaPública

Experiencia Experiencia inéditainédita

Organizaciones y personas realizaron sus Organizaciones y personas realizaron sus aportesaportes

Muchos de esos aportes fueron Muchos de esos aportes fueron tenidos entenidos en cuentacuenta en la formulación definitiva en la formulación definitiva

Los objetivos de la reforma:Los objetivos de la reforma:

Mayor Mayor equidadequidad vertical y horizontal vertical y horizontal

Mayor Mayor eficienciaeficiencia económica y administrativa económica y administrativa

Estímulo a la Estímulo a la inversióninversión productiva y al empleo productiva y al empleo

Consistencia con la Consistencia con la inserción internacionalinserción internacional del del paíspaís

Los pilares de la reformaLos pilares de la reforma

Simplificación Simplificación de la estructura impositivade la estructura impositiva

RacionalizaciónRacionalización de la base tributaria revisando de la base tributaria revisando las exoneraciones existenteslas exoneraciones existentes

Enfoque dinámicoEnfoque dinámico de la responsabilidad fiscal de la responsabilidad fiscal

El desafío de la equidadEl desafío de la equidad

Existe la percepción social de que los Existe la percepción social de que los impuestos deben respetar la impuestos deben respetar la capacidad capacidad contributivacontributiva (principio de equidad, vertical (principio de equidad, vertical y horizontal).y horizontal).

El principio de El principio de equidadequidad fue fue esencial esencial en la en la propuesta de reforma.propuesta de reforma.

Las restricciones a la equidadLas restricciones a la equidad

Existen dos restricciones básicas en Existen dos restricciones básicas en relación a la equidad:relación a la equidad:

Una de naturaleza Una de naturaleza externaexterna

Otra propia de la Otra propia de la realidad uruguayarealidad uruguaya

Las restricciones externas a la Las restricciones externas a la equidad: ¿qué pasa en el mundo?equidad: ¿qué pasa en el mundo?Tendencia a la Tendencia a la simplificaciónsimplificaciónLos Los sistemas tributarios modernossistemas tributarios modernos suelen suelen comprender:comprender:– Un impuesto general al consumo (IVA)Un impuesto general al consumo (IVA)– Un impuesto selectivo sobre hidrocarburos, Un impuesto selectivo sobre hidrocarburos,

alcoholes y tabacosalcoholes y tabacos– Un sistema de imposición a la renta que Un sistema de imposición a la renta que

comprende a un impuesto personal y a un comprende a un impuesto personal y a un impuesto a las sociedades de capitalimpuesto a las sociedades de capital

– Las contribuciones a la seguridad socialLas contribuciones a la seguridad social– Los arancelesLos aranceles

Restricciones externas: La tendencia Restricciones externas: La tendencia internacionalinternacional

Baja de Baja de arancelesaranceles

Mayor participaciónMayor participación del del IVAIVA en la recaudación en la recaudación total y aumento de las cargas socialestotal y aumento de las cargas sociales

Baja de las tasasBaja de las tasas del del Impuesto a las RentaImpuesto a las Renta de las de las Sociedades Sociedades En el En el IRPFIRPF bajabaja en las en las tasastasas marginales, marginales, ensanchamiento ensanchamiento de la de la base imponiblebase imponible y y desgravación o sistema dual sobre las rentas más desgravación o sistema dual sobre las rentas más móviles (rendimientos financieros) móviles (rendimientos financieros)

