El Instituto de Reformas Sociales en el origen de la ...

La conmemoración del centenario de lacreación del Instituto de ReformasSociales en la que este trabajo se

inserta ofrece una magnífica ocasión pararememorar la obra realizada por aquella ins-titución, verdadero motor en las primerasetapas de la intervención del Estado en lasrelaciones laborales. Entre los variadosaspectos que merece la pena recordar seencuentra sin duda la iniciación de una líneade presencia pública y de intervención en esarealidad social que desde entonces y hasta elpresente no ha dejado de realizar su activi-dad: un servicio público de control del cumpli-miento de las normas laborales con la consi-guiente imposición de sanciones administra-tivas a los infractores.

No se propone este trabajo una descripcióncompleta de la «cuestión social» surgida y tra-tada desde los poderes públicos en la Españade la Restauración. Los datos de esa situaciónvan a ser meramente recordados en la mismamedida en que constituyen el telón de fondosobre el que se produce el nacimiento de laInspección de Trabajo.

Sin duda que en el análisis y exposición delas circunstancias que acompañaron el naci-

miento y primera ordenación de los serviciosde inspección, así como su organización ycompetencias, será necesario conseguir des-pojarse de la mentalidad actual sobre lo quesignifica la acción administrativa: extensióny complejidad de su organización, importan-cia de los medios con los que cuenta para rea-lizar su función, generalizada aceptaciónsocial de esta última, nivel profesional y téc-nico de las personas que la realizan o especia-lización y conocimiento sobre la realidadespecífica sobre la que actúa, entre otrosmuchos aspectos. En caso contrario, se corre-ría el riesgo de valorar incorrectamente aque-llas experiencias, que sin duda fueron valio-sas e importantes en su momento, sobre todopor lo que supusieron de inicio real –aunquesometido a múltiples limitaciones y obstácu-los– de una línea de intervención pública querompía con lo que entonces era aceptado comonormal. No siendo igual ni el contexto (políti-co, económico, social) en el que tal experien-cia se realizaba por primera vez, ni tampocosemejante el instrumental técnico y jurídico adisposición de lo que hoy se concibe como«Administración laboral», sería absurdo apli-car a aquellos primeros mecanismos de con-trol y de sanción los criterios valorativosactuales. Tampoco la valoración de los resul-tados efectivos de su actividad podría inten-tarse con los criterios hoy utilizados; teniendoen cuenta además que incluso actualmente es

119REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

* Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Segu-ridad Social. Universidad Pablo de Olavide, Sevilla.

El Instituto de Reformas Socialesen el origen de la Inspecciónde Trabajo

FERMÍN RODRÍGUEZ-SAÑUDO*

apreciable un margen nada reducido deincumplimiento y de elusión por parte de losobligados, a pesar de la extensión de la orga-nización administrativa y de los medios pues-tos a su disposición, ni una ni otros compara-bles a los existentes en los momentos inicia-les que ahora se rememoran.

Este trabajo se inicia con unas indicacionesbreves en torno a la realidad política, económi-ca y social de la España de la Restauración,que a modo de esquemático esbozo sirva pararecordar el marco en el que nace la instituciónque es objeto central del estudio. Aparte deque esos datos no son el objetivo principal deeste último, es algo que ya ha sido expuestosuficientemente y con sobrada autoridad porlos especialistas de la Historia en general ytambién de sus aspectos económicos y sociales.

A partir de ahí, el paso siguiente será el derastrear en el contenido de las primeras nor-mas laborales de finales del siglo XIX ycomienzos del XX el dato de si existieron –y,caso afirmativo, en qué medida y con quécaracterísticas–, mecanismos de control yvigilancia del cumplimiento de lo regulado;mecanismos que en su caso podrían ser consi-derados como precedentes inmediatos de losmedios de inspección específicos creados pos-teriormente.

La aproximación definitiva al objeto deeste estudio –y, lógicamente, su parte másextensa–, toma como punto de partida la crea-ción del Instituto de Reformas Sociales; elcual, como se comprobará, no parte de la nadaen su iniciativa de creación de los serviciosespecíficos de inspección, sino que necesaria-mente apoya tal iniciativa en ideas, proyectosy propuestas anteriores que no llegaron arealizarse. Habrá que recordar en esta sec-ción, junto a las bases teóricas, sus normas decreación, la orientación de sus trabajos y lasfunciones que se le atribuyeron. Entre losresultados de sus iniciativas en el terreno dela normativa laboral se inscribe finalmente lacreación de la Inspección del Trabajo. El ana-lisis más pormenorizado de las normas que la

llevaron a cabo y que le proporcionaron unaprimera regulación sobre su organización ysu funcionamiento será el objeto de la últimaparte de esta exposición.

1. SOBRE LA SITUACIÓN POLÍTICA,ECONÓMICA Y SOCIAL DE LAESPAÑA DE LA RESTAURACIÓN

Por lo que al aspecto político se refiere, esconocido que se establece en España a partirde la Constitución de 1876 un régimen demonarquía liberal, entendido este último tér-mino según la doctrina del principal artíficede la restauración borbónica, Cánovas delCastillo; y ello en su versión conservadora,que se proponía establecerlo como soluciónque se situaría en un punto equidistanteentre la anarquía destructora de la sociedad yla dictadura personal negadora de las liberta-des democráticas. El sistema político instau-rado desde aquella fecha se apoya en el sufra-gio universal, pero entendido, al menos enuna primera etapa, –como en sus precedentesinmediatos aplicados durante determinadosperíodos del reinado de Isabel II– como sufra-gio censitario o restringido, al que sólo tieneacceso una pequeña parte de la población delpaís, precisamente la de aquellos ciudadanosque tienen intereses materiales que defender,propietarios e industriales básicamente1. Y

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1 Sobre la legislación electoral en los períodos1876-1890 (sistema censitario) y 1890-1902 (cuandose establece ya el sistema de sufragio universal masculi-no), vid. J. VARELA y C. DARDE: «Los procesos electoralesy y la función parlamentaria», en Historia de EspañaMenéndez Pidal (dir. J.M. JOVER ZAMORA), tomo XXXVI,La época de la Restauración (1875-1902), Espasa Calpe,Madrid 2000, págs. 119 y ss. Cfr. los datos del censoelectoral español entre 1879 y 1887, en el que sola-mente entre un 4,5 y un 5,7 por ciento de la poblacióncensada o estimada son electores, en M. MARTÍNEZ CUA-

DRADO: La burguesía conservadora (1874-1931), vol. VIde la Historia de España Alfaguara, Alianza Editorial,Madrid 1973, pág. 57. Sobre la personalidad de Cáno-vas y sus ideas políticas, plasmadas estas últimas en laConstitución de 1876, vid. las consideraciones de R.

que desemboca, lógicamente, en una repre-sentación política en exclusiva de la claseburguesa, a quien se atribuye, además de lainiciativa en el sistema de producción econó-mica, la dominación del sistema político des-de el centro mismo del poder.

