EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA … · El Instituto Aspen y su Programa de Energía, Medio...

PROGAMA DE ENERGÍA, MEDIO AMBIENTE y ECONOMÍA

EL MEDIO AMBIENTE Y LAECONOMÍAEN LA FRONTERA ENTREMÉXICO Y ESTADOS UNIDOS:

Llamamiento a la Acción

Para Convertir la Región de la Frontera entre México y

Estados Unidos en un Modelo de Cooperación

Binacional para la Sustentabilidad

PROGAMA DE ENERGÍA, MEDIO AMBIENTE y ECONOMÍA

Abril de 2000

El Medio Ambiente y la Economíaen la Frontera entre México y Estados Unidos:

Llamamiento a la Acción

Para Convertir la Región de la Frontera entre México y

Estados Unidos en un Modelo de Cooperación Binacional

para la Sustentabilidad

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PUBLICADO EN LOS ESTADOS UNIDOS EN 2000por el INSTITUTO ASPEN

Derechos reservados

Publicado en los Estados Unidos

00-018ISBN: 0-89843-287-1

Índice

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1

Nota . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3

IntroducciónLlamamient a la acción y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

Documentos que sirvieron de base para el diálogo . . . . . . . . . . . . . . . . .19

Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .161

Lista de participantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183Acerca del Instituto Aspen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .185Acerca de LEAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .187Selección bibligráfica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .189

Grupo de trabajo sobre el medio ambiente de la frontera“Panorama general de los desafíos ambientales en la frontera entre México y Estados

Unidos: los problemas de la calidad del aire en El Paso-Ciudad Juárez”- Octavio E. Chavez

“Unidos en la frontera” - Ernesto C. Enkerlin-Hoeflich “¡Agua en la frontera! Situación y tendencias” - Felicia Marcus

Grupo de trabajo sobre la infraestructura institucional del medio ambiente de la frontera“La región de la frontera entre Estados Unidos y México:

tendencias y proyecciones demográficas”- James Peach y James Williams“Planificación del uso de la tierra” - Luis Felipe Siqueiros“Síntesis de actividades y prácticas institucionales” - Mark J. Spalding

Grupo de trabajo sobre el sector privado y la movilización de capital privado“Cómo aprovechar el poder del sector privado para mejorar la calidad del medio

ambiente en la frontera entre Estados Unidos y México” - Ramón Álvarez“Cómo atraer la participación del sector privado en la región de la frontera entre

México y Estados Unidos- Amanda Martin“La conciencia de la responsabilidad social en el TLC” - Alberto Bustani

Prólogo

El Grupo de Diálogo del Instituto Aspen se reunió con el propósito deabordar la necesidad de influir en dirigentes y responsables de amboslados de la frontera entre México y Estados Unidos para impulsarlos aactuar en pro del mejoramiento de la infraestructura ambiental e insti-tucional, la economía y la calidad de vida de la región mediante la for-mulación de recomendaciones para la acción. Con el copatrocinio delPrograma de Energía, Medio Ambiente y Economía del Instituto Aspeny del Programa de Estudios Avanzados en Desarrollo Sustentable yMedio Ambiente (LEAD-México), los participantes en el diálogo sereunieron en Aspen, Colorado, del 17 al 20 de octubre de 1999.Asistieron28 personas (véase la lista en el anexo) en representación del sector públi-co, el sector privado, instituciones universitarias y organizaciones nogubernamentales (ONG), así como de una amplia gama de puntos devista y campos de especialización. Los participantes trabajaron en mesaredonda, el formato preferido del Instituto Aspen, en un entorno de fácilcomunicación, y adoptaron la norma de no atribuir las intervenciones yexposiciones a personas determinadas a fin de fomentar un diálogoabierto y fructífero.

El grupo se reunió también para:• definir mejor la situación ambiental, económica e institucional;• señalar tendencias y vínculos;• presentar alternativas frente a efectos e incentivos ambien-

tales y económicos negativos;

• señalar oportunidades para iniciativas gubernamentales,empresariales, financieras, institucionales e individuales;

• proponer estrategias para mejoras; y• ayudar a prever y preparar el terreno para ampliar y fortale-

cer las relaciones ambientales y económicas entre México yEstados Unidos.

Debido a la necesidad expresada en el Llamamiento a la acción (véase laIntroducción) y a que la administración del crecimiento abarca impor-tantes desafíos relacionados con el medio ambiente, la economía y lacalidad de vida, el diálogo en Aspen se centró en la siguiente pregunta:

¿Cómo reconocer, describir y medir problemas ambi-entales, económicos y sociales pertinentes y lograr suintegración a fin de mejorar la administración delcrecimiento a lo largo de la frontera, relacionandoentre sí la infraestructura ambiental, las reformasinstitucionales y la participación del sector privado?

No encontramos una respuesta sucinta a estas cuestiones complejas,pero descubrimos una visión común de un medio fronterizo sus-tentable y un fundamento sólido para nuestro Llamamiento a laacción con respecto a numerosas recomendaciones valiosas.

El Instituto Aspen y su Programa de Energía, Medio Ambiente yEconomía desean agradecer a LEAD-México, copatrocinador deeste diálogo, así como al grupo encargado de su organización, alos autores de los documentos de base, que aportaron generosa-mente su tiempo y pericia, al comité de copresidentes y a los par-ticipantes en el diálogo su compromiso y su espíritu de explo-ración incesante.

Expresamos asimismo nuestro agradecimiento a nuestros patroci-nadores, la Fundación Charles Stewart Mott y la Fundación Ford,sin cuya generosidad y apoyo este diálogo no habría sido posible.

Susan O’Malley WadeDirectora Adjunta

Programa de Energía, Medio Ambiente y Economía

EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECONOMÍA EN LA FRONTERA ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS

2

Nota:

El Informe del Instituto Aspen: Diálogo sobre el medio ambiente y laeconomía en la frontera entre México y Estados Unidos, junto con elLlamamiento a la acción, se publica por cuenta del Instituto Aspen ysu Programa de Energía, Medio Ambiente y Economía y refleja laóptica colectiva de los diversos participantes en el diálogo y losacuerdos a los cuales llegaron en el curso de tres días. Por consigu-iente, en el informe se consolidan numerosos puntos de vista y sepresentan fórmulas conciliatorias. Algunos participantes no estu-vieron presentes en una o más de las sesiones en las cuales se llegó aacuerdo sobre determinadas recomendaciones, de tal manera que nose puede suponer que cada participante apoye a título individualcada palabra del texto, como tampoco la participación individualentraña por necesidad el apoyo de las instituciones a las cualespertenecen.

Introducción

LLAMAMIENTO A LA ACCIÓN

PARA CONVERTIR LA REGIÓN DE LA FRONTERA

ENTRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS EN UN MODELO

DECOOPERACIÓN BINACIONAL PARA LA

SUSTENTABILIDAD

Este llamamiento a la acción proviene de un grupo diverso de par-ticipantes de ambos lados de la frontera entre México y EstadosUnidos que se reunieron hace poco para buscar la forma de mejorarel ambiente y la economía de la región de la frontera mediante unagestión más adecuada del crecimiento. El anexo Informe delInstituto Aspen: Diálogo sobre el Medio Ambiente y la Economía enla Frontera entre México y Estados Unidos respalda este llamamien-to a la acción. En el Diálogo de Aspen sobre la Frontera se llegó a unacuerdo sobre una visión unificadora que debiera servir de marcopara el cumplimiento de nuestras recomendaciones:

La visiónUn ambiente sustentable y bonancible en la región de lafrontera que suponga una comunidad binacionalinvolucrada en llevar a cabo una administración ade-cuada de los recursos como base de una economía de lafrontera que ofrezca a todos sus habitantes una calidad

de vida satisfactoria como consecuencia de mejoresoportunidades de trabajo, educativas, sociales,económicas y empresariales.

¿POR QUÉ ES IMPORTANTE UN MODELO

DE SUSTENTABILIDADA LO LARGO

DE LA FRONTERA? ¿POR QUÉ AHORA?

• En la frontera internacional, la gestión del crecimiento ostentapor necesidad características singulares pues está vinculada atratados y acuerdos que requieren de diplomacia y recursosdistintos a los que se necesitan para administrar el crecimien-to en cualquiera de los dos países por sí solo. Aunque las comu-nidades locales y regionales deben participar, la gestión delcrecimiento a lo largo de la frontera no puede ser asunto pura-mente local o regional.

• El comercio transfronterizo, las actividades económicasregionales y la población aumentan año con año. Ambos país-es comparten costos y beneficios, pero a lo largo de la fronterase manifiestan determinados efectos perjudiciales en el medioambiente y en la calidad de vida. Ello significa que, paraadministrar el crecimiento, se necesitan recursos que trascien-den la capacidad local o regional: se requieren dirigentesnacionales audaces e imaginativos que estén dispuestos aestablecer una estrecha colaboración.

¿QUÉ NECESIDADES Y OPORTUNIDADES SE PRESENTAN?

La cooperación binacional en materia ambiental a lo largo de lafrontera va en aumento. Se está progresando por medio de institu-ciones y programas fronterizos tales como el Banco de Desarrollo deAmérica del Norte (BDAN), la Comisión de Cooperación EcológicaFronteriza (COCEF), la Secretaría de Medio Ambiente, RecursosForestales y Pesca (SEMARNAP), el programa Frontera XXI, elConsejo Regional para el Desarrollo Sustentable de la Región I y la


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Junta Ambiental del Buen Vecino, que están ayudando a lograr éxi-

tos importantes y que permiten definir tendencias y necesidades

actuales y futuras. Sin embargo, el crecimiento y la intensificación de

la actividad económica tenderán a degradar aún más el medio ambi-

ente y la calidad de vida en la frontera a menos que se cree la

infraestructura necesaria para implantar un mayor número de

medidas preventivas. Las municipalidades de la frontera se enfrentan

en medida creciente a dificultades sin precedente para proporcionar

servicios municipales a fin de alcanzar metas económicas, ambien-

tales y sociales que sean aceptables para ambos países. Los partici-

pantes en el diálogo están de acuerdo en que los papeles y las respon-

sabilidades de las instituciones y de los sectores público y privado de

esta singular región fronteriza binacional requieren la atención de

nuestros dirigentes nacionales. Con este llamamiento a la acción

deseamos plantear las oportunidades singulares que existen para

formar comunidades fronterizas habitables y sustentables, y para ese

propósito presentamos las siguientes recomendaciones, en dos

ámbitos:

La evaluación y la reforma de los papeles y responsabilidades delas instituciones y del sector privado

• Los elementos principales son, entre otros, crear el cargo de

Asesor sobre Asuntos Fronterizos en las oficinas de ambas

Presidencias de la República, establecer un Consejo Binacional

integrado por representantes de las dos Presidencias, y tomar

otras medidas conducentes al desarrollo sustentable y a la pro-

tección del medio ambiente de la frontera y de la calidad de

vida de los habitantes de la región.

El fortalecimiento de la capacidad comunitaria y de las autori-dades municipales

• Los elementos principales son, en resumen, fortalecer la

capacidad, las facultades y la dotación de fondos de las comu-

nidades y los gobiernos municipales de ambos lados de la fron-

tera para que puedan promover el crecimiento económico con

plena responsabilidad y proveer los servicios necesarios.


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RECOMENDACIONES

La evaluación y reforma de los papeles y responsabilidades de las

instituciones y del sector privado

1. Crear en las oficinas de las dos Presidencias de la República el cargo

de Asesor sobre Asuntos Fronterizos,

• con la función de vigilar y asegurar que las políticas presidenciales

y el marco institucional fomenten la sustentabilidad regional a lo

largo de la frontera.

2. Establecer y financiar un consejo presidencial binacional (integrado

por gobernadores, presidentes municipales, dirigentes de grupos

indígenas, organizaciones no gubernamentales, dirigentes empresar-

iales y financieros) cuyas funciones serán:

• definir y supervisar un programa de acción para la cooperación

binacional destinada a la sustentabilidad regional (económica,

social, ambiental) estableciendo objetivos a corto, mediano y largo

plazo en todas las zonas fronterizas, así como para los responsables

de las acciones y para todos los niveles de gobierno;

• evaluar programas, acuerdos e instituciones pertinentes y propon-

er reformas;

• definir y vigilar el progreso hacia la sustentabilidad, incluidas las

metas de desarrollo compartidas;

• definir indicadores de sustentabilidad relacionados con:

* la conservación de las fuentes y la calidad de los mantos

freáticos y las aguas superficiales;

* el uso del suelo, la expansión urbana y su creciente densidad;

* la administración del transporte en las ciudades y en los

cruces fronterizos, incluidas las modalidades de expansión

del transporte público en relación con el transporte privado;

* la promoción de la rendición de cuentas; y

* la recompensa a los comportamientos favorables al medio

ambiente;

• señalar y apoyar instrumentos económicos que favorezcan la

visión y las metas de la sustentabilidad.


8

3. Organizar foros para el público y las partes interesadas y utilizar otrosmecanismos a fin de contribuir a la gestión del Consejo PresidencialBinacional a que se refiere la recomendación 2.

4. Asignar los recursos necesarios a las entidades fronterizas actuales,incluidas las autoridades encargadas de velar por el cumplimiento delas leyes, a fin de:

* hacer cumplir las leyes y normas para proteger la salud y elmedio ambiente, y

• crear condiciones idóneas y previsibles en las cuales puedan flore-cer los incentivos de mercado y la prevención de la contaminación.

5. Actualizar el Acuerdo de La Paz y los grupos de trabajo del programaFrontera XXI a fin de:

• incluir a todas las partes interesadas, e• incorporar y recalcar la visión de sustentabilidad.

6. Establecer incentivos de mercado a fin de:• promover prácticas empresariales que sean beneficiosas para el

medio ambiente;• fomentar la competitividad;• mejorar los servicios públicos; y• conservar los recursos naturales.

7. Apoyar la participación del sector privado y de otros sectores:• explorar una nueva definición de papeles y responsabilidades;• señalar instrumentos que induzcan cambios, entre ellos la apli-

cación de las leyes y el uso de multas, incentivos y recompensas;• explorar soluciones regionales, que comprendan mecanismos de

mercado y otros instrumentos, y promover una ética de conser-vación que guíe todas las decisiones sobre la asignación y el uso delagua;

• en un contexto regulatorio eficaz y previsible, trabajar con el sectorprivado para reducir los riesgos en la obtención de capital, la for-mación de activos, las operaciones económicas y el desarrollo tec-nológico;

• formar y apoyar asociaciones entre los sectores público y privado y


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promover la responsabilización pública con soluciones prove-nientes del sector privado;

• fijar las prioridades normativas para proteger el medio ambiente; y• establecer un marco regulatorio que induzca la participación

del sector privado y fomente una buena gestión ambiental yempresarial.

8. Establecer gravámenes exactos, justos y previsibles a los causantes dela contaminación y sobre los impactos ambientales.

9. Vincular la dotación de fondos a:• la obtención de resultados favorables de las reformas locales, y• al fortalecimiento de la capacidad local.

10. Aumentar la transparencia y la rendición de cuentas del sector públi-co con respecto a las decisiones institucionales.

11. Crear un régimen transfronterizo basado en la colaboración pararealizar evaluaciones de impacto ambiental, incluidos los efectos enla sustentabilidad regional.

12. Ofrecer incentivos de mercado y de otros tipos que valoren el costoreal de todas las actividades a fin de promover el uso sustentable delos recursos.

13. Determinar la capacidad de carga de las regiones geográficas yecológicas.

14. Establecer indicadores y formular estrategias para que se tenga encuenta la capacidad de carga en la administración del crecimientoregional.

El fortalecimiento de la capacidad comunitaria y de lasautoridades municipales de la frontera

15. Reforzar la capacidad de las autoridades municipales para imple-mentar la visión y las metas de la sustentabilidad.


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16. Mejorar el suministro de servicios locales:• rar su gestión como administradores;• garantizar ingresos fiscales a fin de proporcionar servicios

locales relacionados con suelos, impuestos y gravámenes, yestablecer cargos por impactos ambientales;

• aumentar la eficiencia y utilizar tecnologías adecuadas.

17. Aumentar la transparencia de las decisiones:• fomentar la participación del público y la rendición de cuentas;• capacitar a las comunidades para que participen en la planifi-

cación y en la toma de decisiones por medio de consejos adhoc, y proveer instrumentos para facilitar la comunicaciónentre todas las partes y fomentar su participación.

18. Crear la capacidad necesaria para hacer cumplir los reglamentosmunicipales y las normas legales.

19. Incluir condiciones adecuadas en los préstamos de origen multi-lateral a fin de fortalecer la capacidad municipal.

20. Crear en territorio de Estados Unidos distritos independientes demejoras a fin de:

• construir y operar instalaciones de infraestructura, y• colaborar con ciudades y municipalidades hermanas de

México para mejorar la prestación de servicios (asistencia téc-nica transfronteriza).

21. Redistribuir de manera equitativa los ingresos federales, a favorde entidades estatales y locales, a fin de ayudar a establecer lainfraestructura necesaria.

22. Ofrecer alternativas, incluidos programas de capacitación, paraayudar a las autoridades municipales y a los gerentes de com-pañías de servicios públicos a asegurar:

• la continuidad,• el profesionalismo,• la eficiencia, y• la obtención de resultados.


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23. En México, dar carácter de “carrera” a los servicios de adminis-tración pública a fin de garantizar la continuidad de la funciónpública profesional.


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Antecedentes

México y Estados Unidos han cooperado desde hace mucho tiempoen el tratamiento de problemas ambientales a lo largo de su frontera.Se presenta ahora la oportunidad de aprovechar esta experiencia yde usar la infraestructura institucional, en particular la que se creócomo consecuencia del Tratado de Libre Comercio de América delNorte (TLCAN), para ofrecer alternativas ambientales y económicasinnovadoras frente a los efectos negativos del crecimiento rápido dela actividad económica en la región de la frontera.

México y Estados Unidos firmaron en 1944 un Tratado sobre AguasInternacionales en virtud del cual se creó la Comisión Internacionalde Límites y Aguas, que en su forma actual tiene jurisdicción no sólosobre asuntos relacionados con el aprovechamiento de agua en lafrontera, sino también sobre su calidad, el tratamiento de aguasresiduales y el saneamiento.

Con posterioridad, en 1983, se firmó el Acuerdo de La Paz para pro-teger y mejorar el medio ambiente de la frontera. Le siguió el PlanIntegral Ambiental Fronterizo, Primera Etapa 1992/1994, publicadoen 1992.

El TLCAN y los acuerdos paralelos de 1993 ampliaron la estructurainstitucional para la cooperación en la administración del medioambiente a lo largo de los 3.200 kilómetros de frontera. La Comisiónde Cooperación Ecológica Fronteriza (COCEF) y el Banco de

Desarrollo de América del Norte (BDAN), creados por acuerdo ejec-utivo entre los presidentes de México y de Estados Unidos con elpropósito de obtener apoyo para el TLCAN, forman parte de losacuerdos paralelos para promover proyectos de infraestructuraambiental en la región de la frontera. El documento marco de 1996para el Programa Frontera XXI, que los complementa, parte de esabase y establece objetivos quinquenales para la protección de la saludhumana y el ambiente a lo largo de la frontera.

El medio ambiente y la economía de la frontera forman parte de uncontexto económico más amplio y una agenda política relacionadacon el comercio, la tecnología y el desarrollo sustentable. Lapoblación, principalmente la urbana, está creciendo rápidamentedebido a la industrialización acelerada y la consiguiente urban-ización de la frontera septentrional de México. Cabe insistir en lascifras para describir mejor la situación. En 1995 vivían casi 10,6 mil-lones de personas en la zona de la frontera, alrededor de 4,8 millonesdel lado mexicano y 5,8 millones del lado estadounidense. Lasproyecciones de la población futura en la región de la frontera varíansegún las hipótesis metodológicas, pero incluso según cálculos mod-erados que suponen que la migración de 1995 a la región de la fron-tera se reduzca a cero (situación sumamente improbable) se pro-duciría un aumento del 50% para el año 2020, lo cual significa quea la población de la frontera se sumarían casi 5 millones de personaspara 2020, alrededor de 3,1 millones del lado mexicano. Sin embar-go, si las modalidades actuales de la migración se mantienen otrocuarto de siglo (situación probable), la población de la fronteraaumentará el 120%, para llegar a un total de 24 millones el año 2020(incremento de casi 13 millones en 25 años). De esta forma habría13,5 millones de personas del lado mexicano.

Es evidente que la región de la frontera está evolucionando, y uno delos resultados es un deterioro constante del medio ambiente. Lasinversiones y la producción industriales, el consumo de energía, eltransporte y las presiones sobre los recursos, especialmente el agua,se están incrementando a un ritmo acelerado. Esta situación se exac-erbó con la ampliación rápida de la actividad maquiladora despuésde la devaluación del peso en 1994 y 1995, impulsada en parte por la


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gran caída del salario real en México. Además, mientras que enEstados Unidos escasea la mano de obra no calificada en el sector deservicios y en la agricultura, la fuerza laboral de México está cre-ciendo con mayor rapidez que las oportunidades de empleo en elpaís. El resultado que cabe prever es una continuación de la corri-ente migratoria de México a Estados Unidos y especialmente a laregión de la frontera.

Por lo tanto, es en la frontera donde estos factores convergen y semanifiestan con mayor intensidad. Aunque hablamos de la fronteracomo si fuese una zona precisa, en realidad no es una región autóno-ma ni fácil de delimitar. La frontera, de San Diego/Tijuana aBrownsville/Matamoros, tiene 3.200 kilómetros de extensión. Ladesignación más común de la frontera abarca una franja de 200kilómetros, 100 de cada lado. La región de la frontera comprendedesiertos y tierras áridas y contiene una gran superficie urbana,donde vive casi el 90% de la población. Existen 14 pares de ciudadeshermanas. Sin embargo, incluso esta designación es limitada. Hayciudades y zonas agropecuarias pertinentes e importantes fuera dellímite de los 100 kilómetros; por ejemplo, Corpus Christi en EstadosUnidos, Monterrey y Saltillo en México, las tierras de labranza deSan José/Sacramento (y la zona denominada Valle del Silíceo), yalgunos de los mejores distritos de riego de México. En el futuro semultiplicarán necesariamente los nexos entre las actividades de laregión de la frontera y las zonas contiguas.

Es necesario tener en cuenta también una asimetría fundamental. Elsector industrial de la maquila, que reviste gran importancia yemplea cerca de un millón de trabajadores, es en gran medidaextraterritorial, un enclave de empresas extranjeras en territoriomexicano que son administradas principalmente por matricesestablecidas en diversas partes de Estados Unidos y en otros países(de Europa y Asia). Las operaciones de ensamblaje en las maquilado-ras forman parte de la estrategia mundial de la mayoría de estasempresas, de modo que el volumen de la producción está bajo elcontrol de sus sedes. Lo mismo ocurre con el suministro de piezas yservicios, las mejoras tecnológicas e incluso las operaciones de man-tenimiento. Las adquisiciones de insumos mexicanos locales son


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limitadas, en tanto que las ventas de productos terminados (bienesintermedios o para el consumidor final) al resto de la economíamexicana son reducidas.

Las maquiladoras no son la única fuente de desechos y contami-nación en la frontera, pero son un factor importante. Otras com-pañías y plantas industriales, la producción agrícola y muchos servi-cios también producen contaminación, igual que los hogares comoconsecuencia del rápido aumento de la población urbana. Este crec-imiento ha rebasado la infraestructura urbana, que no ha crecidocon suficiente rapidez del lado mexicano (Tijuana y Ciudad Juárezson los ejemplos más obvios) como para resolver los problemas dedisposición de desechos sólidos, de vertido de productos químicosen los sistemas de alcantarillado y de contaminación del aire, el aguasuperficial y los acuíferos. Se ha documentado extensamente el dete-rioro ambiental de la región de la frontera.

La mayor parte del progreso ambiental en la frontera se ha concen-trado en la contaminación industrial y municipal a fin de proteger lasalud y la calidad de vida. Sin embargo, la protección y la adminis-tración de los recursos naturales, incluidas las redes de reservas nat-urales y la protección de cuencas hidrográficas, son tareas que no secomprenden bien y a las cuales no se asignan suficientes fondos niprioridad. Esta falta de atención y de inversiones en la conservaciónde ecosistemas y sus servicios a lo largo de la frontera constituye unaamenaza a mediano y a largo plazo para la viabilidad económica dela región, la salud y la calidad de vida de sus habitantes. Se necesitanmedidas normativas y administrativas para evitar tareas costosas demitigación y restauración.

A pesar de las soluciones y el progreso renovado que ofrecen los pro-gramas binacionales y locales, el origen fundamental del deterioroambiental se halla mucho más allá de la frontera tal como se ladefine actualmente y tiene nexos con la economía de Estados Unidosy la de México en general. La contaminación del aire no respetalímites territoriales. El agua, recurso escaso cuya calidad está decli-nando, es objeto también de preocupación más allá de los 200kilómetros que constituyen la región de la frontera. Los problemas y


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las tendencias en la frontera son suficientemente importantes comopara que las autoridades federales y locales, así como las institu-ciones bilaterales y de otros tipos, destinen recursos crecientes aresolverlos.

Por lo tanto, es con cierta urgencia que el Grupo del Instituto Aspensobre la Frontera lanza este llamamiento a la acción a fin de conver-tir la región de la frontera entre México y Estados Unidos en unmodelo de cooperación binacional para la sustentabilidad y de pre-sentar una visión para enmarcar sus recomendaciones.

Los nueve documentos siguientes fueron redactados y distribui-dos antes del diálogo con el propósito de dar una base común a losparticipantes y de poner de relieve los problemas principales. Seincluyen tal como fueron presentados, con su enfoque original: elmedio ambiente, la infraestructura institucional y la movilizacióndel sector privado. El llamamiento a la acción y las recomenda-ciones precedentes se basan en dichos documentos y en el diálogoque suscitaron.


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Grupo de trabajo sobre el medio ambiente de la frontera

1. “Panorama general de los desafíos ambientales en la frontera entre México y Estados

Unidos: los problemas de la calidad del aire en El Paso-Ciudad Juárez”

Octavio E. Chavez. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

2. “Unidos en la frontera”

Ernesto C. Enkerlin-Hoeflich. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

3. “¡Agua en la frontera! Situación y tendencias”

Felicia Marcus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Grupo de trabajo sobre la infraestructura institucional del medio ambiente de la frontera

1. “La región de la frontera entre Estados Unidos y México:

tendencias y proyecciones demográficas”

James Peach y James Williams . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

2. “Planificación del uso de la tierra”

Luis Felipe Siqueiros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

3. “Síntesis de actividades y prácticas institucionales”

Mark J. Spalding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Grupo de trabajo sobre el sector privado y la movilización de capital privado

1. “Cómo aprovechar el poder del sector privado para

mejorar la calidad del medio ambiente en la frontera

entre Estados Unidos y México”

Ramón Álvarez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

2. “Cómo atraer la participación del sector privado en

la región de la frontera entre México y Estados Unidos”

Amanda Martin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

3. “La conciencia de la responsabilidad social en el TLC”

Alberto Bustani. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

Documentos Que Sirvieron De BasePara El Diálogo


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“Panorama general de los desafíosambientales en la frontera entre Méxicoy Estados Unidos:los problemas de la calidad del aire en–El Paso-Cd. Juarez

Octavio E. Chávez1

Entre los ecosistemas naturales se mantiene un equilibrio bien

definido: nada se desperdicia, y normalmente los bordes de los eco-

sistemas se entrelazan de forma armónica. Sin embargo, nosotros

hemos impuesto límites políticos a esos ecosistemas. La frontera

actual entre Estados Unidos y México es simplemente un límite

político que tiene 150 años, modificado por última vez por el

Tratado de Chamizal de 1967.

La frontera entre México y Estados Unidos, además de constituir el

límite internacional entre ambos países, es una región que, desde el

punto de vista ambiental, ha sido definida como una faja de 100

kilómetros de ancho de cada lado del límite internacional. Tiene la

singularidad de ser un lugar donde numerosos organismos de

ambos países tienen mandatos. Sin embargo, la frontera también es

una tierra de nadie.

La intervención del gobierno de ambos países en la región, con dis-

tintos enfoques y recursos, crea una gran congestión y confusión que

muchas veces tiene resultados negativos. El síndrome del mapa en

blanco es un hecho de la vida en la zona fronteriza. Aunque ha cam-

biado en los últimos años, los funcionarios del gobierno de un lado

de la frontera no necesariamente saben con pormenores qué está

ocurriendo del otro lado. No obstante, se toman decisiones que

tienen un impacto ambiental del otro lado.

Generalmente se culpa al crecimiento demográfico como principal fac-tor del deterioro ambiental de la región. Es importante reconocer queeste crecimiento no ha sido uniforme en toda la región fronteriza. Elcrecimiento más marcado fuera de la zona de San Diego/Tijuana seha producido del lado mexicano. De hecho, las localidades mexi-canas tienen por lo menos el doble de la población de las localidadeshermanas del otro lado de la frontera. Del lado mexicano, solamente13 de los 39 municipios fronterizos han tenido una tasa de crec-imiento superior al promedio nacional. Los municipios que ya sonlos más poblados integran el grupo selecto que tiene una tasa decrecimiento elevada: Tijuana, Nogales, Acuña, Juárez, Agua Prieta,Tecate, Reynosa y Matamoros. No obstante, en algunas localidadesfronterizas la población ha disminuido, como en el caso de Ojinagay Díaz Ordaz. El resto ha tenido un crecimiento positivo situado pordebajo del promedio nacional.

La población urbana tiene un impacto ambiental importante. Parahacer frente a este efecto generalmente se trata de reducir al mínimolos contaminantes en la fuente o se construye infraestructura para eltratamiento de contaminantes. Estas medidas requieren recursosque, en zonas pobres de gran crecimiento demográfico, como lamayoría de las localidades fronterizas, son muy escasos.

En la frontera entre México y Estados Unidos—la frontera entre elmundo desarrollado y el mundo en desarrollo—las diferenciaseconómicas son obvias y notorias. Estas diferencias se reflejan en lainfraestructura ambiental, lo cual, de por sí, crea un sesgo que llevaa mirar al lado mexicano al abordar los problemas ambientales de lazona fronteriza. Aunque Estados Unidos también tiene su cuota deproblemas ambientales, la mayoría de los problemas están clara-mente presentes en el lado mexicano.

En la “agenda ambiental binacional” de la zona fronteriza pareceinfluir la percepción del impacto ambiental en Estados Unidos. Porejemplo, el abastecimiento de agua es un problema en la región deSonoita/Lukeville debido a la sobreexplotación del acuífero de lazona, que se usa para la agricultura y para abastecer de agua a PuertoPeñasco, que queda a unos 100 kilómetros. Sin embargo, el Bolsón


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del Hueco que abastece de agua a El Paso y Ciudad Juárez, parecerecibir menos atención de la que debiera en vista de su importancia.El Paso ya ha recurrido a otras fuentes de agua. Entretanto, CiudadJuárez depende por completo del Bolsón del Hueco como fuente deagua.

En cuanto a las aguas residuales, parece haber más preocupación porla situación de Tijuana, Mexicali y Nogales que por la de CiudadJuárez. En los tres primeros casos, las aguas residuales fluyen deMéxico a Estados Unidos, mientras que en el caso de Ciudad Juárez,los agricultores mexicanos usan la mayor parte de las aguas resid-uales, y sólo una parte muy pequeña llega al Río Bravo. De estas cua-tro ciudades, solamente Ciudad Juárez no trata sus aguas residuales,y se prevé que comenzará a hacerlo para fines del año 2000.

Otro caso en el cual parece haber claras diferencias en la forma enque los problemas ambientales se incluyen en la “agenda ambientalbinacional” es la calidad del aire. Juárez y El Paso acaparan la mayorparte de la atención binacional, mientras que Tijuana y otras locali-dades no reciben la atención que deberían. Durante muchos años, lacalidad del aire de Ciudad Juárez ha estado ligada estrechamente a lacalidad del aire de El Paso. En el caso de Tijuana, se calcula que loscontaminantes del aire que recibe del sur de California son más quelos que contribuye al sur de California.

Lo que se incluye en la “agenda ambiental binacional” abarca uncomplejo proceso de negociación. Ciertamente, no se limita alimpacto en Estados Unidos. Sin embargo, la percepción de los prob-lemas podría llevar a esa conclusión. El hecho de que el gobiernomexicano no haya tenido una actitud más firme y no se haya antic-ipado a los problemas fronterizos, no sólo los ambientales, nofavorece su imagen.

Fue hace poco, con el Acuerdo de La Paz de 1983, que ambos gob-iernos federales comenzaron a examinar los problemas ambientalesde la zona fronteriza. Sin embargo, recién en los últimos años, con lacreación del programa Frontera XXI y las “instituciones de la fron-tera” (la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza y el Banco


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de Desarrollo de América del Norte, surgidos de los acuerdos para-lelos del Tratado de Libre Comercio de América del Norte), comen-zaron a tomarse medidas concretas a largo plazo. Los programasambientales de la zona fronteriza están tratando de ponerse a la parde las necesidades de la región.

La infraestructura existente no es suficiente para la mayoría de laslocalidades, especialmente las de zonas rurales de Estados Unidos ylas del lado mexicano. El crecimiento en la mayoría de las ciudadesmexicanas se ha dado con muy poca planificación urbana y unainfraestructura inadecuada. Por ejemplo, la región fronteriza seenfrenta con varios problemas relacionados con el abastecimiento deagua y la calidad del agua. Aunque más de la mitad de la región fron-teriza está comprendida en la cuenca del Río Bravo, el agua es escasay de mala calidad. Ambos países han celebrado tratados en los cualesse define el uso compartido del agua superficial y el manejo de lascuencas hidrográficas compartidas. Sin embargo, no tienen unacuerdo oficial sobre la forma de manejar los acuíferos compartidos,aunque la mayor parte del agua para las localidades fronterizasproviene de acuíferos.

En Estados Unidos hay localidades que no tienen agua potable corri-ente: son las “colonias”. En el lado mexicano, la situación no es mejor.Hasta la infraestructura urbana de distribución de agua es insuficiente,de modo que muchos de los habitantes de localidades urbanas fronter-izas no tienen agua corriente y alcantarillado. Alrededor de 88% de lasviviendas están conectadas a la red de distribución de agua y 69% estánconectadas al sistema de alcantarillado. Aunque en los últimos años seha observado una clara tendencia a promover la conservación y reuti-lización del agua, la infraestructura necesaria para estos programas estáa la zaga de las necesidades actuales. El abastecimiento de agua y la cal-idad del agua también constituyen un problema, ya que no todos loshabitantes conectados a la red de distribución pueden recibir agua las24 horas todos los días. La escasez y las pérdidas considerables de aguase deben al mal estado de la red de distribución.

Las aguas residuales también constituyen un problema importanteen toda la región fronteriza, principalmente debido a que la


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infraestructura de tratamiento está muy a la zaga de la demanda. Elproblema es crítico para las zonas que se abastecen de agua superfi-cial utilizada por localidades corriente arriba. Eso ocurre en la may-oría de las ciudades de la región fronteriza oriental. El procedimien-to más común para el tratamiento de aguas residuales es las lagunasde oxidación, pero la mayoría son viejas y están funcionando porencima de su capacidad nominal, lo cual reduce su eficiencia.