Evolución de las tasas de IRPFEvolución de las tasas de IRPF en la UE en la UE

País 1980 1990 2001%

80-90%

90-011980 1990 2001

% 80-90

% 90-01

Alemania 56 53 49 -5,4 -7,5 22 19 20 -13,6 5,3

Austria 62 50 50 -19,4 0,0 23 10 21 -56,5 110,0

Bélgica 72 55 55 -23,6 0,0 24 25 25 4,3 0,0

Dinamarca 73 68 59 -6,8 -13,2 20 22 38 72,7

España 65 56 48 -13,8 -14,3 15 25 18 66,7 -28,0

Finlandia 68 59 55 -13,2 -6,8 6 23 32 39,1

Francia 60 57 53 -5,0 -7,0 5 5 8 0,0 -60,0

Grecia 60 50 43 -16,7 -14,0 11 18 5 63,6 -72,2

Holanda 72 60 72 -16,7 -13,3 17 39 32 129,4 -17,9

Irlanda 65 53 44 -18,5 -17,0 25 30 22 20,0 -26,7

Italia 62 50 45 -19,4 -10,0 10 10 18 0,0 80,0

Luxemburgo 57 56 42 -1,8 -25,0 12 10 14 -16,7 40,0

Portugal 40 40 0,0 15 12 -20,0

Reino Unido 60 40 40 -33,3 0,0 30 25 10 -16,7 -60,0

Suecia 75 51 56 -32,0 9,8 14 30 31 3,3

Fuente: IEF (Es) - Doc No.15/03

CAMBIOS EN LOS TIPOS MARGINALES MAXIMO Y MINIMO EN EL IRPF EN LOS PAISES DE LA UE

Restricciones externas: La tendencia Restricciones externas: La tendencia internacionalinternacional

Existe un proceso de Existe un proceso de degradacióndegradación de los de los sistemas tributarios en términos de sistemas tributarios en términos de equidadequidad

Equidad y globalizaciónEquidad y globalización: el problema de la : el problema de la competencia fiscal. La competencia fiscal competencia fiscal. La competencia fiscal nocivanociva

Procesos de Procesos de integración y equidadintegración y equidad: formas : formas de de inserción internacionalinserción internacional

Restricciones internas: Normativa y Restricciones internas: Normativa y Administración TributariaAdministración Tributaria

La La reformareforma de la estructura tiene que estar de la estructura tiene que estar alineada alineada con el con el estadio de desarrolloestadio de desarrollo de la de la Administración TributariaAdministración Tributaria..

En caso contrarioEn caso contrario se generará la peor de se generará la peor de las inequidades: la vinculada a la las inequidades: la vinculada a la evasión.evasión.

Tal restricción impone la necesidad de Tal restricción impone la necesidad de extremar la prudenciaextremar la prudencia

En esta etapa, y en particular en el IRPF, En esta etapa, y en particular en el IRPF, la la simplicidad es clavesimplicidad es clave

Restricciones internasRestricciones internas

Debe primar el Debe primar el enfoque dinámicoenfoque dinámico, por el , por el cual la equidad podrá afianzarse cada vez cual la equidad podrá afianzarse cada vez más, en tanto la Administración Tributaria más, en tanto la Administración Tributaria (DGI, BPS,DNA), avancen exitosamente (DGI, BPS,DNA), avancen exitosamente en sus proyectos de reestructura.en sus proyectos de reestructura.

La reforma tributaria: Principales La reforma tributaria: Principales medidasmedidas

Eliminación Eliminación de 15 Impuestos.de 15 Impuestos.

Nuevo sistemaNuevo sistema de imposición a la de imposición a la rentarenta

AdecuaciónAdecuación de la imposición de la imposición generalgeneral y y selectiva selectiva al consumoal consumo

RacionalizaciónRacionalización del sistema de aportes a la del sistema de aportes a la seguridad socialseguridad social

MejoraMejora del cumplimiento de los del cumplimiento de los estándaresestándares en en materia de materia de competencia fiscal internacionalcompetencia fiscal internacional

Normas de Normas de administración tributariaadministración tributaria

Principales medidas: la simplificaciónPrincipales medidas: la simplificación

Eliminación de 15 impuestosEliminación de 15 impuestos, en algunos , en algunos casos derogándolos y en otros casos derogándolos y en otros incorporándolos a tributos de mayor incorporándolos a tributos de mayor capacidad recaudatoriacapacidad recaudatoria

Simplificación de la estructura impositivaSimplificación de la estructura impositiva