Este mecanismo de sufragio restringido seproyecta, por otra parte, sobre un sistema departidos que en teoría se abre a cualquieraque pudiera formarse, pero que en la prácticase reduce a un «turno pacífico» entre liberalesy conservadores, alternativamente en elpoder por períodos equivalentes de tiempocomo resultado, no tanto de elecciones lim-pias, como de decisiones tomadas en instan-cias oligárquicas de las propias formacionespolíticas utilizando la apariencia de unaselecciones, en realidad manipuladas desde elpoder2. La orientación de las soluciones queal menos una parte de esa clase política estádispuesta a ofrecer y a aplicar, en su caso, enlas cuestiones económicas y sociales que seplantean van a estar lógicamente condiciona-das por la ideología, la mentalidad y los inte-reses de una fracción limitada de la sociedadespañola3.

En el aspecto económico, el período inicialde la Restauración conoce una etapa de creci-miento económico en términos reales, espe-cialmente en el sector agrario, dominante conmucho en el sistema productivo español; peroque afecta igualmente a la producción indus-trial, todavía incipiente, pero no por ellomenos evidente. Esta última, aparte de sutodavía debilidad estructural, muestra impor-tantes desequilibrios tanto desde el punto devista sectorial como desde el punto de vista dedistribución geográfica. La industria textil,siderúrgica y minera son los sectores emer-gentes que alcanzan unas primeras cotas dedesarrollo, con una presencia mucho máslimitada de otras actividades. La producciónse concentra principalmente en unos deter-minados puntos geográficos: Cataluña en pri-mer lugar, por lo que se refiere a la industriatextil algodonera y también, aunque en tonomenor, a la industria siderometalúrgica; Viz-caya, como importante foco industrial deriva-do de la utilización del mineral férrico y deuna creciente actividad naviera; tambiénMadrid, aunque a considerable distancia delos dos puntos territoriales anteriores. Ambosrasgos de la desequilibrada distribuciónindustrial deberían prolongarse en Españadurante mucho más tiempo, más allá de losestrictos límites de la etapa aquí considerada.

Sea como fuere, se está asistiendo ya a undébil, pero no por ello menos real, nacimientode un proceso de industrialización capitalistaque habría de consolidarse desde los prime-

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CARR, Spain 1808-1939, Oxford University Press, Lon-dres 1966, págs. 347 ss.

2 Matiza MARTÍNEZ CUADRADO que «aunque la críticacientífica, política y literaria de la época de la Restaura-ción y posterior, al mencionar la «forma de gobierno» deEspaña repite el tópico slogan de Costa «oligarquía ycaciquismo», la realidad fue evidentemente mucho máscompleja que la enunciada tan gráficamente»: La bur-guesía conservadora, cit., pág. 69. Más contundente laafirmación de R. CARR: «It was not a parliamentary regi-me with abuses; the abuses were the system itself»:Spain 1808-1939, cit., pág. 367. Sobre el «predominiodel clientelismo» en los partidos políticos y las «máqui-nas caciquiles», más extensamente, J. VARELA y C. DARDE:«Las claves de la política oficial: jefes, familias y cliente-las», en Historia de España Menéndez Pidal, cit., págs. 95y ss.

3 Sobre la diferente actitud de liberales y conserva-dores alternativamente en el poder, vid. J.I. PALACIOMORENA: «Las reformas sociales» en Historia de EspañaMenéndez Pidal (Dir. J.M. Jover Zamora), cit., pág. 423:«Las posiciones más conservadoras propugnan una polí-tica de represión y restauración del orden público. Los

liberales, por su parte, tampoco llegan a medir clara-mente el alcance de los conflictos sociales, y vacilanentre la capitalización política de dichos conflictostomados como signo de llevar más lejos las reformassociales y políticas en curso, o su integración y represiónpara garantizar un cierto orden que permita consolidarel embrionario Estado liberal democrático.» Extensa ydocumentada noticia sobre las actitudes y las accionesde los diferentes sectores doctrinales y políticos en laEspaña de la Restauración frente a la cuestión social, enF. MONTERO GARCÍA: «La polémica sobre el intervencio-nismo y la primera legislación obrera en España (1890-1900)», en Revista de Trabajo nums. 59-60 y 61-62(1980), págs. 121 ss. y 35 ss., respectivamente.

ros años del siglo XX; proceso que se mani-fiesta con cierta claridad por el aumento delas inversiones –en el que participan en bue-na medida el capital extranjero y los capitalesrepatriados de América, estos últimos al com-pás de la pérdida de los últimos territorios deultramar– y una cierta concentración de lasestructuras empresariales4.

La referida estructura productiva tiene sutraducción, como no podía ser menos, en ladistribución de la población activa: siendoEspaña todavía –y lo va a seguir siendodurante bastante tiempo– un país con unaeconomía predominantente agraria y sólo conuna reducida producción industrial y unalimitada actividad de servicios, aquella distri-bución personal sigue un esquema coinciden-te: más de dos tercios de la población activatrabaja en la agricultura y el tercio restantese reparte, prácticamente por mitad, entrelos sectores secundario y terciario5. Datos del

máximo interés para la comprensión correctade la dimensión y de las características de losconflictos sociales surgidos en la España de laépoca y, derivadamente, de la reacción frentea ellos por parte de la clase política.

Porque es precisamente en ese marco polí-tico y económico característico donde va a sur-gir y se va a desarrollar la «cuestión social»,expresión que, como es sabido, acuña en unafórmula de la época, abundantemente utiliza-da desde entonces, la situación de grave con-flictividad social provocada por el someti-miento de una buena parte de los trabajado-res asalariados a extremas condiciones detrabajo –salarios, jornada, abuso en la utili-zación de la fuerza de trabajo infantil y feme-nina y seguridad en el trabajo, como principa-les–, y también de vida en cuanto ciudadanos:salud, vivienda, educación, entre otras. A loque se añade la resistencia de las clases domi-nantes a adoptar siquiera unas medidasmínimas para paliar tal situación6.

Esta «cuestión social», aunque coincidenteen términos generales con la existente en otrospaíses con anterioridad a la española, parecealcanzar en este último caso un grado de gra-vedad, de violencia y de tensión social bastan-te más alto. La explicación es por supuestocompleja7, interveniendo en ella múltiples fac-

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4 Todos estos datos, más ampliamente, en J. VICENS

VIVES: Historia económica de España, 40 ed., Ed. VicensVives, Barcelona 1965, págs. 596 ss. y 604 ss. Sobre eltránsito de la época preindustrial a una etapa «semiin-dustrial» por lo que respecta a la estructura productiva, yen lo que se refiere a los sectores que representan «elprimer despertar industrial moderno del país durante lostres lustros que abarca el período inicial de la Restaura-ción hasta 1890», vid. M. MARTÍNEZ CUADRADO, La bur-guesía conservadora, cit., págs. 159 ss. Una amplia sín-tesis de la situación de la economía española de la épo-ca (población, sistema productivo, papel del Gobiernoen la economía, etc.) en G. TORTELLA: «La economíaespañola 1830-1900», en Historia de España (dir. M.TUÑÓN DE LARA), vol. VIII, Revolución burguesa, oligar-quía y caciquismo (1824-1923), 20 ed., Ed. Labor, Bar-celona 1981, págs. 11 ss.