La escasez de agua es común en muchas localidades fronterizas mex-icanas y en las “colonias” estadounidenses. Los métodos de manejodeficientes empleados por muchas entidades de abastecimiento deagua favorecen las ventajas políticas o intereses comerciales, en vezdel bienestar a largo plazo de la población. En el lado mexicano, escomún encontrar entidades de abastecimiento de agua con unagran cantidad de clientes que están atrasados varios años en lospagos. Además, hay muy pocas entidades que pueden decir quepor lo menos 80% de sus clientes tienen servicio medido y quefacturan sobre la base del consumo real. Estos hechos ciertamentemenoscaban la capacidad de cualquier compañía de serviciospúblicos para proporcionar un servicio adecuado a largo plazo.Las redes básicas de distribución de agua reflejan los malos méto-dos de mantenimiento y planificación del pasado. Es justo señalarque se están realizando grandes esfuerzos para revertir esta ten-dencia, pero se necesitan enormes recursos financieros parasuperar las deficiencias. Las fuentes de estos recursos financierosson pocas, considerando que, en México, casi 99% de los ingresostributarios son recaudados por el sistema federal2. Asimismo, ladistribución fiscal de esos ingresos no devuelve necesariamenteuna parte justa para satisfacer la gran demanda generada por elcrecimiento económico y demográfico.

Además de los problemas del agua, está el problema de la elimi-nación de desechos peligrosos y lo que ocurrirá dentro de unos añoscuando se puedan llevar a México los desechos industriales deoperaciones en otros países. En 1996, alrededor de 86% de lasmaquiladoras situadas a lo largo de la frontera cumplían las disposi-ciones relativas al manejo y la eliminación de desechos peligrosos. Lapreocupación principal es que, en México, básicamente hay un solo


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vertedero oficial de desechos peligrosos. ¿Continuará en la fron-tera el problema del vertido ilegal de desechos peligrosos? Laregión fronteriza debe mantenerse alerta y trabajar con todas laspartes para cerciorarse de que los desechos peligrosos reciban untratamiento apropiado. También en este caso, los recursosfinancieros son parte del problema. El mecanismo y la infraestruc-tura actuales no son adecuados. En lo que atañe a los desechossólidos municipales, la situación no es necesariamente mejor. Elsector está a la zaga en cuanto a su infraestructura y métodos.Prácticamente en todas las localidades mexicanas se vierte basuraen vertederos clandestinos. La costumbre y la infraestructurainadecuada son parte del problema.

Muchos de los problemas ambientales podrían ser confinados, o almenos contenidos, en la frontera con cierto grado de éxito. Sinembargo, los problemas del aire no respetan límites políticos. Loscontaminantes del aire cruzan las fronteras libremente. En la fron-tera entre México y Estados Unidos, la contaminación del aire esun grave problema. En dos de los cinco anexos del Acuerdo de LaPaz se aborda la contaminación del aire en la frontera. Estos anex-os reflejan más de diez años de negociaciones entre ambos países.La agenda binacional sobre los problemas de la calidad del aireabarca desde la visibilidad en un parque nacional hasta la calidaddel aire urbano.

Uno de los casos que figuran en la agenda binacional es el del ParqueNacional Big Bend, donde la visibilidad ha disminuido. La primerareacción consistió en culpar a dos centrales eléctricas de carbón situ-adas a pocas millas de la frontera, en Piedras Negras. Sin embargo,en estudios posteriores se comprobó que los contaminantes podríanprovenir de lugares muy distantes de México y Estados Unidos. Porlo tanto, se están realizando más estudios. Este caso muestra clara-mente que la contaminación del aire no para en la frontera y que losefectos de fuentes urbanas e industriales pueden sentirse a cientos ytal vez miles de kilómetros de distancia.

Uno de los anexos del Acuerdo de La Paz, el anexo 5, aunque estáescrito en un lenguaje que se aplica a toda la región fronteriza, fue


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motivado por la calidad del aire en la región fronteriza de El Paso,

Sunland Park y Ciudad Juárez, conocida comúnmente como Paso

del Norte, antiguo nombre español que se aplicaba a la región en la

época de la colonia.

En el Paso del Norte existe una situación especial. Los habitantes de

la zona están tratando de hacer frente a los problemas de la calidad

del aire con una multitud de normas gubernamentales, a veces con-

tradictorias, que llegan hasta la frontera pero no pueden dejar de

tener una influencia recíproca.

La población del Paso del Norte se ha multiplicado varias veces en

las últimas décadas. El crecimiento es más rápido en el lado mexi-

cano, en Ciudad Juárez. Cabe señalar que la proporción de habi-

tantes en ambos lados de la frontera se ha invertido respecto de lo

que era hace un siglo. En 1900, El Paso tenía 15.906 habitantes, y

Ciudad Juárez, 8.212. Ahora ocurre lo opuesto.

El crecimiento demográfico urbano en el Paso del Norte

A medida que la población va creciendo, lo mismo ocurre con

los problemas ambientales. En esta región, la calidad del aire ha

constituido un problema durante muchos años. El clima, las

emisiones de los vehículos y las actividades industriales son los

principales factores determinantes del problema del aire en la

región. El Paso ha sido declarado por el Organismo de

Protección del Medio Ambiente de Estados Unidos (EPA) como

ciudad que dista mucho de cumplir los límites para el ozono y

como caso moderado de incumplimiento de los límites de

monóxido de carbono y partículas. En el lado mexicano no exis-

ten categorías de incumplimiento de las normas, pero las lec-

turas de las estaciones de monitoreo de la calidad del aire en

Ciudad Juárez indican que los contaminantes están por encima

de los límites establecidos en México para el monóxido de car-

bono, las partículas y el ozono que no son perjudiciales para la

salud.


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Fuente: Datos de El Paso: Distrito de Salud y Medio Ambiente de la

Ciudad y el Condado de El Paso; datos de Ciudad Juárez: Municipal

de Ecología Ciudad Juárez.

Las enormes diferencias entre los dos centros urbanos contiguos

podrían deberse a varios factores, que van desde el tipo y la cantidad

de fuentes y la ubicación de las estaciones de monitoreo hasta difer-

encias en las normas numéricas. Con respecto a las normas, México

tiene una norma más estricta que Estados Unidos para el ozono (110

partes por mil millones en comparación con 120 ppmm). Por lo

tanto, una lectura de 115 ppmm excedería la norma en México pero

no en Estados Unidos. Además, en Estados Unidos hay un margen de

tolerancia del 10% para el registro de infracciones de la norma. Por

lo tanto, una lectura debe exceder de 132 ppmm (es decir, debe estar

un 10% por encima de la norma de 120 ppmm) para que se registre

como infracción. A pesar de estas diferencias, en los estudios de las

lecturas de la calidad del aire se ha llegado a la conclusión de que

parece haber una concentración mayor de contaminantes ambien-

tales en Ciudad Juárez.

Los contaminantes del aire en el Paso del Norte provienen de fuentes

tanto humanas como naturales. Las emisiones de vehículos y las

fuentes difusas, como los caminos sin pavimentar, la incineración al

aire libre, las chimeneas y las estufas de leña, encabezan la lista de


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1,000,000

19001920

19401960

19801995

800,000

600,000

400,000

0

200,000

El Paso

Juárez

fuentes de contaminación, mientras que las actividades industrialesahora están más abajo en la lista. Ciertos factores naturales, como elclima árido de la región y la altitud, contribuyen al problema de lacontaminación. Las montañas que flanquean el Paso del Norte entres lados forman un anfiteatro natural que atrapa la contaminación.

Las fuentes humanas de contaminantes del aire pueden estar asoci-adas a cualquiera de los dos lados, y hay indicaciones de que amboscontribuyen al problema. Por ejemplo, en cuanto a las emisiones devehículos, los vehículos de Ciudad Juárez, que son bastante viejos(más de 60% tienen por lo menos diez años), contribuyen más del87% de los contaminantes liberados en la atmósfera en la ciudad,pero los vehículos de El Paso recorren trechos más largos diaria-mente. En Ciudad Juárez prácticamente no hay operaciones indus-triales con grandes emisiones en la atmósfera, mientras que en ElPaso hay refinerías de petróleo y minerales. Por otra parte, enCiudad Juárez hay varias fábricas de ladrillos donde se queman alaire libre varios tipos de combustibles, entre ellos combustibles sóli-dos, como madera y plástico. Los vehículos que viajan hacia el norteforman largas colas en el cruce para pasar por los puestos de controlde inmigraciones y aduanas. Durante el invierno, los habitantes de


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201816141210

86420

91 92 93 94 95 96 97Ozono

El PasoCd. Juárez

Monóxi de carbono PM-1091 92 93 94 95 96 97 91 92 93 94 95 96 97

Cantidad de días en que los contaminates del aire excedieronlas normas en El Paso y Ciudad Juárez, 1991–1997

los barrios pobres de Ciudad Juárez queman madera para calentarlas viviendas, mientras que muchos habitantes de El Paso bajan eltermostato de la calefacción de gas natural para encender la chime-nea. Solamente unas 65.000 viviendas de 250.000 de Ciudad Juáreztienen gas natural.

Con el gran crecimiento demográfico y la planificación urbana defi-ciente, el problema continúa agravándose, y los habitantes de la regiónestán buscando enfoques nuevos y diferentes. El Grupo de Trabajo delPaso del Norte sobre la Calidad del Aire es un ejemplo innovador decooperación transfronteriza en materia ambiental. Es un grupo debase binacional formado en 1993 por representantes de organiza-ciones no gubernamentales, la industria, el gobierno e institucionesacadémicas, además de ciudadanos preocupados por la situación. ElGrupo de Trabajo se concentra en la búsqueda de formas en que insti-tuciones y particulares de ambos lados de la frontera pueden cooper-ar y trabajar mancomunadamente para mejorar la calidad del aire dela región. Desde el comienzo, los integrantes definieron la contami-nación del aire como problema regional que requiere soluciones bina-cionales. En 1993, el Grupo de Trabajo propuso la creación de un dis-trito internacional para el manejo de la calidad del aire que com-prende la totalidad de la cuenca atmosférica. El distrito fomentaría lacooperación y la adopción de normas más eficaces sobre contami-nación del aire sin reemplazar las normas gubernamentales vigentes.Aunque todavía no se ha cumplido este propósito, se ha progresadomucho en lo que atañe a los aportes locales al proceso de formulaciónde las normas aplicables a la región.

Hace mucho tiempo que los habitantes de la zona fronterizaaprendieron a lidiar con un entorno regulatorio congestionado y aveces contradictorio. Sin embargo, reconocen que deben trabajarmancomunadamente para resolver el problema común de contami-nación del aire en la región. El Grupo de Trabajo opera en el marcojurídico de cada país, pero procura depender menos de las deci-siones que se toman en oficinas situadas a cientos de kilómetros dedistancia. Ha logrado que ambos gobiernos reconozcan la existenciade una cuenca atmosférica común que abarca Ciudad Juárez, El Pasoy el condado de Doña Ana, en el sur de Nuevo México. Con el


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reconocimiento oficial de la Cuenca Atmosférica del Paso del Norte,el 7 de mayo de 1996, se creó un comité asesor binacional. El ComitéConsultivo Conjunto del Paso del Norte (CCC) se creó principal-mente para formular recomendaciones al Grupo de Trabajo sobre elAire del programa Frontera XXI (también surgido del Acuerdo de LaPaz). El CCC tiene 20 integrantes, con igual número de represen-tantes de cada país y de entidades gubernamentales y no guberna-mentales. Los representantes de los gobiernos federales son uno deEstados Unidos y tres de México (lo cual muestra que el gobiernofederal mexicano todavía tiene mucha influencia en los asuntoslocales de la frontera). El Grupo de Trabajo está tratando de usar elCCC como mecanismo para influir en las normas que se aplicaránen la región. El CCC es lo más cerca que el Grupo de Trabajo ha esta-do de su meta de crear un distrito internacional de manejo de la cal-idad del aire.

Además de trabajar con organismos gubernamentales, el Grupo deTrabajo trata de concentrar los esfuerzos para reducir la contami-nación donde pueden resultar más beneficiosos. Los integrantes delGrupo de Trabajo han participado en actividades tales como lassiguientes:

• Capacitación de mecánicos de Ciudad Juárez para la inspec-ción y el mantenimiento de automóviles con miras a reducir almínimo la contaminación

• Eventos especiales en las maquiladoras durante los cuales lagente puede llevar su vehículo para que lo inspeccionen, enmuchos casos con el costo de la inspección pagado o subsidia-do por la compañía

• Asistencia a los dueños de talleres de pintura de ambos ladosde la frontera con métodos nuevos para reducir los com-puestos orgánicos volátiles con el uso de las nuevas pistolaspulverizadoras de pintura y cambios en las casetas donde serealizan los trabajos de pintura

• Reducción de las emisiones de hornos de ladrillos, impulsandoa los fabricantes a que adopten tecnologías nuevas y com-bustibles que causen menos contaminación


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• Reducción de las emisiones de monóxido de carbono, exigien-do que las gasolineras de la región vendan gasolina oxigenadadurante los meses de invierno y gasolina con baja presión devapor durante los meses de verano para reducir los com-puestos orgánicos volátiles

• Preparación de un mapa regional computarizado utilizandotecnologías de sistemas de información geográfica (GIS) paraelaborar modelos, planificar y evaluar estrategias y alternativaspara reducir la contaminación

• Establecer un programa de canje transfronterizo de emisiones.Con este programa, una compañía que necesite reducir lasemisiones podría invertir en un proyecto en cualquier lado dela frontera que lleve a la máxima reducción posible de la cont-aminación al costo más bajo

Además de las medidas concretas antedichas, el Grupo de Trabajoestá colaborando estrechamente con el CCC en la creación de sis-temas innovadores que ayuden a mejorar la calidad del aire. Unaposibilidad es los proyectos ambientales suplementarios (PAS), quese realizarían en caso de que una compañía fuese multada porinfringir una norma ambiental. Si el infractor invierte en un proyec-to aprobado que conduzca a la disminución de la contaminación, sele reduciría la multa. En abril de 1997 se realizó un PAS piloto bina-cional cuando una compañía de El Paso se comprometió a invertiren un proyecto en Ciudad Juárez. Este proyecto de modernizaciónde un taller de soldadura reducirá la contaminación del aire y el aguay la generación de desechos peligrosos.

Otro ejemplo de las ventajas de la cooperación es la labor de los inte-grantes del Grupo de Trabajo para reducir la congestión del tráfico yla espera en puentes internacionales. Han obtenido el compromisode varios organismos públicos de asignar un carril al tráfico interur-bano cotidiano en el puente Stanton (inaugurado a fines del tercertrimestre de 1999), asignar carriles a vehículos con varios ocupantesy mantener todos los puestos de control abiertos durante las horasde mayor tráfico.


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El progreso realizado por el Grupo de Trabajo no habría sido posiblesin la buena voluntad de varios funcionarios de organismos federalespara probar métodos nuevos. La sombra de la soberanía todavía paral-iza a muchos funcionarios que trabajan en asuntos fronterizos. El lla-mamiento institucional a preservar su mandato frente a las formasnuevas de resolver problemas parece ser el mayor obstáculo.

Entretanto, los funcionarios estatales y locales ciertamente handesempeñado un papel decisivo con su apoyo a numerosas propues-tas. Sin embargo, todavía no cuentan con suficiente capacidad técni-ca. Estas deficiencias se deben en su mayor parte a los pocos recur-sos asignados por funcionarios que ocupan cargos electivos pararesolver problemas ambientales. Se asignan recursos recién cuandola situación se vuelve crítica, y a menudo esos recursos no son sufi-cientes y llegan demasiado tarde.

En un estudio reciente del Grupo de Trabajo se señalan los siguientesfactores decisivos de su éxito:

1. Hay varios factores importantes del éxito del Grupo de Trabajo delPaso del Norte. En su mayoría, no se pueden reducir a una fórmu-la única. Sin embargo, los integrantes del Grupo de Trabajo hanseñalado algunos factores decisivos que podrían ser útiles paraotros interesados en crear una organización comunitaria similar.

2. Los integrantes tienen una idea compartida del problema y desdeel comienzo han tenido un objetivo en común: purificar el aire.

3. Participan las personas acertadas. Desde el comienzo se selec-cionó a líderes gubernamentales, empresariales y cívicos quepodían lograr que se hicieran las cosas.

4. Se concentran en la búsqueda de soluciones, en vez de echar cul-pas. Los integrantes del Grupo de Trabajo adoptaron el principiorector de que la contaminación del aire es un problema comúnque requiere soluciones.

5. Establecieron metas y objetivos desde el comienzo, y tienen obje-tivos a corto y a largo plazo. Los objetivos a corto plazo son


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importantes para que el grupo sienta que está logrando algo. Lasmetas y los objetivos a largo plazo mantiene al grupo concentra-do en su labor porque algunos problemas no se pueden resolverrápidamente.

6. Los integrantes tienen incentivos para proseguir su labor. ElGrupo de Trabajo es una organización incluyente, que permite laparticipación de cualquiera que esté interesado en buscar solu-ciones para la contaminación del aire. Durante las reuniones ini-ciales se recurrió a la prospección de ideas para obtener aportesde los integrantes. En consecuencia, los integrantes se conviertenen partes interesadas en el éxito de los proyectos del Grupo deTrabajo.

7. El Grupo de Trabajo presta más atención a las cuestiones defondo que a las cuestiones de procedimiento. Ha mantenido unclima informal. Puede participar cualquiera, no se cobra cuota deingreso y cualquiera que esté interesado puede asistir a lasreuniones.

8. Se formó en un momento oportuno. Como consecuencia delTLC, la frontera comenzó a recibir más atención del gobierno deEstados Unidos y del gobierno de México. Los problemas ambi-entales llevaron al compromiso de reducir la contaminación enla región fronteriza.

9. La paciencia y el sentido del humor son indispensables para crearuna organización.

En la tarea de abordar los problemas de la calidad del aire del Pasodel Norte se han ido perfilando diversos intereses. Dos propuestaspresentadas al CCC son un ejemplo. La idea básica de las propuestases que se apliquen las mismas condiciones a todos los habitantes oque se les pida que hagan los mismos “sacrificios”, reconociendo enla medida de lo posible las diferencias socioeconómicas. Una prop-uesta consiste en que toda la gasolina que se distribuye en la regiónse ciña a normas idénticas o similares. Estas normas consisten enque, durante el verano, el vapor de la gasolina debería tener baja pre-


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sión, y durante el invierno, la gasolina debería estar oxigenada. ElPaso ya cumple estas normas que reducen la presencia de com-puestos orgánicos volátiles en el aire, con lo cual se reduce la forma-ción de ozono durante el verano. Esta medida también ayudará areducir la formación de monóxido de carbono durante el inviernoya que la gasolina oxigenada aumenta la eficiencia de la combustión.En el caso de Ciudad Juárez, con considerable asistencia de lasautoridades ambientales federales en las presiones sobre PEMEX selogró que la compañía se comprometa a distribuir gasolina en lascondiciones antedichas. Sin embargo, las autoridades ambientales deNuevo México no pueden implementar un programa similar porqueno tiene una base jurídica, o por lo menos eso es lo que dicen. Esosignifica que cualquiera podrá viajar algunos kilómetros al oeste delEl Paso para comprar gasolina más barata que no se ciñe a los pro-gramas de calidad del aire.

Uno de los principales obstáculos en el caso de la distribución degasolina oxigenada por PEMEX en Ciudad Juárez es el aditivo paraoxigenar la gasolina. En El Paso se usa etanol subsidiado. El princi-pal proveedor de gasolina de Ciudad Juárez es la refinería de El Paso.Sin embargo, PEMEX decidió usar MTBE porque esa es su política“nacional”. Una vez más, todos tienen que cumplir la misma direc-triz central en una situación regional particular. Además, los fabri-cantes mexicanos de automóviles presionaron para que no se useetanol en la gasolina. El problema para ellos tal vez sea que el etanolparece afectar a algunos de los materiales que usan en los vehículosque se venden en México. A pesar de que los vehículos salen de lasmismas cadenas de montaje, para el mercado mexicano se usanmateriales baratos, y para el mercado estadounidense se usan pro-ductos de mejor calidad.

La otra propuesta está relacionada también con las emisiones de losvehículos, que son claramente el principal factor que contribuye a lacontaminación del aire en la región. Hasta hace poco, las dos zonascon el parque automotor más antiguo (el sur de Nuevo México yCiudad Juárez) no tenían un programa de inspección y manten-imiento de vehículos. Recién hace unos años se inició un programade ese tipo en Juárez, que al principio era voluntario y en 1998 se


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convirtió en ley estatal. Por otra parte, en Nuevo México todavía nohay un programa de inspección y mantenimiento de vehículos, ydicen que el gobierno estatal tampoco tiene una base jurídica paraexigir su cumplimiento.

Además de la base jurídica y de la buena voluntad de los gobiernospara promover normas adecuadas a fin de reducir la contaminacióndel aire, hay problemas reales con respecto al resto de la infraestruc-tura necesaria para aplicar normas de ese tipo. Junto con losmandatos jurídicos contradictorios, a menudo se cita la situaciónsocioeconómica como motivo de la falta de viabilidad de una normadeterminada. La falta de una infraestructura apropiada para ofreceralternativas frente al uso de vehículos particulares y otros métodosde producción presenta un verdadero desafío.

Las soluciones, como ha reconocido desde el comienzo el Grupo deTrabajo sobre la Calidad del Aire del Paso del Norte, requieren lacolaboración de todos. El problema afecta a todos, de modo que ensu solución deberían participar todos los integrantes de la sociedad:el gobierno, el sector privado, las instituciones académicas, los gru-pos sociales y la población en general. Es un problema cuya soluciónimplicará un costo. Actualmente, ningún sector dispone de sufi-cientes recursos para resolver los problemas por sí solo. Por con-siguiente, aunando fuerzas es más probable que se encuentren alter-nativas viables.

Notas Finales

1. También codirector del Instituto de Información Fronteriza(INFOMEXUS) en Ciudad Juárez. Los conceptos expresadosen esta monografía son únicamente del autor.

2. Environmental Performance Analysis, Mexico. Organization forEconomic Cooperation and Development (OECD), 1998.


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“Unidos en la frontera”

Ernesto C. Enkerlin-Hoeflich

Resumen

La zona de la frontera debería ser, en nuestras reflexiones y en nue-stro trabajo, algo que verdaderamente nos una, en vez de una líneaimaginaria, y a veces muy real, que nos separa. ¿Cómo podemosestrechar y mejorar nuestra cooperación? El componente ecológicode los asuntos ambientales, los recursos naturales y la biodiversidadde los ecosistemas hasta ahora han recibido muy poca atención encomparación con otros problemas ambientales que, a su vez, todavíano han recibido suficiente atención en la zona fronteriza y especial-mente en la zona del límite nordeste con Tejas. Actualmente se pres-ta más atención al desarrollo social, el alivio de la pobreza, la com-pensación de déficit fiscales en las municipalidades dedicando fon-dos “ambientales” a infraestructura básica y obras públicas, y elmanejo de crisis ambientales y políticas. La participación popularestá aumentando, pero todavía es débil, especialmente en el ladomexicano. Se necesitan con urgencia campañas para concientizar ydar poder de decisión a la ciudadanía a fin de crear una relaciónsinérgica entre los ciudadanos y el gobierno que resulte positiva, conuna labor de amplia divulgación y el “derecho a la información”. Envista de que el establecimiento de instalaciones para desechos tóxi-cos o nucleares en un “entorno sin riesgos” es un tema conflictivopara la mayor parte del público de ambos lados, sería prudentedeclarar la zona libre de todo plan de ese tipo, lo cual sería una

buena decisión también desde el punto de vista político. Es indis-pensable vincular el desarrollo de infraestructura a una planifi-cación ecológica regional que abarque la creación o el fortalec-imiento de zonas naturales protegidas a fin de asegurar la viabilidadde especies en peligro de extinción y mantener los servicios queprestan los ecosistemas. Es necesario establecer un tope para eldesarrollo a fin de que las municipalidades compitan por las mejorescompañías, y no sólo por cualquier compañía o proyecto de desar-rollo. Se ha comprobado la importancia de la cooperación bina-cional a nivel gubernamental y civil en proyectos tales como “LagunaMadre: iniciativa binacional”. Este proyecto, que ayudará a crear unavisión de futuro para la región por medio de procesos participativos,servirá de ejemplo de concientización y planificación a largo plazo paraesta región, y será necesario darle seguimiento con actividades concre-tas de desarrollo. Se presentan nueve recomendaciones concretas.

Solemos creer que las fronteras deben separarnos. Eso es lo que nosenseñan, y nuestra cultura lo refuerza. Hasta construimos muros ycercas en las fronteras para demostrar que se supone que nos sepa-ren, pero al fin y al cabo siempre estamos unidos en la frontera.

Tal vez deberíamos considerar la frontera más bien como la línea quemarca el punto de convergencia de los hemisferios de un cuerpoasimétrico o como la cremallera que mantiene dos piezas de tela jun-tas en vez de dejarnos ridículamente al desnudo. Estamos tanestrechamente unidos que, para saber de qué lado estamos, recurri-mos al sol y las estrellas. La frontera también nos une de muchas for-mas triviales, pero, en un plano de suma importancia, nos une endesafíos compartidos tales como la pobreza, los malentendidos, lasasimetrías y el medio ambiente. En lo que se refiere al medio ambi-ente, el mayor desafío tal vez consista en los recursos naturales,puesto que, incluso cuando finalmente prestamos atención al medioambiente, lo hacemos con un enfoque terminal y una vez mástrazamos límites imaginarios entre las necesidades ambientaleshumanas y las ecológicas. Desde el punto de vista del medio ambi-ente, la zona fronteriza definitivamente tiene un sesgo, y no es verde,sino marrón (gris).


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Esta monografía tal vez sea crítica, o incluso cínica a veces, peroreconozco los importantes adelantos resultantes del TLC y otras ini-ciativas en la solución de los problemas fronterizos. Me mantendréalejado de las cifras y estadísticas porque las cifras reales están en latierra y en la gente de la zona fronteriza, que a veces ni siquiera sabelo que es bueno para ellos y para su futuro. Tenemos la responsabil-idad de concientizarlos y de darles los instrumentos y las posibili-dades de elegir lo que más les conviene. Digo esto con espíritu deoptimismo crítico; si no fuese así, ¿quién querría hacer algo?

Finalmente estamos tomando conciencia de la frontera que nos une.Ahora, cuando pensamos en la frontera, ya no es una línea, sino unafranja de doscientas millas de ancho de cada lado de la línea imagi-naria. Esto todavía es una imagen parcial y una negación de loslímites naturales, pero también implica el reconocimiento de quenecesitamos trabajar mancomunadamente y de que eso tiene quecomenzar con un diálogo permanente y continuar por ese rumbo.

Los recursos naturales, agenda olvidadaEl medio ambiente y el concepto de desarrollo sostenible tal vez ten-gan para muchos un estigma ecológico, pero hasta ahora, en la prác-tica, eso ha sido solamente una forma de camuflar el desarrollo a laantigua. Las verdaderas preocupaciones ambientales, como la pro-tección y restauración de cuencas hidrográficas, la conservación dela biodiversidad y el reconocimiento económico de los serviciosecológicos, han sido excluidas del debate. El medio ambiente ha con-sistido apenas en encarar—y a veces resolver—los problemas másapremiantes del momento que influyen en las comunidadeshumanas y pueden arreglarse con “infraestructura”. Existe una ten-dencia a lidiar con el crecimiento, en vez de administrarlo, reorien-tarlo o incluso frenarlo teniendo en cuenta la disponibilidad limita-da de recursos naturales y la posibilidad de menoscabar permanen-temente la calidad de vida en la región.

La zona de influencia de nuestra frontera, que abarca desde Big Bendhasta el golfo, incluye una parte del estado mexicano de Chihuahuay toda la frontera de Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas. EnEstados Unidos, todo este trecho está en el estado de Tejas. Estos


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cinco estados de ambos lados de la frontera tienen algo en común: sehan beneficiado enormemente del TLC y continuarán haciéndolopor razones históricas, económicas y geográficas.

Los beneficios del crecimiento económico han permitido mantenery, en algunos casos, aumentar la asignación de recursos al “medioambiente”. Sin embargo, la mayoría abrumadora de estos recursoshan sido desviados a rubros de servicios públicos básicos y justiciasocial tales como agua limpia, alcantarillado y eliminación apropia-da de desechos, mientras que las inversiones verdaderamente ambi-entales y los mecanismos orientados hacia el futuro no han recibidosuficientes fondos o simplemente han caído en el olvido, porque lasautoridades municipales y estatales encuentran en los mecanismosde financiamiento relacionados con el medio ambiente (como elBanco de Desarrollo de América del Norte y el Banco Mundial) unavía de escape fácil para muchas de sus propias restricciones fiscales alas obras públicas. Aunque la mayoría de estas inversiones evidente-mente son necesarias, y cabe esperar que se les haya dado la priori-dad que les corresponde, lo cierto es que todas son a corto plazo yresponden a situaciones de emergencia. Hasta que se establezca unmecanismo obligatorio para asignar una parte de los recursos arubros verdaderamente ecológicos (basados en ecosistemas y a largoplazo), veremos un deterioro constante de la calidad de vida y ladisponibilidad de recursos naturales y un aumento constante delcosto y la dificultad de mitigar los impactos, en un juego de sumacero o de suma negativa que no beneficiará a nadie.

La participación popular

La participación popular ha venido aumentando en la zona fron-teriza, pero de una forma demasiado lenta como para hacerfrente a las presiones y decisiones que se producen casi a diario.Las organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civilque abordan asuntos ecológicos, incluidos los grupos de base,son muy pocas y no disponen de suficientes fondos en el ladomexicano. En Tejas están mejor organizadas, cuentan con másapoyo y son más respetadas. A pesar de las diferencias entre


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ambos países, la mayoría de estas organizaciones son vistas con

apatía por buena parte de la gente, que considera que están

interesadas en la naturaleza y no en el bienestar humano.

Algunas son vistas como fundamentalistas o como organiza-

ciones con motivos políticos. En general, aunque esto finalmente

está cambiando con rapidez, los grupos ambientalistas son con-

siderados como una subcultura minoritaria preocupada por el

futuro cuando el presente ya es tan complicado. En muchos

casos, ciertos intereses contrarios al desarrollo sostenible a largo

plazo, incluidos algunos políticos y funcionarios públicos mal

informados, también han contribuido a socavar la credibilidad y

la acción de los grupos ambientalistas. Huelga decir que, en

algunos casos, unos pocos grupos ambientalistas mismos han

actuado de forma menos que responsable y fundamentada con

respecto a los problemas de la zona.

Los desechos tóxicos están mal vistos en la franja de la frontera

Hasta el sentido común en el plano político debería dar fuertes

señales de que debería prohibirse la acumulación de desechos tóxi-

cos (incluidos los desechos nucleares) en la franja de la frontera. Si

esta zona ha sido declarada por ambos países como zona de especial

preocupación ambiental, realmente es un gran error, para cualquiera

de los dos lados, proponer el almacenamiento de desechos tóxicos en

la franja “verde”. Sierra Blanca fue una iniciativa de Estados Unidos;

imagínense qué pasaría si México tomara la iniciativa de construir

una instalación de ese tipo a menos de 100 millas del límite con

Estados Unidos. ¿Se avendría a ello el público estadounidense? Lo

dudo.

La eliminación de desechos sólidos es un tema diferente y se puede

abordar de forma diferente. Es imprescindible mejorar las instala-

ciones para este fin, especialmente en México. Se debería prohibir la

construcción de plantas adicionales en zonas que no puedan prestar

un servicio razonable.


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Las zonas naturales protegidas: más que una diferencia deestrategia y contexto

En México, más del 95% de las tierras están en manos privadas. Elnordeste no es una excepción, y la situación en Tejas es muy similar.La diferencia en México es que alrededor de la mitad de esas tierrasprivadas (casi un tercio en el norte árido) consiste en “ejidos”, o seapropiedades socializadas que hasta 1992 pertenecían al gobierno.Ahora se pueden vender ejidos, pero no es tan fácil como se creería.Muchos ejidos actualmente son arrendados por posibles com-pradores, con la idea de convertirlos en tierras estrictamente pri-vadas más adelante.

Igual que en Tejas y la mayor parte del mundo, la propiedad privadaimplica un sentido muy fuerte de independencia. De muchas for-mas, y en ambos lados de la frontera, los límites de las propiedadessignifican también un cambio de orden: el orden de cada propi-etario. Eso es un hecho que debemos tener en cuenta en la tarea deconservación y manejo de recursos naturales. Solamente en la medi-da en que encontremos puntos de convergencia con los propietariosde tierras privadas tendremos una influencia importante en la con-servación fuera de las escasas tierras que se pueden “proteger” en elsentido tradicional.

México está avanzando en la creación de incentivos para la conser-vación en tierras privada, de forma bastante similar a lo que se havenido haciendo en Estados Unidos durante mucho tiempo. El con-cepto y movimiento de “fideicomisos de tierras” en Estados Unidosestá comenzando a tener eco en México. Organizaciones comoPronatura están examinando la posibilidad de crear fideicomisos deese tipo. En México, muchos propietarios de tierras, especialmentelos que tienen otras fuentes de ingresos, están examinando la posi-bilidad de tomar medidas de conservación en sus propiedades a finde dejar una “huella”, con incentivos o sin ellos. Existe la posibilidad,especialmente en el norte, de dedicar una gran extensión de tierra(millones de hectáreas) de forma total o parcial a proyectos de con-servación, y debe aprovecharse de forma creativa. El gobierno deMéxico está promoviendo la creación de Unidades de Manejo y


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Aprovechamiento de la Vida Silvestre (UMA) como mecanismo deprotección. Algunas han dado resultado, pero todavía se cometenmuchos abusos, puesto que hay quienes han usado este conceptopara legitimar planes insostenibles de uso de la fauna y la flora sil-vestres. Todavía queda mucho por hacer para que este instrumentointeresante sea útil para la conservación, para que todas las UMAsean como las pocas que son buenas.

La disparidad entre Estados Unidos y México en la asignación derecursos para el medio ambiente quizá sea más evidente en las zonasnaturales protegidas y los asuntos ecológicos conexos. En la zonafronteriza, las inversiones de Estados Unidos y México en medidasde conservación y manejo de la fauna y flora silvestres y ecosistemaspresentan una gran desproporción, del orden de 100:1 y, en el mejorde los casos, de 30:1. Incluso si se tienen en cuenta las diferencias enla estrategia y en nuestras respectivas economías, se trata de una dis-paridad inaceptable. Asimismo, Estados Unidos no está dispuesto a“invertir” considerables recursos fiscales en proyectos de conser-vación en el lado mexicano a pesar de la lógica evidente y la granrentabilidad de las inversiones de ese tipo. Es necesario asumir com-promisos conjuntos para aumentar las asignaciones mexicanas ypermitir el uso de fondos estadounidenses en el lado mexicano parala creación, el manejo, la mejora, la promoción y la restauración dezonas naturales y la función de los ecosistemas.