Estructura tributaria NSTRecaudación por impuesto

10 impuestos4,3%

5 impuestos95,7%

Imposición a la rentaImposición a la renta basada en basada en 3 3 pilares:pilares:

Impuesto a las Rentas de las Actividades Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas Económicas (IRAE)(IRAE)

Impuesto a las Rentas de las Personas Impuesto a las Rentas de las Personas Físicas Físicas (IRPF)(IRPF)

Impuesto a las Rentas de los no Impuesto a las Rentas de los no Residentes Residentes (IRNR)(IRNR)

Principales medidas: nuevo sistema de Principales medidas: nuevo sistema de imposición a la rentaimposición a la renta

Impuesto a la Renta de las Actividades Impuesto a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE)Económicas (IRAE)

Se reduce la tasa del Se reduce la tasa del 30% al 25%30% al 25% y se y se amplía la baseamplía la baseSe Se moderniza la estructuramoderniza la estructura, incorporando , incorporando los conceptos de residente fiscal, los conceptos de residente fiscal, establecimiento permanente, precios de establecimiento permanente, precios de transferencia, etc.transferencia, etc.Se Se mejoranmejoran los los estímulos tributariosestímulos tributarios a la a la inversióninversión

Imposición a la Renta Personal : el impuesto Imposición a la Renta Personal : el impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF)a la Renta de las Personas Físicas (IRPF)

Sistema dual:Sistema dual:

Las rentas de capitalLas rentas de capital tributan a una tributan a una tasa únicatasa única del del 12%12%

Las rentas del trabajoLas rentas del trabajo tributan a tributan a tasastasas progresionalesprogresionales por tramo, con un mínimo no por tramo, con un mínimo no imponible y una tasa marginal máxima del imponible y una tasa marginal máxima del 25%25%

Se admite un Se admite un universo limitadouniverso limitado de de deduccionesdeducciones

Imposición a la Renta Personal : el impuesto Imposición a la Renta Personal : el impuesto de Contribución a la Seguridad Social de Contribución a la Seguridad Social

(IASS)(IASS)

Sentencia de la SCJSentencia de la SCJ declarando declarando inconstitucional el IRPF a las jubilacionesinconstitucional el IRPF a las jubilaciones

Se crea un nuevo tributoSe crea un nuevo tributo (IASS) que grava (IASS) que grava los ingresos de este sector de los ingresos de este sector de contribuyentes con tasas levemente contribuyentes con tasas levemente inferiores y sin deduccionesinferiores y sin deducciones

Impuesto a las Rentas de no Residentes Impuesto a las Rentas de no Residentes (IRNR)(IRNR)

Se aplica a las entidades Se aplica a las entidades no residentesno residentes (personas físicas y jurídicas) que no (personas físicas y jurídicas) que no actúan por establecimiento permanente en actúan por establecimiento permanente en nuestro paísnuestro país

Grava todas las rentasGrava todas las rentas de fuente uruguaya de fuente uruguaya con una tasa proporcional del con una tasa proporcional del 12%12%

Imposición al general al consumo: el Imposición al general al consumo: el Impuesto al Valor AgregadoImpuesto al Valor Agregado

Impuesto al Valor Agregado:Impuesto al Valor Agregado:

Se amplía la baseSe amplía la base y se disminuyen la tasa y se disminuyen la tasa básica del básica del 23% al 22%23% al 22% y la tasa mínima y la tasa mínima del del 14% al 10%14% al 10%

Imposición selectiva al consumo: el Imposición selectiva al consumo: el Impuesto Específico Interno (IMESI)Impuesto Específico Interno (IMESI)

IMESI: se IMESI: se adecua su base imponibleadecua su base imponible a a efectos de cumplir con las práctica efectos de cumplir con las práctica internacionales, mediante la combinación internacionales, mediante la combinación de de bases específicas y ad valorembases específicas y ad valorem