5 Señala J. VICENS VIVES que según el censo profesio-nal de 1900, el 68 por ciento de la población activa eranagricultores, el 16 por ciento trabajaba en la industria y lamisma cifra en los servicios; aunque estas cifras ocultandatos básicos de estructura social, al no distinguirse entreclase media agrícola y jornaleros en el sector primario nientre burgueses y proletarios en los dos restantes: Histo-ria económica de España, cit. pág. 567. Sobre la compo-sición de la oferta y la demanda de trabajo en esta épo-ca, extensamente, A. SOTO CARMONA, El trabajo industrialen la España contemporánea (1874-1936), EditorialAnthropos, Barcelona 1989, págs. 43 y ss.

6 Numerosos datos sobre estas condiciones de tra-bajo (salarios, jornada, seguridad laboral, trabajo demujeres y niños ...) en A. SOTO CARMONA, El trabajoindustrial en la España contemporánea, cit., págs. 509 ss.

7 Aunque sin restarle importancia, pero relativizan-do la intensidad de las expresiones conflictivas obrerasdurante la primera etapa de la Restauración, opina MAR-TÍNEZ CUADRADO: «Parece evidente que aunque conflic-tos obreros de las ciudades y del artesanado se conocíana lo largo de toda la historia del siglo XIX, especialmenteen las grandes urbes industriales, y que por supuesto losconflictos del proletariado agrario se insertaban dentrode las corrientes ideológicas de su tiempo, las primeras yacaso más auténticas tensiones conflictivas de unamoderna sociedad industrial no se manifiestan en Espa-ña hasta precisamente las de 1917, donde se destacanno sólo los focos habituales o tradicionales de la inquie-tud obrera y campesina, sino una verdadera acciónnacional del proletariado que representa cuantitativa-

tores; sin duda se encuentran entre ellos lainsatisfacción frente a la situación política; lasgraves manifestaciones de injusticia social; elretraso, la timidez y la insuficiencia de lasmedidas tomadas por los poderes públicospara al menos atenuar las desigualdadessociales; y la actividad de organizacionessociales más radicalizadas, como es el caso delanarquismo, especialmente en los mediosindustriales catalanes y en el campo andaluz.

Destáquese por otra parte que es en losprimeros años de la Restauración cuandocomienza a cristalizar una verdadera corrien-te reformista frente a la cuestión social; bienque todavía limitada a ciertos grupos de laburguesía, especialmente aquéllos que, influi-dos por las ideas del krausismo y organizadosen torno a la Institución Libre de Enseñanza,van a ejercer su influencia sobre todo frenteal partido liberal8; partido que parece adop-tar una postura más abierta –no consideran-do la cuestión social como un mero problemade orden público frente al que haya que reac-cionar en exclusiva con medidas represivas–y también más decidida, aunque sólo sea ensentido relativo, por comparación con lasposiciones del partido conservador.

2. LA LABOR DE LA COMISIÓN DEREFORMAS SOCIALES

«Crea este Decreto una Comisión com-puesta de personas que en sí mismas llevan

sobrada garantía de imparcialidad, de sufi-ciencia, de seriedad y de acierto para el cum-plimiento de su alto cometido, y a las cuales elGobierno va a rodear, quizás por primera vezen España, de cuantos elementos y mediospueda facilitarles para que plenamente larealicen.» Así se expresaba, con algún opti-mismo no exento de cierta retórica, la Exposi-ción de Motivos del Real Decreto de 5 dediciembre de 1883; disposición que creaba,según su artículo 11, una «Comisión con obje-to de estudiar todas las cuestiones que direc-tamente interesan a la mejora o bienestar delas clases obreras, tanto agrícolas comoindustriales, y que afectan a las relacionesentre el capital y el trabajo».

Esta Comisión de Reformas Sociales supu-so en su momento una operación de claraacentuación de las corrientes reformistasque, tímidamente aún, se habían manifesta-do desde los primeros años de la Restaura-ción; operación que se enmarcaba en un con-texto de mayor aceptación de una interven-ción pública en las cuestiones laborales,cuando la misma conflictividad social sehabía incrementado y se buscaban –todavíasin un proyecto definido y con la oposición deuna parte de la clase política– los mediospara abordarla y resolverla.

No es sin embargo la creación de un orga-nismo de este tipo una iniciativa totalmentenueva; otras propuestas de creación de comi-siones con funciones informativas habíansido ya presentadas algunos años antes, aun-que su naturaleza no fue la misma; se tratabaen aquellas otras ocasiones de comisionesparlamentarias de información sobre la mis-ma materia, «el estado de las clases trabaja-doras»: la primera de ellas tras la Revoluciónde 1868 y la segunda durante la efímera IRepública en 1872. Ninguna de tales iniciati-vas habría de conducir a ningún resultadopráctico9. En contraste con ellas, la Comisión



mente una fuerza organizada y capaz de enfrentarse alpoder»: La burguesía conservadora, cit., págs. 163-164.Sobre las orientaciones básicas de la «aproximaciónhumanitaria» al problema obrero de la España de estaépoca, comprobables en normas jurídicas, documentospolíticos, informes y obras doctrinales, cfr. A. MONTOYA:Ideología y lenguaje en las leyes laborales de España, Ed.Civitas, Madrid 1992, págs. 30 ss.

8 Sobre este movimiento y su influencia sobre esepartido, pero también sobre las corrientes reformistasconservadoras y la propia acción del movimiento obre-ro, vid. J.I. PALACIO, «Las reformas sociales», cit., págs.425 ss.

9 Sobre las circunstancias de la creación de talescomisiones, vid. M.R. ALARCÓN CARACUEL: El derecho de

que ahora se creaba efectivamente se caracte-rizaba por ser un organismo encuadrado en elMinisterio de la Gobernación, aunque dotadode una cierta autonomía10.

Calificada por voz autorizada como «pri-mer germen de la futura Administración deTrabajo»11, se le encomendaron desde elmomento de su creación tanto labores deestudio e información como de preparación deproyectos legislativos en materia social; es locierto sin embargo que la imagen que hoy seconserva de este organismo responde más ala primera de esas tareas que a la segunda12.Y ello a pesar de que en la reorganización a laque se somete la Comisión en 1890 se acentúasu carácter de organismo encargado de lapreparación de proyectos de ley, sin perjuiciode mantener la primera de sus tareas13;

transformación que en alguna medida reflejóuna posición más decidida en favor de laintervención del Estado en los problemaslaborales14.

En el primero de los aspectos de los traba-jos de la Comisión destaca, como es de sobraconocido, la elaboración de un «Cuestionario»que aparecía como anexo de la Real Orden de28 de mayo de 1884 sobre constitución deComisiones provinciales y locales de Refor-mas Sociales; cuestionario que fue sometidopor aquellas comisiones a personas e institu-ciones mencionadas en el artículo 10 de lacitada disposición15. Estaba formado estecuestionario de 223 preguntas divididas en33 secciones o apartados, en las que se solici-taba tanto aportaciones sobre datos reales de

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asociación obrera en España (1839-1900), Ediciones dela Revista de Trabajo, Madrid, 1975, págs. 211-212; lostextos de ambas resoluciones de creación de las comi-siones, en págs. 375-376. Cfr. J.I. PALACIO, «Las reformassociales», cit., pág. 423.