Trabajo binacional en marcha: el caso de la Laguna Madre1

La región geográfica del proyecto abarca los condados de Camerony Willacy, en Tejas, los municipios de Matamoros y Valle Hermoso ylas localidades costeras asociadas de Tamaulipas. Nuestros tres obje-tivos principales para la primera fase de este proyecto son 1) evalu-ar la situación económica y ambiental de la región por medio de lacreación y medición de un conjunto de “indicadores” comunitarios;2) fomentar el apoyo de los líderes comunitarios a las decisionesresponsables que promuevan el desarrollo basado en la conservaciónde los recursos naturales locales; y 3) publicar un informe sobre lasituación de la región, con los resultados del estudio de los indi-


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cadores, en el cual se ponga de relieve el hábitat singular de laLaguna Madre y se promuevan estrategias para la región orientadasa aumentar el valor económico y la conservación de la LagunaMadre.

Uno de los aspectos más positivos del proyecto, y también una de lastareas más delicadas e ingentes, ha sido el trabajo con un comitéconsultivo binacional que se reunió varias veces durante los últimosdiez meses (hasta julio de 1999). En estas reuniones se plantearonalgunos asuntos de interés común y los integrantes tuvieron la opor-tunidad de conocerse y de abordar los objetivos y los estudios ini-ciales realizados para el proyecto. Varios componentes del proyectoya están en marcha o han concluido: 1) encuesta de 400 votantesempadronados de la localidad sobre la conservación y el desarrollo;2) cuatro foros para líderes de Brownsville; 3) “diagnóstico” comu-nitario para el pueblo de pescadores de Mezquital; y 4) estudio bil-ingüe sobre los aspectos sobresalientes de la Laguna Madre. Estoscomponentes se explican con más pormenores a continuación.

La encuesta de la población local (véase el informe adjunto) revelóque una cantidad sorprendente de personas reconocen el valoreconómico de los recursos naturales y creen que es necesario prote-gerlos. De hecho, entre el 80 y el 90% de los encuestados estuvieronde acuerdo en que “recursos naturales como la Laguna Madre sonimportantes para nuestra economía”. Lo interesante es que losencuestados señalaron que el vertido de basura es el mayor proble-ma ambiental de la región y que la apatía es la causa principal de losproblemas ambientales. Las respuestas indican que la gente quierecomunidades más limpias, más árboles y protección de los recursoshídricos, pero también piensa que el gobierno local podría hacermás para atraer a una clase diferente de empresas a la región. El 29 y30 de abril, el Texas Center for Policy Studies (TCPS) organizó unforo en el cual participaron 35 líderes comunitarios de los condadosde Cameron, Willacy e Hidalgo, para dialogar sobre el equilibrioentre el medio ambiente y la economía en la zona. Entre los partici-pantes había planificadores urbanos, representantes de consejos dedesarrollo económico, empresarios, directores de distritos de nave-gación, dueños de empresas constructoras, administradores de sis-


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temas de riego, biólogos especializados en la fauna y flora silvestres,funcionarios de turismo, organizadores de base, educadores, agentesde extensión, pescadores de camarones y activistas. La mayoría de losparticipantes señalaron que el crecimiento comunitario es económi-camente deseable, pero expresaron la preocupación de que tal vezfuese “demasiado rápido”. Agregaron que las ciudades no dabanabasto y que con frecuencia se pasa por alto a la naturaleza en la car-rera para atraer industrias. El intercambio puso de relieve la profun-da necesidad de mostrar a los líderes locales mejores formas demanejar el desarrollo a fin de mejorar la conservación y obtener suapoyo para promover otras opciones. El TCPS contrató a un profe-sor de una universidad local de Tejas en Brownsville para quepreparara un informe, que distribuiremos a líderes comunitarios ypersonas interesadas de toda la región.

Además, el personal de Pronatura y Terra Nostra, organización sinfines de lucro con sede en Ciudad Victoria, realizó un “diagnóstico”comunitario de la localidad costera de Mezquital, pueblo depescadores sumamente pobre situado al sur de Matamoros. Estalocalidad tiene inmensos problemas de pobreza y manejo de dese-chos sólidos, exacerbados por el crecimiento demográfico que estáafectando en medida creciente a las pesquerías de la Laguna Madre,las colonias de aves reproductoras y las islas. El organismo estatal deTamaulipas a cargo de las pesquerías (SEMARNAP) ya ha expresadointerés en colaborar con nosotros y estuvo representado en unareunión reciente del comité consultivo de nuestro proyecto en lacual se examinaron medidas para aliviar las presiones sobre losrecursos y mejorar el nivel de vida de los pobladores. Pronatura yTerra Nostra convocaron un foro comunitario muy fructífero el 26de junio en Mezquital, que contó con una participación nutrida depobladores locales, funcionarios de la SEMARNAP e integrantes denuestro comité consultivo binacional.

El TCPS y Pronatura están preparando un estudio bilingüe queincluirá los resultados de los intercambios comunitarios y presentarálos análisis iniciales de los indicadores a grupos de ambos lados de lafrontera. El estudio se centrará en cuatro áreas en las cuales hemosiniciado investigaciones: agricultura, biodiversidad, pesquerías y


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turismo, y será presentado al comité consultivo a fin de recabar suopinión antes de presentarlo al público. La idea es mostrar visual-mente la relación entre el medio ambiente, la economía y la comu-nidad, usando mediciones que la gente comprenda, con elpropósito de que la conservación se convierta en un factor funda-mental en las decisiones. Estamos recopilando informaciónimportante para el estudio de indicadores y durante los próximosmeses dedicaremos la mayor parte del tiempo a la evaluación einterpretación de esta información. El estudio de los indicadoresconstituye la base de la evaluación final y será la clave para galva-nizar el apoyo de las localidades situadas a lo largo de la bajaLaguna Madre. Pronatura ha contratado a un pasante para queayude con la recopilación de datos en México.

En colaboración con el Centro de Estudios Estratégicos deMonterrey Tech, tercero neutral de gran confianza y relieve,realizaremos un proceso de conceptualización para el componentemexicano del proyecto. Este proceso, denominado “Visión 2025:Matamoros, Valle Hermoso y Laguna Madre”, promoverá la partici-pación popular en las decisiones y trazará un rumbo que puedaproyectarse a los inversionistas interesados en la región.

Recomendaciones

1. Planificación amplia, preventiva e integral, a diferencia de laplanificación a corto plazo, de base urbana, desencadenada porcrisis y orientada al extremo terminal de los procesos.

2. Distribución obligatoriamente equilibrada de recursos entreproblemas de corto, mediano y largo plazo, asuntos verdes-mar-rones y prevención-mitigación-medidas correctivas.

3. Infraestructura normativa adecuada para facilitar el paso a lasostenibilidad.

4. Establecimiento de un mecanismo financiero para asignar recur-sos a la protección del medio ambiente, especialmente el man-


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tenimiento de servicios ecológicos tales como agua y aire puro,proporcionalmente al aumento de la actividad económica.

5. Fomento de la educación y conciencia ambiental en todos losniveles y pertinencia para la región que nos interesa.

6. Fomento del traslado de fábricas, plantas gemelas, etc., al interi-or de México. Establecimiento de un proceso de certificación demunicipalidades vinculado a una cuota (es decir, permitir quesolamente las municipalidades que cumplan la normativareciban inversiones en infraestructura y fábricas nuevas, yestablecer un tope basado en la infraestructura actual y ladisponibilidad de recursos naturales).

7. Consolidación y apoyo de un sistema estatal/federal de reservasnaturales que asegure la viabilidad de la biodiversidad en laregión.

8. Ordenamiento ecológico de toda la región, democrático y equili-brado, que imponga la zonificación a largo plazo, incluidas lasáreas que deban restaurarse.

9. Compromiso de las autoridades de Estados Unidos y México deaumentar la asignación de recursos para la protección y conser-vación de la fauna y la flora silvestres y los ecosistemas.

Notas Finales

1. De un informe de progreso presentado a la Fundación Ford porK. Chapman, M. A. Cruz, E. Enkerlin-Hoeflich y M. Kelly.


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¡Agua en la frontera! Situación ytendencias

Felicia Marcus

Introducción

La frontera entre Estados Unidos y México es un lugar singular de

encuentro de dos naciones soberanas, dos economías, dos idiomas y

dos culturas. El paisaje, dividido por el límite político internacional,

abarca un ecosistema común: los desiertos de Mojave, Sonora y

Chihuahua. En estos climas áridos hay una rica biodiversidad que

depende del agua para sobrevivir. Las jurisdicciones políticas de

naciones, estados y gobiernos locales se superponen en el paisaje sin

ninguna relación con las vertientes y los acuíferos que se extienden

en ambos lados de la frontera. Han surgido asentamientos (ciudades

hermanas) alrededor de los cruces fronterizos, pero sin relación con

el agua disponible.

En la zona fronteriza hay agua en cursos superficiales, tanto perma-

nentes como efímeros, y en acuíferos subterráneos, que se usa con

fines ecológicos (pantanos, zonas ribereñas, pesquerías, etc.),

agropecuarios (alimentos, fibra, forraje y ganadería), urbanos (sis-

temas municipales de abastecimiento de agua) e industriales

(maquiladoras, compañías nacionales). El agua es vital para la vida

en la zona fronteriza y para una economía industrial y agropecuaria

robusta. El agua tiene un componente cuantitativo y otro cualitati-

vo; ambos son importantes en una región árida. El manejo del

abastecimiento de agua, así como el tratamiento y la reutilización de

aguas residuales, adquieren la dimensión de importantes objetivosde la normativa.

En esta monografía se examinan las múltiples dimensiones del aguaen la zona fronteriza y se plantean varios asuntos para el análisis y eldiálogo en el contexto del desarrollo sostenible.

Orientación de las vertientes

Las vertientes cruzan el paisaje sin ninguna relación con los límitespolíticos. Hay cuencas subterráneas debajo de la frontera. Muchosde los cursos de agua superficiales están controlados por obras deingeniería (diques y canales), mientras que en muchos de los lechosdesecados ahora fluyen continuamente aguas residuales. Hay unaestrecha interdependencia entre el agua superficial y subterránea:por ejemplo, la extracción de agua subterránea puede afectar a losflujos del fondo de los lechos superficiales o las “corrientes subflu-viales” en la grava de los lechos de los cursos de agua, y el reves-timiento de canales puede impedir la reposición del agua y la recar-ga del agua subterránea. En una región desértica que da la impresiónde no tener agua, la hidrología es bastante compleja.

Algunos ríos fluyen hacia el sur, hacia México. El río Colorado(sometido a un control completo de ingeniería y a pactos inter-estatales, tratados internacionales y derechos soberanos de los indí-genas) cruza la frontera y llega a la presa de Morelos, donde es desvi-ado prácticamente en su totalidad para usos en México. El delta delbajo Colorado ha perdido prácticamente toda el agua, excepto porlos desagües agrícolas y los flujos poco frecuentes de inundaciones,con la pérdida consiguiente de su valor ecológico.

Otros ríos fluyen hacia el norte, hacia Estados Unidos. Los ríosTijuana, Nuevo, Álamo, Santa Cruz y San Pedro van hacia el norte.El flujo superficial natural normalmente habría sido efímerodespués de las lluvias, con una “corriente subfluvial” permanente enla grava del río. Actualmente, estos cursos de agua que se dirigenhacia el norte son permanentes, alimentados por flujos continuos de


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aguas residuales y desagües agrícolas. A pesar de su mala calidad,estos ríos albergan ecosistemas acuáticos singulares, que a veces con-tienen especies en peligro de extinción.

El Río Bravo constituye el límite natural entre Estados Unidos yMéxico. Es verdaderamente un curso de agua compartido que davida y vitalidad económica a los dos países de ambas riberas.

La demanda de agua (actual y prevista)

Idealmente, en la árida región fronteriza el agua debería destinarse alos usos mejores y de mayor importancia. Sin embargo, no existe unsistema formal de distribución o asignación de prioridad. Por lotanto, la demanda de agua está supeditada a la competencia entrenecesidades ecológicas, agropecuarias, industriales y municipales,que se explican a continuación.

En el desierto, los animales y las plantas se han adaptado a fuertesfluctuaciones en la disponibilidad de agua. Los ecosistemas acuáticossingulares que existen a lo largo de la frontera entre Estados Unidosy México dependen del agua que llega de forma intermitente y esta-cional o en inundaciones, la cual refresca y revive los hábitatsribereños, de arroyos y de pantanos y recarga las fuentes subter-ráneas de rezumaderos y manantiales. Las estrategias muy específi-cas que utilizan las plantas y los animales terrestres y acuáticos deesta biorregión les permite sobrevivir años de sequía e inundacionesperiódicas. Como resultado de las modificaciones ocasionadas por eluso humano de los recursos hídricos del desierto, la mayoría de estossistemas ecológicos ahora sufren un déficit crónico de agua. Almismo tiempo, tienen que lidiar con los cambios en la calidad delagua, como la temperatura más baja, el aumento de la salinidad y lapresencia de contaminantes antropogénicos.

El uso industrial del agua ha aumentado, en gran medida debido alcrecimiento de las maquiladoras, plantas de ensamblaje situadas enciudades fronterizas tales como Tijuana, Mexicali, Nogales y CiudadJuárez, donde los trabajadores locales ensamblan piezas fabricadas


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en otros lugares. El producto final, que tal vez no se venda enMéxico, sale del país, en la mayoría de los casos con destino al norte.Las maquiladoras pertenecen a compañías extranjeras, principal-mente de Estados Unidos.

El programa de maquiladoras comenzó en los años sesenta. Se car-acterizaba por plantas de ensamblaje que usaban tecnologías pocoavanzadas y una mano de obra constituida en su mayor parte portrabajadores agropecuarios desplazados. Sin embargo, en los añosnoventa este sector de la economía mexicana cobró gran impulso yactualmente abarca el ensamblaje de productos terminados y másavanzados, así como servicios. Con la maduración de este sectorindustrial, los trabajadores tienen más experiencia en este tipo detrabajo que la generación anterior. En general, aunque lasmaquiladoras usan materiales peligrosos y generan desechos peli-grosos, no necesitan una gran cantidad de agua para procesos indus-triales. Por supuesto, deben proveer instalaciones sanitarias para susempleados y servicios de comidas, como comedores, que usan agua.

La atracción de trabajadores a las maquiladoras trajo aparejadas laspresiones de la rápida urbanización, como la insuficiencia de vivien-das, infraestructura, saneamiento y otros servicios públicos, en lasciudades fronterizas. La Comisión Nacional del Agua, de México, haestado tratando de mantenerse a la par de la demanda y de abastecerde suficiente agua potable a todos los vecindarios que van apare-ciendo en los alrededores de las ciudades fronterizas. El rubro sigu-iente en la lista es la recolección adecuada de aguas residuales y sutratamiento. Sin embargo, los trabajadores y sus familias no esperanhasta que haya suficiente infraestructura para trasladarse hasta lafrontera. En consecuencia, las ciudades fronterizas sufren unaescasez crónica de agua y servicios de saneamiento. Las aguas resid-uales de origen doméstico se combinan con el agua que usan lasindustrias y comercios locales (fuera de las maquiladoras), creandocursos permanentes de aguas residuales en lugares donde anteshabía solamente corrientes intermitentes. A medida que se vayaavanzando en México en el abastecimiento de agua potable paratodas las viviendas, la demanda per cápita seguramente aumentará,exacerbando la competencia por el agua para otros usos.


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Aunque las maquiladoras y el crecimiento urbano representan unademanda más reciente de agua, la agricultura fue el primer usuarioimportante del agua disponible, principalmente en las zonasribereñas del río Colorado y el gran valle de Mexicali-Valle Imperialde Baja California y California. A fines del siglo pasado se con-struyeron acueductos y canales para desviar agua del río Colorado.Para mediados de este siglo ya había presas y grandes embalses entodo el sistema: se había domado el salvaje río Colorado a fin de queproveyera agua para la próspera actividad agrícola y las florecientesciudades de los desiertos de Arizona, California y México. La agri-cultura usa la mayor parte del agua disponible, devolviendo unaparte al río en forma de agua de desagüe, donde es reutilizada ríoabajo hasta que llega a la última presa en Morelos (México). Losusuarios de México y Arizona devuelven una parte del agua al vastodelta del bajo Colorado en cenagales serpenteantes que recreanalgunos de los pantanos que eran otrora la característica predomi-nante de la región.

Los problemas de la contaminación y el deterioro de la

calidad del agua

Los contaminantes más obvios del agua de superficie provienen defuentes que no están sometidas a tratamiento ni control: aguas gris-es y negras, con fuertes olores causados por la descomposiciónbiológica, que transportan a veces material flotante de aspectodesagradable, descargadas por tuberías en cursos de agua tales comoarroyos, ríos o el mar. Estos contaminantes, que pueden incluirmicroorganismos patógenos, nutrientes, productos químicos indus-triales con metales pesados y compuestos orgánicos, cambian laspropiedades químicas del agua que los transporta, convirtiéndola enagua que no es apta para el consumo por seres humanos y otros seresvivos. Hay fuentes localizadas de contaminación en ciudades y local-idades a lo largo de la frontera, en el estuario de Tijuana, el OcéanoPacífico, el río Nuevo en Mexicali y el Santa Cruz en Nogales. Sinembargo, este tipo de contaminación se puede controlar y reducircon sistemas adecuados de captación y tratamiento, así como con


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programas de prevención de la contaminación y pretratamientoindustrial.

Los desagües agrícolas, que constituyen una fuente difusa de conta-minación, contribuyen la mayor cantidad de contaminantes al aguade superficie a lo largo de la frontera. Los nutrientes, los productosquímicos orgánicos (plaguicidas y herbicidas) y el cieno son conta-minantes comunes de los sistemas de desagües agrícolas. En eldesierto, el agua de riego recoge sales del suelo y las transporta hastael curso que la recibe. Como no se diluyen con la lluvia, especial-mente durante la estación seca, las sales se concentran a medida queel porcentaje de agua de desagüe aumenta en la corriente, y losusuarios río abajo tal vez no puedan usar el agua salada sin perju-dicar sus cultivos y suelos. En los años setenta, México y EstadosUnidos celebraron convenios para limitar la salinidad creciente delmillón y medio de acres-pies de agua del río Colorado asignados aMéxico en virtud de un tratado firmado en 1944.

La contaminación del agua subterránea no es tan obvia. Las sustan-cias disueltas pueden desplazarse rápidamente en suelos arenosos openetrar en un pozo desprotegido y llegar a un acuífero, arruinandouna fuente preciosa de agua durante muchos años o para siempre.La difusión de compuestos tóxicos para uso doméstico y comercialen estas condiciones puede comprometer una fuente de agua paratodos los que comparten el acuífero subterráneo. Los sistemas sépti-cos in situ también pueden contaminar con nutrientes el agua sub-terránea del desierto.

El problema de la apropiación excesiva

El río Colorado, desagüe de unas 244.000 millas cuadradas, pasa porsiete estados del oeste de Estados Unidos —los de la cuenca superi-or (Wyoming, Colorado, Nuevo México y Utah) y los de la cuencainferior (Nevada, Arizona, California)— y dos estados de México(Sonora y Baja California). El Colorado es, según el escritor PhilipFradkin, “el río más usado... litigado y politizado del país”. Los esta-dos del alto Colorado y del bajo Colorado se distribuyeron el agua


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en virtud del Pacto del Río Colorado, de 1922, basado en un flujo

previsto de 16,8 millones de acres-pies en promedio. Según cálculos

más recientes, el promedio se sitúa entre los 13,5 millones y los 15

millones de acres-pies. Esta disparidad no había causado problemas

porque los estados del alto Colorado no han usado toda su cuota,

pero la costumbre de California de tomar más que los 4,4 millones

de acres-pies que se le han asignado está acercando cada vez más el

espectro de una escasez crónica de agua en el oeste, ahora que

Nevada y Arizona están comenzando a usar su cuota completa para

satisfacer la demanda de la población creciente en ambos estados.

Además, hace poco las tribus indígenas del río Colorado reivindi-

caron ante los tribunales sus derechos sobre el agua asignada a

Arizona, de modo que, en adelante, participarán en todas las delib-

eraciones sobre usos del agua del río. Por consiguiente, la única

fuente de agua superficial de toda la zona ha sido repartida en exce-

so, y ciertamente no basta para satisfacer la demanda de la población

humana creciente y las actividades industriales y agropecuarias al

norte y al sur de la frontera.

Debido a la complejidad de la hidrología de los acuíferos subterrá-

neos, es difícil calcular el agua disponible. Los pozos que extraen

agua del acuífero bajan el nivel de la capa freática y causan el

hundimiento de suelos. Sin embargo, los efectos del uso excesivo de

este recurso tal vez tengan mayor alcance aun. El uso del acuífero

que alimenta el río San Pedro, que fluye de Sonora a Arizona, ha

reducido el flujo del lecho del río, amenazando con secar el hábitat

ribereño utilizado por aves y otros animales silvestres del Área de

Conservación de Recursos Naturales del Río San Pedro.

En uno de los irónicos giros que se producen muy a menudo cuan-

do un recurso escasea, la muy elogiada medida tomada por el

Distrito de Riego Imperial de California para usar menos agua

revistiendo el All-American Canal que lleva agua del río Colorado

hasta el Valle Imperial ahora se considera que podría ocasionar

problemas para los agricultores del contiguo valle de Mexicali, que

depende del agua que se filtra del Canal para reponer sus pozos.


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Tratamiento de aguas residuales (obras en curso)

En 1983, los presidentes Reagan y de la Madrid firmaron el“Convenio de cooperación entre los Estados Unidos de América ylos Estados Unidos Mexicanos sobre la cooperación para la protec-ción y mejoramiento del medio ambiente en la zona fronteriza”,conocido como el Acuerdo de La Paz. El reconocimiento del deteri-oro del medio ambiente a lo largo de la frontera posibilitó el iniciode proyectos con fondos binacionales. El primero consistió en laplanificación y construcción de la Planta Internacional deTratamiento de Agua (IWTP) en la zona de Tijuana-San Diego. LaComisión Internacional de Límites y Aguas (CILA), de EstadosUnidos y México, planificó y construyó la IWTP y Ocean Outfalljunto con el Organismo de Protección del Medio Ambiente deEstados Unidos (EPA) como primera medida para resolver la necesi-dad apremiante de tratar las aguas residuales de Tijuana. La IWTP yaestá funcionando, para gran alivio de Estados Unidos y México, y seplanea ampliarla en una segunda fase, además de otros proyectos decaptación y tratamiento de aguas residuales previstos para los próx-imos años en Tijuana.

Los acuerdos ambientales paralelos del Tratado de Libre Comercio deAmérica del Norte (TLC), en los cuales se señala la necesidad de mejo-rar la infraestructura en las ciudades a lo largo de la frontera, llevarona la creación de instituciones y otros mecanismos de financiamientopara planificar, examinar y construir proyectos de ese tipo. Las institu-ciones fronterizas anteriores y las nuevas han participado en las distin-tas etapas del proyecto de Mexicali, uno de cuyos componentes consisteen la construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales alsur de la ciudad. Aunque por ahora no se planea reutilizar el agua trata-da, sino que se verterá en el río Nuevo, por donde irá hacia el nortehasta el Valle Imperial, México ha expresado interés en reclamar el aguamás adelante para reutilizarla en la agricultura o enviarla hacia el sur,hasta los pantanos del río Hardy, que son lo que queda del delta delbajo Colorado.

Se está planificando un proyecto en Ambos Nogales que, por variasrazones, entre ellas los accidentes geográficos de la zona, la necesidad


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de reponer el agua subterránea y las características poco propicias dela vertiente, presenta grandes desafíos.

Las catorce tribus indígenas que viven en la región fronteriza tam-bién han recibido apoyo para proyectos de tratamiento de aguasresiduales, incluidos US$22 millones de la asignación parainfraestructura fronteriza de 1997. Para fines del año fiscal 1999 sehabrán comprometido más de US$12 millones para 11 proyectos detratamiento de aguas residuales y 23 de abastecimiento de agua entierras tribales.

Las localidades pequeñas situadas a lo largo del límite entre Sonoray Arizona y entre Baja California y California están aprovechandolos fondos disponibles para infraestructura y el Programa deDesarrollo Institucional (IDP) a fin de evaluar todos los aspectos desus sistemas, con estudios de tarifas, la actualización de las bases dedatos de usuarios, el establecimiento de sistemas de manejo, inspec-ciones del nivel del agua y del alcantarillado, y estudios de ingeniería.Hasta la fecha se han certificado 17 proyectos de ese tipo.

Abastecimiento de agua (obras en curso)El agua subterránea es la fuente preferida de agua para consumofamiliar, y para eso se están utilizando los acuíferos de toda la zonafronteriza. Estos acuíferos en general no son muy abundantes, y laposibilidad de recargarlos con agua de cursos adyacentes ha estadodisminuyendo con las modificaciones introducidas en esos sistemas.Debido al rápido crecimiento demográfico a lo largo de la frontera yal aumento de las conexiones domiciliarias con la red de aguapotable, la demanda ya es mayor que la oferta. Por ejemplo, la ciu-dad de Tijuana, que agotó su pequeño acuífero, ahora debe impor-tar 95% del agua que consume del río Colorado, fuente más costosay de inferior calidad. Otras zonas donde las fuentes de agua subter-ránea son motivo de preocupación son el valle de Mexicali y la cuen-ca del río San Pedro.

En los lugares donde hay suficiente agua, por lo menos para satis-facer la demanda actual, tal vez no haya una infraestructura adecua-da para llevar el agua a los posibles usuarios. En las ciudades de


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Mexicali, Tecate y Nogales, así como en localidades pequeñas enambos lados de la frontera, se están llevando a cabo proyectos paramejorar los sistemas de abastecimiento y tratamiento. En el caso deMexicali, el gobierno está trabajando con inversionistas privados deJapón en un programa de financiamiento que incluye crédito paramejoras de sistemas de tratamiento de aguas residuales. En otras pal-abras, en la planificación del sistema se está integrando todo el pro-ceso de abastecimiento, uso y tratamiento de agua, en vez de abor-dar cada componente por separado.

Las tribus han recibido apoyo para 23 proyectos de abastecimientode agua, además de los proyectos de tratamiento de aguas residuales.

La posibilidad de reclamar el agua

Parecería que reclamar las aguas residuales para reutilizarlasencabezaría la lista de prioridades de toda entidad de abastecimien-to de agua de una zona desértica. Sin embargo, en Estados Unidosesta práctica no ha cundido con rapidez, obstaculizada por el costoadicional del tratamiento terciario, la percepción de que el aguatodavía está contaminada de alguna forma e, irónicamente, por elhecho de que todavía hay agua “sin usar” relativamente económica.Incluso en el lado mexicano de la frontera, donde se han llevado acabo proyectos piloto de reclamación de agua y se está preparandoun proyecto de pantanos con apoyo de la Comisión de CooperaciónEcológica Fronteriza (COCEF) en la región de Mexicali, la reuti-lización del agua todavía no se ha difundido. Un proyecto fructíferode agricultura en zonas pantanosas con aguas residuales en Naco(Sonora) y el apoyo a una propuesta, conocida como el proyectoBajagua, de tratar y reutilizar agua de la IWTP en el valle de Tijuanason indicios de que eso tal vez esté cambiando.

Sin embargo, es preciso hacer una advertencia. En los casos en quelas aguas residuales no reclamadas se devolvían a su fuente, como elrío Colorado u otro curso de agua pública, redundaban en benefi-cios ambientales para la corriente en el curso de agua y los hábitatsribereños y pantanosos asociados. Con los proyectos de recla-


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mación, que consisten en usar el agua varias veces en vez dedevolverla, se podrían exacerbar los problemas de la calidad y la can-tidad de agua para los usuarios río abajo y reducir los beneficiosambientales. En particular, varias zonas pantanosas del antiguo deltadel bajo Colorado han revivido gracias al agua no reclamada dedesagüe de la agricultura. La Ciénaga de Santa Clara recibe agua dedesagüe de Yuma (Arizona) por medio del Canal Wellton-Mohawk,y con agua de ese tipo de las fincas de Mexicali se reponen los pan-tanos del río Hardy. En el caso de la Ciénaga, los proyectos de recla-mación disminuirían la cantidad de agua que llega a esta zona pan-tanosa que ahora está floreciendo.

El agua y el desarrollo sostenible: cómo vivir con poca agua

La idea de que los recursos que podemos usar para mejorar nuestrasituación tienen límites ya ha sido ampliamente aceptada. Los habi-tantes de la región fronteriza, la más calurosa y seca de EstadosUnidos y México, deben encarar los límites todos días. El veranolargo y caluroso, los vientos que cambian con las estaciones, las tor-mentas de verano que causan inundaciones repentinas, las forma-ciones geográficas sorprendentes e inestables y la composición delsuelo definen esta zona fascinante y escabrosa.

Los agricultores del Valle Imperial-valle de Mexicali y a lo largo delas zonas ribereñas de los ríos Colorado y Gila aprovechan la largatemporada de cultivo y la gruesa capa de aluvión. Hasta hace poco,California había podido usar más que su cuota de agua del ríoColorado para la agricultura y las ciudades de zonas desérticas, demodo que la disponibilidad de agua en dichas zonas no había con-stituido un problema en el lado de Estados Unidos.

Por otra parte, han florecido otras actividades humanas a pesar delas dificultades físicas, con el apoyo de estructuras humanas deíndole política, económica y social. Las maquiladoras se instalaronen la frontera en respuesta a una decisión política del gobiernomexicano y han prosperado en medio de condiciones de vida paralos habitantes de la zona fronteriza caracterizadas por la mala cal-


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idad del agua, poca disponibilidad de agua per cápita y serviciospúblicos crónicamente deficitarios. Sin embargo, los elogios delauge económico en la zona franca siguen atrayendo empresas a lafrontera.

Sería inspirador que se pudieran introducir algunos cambios en laforma en que se da cabida al crecimiento en la zona fronteriza antesque se llegue a los límites de los recursos de la región. ¿Cuáles seríanesos cambios? En las páginas siguientes examinamos los usos delagua y proponemos formas de aumentar la eficiencia del sectoreconómico y mejorar el entorno social dejando suficientes recursospara rehabilitar el medio natural.

La industriaAunque las maquiladoras, especialmente las de las industrias pre-dominantes, como la electrónica, la textil y la de accesorios paraautomotores, tal vez no usen mucha agua en sus procesos, siemprese necesita agua en toda instalación donde se congregan muchas per-sonas durante varias horas cada vez. Las instalaciones sanitarias efi-cientes con dispositivos para conservar agua deberían ser la norma,y las plantas mismas deberían ser proyectadas y construidas conmateriales que reduzcan el uso ineficiente de servicios públicos,como electricidad y telecomunicaciones. Se debe tener en cuenta elclima local en todos los planes de administración de plantas, a fin deque los períodos de máxima producción no coincidan con las esta-ciones más calurosas del año o las horas más calurosas del día. Sedeben adoptar principios del sistema de manejo ambiental comonorma para la industria. México ha iniciado un programa de “indus-tria limpia”, invitando a los fabricantes a cumplir voluntariamentelas normas ambientales. En este programa se podrían introducirtambién las normas de manejo ambiental de la serie 14000 de laOrganización Internacional de Normalización (ISO).

Al mismo tiempo, el costo de la vida en condiciones saludables esmucho más alto en la zona fronteriza. Habría que tomar medidaspara reducir la disparidad entre los sueldos prevalentes y lo que senecesita para mantener una buena calidad de vida en la frontera. Lostrabajadores con dificultades financieras no constituyen una fuerza


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de trabajo estable, y su uso de infraestructura inadecuada podríaacelerar el consumo de recursos naturales.

Toda directiva de incorporar principios del sistema de manejo ambi-ental en la concepción y el funcionamiento de maquiladoras deberíaaplicarse igualmente a las empresas locales. Los fabricantes yestablecimientos comerciales locales también deben examinar suuso del recurso, incorporar componentes de pretratamiento en susprocesos y tratar de reducir o eliminar la descarga directa de aguasresiduales sin tratar en desagües a cielo abierto en las ciudades fron-terizas. Los beneficios de un aumento de la producción en relacióncon los insumos, el menor costo del manejo de desechos industrialesy la disminución general de los gastos de operación compensarán eltiempo y el dinero que dediquen al examen, la planificación y laimplementación de estas mejoras.

Los servicios públicosLas municipalidades que se enfrentan con la tarea formidable deproveer la infraestructura necesaria en la zona fronteriza operandiariamente en modalidad de crisis. Con el compromiso de ambasnaciones de financiar proyectos de infraestructura, los gerentespueden darse el lujo de formular planes a largo plazo orientados aun uso más racional de los escasos recursos. Cuando se sometanproyectos a la COCEF para su certificación, deberán incorporarprincipios de desarrollo sostenible. Eso se traduce en garantías deque las empresas de servicios públicos disponen de recursosfinancieros no sólo para el funcionamiento básico y el manten-imiento de sus sistemas de abastecimiento de agua y tratamiento deaguas residuales, sino también para infraestructura nueva. Esogarantizará que el proyecto funcione según lo previsto. Otros ele-mentos que indican que un proyecto es sostenible es el uso de tec-nología apropiada, la capacitación permanente del personal, laincorporación de programas de pretratamiento y la construcción deinstalaciones duraderas.

En cuanto al crecimiento de la población urbana, no se necesita ungran debate para decidir si hay que mejorar los sistemas de abastec-imiento de agua y captación de aguas servidas. En cambio, en zonas


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donde la población está dispersa, tiene más sentido examinar suincorporación en un sistema más grande. El costo de la construcciónde infraestructura permanente en esos lugares tal vez no se puedasufragar, mientras que con sistemas móviles modernos de distribu-ción de agua y tratamiento in situ se podrían resolver las necesidadesde salud pública de forma más rápida y eficiente.

La planificación urbanaPara todos los usuarios de agua en localidades fronterizas urbanas ysuburbanas, el principio de vivir dentro de los límites de las fuenteslocales debería regir todo desarrollo. Se debería exigir que en todoslos edificios se utilicen dispositivos razonables para conservar elagua. El precio del agua debería favorecer a aquellos que usan pocaagua, se deberían promover los jardines con plantas xerofíticasautóctonas y reutilizar aguas grises en la medida de lo posible.

En los planes para obras nuevas, especialmente cuando se prevea laconstrucción de numerosas viviendas, también se debería exigir laincorporación de principios de sostenibilidad. Los edificios debenestar aislados del calor, en la medida de lo posible con mecanismosno eléctricos para enfriar los ambientes, y se deberían conseguirfácilmente aparatos electrodomésticos que consuman poca electrici-dad. Se debe impulsar a las compañías constructoras a queaprovechen los terrenos disponibles en zonas urbanas, en vez deconstruir en lugares donde los recursos y servicios escasean o noexisten.

Con su abundante energía solar y geotérmica, la región fronterizaparece ser un lugar naturalmente apropiado para el aprovechamien-to de otras fuentes de energía eléctrica que tienen un impactoreducido en el medio ambiente. En el valle de Mexicali hay una granplanta geotérmica, pero otras instalaciones del Valle Imperial tal vezcierren cuando se termine el programa de subsidios estadounidens-es en los próximos años. El aprovechamiento de estas fuentes deenergía ofrece a la región alternativas frente a la energía hidroeléc-trica, que actualmente se obtiene en las presas del río Colorado.Además, la venta de electricidad a ciudades costeras ampliaría la baseeconómica de la zona fronteriza.