Contribuciones a la seguridad social: Contribuciones a la seguridad social: igualación de aportes jubilatoriosigualación de aportes jubilatorios

Se igualanSe igualan los aportes jubilatorios a la los aportes jubilatorios a la seguridad social a una tasa del 7,5%seguridad social a una tasa del 7,5%

Se establece una Se establece una amplia derogación de amplia derogación de las exoneracioneslas exoneraciones genéricas genéricas

Cumplimiento de estándares Cumplimiento de estándares internacionalesinternacionales

Prohibición de constituir nuevas Prohibición de constituir nuevas Sociedades Anónimas FinancierasSociedades Anónimas Financieras de de Inversión (SAFIS) a partir de la vigencia Inversión (SAFIS) a partir de la vigencia de la ley, y de la ley, y eliminación del régimeneliminación del régimen especial de tributación a partir del especial de tributación a partir del 1.1.20111.1.2011Ampliación de la red de tratadosAmpliación de la red de tratados para para evitar la evitar la doble imposicióndoble imposición, con aplicación , con aplicación del artículo del artículo 26 del Modelo de OCDE26 del Modelo de OCDE

Normas de Administración TributariaNormas de Administración Tributaria

Facultades de la AdministraciónFacultades de la Administración en sus en sus actividades de inspecciónactividades de inspección

Cambios en el proceso Cambios en el proceso de levantamientode levantamiento del secreto bancariodel secreto bancario a efectos fiscales en a efectos fiscales en el ámbito jurisdiccionalel ámbito jurisdiccional

Campaña de difusión masiva y Campaña de difusión masiva y asistencia a los contribuyentesasistencia a los contribuyentes

Utilización de Utilización de múltiples recursosmúltiples recursos de de difusión y asistenciadifusión y asistencia

Utilización de medios de Utilización de medios de comunicación comunicación masivamasiva

Asistencia personalizadaAsistencia personalizada con personal con personal idóneoidóneo

Creación del Centro de Estudios Creación del Centro de Estudios FiscalesFiscales

Instrumento fundamentalInstrumento fundamental para la para la consolidación del proceso de reforma consolidación del proceso de reforma tributariatributaria

Cometidos: Cometidos: capacitacióncapacitación e e investigacióninvestigación en materia fiscalen materia fiscal

AECI cumple un rol fundamentalAECI cumple un rol fundamental de apoyo de apoyo a esta iniciativa a esta iniciativa

19.3218.45 18.1718.91

19.71

0.00 0.461.54

19.32

2006 2007 2008

Los resultados: Evolución de la presión impositiva* como % del PIB

*Recaudación DGI + Recaudación IRP (en 2006 y 2007)

Efectiva

En ausencia de cambios normativos

Renuncia fiscal

Tipo de impuestos

Antes de la Reforma

Después de la Reforma (2008)

Indirectos 70,9% 66,5%

Directos 29,1% 33,5%

Los resultados: imposición directa versus imposición

indirecta

-3.50-3.00-2.50-2.00-1.50-1.00-0.500.000.501.001.502.00

% d

el in

gre

so

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Deciles de hogares ordenados por ingreso per cápita

Los resultados: Cambios en la distribución de la carga tributaria entre los hogares (imposición al consumo y a la renta de las

personas físicas)

Hacia el futuro del sistema tributario: Hacia el futuro del sistema tributario: estabilidad y flexibilidadestabilidad y flexibilidad

Es esencial que el sistema tributario Es esencial que el sistema tributario tenga tenga estabilidadestabilidadEstabilidad no quiere decir inmutabilidad: Estabilidad no quiere decir inmutabilidad: el el sistema debe ser flexiblesistema debe ser flexible para para adecuarse a las distintas visiones adecuarse a las distintas visiones ideológicas y a los cambios propios de la ideológicas y a los cambios propios de la realidadrealidadLa clave:La clave: tener la capacidad de establecer tener la capacidad de establecer los los límites del disensolímites del disenso

Muchas graciasMuchas gracias