10 El artículo 31 del Real Decreto de creación dispo-nía: «La Comisión se constituirá en el Ministerio de laGobernación en el local que al efecto se designe; los ele-mentos necesarios para llenar su cometido, tanto depersonal como de material, serán puestos a su disposi-ción por el Ministro de la Gobernación. Una vez consti-tuída la Comisión, ella misma organizará sus trabajos ybajo la dirección de su Presidente, nombrará sus Secre-tarios y procederá a reunir los antecedentes necesarios ya redactar el programa de sus trabajos».

11 A. GALLART FOLCH: Derecho español del Trabajo,Editorial Labor, Barcelona 1936, pág. 35.

12 Plantea A. MARTÍN VALVERDE la hipótesis de si en larealidad se utilizó la función de estudio atribuída a laComisión como pretexto para el abordaje directo y deci-dido de la solución de los problemas sociales: «La for-mación del Derecho del Trabajo en España», Estudiopreliminar a La legislación social en la historia de España.De la revolución liberal a 1836, Congreso de los Diputa-dos, Madrid 1987, pág. XLIX.

13 En la Exposición de Motivos del Real Decreto de13 de mayo de 1890 se señalaba: «El Gobierno se pro-pone, porque lo aconsejan así las circunstancias, ensan-char la esfera de acción de la (Comisión) y someter a suestudio nuevos trabajos, entre ellos el examen de laspeticiones que han formulado recientemente los repre-sentantes de las clases trabajadoras, a fin de aquilatar el

fundamento de sus quejas y la eficacia de los remediosque reclaman (...)»; su artículo 61 establecía como«objeto especial de sus trabajos» preparar «todos los pro-yectos de ley, lo mismo los que procedan de su propiainiciativa, como los que, a propuesta del Gobierno, lesean sometidos» y también «someter al Gobierno todosaquellos proyectos de decreto o de ley que estime con-ducentes a a los siguientes puntos taxativamente señala-dos en la información obrera (...)».

14 Para M.D. DE LA CALLE, este aumento de sus com-petencias «supone a nuestro juicio un avance gradualhacia la institucionalización del reformismo social delEstado»; y también: «se trata de un aspecto bastanteabandonado por la historiografía, porque, a nuestro jui-cio, se ha considerado más su finalidad informativa, ana-lizada como «plataforma de discusión doctrinal» de lasorganizaciones obreras, o lugar de confrontación ideoló-gica de grupos sociales y políticos, o como el acervo dedatos para el conocimiento de la realidad social de fina-les del siglo XIX. Su aportación a la legislación socialespañola, en cambio, ha quedado relegada o casi olvi-dada»: La Comisión de Reformas Sociales. 1883-1903,Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1989,págs. 235 y 277, respectivamente.

15 Se señalaban en ese artículo: «la prensa, tantopolítica como profesional», «las personas que especial-mente se hayan ocupado de estas cuestiones», «las Aso-ciaciones de obreros», «las Sociedades, Compañías, Cír-culos Ateneos», «las Facultades de Derecho y de Medici-na de las Universidades, los Colegios de Abogados, lasAcademias de Legislación, las Juntas provinciales deAgricultura, Industria y Comercio», «las Sociedades Eco-nómicas de Amigos del País» y otras.

la situación social y económica de los trabaja-dores (con toda seguridad, las más numero-sas) como valoraciones u opiniones sobre lamisma situación. Y también, desde otro pun-to de vista, tanto sobre aspectos puramentelaborales (huelgas, asociaciones obreras,salarios, jornada, trabajo de mujeres y niños,entre otras) como sobre instituciones socialesy económicas (créditos, arrendamientos rús-ticos, previsión y seguro, impuestos, indus-trias explotadas por el Estado, entre ellas). Apesar de las dificultades y limitaciones conque tropezó en la práctica la labor de infor-mación realizada a través del cuestionario y apesar de haberse conseguido, por las mismasrazones, sólo una información desigual eincompleta, ninguna duda puede caber sobreel interés que el conjunto de esta última ofre-ce para el conocimiento de la realidad socialde la España de su tiempo16.

Destáquese ahora que a lo largo de esas223 preguntas no existió ni la más simple alu-sión a la necesidad o siquiera mera conve-niencia de montar cualquier mecanismo decontrol del cumplimiento de la todavía inci-piente normativa social. Cuestión que, sinforzar lo más mínimo el objetivo general de lainformación que se solicitaba podría haberseincluído, al menos en sus términos más gene-rales. Probablemente la explicación de talcarencia descanse en una insuficiente preo-cupación o sensibilidad de la clase política yde los mismos redactores del cuestionariosobre el problema: repárese que en el docu-

mento se incluyeron cuestiones sobre la inter-vención pública, directa o indirectamenterelacionada con la situación de las clases tra-bajadoras, pero siempre de un tipo diferente,como es el caso de los impuestos que afecta-ban a dichas clases (apartado XXX), indus-trias explotadas por el Estado (XXXI) u obraspúblicas (XXXII). No hay que descartar queen el texto definitivamente aprobado, de cuyaprimera redacción se encargó Gumersindo deAzcárate, quedasen eliminadas algunas cues-tiones sobre la mencionada intervención devigilancia por parte del Estado. No pareceexistir sin embargo ningún dato de hecho quepermita apoyar esta hipótesis17.

3. LA FUNCIÓN DE VIGILANCIA YCONTROL EN LAS PRIMERAS LEYESLABORALES

En contraste con lo que se acaba de indi-car, la lectura de las leyes de contenido labo-ral que se fueron aprobando en los últimosaños del XIX y primeros del XX permite com-probar que la atención al aspecto de la vigi-lancia de su cumplimiento estuvo bien pre-sente18. Por reducida que fuera y aún con lascarencias e imperfecciones de las que sehabla inmediatamente, hubo en sus redacto-res una mínima preocupación por la cuestióny también por su lógico complemento de apli-cación de medidas sancionadoras.

La inexistencia de una Administraciónlaboral propiamente dicha en este momentoimpuso la utilización, para esa tarea de con-trol, de autoridades u organismos existentes, alos que se atribuyeron unas competencias queiban más allá de lo que les correspondía por su



16 Sobre el contenido del cuestionario, el desarrolloy la realización del proyecto, dificultades encontradas,respuestas y resultados obtenidos, extensamente enM.D. DE LA CALLE, La Comisión de Reformas Sociales,cit., págs. 62 ss. Sobre la escasez de medios, indiferen-cia de los sectores políticos burgueses, contestaciónobrera y otras dificultades con las que tropezó la laborde la Comisión, M.C. PALOMEQUE: Derecho del Trabajoe ideología, 50 ed. revisada, Ed. Tecnos, Madrid 1995,pág. 64. Señala también la paulatina pérdida deinfluencia y de efectividad de la Comisión A. SOTO CAR-

MONA, El trabajo industrial en la España contemporánea..., cit. pág. 265.

17 Datos sobre la preparación y aprobación definiti-va del texto del cuestionario en M.D. DE LA CALLE: LaComisión..., cit., págs. 59-61.

18 Datos sobre la ineficacia de las primeras leyeslaborales españolas, desde finales del siglo XIX hasta losprimeros del siglo XX, de la que fueron conscientes tan-to políticos como estudiosos de la situación social, en A.MONTOYA: Ideología y lenguaje ..., cit., págs. 69 ss.

propia naturaleza19. En algunos casos se pre-veía para esta función la creación de órganosde base corporativa, con representación patro-nal y obrera, aunque también con presencia deciertas autoridades u otras representaciones20.