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La agriculturaLa agricultura ha sido el pilar de la economía en grandes zonas cer-canas a la frontera durante casi un siglo. La política nacional deapoyo a la agricultura en esta región, con el suministro de agua sub-sidiada y el aplazamiento de programas para reducir el impacto delos desagües agrícolas en la calidad del agua pública, ha puesto derelieve la importancia de este sector. Cuando vivían pocas personasa lo largo de la frontera, el deterioro acumulativo de los cursos deagua pública no atraía la atención permanente del público. Lasmaquiladoras de México, que han atraído a muchas personas a lazona, han puesto de relieve los problemas de la calidad y la cantidaddel agua en la región. La prioridad que siempre se había dado al usodel agua para la agricultura es objeto de un examen riguroso ahoraque otros usuarios piden un acceso mayor a este recurso.

Se está instando a los distritos locales de riego a que conserven elagua, pero la agricultura en zonas desérticas siempre debe contarcon suficiente agua para extraer las sales de las raíces de los cultivos.El problema de la salinidad creciente del agua de desagüe de la agri-cultura que vuelve al río Colorado ha sido y continúa siendo tema dediscusión entre México y Estados Unidos, así como, internamente,en los estados del bajo Colorado y entre ellos. Asimismo, con el crec-imiento de las ciudades, las fuentes urbanas de contaminación delagua se han convertido en un problema a lo largo de la frontera.

Sin embargo, la principal fuente de contaminación del agua en lainterfaz agrícola-urbana del Valle Imperial-valle de Mexicali siguesiendo la agricultura. Los principales contaminantes son nutrientes,herbicidas, plaguicidas y sedimentos. ¿Se puede abordar el problemade la contaminación de fuentes agrícolas no localizadas utilizandolos principios de la sostenibilidad?

La incorporación de medidas de reducción de fuentes y prevenciónde la contaminación pueden ser tan eficaces para el manejo defuentes agrícolas difusas como lo han sido para las fuentes industri-ales localizadas. Por ejemplo, se ha comprobado que el manejo inte-grado de plagas, con el uso de predadores naturales, reduce las pla-gas más eficazmente que los plaguicidas. Si se suministran nutrientes


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a cada planta con sistemas de riego por goteo, se necesitan menosproductos químicos para acelerar el crecimiento. Una estrategiaobvia para reducir la cantidad de agua de riego, que transporta sed-imentos, consiste en cultivar plantas que necesiten menos agua. Seestán instalando cuencas de captación en los extremos de los cam-pos, y los pantanos artificiales también pueden ayudar a captar sed-imentos. Sería útil realizar una evaluación económica de las posibil-idades comerciales de cultivos que toleren la sal, ya que necesitaríanmenos agua para extraer las sales de los campos. En las obras de BillMollison y otros investigadores de los permacultivos se podríanencontrar otras ideas interesantes sobre distintos métodos de mane-jo de la agricultura.

Los recursos naturalesPor último, están los recursos naturales de la región: especiesendémicas locales, así como especies migratorias, plantas y animalesindispensables para la integridad de esta biorregión singular de lafrontera, cuya necesidad de agua de buena calidad también hay queatender. Hay una idea errónea común de que esta región árida es unpáramo y que los métodos agrícolas modernos la han vuelto pro-ductiva. De hecho, en esta región hay vida en todos los niveles, criat-uras de todos los tipos biológicos adaptadas a los procesos y ciclosnaturales característicos de la región. Con los cambios hidrológicosen gran escala introducidos en el transcurso del siglo XX, los hábi-tats se han reducido, las especies invasivas se han vuelto predomi-nantes, y las especies residentes y migratorias están en menos condi-ciones de realizar su ciclo biológico completo.

¿Se pueden defender estos recursos fronterizos esotéricos en el con-texto de la sostenibilidad? El ecosistema de la frontera, que ahoradispone de mucha menos agua, se las arregla para sobrevivir. En elcachorrito (pez que vive en las aguas poco profundas del MarSalton), los pocos indígenas cocopah que mantienen sus tradicionesen el delta del bajo Colorado y la vaquita (delfín pequeño del golfode California), la zona continúa mostrando su potencial para man-tener la biodiversidad. En una región acostumbrada a aprovechar almáximo la asignación natural relativamente exigua de recursos, talvez no se necesite mucha agua para que el ecosistema deje de estar


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en peligro de extinción. Eso es algo que es necesario investigar, perotenemos un indicio de la capacidad de recuperación de la región enla Ciénaga de Santa Clara, zona pantanosa que recibe agua dedesagüe de la agricultura en el delta del bajo Colorado donde flore-cen las plantas de pantanos, abundan los invertebrados y los peces yllegan regularmente biólogos y ecoturistas para estudiar el hábitatrestaurado y disfrutarlo.

Debemos evaluar los aspectos económicos del apoyo al ecosistemamediante la devolución de una parte de su agua preciosa. Por los pan-tanos y hábitats ribereños se difundirían aves migratorias que ahoraestán confinadas a lugares de descanso pequeños, generalmente conta-minados, a lo largo del trayecto de vuelo del Pacífico. Las aves atraen alos aficionados a la observación de aves, uno de los pasatiempos de másrápida difusión en Estados Unidos. Se podrían aprovechar otros tiposde oportunidades de recreación con un impacto reducido en el medionatural, como los paseos en embarcaciones sin motor (por ejemplo, loskayaks), el camping, la pesca y la caza.

La restauración o rehabilitación ambiental es un área inexplorada deoportunidades económicas. La enorme tarea de cortar lostamariscos invasivos a lo largo de las zonas ribereñas podríarealizarse con voluntarios, entre ellos ciudadanos preocupados porel problema y estudiantes de todos los niveles, aunque también sepodría pagar este trabajo, que podría dar resultado si se consiguesuficiente mano de obra. La necesidad de trabajadores agrícolas esmuy variable; el Valle Imperial, por ejemplo, sufre de un alto índicede desempleo durante una parte considerable del año. Al trabajarcon investigadores en proyectos de restauración en gran escala y delarga duración, estos trabajadores adquirirían conocimientos útilesque podrían aplicar en otros ámbitos. A estos proyectos podríansumarse otras oportunidades de educación.

Conclusiones

Por definición, un desierto es una zona con poca o escasa agua. Laregión de la frontera entre Estados Unidos y México es desértica, lo


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cual no impidió el desarrollo de la zona que tuvo lugar durante elsiglo XX. Aunque la agricultura estadounidense prosperó con con-siderable apoyo, el ecosistema del desierto sufrió una gran dismin-ución y deterioro a causa de las modificaciones hidrológicas real-izadas para llevar agua a las fincas. Con el crecimiento de los centrosurbanos en México, la demanda de agua municipal ha aumentadoen forma exponencial. La salud pública, a la zaga de la demanda deinfraestructura, se enfrenta con la amenaza de un déficit de agua y eltratamiento parcial o la falta de tratamiento de las aguas residuales.La agricultura y los centros urbanos crecientes no podrán prosperaren la frontera a menos que se haga un esfuerzo para examinar todoslos usos. La preparación y ejecución de un plan regional sostenible alargo plazo debe abarcar el agua que necesita el ecosistema. Por últi-mo, se deberían promover proyectos apropiados y orientados especí-ficamente a la región.


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La región de la frontera entre EstadosUnidos y México:tendencias y proyecciones demográficas

James Peach y James Williams1

El rápido crecimiento demográfico de las grandes zonas urbanas a lolargo de la frontera entre Estados Unidos y México influye en todoslos problemas abordados en esta conferencia y los exacerba, espe-cialmente los problemas relacionados con el medio ambiente y eldesarrollo económico, pero no sería demasiada exageración afirmarque habría poco interés en la frontera entre Estados Unidos yMéxico si la población de la región estuviera disminuyendo rápida-mente en vez de aumentar con celeridad. El propósito de esta mono-grafía es presentar un resumen de las tendencias y proyeccionesdemográficas de la región fronteriza.

El contexto nacional

Entre 1900 y 1995, la población de Estados Unidos pasó de 75 mil-lones a unos 260 millones, o sea que aumentó aproximadamente tresveces y media. Al mismo tiempo, la población de México se sextu-plicó, pasando de alrededor de 15 millones a 91 millones2. En vistade que la inmigración en México es escasa, es obvio que la tasa denatalidad ha sido mucho más alta en México que en Estados Unidosdurante este siglo. Un hecho poco conocido en Estados Unidos esque los demógrafos han estado siguiendo con interés la rápida dis-minución de la tasa de natalidad que se produjo en México despuésde 1970. Aunque la tasa de natalidad sigue siendo más alta que la deEstados Unidos, la disparidad ha disminuido considerablemente.

Las tasas más altas de crecimiento demográfico que se produjeron enEstados Unidos durante el siglo XX corresponden al período anteri-or a la depresión y al período de auge de la natalidad. En México, encambio, la tasa de crecimiento demográfico aumentó cada décadadesde los años veinte hasta los años setenta, tras la pasmosa pérdidaabsoluta de población que sufrió México durante la revolución (de1910 a 1920).

Los estados fronterizos

En 1995, los cuatro estados fronterizos de Estados Unidos(California, Arizona, Nuevo México y Tejas) tenían en conjunto 56,2millones de habitantes, casi el cuádruplo de los 15,2 millones de losseis estados fronterizos mexicanos (Baja California, Sonora,Chihuahua, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas). La tasa de crec-imiento demográfico de los estados fronterizos, tanto en EstadosUnidos como en México, ha variado considerablemente de un esta-do a otro y de una década a otra, pero en general ha sido más altaque la tasa nacional, especialmente a partir de la segunda guerramundial.

En 1900, solamente un estadounidense de cada 18 vivía en un esta-do fronterizo. Para 1995, esa cifra había aumentado a uno de cadacinco, y podría llegar a uno de cada cuatro el próximo siglo. Lascifras son similares en México, aunque con una evolución un pocomenos marcada: un mexicano de cada diez vivía en un estado fron-terizo en 1900 y uno de cada seis en 1995. La frontera ha influidomenos en esos cambios en Estados Unidos que en México. EnEstados Unidos, el crecimiento de los estados fronterizos en las últi-mas décadas está asociado en su mayor parte al crecimientodemográfico y al aumento de las posibilidades de empleo en los esta-dos del sur y el suroeste. Gran parte de la población de los estadosfronterizos de Estados Unidos vive en ciudades bastante alejadas dela frontera. En México, en cambio, la frontera ha sido la razón degran parte del crecimiento, ya que, por diversas razones, el gobiernoha promovido con los años la población y las oportunidades labo-rales a lo largo de la frontera norte.


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Los condados y municipios fronterizos

No hay consenso sobre una definición de la región geográfica que sedenomina “la frontera”. Nos concentraremos en 25 condados esta-dounidenses y 38 municipios mexicanos (divisiones políticas aprox-imadamente equivalentes) contiguos a la frontera entre EstadosUnidos y México (véanse los cuadros 1 y 2).

En los cuadros 1 y 2 se presentan los totales y cambios porcentualesde la población de los condados y municipios fronterizos en 1980,1990 y 1995. Para 1995, casi 10,6 millones de personas vivían cercade la frontera entre Estados Unidos y México: alrededor de 5,8 mil-lones en el lado estadounidense y poco menos de 4,8 millones en ellado mexicano. En 1980 había alrededor de 7 millones de personascerca de la frontera, de las cuales 4 millones estaban en EstadosUnidos. La población del condado de San Diego predomina en eltotal del lado estadounidense, con 2,6 millones. Si se combina estapoblación con la del condado Imperial, se observa que en Californiase encuentra casi la mitad de la población estadounidense de la fron-tera. Juárez, contiguo a El Paso (Tejas), sigue siendo el municipiomexicano más grande a lo largo de la frontera, aunque para 1995 elmunicipio de Tijuana (con poco menos de un millón de habitantes)era apenas más pequeño que Juárez (con poco más de un millón dehabitantes), según un censo realizado en México a mediados de ladécada.

En el lado mexicano, el crecimiento demográfico se ha aceleradomucho desde los años ochenta: los municipios fronterizos en gener-al pasaron de un promedio de crecimiento anual del 3,1% en losaños ochenta a un 4,5% en los años noventa. Esta aceleración es evi-dente en todos los estados mexicanos, pero hay grandes diferenciasde un municipio a otro.

En el lado estadounidense de la frontera, el panorama es diferente.El crecimiento demográfico menguó en general, pasando del 3%anual en los años ochenta a un 2,4% en los años noventa. Sin embar-go, igual que en el lado mexicano, las diferencias en la tasa de crec-imiento a lo largo de la frontera son notables. En California, por


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ejemplo, la migración hacia el condado de San Diego se redujo drás-ticamente debido a las dificultades económicas de la ciudad. Encambio, el condado Imperial, contiguo a San Diego, presentó uncrecimiento demográfico muy acelerado. En Arizona y NuevoMéxico, la tasa de crecimiento se mantenía relativamente estable,mientras que en los condados fronterizos de Tejas continuó acel-erándose durante este período.

La importancia de la estructura de la población según la edad

La estructura de la población según la edad determina por lo menosen parte el potencial de crecimiento futuro, el tamaño de la fuerzalaboral, los ingresos per cápita, la demanda de establecimientos deenseñanza, servicios médicos y mucho más. Tanto en los condadosestadounidenses como en los municipios mexicanos situados a lolargo de la frontera, el mayor crecimiento demográfico de principiosde los años noventa se produjo en el grupo de 0 a 4 años. En gener-al, las zonas fronterizas presentaron una tasa de natalidad elevada y,probablemente, una gran inmigración de niños pequeños. En elgrupo en edad de trabajar, o sea de 15 a 64 años, hubo un marcadocontraste entre ambos lados de la frontera. En México, el cambioporcentual de la población en edad de trabajar fue más del doble dela cifra correspondiente a Estados Unidos.

Las diferencias en la distribución según la edad que se observan enla figura 1 revelan que los municipios tienen un impulso demográ-fico mucho mayor que los condados. “Impulso demográfico” signifi-ca la capacidad de crecimiento futuro aunque las tasas de fecundi-dad y de migración se mantengan bajas. Al examinar la figura 1, esevidente que en México hay una proporción mayor de jóvenes queen Estados Unidos. Los jóvenes de hoy serán los padres de más niñosde mañana. En otras palabras, las “madres” de los próximos años yahan nacido y es simplemente cuestión de esperar hasta que lleguena la edad fértil. Si la cantidad de mujeres que pueden tener hijosaumenta en el grupo en edad fértil, la natalidad aumentará en elfuturo incluso si la tasa de fecundidad se mantiene constante.


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Con los años, los municipios han presentado un fuerte aumento nat-ural, o sea más nacimientos que defunciones, y el grado de aumentonatural ha sido normalmente mayor en el lado mexicano que en ellado estadounidense. Sin embargo, el grado de aumento natural enel lado estadounidense a lo largo de la frontera, aunque en generalha sido más bajo que en el lado mexicano, ha sido más alto que elpromedio estadounidense. A este fuerte aumento natural se sumauna distribución según la edad, especialmente en el lado mexicanode la frontera, que favorece un futuro aumento natural.

Por último está el factor migración. Los municipios fronterizos hanatraído a migrantes de otros lugares de México, que han acelerado latasa de crecimiento general. En el lado estadounidense de la frontera,la tendencia ha sido un tanto diferente. Los condados fronterizos deEstados Unidos también han crecido como consecuencia de lamigración, pero esa migración tiende a consistir en inmigración, yno en migración proveniente de otros lugares de Estados Unidos.Por ejemplo, en 1997 llegaron a San Diego 20.176 personas prove-nientes del exterior, en tanto que 4.196 personas de San Diego semudaron a otros lugares de Estados Unidos. Asimismo, El Pasorecibió 11.632 inmigrantes en 1997 pero perdió casi 8.000 personasque se fueron a otros lugares de Estados Unidos. Este esquema, gen-eralizado en el lado estadounidense, muestra que el crecimiento enla región fronteriza de Estados Unidos se debe al aumento natural ya la inmigración, la cual es más que suficiente para compensar latendencia de los condados fronterizos a perder habitantes que semudan a otros lugares de Estados Unidos. Si la inmigración parara,la tasa de crecimiento disminuiría drásticamente aunque se mantu-viera el aumento natural durante un tiempo. En cambio, si una zonafronteriza se convirtiera en un imán para la migración nacional,como Las Vegas (Nevada), la tasa de crecimiento se aceleraríanotablemente.

Las proyecciones de la población futura de la frontera

Las proyecciones que siguen (cuadros 3 y 4) se basan en el “métodode cohortes componentes” y la situación prevalente en el período de


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1990 a 1995. Con este método se efectúan cálculos independientespara 36 grupos según la edad (cohortes formadas por personas deambos sexos con edades que abarcan intervalos de cinco años) paracada condado y municipio, y se proyectan nacimientos, defunciones yla migración (componentes) por separado para cada cohorte. Losperíodos disponibles para las proyecciones consisten en intervalos decinco años. Hemos aplicado la misma metodología para las proyec-ciones en ambos lados de la frontera. Por este motivo, nuestras proyec-ciones son poco comunes, porque si bien encontramos muchasproyecciones demográficas, que nosotros sepamos en ninguna se hanaplicado métodos uniformes en ambos lados de la frontera.

Hemos preparado tres conjuntos de proyecciones basadas en los mis-mos supuestos sobre los componentes del aumento natural. Las tasas denatalidad se mantienen constantes en los niveles del período de 1990 a1995. Las tasas de mortalidad tienden a disminuir lentamente, con-forme a los pronósticos nacionales disponibles. Los conjuntos difierenen cuanto a los supuestos relativos a la migración. En el conjunto quellamamos de proyecciones de la serie “ALTA” persisten las tasas demigración del período de 1990 a 1995. El conjunto de proyecciones dela serie “BAJA” difiere notablemente de la serie alta porque queríamosdocumentar el potencial de crecimiento del aumento natural ante latotal ausencia de migración. Por lo tanto, en la serie BAJA, la migraciónneta es cero en todas las zonas justo después de 1995. Por último, elab-oramos un cuadro intermedio, de proyecciones de la serie “MEDIANA”,en el cual redujimos las tasas de migración al 75% del nivel alcanzado aprincipios de los años noventa para las proyecciones correspondientesal período de 1995 a 2000, y después volvimos a reducir la migración al50% de la tasa de principios de los años noventa para todos los ciclos deproyecciones posteriores al año 2000.

Las proyecciones de la serie ALTA implican una continuación de lastendencias demográficas de principios de los años noventa, que noson desacostumbradas en la historia de la mayor parte de la regiónfronteriza, y muestran un tremendo crecimiento demográfico en lospróximos 25 años. La población fronteriza pasaría de unos 10,6 mil-lones en 1995 a más de 24 millones para 2020. En el lado mexicanode la frontera, la población pasaría de 4,8 millones a casi 13,5 mil-


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lones, y las zonas metropolitanas de la actualidad se convertirían enciudades muy grandes. En el lado estadounidense, las proyeccionesde la serie ALTA implican un crecimiento demográfico importante,pero la población de los condados fronterizos en conjunto no lle-garía siquiera a duplicarse. Sin embargo, la población de muchos delos condados fronterizos de Tejas aumentaría a más del doble para2020 en esta situación hipotética.

¿Puede eso ocurrir? Una forma de encarar esta pregunta consiste en teneren cuenta los aspectos demográficos. Las tendencias migratorias consti-tuyen un verdadero motivo de preocupación. La merma de la migraciónhacia zonas fronterizas tiene dos efectos. El primero, por supuesto, es queel efecto directo de la migración disminuye. Sin embargo, con la intensamigración a la frontera que incluye mujeres en edad fértil y niños, las ten-dencias migratorias del pasado han contribuido a los nacimientos futur-os, de modo que si la migración disminuyera, tendría dos efectos impor-tantes que llevarían a una disminución de la tasa de crecimiento. ¿Perocómo podrían cambiar las tendencias migratorias? En el lado mexicano,siempre que la frontera norte sea una fuente importante de trabajo y semantenga relativamente acaudalada para los mexicanos del resto delpaís, es probable que la migración continúe.

Cabe señalar que las proyecciones nacionales mexicanas muestranun crecimiento demográfico más lento en el próximo siglo, querefleja la disminución de la tasa de fecundidad observada a fines delsiglo XX. Una parte de la migración actual en México hacia la fron-tera con Estados Unidos es ciertamente un paso intermedio en lamigración a Estados Unidos, legal o ilegal. Por otra parte, si EstadosUnidos intensifica el control de la inmigración, legal, ilegal o deambos tipos, la inmigración, que contribuye mucho al crecimientodemográfico de la zona fronteriza estadounidense, disminuirá. Hayque recordar también que las zonas fronterizas presentan emi-gración a otros lugares de Estados Unidos, pero no sabemos si setrata de inmigrantes que continúan viajando después de algunosaños o si son habitantes oriundos de la zona que se van. Si estas per-sonas que emigran a otros lugares del país son inmigrantes recientes,la disminución de la inmigración en Estados Unidos probablementereduzca la corriente dirigida a otros lugares del país desde los con-


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dados fronterizos, lo cual atenuaría el efecto de la disminución de lainmigración en el balance del crecimiento.

La serie mediana: reducción de la tendencia migratoria a la

mitad

La reducción de la tendencia migratoria a la mitad lleva a una dis-minución del crecimiento demográfico a lo largo de la frontera hasta2020 de unos 4,5 millones de personas, con un total nuevo en dichazona de alrededor de 19,5 millones de habitantes, en comparacióncon los 10,6 millones de 1995. Por consiguiente, ni siquiera con unareducción radical y considerable de la migración se eliminarían lasperspectivas futuras de crecimiento y la población fronteriza prácti-camente se duplicaría en los 25 años siguientes a 1995.

La serie baja: migración cero a partir de 1995

En esta situación hipotética draconiana, todo el crecimiento sedebería al saldo de nacimientos y defunciones, pero el total de lapoblación fronteriza crecería igualmente en unos 5 millones de per-sonas (alrededor del 50%) para el año 2020. Unos 3,1 millones cor-responderían al lado mexicano de la frontera, lo cual refleja suimpulso demográfico relativamente mayor. A lo largo de toda lafrontera, solamente el minúsculo condado de Jeff Davis, en Tejas,experimentaría una disminución de la población, que de 2.067 per-sonas pasaría a 2.021 entre 1995 y 2020.

Resumen y repercusiones

La evaluación de la información demográfica y económica sobre lafrontera entre Estados Unidos y México depende de la óptica. Desde elpunto de vista de Estados Unidos, el lado estadounidense de la fron-tera, con la excepción de San Diego en particular, es una región del ter-cer mundo, con altas tasas de desempleo, sueldos bajos, bajo nivel deeducación y crecimiento demográfico relativamente rápido, alimenta-


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do por la tasa de natalidad y por la migración proveniente del otro ladode la frontera. Desde el punto de vista de los habitantes de la zona fron-teriza estadounidense que miran hacia el lado mexicano, lo que se ve esun crecimiento demográfico desenfrenado y toda una gama de gravesproblemas de infraestructura que abarcan el agua, el alcantarillado, elsistema vial, las escuelas, los hospitales y el medio ambiente. Sin embar-go, si se mira hacia el lado mexicano de la frontera desde la mayor partede México, lo que se ve es un lugar rebosante de oportunidades, conabundantes fuentes de trabajo y rápida urbanización, próximo a loscentros comerciales y de esparcimiento de Estados Unidos. No es sor-prendente, entonces, que los mexicanos continúen migrando hacia lafrontera, sumándose a una población ya creciente como consecuenciade las tasas de natalidad relativamente altas. No es sorprendente quealgunos vengan a Estados Unidos, un simple paso en la cadena de ten-dencias migratorias, para establecerse en una tierra similar desde elpunto de vista cultural y étnico que está apenas del otro lado de unlímite político. Se podría parar esta tendencia suponiendo que sepudiera cerrar por completo la frontera, pero a efectos de la planifi-cación hay que reconocer que estas tendencias son de larga data y nohay ningún motivo para prever un cambio repentino.

Las proyecciones demográficas no son tan difíciles como un ejerciciode matemáticas, y para evaluar nuestras proyecciones basta con evalu-ar las hipótesis. La población de la frontera crecerá incluso si no haymigración, y ciertamente las presiones sobre los recursos y el medioambiente aumentarán. Un crecimiento demográfico del 50% a lo largode la frontera para 2020 es cosa segura, salvo que estalle una guerra oque se produzca un desastre natural o algún otro cambio increíble eimprevisible en las tasas de natalidad y mortalidad. Las tasas de mor-talidad son modernas, y las de natalidad simplemente son más altasque las tasas muy bajas observadas en la mayor parte de la poblaciónestadounidense. La tasa de natalidad en México ya ha bajado bastante,pero vemos con escepticismo la posibilidad de que se produzcan másreducciones importantes. Para alcanzar un crecimiento demográficodel 50% como mínimo, hay que imaginarse que no habrá másmigración hacia la región, y ciertamente los datos disponibles para losaños posteriores a 1995 muestran que eso no está ocurriendo.


75

Si las tendencias migratorias se mantienen durante otros 25 años, elimpacto será pasmoso. Imaginémonos a El Paso (Tejas), Ciudad Juárez(Chihuahua) y Las Cruces (Nuevo México) como una sola zona met-ropolitana de casi 5 millones de habitantes. Los funcionarios localesque han visto estas proyecciones responden simplemente que “no haysuficiente agua”, problema que causa preocupación a lo largo de varioskilómetros de la frontera entre Estados Unidos y México. Sin embargo,parar el flujo de gente no es fácil, y con frecuencia los gobiernos localestienen grandes dificultades para atender la demanda insatisfecha deservicios, de modo que parecería prudente hacer planes para lidiar conun considerable crecimiento demográfico en la frontera y los doloresdel crecimiento que traerá aparejados.

Incluso las proyecciones de la serie BAJA plantean varias preguntasinquietantes. ¿De dónde provendrán las fuentes de trabajo?¿Permanecerán en la gama de salarios marginales? ¿De dónde vendránel agua, el tratamiento de aguas residuales y mucho más? ¿De dóndevendrá el capital para las importantes adiciones que se necesitarán enel futuro? Todavía queda por ver si los respectivos gobiernos federalestomarán nota de estos problemas o si los dejarán en manos de los gob-iernos estatales y locales, con las expectativas del caso con respecto a sucapacidad para resolverlos.

Fuentes de datos

Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. (INEGI).1990. Estadísticas históricas de México. Tomo I. Aguascalientes.

Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. (INEGI).1998. Sistema Municipal de Base de Datos (SIMBAD). Aguascalientes.

United Nations. 1982. Model Life Tables for Developing Countries,Population Studies No. 77. New York: Department of InternationalEconomic and Social Affairs.

U.S. Department of Commerce, Bureau of the Census. 1983. 1980Census of Population and Housing, Summary Tape File 3C. (CD-ROM), Washington: DC.


76

U.S. Department of Commerce, Bureau of the Census. 1989.“Projections of the Population of the United States by Age, Sex andRace: 1988-2080”, Current Population Reports, Series P-25, No. 1018.Washington DC.

U.S. Department of Commerce, Bureau of the Census. 1993. 1990Census of Population and Housing, Summary Tape File 3C. (CD-ROM), Washington: DC.

U.S. Department of Commerce, Bureau of the Census, 1996a.Population of States and Counties of the United States: 1790-1990.Washington, DC: National Technical Information Service.

U.S. Department of Commerce, Bureau of the Census, 1996b.Statistical Abstract of the United States 1996. Washington, DC.

U.S. Department of Commerce, Bureau of the Census, 1998. “Stateand County Population Estimates by Age and Sex: 1990-1996”, (juliode 1998).

Figura 1


77

85 + Males

1995 U.S. Border Counties

1995 Mexican Corder Municipios

Females80 to 8475 to 7970 to 7465 to 6960 to 6455 to 5950 to 5445 to 4940 to 4435 to 3930 to 3425 to 2920 to 2415 to 1910 to 14

5 to 90 to 4

299166 288078

85 +80 to 8475 to 7970 to 7465 to 6960 to 6455 to 5950 to 5445 to 4940 to 4435 to 3930 to 3425 to 2920 to 2415 to 1910 to 14

5 to 90 to 4

Cuadro 1Total de la población de la región fronteriza de Estados Unidos

(Miles de personas) Cambio porcentualÁREA 1980 1990 1995 1980-90 1990-2000*

San Diego 1,861.9 2,498.0 2,626.7 34.2 10.3Imperial 92.1 109.3 141.1 18.7 58.1 California (Subtotal) 1,954.0 2,607.3 2,767.8 33.4 12.3

Yuma 90.6 120.7 136.1 33.3 25.4 Pima 531.4 666.9 755.3 25.5 26.5 Santa Cruz 20.5 29.7 36.4 45.1 45.1Cochise 85.7 97.6 110.4 13.9 26.2

Arizona (Subtotal) 728.1 914.9 1,038.2 25.7 26.9

Hidalgo 6.1 6.0 6.3 -1.5 10.2 Luna 15.6 18.1 22.6 16.2 49.3 Doña Ana 96.3 135.5 160.0 40.7 36.1

New México (Subtotal) 118.0 159.6 188.9 35.3 36.7

El Paso 479.9 591.6 678.6 23.3 29.4 Culberson 3.3 3.4 3.2 2.8 -10.3 Hudspeth 2.7 2.9 3.3 6.9 15.6 Jeff Davis 1.6 1.9 2.1 18.2 12.4 Presidio 5.2 6.6 7.8 27.9 35.2 Brewster 7.6 8.7 9.1 14.6 9.1Terrell 1.6 1.4 1.3 -11.6 -13.6Val Verde 35.9 38.7 42.5 7.8 19.4 Kinney 2.3 3.1 3.4 36.9 16.2 Maverick 31.4 36.4 45.2 15.9 48.6 Dimmitt 11.4 10.4 10.5 -8.2 1.3Webb 99.3 133.2 172.4 34.2 58.8 Zapata 6.6 9.3 10.9 40.0 34.4 Starr 27.3 40.5 52.2 48.6 57.7 Hidalgo 283.2 383.5 482.5 35.4 51.6 Cameron 209.7 260.1 307.9 24.0 36.7

Tejas (Subtotal) 1,209.0 1,532.0 1,832.7 26.7 39.3

Totales de laregión fronteriza 4,009.1 5,213.8 5,827.4 30.0 23.5

Fuente: Departamento de Comercio de Estados Unidos, Dirección de Censos.1983, 1993 y 1998.

*Basado en el cambio porcentual correspondiente al período de 1990 a 1995.En otras palabras, esta cifra es simplemente el doble del cambio porcentualobservado en el período de 1990 a 1995.


78

Cuadro 2Total de la población de la región fronteriza de México

(Miles de personas) Cambio porcentual

ÁREA 1980 1990 1995 1980-90 1990-2000*

Tijuana 461.3 747.4 991.6 62.0 65.4Tecate 30.5 51.6 62.5 68.8 42.6 Mexicali 510.7 601.9 696.0 17.9 31.3

Baja California (Subtotal) 1,002.5 1,400.9 1,750.2 39.7 49.9

San Luis Rio Colorado 92.8 110.5 133.1 19.1 40.9Puerto Penasco-Pl. Calles 26.8 36.4 37.5 35.9 6.3Caborca 50.5 59.2 64.5 17.3 18.1Altar 6.0 6.5 7.1 7.1 20.5 Saric 2.2 2.1 2.3 -6.3 14.8Nogales 68.1 107.9 133.5 58.6 47.3Santa Cruz 1.6 1.5 1.4 -7.2 -9.9Cananea 25.3 26.9 29.3 6.4 17.3Naco 4.4 4.6 4.9 4.5 11.1 Agua Prieta 34.4 39.1 56.2 13.8 87.5

Sonora (Subtotal) 312.1 394.7 469.8 26.5 38.0

Janos 8.9 10.9 10.8 22.4 -9.4 Asension 12.0 16.4 19.6 36.5 40.2Juárez 567.4 798.5 1,011.8 40.7 53.4Guadalupe 7.8 8.4 8.9 8.6 11.9Praxedis G Guerrero 8.9 9.1 9.6 2.0 11.6 Ojinaga 26.4 23.9 23.5 -9.5 -3.3Manuel Benavides 4.2 2.8 2.3 -32.9 -33.6

Chihuahua (Subtotal) 635.5 870.0 1,086.6 36.9 49.8

Ocampo 9.0 7.9 7.5 -12.7 -9.4Acuña 41.9 56.3 81.5 34.3 89.4Jiménez 8.6 8.3 9.3 -4.4 24.9Piedras Negras 80.3 98.2 116.1 22.3 36.6Nava 8.7 16.9 20.4 94.8 41.7Guerrero 2.3 2.4 2.1 2.5 -20.1Hidalgo 0.8 1.2 1.3 62.5 8.0

Coahuila (Subtotal) 151.6 191.1 238.3 26.1 49.3

Anahuac 16.5 17.3 18.3 5.1 11.1 Nuevo León (Subtotal) 16.5 17.3 18.3 5.1 11.1

Nuevo Laredo 203.3 219.5 275.1 8.0 50.7 Guerrero 4.2 4.5 4.0 7.6 -23.9 Mier 6.4 6.2 6.2 -2.2 -0.1


79

Miguel Alemán 19.6 21.3 22.4 8.8 9.8Camargo 16.0 15.0 15.3 -6.1 3.0 Gustavo Díaz Ordaz 17.8 17.7 15.6 -0.7 -23.4 Reynosa 211.4 282.7 337.1 33.7 38.5Río Bravo 83.5 94.0 100.4 12.6 13.5 Valle Hermoso 48.3 51.3 55.3 6.1 15.5 Matamoros 238.8 303.3 363.5 27.0 39.7

Tamaulipas (Subtotal) 849.4 1,015.5 1,194.7 19.6 35.3

Totales de laregión fronteriza 2,967.5 3,889.5 4,757.8 31.1 44.6

Fuente: INEGI 1998. *Igual que en el cuadro 1.

Cuadro 1Proyecciones demográficas para la región fronteriza de Estados Unidos

Estimación BAJA MEDIANA ALTAÁREA 1995 2020 2020 2020

San Diego 2,626.7 3,191.2 3,294.8 3,397.2Imperial 141.1 193.3 327.8 491.8

Calif. (Subtotal) 2,767.8 3,384.5 3,622.6 3,398.0

Yuma-La Paz 136.1 167.9 208.3 248.9Pima 755.3 842.7 1,100.4 1,354.6Santa Cruz 36.4 48.7 71.8 96.3Cochise 110.4 126.5 162.4 198.1

Arizona (Subtotal) 1,038.2 1,185.9 1,542.9 1,897.9

Hidalgo, NM 6.3 7.7 7.6 7.5Luna 22.6 24.9 43.0 66.6Dona Ana 160.0 203.0 277.7 351.7

Nuevo Méx (Subtotal) 188.9 235.6 328.3 425.8

El Paso 678.6 906.3 1,103.1 1,287.2Culberson 3.2 4.4 3.1 2.3Hudspeth 3.3 4.1 4.4 4.6Jeff Davis 2.1 2.0 2.4 2.7Presidio 7.8 9.6 13.1 16.7Brewster 9.1 9.8 10.7 11.0Terrell 1.3 1.5 1.2 0.9Val Verde 42.5 56.9 61.2 65.0Kinney 3.4 3.6 4.4 5.2Maverick 45.2 64.7 94.5 126.0Dimmit 10.5 14.1 11.9 10.3Webb 172.4 253.5 407.1 583.7


80

Zapata 10.9 15.2 19.2 23.5Starr 52.2 78.0 122.7 173.3Hidalgo, TX 482.5 684.0 1,050.2 1,457.5Cameron 307.9 420.1 554.3 688.8

Tejas (Subtotal) 1,832.7 2,527.8 3,463.3 4,458.7

Totales de laregión fronteriza 5,827.4 7,333.8 8,957.1 10,671.3

Fuente: Departamento de Comercio de Estados Unidos, Dirección de Censos(1993 y 1998) y cálculos del autor.