En estas primeras normas puede obser-varse una cierta vacilación entre la vía penaly la administrativa a los efectos de establecerla exigencia de lo legislado. Así, la Ley Benotsobre condiciones de trabajo en talleres esta-bleció multas21; la Ley de 26 de julio de 1878sobre prohibición de trabajos peligrosos a losmenores de 16 años impuso sanciones pena-les a los infractores22; la Ley de 13 de marzo

de 1900 sobre condiciones de trabajo de muje-res y niños establecía también multas guber-nativas23.

La inexistencia de organismos administra-tivos especiales para llevar a cabo las tareasde inspección, por otra parte, se acompañó aveces de una paralela carencia de procedi-mientos para la imposición de las sancionesadministrativas previstas, cuando éste es elcaso; mientras que, en contraste, en otras oca-siones tal procedimiento se regula con algúndetalle24.

Existen también otros aspectos de interésen el contenido de estas normas que merece lapena recoger. Es uno de ellos la previsión deactuaciones preventivas en los centros de tra-bajo con la finalidad de comprobar sus condi-ciones en el inicio de actividades laborales25.También la inclusión expresa e insistente de lamateria de seguridad e higiene en el trabajo, apesar de tratarse de normas de contenidomaterial muy limitado y de no existir todavíauna normativa sistemática y completa de suregulación26. Y, aunque esta mención puede

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19 El artículo 3 de la Ley de 26 de julio de 1878sobre prohibición de trabajos peligrosos de los niñosseñalaba las penas establecidas en el artículo 352 delCódigo Penal a los Gobernadores y Alcaldes «que tolera-ren la infracción de cualquiera de las disposiciones deesta Ley o no lo (pusiesen) en conocimiento de la Auto-ridad judicial competente».

20 Es el caso del artículo 8 de la Ley de 24 de julio de1973 (Ley Benot): «Jurados mixtos de obreros, fabrican-tes, Maestros de escuela y Médicos, bajo la presidenciadel Juez municipal, cuidarán de la observancia de estaley y de su reglamento en la forma que en él se determi-ne, sin perjuicio de la inspección que a las autoridades yMinisterio fiscal compete en nombre del Estado»; aun-que en el «artículo transitorio» se disponía que «ínterinse establecen los Jurados mixtos, corresponde a los Jue-ces municipales la inmediata inspección de los estable-cimientos industriales, objeto de esta ley.» Por su parte,el artículo 7 de la Ley de 13 de marzo de 1900, sobrecondiciones de trabajo de mujeres y niños, ordenaba alMinistro de la Gobernación el nombramiento de Juntasprovinciales y locales, también de composición básica-mente corporativa, con funciones, entre otras, de «ins-peccionar todo centro de trabajo» y de «cuidar de quetengan condiciones de salubridad e higiene». Los artícu-los 31 a 36 de su reglamento, aprobado por Real Decre-to de 13 de noviembre de 1900, regulaban el nombra-miento de inspectores y el ejercicio de sus funciones.Sobre este aspecto de los mecanismos de exigencia delcumplimiento de las normas en este período, vid. AMARTÍN VALVERDE: La formación del Derecho del Trabajo..., cit., pág. LV.

21 Artículo 7: «La falta de cumplimiento a cualquie-ra de las disposiciones anteriorees será castigada conuna multa de 125 a 1.250 pesetas».

22 Artículo 11: «Incurrirá en las penas de prisión ensu grado mínimo y medio y multa de 125 a 1.250 pese-

tas, señaladas en el artículo 501 del Código Penal: (siguela descripción de las conductas de los que empleenmenores en las actividades prohibidas)».

23 Artículo 13: «Las infracciones de esta Ley se casti-garán con multas de 25 a 250 pesetas, exigibles sola-mente a los patronos, salvo el caso de que resulte mani-fiesta la irresponsabilidad de los mismos».

24 Ejemplo sobresaliente de este segundo caso, losartículos 24 a 30 del Real Decreto de 13 de noviembrede 1900, Reglamento de la Ley de 13 de marzo sobrecondiciones de trabajo de mujeres y niños: atribución alos alcaldes de hacer efectivas las multas, notificación alinfractor, recursos y vía de apremio, entre otras cuestio-nes. El artículo 18 de la Ley declaraba ya como pública«la acción para denunciar los hechos» que la infringiesen.

25 El artículo 9 de la Ley Benot dispuso: «Promulgadaesta Ley, no se construirá ninguno de los establecimientosde que habla el artículo 11 (fábrica, taller, fundición omina) sin que los planos se hayan previamente sometidoal examen de una Jurado mixto, y hayan obtenido laaprobación de éste, respecto sólo a las precaucionesindispensables de higiene y seguridad de los obreros».

26 Además de lo dispuesto en el artículo 9 de la LeyBenot, citado en la nota anterior, el artículo 36 del Real

considerarse como algo anecdótico si contem-plada desde la perspectiva actual, la inclu-sión entre las materias sometidas a inspec-ción y sanción, junto a las laborales en senti-do estricto, de otras que respondían a la preo-cupación de los reformadores sociales porconseguir, además del bienestar material delos trabajadores, la elevación de su nivelmoral27.

En contraste con las previsiones legalescitadas, otras normas de la misma época,aunque un tanto posteriores, no contienenprecepto alguno sobre infracciones o sancio-nes28.

En conjunto, sin embargo, sí puede con-cluirse sobre la existencia de una mínimaconciencia del problema del incumplimientode estas primeras normas laborales y, en con-secuencia, de la necesidad de organizar lavigilancia y de reaccionar contra las infrac-ciones. Preocupación que todavía no pudomaterializarse, por la carencia de unainfraestructura administrativa especializa-

da, en un organismo de inspección propia-mente dicho; pero que sería el germen de loque al poco tiempo se traduciría en su efecti-va creación.

4. LA CREACIÓN DEL INSTITUTO DEREFORMAS SOCIALES

A pesar de todos los obstáculos y limitacio-nes, la reforma social había conseguido avan-zar significativamente al llegarse a los últi-mos años del siglo XIX. Lo había hecho, enprimer lugar, mediante la aprobación deunas normas que, aunque todavía de conteni-do sencillo, nada ambiciosas en sus objetivos,sobre las cuestiones laborales que se estima-ron más necesitadas de regulación. Y tam-bién lo había hecho en un segundo aspectoque ahora interesa resaltar más: el de la ins-titucionalización de la reforma misma, mate-rializada en la creación de organismos queanuncian y proyectan la intensificación de laintervención pública en las relaciones de tra-bajo. En efecto, el camino abierto por la crea-ción en 1883 de la Comisión de ReformasSociales no habría de cerrarse sino que, por elcontrario, iba a prolongarse con nuevos ímpe-tus.

4.1. El precedente del proyectadoInstituto del Trabajo

A esa línea respondía, recién iniciado elsiglo, el proyecto presentado en el Congresoen 1902 por el ministro liberal Canalejas;proyecto que los avatares políticos delmomento impidieron llevar a una votaciónfinal en el Senado que hubiera supuesto lacreación de un «Instituto del Trabajo». Aun-que frustrada, tal iniciativa tiene el valor deprecedente inmediato y directo del posterior-mente creado Instituto de Reformas Sociales,de cuya organización y funciones formaronparte no pocas de las líneas esenciales delproyecto de 1902.



Decreto de 13 de noviembre, Reglamento de la Ley de13 de marzo de 1900 sobre condiciones de trabajo demujeres y menores, establecía: «Los inspectores encar-gados de velar por el cumplimiento de la Ley dirigiránsus visitas a inspeccionar las condiciones higiénicas deltaller (...). La inspección de higiene del taller abrazará lalimpieza, salubridad y seguridad del establecimiento».

27 Vid., por ejemplo, la competencia atribuída a lasJuntas locales por el mencionado artículo 7 de la Ley de13 de marzo de 1900 sobre condiciones de trabajo delas mujeres y de los niños: «velar por el cumplimiento deesta ley, singularmente donde se reunan obreros deambos sexos, para que se observe una disciplina queevite todo quebranto de la moral o de las buenas cos-tumbres.» Por su parte, el artículo 36 del Reglamento deesta Ley, aprobado por Real Decreto de 13 de noviem-bre de 1900, señalaba entre las obligaciones de los ins-pectores la de «inspeccionar (...) el cumplimiento de laobligación escolar» establecida en el artículo 8 de la Leyde 13 de marzo.

28 Son los casos, entre otros, del Real Decreto de 25de enero de 1908 sobre industrias y trabajos prohibidostotal o parcialmente a los niños y a las mujeres menoresde edad; y del Real Decreto de 18 de noviembre de1908 sobre trabajo a bordo de los menores de 14 años.

Inspirado en organismo existentes enotros países, el non nato Instituto manteníaigualmente con respecto a la Comisión deReformas Sociales más de un punto de coinci-dencia: en realidad, en la concepción de susinspiradores, seguía siendo en lo fundamen-tal, más que un órgano de la Administraciónactiva, un centro dedicado al estudio e infor-mación de la totalidad de las cuestiones socia-les del momento y también órgano consultivodel Gobierno en estas mismas materias.Coincidía también con aquella Comisión en laintegración orgánica en su seno de represen-taciones patronal y obrera, así como en sudescentralización organizativa, a través dedelegaciones o consejos locales en todo elterritorio nacional. Pero, al mismo tiempo,presentaba algunos rasgos diferentes, que encierta medida mostraban una cambio institu-cional: el Instituto no hubiera estado vincula-do, como la Comisión de Reformas Sociales, alMinisterio de la Gobernación — de connota-ción más política — sino al de Agricultura,Industria, Comercio y Obras Públicas; porotra parte era también apreciable en el pro-yecto un más intenso grado de autonomía delorganismo con respecto a la Administraciónactiva29.

En la discusión parlamentaria se exterio-rizaron posturas todavía muy contrarias aesta intensificación de la intervenciónpública; y, más concretamente, a la nuevainspiración que subyacía en el fondo de estanueva iniciativa de un organismo más ambi-cioso en sus planteamientos que la Comi-sión de Reformas Sociales. Posturas contra-rias que lógicamente se enfrentaron con lascada vez más favorables a trasladar alterreno de los hechos concretos la discusiónsobre los principios abstractos de la reformasocial30.

En el proyecto de ley que aprobó el Congre-so de los Diputados pero no el Senado, el Ins-tituto del Trabajo quedaba encargado, ade-más de recoger y clasificar «los datos y noti-cias referentes al trabajo en España y en elextranjero» y de «preparar los proyectos de leyy emitir las consultas que el Gobierno le some-ta», de «organizar la estadística y la inspec-ción del trabajo» (artículo 11). Los «Consejoslocales», cuya creación se preveía en el artícu-lo 31, habrían de «coadyuvar a las funcionesde inspección y de estadística» (artículo 41).El artículo 51 por su parte preveía que «losfuncionarios técnicos del Instituto (podrían)ser nombrados libremente por el Ministro (deAgricultura, Comercio, Industria y ObrasPúblicas), con arreglo a las condiciones seña-

ESTUDIOS


29 Para un conocimiento completo del proyectadoInstituto, proceso de gestación y de elaboración del pro-yecto, su discusión en las Cortes e ideas fundamentalessobre su organización, sus funciones, sus medios y losfuncionarios a su servicio, entre otros aspectos de inte-rés, es indispensable la consulta de la obra de la que fue-ron autores algunos de los que intervinieron decisiva-mente en su preparación y su impulso parlamentario:ADOLFO BUYLLA-ADOLFO POSADA-LUIS MOROTE, El Institutodel Trabajo. Datos para la historia de la reforma socialespañola, Establecimiento tipográfico de Ricardo Fé,Madrid 1902; edición facsimil, Centro de Publicacionesdel Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid1986. La obra incluía un extenso «Discurso preliminar»de José Canalejas en el que este político sintetizaba suspropias ideas sobre la acción del socialismo y el anar-quismo en varios países europeos, la necesaria interven-ción del Estado en materias sociales, la regulación delcontrato de trabajo, la libertad de asociación obrera, laregulación de la huelga y otras varias cuestiones. Tam-bién incluía como Anexo un Informe de J.UÑA sobre

Institutos de Trabajo o similares existentes en varios paí-ses europeos y Estados Unidos (organización, funcio-nes, obra realizada hasta el momento, etc.). Opina J.I.PALACIO que «no es una inquietud superficial por elmantenimiento del orden público lo que late en el pro-yecto. Está en juego la conservación y desarrollo del sis-tema democrático (...) La intervención del Estado seconcibe como un deber ético que dote de contenidosocial a la democracia consagrada, al fin, como condi-ción y forma definitiva del Estado»: Las reformas socia-les. cit., pág. 440.

30 Así lo señala J.I. PALACIOS en Las reformas socia-les, cit., pág. 442. Cfr. sin embargo, sobre las posicio-nes del partido conservador frente al proyecto, la opi-nión algo más matizada de SANTIAGO CASTILLO, «Prólo-go» a la edición facsímil cit. de El Instituto del Trabajo,págs. 17-18.

ladas en el Decreto orgánico que al efectoacuerde el Consejo de Ministros»31.

La inclusión, entre las funciones a desa-rrollar por el Instituto, de las de inspeccióndel trabajo expresaba la especial preocupa-ción de los promotores de la ley por organizarun servicio específico de este tipo, que eldemostrado incumplimiento de las normassociales hacía necesario. En efecto, ya en losprimero esbozos de lo que se entendía quehabía de ser el Instituto se había planteado lacuestión de la asunción de tal función; y en sucaso con qué organización para lograr la inde-pendencia en la realización de estas tareas yal mismo tiempo su aceptación tanto del ladoempresarial como del lado de los trabajado-res32.

La cuestión no había quedado limitada aun planteamiento general o abstracto; lospromotores del proyecto estudiaron con algu-na atención y extensión los distintos prece-dentes ya existentes en España sobre realiza-ción de tareas de vigilancia, siendo conscien-tes de sus limitaciones y carencias; compara-ron los diferentes sistemas de inspección ope-rativos en varios países europeos, valorandolas variantes de organización y funciona-miento de cada uno de ellos. Y se inclinarondefinitivamente por rechazar la atribución defunciones inspectoras a las personas u orga-nismos a los que hasta el momento se habíaconfiado, para atribuirla a «inspectores espe-ciales», esto es, personas que al mismo tiem-po reuniesen condiciones de conocimientostécnicos suficientes, moralidad, competenciae independencia33.