Nota: La suma de los componentes tal vez no corresponda exactamente a lostotales porque se han redondeado algunas cifras.

Cuadro 4Proyecciones demográficas para la región fronteriza de México

correspondientes a la serie baja

Censo BAJA MEDIANA ALTAÁREA 1995 2020 2020 2020

Tijuana 991.6 1,671,328 2,676.7 3,822.1Tecate 62.5 107,606 134.3 159.5 Mexicali 696.0 1,088,659 1,233.0 1,362.0

Baja Ca. (Subtotal) 1,750.2 2,867,593 4,044.0 5,343.6

San Luis Rio Colo 133.1 220,955 272.4 321.7Puerto Penasco-Pl C. 37.5 60,790 49.9 42.4 Caborca 64.5 104,417 100.8 98.1Altar 7.1 11,673 11.5 11.4 Saric 2.3 3,954 3.6 3.3 Nogales 133.5 235,480 299.6 362.2Santa Cruz 1.4 2,462 1.6 1.2Cananea 29.3 45,029 44.0 43.1 Naco 4.9 8,648 7.1 6.1 Agua Prieta 56.2 100,042 198.4 328.0

Sonora (Subtotal) 469.8 793,450 988.9 1,217.5

Janos 10.8 20,529 14.1 10.4 Ascensión 19.6 35,004 42.3 49.1 Juárez 1,011.8 1,676,142 2,395.0 3,166.1P. G. Guerrero 8.9 14,649 12.9 11.8 Guadalupe 9.6 16,055 14.0 12.5Ojinaga 23.5 35,336 27.3 22.2 Manuel Benavides 2.3 3,497 1.7 0.9

Chihuahua (Subtotal) 1,086.6 1,801,212 2,507.3 3,272.9

Ocampo 7.5 14,184 9.4 6.5


81

Acuña 81.5 146,798 294.6 492.5Jiménez 9.3 15,439 16.1 16.7 Piedras Negras 116.1 197,117 231.6 263.0 Nava 20.4 38,489 45.7 52.4Guerrero (Coah) 2.1 3,107 2.0 1.3Hidalgo 1.3 2,102 1.9 1.8

Coahuila (Subtotal) 238.3 417,236 601.2 834.1

Anahuac 18.3 29,328 26.6 24.6Nuevo León (Subtotal) 18.3 29,328 26.6 24.6

Nuevo Laredo 275.1 450,103 633.8 828.2Guerrero (Tam) 4.0 6,338 4.2 3.1Mier 6.2 9,170 7.9 7.0Miguel Alemán 22.4 35,976 31.5 28.2Camargo 15.3 22,781 18.9 16.3Gustavo Diaz Ordaz 15.6 22,602 13.3 8.3Reynosa 337.1 535,293 658.4 774.1Rio Bravo 100.4 162,750 147.2 135.9Valle Hermoso 55.3 87,952 83.2 79.7Matamoros 363.5 610,587 736.9 854.2

Tamaulipas(Subtotal) 1,194.7 1,943,552 2,335.3 2,735.0

Totales de laregión fronteriza 4,757.8 7,852,368 10,503.2 13,427.8

Fuente: INEGI (1998) y cálculos del autor.

Nota: La suma de los componentes tal vez no corresponda exactamente a lostotales porque se han redondeado algunas cifras.

Notas Finales

1. James Peach es profesor de economía y comercio internacionalen la Universidad Estatal de Nuevo México. James Williams esprofesor de sociología en la Universidad Estatal de NuevoMéxico. Esta monografía es una versión condensada y revisa-da de la monografía titulada: “Population and EconomicDynamics on the U.S.-Mexico Border: Past, Present andFuture”, presentada en la conferencia de U.S. EPA/SCERP“Roadmap to the Year 2000”, realizada en Rio Rico (Arizona)en diciembre de 1998.

2. Los datos demográficos se basan en censos, excepto las cifras de1995 para Estados Unidos, que son cálculos de la Dirección deCensos. Las fuentes, que figuran en la sección de referencias de


82

la monografía, son el Departamento de Comercio de EstadosUnidos, la Dirección de Censos y el Instituto NacionalEstadística, Geografía e Informática (INEGI).


83

Tiera Use Planear

Luis Felipe Siqueiros

Ciudad Juárez ejemplifica de manera aguda el fenómeno migratorio

transfronterizo y el crecimiento fantástico de la inversión privada

multinacional que genera altas tasas de creación de empleos, insta-

lación de industrias máquiladoras e intercambios comerciales y trá-

fico, principalmente de carga.

La inmigración constituye mas del 70% del crecimiento demográfi-

co del Municipio, que mantiene la tercer tasa de crecimiento relati-

vo a nivel nacional, únicamente precedida por Tijuana y Zapopan, y

la cuarta en términos absolutos, solo después de Tijuana, Ecatepec y

Zapopan.

La Ciudad ofrece refugio y posibilidad de empleo a más de 30,000

personas que llegan anualmente y que forman un mosaico sociocul-

tural de inmigrantes de diversas regiones del país. El 65.8% de la

población esta compuesta por jóvenes menores de 30 años.

Otro fenómeno típico de la frontera es su alto porcentaje del PIB

comparado con el porcentaje poblacional. A nivel estatal Cd. Juárez

representa más del 50% del PIB y el 32% de la población, mientras

que el nivel nacional representa el 1.64% del PIB y el 1.1% de la

población. A través de los años la inversión máquiladora suma ya

350 plantas en operación, que constituyen el 15% de todas las plan-

tas del país y el 28% de los empleados de México en el Sector.

El dinamismo en la creación de empleos también se ha mantanidoconstante en la frontera. El último trimestre arrojó un desempleoabierto del 0.6%, uno de los más bajos del país.

El otro extremo de este desarrollo representa los costos provocadospor el propio desarrollo, la inmigración y ;la falta de capacidad delsector público por atender las demandas ciudadanas en servicios eiunfraestructura. Los datos siguientes manifiestan los graves dese-quilibrios entre desarrollo económico y calidad de vida y una graveproblemática social y ambiental:

Ciudad Juárez representa una ciudad que:• tiene únicamente pavimento en el 50% de sus calles.• tiene graves carencias en la dotación de drenaje sanitario.• ha crecido desmesuradamente : doblo su población cada 20

años, tomando en cuenta los últimos 40 años..• multiplicó su superficie ocupada por 10 de 1960 a 1980 y

volvió a doblar su superficie de 1980 a 1999: tenía 1894 ha. en1960, 10,514 en 1980, y 19,500 en 1999.

• tiene ocupado el 76% de su área definida para crecimiento, yde su área ocupada tiene el 24% de lotes baldíos ociosos.

• tiene un déficit de 50,000 viviendas nuevas y necesidades demejoramiento para tener condiciones mínimas de servicio yespacio de otras 50,000.

Ciudad Juárez también representa una ciudad con:• un déficit de mas del 80% en cuanto a dotaciones de áreas

verdes, según parámetros de las naciones unidas• solo 26.3 alumnos por maestro, mientras que la media estatal

es de 17.3 y de la cd. de chihuahua es de 18.2• un marcado déficit en preparatorias y una distribución

desigual del equipamiento escolar • graves problemas de congestión vial • uno de los sistemas de transporte mas caóticos y deficientes del

país• una ausencia enorme de espacios para actividades deportivas y

de sano entretenimiento • 10,000 familias viviendo en zonas de alto riesgo o no aptas.


86

• sus fuentes de agua actuales agotadas o con fuertes abatimien-tos y que necesita urgentemente encontrar alternativas paragarantizar su desarrollo.

• graves problemas de contaminación del aire, agua y suelo.• un rezago de muchos años en infraestructura • altos índices de violencia e inseguridad.

Se puede decir que la inmigración y la dinámica industrial han sidolos motores del proceso de urbanización y ocupación del territorioque la ciudad experimenta desde hace veinticinco años. Por un ladola ciudad ha crecido de manera extensiva y sobre todo a partir deprocesos de ocupación irregular del suelo, y por otro, la industriagenera enormes polos de trabajo, no siempre de forma adecuada uorganizada urbanísticamente. Estos dos factores combinados repre-sentan una explosiva demanda de infraestructura y servicios públi-cos, que ha rebasado las posibilidades de los gobiernos locales.

Crecimiento de la inversión privada y del empleo y graves problemassociales y económicos definen un esquema que no está resolviendolos problemas fundamentales, abatiendo los rezagos o preparán-donos para el futuro. De hecho, este esquema de desarrollo nos lle-vará a una crisis en los próximos años, si no modificamos el rumbo.

Estructura Económica

a) El primer aspecto que resalta es el de la dependencia de laeconomía en un solo sector. 69% del empleo formal registradoen el Seguro Social trabaja directamente en la industriamaquiladora. El sector servicios ha ido reduciendo su partici-pación a lo largo de los años, lo que convierte a Ciudad Juárez enuna ciudad concentrada en el sector secundario.

b) Por otra parte, la competitividad de la ciudad está basada en elvalor en el mercado internacional de la mano de obra, funda-mentalmente. El valor de la moneda marca de manera clara lastendencias de inversión a lo largo de los años. En las gráficas se


87

aprecian los aumentos en la inversión de maquiladoras y en lacreación de empleos a raíz de las devaluaciones, y por otro lado,la caída en términos reales de los ingresos, mientras en otrospaíses suben.

c) El tercer elemento que destaca es el de la integración local de losproductos en la industria maquiladora. Se calcula que única-mente el 2% del valor de los bienes producidos está conformadopor componentes locales, lo que indica una incapacidad impor-tante en recursos humanos y tecnológicos

d) El último aspecto que pudiéramos mencionar es el de la rotación.La baja tasa de desempleo ha contraído la oferta de mano deobra, provocando una intensa rotación que preocupa a lasempresas. Algunas de ellas consideran a la frontera como unlugar saturado, con restricciones en la oferta de mano de obra, loque ha motivado a industrias de menor valor agregado a buscarotros lugares geográficos menos competidos. La tabla siguientemuestra la localización de la industria maquiladora en Méxicodurante los años 1966-1995, donde se observa un decenso pau-latino en la participación del total de los municipios fronterizos,en mano de obra y establecimientos, del total de la industriamaquiladora en México. Un estudio reciente de la Universidad deJuárez muestra otra cara de la rotación, al considerarla como unelemento que ha logrado un nivel de capacitación atractivo parala instalación de nuevas industrias. La constante desde 1995, araíz de la devaluación en México, ha sido un fuerte dinamismoen la frontera, que podría alterar las tendencias observadas de1966 a 1995.

e) El último elemento que podemos destacar es el de la propiaestructura productiva presente en Ciudad Juárez, las cadenas deproveedores, y los servicios conexos (promoción y venta, desar-rolladores y constructores industriales, trámites legalesexportación-importación, bodegas, etc.). Estos aspectos, auna-dos al de la mano de obra calificada y por supuesto la local-ización geográfica, configuran ya una base industrial muy rica,


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que va desde las primeras plantas de cupones hasta los insumos“6T” y los nuevos centros de diseño.

Recursos naturales

A todo lo largo de la frontera mexico-americana compartimosrecursos naturales. Ejemplo de lo anterior, las aguas superficiales delRío Bravo y los mantos freáticos, como los Bolsones de Mesilla yConejos/Médanos y el del Hueco, que alimenta a Ciudad Juárez y ElPaso. Ejemplo de sobreexplotación y uso irracional, este último bol-són lleva acumulado un abatimiento de 50 mts, a los cuales se agre-ga 1.5 m. cada año. Tanto El Paso como Ciudad Juárez tienen nive-les excesivos de consumo. El Paso consume diariamente 656 litros,mientras que Ciudad Juárez consume 330. El taller llevado a caborecientemente en Ciudad Juárez sobre Desarrollo Sustentable, nosindica que la explotación actual sería suficiente para abastecerCiudad Juárez durante 10 años más si tuvieramos niveles de con-sumo más racionales (280 lts/hab.), inclusive tomando en cuenta elcrecimiento poblacional. Para los próximos diez años se espera unacrisis de agua, si no se mejora la situación de consumo y se ponen enfuncionamiento fuentes alternativas de abastecimiento.

En ciudades planas como Ciudad Juárez, la carencia de sistemas dedrenaje pluvial o la disfuncionalidad de los existentes complica aún másla problemática de captación de agua para los mantos acuíferos y la con-ducción superficial de manera adecuada. El agua de lluvia se acumula enlas calles provocando inundaciones, daños al pavimento y un caos vial.Con cierta frecuencia también provoca pérdidas materiales y humanas,al arrastrar viviendas localizadas en lechos de arroyos y barrancos.

La calidad del aire de la región Juárez-El Paso también empeora demanera procupante año con año. El Paso incumple con la certifi-cación ambiental a causa del exceso de sólidos en suspensión ymonóxido de carbono y Ciudad Juárez excedió la norma ambiental31 días en 1998. Los innumerables vehículos registrados y no reg-istrados, representan la primer fuente de la contaminación ambien-tal. De los vehículos registrados, el 87% tiene más de 10 años.


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La degradación ambiental se manifiesta de manera visible en el RíoBravo, elemento que en vez de constituir un elemento de integracióncomo en la mayoría de las ciudades del mundo, es sinónimo dedivisión y hostilidad. Al establecer, la guerra con los Estados Unidosen 1847 el Río Bravo como línea divisoria, se convirtió en barrera loque siempre fue el elemento de integración y desarrollo productivo,a lo largo de sus riberas norte y sur.

La misma situación prevalece con las acequias y canales que con-formaban los sistemas de irrigación del Valle del Río Bravo: repre-sentan degradación, suciedad y desecho, lo contrario de la funciónque tradicionalmente el agua juega en la estructura de las ciudades.

Movilidad Regional

La movilidad regional es uno de los temas cruciales para la regiónfronteriza. En la región El Paso-Juárez el tráfico transfronterizo devehículos particulares ha crecido en un 80% en los últimos 10 años,mientras que el trafico de vehículos comerciales ha crecido en un300% en el mismo lapso. En 1998, cruzaron de sur a norte cerca de16 millones de vehículos y 50 millones de personas.

En este sentido también se presentan datos preocupantes desde elpunto de vista del desarrollo sustentable: los cruces peatonales dis-minuyen año con año (8.5 millones en 1989 y 4.5 millones en 1998y el servicio de transporte colectivo entre las ciudades ha ido empe-orando paulatinamente. Hoy en día únicamente funciona un servi-cio turístico con un movimiento marginal de pasajeros, después dehaber contado con un tranvía desde principios de siglo y con auto-buses que dejaron de operar en los años ochenta).

En general, en el movimiento transfronterizo, se aprecia un aumen-to significativo en el tráfico de carga, un aumento moderado en loscruces de los vehículos particulares no comerciales y una disminu-ción marcada en el cruce de peatones y usuarios del transportepúblico. El aumento moderado en los cruces de vehiculos particu-lares tiene que ver con los tiempos de espera en los cruces, que ha


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inhibido los traslados. Se considera que la congestión en los puenteses el principal obstáculo al intercambio internacional de bienes ypersonas.

Los movimientos por ferrocarril también requieren modernizarse yhacerse por lugares menos conflictivos, como el que sucede en laregión Juárez-El Paso, que atraviesa el Centro de las dos ciudades.

Ocupación del territorio y Usos del Suelo

Desde el punto de vista de la ocupación del territorio, el primer ele-mento que destaca es el del crecimiento disperso, y esto aplica a ciu-dades fronterizas de ambos lados. La gráfica ___muestra la relaciónhistórica entre el crecimiento poblacional y el de la mancha urbanaen Ciudad Juárez, con una tendencia muy negativa para la ciudaddesde el punto de vista de un crecimiento ordenado y racional y dela economía urbana.

Las presiones inmobiliarias han provocado un crecimiento innece-sario de terrenos especulativos, lo que ha contribuido a la extensiónhorizontal de la ciudad y consecuentemente a una creciente dificul-tad para dotarla de servicios. Paradójicamente, esto no ha contribui-do a abaratar los costos del suelo, sino a inflar, mediante una inver-sión mínima (ej. la apertura de una calle o avenida) grandes exten-siones de terrenos.

El proceso de dispersión urbana es palpable en El Paso, no solo porel patrón de crecimiento a base de suburbios, sino por subdivisionessin previsión de servicios y “colonias” fuera de las zonas consoli-dadas,

En Ciudad Juárez, una práctica muy socorrida para hacerse de unavivienda ha sido, desde fines de los años sesenta, la de la invasión deterrenos, que obligó a iniciar costosos procesos de regularizaciónque han resuelto muy precariamente las necesidades de viviendas, enmuy poco o muy lentamente las de servicios y por el contrario, síhan beneficiado a los líderes o promotores que encabezan dichasprácticas con fines personales, políticos y económicos. Se calcula que


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cerca del 40% de la ciudad ha sido ocupada de forma irregular,mediante los procesos descritos o a través de fraccionamientos osubdivisiones clandestinos. Afortunadamente, una serie de medidashan revertido o frenado este proceso pernicioso: un patrullaje de lascolonias periféricas que evitara las invasiones de predios y alternati-vas reales para los colonos a través de la participación directa delmunicipio en la oferta de terrenos para habitación (expropaciónTierra Nueva). Sin embargo, la inercia de las prácticas clandestinasno ha sido erradicada: numerosas viviendas continúan en condi-ciones de irregularidad en la ocupación del suelo y en la tenencia dela tierra, enganchadas peligrosamente a los cables de electricidad ysin agua y drenaje entubado.

Una ciudad mejora su ambiente en la medida en que limita su exten-sión y hace eficientes sus comunicaciones. En la frontera, prácticasañejas mantienen el divorcio entre la planeación urbana y laplaneación del transporte. De hecho, todavía son muchos losmunicipios mexicanos que no tienen injerencia en la regulación deltransporte público urbano, que compete a autoridades estatales ymantiene un sistema desordenado y caótico, marcado más por unaestrategia de control político que de eficiencia y visión empresarial.

Para los ciudadanos y usuarios, el transporte de la frontera repre-senta: baja confiabilidad, servicio irregular, bajos niveles de confort,poca seguridad, costo elevado en función del servicio ofertado,número elevado de transferencias, e contaminación, congestión vial,potencial de accidentes y una imagen caótica y deteriorada

El sistema no es bueno para la mayoría de los involucrados, no cumplecon los requisitos mínimos en todos sus aspectos: planeación, super-visión, operación y mantenimiento no es equilibrado financieramente(caro para el usuario y para la ciudad, insuficiente para el transportista)y es inviable de sostenerse a mediano plazo.

Está comprobado que el gasto que se dedique a mejorar el transportepúblico redunda en una enorme disminución de costos sociales(horas/hombre, tensión, etc.) y ecológicos. Sin embargo las partidasde inversión se orientan únicamente de manera indirecta al trans-


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porte público (a través de la construcción de calles). No existe unaoperación formal de sistemas integrales de transporte.

Temas fundamentales para la region fronteriza

Los problemas mencionados abordan los temas fundamentales de laregión fronteriza:

• Economía fronteriza• Recursos naturales• Movilidad regional• Ocupación del territorio y usos del suelo (patrones de crec-

imiento, equipamiento complementario…• Participación Social• Información y coordinación

La frontera representa y lo seguirá haciendo una atracción y un espa-cio de oportunidades que deberá algún día ofrecer a sus habitantesprosperidad económica, protección ambiental y educación y partic-ipación comunitaria, al tiempo que deberá permitirles gozar de lasventajas culturales y de servicios de dos paises.

La reorientación que pudiera tener la economía fronteriza en lospróximos años deberá permitirnos ajustarnos a los cambios globalesy mantener nuestra competitividad y crecimiento, pero de algunamanera deben integrarse más productos locales y recursos humanosmás capacitados a la economía. También deben buscarse esquemasde diversificación

Los diferentes niveles de gobierno en México, principalmente el fed-eral y estatal, deben profundizar los diferentes procesos descentral-izadores o subsidiarios. Se requiere asimismo un nuevo orden en tér-minos fiscales para México:

• Nuevos modelos de recaudación y distribución de los recursosfiscales

• Para fortalecer las capacidades locales para invertir, financiar yofrecer incentivos fiscales

• Revisar las relaciones federal, estatal y municipal


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• Estimular la formalización de las actividades económicas

• Para estimular la productividad

• Para estimular el ahorro

En materia de recursos naturales, es urgente desarrollar conjunta-

mente sistemas de recolección, conducción y recuperación del

drenaje pluvial, mantener la cooperación para el tratamiento de

aguas residuales y multiplicar su construcción, resolver con una

visión regional los problemas del agua, restaurar ambientalmente el

Río Bravo y todas sus derivaciones (acequias y canales) e implemen-

tar una serie de acciones de mejoramiento ambiental en múltiples

temas de interés común presentes en la frontera: basura, desechos de

alto riesgo, llantas, yonques, aceites…

La agresión hacia los espacios naturales también debe ser abordada:

las montañas, el valle y el desierto.

El impulso al transporte colectivo, la pavimentación de calles y el con-

trol de las emisiones por combustión al aire libre ayudaría a evitar la

degradación del ozono, pero también es necesario insistir en los pun-

tos comunes de mayor congestión vial: los cruces fronterizos.

La movilidad regional necesita una serie de estrategias impregnadas

de conceptos de sustentabilidad. Es indispensable revertir la tenden-

cia a la automovilización, que conlleva los costos sociales y ecológi-

cos mencionados y promover: la calidad y el atractivo de las rutas

peatonales, los sistemas eléctricos de transporte y rutas ciclistas

urbanas. Nuevos puentes fronterizos deben estar ya bajo análisis de

ambos lados de la frontera, estaciones intermodales de carga, esta-

ciones intermodales de pasajeros…Sistemas de transporte masivo

internacional debe ser desarrollados e integrados al corto plazo. La

agilidad en los cruces, seguirá siendo un tema central para las rela-

ciones fronterizas.

Desde el punto de vista del desarrollo urbano, son urgentes estrate-

gias que consideren:

• Un crecimiento racional y equilibrado de la región


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• El desarrollo sostenible, la visión a largo plazo y eleslabonamiento de las acciones

• Evitar la dispersión urbana

• Reorientar los patrones de crecimiento: buscar la densificaciónurbana

• Calidad de vida urbana, ambientes sanos, espacios verdes…

• Esquemas que nos permitan resolver los servicios, la infra-structura, la vivienda y el equipamiento público

Si partimos de la constatación de que los esquemas actuales dedesarrollo urbano tienen fallas profundas, que requieren de cambiosestructurales, necesitamos plantear un cambio o una evolución deldesarrollo en términos de sostenibilidad para el uso de los escasosrecursos naturales, humanos, económicos y tecnológicos.Necesitamos desiciones orientadas al futuro.

Algunos sociólogos plantean la infraestructura de una ciudad oregión dividida en tres tipos:

• INFRAESTRUCTURA FISICA. Que soporte las comunica-ciones y el transporte

• INFRAESTRUCTURA SOCIAL. Organizaciones, institu-ciones, leyes

• INFRAESTRUCTURA IDEACIONAL. De creencias, valores,prácticas culturales

Esta última puede significar el motor para la constitución de lasotras dos. En pocos lugares se siente tanto la ausencia de una cohe-sión social como en la frontera. La llegada constante de personascuyas relaciones comunitarias fueron dejadas atrás, la construcciónde viviendas en muchos casos provisionales, el hacinamiento y lascarencias económicas, conforman una sociedad sin una identidadfuerte y donde la violencia alcanza niveles alarmantes. El arraigo y elsentido comunitario pueden generar cambios fundamentales queintegren a la propia diversidad característica de la frontera, como unpotencial para el fortalecimiento de valores comunitarios o de la cul-tura urbana. Es fundamental, por ejemplo, que la comunidad


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adquiera conciencia de la dramática situación que se vive, y de loscostos y esfuerzos necesarios pra tener un futuro sano y prospero.Tan importante también es reconocer y fortalecer la identidad fron-teriza.

Los programas paternalistas y populistas no solo no han resuelto losproblemas de la infrastructura física, sino han contribuido al des-mantelar también la infraestructura de las ideas.

La participación ciudadana es indispensable, inclusive a nivel bina-cional. Existen ya esfuerzos actuales de instituciones, grupos y aso-ciaciones que han mostrado compromiso y resultados concretos. Esimportante mantener el énfasis en planteamientos locales y ampliarel trabajo cultural y educativo conjunto

Necesitamos la participación privada y las sinergias: para el crec-imiento e inversión, para oportunidades de negocio.

Finalmente, en materia de las relaciones fronterizas, podemos traba-jar a corto plazo en los mecanismos de coordinación e información.Por ejemplo, podemos generar información en conjunto mediante elinternet, material promocional, estadísticas y planos. También sepueden incrementar y mejorar los mecanismos de cooperación.


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“Síntesis de actividades y prácticasinstitucionales”

Mark J. Spalding1

ResumenLas actividades y prácticas institucionales ambientales enla zona fronteriza tienen un contexto y una historia muyricos. En esta monografía se intenta presentar una sínte-sis de las actividades y prácticas de dichas instituciones, yespecialmente de las nuevas instituciones ambientalesemanadas del TLC. Además de esta descripción sintética,en la monografía se presentan algunas sugerencias conrespecto a reformas institucionales relacionadas con elpapel que estas instituciones podrían desempeñar en lamejora del manejo del crecimiento en la frontera. Lamonografía concluye una un análisis general de losobstáculos y las oportunidades para las institucionesambientales de la zona fronteriza.

El medio ambiente, como dijo recientemente la embajadora RosarioGreen, de México, es un “tema no tradicional en las relaciones entreEstados Unidos y México”. Hasta que se llevó el caso del atún y losdelfines ante el GATT, el medio ambiente ciertamente era un temano tradicional en las relaciones comerciales en general. A fin deponer de relieve este punto de partida que llevó a la inclusión delmedio ambiente en el debate del TLC, hay que tener en cuenta queel público estadounidense comenzó esta nueva era con imágenestelevisivas de delfines sacudiéndose desesperadamente y ahogándose

en las redes de cerco de los pescadores de atún. Entretanto, Méxicopartió con la imagen de una acción unilateral imperialista deEstados Unidos para proteger una especie que todavía no estaba enpeligro: la exigencia de que se modificara una pesquería que estabafuera de su jurisdicción territorial.

Hay muchos problemas ambientales que es preciso abordar en lazona de la frontera entre Estados Unidos y México: contaminaciónoriginada en el aire, el agua y la tierra, consumo excesivo de agua yotros recursos naturales, deforestación, pérdida de biodiversidad yexplotación comercial creciente de especies endémicas. Aunquealgunos problemas son localizados, muchos son de índole trans-fronteriza. Las causas principales están relacionadas con el crec-imiento de la población urbana y el desarrollo constante de indus-trias nuevas y actividades conexas. Por ejemplo, con la expansión dela maquiladora, han aumentado los desechos industriales yhumanos producidos por el crecimiento demográfico de la zona.Desafortunadamente, la región fronteriza todavía no se ha concen-trado en el manejo adecuado de su crecimiento. La región necesitauna planificación integrada y racional del uso de la tierra, combina-da con incentivos para mejorar la calidad de vida sin recurrir a labúsqueda constante del crecimiento absoluto.

Una de las respuestas fue las instituciones ambientales del TLC o lainstitucionalización de estas relaciones “no tradicionales”. Trataré deresponder a las siguientes preguntas: ¿Cuáles son estas institucionesnuevas? ¿Cómo se percibe su impacto? ¿Qué influencia han tenidopara lograr cambios? ¿Qué nos depara el futuro? Sin embargo, antesde este análisis, en la monografía se presenta una reseña del contex-to en el cual se realizan todas las actividades ambientales fronterizas.

Contexto e historia de las actividades ambientales fronteri-

zas realizadas por instituciones2

La Comisión Internacional de Límites y AguasLa Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA), que tiene unantecedente en la Comisión Fronteriza Internacional de 1889, a la


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cual se asignaron ciertas responsabilidades con respecto al agua enlos años treinta, fue creada por el Tratado sobre el Agua de 1944. Esel principal organismo binacional con facultades relativas a límitesterritoriales, la asignación de agua, el tratamiento de aguas resid-uales, el saneamiento y la calidad del agua. Su principal actividadconsiste en la planificación, construcción y operación de varias plan-tas de tratamiento de aguas residuales a ambos lados de la frontera.

El mecanismo institucional antedicho ha sido cuestionado pormuchos expertos en asuntos fronterizos y activistas que critican a laCILA por su incapacidad para actuar en calidad de institución fron-teriza independiente y por la falta de transparencia en sus decisiones.La CILA tiene la mala fama de ser una institución anticuada, de ori-entación técnica, que se concentra en grandes proyectos conven-cionales con uso intensivo de capital. La CILA ha sido criticada tam-bién por ser una institución demasiado lenta, burocrática y verticalque no está orientada al público. Para peor, muchas de las propues-tas de la CILA con respecto a proyectos fronterizos no han recibidofinanciamiento en Washington ni en la Ciudad de México. Por ejem-plo, a pesar de las presiones de la población creciente sobre los sis-temas actuales de tratamiento de aguas residuales, la CILA agregósolamente 15 o 16 plantas nuevas de tratamiento de aguas residualesen los últimos 53 años (según cómo se cuenten los proyectos demanejo del Río Bravo).

Con respecto a la infraestructura ambiental fronteriza, la CILA haconcluido varios proyectos en los cincuenta y tantos años de su his-toria. Sin embargo, un examen de la lista de proyectos llevados acabo por la CILA revela que solamente unos pocos consisten en ver-dadera infraestructura ambiental. Si se eliminan de la lista instala-ciones tales como puentes y diversos proyectos de control de inun-daciones, no quedan muchos proyectos de infraestructura ambien-tal propiamente dichos. Evidentemente, no se puede culpar a laCILA por eso. Tiene otras funciones en su cartera, y el congreso deEstados Unidos y el de México no siempre han seguido sus recomen-daciones con respecto a la infraestructura. Además de la calidad delagua, el alcantarillado y el saneamiento, la cartera de la CILA incluyetareas no ambientales, como fijación y mantenimiento de límites,


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medición, monitoreo y distribución de agua, almacenamiento deagua y control de inundaciones. Obviamente, algunas de estas tar-eas están relacionadas de forma directa o indirecta con el medioambiente.

Afortunadamente, la lentitud de la CILA y su falta de concentraciónen la infraestructura ambiental están cambiando. Para demostrarlo,presentamos en el cuadro que figura a continuación dos ejemplosdel programa de “proyectos provisionales” (Decreto 294) por valorde US$14 millones. Además, en el Decreto 294 se prevén cincoproyectos adicionales de aquí al año 2001.

Ejemplos de proyectos provisionales de la CILA

En el futuro, la CILA se colocará a la cabeza, ejerciendo sus facul-tades poco usadas de liderazgo, o pasará a desempeñar un papel deapoyo más firme. En su papel de apoyo podría aprovechar susmejores cualidades y recursos, entre ellos sus medios técnicos y supapel en la elaboración de su tipo distintivo de acuerdos bina-cionales conocidos como “decretos”. Cabe esperar que la CILAadopte un papel más activo en el manejo de los recursos hídricos,que abarque la planificación regional del uso del agua subterránea ysuperficial y el liderazgo en la promoción de negociaciones encami-nadas a la firma de un tratado sobre el agua subterránea.

A fin de avanzar en la solución de las necesidades ambientales en lazona fronteriza, se debe aclarar mejor el papel de la CILA en larelación con la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza(COCEF) y el Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN).La CILA debe adoptar una política propia con respecto al desarrollosostenible y la participación del público que sea compatible con lapolítica de la COCEF. De esta forma se reforzará la sostenibilidad de


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LugarMexicali, Baja California

Nogales, Arizona yNogales, Sonora

Tipo de proyectoMejora de la calidad delagua del río NuevoMejora de la calidad delagua del arroyo Nogales

ComentarioConcluido en diciembrede 1998, US$12,80 millonesConcluido a principios de1999, US$2,10 millones

los proyectos de infraestructura ambiental en la frontera, independi-entemente de quién esté a cargo de su construcción. Con ese fin, laCILA debe contratar ingenieros con sólida experiencia en tec-nologías alternativas y métodos de reducción de costos tales comoingeniería eficiente. La CILA debe volverse más binacional en susoperaciones. Una de las medidas drásticas tomadas con la COCEF yel BDAN consistió en convertirlos en instituciones completamentebinacionales, con personal bilingüe y bicultural.

El Acuerdo de La Paz de 1983

El Convenio entre los Estados Unidos de América y los EstadosUnidos Mexicanos sobre la cooperación para la protección y mejo-ramiento del medio ambiente en la zona fronteriza, firmado por lospresidentes Ronald Reagan y Miguel de la Madrid en 1983, estable-ció un marco para la cooperación sobre problemas específicos decontaminación ambiental. El Organismo de Protección del MedioAmbiente de Estados Unidos (EPA) y la Secretaría de MedioAmbiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) de Méxicoactúan en calidad de coordinadores nacionales de la búsqueda eimplementación de soluciones para los problemas ambientales fron-terizos, en particular para prevenir, reducir y eliminar las fuentes decontaminación del aire, el agua y la tierra. Hay grupos de trabajo for-males, integrados por expertos gubernamentales y académicos nom-brados por el gobierno federal, que formulan recomendaciones nor-mativas en materia de agua, aire, planes para situaciones imprevistasy respuesta en casos de emergencia, desechos peligrosos, coop-eración en la vigilancia del cumplimiento de las normas, y preven-ción de la contaminación2. Estos grupos de trabajo han tenido resul-tados mixtos. En su mayoría, no son suficientemente transparentes,participativos e interdisciplinarios, y su enfoque no abarca diversosmedios. Como el Acuerdo de La Paz carece de una vía formal deacceso a la política nacional, los críticos lo consideran como algosimbólico, más que práctico. A pesar de su índole informal, elAcuerdo de La Paz es considerado como la base de la cooperaciónbinacional para diversos asuntos ambientales de alcance regional.


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El Plan Integral Ambiental Fronterizo (1992-1994)

El Plan Integral Ambiental Fronterizo (PIAF) fue la primera inicia-tiva federal binacional emanada de la premisa de que la liberal-ización del comercio crearía un estrés adicional para el medio ambi-ente y la salud humana a lo largo de la frontera. El plan fue dado aconocer en febrero de 1992, en el contexto de las negociaciones delTLC. Proponía fortalecer la aplicación de las leyes ambientales,intensificar la planificación en cooperación, concluir la ampliaciónde las instalaciones de tratamiento de aguas residuales y establecerun sistema computadorizado de rastreo del movimiento transfron-terizo de desechos peligrosos. Sin embargo, como el PIAF carecía deun plan de implementación y no se le habían asignado recursos, fuemuy criticado, aduciéndose que es nada más que un plan para plan-ificar y que es demasiado vertical. A pesar de estas críticas, un estu-dio de la labor del PIAF indica que muchos de sus programas yactividades han avanzado y han resultado útiles para las localidadesfronterizas.