Un primer paso para el establecimiento deun verdadero servicio de inspección habíaquedado ya anunciado y esbozado en el frus-trado proyecto de 1902. Tal iniciativa, sinembargo, no habría de quedar por completotruncada, puesto que habría de tener su con-tinuidad, ahora ya en el terreno de la reali-dad, con la creación posterior del Instituto deReformas Sociales. Organismo que, como secomprobará inmediatamente, aprovechó enbuena medida las ideas de organización y defuncionamiento que habían inspirado el pro-yectado Instituto del Trabajo; incluída enellas la creación de un servicio de «inspeccióndel trabajo» fundamentada en criterios bási-camente coincidentes.

4.2. Su creación: organización yfunciones

Sólo un año más tarde se aprobaba, no porvía parlamentaria sino por el Gobierno direc-tamente, la norma de creación del Instituto deReformas Sociales. En ese acto quedabanplasmados los nuevos planteamientos de lareforma social española que, entre otrascosas, conduciría casi inmediatamente a lacreación definitiva de la inspección de trabajo.

En efecto, por Real Decreto de 23 de abrilde 1903 se establecía «un Instituto de Refor-mas Sociales en el Ministerio de la Goberna-ción, que estará encargado de preparar lalegislación del Trabajo en su más amplio sen-tido, cuidar de su ejecución, organizando paraello los necesarios servicios de inspección yestadística, y favorecer la acción social ygubernativa en beneficio de la mejora o bien-estar de las clases obreras» (artículo 11). LaExposición de Motivos de la disposición



31 El texto completo del Proyecto de ley, en la formadefinitiva en que quedó aprobado en el Congreso de losDiputados, se incluye como «Apéndice tercero» en ElInstituto del Trabajo, cit., págs. 221-223; un «Esbozo delproyecto de Decreto orgánico del Instituto», en el«Apéndice cuarto» de la misma obra, págs. 227-230.

32 Vid a este respecto El Instituto del Trabajo, cit.,pág. 8.

33 Extensamente sobre todo ello, en especial en laexposición de los servicios de inspección existentes en

ese momento en Gran Bretaña, Francia, Alemania, Sui-za y Austria y también sobre la opción en favor de unservicio de inspección centralizado en el mismo Institu-to del Trabajo «con todas las condiciones de garantíaque auguraran un buen éxito», El Instituto del Trabajo,cit., págs. 69-94.

subrayaba que «se hace ya indispensable unorganismo adecuado» para perfilar la repara-ción de los accidentes de trabajo y otras mate-rias», «desarrollar gradual y sistemáticamen-te nuestra legislación social y conseguirincorporar a la vida nacional lo que en ella sedisponga». Todo ello «en la orientación signi-ficada por ambas Cámaras al examinar elproyecto de Ley, que no llegó a votación defi-nitiva, sobre el Instituto del Trabajo.» La con-tinuidad con respecto al ya comentado pro-yecto quedaba así explicitada con plena clari-dad34.

El Real Decreto de creación del Institutoera una norma muy breve, que en lo funda-mental se limitó a diseñar sus líneas maes-tras: sus funciones; su composición por trein-ta «individuos», dieciocho de ellos de libredesignación por el Gobierno y otros doce

patronos y obreros; su organización en tressecciones; y el encargo al primer grupo deconstituirse en comisión y «formular un pro-yecto de Reglamento orgánico». En su artículo7 se disponía que «habiendo quedado termina-da la misión de la Comisión de ReformasSociales del Ministerio de la Gobernación, elInstituto se (haría) cargo de la documentacióny libros que a aquélla le (pertenecieran)»35.

El previsto Reglamento orgánico se aprobóal poco tiempo por Real Decreto de 15 deagosto de 1903, que en contraste con el de crea-ción es una disposición extensa en la que conmucho mayor detalle se regularon las compe-tencias del Instituto, su composición y susórganos directivos, el procedimiento para laelección de representantes patronales y obre-ros (que posteriormente fue modificado porReal Decreto de 24 de noviembre de 1904), laorganización y funcionamiento de las seccio-nes y el procedimiento general. Sin que eneste momento sea posible exponer la totali-dad de estas materias, sí parece convenientedetenerse en lo relativo a la de vigilancia ycontrol de la legislación laboral, sobre la quea estas alturas de su evolución se proyecta yaun notable incremento de atención36.

Así, el artículo 4 del Reglamento estable-cía la competencia del Instituto «en lo queconcierne a cuidar de la ejecución de las leyesdel trabajo», señalando que ello «le autori-

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34 Para GALLART FOLCH, «era el Instituto, a la vez, uncentro de estudios, una oficina administrativa del traba-jo y un incipiente organismo corporativo. No era sólo,pues, como preparador de proyectos de ley, un auxiliarmeramente técnico del ministro de Gobernación, sinocomo en el trabajo preparatorio intervenían las repre-sentaciones patronales y obreras, constituía la elabora-ción de estos proyectos una discusión previa por los ele-mentos afectados, discusión de una gran utilidad prácti-ca»; añade que aquel triple carácter «convirtió al Institu-to, en el aspecto científico, en laboratorio privilegiadísi-mo para estudios y experiencias sociales, lo que explicasu valor y eficiencia. Pero, a pesar de disponer de tanmagnífico laboratorio social, si no queremos excedernosen el justo elogio que merece el Instituto de ReformasSociales y sus hombres, debemos de (sic) confesar quealgunos de sus trabajos y proyectos pecaron de un exce-so de preparación literaria y, en cambio, adolecieron dedefecto en el conocimiento de la complejidad y espe-ciales características de los problemas sociales españo-les»: Derecho español del Trabajo, cit., pág. 38. Para C.BERNALDO DE QUIRÓS, el Instituto «en los veinte años quetuvo de existencia realizó una meritoria labor, no sólopreparando importantes documentos legislativos y ela-borando estadísticas e informaciones sobre temas nue-vos y difíciles, sino organizando la Inspección de Traba-jo, para asegurar el cumplimiento de las leyes protecto-ras de los trabajadores, y dando origen a otros organis-mos de tanto interés como el Instituto Nacional de Pre-visión, fundado en 1908»: Derecho Social, Instituo Reus,Madrid 1932, págs. 9-10.

35 Subraya PALACIO MORENA que en el nacimiento deuna sociedad más compleja, con la necesidad de unanueva articulación social que diera cauce a la participa-ción de las masas, la experiencia del Instituto lo convir-tió en una institución excepcional, capaz de responderde algún modo a aquella necesidad: Las reformas socia-les, cit., pág. 448. Por su parte, A. MARTÍN VALVERDE ponede relieve la continuidad de fondo de la labor del Insti-tuto respecto de la realizada por la Comisión de Refor-mas Sociales, con la misma inspiración ideológica, lasmismas personas y la misma actitud «científica» ante lasolución de los problemas laborales y sociales: La forma-ción del Derecho del Trabajo ..., cit, págs. L-LI.