La Junta Ambiental del Buen Vecino

La Junta Ambiental del Buen Vecino fue creada en el marco de la Leyde la Iniciativa para las Américas de 1992 con objeto de asesorar alPresidente y al Congreso sobre asuntos y necesidades relacionadoscon el medio ambiente y la infraestructura en los estados que limi-tan con México.

En virtud de dicha ley, la Junta debe estar integrada por represen-tantes de organismos apropiados del gobierno de Estados Unidos,así como del gobierno de Arizona, California, Nuevo México y Tejas,y de organizaciones privadas, entre ellas entidades de desarrollocomunitario, enseñanza, salud y medio ambiente y otras entidadesno gubernamentales con conocimientos especializados en proble-mas ambientales y de infraestructura a lo largo de la fronterasudoeste. Actualmente, la Junta incluye también un representantetribal. Por Orden Ejecutiva Presidencial se delegan las facultades deimplementación al Organismo de Protección del Medio Ambiente


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de Estados Unidos. La Junta procura reunirse tres veces por año endistintos lugares a lo largo de la frontera entre México y EstadosUnidos, y ya ha celebrado once reuniones de ese tipo.

La Junta ha presentado tres informes anuales. Aunque los grupos detrabajo de Frontera XXI y otras instituciones fronterizas han puestoen práctica muchas de las recomendaciones de la Junta, no es muyconocida en la legislatura federal. Para tener más éxito, debe reafir-mar su papel de asesor de los poderes ejecutivo y legislativo e instar-les a que adopten un enfoque más integral de los asuntos ambien-tales de la región fronteriza, orientado a las soluciones másduraderas que sean posibles.

El Tratado de Libre Comercio de América del Norte

Probablemente sea prematuro decir qué efecto tendrá el TLC en lainfraestructura ambiental de la región fronteriza o en la infraestruc-tura de la frontera en general3. Sin embargo, evidentemente va atener un efecto importante en la contaminación causada por los sec-tores de las manufacturas, la energía y el transporte. El TLC es elprimer acuerdo comercial que contiene disposiciones para abordarasuntos ambientales surgidos en el contexto de las relaciones y con-troversias comerciales:

El texto del acuerdo contiene referencias explícitas anormas y metas en materia de medio ambiente y salud.En el preámbulo se enuncia el compromiso con eldesarrollo sostenible y la preservación y protección delmedio ambiente. Asimismo, hay disposiciones específi-cas en cuatro capítulos: medidas sanitarias y fitosani-tarias (capítulo 7b), medidas relacionadas con normas(capítulo 9), inversiones (capítulo 11) y solución decontroversias (capítulo 20). En resumen, el propósito deestas disposiciones es garantizar a) la integridad de lossistemas internos de normas ambientales de los sig-natarios, b) la adopción de medidas para mejorar lasnormas, c) la solución de controversias relacionadas con


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medidas ambientales teniendo en cuenta el medioambiente, d) la protección de las disposiciones comer-ciales de los acuerdos internacionales y e) la exclusiónde inversiones externas que puedan llevar a la creaciónde incentivos para la contaminación4.

Frontera XXI

Frontera XXI es un programa binacional innovador que reúne a lasdiversas entidades del gobierno federal de Estados Unidos y Méxicoa cargo del medio ambiente compartido de la región de la fronteraen un trabajo basado en la cooperación a fin de promover el desar-rollo sostenible mediante la protección de la salud humana y elmedio ambiente y el manejo adecuado de los recursos naturales enambos países. Es el sucesor del PIAF.

Independientemente de dónde se originen, los problemas ambien-tales de la región fronteriza tienen un impacto importante en laslocalidades y los ecosistemas de ambos lados de la frontera. FronteraXXI respeta los derechos soberanos de Estados Unidos y México demanejar sus recursos según su propia política, velando para quedichas actividades no ocasionen daños al medio ambiente del paíslimítrofe.

La meta principal de Frontera XXI es promover el desarrollosostenible en la región de la frontera, buscando el equilibrio entrefactores sociales y económicos y la protección del medio ambienteen las localidades y zonas naturales fronterizas. La estrategia funda-mental de Frontera XXI abarca tres componentes: participación delpúblico, descentralización del manejo ambiental por medio del for-talecimiento de la capacidad estatal y local, y mejora de la comuni-cación y la cooperación entre organismos del gobierno federal y delos gobiernos estatales, tribales y locales. Partiendo de esta meta y desu estrategia fundamental, Frontera XXI, que se creó con grandesaportes del público, establece objetivos quinquenales para el medioambiente fronterizo y describe mecanismos para alcanzarlos. Eléxito de Frontera XXI depende de la amplia participación binacional


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del gobierno federal y de los gobiernos estatales y locales, así comode tribus indígenas, instituciones internacionales y académicas,organizaciones no gubernamentales, el sector privado, y las locali-dades y los habitantes de zonas fronterizas.

Nueve grupos de trabajo binacionales de Frontera XXI implementanel programa, integrando la labor de las entidades participantes y for-mulando proyectos específicos para alcanzar los objetivos deFrontera XXI. Cada grupo de trabajo está copresidido por un esta-dounidense y un mexicano. Los grupos velan por la coordinacióneficaz de las tareas bilaterales, acercando a los organismos federalesde ambos países que estén interesados en un tema determinado. Seestán llevando a cabo varios proyectos en el ámbito de cada uno delos nueve grupos de trabajo (los proyectos figuran en los Planes deImplementación de 1998).

Como Frontera XXI parte del Acuerdo de La Paz, es probable quecontinúe existiendo en su forma actual o en un sucesor similar comomecanismo de coordinación para ambos países. A medida queFrontera XXI continúe poniendo de relieve la transparencia frente alpúblico y a los gobiernos tribales, estatales y locales, habrá unamayor participación de estos gobiernos, de ONG y del sector priva-do en las actividades de los grupos de trabajo, lo cual probablementeprolongue el proceso de adopción de decisiones. Si continúa ladescentralización en México, y el Estado mexicano y los gobiernoslocales tienen mayor margen para tomar decisiones, habrá unamayor colaboración entre estados en proyectos regionales locales. Elgobierno federal deberá aprender a desempeñar un papel diferenteen este paradigma.

A fin de que Frontera XXI funcione bien, debe haber un compro-miso en todos los sectores del gobierno (federal, tribal, estatal ylocal) en el sentido de asignarle más recursos, así como una mayorcoordinación entre todos estos niveles del gobierno. Todos losinteresados deben trabajar en pro de una mayor participación delsector privado. Aquellos que tengan nexos con Frontera XXI debenesforzarse más para planificar con antelación y anticiparse a las cir-cunstancias (o sea, no limitarse a reaccionar). A diferencia de la


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COCEF, el BDAN o la CILA, que construyen infraestructura, losgrupos de trabajo de Frontera XXI pueden aportar ideas de largoplazo para la región fronteriza. De esta forma se facilitará la incor-poración de políticas de desarrollo sostenible en la planificación yejecución de proyectos en la región de la frontera.

¿Cuáles son las instituciones nuevas del TLC?

La Comisión para la Cooperación AmbientalLa Comisión para la Cooperación Ambiental (CCA), con sede enMontreal (Canadá), fue creada como parte del conjunto de medidasdel TLC para liberalizar el comercio en América del Norte y almismo tiempo ofrecer un mínimo de protección para los traba-jadores y el medio ambiente. Por consiguiente, la CCA es una orga-nización internacional formada por Canadá, México y EstadosUnidos, que fue creada en 1994 en el marco del Acuerdo de coop-eración ambiental de América del Norte a fin de abordar inqui-etudes ambientales regionales, contribuir a la prevención de con-flictos comerciales y ambientales y promover la aplicación eficazde las leyes ambientales. El Acuerdo complementa las disposi-ciones ambientales del TLC, y el trabajo de la CCA abarca cincocampos principales:

• Protección de la salud humana y el medio ambiente• Legislación y cooperación en la aplicación de las leyes• Conservación del medio ambiente• El medio ambiente, el comercio y la economía• Información y comunicación con el público

La Comisión de Cooperación Ecológica FronterizaLa Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (COCEF), consede en Ciudad Juárez (México), fue creada con el propósito de ayu-dar a vecindarios locales y a otros patrocinadores a formular y eje-cutar proyectos de infraestructura ambiental y certificar proyectos afin de solicitar financiamiento del Banco de Desarrollo de Américadel Norte y otras fuentes. La certificación de la COCEF se basa en unconjunto de criterios ambientales, técnicos, financieros y relaciona-


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dos con la salud, la participación comunitaria y el desarrollosostenible, por medio de un proceso que requiere un amplio aportedel público y la localidad. La COCEF recibe subvenciones del EPApara su programa de asistencia técnica. Hasta la fecha se han pro-porcionado US$13,2 millones a 70 localidades para el desarrollo deproyectos.

El Banco de Desarrollo de América del NorteEl Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN), con sede enSan Antonio (Tejas), fue capitalizado por partes iguales por EstadosUnidos y México con el propósito de facilitar US$3.000 millones enfinanciamiento nuevo para complementar las fuentes actuales defondos y promover una mayor participación de capitales privados5.El BDAN fue ampliado en 1997 con la creación del Fondo paraInfraestructura Ambiental Fronteriza (BEIF), que puede propor-cionar subvenciones para proyectos de agua y tratamiento de aguasresiduales. El BEIF comenzó con unos US$170 millones, que en sumayor parte han sido asignados a proyectos. El BDAN creó tambiénel Programa de Desarrollo Institucional (IDP), principalmente parafortalecer la capacidad de empresas de servicios públicos6. El IDPcuenta con US$4 millones para subvenciones. El BDAN presentó susprimeras recomendaciones con respecto a subvenciones del BEIF enmarzo de 1998, y el IDP está llevando a cabo 93 proyectos en 70localidades.

La COCEF y el BDAN se limitan al desarrollo de tres tipos deinfraestructura ambiental: abastecimiento y tratamiento de agua,tratamiento y eliminación de aguas residuales, y desechos sólidosmunicipales [y asuntos conexos].

¿Cómo se percibe su impacto?

Durante los debates del TLC, se hicieron muchas predicciones conrespecto a las inquietudes ambientales relacionadas con México y, enparticular, con la región fronteriza. Una de las razones es que EstadosUnidos y Canadá ya contaban con medidas bastante buenas de pro-tección ambiental y mecanismos para velar por su cumplimiento. La


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ley general sobre medio ambiente de México (de 1988) era buena,pero existían serias dudas con respecto a su cumplimiento. Otra razónde esta preocupación por la situación en México era las anécdotas ter-roríficas sobre los daños ambientales y sus efectos en la salud humanaen la zona franca y de maquiladoras de la región fronteriza.

A fin de contrarrestar estas predicciones nefastas, los defensores delTLC hicieron promesas demasiado generosas en nombre de las insti-tuciones ambientales del TLC, y ahora se están pagando las conse-cuencias. Las instituciones ambientales del TLC dan la impresión dehaber fracasado. Son un pálido reflejo de las poderosas institucionesque prometían ser.

Los que se oponen al TLC entre las organizaciones ambientalistas ylo que diplomáticamente llamaré la extrema derecha aluden con fre-cuencia a estas “promesas rotas”7. Por lo tanto, las institucionesambientales del TLC sufren, en la opinión de la mayoría actual delCongreso, la doble maldición de ser “ambientales” y estar vinculadasal “TLC”.

En México, muchos consideraban y todavía consideran que estasinstituciones se usan más para el chantaje que para una tarea ben-eficiosa. Representan el costo del ingreso al TLC. Ahora, y especial-mente después de la evaluación del peso, son demasiado costosas.¿Cómo puede México justificar un gasto tan grande en estas institu-ciones?

Peor aún, algunos analistas han señalado que, desafortunadamente,México no está recibiendo la parte que le toca de los beneficios, envista de su contribución del 50% a la COCEF y el BDAN.

Muchos afirman que la CCA se ha convertido en un grupo de exper-tos que no está contribuyendo al desarrollo de México ni a su medioambiente. Además, su sistema de solución de controversias crea unacarga innecesaria para el presupuesto de la Secretaría de MedioAmbiente que México no puede darse el lujo de afrontar.

No hay congruencia entre las percepciones y la realidad. Algunos vena estas instituciones por lo que son: los primeros pasos hacia una


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amplia cooperación en América del Norte en materia ambiental,instituciones que están trabajando para alcanzar esta meta noble deforma lenta pero segura (aunque ciertamente con algunos obstácu-los en el camino). Si bien estamos aquí contemplando el TLC más 5,con respecto a estas instituciones en realidad estamos hablando deuna trayectoria de tres años o menos (se tardó bastante en ponerlasen marcha; no aparecieron mágicamente el 1 de enero de 1994).

¿Qué influencia han tenido para lograr cambios?

La CCASegún un análisis independiente de la CCA realizado hace poco8:

• Elaboración de planes regionales de acción para reducir y elim-inar contaminantes muy difundidos y persistentes, como DDT,bifenilos policlorados (PCB), clordano y mercurio, a fin deproteger la salud pública y el medio ambiente [MJS –demostración de la capacidad para innovar, buscar solucionesy, a la larga, mejorar indicadores ambientales]

• Divulgación de información ambiental importante de alcanceregional, que abarca datos sobre emisiones de contaminantes anivel regional en el informe anual de evaluación de la CCA y unresumen completo en línea de la legislación ambiental de las tresPartes del TLC [MJS – ampliación de la base de conocimientos]

• Distribución de información científica sobre biodiversidadentre las tres Partes [MJS – ampliación de la base deconocimientos]

• Identificación de la causa de mortalidad de aves acuáticas de laReserva Silva, en el estado de Guanajuato (México), fortalec-imiento de la capacidad y planificación de actividades que hanayudado a los gobiernos estatal y federal en la rehabilitación deesta importante reserva natural [MJS – cierta mejora de losindicadores ambientales]

• Establecimiento de un proceso complejo de participación delpúblico por medio del Comité Consultivo Público Conjunto


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(JPAC) y comités asesores nacionales, así como reunionespúblicas durante las sesiones del Consejo, y con grupos de tra-bajo [MJS – institucionalización de la cooperación]

• Trabajo con los tres gobiernos para ayudar a establecer unmecanismo abierto y transparente a fin de realizar evalua-ciones del impacto ambiental transfronterizo de proyectos delos gobiernos que puedan tener efectos adversos en el medioambiente de un país limítrofe del TLC [MJS – mayor previsi-bilidad, o por lo menos eliminación de las sorpresas]

• Fomento de la cooperación entre los organismos de los trespaíses encargados de velar por el cumplimiento de las leyesambientales, mediante el intercambio de información sobrenormas y prácticas vigentes y ejercicios de capacitación y parafortalecer la capacidad [MJS – ampliación de la base deconocimientos]

• Implementación del procedimiento innovador de presentaciónal público, a fin de que los ciudadanos puedan alegar que unaParte del TLC no exige el cumplimiento de sus leyes ambien-tales [MJS – fomento de la participación del público]

La COCEF y el BDAN

• Hasta julio de 1999 se habían certificado 27 proyectos (15 esta-dounidenses y 12 mexicanos) con un costo combinado de más deUS$800 millones. El BDAN ha autorizado préstamos, garantías ysubvenciones por un total de US$105 millones, apalancando másde US$400 millones en financiamiento global para 14 proyectos.De estos 27 proyectos, 14 están en construcción y uno ha conclu-ido. Cuando hayan concluido, los proyectos beneficiarán aalrededor de siete millones de habitantes de la zona fronteriza, osea un 60% de la población de la región.

• Participación del público [MJS - fomento de la participacióndel público]

• Transparencia y acceso a la información [MJS - eliminación delas sorpresas]


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• Decisiones de abajo hacia arriba [MJS - y no de arriba haciaabajo, como de costumbre]

• Criterios para la certificación de la COCEF [MJS - normasclaras y previsibles]

• Establecimiento de un proceso más acelerado que lleve a laconstrucción de más infraestructura [MJS - cierta mejora delos indicadores ambientales]

Perspectivas

Obstáculos

• Algunos continuarán considerando que las instituciones ambi-entales fronterizas son un fracaso y dirán que no están hacien-do nada constructivo.

• El aumento de la fragmentación o compartimentación de lasrelaciones entre Estados Unidos y México podría limitar elpoder multiplicador de la vinculación de la protección ambi-ental con la liberalización del comercio.

• Como consecuencia del reemplazo reciente del director gen-eral, la CCA se encuentra en una etapa de transición geren-cial. Se está considerando la posibilidad de realizar impor-tantes cambios a fin de resolver problemas gerenciales. Seríaaconsejable que la CCA adoptara una estructura que le dieramayor independencia y, por consiguiente, credibilidad. Deesta forma podría tener mayor relieve. La CCA debería ampli-ar sus excelentes estudios con una labor más práctica en laslocalidades. Con ese fin se podría aumentar la dotación defondos para el Fondo de América del Norte para laCooperación Ambiental (FONCA), que apoya actividades debase.

• Se podría decir también que la CCA sufre del abandono o porlo menos la indiferencia de Estados Unidos, en tanto que laSecretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) haasumido un papel muy importante en la participación de


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México en la Comisión.

• La COCEF y el BDAN deben esforzarse más para planificar.Pueden aprovechar su presencia en localidades a fin de pro-mover la planificación, reducir los subsidios perversos de losrecursos y fomentar la participación del sector privado. LaCOCEF y el BDAN deben trabajar para eliminar la competen-cia improductiva con los estados por fondos, sin comprometerlas normas aplicables a los proyectos.

• La barrera fundamental para el éxito de las instituciones ambi-entales fronterizas es de índole financiera. Por ejemplo, segúncálculos razonables, la infraestructura ambiental de la regiónfronteriza comprendida en las tres áreas del mandato de laCOCEF y el BDAN se sitúa entre US$8.000 millones yUS$10.000 millones. En el mejor de los casos, el BDAN podríaapalancar solamente entre US$1.000 millones y US$2.000 mil-lones. Es indispensable obtener más fondos no reembolsablespara la preparación de proyectos, el fortalecimiento de lacapacidad, la planificación, etc.

Oportunidades

• El unilateralismo disminuirá. Cabe prever mejores resultadosde una relación más interactiva y recíproca en materia ambi-ental entre Estados Unidos y México.

• Todavía se aplica la regla de oro: la nación con más oro rige. Enotras palabras, “quién decide” y “quién paga” son conceptosinseparables. Habiendo dicho esto, hay bastante margen paramanejar mejor el statu quo.

• Lenta armonización ascendente de las normas ambientales.

• Existe la oportunidad para consolidar y ampliar más la laborconjunta en asuntos de protección y conservación del medioambiente sobre los cuales hay consenso.

• Lenta apertura y democratización del sistema político mexicano.


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• Las ONG están adoptando una posición de mayor liderazgo enlas innovaciones y están buscando soluciones viables9.

Notas Finales

1. Los grupos de trabajo prepararon cinco anexos sobre coop-eración en los siguientes campos de la contaminación ambien-tal: 1) problemas de saneamiento en la zona de SanDiego/Tijuana, 2) derrames de materiales peligrosos, 3)movimiento transfronterizo de sustancias peligrosas, 4) conta-minación del aire por fundiciones de cobre en la frontera entreArizona y Sonora, y 5) contaminación del aire en centrosurbanos de la frontera.

2. Es igualmente difícil aislar los impactos económicos del TLC: haymuchos factores que han influido en la economía de Américadel Norte en los últimos cinco años; por ejemplo, la devalu-ación del peso de diciembre de 1994 y sus impactos conexos enel tipo de cambio y el costo de la mano de obra, el crecimien-to económico en Estados Unidos como consecuencia de lareestructuración durante la última recesión, y la crisiseconómica mundial que crea algunas oportunidades y limita aalgunos mercados. La mayoría de los estudios indican que losefectos económicos del TLC en general son positivos o neutrosen la mayoría de los indicadores tales como crecimiento com-ercial, PIB, ingresos y empleo. Por supuesto, hay sectores o fir-mas en los cuales eso no ocurre; no estamos hablando deimpactos netos. Sin embargo, la mayoría de estos estudiosmuestran efectos negativos generales en la igualdad y distribu-ción de ingresos.

3. MacDonald, Gordon J. Daniel Nielson, and Marc A. Stern (eds.)Latin American Environmental Policy in InternationalPerspective. WestviewPress (1997), p. 122.

4. México y Estados Unidos contribuirán en partes iguales losUS$450 millones de capital pagado y la mitad de los US$2.550millones en capital exigible. Se calcula que el poder multipli-cador de esos fondos podría generar entre US$10.000 millones


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y US$20.000 millones para proyectos de ajuste ambiental ysocial.

5. En una medida paralela, el EPA ha proporcionado US$17 mil-lones en subvenciones directas a tribus para este mismo fin.

6. Véase, por ejemplo, Public Citizen, NAFTA’s Broken Promises:The Border Betrayed (Washington, DC: Public CitizenPublications, 1996).

7. Un Comité de Examen Independiente formado en 1997 por lostres ministros de medio ambiente presentó su informe sobrelas operaciones y la eficacia del Acuerdo de América del Nortesobre Cooperación Ambiental en la quinta reunión ordinariadel Consejo, en Mérida (México), el 26 de junio de 1998. Miscomentarios aparecen entre corchetes.

8. Por ejemplo, la Fundación Ford ha patrocinado dos “reunionesanuales sobre el medio ambiente de la frontera”, con la partic-ipación de más de 400 ONG ambientalistas de la región de lafrontera. Las campañas para parar la construcción de unainstalación para desechos nucleares de bajo nivel en SierraBlanca (Tejas) y una instalación para la producción de salmediante evaporación solar en Laguna San Ignacio (BajaCalifornia Sur) también indican la maduración de la red deONG ambientalistas de América del Norte en coalicionesbinacionales eficaces.


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“Cómo aprovechar el poder del sectorprivado para mejorar la calidad delmedio ambiente en la frontera entreEstados Unidos y México”

Ramón Álvarez

“Los gerentes deben comenzar a reconocer las mejorasambientales como una oportunidad económica y com-petitiva, y no como un costo fastidioso o una amenazainevitable.”

—Michael E. Porter and Claas van der Linde, in “Greenand Competitive:

Ending the Stalemate,” Harvard Business Review,

Sept-Oct 1995

Resumen

Las instalaciones manufactureras de la frontera entre EstadosUnidos y México han sido objeto de un intenso escrutinio debido ala preocupación por su impacto en la salud pública y el medio ambi-ente. Varios organismos e instituciones han tratado de abordar estaspreocupaciones, fomentando la participación del sector manufac-turero en proyectos para reducir el impacto ambiental de susactividades. Estos proyectos han mostrado sistemáticamente quela prevención de la contaminación, la eficiencia energética, la con-servación del agua y las iniciativas de reciclaje (que colectivamentese denominan “eficiencia ecológica”) pueden mejorar el desempeñoambiental y, al mismo tiempo, el desempeño comercial. Sin embar-go, estas prácticas “ecológicamente eficientes” no han cundido entoda la industria; ni siquiera se han generalizado. La mayoría de los

observadores están de acuerdo en que hay muchas oportunidadespara que todos salgan ganando que todavía no han sido descubier-tas en otras instalaciones industriales de la frontera. En estamonografía se examina el desafío que representa llegar a todasesas instalaciones y se recomiendan estrategias y políticas paraimpulsar a la industria a adoptar medidas que promuevan la efi-ciencia ecológica en la región fronteriza.

Definiciones

En la presente monografía, “eficiencia ecológica” es un término quese usa como comodín. Abarca varias prácticas deseables de manejoambiental, entre ellas la prevención de la contaminación, la eficien-cia energética, la conservación del agua y el reciclaje. “Eficienciaecológica” abarca también el concepto común de “productividad delos recursos”, que se refiere a la idea de producir más con menos.

La prevención de la contaminación es toda práctica que reduzca lacantidad de cualquier corriente de contaminantes o desechosdurante el proceso de producción, antes del reciclaje, el tratamientoo la eliminación. Al tratar de evitar la generación de desechos en lafuente, la prevención de la contaminación es lo opuesto del controlde la contaminación, medida que se sitúa en el extremo terminal delproceso. La prevención de la contaminación abarca modificacionesdel equipo, cambios en los procesos, reformulación o rediseño deproductos, sustitución de materia prima y mejoras en los proced-imientos de organización, mantenimiento, capacitación y control deinventarios.

Si no se puede evitar la creación de una corriente de desechos, hayque recurrir al reciclaje como método de manejo antes deltratamiento. La eliminación debe considerarse como la estrategia demanejo ambiental de última instancia.

Esta monografía se centra exclusivamente en la eficiencia ecológicaen relación con las oportunidades para eliminar o reducir a un mín-imo el impacto ambiental de los métodos de manufactura de una


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compañía. No se abordan otros problemas ambientales relacionados

con las operaciones de una compañía, como otras etapas del ciclo de

vida de un producto, el envase o el transporte.

Justificación comercial de la eficiencia ecológica

Durante los últimos diez años ha surgido un campo completo de

investigación que procura evaluar la relación entre el desempeño

ambiental de una firma y su desempeño económico. Esta sección se

propone ser ilustrativa y no exhaustiva.

En una encuesta de instalaciones que habían presentado planes de

prevención de la contaminación al Departamento de Protección del

Medio Ambiente de Nueva Jersey se observó que los ahorros previs-

tos ascendían a más del séptuplo de la inversión. La reducción o

eliminación de corrientes de desechos ofrece ahorros directos para la

firma en el costo de materia prima, mano de obra, cumplimiento de

normas, y transporte y eliminación de desechos. La prevención de la

contaminación también presenta varias ventajas indirectas y menos

tangibles que son más difíciles de cuantificar, entre ellas la disminu-

ción de los gastos de seguros, la mejora de la salud y la seguridad de

los trabajadores, y la mejora de la imagen de la firma y sus relaciones

con la comunidad (NEWMOA).

La disminución del consumo de agua y electricidad también reduce

los costos directos de producción. El reciclaje ofrece la posibilidad de

recuperar cierto valor de corrientes de desechos o derivados del pro-

ceso de producción.

En un análisis realizado en 1998 de 70 estudios se llegó a la con-

clusión de que las compañías que tenían un mejor desempeño ambi-

ental también tenían un mejor desempeño en la bolsa de valores

(Deutsch).

En varios proyectos modelo realizados en la frontera entre Estados

Unidos y México se ha comprobado que el buen manejo ambiental

también es bueno para el balance final. Por ejemplo:


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• Desde 1994, la Comisión para la Conservación de RecursosNaturales de Tejas ha realizado 19 visitas de asistencia in situ agrandes maquiladoras, que han llevado a un ahorro de alrede-dor de US$7,8 millones en el costo como producto de proyec-tos de prevención de la contaminación y reciclaje.

• El Fondo para la Defensa del Medio Ambiente colaboró condos compañías de Matamoros (Tamaulipas) para lograrimportantes reducciones de las emisiones en la atmósfera y delos desechos sólidos y peligrosos, con una reducción concomi-tante del costo de más de US$300.000 al año.

• La organización Border Waste Wi$e Partnership ayudó a mejo-rar el desempeño ambiental de 27 compañías de Tijuana, entreellas Hasbro, que ahorra US$230.000 al año con la reutilizacióno la venta de desechos de plástico, y Sony VTM, cuyo progra-ma de reciclaje obtuvo más de US$500.000 en una combi-nación de ingresos y reducción de costos en 1995.

Si la eficiencia ecológica es tan buena, ¿por qué no la practi-

can todos?

Barreras relacionadas con la información. Los gerentes tal vez no seden cuenta de los beneficios que los métodos ecológicamente efi-cientes proporcionarían a sus firmas (EPA). En general, eso se debea que las firmas no usan sistemas de contabilidad que reflejen plena-mente todos los costos pertinentes (Frosch). Los métodos de con-tabilidad típicos atribuyen a la cadena de producción costos “tradi-cionales” tales como mano de obra, combustible, materia prima,capital y gastos de operación y mantenimiento, pero pasan por altolos costos de la materia prima desperdiciada, el tratamiento o laeliminación de desechos, la responsabilidad civil y el cumplimientode las normas (manifiestos, informes, documentación, etc.)(INFORM). Estos costos ambientales generalmente están ocultos enlos gastos generales y, por lo tanto, pasan desapercibidos para losgerentes de producción. Cuando se sacan a la luz los costos asocia-dos a procesos de producción ineficientes, eso generalmente motivaa las firmas para buscar alternativas. Por ejemplo, el Centro Técnico


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de Alcoa, en Pittsburgh, comenzó a cobrar un cargo a cada divisiónpor su contribución a la corriente de desechos. Un gerente señalóque, “cuando vieron la forma en que los desechos inflaban sus pre-supuestos, buscaron formas nuevas y creativas de eliminarlos”. Encuatro años, la instalación redujo en un 66% la cantidad de desechosque trasladaba a otros lugares y en un 73% los costos conexos demanejo de desechos (Clean Air News).

Barreras gerenciales y técnicas. Aunque una compañía sepa los ver-daderos costos asociados a sus procesos de producción ineficientes,el personal tal vez no dé prioridad a la búsqueda y aplicación demejoras o alternativas ecológicamente eficientes. Es posible tambiénque la firma ni siquiera cuente con personal con la pericia técnicanecesaria para definir y evaluar opciones.

Barreras económicas. Para muchas medidas que promueven la efi-ciencia ecológica, la inversión de capital que se necesita es pequeña,o incluso no se necesita ninguna inversión. Para otras se necesitaninversiones iniciales moderadas o importantes de capital. Algunascompañías optan por no tomar medidas de este tipo porquetropiezan con el obstáculo interno de que las medidas deben teneruna determinada tasa de rendimiento o debido a la limitación de supresupuesto de capital. Sin embargo, son relativamente pocas lascompañías que han llegado a un punto en el cual la única opción quetienen es realizar grandes inversiones de capital (EPA).

Recomendaciones

1. Ayudar a las industrias de la región fronteriza a superarlas barreras para la adopción de medidas que promueven laeficiencia ecológica Los programas de asistencia técnica tradicionales. Los programas deasistencia técnica se usan mucho en todo el mundo, incluida laregión fronteriza, para promover las medidas de eficiencia ecológi-ca. El propósito de los programas es derribar las barreras que impi-den que las compañías aprovechen los beneficios de la eficienciaecológica. Los proveedores de asistencia técnica llegan a las instala-


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ciones con una óptica diferente y hacen preguntas para determinarla magnitud de los costos asociados a procesos o métodos inefi-cientes. Un programa de asistencia técnica típico consiste en unainspección gratuita de las instalaciones, seguida de recomendacionespor escrito con respecto a las oportunidades. Los programas prestanun servicio valioso y han demostrado concretamente que en la fron-tera existe la posibilidad de ahorrar en los costos.

Por otra parte, llegar a todos los fabricantes de la frontera quepodrían beneficiarse de la asistencia técnica presenta un verdaderodesafío porque los programas no son sostenibles a largo plazo. Elproblema fundamental de la mayoría de los programas de asistenciatécnica consiste en la dotación de fondos y de personal. En primerlugar, estos programas generalmente dependen de subvencionesanuales del gobierno o de fundaciones privadas. Estos fondos sonlimitados y variables, de modo que sólo una pequeña fracción de lascompañías recibirán los servicios necesarios. En segundo lugar, losprogramas generalmente dejan de existir cuando se acaban los fon-dos porque no recurren a expertos mexicanos ni crean la capacidadlocal necesaria para promover independientemente medidas de efi-ciencia ecológica. Asimismo, los programas son vulnerables a lacrítica de que representan subsidios para las empresas, las cuales sebenefician considerablemente sin pagar los servicios que reciben.

Las limitaciones de los programas de asistencia técnica tradicionalesse complican con la falta de un sector afianzado de servicios de con-sultoría ambiental en México, que en principio podría complemen-tar el trabajo de los programas de asistencia técnica. En general, losservicios de “consultoría ambiental” no son muy accesibles para lasindustrias mexicanas, especialmente en la frontera norte. Debido enparte a la escasez de expertos debidamente preparados (los cualesson contratados enseguida por la industria, el gobierno y las univer-sidades) y en parte a la incertidumbre del empleo en un sector notradicional, las firmas de consultoría ambiental no tienen una pres-encia importante en México. En consecuencia, se adjudican con-tratos regularmente a empresas estadounidenses para que trabajencon funcionarios del gobierno mexicano y líderes de la industria enasuntos ambientales. A fin de resolver esta carencia, en las princi-


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pales universidades de México se incorporó recientemente la pre-vención de la contaminación y otras estrategias preventivas demanejo ambiental en los programas de estudios. Sin embargo, se tar-dará varios años en contar con una cantidad suficiente de expertostécnicos en prevención de la contaminación en México. Asimismo,es improbable que estos expertos puedan mantener firmas consul-toras independientes hasta que se desarrollen modelos empresarialesapropiados para las circunstancias singulares de México y se com-pruebe su viabilidad.

La sostenibilidad de los programas de asistencia técnica para laregión fronteriza. Una estrategia infalible para que las firmas“caseras” de consultoría ambiental afiancen su presencia en Méxicoconsiste en ofrecer un valor agregado a sus clientes, al mismo tiem-po que buscan una corriente de ingresos para pagar sus servicios. Elmodelo empresarial empleado por las compañías de serviciosenergéticos (cuyas ventas anuales superan los US$1.000 millones)ofrece ambas cosas. Estas compañías generan ahorros en los costosde los clientes al señalar y aprovechar oportunidades para ahorrarenergía en instalaciones a cambio de una parte convenida de losahorros. El cliente no paga nada si no se logra un nivel mínimo deahorros. Este modelo empresarial podría ampliarse a fin de incluirotros tipos de medidas para promover la eficiencia ecológica cen-tradas en la mejora de la eficiencia de las manufacturas en general.

El enfoque propuesto por el EDF. La experiencia del Fondo deDefensa Ambiental (EDF) en la región muestra que hay una formade promover el crecimiento económico por medio de la eficienciaecológica mientras se va formando una nueva generación de profe-sionales del medio ambiente, aumentando así la cantidad de per-sonas sobre el terreno que pueden proporcionar asistencia técnica yotros servicios ambientales. El EDF ha adoptado un enfoque dedivulgación en la industria para tratar de corregir las fallas de losprogramas de asistencia técnica actuales, con la esperanza de crearun mecanismo que lleve a la implementación sostenida de medidasque promuevan la eficiencia ecológica en las industrias de la fronteraentre Estados Unidos y México. Las principales diferencias son: 1) elfinanciamiento (las firmas que reciban servicios deberán pagarlos),


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2) la dotación de personal (el programa recurre a expertos mexi-canos) y 3) el fortalecimiento de la capacidad (por medio de alian-zas con universidades mexicanas, los alumnos que se convertirán enprofesionales del medio ambiente reciben capacitación práctica eneficiencia ecológica). El enfoque del EDF amplía el modelo empre-sarial de las compañías de servicios energéticos a fin de incluir elaumento de la eficiencia ecológica, en vez de limitarse a la eficienciaenergética.

Específicamente, el EDF está trabajando en la formación de equiposde especialistas en eficiencia ecológica junto con universidades mex-icanas a fin de ayudar a las firmas manufactureras a buscar yaprovechar oportunidades para aumentar su eficiencia ecológica yahorrar en los costos. Tratamos de financiar estas actividades pormedio de un fondo rotatorio establecido con una combinación derecursos de fuentes públicas y privadas. Este fondo se repondrá conuna parte de los ahorros que realicen los fabricantes con la adopciónde medidas de eficiencia ecológica. Como ya hemos visto, se ha com-probado ampliamente que estas medidas redundan en importantesbeneficios financieros. Eso nos llevó a pensar que se podríaaprovechar una parte de esos beneficios financieros como corrientesegura de ingresos a fin de mantener un programa de asistencia a laindustria para promover la eficiencia ecológica. Las universidadesmexicanas pueden usar una parte de la corriente de fondos con elpropósito de formar estudiantes mexicanos en carreras ambientalesque serán beneficiosas para ellos y su comunidad.

2. Políticas recomendadas para promover la eficienciaecológicaLas siguientes políticas recomendadas procuran establecer un nivelmínimo aceptable de desempeño ambiental y fomentar la inno-vación, logrando que realmente les convenga a las industrias fron-terizas.

Promover la aplicación estricta y equilibrada de las leyes y normas.Se ha comprobado que un factor importante que motiva a las firmasa adoptar medidas de eficiencia ecológica es la reglamentación y laaplicación estricta de las normas (EPA). La amenaza de una acción


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coercitiva desempeña un papel importante en la creación de “pre-siones externas para superar la inercia institucional y promover lacreatividad” (Porter and van der Linde).

Dar a la industria buenos incentivos y señales de precios. Cuantomayores sean las desventajas financieras de la contaminación o elconsumo excesivo de recursos, mayor será el incentivo para que laindustria introduzca mejoras. Algunas políticas que promueven laeficiencia ecológica y la ética de conservación son las siguientes:• Cobrar cargos por la liberación de sustancias nocivas en el medio

ambiente y la eliminación de desechos peligrosos. Los ingresosderivados de estos cargos podrían usarse para complementar elfinanciamiento de programas de aplicación de las normas y asis-tencia a la industria.

• Eliminar los subsidios para la electricidad y otros servicios públicos.

• Establecer un sistema de depósitos y reembolsos, con el cual losusuarios que adquieran sustancias peligrosas paguen un depósi-to a las autoridades ambientales y reciban un reembolso despuésde usar y desechar correctamente la sustancia. Un sistema de estetipo crea un incentivo financiero para el manejo correcto demateriales peligrosos “desde la cuna hasta la tumba”, que incluyela reutilización y la correcta eliminación de productos químicos.Un sistema de depósitos y reembolsos también facilitaría la tareade las autoridades de dar seguimiento al movimiento de produc-tos químicos peligrosos.

Exigir la divulgación pública de datos sobre la liberación de sustan-cias nocivas en el medio ambiente y el uso de productos químicos.En Estados Unidos, el programa de “derecho a la información” hadado poder de decisión a la población local y ha movilizado a losdirectivos de las empresas. A la atención del público a las firmasresponsables de la liberación excesiva de sustancias nocivas en elmedio ambiente se atribuye gran parte de la reducción del 53% en laliberación de productos químicos en la atmósfera, según elInventario de sustancias tóxicas liberadas en el medio ambiente,entre 1988 y 1997. En cambio, se ha progresado menos en la reduc-


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ción de los desechos relacionados con la producción, y el volumende los materiales trasladados a otros lugares en realidad ha aumen-tado. Los datos corrientes sobre liberación en el medio ambientedeberían ampliarse a fin de incluir información sobre la cantidad deproductos químicos tóxicos utilizados por las instalaciones. Con estainformación más completa, los habitantes de la localidad sabríanqué cantidad de productos químicos se transportan a instalacionesde las proximidades, los trabajadores sabrían qué cantidad de pro-ductos químicos se usan en las plantas industriales y los consumi-dores sabrían qué productos químicos permanecen en los produc-tos. Esta información serviría de incentivo para que las compañíasreduzcan la cantidad de productos químicos que usan en sus opera-ciones y productos, de la misma forma que la informacióndisponible en el Inventario de sustancias tóxicas liberadas en elmedio ambiente ha motivado una disminución de la liberación deproductos químicos.

Los datos sobre productos químicos también permitirían controlarla exactitud de los datos presentados por las instalaciones alInventario (porque los insumos deben ser equivalentes a la produc-ción más la cantidad que quede en los productos). Con un proced-imiento llamado “contabilidad de materiales”, el personal de lasinstalaciones usaría órdenes de compras y otros datos para determi-nar los insumos químicos, y mediciones y cálculos para determinarla producción química y lo que quede en los productos. Las leyes dederecho a la información de Nueva Jersey y Massachusetts ahora exi-gen tal notificación del uso de productos químicos.

Referencias

Clean Air News, 22 de noviembre de 1996, p.5.

Deutsch, Claudia H. “For Wall Street, Increasing Evidence that Green Begets Green”,

New York Times, 19 de julio de 1998, p. 7.

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Report, EPA Document number 742-R-97-00, junio de 1997.


124

Frosch, Robert A., “Industrial Ecology: Adapting Technology for a Sustainable

World”, Environment, Vol. 37, diciembre de 1995, p. 24.

Informe de INFORM preparado por Marian Wise y Lauren Kenworthy, Preventing

Industrial Toxic Hazards: A Guide for Communities, 1993.

NEWMOA (Northeast Waste Management Officials’ Association), “Pollution

Prevention and Profitability: A Primer for Lenders”, sin fecha.

Porter, Michael E. and van der Linde, Claas, “Green and Competitive: Ending the

Stalemate”, Harvard Business Review, sept.-oct. de 1995, p. 120-134.


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“Cómo atraer la participación del sectorprivado en la región de la frontera entreMéxico y Estados Unidos”

Amanda K. Martin

Buenos días, y gracias por la oportunidad de participar en el diálo-go de hoy sobre el manejo del crecimiento en la frontera entreMéxico y Estados Unidos y el papel de la privatización en esa tarea.

Aquí, en Aspen, el agua contribuye a una economía que prosperacon la nieve fresca y las rondas interminables de Perrier fría. El aguade Aspen no es necesariamente barata, pero es salubre y abundantey está disponible para quien la necesite. Los que venimos de vaca-ciones no pensamos mucho en el agua de aquí, y rara vez falta oquedamos decepcionados con el servicio.

Sin embargo, si comparamos eso con el tema del diálogo de hoy, larealidad es un mundo diferente…

… del otro lado de una frontera políticamente delicada que todavíano ha adoptado una meta cohesiva para el manejo de los recursoshídricos;

… con un río notoriamente prohibitivo que sirve de fuente primariade agua para la región y aun así sufre los estragos de las aguas resid-uales y otros desechos sin tratar que se vierten en su sistema;

… en las localidades de rápido crecimiento donde los sistemasmunicipales limitados de abastecimiento de agua y tratamiento deaguas residuales, así como los vertederos de desechos sólidos nomanejados, abandonados o insalubres contribuyen a tasas elevadas

de morbilidad, especialmente por enfermedades transmitidas por elagua;

… en las empresas y maquiladoras que están creciendo con tantarapidez que la capacidad de los vertederos fronterizos de desechos ylos depósitos de desechos peligrosos es insuficiente;

… y a lo largo de los caminos muy transitados del TLC, que han pro-movido el crecimiento económico pero también han abrumado lainfraestructura actual.

Al examinar cada uno de estos temas, no podemos dejar de concluir quelas soluciones tradicionales para el manejo del crecimiento han fracasa-do en la frontera entre México y Estados Unidos. Los organismos guber-namentales, las organizaciones no gubernamentales y los grupos debase mejor intencionados no han logrado prevenir la descarga de aguasresiduales sin tratar en el Río Bravo ni su llegada a las playas deCalifornia, no han logrado frenar la propagación de bacterias y virus, yhan avanzado muy poco en la lucha contra la hepatitis A y las altas tasasde defectos congénitos que persisten en las localidades fronterizas.

Evidentemente, es hora de considerar un nuevo enfoque, de dejar delado los diálogos y la política y hacer algo concreto.

El sector privado está interesado en aportar soluciones muy difer-entes y creativas para las necesidades de infraestructura de la fron-tera entre México y Estados Unidos. Sin embargo, enfoques talescomo la privatización no tienen fácil aceptación. Vienen envueltosen ideas erróneas sobre costo elevado, pérdida del control, cambiosdesconocidos y temor al fracaso.

Nuestra tarea es cambiar el paradigma. Las fuerzas económicas estándemostrando que ha llegado el momento de privatizar, como lomuestran los sistemas privados, nuevos y mejorados, de abastec-imiento de agua y tratamiento de aguas residuales de Argentina,Brasil, Chile, México y muchos otros lugares del mundo.

Comencemos con los temas del diálogo de hoy. Específicamente,¿dónde se encuentran los problemas, en qué consisten, por qué exis-


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ten y cómo los resolvemos? Después, veamos qué se necesita parainiciar un proceso de cambios válidos.

Los problemas

La región de la frontera entre México y Estados Unidos, de 3.200kilómetros de largo, bordea los estados más secos de Estados Unidos:Tejas, Nuevo México, Arizona y California. El Río Bravo, que nacecomo arroyo en las montañas de San Juan, en el sur de Colorado, ydesemboca 3.200 kilómetros más adelante en el golfo de México, es laprincipal fuente de agua para la mayoría de las ciudades fronterizas deTejas. Además, las ciudades hermanas de San Diego-Tijuana importanprácticamente toda el agua. El río Colorado es una fuente importante.

Mientras que toda la región fronteriza se enfrenta con la escasez deagua subterránea y superficial y con la contaminación del agua,muchas ciudades hermanas están lidiando con situaciones extremasporque su infraestructura está abrumada bajo el peso del gran crec-imiento y el rápido desarrollo económico. Estos problemas son sim-ilares a los de muchas ciudades estadounidenses en crecimiento,pero el estrés de la infraestructura de la región fronteriza ocasionaproblemas de salud muy importantes. En varios estudios realizadospor instituciones de ambos lados de la frontera se ha observado elgran peligro que presentan los productos químicos tóxicos cerca deEl Paso/Ciudad Juárez y Laredo/Nuevo Laredo, la sobreexplotaciónde los acuíferos Mesillo y Bolsón del Hueco y la filtración de conta-minantes, y la elevada concentración de microorganismos col-iformes de origen fecal en algunos trechos del Río Bravo.

Las ciudades hermanas de El Paso y Ciudad Juárez extraen agua delBolsón del Hueco. El crecimiento demográfico de estas ciudades,que ya tienen alrededor de 1,8 millones de habitantes, está creandouna demanda aun mayor para la fuente limitada de agua dulce de lazona. Aunque en los años ochenta se tomaron medidas para conser-var agua, las ciudades están extrayendo más agua del acuífero sub-terráneo de la que se repone, y se calcula que la parte utilizable delBolsón del Hueco se habrá agotado para 2025.


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México y Estados Unidos no tienen acuerdos internacionales sobreel uso compartido del agua subterránea, aunque se está tratando deafianzar el manejo del agua subterránea transfronteriza. En ese sen-tido, no hay acceso abierto a un mercado del agua ni se transportaagua. La región fronteriza necesita nuevas fuentes de agua, y las hay,pero las leyes vigentes y otras barreras que impiden el transportetransfronterizo de agua restringen el acceso de los mercados a estasfuentes.

Además de estas ciudades hermanas sumamente concentradas, casi400.000 tejanos viven en localidades sin personería jurídica, lla-madas colonias, que existen desde hace décadas. Las colonias gen-eralmente carecen de agua potable, sistemas de captación ytratamiento de aguas residuales e instalaciones adecuadas para elmanejo de desechos sólidos. La infraestructura inadecuada y el aguainsalubre crean peligros para la salud humana, y enfermedades talescomo el cólera, la hepatitis A y la giardiasis constituyen un problemapersistente en las colonias. Tampoco en este caso la situación es muydiferente de la de otras localidades sin personería jurídica de EstadosUnidos que carecen de servicios municipales, pero se agrava debidoa la densidad de población y el crecimiento demográfico de la regiónfronteriza.

Otro fenómeno que ha sobrecargado la infraestructura de la regiónfronteriza es el programa de maquiladoras. Atraídas inicialmentepor salarios relativamente bajos y la proximidad al mercado, concostos de envío bajos y un sistema económico de distribución, lasmultinacionales han acudido en tropel a las maquiladoras, especial-mente desde la firma del TLC. En septiembre de 1998 había más demedio millón de personas trabajando en poco más de 1.100maquiladoras de los estados de México que limitan con Tejas. Estasplantas representan alrededor del 46% de todas las maquiladoras deMéxico. Ahora se observa una tendencia de las maquiladoras a ale-jarse de la frontera, a fin de aliviar la carga para la infraestructuraabrumada.

Más al oeste, a lo largo del límite entre México y California, laexplosión demográfica de la región de San Diego-Tijuana (que de


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los 3,7 millones de habitantes actuales se prevé que aumentará a 7,22millones para 2020) y el crecimiento de las maquiladoras, combina-dos con el uso intensivo de plaguicidas en el Valle Imperial deCalifornia, llevarán las fuentes regionales de agua al colapso, sin quehaya fuentes nuevas. La superpoblación de la zona genera una grancantidad de aguas servidas, que sobrecargan las instalaciones localesde tratamiento y se desbordan en los desagües pluviales y los cursosde agua (como ha ocurrido en los últimos 15 a 20 años). Con fre-cuencia se cierran playas al público en el condado de San Diegoporque la contaminación llega a las aguas costeras en forma deescorrentía de aguas pluviales.

¿Por qué existen estos problemas?

El crecimiento sin ningún tipo de manejo ni control en la estrechafranja de la frontera, combinado con una población que se prevé queaumentará a más del doble, llegando a los 24 millones en 2020, con-tinuará sobrecargando la infraestructura actual (no solamente elagua, sino también otros servicios básicos). En este entorno, el temade a quién incumbe resolver los problemas de infraestructura de laregión fronteriza y quién debe pagar las soluciones ha adquirido pri-mordial importancia en ambos lados de la frontera.

Como se ha visto en otras economías en desarrollo, las solucionesnuevas y creativas del mercado pueden ser especialmente eficaces enestas regiones, pero también son sumamente costosas. Nadie en elsector privado estará dispuesto a comprometer un capital consider-able en proyectos en la región fronteriza de México hasta que el gob-ierno federal y los gobiernos estatales muestren que han dado prior-idad a las inversiones en infraestructura y han creado un entornopropicio para la participación del sector privado.

Varios organismos gubernamentales y no gubernamentales, e inclu-so industrias, han tratado de resolver el problema de la calidad delagua en la región fronteriza. Organizaciones tales como elOrganismo de Protección del Medio Ambiente de Estados Unidos(EPA), el Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN), la


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Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (COCEF) y laComisión Internacional de Límites y Aguas (CILA) se han compro-metido a facilitar el desarrollo de la región y aportar su pericia endistintos campos al proceso.

No obstante, sin mecanismos de mercado acertados, los sectores deinfraestructura financiados por estas organizaciones presentan elmayor riesgo, el menor rendimiento y los principales desafíos para laestructuración de proyectos viables y sostenibles en ambos lados dela frontera.

• Los proyectos son costosos y las localidades carecen de recur-sos para construirlos, mantenerlos y operarlos.

• El gobierno federal y los gobiernos estatales y locales no tienenun concepto unificado con respecto a un plan integral deinfraestructura.

• Los organismos locales que se encargan de los servicios deabastecimiento de agua, alcantarillado y saneamiento enmuchos casos carecen de la infraestructura administrativa,comercial, financiera y operacional para hacerlo.

• El sector privado ha mostrado poco interés y ha tenido pocoéxito con el desarrollo de infraestructura para el abastecimien-to de agua y el tratamiento de aguas residuales en las circun-stancias actuales (que no han cambiado en los últimos 50años).

• Aunque la Comisión Nacional del Agua está trabajando ardu-amente con los congresos locales a fin de mejorar la situación,el marco jurídico no provee los elementos necesarios para dara los inversionistas privados suficiente confianza para llevar acabo estos proyectos.

La solución real es de una escala mucho más global

En la región fronteriza hemos llegado a un punto en que la contam-inación del agua está ocasionando enfermedades mortíferas. Paracombatir las enfermedades hay que realizar importantes inversiones


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financieras en la infraestructura local de sistemas de agua y operar-los y mantenerlos dentro de los límites de las normas de aceptabili-dad a fin de proveer una fuente constante de agua limpia. Con el sis-tema actual, no hay fondos. Los usuarios no pagan lo suficientecomo para mejorar y mantener la infraestructura de sistemas deagua. Las personas que ocupan cargos electivos no están dispuestasa imponer aumentos de tarifas a sus votantes, sino que los dejan parasus sucesores. A los votantes no les entusiasma la idea de pagar tari-fas más altas para la operación y el mantenimiento de estaciones detratamiento de aguas residuales cuando el agua que sale de sus gri-fos no es apta para beber.

Y así continúan las enfermedades y el círculo nunca se rompe.

El sector privado puede romper el círculo viciosoLos participantes del sector privado pueden ayudar a los gobiernosa superar sus limitaciones presupuestarias mediante la recaudaciónintensiva de capital y mecanismos de financiamiento innovadores.Por ejemplo, en el mercado estadounidense se forman alianzas entrelos sectores público y privado en las cuales las partes realizan inver-siones de capital en compañías locales de abastecimiento de agua ytratamiento de aguas residuales o proporcionan fuentes externas decapital de bajo costo para financiar la infraestructura necesaria yoportunidades de crecimiento.

El sector privado ofrece también conocimientos técnicos y opera-cionales de avanzada de la forma más eficiente y rentable. Estos ben-eficios, sumados a la capacidad del sector privado para proveer elcapital necesario, han llevado a una mejora del servicio y la calidaden el sector del agua en el Reino Unido, Argentina y Chile, por citarunos pocos ejemplos de todo el mundo.

Sin embargo, para atraer al sector privado, se necesitan ciertos ele-mentos:

El primer paso consiste en impulsar la explotación del agua comoproducto básico y crear mercados abiertos y transparentes para elagua. Con la desreglamentación del gas, la electricidad y las líneasaéreas, vimos que un marco regulatorio que fomenta los mercados


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libres mejora la productividad, la calidad y el servicio, y al mismotiempo reduce el costo. Es hora de llevar esta influencia del mercadoal sector del agua, que continuará derrochándose y contaminándosea menos que se le asigne un valor económico.

El segundo consiste en trasladar al sector privado el riesgo en la asi-gnación de recursos para sistemas de abastecimiento de agua ytratamiento de aguas servidas. El gobierno federal y los gobiernosestatales deben trabajar mancomunadamente con el sector privadoa fin de aprovechar su capacidad para recaudar capital y susconocimientos técnicos y operacionales a lo largo de la frontera. Conesta pericia comprobada y el compromiso del sector privado de pro-teger el medio ambiente y garantizar el cumplimiento de las normasmás elevadas en materia de calidad del agua, el mercado libre flore-cerá. Con el marco jurídico y regulatorio apropiado para que el pro-ducto y los ingresos crucen la frontera en ambas direcciones, el gob-ierno puede dejar la tarea de la creación del mercado en manos delsector privado, que sabe buscar la manera de que le paguen.

Por último, las multinacionales, el gobierno de México, las ciudadesfronterizas de Estados Unidos y los organismos multilaterales debenreconocer que cada uno tiene un papel que desempeñar. Las multi-nacionales deben asumir la responsabilidad financiera de las opera-ciones que ocasionen daños al medio ambiente o que contaminen elagua potable de las localidades. El gobierno de México evidente-mente tiene un interés especial porque casi la mitad de su PIBproviene de estas ciudades fronterizas. Si México quiere que estaregión continúe siendo el motor del crecimiento nacional, debeinvertir en su futuro. Por otra parte, las ciudades fronterizas esta-dounidenses deben pagar una gran parte del costo actual y futuro dela falta de atención a este problema, de modo que deberían estar dis-puestas a invertir en su solución. Por último, los organismos multi-laterales deberían coordinar su labor, trabajar con las municipali-dades, oír sus necesidades y ayudarles a buscar soluciones para lainfraestructura, como instalaciones basadas en contratos de con-strucción-propiedad-transferencia adjudicados mediante licita-ciones.


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Un entorno de este tipo propiciaría la evolución de toda una gamade ideas innovadoras:

• Las ciudades estadounidenses, respaldadas y apoyadas porempresas privadas, podrían participar en concesiones interna-cionales. Ciudades hermanas tales como El Paso/Ciudad Juárezy San Diego/Tijuana podrían transportar agua a través de lafrontera. Con los recursos técnicos y financieros del sector pri-vado se podría explotar y distribuir el agua con prudencia enambos lados de la frontera.

• Supongamos que hubiera un gran acuífero en el lado mexicanode la frontera que costaría US$100 millones explotar. Unacompañía estadounidense estaría dispuesta a asumir el riesgo yobtener financiamiento del BDAN para explotar el acuífero sise le permitiera transportar el agua a través de la frontera yusarla como parte de un enfoque de mercado regional a fin deofrecer soluciones para el problema del agua.

• Se podrían celebrar acuerdos transfronterizos entre ciudadeshermanas para proyectos de desalación que ofrezcan nuevasfuentes de agua.

• Se podría usar capital para disminuir efectivamente el uso deagua en la industria y la agricultura. Los agricultores podríanrecibir financiamiento a fin de usar técnicas de riego más efi-cientes y vender el agua que no usen.

• Se podría realizar un trabajo más exhaustivo de exploración yproducción en la región fronteriza, orientado a la búsqueda deacuíferos a mayor profundidad. Algunas ciudades fronterizascreen que tienen más agua subterránea que no han explotado.

• Se podrían examinar soluciones río arriba que proporcionen másrecursos hídricos en la cabecera de los ríos Bravo y Colorado.

Conclusiones

Los problemas de infraestructura de la frontera entre México yEstados Unidos no son de abastecimiento. Son de asignación. Hay


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agua, pero no se la explota. Las localidades que necesitan agua no latienen.

Las compañías privadas poseen pericia operacional, gerencial y téc-nica que puede integrar eficazmente las corrientes de agua trans-fronterizas, proyectos de manejo del agua y otras soluciones inno-vadoras para ayudar a ambos lados de la frontera a alcanzar ciertogrado de cooperación y lograr un muy necesario aumento de la pro-ductividad. Sin embargo, el sector privado no puede iniciar estosprogramas hasta que confíe en que obtendrá un rendimiento razon-able de sus inversiones.

Es hora de poner fin a los problemas de la región fronteriza, reducirlas barreras, cambiar la legislación, reorientar la mentalidad, abrirlos mercados y reconocer la dinámica útil que se da cuando lasnaciones y los estados comienzan a compartir recursos.

Hasta que se produzcan esos cambios, muchas personas nuncaconocerán las ventajas de una comunidad saludable, ríos limpios yagua potable salubre, cosas de las cuales deberían disfrutar todo eltiempo durante toda la vida.


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“La conciencia de la responsabilidadsocial en el TLC”

Alberto Bustani1

ResumenGran parte de la controversia en torno al TLC se ha cen-trado en asuntos que no parecen estar directamente rela-cionados con el comercio en sí, como su impacto en elmedio ambiente, el trabajo, la salud y la seguridad de lostrabajadores, y la inmigración. En esta monografía seexamina la importancia de lograr beneficios socialesademás de las ventajas económicas en la región de lafrontera entre México y Estados Unidos. Se presentanvarios ejemplos de la importancia de obtener beneficiossociales además de un buen desempeño económico, losproblemas que está creando la migración de personas dezonas agrícolas a la frontera, la situación actual en lo queatañe a la prevención de la contaminación y la aplicaciónde las leyes y normas ambientales, la preocupación por eluso y la protección de las fuentes de agua dulce, lasituación de los trabajadores y los derechos humanos. Porúltimo, se formulan recomendaciones para la acción.

La región de la frontera entre México y Estados Unidos en elTLC

Toda persona tiene derecho a que se establezca un ordensocial e internacional en el que los derechos y libertades

proclamados en [la Declaración Universal de DerechosHumanos] se hagan plenamente efectivos.

El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) entró envigor el 1 de enero de 1994. Su propósito era eliminar los arancelesentre Canadá, México y Estados Unidos en un plazo de diez años.Desde entonces, el comercio entre México y Estados Unidos ha cre-cido a una tasa del 17% en promedio, llegando en 1998 a la cifra sinprecedentes de alrededor de US$190.000 millones.

El TLC ha sido un éxito económico, aunque se ha beneficiado deuno de los períodos de expansión de la economía estadounidensemás largos del último siglo.

Sin embargo, la elaboración del TLC no fue fácil, y se necesitó unfuerte respaldo político tanto en México como en Estados Unidospara implementarlo y mantenerlo en vigencia. De hecho, el rápidovuelco hacia el libre comercio fue una sorpresa política en Méxicotras más de 50 años de proteccionismo.

Según el TLC, para 2004 América del Norte será una zona de librecomercio, o por lo menos cabría esperar que sea una región conaranceles similares a los de países desarrollados. En los añoscuarenta, los aranceles comerciales entre los países desarrolladoseran del orden del 40%. Para el año 2000, ese promedio será inferi-or al 4%. Esta fuerte reducción de los aranceles llevó alrededor de 60años, mientras que con el TLC se logrará en sólo 10 años, lo cualconstituye un logro notable.

Una peculiaridad del TLC es que tiene en cuenta ciertos aspectos de laresponsabilidad social. De hecho, gran parte de la controversia en tornoal TLC se ha centrado en asuntos que no parecen estar directamente rela-cionados con el comercio en sí, como su impacto en el medio ambiente,el trabajo, la salud y la seguridad de los trabajadores, y la inmigración. Setrata de asuntos complejos que todavía no comprendemos cabalmente yque serían sumamente difíciles de resolver para 2004.

Muchos todavía creen que los países subdesarrollados pueden crecereconómicamente ampliando sus fábricas y otras plantas industriales


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a expensas del capital natural. Estos países o regiones no puedencontinuar en ese camino indefinidamente y algunos tal vez ya esténlimitados por factores ambientales inherentes. Por ejemplo, el aguao la energía ya podría constituir un recurso limitado.

La región de la frontera entre México y Estados Unidos está experi-mentando justamente ese tipo de expansión económica. Lapoblación a lo largo de la frontera mexicana se ha cuadruplicado enmenos de veinte años (pasando de 3,5 millones en 1980 a más de 12millones en 1999). Hay unas 4.100 maquiladoras2 que emplean a dosmillones de trabajadores en todo el país, de los cuales alrededor de63% están en la región fronteriza.

Desde 1985, el número de maquiladoras ha aumentado el 20% anualen promedio. Las maquiladoras contribuyen actualmente más deUS$7.000 millones a la economía local, y su producción representacasi el 15% del producto interno bruto de México.

Las maquiladoras ofrecen empleo y estabilidad económica a los tra-bajadores mexicanos y crean muchas oportunidades conexas paraproveedores mexicanos y estadounidenses de bienes y servicios. Enpoco más de 30 años, la industria de las maquiladoras de México hapasado de simples plantas de ensamblaje a importante fuente deinversiones extranjeras, ha creado fuentes de trabajo en ambos ladosde la frontera y ha ampliado las exportaciones.

Las maquiladoras continúan creciendo con mayor rapidez que las man-ufacturas nacionales, y lo mismo está ocurriendo con la población de laregión fronteriza, que está creciendo con mayor rapidez que la poblaciónde otras regiones de México situadas más al sur. Este rápido crecimien-to, sumado al aumento de los recursos utilizados, está produciendo cam-bios sin precedentes en la región fronteriza. La tierra está sufriendo trans-formaciones como consecuencia del desmonte, la silvicultura, el pas-toreo, la urbanización y la minería. Asimismo, se están alterando losprincipales ciclos biogeoquímicos del carbono, el nitrógeno y el agua, asícomo el hábitat y la subsistencia de la biodiversidad.

Todavía no sabemos exactamente qué proporción de la superficie hasufrido y sufrirá transformaciones, cuánto del agua dulce superficial


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accesible se ha usado y cuánto queda, cuántas especies de aves se hanextinguido. Los impactos en el medio ambiente son más aceleradosque antes del TLC. Los problemas ambientales ocasionados por losnuevos asentamientos humanos y la actividad industrial hancomenzado a amenazar la sostenibilidad de los sistemas quemantienen la vida en la región fronteriza. Todavía no sabemos quérepercusiones tendrán esos cambios en las localidades de amboslados de la frontera.

En general, se ha prestado poca atención a nuestro sistema ecológi-co natural, el sistema que mantiene la vida en la región fronteriza. Esimportante tomar conciencia de la contaminación del aire y el agua,las inundaciones y sequías, los desechos industriales y municipales,la contaminación del suelo, el desplazamiento de nutrientes, la pér-dida de diversidad biológica y de diversidad cultural humana. Laslocalidades fronterizas necesitan mecanismos de retroalimentación,así como la participación de particulares, líderes empresariales, gru-pos fronterizos y otras instituciones, a fin de evitar o reducir el dete-rioro de los sistemas ecológicos de la región fronteriza. La saludhumana, la seguridad nacional y la justicia social también estánestrechamente relacionadas con los problemas porque dependen dela estructura, la capacidad y la adaptabilidad de nuestros sistemasecológicos.

Entre los principales desafíos para estas personas, organizaciones einstituciones se encuentran la conservación, la restauración y elmanejo acertado de los recursos de la región fronteriza. Por lo tanto,es importante reflexionar sobre el papel del sector privado, las orga-nizaciones no gubernamentales (ONG), los organismos estatales ymunicipales, los grupos comunitarios y otros para hacer frente a losdesafíos de la región fronteriza.

La responsabilidad social y el desempeño económico

La región de la frontera entre México y Estados Unidos está cam-biando de muchas formas. La falta de equidad entre las localidadesde ambos lados de la frontera ha empeorado. En México ahora hay


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gobiernos municipales y estatales más democráticos. La tecnología,las comunicaciones y los sistemas de información han pasado porcambios revolucionarios. Se están fusionando empresas multina-cionales. Las organizaciones no gubernamentales están floreciendo.El transporte de personas, mercaderías, drogas y microorganismosestá intensificándose.

Ahora, más que nunca, es importante que las empresas logren benefi-cios sociales además de las utilidades económicas que buscan. Lasempresas y la sociedad no son entidades separadas, sino que estánentrelazadas, y la sociedad espera un comportamiento apropiado de lasempresas. Por lo tanto, habría que tratar de comprender las dimen-siones sociales del libre comercio, incluidos los asuntos relacionadoscon el medio ambiente, la educación, los derechos humanos, las cues-tiones éticas y distintas formas de integración y desarrollo.

¿Cuál es el nexo entre la responsabilidad social y el desempeñoeconómico? ¿Qué condiciones deben existir para que se manifieste laresponsabilidad social? ¿Representa la responsabilidad social un gastoimproductivo de recursos para la organización? ¿En qué niveles son per-tinentes el concepto y la práctica de la responsabilidad social? ¿En losniveles del gobierno nacional, estatal o municipal? ¿Corresponde estaresponsabilidad a grupos comunitarios y organizaciones no guberna-mentales o es solamente obligación de las empresas, de la industria de lamaquiladora en conjunto, de compañías o de particulares?

En general, cuanto más desarrollada está una región, mayor es suconciencia de la responsabilidad social y su acción en este ámbito.

A nivel federal, hay muchas iniciativas que se pueden impulsar, espe-cialmente por medio del proceso político. Algunos ejemplos son lapromoción de los derechos civiles y las estructuras democráticas, elreconocimiento en la legislación de una mayor responsabilidad delos gobiernos estatales y municipales con respecto a la formulaciónde políticas y la aplicación de las leyes, y la inclusión de las necesi-dades locales en la formulación de la política económica nacional.

Es difícil pensar que la industria de la maquiladora en conjuntopueda actuar como intermediario para promover la responsabilidad


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social. La industria de la maquiladora está formada por firmas congrandes diferencias en cuanto a su estructura competitiva, relievepúblico, control gubernamental, ubicación geográfica, problemasambientales, infraestructura, educación y capacitación de los traba-jadores, tecnología, sistemas de comunicaciones e información,disponibilidad de recursos locales, etc.

Sin embargo, hay varias compañías en la región fronteriza que pare-cen actuar de forma socialmente responsable. Las firmas más nuevastienden a ser las más socialmente responsables.

Las firmas más antiguas generalmente presentan un desempeñomás deficiente en este sentido, ya que sus equipos directivos seformaron y están acostumbrados a trabajar en el entorno empre-sarial que predominaba en México antes del TLC o antes de laadopción de normas ambientales, en general con menos escruti-nio del público. Uno de los problemas para muchas de estas firmases que el gobierno de México está exigiendo el cumplimiento denormas ambientales, entre otras, en lugares donde no hay sufi-ciente infraestructura ambiental para tratar o eliminar desechosni mecanismos financieros adecuados para implementar progra-mas de prevención de la contaminación.

Cabría suponer que las pequeñas y medianas empresas son social-mente más responsables que las firmas más grandes. Generalmentetratan a los trabajadores como un recurso de capital, fomentando suparticipación en las decisiones. Por lo general hay solamente uno o dosniveles jerárquicos en la organización. Muchas veces, los propietariosde estas compañías pequeñas son también empleados o trabajadores. Amedida que las compañías van creciendo, generalmente se vuelven másburocráticas. Las firmas más grandes o sus subsidiarias normalmentetienen la obligación de actuar en defensa de los intereses de losaccionistas, que la mayoría de las veces están lejos de la planta. Las deci-siones normalmente se toman en una estructura jerárquica de variosniveles que no propicia la participación de los empleados.

Sin embargo, eso no es lo que está ocurriendo en México. Sabemos,por ejemplo, que la mayoría de las compañías que han iniciado pro-


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gramas de prevención de la contaminación en México son com-pañías grandes, principalmente subsidiarias de empresas interna-cionales, y sus programas se basan en los principios y las prácticasadministrativas de la empresa matriz. Estas grandes compañías estáninvirtiendo en la modernización de sus instalaciones y al mismotiempo están mejorando su desempeño en la esfera ambiental.

Muchas pequeñas y medianas empresas (PyME), en cambio, todavíano han iniciado programas de prevención de la contaminación y engeneral están más preocupadas por el control de la contaminación yel cumplimiento de las normas ambientales que por la prevención.Hasta la eliminación de desechos se ha vuelto demasiado costosapara estas compañías que no cumplen con las normas. En general,las PyME no disponen de recursos o pericia para implementar pro-gramas ambientales y también parecen creer que la prevención de lacontaminación es costosa. Una tarea difícil para las instituciones dela zona fronteriza será crear programas de concientización para con-vencer a los propietarios y gerentes de estas compañías pequeñas deque un buen desempeño económico está estrechamente relacionadocon la responsabilidad social.

La eliminación apropiada de desechos sólidos, tanto municipalescomo industriales, está convirtiéndose en uno de los problemasambientales más importantes de la región fronteriza. El manejodeficiente de desechos está fomentando la propagación de enfer-medades y la contaminación del agua y del aire. El volumen dedesechos en la región fronteriza continúa creciendo, pero hay muypocas instalaciones que pueden recibir, tratar y eliminar los dese-chos correctamente y se han realizado muy pocas inversiones eninfraestructura ambiental en comparación con lo que se necesitaen la región fronteriza.

El financiamiento de programas de prevención de la contaminacióntambién puede constituir un problema para las fábricas pequeñas ymedianas. Los prestamistas generalmente asocian la prevención de lacontaminación con prácticas de manejo del medio ambiente, quegeneralmente son costosas, y prefieren otorgar préstamos paraactividades más tradicionales, como ampliación de plantas e insta-


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lación de bienes de capital. Es importante trabajar con los prestamis-tas a fin de que comprendan mejor el rendimiento financiero de losprogramas de prevención de la contaminación. Se necesitan másconjuntos de medidas de ayuda financiera e incentivos fiscales parapromover la prevención de la contaminación en las PyME.

También es necesario mejorar la estructura tributaria federal. Unaparte mayor de los impuestos debería permanecer en el ámbitomunicipal y destinarse al financiamiento de la infraestructura ambi-ental indispensable y de otras obras necesarias.

En las compañías, los gerentes y empleados que trabajan en áreasque tienen naturalmente más contacto con la sociedad se muestranmás inclinados a valorar la responsabilidad social. Por ejemplo, losdepartamentos de compras, ventas, relaciones públicas, asesoríajurídica, medio ambiente y mercadotecnia tienen una actitud social-mente más responsable que las áreas o departamentos que tienenpoco contacto con la gente, como producción, mantenimiento, con-tabilidad, etc.

En el caso de los particulares, hay básicamente dos tipos opuestos:con y sin responsabilidad social. La gente tiende a creer en la respon-sabilidad social pero con mucha frecuencia sus decisiones no refle-jan sus convicciones. Es más probable que se tomen decisionesapropiadas cuando la responsabilidad social forma parte de la escalade valores. Por lo tanto, la educación y capacitación, así como lainformación, son los tipos de medidas que se pueden dirigir hacia laspersonas para que cambien su actitud con respecto a la responsabil-idad social.

En general, la responsabilidad social abarca las expectativaseconómicas, legales y éticas que la sociedad tiene de las organiza-ciones, las instituciones y los particulares en un momento deter-minado. Hay costos sociales que la sociedad en general debe pagarcuando una compañía se instala en una localidad fronteriza o se vade ella. La cuestión es quién paga esos costos sociales. La respuestadepende de las preocupaciones sociales de la compañía, los recursosde las localidades y el apoyo del gobierno federal y los gobiernos


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estatales y municipales. Lo que todas las localidades fronterizasdesearían tener es un nivel mínimo de educación, servicios de salud,vivienda, un ambiente saludable y alimentos para todos.

La migración hacia la frontera

La familia es el elemento natural y fundamental de lasociedad y tiene derecho a la protección de la sociedad ydel Estado.

Toda persona tiene derecho a circular libremente y a ele-gir su residencia en el territorio de un Estado.

El aumento de la población en la región de la frontera entre Méxicoy Estados Unidos está convirtiéndose en un problema, ya que esnecesario gastar más en necesidades básicas, como alimentos,vivienda, ropa, educación, etc. Las localidades pequeñas normal-mente tienen un nivel de vida mejor. Este rápido crecimientodemográfico en la región de la frontera podría convertirse en unproblema de seguridad nacional ya que la migración proveniente delresto del país podría fomentar la propagación de enfermedades, dis-turbios sociales, la fragmentación política, la competencia por losescasos recursos, etc.

Muchas de estas personas migran de zonas rurales pobres que estánsituadas mucho más al sur de la frontera, dejando atrás su comu-nidad y su familia en busca de mejores oportunidades en la zona dela frontera, del lado mexicano o incluso del lado de Estados Unidos.Esta situación empeoró el año pasado, cuando una sequía general-izada e incendios forestales causaron grandes pérdidas en la agricul-tura, la ganadería y la pesca en todo el país.

Esta migración de zonas rurales a la frontera del norte también estárelacionada con el desempeño deficiente de la agricultura mexicanaen el marco del TLC. Los productores mexicanos no pueden compe-tir con los estadounidenses debido principalmente a que, en México,la mayoría de los productos agrícolas, como el maíz, se cultivanmanualmente en parcelas diminutas y a que el TLC abrió las puertas


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también al maíz barato procedente de Estados Unidos y Canadá. Eneste caso, el libre comercio ha aumentado la dependencia de Méxicode los granos importados. Asimismo, el TLC no ha permitido laentrada de suficientes productos mexicanos en el mercado deEstados Unidos.

A pesar de ello, México sigue siendo el principal exportador de frutafresca y hortalizas al mercado de Estados Unidos, proveyendoalrededor del 75% de estos productos, por un valor de alrededor deUS$7.500 millones. Aunque esta cifra podría parecer insignificanteen comparación con los productos manufacturados que se exportana Estados Unidos, es mucho más importante desde el punto de vistade la cantidad de personas que intervienen en la producción.

Ambos países deben trabajar conjuntamente en la formulación depolíticas y programas orientados a superar las desventajas tecnológ-icas del agro mexicano y afianzar esta importante fuente de produc-tos agrícolas para México y Estados Unidos. El desarrollo económi-co y la prosperidad dependen también de la preservación de unacorriente razonable de los servicios vitales que prestan los ecosis-temas naturales. Por lo tanto, es importante establecer un marcopara el manejo del desarrollo sostenible que posibilite la obtenciónde utilidades sin perjudicar al medio ambiente y, en general, conresponsabilidad social.

Las organizaciones no gubernamentales

Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación.

La participación de ONG en esta tarea es sumamente importante, yasea como promotoras de determinadas políticas o como fuentes deasistencia técnica, educación, capacitación e información. La partici-pación activa de las ONG abarca desde las actividades de organiza-ciones nacionales de promoción que se concentran en determinadossectores de la industria hasta iniciativas locales dirigidas a localidades,empresas o asuntos determinados, como el medio ambiente, la saludhumana, los derechos humanos, el abastecimiento de agua, etc.


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Las ONG, especialmente las que trabajan a lo largo de la fronteraentre Estados Unidos y México, también podrían colaborar en laaplicación más estricta de las normas. Muchos grupos han estadotrabajando en la puesta en marcha de programas comunitarios quepromuevan el “derecho a la información” y otros mecanismos paravigilar las prácticas ambientales ilícitas.

La prevención de la contaminación

Toda persona tiene deberes respecto a la comunidad,puesto que sólo en ella puede desarrollar libre y plena-mente su personalidad.

En México y en la región del TLC en general, la mayoría de las activi-dades ambientales de los últimos 30 a 40 años han estado orientadasa la reglamentación ambiental y el uso de mecanismos de mando ycontrol. El enfoque del control de la contaminación comenzó a teneraceptación hace poco. Sin embargo, la prevención de la contami-nación sigue siendo un proceso lento en la región del TLC, y los gas-tos públicos y privados en esta esfera siguen siendo bajos.

De hecho, las iniciativas de control de la contaminación compitencon la prevención de la contaminación en el momento de asignarprioridades y presupuestos. También han influido en los programasregulatorios de los países del TLC. Los problemas ambientales com-piten por la atención del público y por prioridad con otros proble-mas sociales, políticos y económicos. Esta situación tal vez sea másevidente y crítica en México que en Estados Unidos.

En general, hay poca experiencia en la región del TLC con el uso deinstrumentos económicos para prevenir la contaminación. Sinembargo, se han usado algunos instrumentos económicos talescomo planes de depósitos y reembolsos, como en el caso de losenvases de bebidas; cargos sobre ciertos productos, como losneumáticos usados; responsabilidad civil para disuadir a posiblescausantes de contaminación; reglamentación directa, como la pro-hibición del uso de determinadas sustancias y la exigencia del uso de


147

la mejor tecnología disponible; y subsidios tales como depreciaciónacelerada, descuentos tributarios u otros incentivos fiscales. Noobstante, poco se ha hecho para crear instrumentos orientados a laprotección del medio ambiente, como cargos por emisiones y per-misos canjeables.

Además de crear incentivos tributarios para estimular las inversionesen programas de prevención de la contaminación y en equipo de con-trol de la contaminación, es importante que las localidades fronterizasaprueben leyes para restringir el uso de la tierra a fin de alcanzar elequilibrio entre el desarrollo económico, el manejo del medio ambi-ente y la conservación y protección de los recursos naturales.

Los métodos inadecuados de manejo de desechos sólidos y peligrososahora rivalizan con la deforestación y la contaminación del aire entrelos principales problemas ambientales de México. Las compañías deeliminación de desechos peligrosos han sufrido incontables reveses.Mientras que los desechos peligrosos están comprendidos en la juris-dicción del gobierno federal, las leyes sobre el uso de la tierra puedenser federales, estatales o municipales, lo cual da lugar a conflictos dejurisdicción entre las autoridades estatales, federales y municipales,grupos comunitarios locales y defensores del medio ambiente.

La aplicación de las leyes y normas ambientales

La política y las normas ambientales de México se han concentradomás en la vigilancia y las sanciones que en la promoción de activi-dades y medidas de prevención de la contaminación. Sin embargo,incluso velar por el cumplimiento de las normas es una tarea com-pleja en México, debido principalmente a la falta de un sistema uni-forme y congruente de normas para aplicar las leyes, a la falta deinformación útil y de planes a largo plazo, y al problema de la cor-rupción. La aplicación de las leyes en México es una tarea de índoleadministrativa en la cual predominan formas no judiciales. Losorganismos administrativos, más que los tribunales, tienen consid-erable autoridad para determinar si se han infringido leyes y, en esecaso, las sanciones que deben imponerse.


148

Actualmente, en México se tiende a dar a los gobiernos estatales ylocales mayor responsabilidad con respecto a la formulación y apli-cación de normas ambientales. Los 31 estados tienen leyes y estatu-tos ambientales, pero la mayor parte de la normatización todavía serealiza a nivel federal.

Las políticas y medidas ambientales siguen una estrategia de descen-tralización del manejo de los recursos ambientales y naturales. Elobjetivo es fortalecer la capacidad de manejo local, especialmente anivel municipal, y ampliar la participación social. Un componenteimportante de los programas de descentralización es el fomento dela planificación regional de la explotación de recursos, teniendo encuenta los conocimientos locales y reconociendo las característicasespecíficas de los recursos.

Además de los deberes ambientales que los estados tienen actualmente,se invita a cada entidad federal y a cada zona crítica desde el punto devista del medio ambiente a realizar la zonificación ecológica de su terri-torio, y se las faculta legalmente para hacer cumplir las leyes ambientales.

Incumbe tanto a los gobiernos estatales como a las municipalidadestomar las medidas necesarias de prevención y control de la contam-inación, incluida la instalación de equipo de control para gener-adores. Tanto los estados como las municipalidades se encargantambién de preparar inventarios.

La preocupación por el uso y la protección de las fuentes deagua dulce

La economía mexicana comenzó un período de crecimiento pujantedespués de la crisis de 1994. El PIB posiblemente alcance un nivel sinprecedentes en 1999 y quizá también en 2000, a pesar de la proxim-idad de las elecciones presidenciales.

Sin embargo, la participación privada en el sector del abastecimien-to de agua y el tratamiento de aguas residuales en la región fronter-iza todavía se encuentra en una etapa embrionaria. La mayoría de lossistemas pertenecen a gobiernos locales y necesitan grandes sub-


149

sidios. Lentamente está surgiendo en México un mercado para con-cesiones municipales integrales en las municipalidades más grandes.

Aun así, existe gran preocupación por el uso y la protección de lasfuentes de agua dulce en la región fronteriza.

Casi toda la zona fronteriza situada entre Baja California y la SierraMadre Oriental, hacia el este, recibe menos de 250 milímetros de llu-via por año. Solamente las zonas montañosas reciben suficiente llu-via para la agricultura sin riego. La mayor parte de la zona fronteri-za de la llanura costera del Golfo de México recibe entre 300 y 500milímetros de lluvia anualmente, mientras que la zona oriental de lacosta recibe hasta 1.000 milímetros por año.

Todavía no se ha determinado en qué medida sería factible aumen-tar el uso del agua disponible en la región fronteriza. De hecho, en lasituación actual, es posible que ya se haya excedido el límite. Los eco-sistemas de la región fronteriza de México son más precarios y estánmás expuestos a daños irreversibles que los ecosistemas de EstadosUnidos, que son más robustos y disponen de mucha más agua queMéxico.

Por lo tanto, en vista de la escasez de agua, se necesita un esfuerzobinacional para garantizar la subsistencia de las fuentes de agua en laregión fronteriza. Por ejemplo, hace unos años se promulgó enEstados Unidos la Ley de desalación del agua, dirigida principal-mente a los estados sureños, medida que es necesario emular en ellado mexicano. Para implementar y mantener vigente una ley de esetipo se necesitaría un firme apoyo político, lo cual representa unenorme desafío para las localidades fronterizas en la actualidad.

Las localidades deberán determinar qué tipos de industrias y tecnologíasson las más compatibles con su desarrollo sostenible a largo plazo. Hastaahora no parece que se haya abordado debidamente este tema.

El agua tal vez sea un obstáculo mayor que la tierra para la produc-ción futura de alimentos en México, situación similar a la de otrasregiones agrícolas tales como el norte de China, India, el oeste deEstados Unidos y la mayor parte del Medio Oriente.


150

La situación de los trabajadores

Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna,a igual salario por trabajo igual.

Toda persona que trabaja tiene derecho a una remu-neración equitativa y satisfactoria, que le asegure, asícomo a su familia, una existencia conforme a la dig-nidad humana y que será completada, en caso necesario,por cualesquiera otros medios de protección social.

Toda persona tiene derecho al descanso, al disfrute deltiempo libre, a una limitación razonable de la duracióndel trabajo y a vacaciones periódicas pagadas.

Toda persona tiene derecho a un nivel de vida ade-cuado que le asegure, así como a su familia, la salud yel bienestar, y en especial la alimentación, el vestido,la vivienda, la asistencia médica y los serviciossociales necesarios; tiene asimismo derecho a losseguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez,viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios desubsistencia por circunstancias independientes de suvoluntad.

El desempleo evidente en México en mayo de 1999 era del 2,7%,pero el poder adquisitivo de los trabajadores es bajo. En México, lostrabajadores perdieron por lo menos el 50% de su poder adquisitivodurante los últimos veinte años, de modo que no pueden garantizarel sustento básico de su familia.

Los trabajadores cambian de trabajo con mucha frecuencia. Dehecho, tal vez se vayan de una compañía hoy y mañana los contrateuna compañía cercana, incluso si no les pagan un salario más alto enel trabajo nuevo.

Alrededor del 60% de la fuerza laboral mexicana vive en la pobreza,en comparación con el 34% en la década anterior al TLC. Lossalarios han venido decayendo durante casi dos décadas. Entre 1993


151

y 1999, disminuyeron el 16,8%, mientras que los precios al consum-idor aumentaron casi el 200%.

Las remuneraciones en México son las más bajas de los principalespaíses industrializados. En 1998, los trabajadores mexicanos gana-ban en promedio US$1,51 por hora, en comparación con US$17,20en Estados Unidos (US$31,88 en Alemania, US$23,66 en Japón yUS$7,40 en Corea). Con ingresos de apenas US$1,51 por hora, esdifícil cubrir las necesidades básicas de una familia, como alimentos,vivienda, servicios públicos, transporte, atención médica, ropa,cuidado de los niños y cuidado personal, y menos todavía mantenerreservas para otros gastos y situaciones de emergencia.

En Estados Unidos, una persona tendría que trabajar a tiempo com-pleto, ganando US$13 dólares por hora, para sufragar estas necesi-dades básicas, pero en realidad los trabajadores ganan en promedioUS$17,20, de modo que les queda US$4,2 por hora para ahorros,esparcimiento o situaciones de urgencia médica o de otro tipo.

En México, los trabajadores apenas pueden comprar los artículos deprimera necesidad con US$1,51 por hora. La situación es aun peorsi tenemos en cuenta que esta remuneración en realidad es casi elcuádruplo del salario mínimo que se paga en la zona fronteriza(US$0,40 por hora).

Incluso con estos salarios bajos, la maquiladora es la segunda fuentede trabajo en todo México, y los puestos de trabajo que ofrece hanaumentado alrededor del 12% por año durante los últimos diezaños. Da trabajo y cierto grado de estabilidad económica a los tra-bajadores mexicanos. Sin embargo, los jóvenes generalmente dejanel trabajo al cabo de unos meses o de un año porque el salario esmuy bajo.

Es evidente que uno de los grandes problemas de la región fronteri-za es cómo integrar la economía de salarios elevados de EstadosUnidos (que es actualmente la economía más fuerte y tal vez mássólida del mundo) con la economía emergente de salarios bajos deMéxico, en la cual un gran porcentaje de la mano de obra vive encondiciones de pobreza. Es difícil promover la responsabilidad social


152

con esta clase de desigualdad. Por lo tanto, es necesario atraer inver-siones, pero con una conciencia social. Es importante incentivar elempleo, pero también aumentar los salarios.

El gobierno mexicano tiene la oportunidad de adoptar estrategiaspara aumentar los salarios ahora que está tratando de prorrogarhasta el año 2002 la estructura arancelaria actual para las importa-ciones a lo largo de la frontera. La razón por la cual se deberían con-siderar cambios más drásticos y extensos es que el programa actualde maquiladoras terminará en el año 2001.

Las maquiladoras que no forman parte del TLC (o sea, las que oper-an con capitales asiáticos o europeos) tendrán cuatro años más deplazo para aumentar el contenido local de sus productos a fin de lle-gar a los niveles previstos en el TLC. En 2001, las maquiladoraspodrán vender el 100% de la producción en el mercado mexicano silo desean, pero deberán pagar aranceles sobre los insumos y lamaquinaria importados de países situados fuera de la región delTLC. Actualmente, sólo el 75% de la producción se puede vender enel mercado local.

El futuro del programa de maquiladoras es incierto. Sin embargo,algunos piensan que, con el TLC, se necesitarán solamente cambioso ajustes pequeños a fin de mantener los incentivos básicos para laindustria, o que tal vez se prorrogue el programa con un nombrediferente.

Otros creen que la industria de las maquiladoras debe transformarseen un centro mundial de conocimientos sobre sus productos o pro-cesos. Sin embargo, para adoptar este tipo nuevo de estructuraempresarial se necesitarán no sólo salarios más altos, sino tambiénmejor capacitación y educación de los empleados para que tenganlas aptitudes, la competencia y la actitud apropiadas.

La cuestión es cómo evitar una situación en la cual los capitalespasen de un país con salarios altos a países con salarios bajos, dejan-do detrás una economía desequilibrada y probablemente tambiénun colapso financiero, como ocurrió hace poco con muchaseconomías asiáticas.


153

Los derechos humanos

Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección

de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias

de trabajo y a la protección contra el desempleo.

La Declaración Universal de Derechos Humanos reconoce los dere-

chos civiles y políticos, pero también derechos sociales y económi-

cos. Aunque se difunde más información sobre los derechos

humanos civiles y políticos (por ejemplo, Kosovo), los derechos

humanos sociales y económicos también son muy importantes (por

ejemplo, Chiapas). La gente necesita un mínimo de alimentos,

vivienda, atención médica y educación.

La Declaración Universal de Derechos Humanos reconoce, entre

otros, los siguientes derechos humanos sociales y económicos: la

propiedad; la seguridad social; el trabajo en condiciones satisfacto-

rias; el descanso y el disfrute del tiempo libre; la alimentación, el

vestido y la vivienda; la asistencia médica y los servicios sociales; la

educación; la participación en la vida cultural; la protección de la

cultura de las minorías; la libertad de pensamiento, de conciencia y

de religión; igual salario por trabajo igual.

El trabajo en condiciones satisfactoriasMuchos trabajadores, especialmente las mujeres, están expuestos a

productos químicos tóxicos, a posturas difíciles y movimientos

repetitivos durante sus horas de trabajo con maquinaria y her-

ramientas, o a ruidos intensos. Debido a estas condiciones de tra-

bajo, muchos tienen sarpullidos, dolores de cabeza, depresión,

nerviosismo y otros trastornos. Muchos de estos trabajadores

reciben poca o ninguna capacitación sobre medidas de protec-

ción. Muchos han estado trabajando con grupos comunitarios

para presionar a la industria a fin de que mejore la seguridad de

las plantas y el nivel de vida mediante inversiones en caminos,

vivienda y guarderías. Varias ONG han formado equipos locales

que promueven en particular la salud de la mujer en el trabajo y

en la comunidad.


154

El derecho a la informaciónTodo individuo tiene derecho a la libertad de opinión

y de expresión; este derecho incluye el no ser molesta-

do a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir

informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin

limitación de fronteras, por cualquier medio de

expresión.

En México no hay una ley comparable a la Ley de planificación para

situaciones de emergencia y derecho a la información (EPCRA). Los

acuerdos paralelos del TLC contienen disposiciones relativas a la

participación e información del público con respecto a asuntos

ambientales.

Las consecuencias del deterioro del medio ambiente a menudo

afectan de forma despareja a grupos social y económicamente des-

favorecidos. Es necesario adoptar leyes, reglamentos y políticas en

México que lleven al trato justo de la gente de distintos niveles de

ingresos, raza, cultura, educación, etc. El trato justo implica que

ninguna persona o grupo debe absorber una parte despropor-

cionada del impacto negativo en el medio ambiente (o del

impacto social) resultante de actividades industriales o de otros

tipos.

Es obligatorio notificar la liberación de productos tóxicos tanto en

Estados Unidos, conforme al Inventario de la Liberación de

Sustancias Tóxicas (TRI) de 1986, como en Canadá, conforme al

Inventario Nacional de la Liberación de Contaminantes (NPRI) de

1991. México está estableciendo su propio sistema.

Es necesario rendir más cuentas al público en México. La rendición

de cuentas al público debería formar parte del compromiso con la

responsabilidad social.

El gobierno federal, los gobiernos estatales y municipales, la indus-

tria, las ONG y otras instituciones fronterizas tienen una respons-

abilidad colectiva frente a la sociedad.


155

La vivienda

No hay suficientes viviendas asequibles para atender la gran necesi-dad de la región fronteriza. Por consiguiente, los trabajadores suelencambiar de trabajo, especialmente si encuentran otro trabajo convivienda en las proximidades.

Los criterios de la Comisión de Cooperación Ecológica Fronterizacon respecto al desarrollo sostenible

Algunos buenos ejemplos de iniciativas fronterizas que tienen encuenta la responsabilidad social son los proyectos apoyados por laComisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (COCEF) y el Bancode Desarrollo de América del Norte (BDAN). La COCEF apoyaproyectos en campos tales como contaminación del agua, tratamien-to de aguas residuales y desechos sólidos municipales.

Los proyectos presentados a la COCEF son evaluados sobre la basede los siguientes criterios con respecto al desarrollo sostenible:

• Enfoque integral del manejo de recursos naturales• Sostenibilidad de los recursos naturales• Fuentes de energía• Eficiencia energética• Impacto negativo directo en el medio ambiente en el lugar

donde se lleve a cabo el proyecto• Medidas voluntarias de mitigación del impacto ambiental• Reducción de la contaminación• Prevención de la contaminación en los lugares donde se lleve a

cabo el proyecto• Monitoreo y aplicación de las normas• Asuntos relacionados con la salud humana

Recomendaciones

a) Las empresas tendrán que aprender a avanzar en este nuevoentorno con conciencia social mediante la formación de coali-ciones más fluidas con diferentes grupos, entre ellos autori-dades estatales, federales y municipales, grupos comunitarios


156

locales, ONG y defensores del medio ambiente. El éxito de estatarea y el vigor, la congruencia y la integridad de estas coali-ciones serán decisivos para mantener la salud y la estabilidadde la economía de la región fronteriza de una forma social-mente responsable.

b) Entre los principales desafíos para las localidades fronterizas ysus habitantes, organizaciones e instituciones se encuentran laconservación, la restauración y el manejo acertado de losrecursos de la región fronteriza.

c) En vista de la escasez de agua, se necesita un esfuerzo bina-cional para garantizar la subsistencia de las fuentes de agua enla región fronteriza. En Estados Unidos, por ejemplo, se pro-mulgó la Ley de desalación del agua, medida que es necesarioemular en el lado mexicano.

d) A nivel federal, hay muchas iniciativas que se pueden impulsar,especialmente por medio del proceso político. Algunos ejemp-los son la promoción de los derechos civiles y las estructurasdemocráticas, el reconocimiento en la legislación de unamayor responsabilidad de los gobiernos estatales y municipalescon respecto a la formulación de políticas y la aplicación de lasleyes, y la inclusión de las necesidades locales en la formu-lación de la política económica nacional.

e) Ambos países deben trabajar conjuntamente en la formulaciónde políticas y programas orientados a superar las desventajastecnológicas del agro mexicano y afianzar esta importantefuente de productos agrícolas para México y Estados Unidos.El desarrollo económico y la prosperidad dependen tambiénde la preservación de una corriente razonable de los serviciosvitales que prestan los ecosistemas naturales. Por lo tanto, esimportante establecer un marco para el manejo del desarrollosostenible que posibilite la obtención de utilidades sin perju-dicar al medio ambiente y, en general, con responsabilidadsocial.

f) La participación de ONG en la promoción de la responsabil-idad social en la región fronteriza es sumamente importante,


157

ya sea como promotoras de determinadas políticas o comofuentes de asistencia técnica, educación, capacitación einformación.

g) Aunque en la región del TLC hay una conciencia creciente enla industria con respecto a la importancia de la prevención dela contaminación, todavía no se comprenden bien sus ventajaseconómicas. A pesar de que muchas compañías han imple-mentado programas para prevenir la contaminación, con fre-cuencia estas iniciativas están dispersas y desconectadas. Lasindustrias de la región fronteriza todavía no perciben la pre-vención de la contaminación como una oportunidad paramejorar las operaciones comerciales.

h) El financiamiento de programas de prevención de la contami-nación también puede constituir un problema para las pequeñas ymedianas empresas. Los prestamistas todavía creen que la preven-ción de la contaminación es costosa, y prefieren otorgar préstamospara actividades más tradicionales, como la compra de equipo.

i) Además de crear incentivos tributarios para estimular lasinversiones en programas de prevención de la contaminación yen equipo de control de la contaminación, es importante quelas localidades fronterizas aprueben leyes para restringir el usode la tierra a fin de alcanzar el equilibrio entre el desarrolloeconómico, el manejo del medio ambiente y la conservación yprotección de los recursos naturales.

j) Uno de los grandes problemas de la región fronteriza es cómointegrar la economía de salarios elevados de Estados Unidoscon la economía emergente de salarios bajos de México. Esdifícil promover la responsabilidad social con esta clase dedesigualdad. Por lo tanto, es necesario atraer inversiones, perocon una conciencia social. Es importante incentivar el empleo,pero también aumentar los salarios.

k) El gobierno mexicano tiene la oportunidad de adoptar estrate-gias para aumentar los salarios ahora que está tratando deprorrogar hasta el año 2002 la estructura arancelaria actualpara las importaciones a lo largo de la frontera.


158

l) Es necesario rendir más cuentas al público en México. La ren-

dición de cuentas al público debería formar parte del compro-

miso con la responsabilidad social.

Bibliografía recomendada

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Vol.12, No. 2, 1995, pp. 543-601.


159

11. Bustani, A; Haveman, Mark; Issacs, Colin. “Status of Pollution Prevention in

North America”. Commission for Environmental Cooperation; junio de

1996, 89 páginas.

Notas Finales

1. El Dr. Alberto Bustani es decano de la Facultad de Ingeniería yArquitectura del Instituto Tecnológico y de Estudios Superioresde Monterrey (ITESM). De 1992 a 1997 fue director del Centrode Calidad Ambiental, también del ITESM. Es ingeniero quími-co (1976, ITESM) y tiene un título de doctorado (1987,Universidad de Sheffield). Es profesor a tiempo completo en elDepartamento de Ingeniería Química, que presidió hasta febrerode 1992. Antes trabajó en una acería de Monterrey.

2. Las maquiladoras son plantas de ensamblaje o manufacturas dezona franca cuya propiedad y gerencia pueden estar total o par-cialmente en manos de una compañía no mexicana. Lamaquiladora usa la mano de obra mexicana, de precio competi-tivo, para el ensamblaje, el procesamiento o la manufactura, eimporta temporalmente la mayoría de los componentes deEstados Unidos u otros países. La legislación mexicana permite aestas operaciones traer la mayor parte de los bienes de equipo yla maquinaria del extranjero. Por lo general se considera que lasmaquiladoras son centros de costos que hacen uso intensivo demano de obra y exportan la mayor parte de la producción. Deconformidad con la legislación mexicana, las maquiladoraspueden fabricar una amplia gama de productos, quedandoexceptuados el petróleo, los petroquímicos, otros productosquímicos, armas y productos con elementos radiactivos.


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Anexos

• Lista de participantes

• Acerca del Instituto Aspen

• Acerca de LEAD

• Selección bibliográfica

Lista de Participantes

Andrea AbelNational Wildlife Federation

Dr. Ramón ÁlvarezEnvironmental Defense Fund

Alberto BustaniInstituto Tecnológico y de

Estudios Superiores deMonterrey

Gregg CookeU.S.E.P.A., Region 6

Ernesto EnkerlinProNatura Noreste, A.C.

Prof. Boris Graizbord Programa de Estudios

Avanzados en DesarrolloSustentable y MedioAmbiente

LEAD-MéxicoEl Colegio de México

Mary KellyTexas Center for Policy Studies

Margaret KuhlowU.S. Department of the

Treasury

Felicia MarcusU.S.E.P.A., Region 9

Amanda MartinAzurix Victor MiramontesNorth AmericanDevelopment Bank

Rodolfo OgarrioInstituto de Educación y

Capacitación Ambientales deNorte América

Paul OrbuchWestern Governors’ Association

Patrice “Pete” ParsonsFuel Cell Research and

Acquisitions CenterHouston Advanced Research

Center

James PeachNew Mexico State University

Carlos RincónEnvironmental Defense Fund

Nelly RochaU.S.E.P.A., Region 6

Raúl Rodríguez North American Development

Bank

Lic. José Luis Samaniego LeyvaSEMARNAP Peter SilvaBorder Environmental

Cooperation Commission(BECC)

Luis Felipe Siqueiros FalomirInstituto Municipal de

Investigación y PlaneaciónCiudad Juárez, Chihuahua

Mark SpaldingThe Graduate School of

International Relations andPacific Studies, University ofCalifornia, San Diego

Embajador Alberto SzékelyConsultoría Jurídica

Internacional

Lynda TaylorBorder Environmental

Cooperation Commission(BECC) (COCEF)

Border Environment & TradeProject

Prof. Víctor L. UrquidiEl Colegio de México, AC

D. Rick Van SchoikSW Center for Environmental

Research and Policy

John C. WiseU.S.E.P.A., Region 9

Rebekah YoungApplied Sustainability, LLC


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Acerca del Instituto Aspen

La misión del Instituto Aspen es mejorar la calidad del liderazgo pormedio de un diálogo fundamentado sobre las ideas y los valores delas grandes culturas y tradiciones del mundo en relación con losprincipales desafíos de las sociedades, organizaciones y personas. ElPrograma de Seminarios permite a los dirigentes recurrir a esos val-ores para comprender mejor los problemas contemporáneos. LosProgramas de Políticas presentan las opciones para las sociedadesdemocráticas en el marco de los valores y las ideas imperecederosderivados de dichas tradiciones. El Programa de Energía, MedioAmbiente y Economía (Programa EEE) reúne a dirigentes de empre-sas, organismos gubernamentales, instituciones de enseñanza, gru-pos ambientalistas y otras organizaciones no gubernamentales entorno a un discurso civil sobre problemas de política específicos enestas tres áreas.

El Programa EEE recurre al diálogo abierto, sin atribución deexposiciones y declaraciones a personas determinadas, entre unagama diversa de partes interesadas a fin de ayudarles a descubrir losvalores e intereses de sus colegas y formular alternativas innovado-ras en materia de política. En el contexto de problemas ambientalesconcretos, este proceso ayuda a los participantes a modificar deter-minadas posiciones para encontrar intereses comunes que les haganmás fácil pasar de las ideas a decisiones y acciones mejores. Comomínimo, los dirigentes se llevan de estos diálogos un mayor dominio

del diálogo civil, una mayor comprensión de la gama completa deaspectos del tema, ideas más claras, una mayor comprensión de losintereses de otros, y una red de contactos basada en un intercambioauténtico de ideas. En el mejor de los casos pueden surgir recomen-daciones para un público más amplio que sirvan de base para laacción. Algunos diálogos anteriores llevaron a dirigentes empresari-ales, ambientales y gubernamentales a superar una trayectoria deenfrentamientos y proponer políticas y prácticas ambientalesnuevas. Estos participantes no eran siempre expertos, aunqueescuchaban a éstos, sino más bien personalidades deseosas de lograrresultados y dispuestos a colaborar en torno a un diálogo inten-cional, basado en valores, para tratar de descubrir enfoques nuevosrespecto a problemas de larga permanencia.

El diálogo sobre la frontera entre México y Estados Unidos comple-menta otros proyectos del Programa EEE, en particular la Serie sobreel medio ambiente en el siglo XXI, diálogo de numerosas partesinteresadas del cual han emanado recomendaciones que figuran enlos siguientes informes: The Alternative Path, A Cleaner, CheaperWay to Protect and Enhance the Environment, The Stewardship Pathto Sustainable Natural Systems y Uncovering Value: IntegratingEnvironmental and Financial Performance.


166

Acerca de Lead

El programa Leadership for Environment and Development (LEAD)se creó con el propósito de ayudar a la próxima generación de diri-gentes a formular y llevar a cabo políticas que reflejen el nexo entrela prosperidad económica, el medio ambiente y la equidad social.

LEAD cuenta con 12 entidades afiliadas en algunos de los lugaresmás poblados y económicamente dinámicos del mundo: Brasil,Canadá, China, la Comunidad de Estados Independientes, Europa,India, Indonesia, Japón, México, Nigeria, Pakistán y seis países delsur de África. LEAD-México, denominado Programa de EstudiosAvanzados en Desarrollo Sustentable y Medio Ambiente, tiene susede en El Colegio de México.

Una vez por año, cada programa miembro de LEAD selecciona 15profesionales jóvenes de 28 a 40 años, a la mitad de su carrera, paraun curso internacional intensivo. Los participantes, como cohorte,tienen la oportunidad de explorar diversos asuntos relacionados conel medio ambiente y el desarrollo durante el período formal decapacitación ofrecido por LEAD y con posterioridad al mismo.

Las responsabilidades primordiales de LEAD-México con respecto aeste diálogo consisten en asesorar en la planificación y facilitar ladifusión de los resultados, especialmente en México. Además, la par-ticipación de LEAD-México y El Colegio de México en el diálogo delInstituto Aspen sobre la zona de la frontera entre México y Estados

Unidos ofrecerá la oportunidad de ampliar su programa. La pre-sentación y difusión de los resultados en cursos futuros de LEADdará a participantes y colegas la oportunidad de actualizar su infor-mación y conocimientos sobre asuntos relacionados con la gestiónfronteriza y la importancia de la interacción transfronteriza de lasdiversas partes interesadas.


168

Selección Bibliográfica

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