36 Sobre esta mayor preocupación por parte de lospoderes públicos por los mecanismos de refuerzo o exi-gencia de las normas laborales, vid. A. MARTÍN VALVERDE:La formación del Derecho del Trabajo ..., cit., pág. LV.

za(ba) para organizar los servicios de inspec-ción y estadística en condiciones de la mayoreficacia, lo mismo en las dependencias cen-trales que en las provinciales y locales».

De las tres «Secciones técnico-administra-tivas» de las que constaba el Instituto, sería lasegunda, denominada «Jurídica», la que reci-biría las competencias que ahora interesan: elartículo 100 del Reglamento le atribuía todo loconcerniente a la aplicación de la Ley de Acci-dentes de Trabajo en lo relativo a la previsiónde éstos, de la Ley sobre trabajo de mujeres yniños y de cualquier otra norma que se dicta-se; más específicamente, le correspondía «laorganización general y especial del servicio deinspección», a propósito de lo cual el artículo105 detallaba las funciones concretas. La Sec-ción estaba compuesta por nueve «individuos»de los de libre elección por el Gobierno más elSubsecretario del Ministerio de Gracia y Jus-ticia y quedaba afecta a este Ministerio paralos asuntos que especialmente fueran de sucompetencia; la designación de sus miembros,según disponía el artículo 12, se haría «decomún acuerdo entre los dieciocho individuosde libre elección reunidos para este fin».

Es evidente que con la creación del Institu-to y, más especialmente, con la atribución delas comentadas competencias, se dió conti-nuidad, ahora en el terreno de los hechos, alas ideas que habían inspirado el proyecto delInstituto del Trabajo. También lo es –y ello seva a comprobar inmediatamente– que, aun-que en las normas de creación y de organiza-ción del Instituto ahora creado no aparecíande forma explícita cuáles habrían de ser laslíneas maestras del servicio de inspección, enbuena medida sirvieron para ello las ideasque en su momento se habían elaborado parael proyectado Instituto del Trabajo.

5. CREACIÓN DEL SERVICIO DE LAINSPECCIÓN DEL TRABAJO

La tarea encomendada al Instituto por lascitadas normas habría de desembocar en la

aprobación por el Gobierno del Real Decretode 1 de marzo de 1906, Reglamento para elservicio de la Inspección del Trabajo. Disposi-ción extensa, con 85 artículos más uno transi-torio, cuya lectura, a la distancia temporal decasi un siglo, pone de relieve una voluntad yun esfuerzo por lograr, junto a una cuidadaredacción y un notable rigor técnico, unaregulación completa y sistemática de un ser-vicio nuevo considerado como apoyo funda-mental de la legislación social.

Merece la pena detenerse, incluso conalgún detalle, en el contenido de esta regula-ción. Es sin duda mérito de quienes así conci-bieron este nuevo servicio administrativo elhaber logrado una ordenación que en más deun aspecto puede hoy considerarse «moder-na», con no pocas normas que han permaneci-do en lo esencial — es más, incluso con igua-les o similares conceptos, términos y expre-siones — hasta la vigente regulación.

5.1. Ámbito de la actuación inspectora

Como «objeto de inspección» señalaba elartículo 1 del Reglamento de 1906 tres leyeslaborales concretas, aprobadas en los añosinmediatamente anteriores y cuyo nivel decumplimiento efectivo estaba siendo, comohabía ocurrido con el de las que les precedie-ron, bastante reducido: la Ley de 30 de enerode 1900 de Accidentes de Trabajo («en lo quehace relación con la previsión de estos acci-dentes»), la Ley de 13 de marzo del mismoaño sobre condiciones de trabajo de mujeres yniños y la Ley de 3 de marzo de 1904 sobredescanso en domingo. Tal precisión se com-pletaba en el mismo precepto con una cláusu-la abierta (lógica, dado el carácter «generalis-ta» con el que nacía la inspección): tambiénquedaban confiadas a ésta «las demás leyes ydisposiciones protectoras y reguladoras deltrabajo dictadas o que pudieran dictarse en losucesivo». Con lo que quedaba claro que alsistema de inspección quedaba confiado elcontrol del cumplimiento de la totalidad de



las leyes laborales, vigentes y futuras, aun-que con una explícita intención de destacaraquéllas ya aprobadas que en la todavía esca-sa legislación española sobre la materiapodrían considerarse como de contenido másimportante37.

Tales precisiones sobre el ámbito normati-vo o material se completaba en los artículos 2y 3 con otras adicionales sobre lo que podríadenominarse «ámbito funcional». Respecto dela Ley de Accidentes de 1900, la inspecciónhabría de extenderse a todas las «industrias»señaladas en su artículo 3 (que comprendíatanto actividades industriales propiamentedichas como algunas agrícolas y forestales yotras que en terminología actual se encua-drarían en los «servicios»), con la excepción«de las obras a cargo de de los Ministerios deGuerra y Marina», aunque para éstas sí teníacompetencia la inspección en los sitios dondetrabajaren mujeres y niños (artículo 44 delmismo Reglamento). Respecto de la Ley de 13de marzo de 1900, eran objeto de inspeccióntodos los centros de trabajo donde hubieramujeres y niños, con excepción del «trabajoagrícola y el que se (verificase) en talleres defamilia», según disponía ya el artículo 31 delReal Decreto de 13 de noviembre de 1900,reglamento de la citada Ley. Ninguna preci-sión o excepción se señalaba para la Ley dedescanso dominical ni para ninguna otra, loque permite concluir para ellas que quedabaincluída en el ámbito de la inspección la tota-lidad de los centros de trabajo.

5.2. Organización territorial

El Capítulo II del Reglamento organizabael servicio de inspección sobre la base de un

esquema a la par sencillo y garante de unaestructura jerarquizada y compartimentadaterritorialmente en todo el ámbito nacional;se pretendía con ello seguramente manteneruna dirección y coordinación atribuídas a unaautoridad única y al tiempo una presencia delos medios de inspección próxima a la reali-dad laboral objeto de control.

La autoridad directiva correspondía a la«Inspección central» que, ejercida por el per-sonal del Instituto, asumía entre otras lasfunciones de organización y de vigilancia detodos los servicios de inspección; informes deexpedientes de instalación y modificación deindustrias y de los instruídos por infraccio-nes; y labor estadística (artículo 7). A los «ins-pectores regionales» correspondía por su par-te la inspección de establecimientos que seestimase necesaria «por ofrecer mayores difi-cultades u otras causas»; vigilancia de los ins-pectores provinciales; tramitación de órdenesy de documentación entre la Inspección cen-tral y los inspectores provinciales (artículo 8).A los «inspectores provinciales», en tercer tér-mino, además del ejercicio de su labor propiaen su demarcación, correspondía la remisióna los inspectores regionales de toda una seriede informaciones en relación con la aplicaciónefectiva de las leyes de trabajo en la provinciay con los resultados de su actividad de control(artículo 9). A este personal se añadían los«ayudantes o auxiliares», que ocupabanvacantes, ausencias o enfermedades en lasinspecciones provinciales pero con el exclusi-vo carácter de «señaladores de infracciones»,sin intervención alguna en la propuesta oaplicación de sanciones (artículo 10).

5.3. Estatuto del personal inspector

El propósito de establecer, en contrastecon lo que había sido habitual en la legisla-ción anterior, una inspección especializada yprofesionalizada y también de integraciónpuramente administrativa, quedó adecuada-mente plasmado en el Capítulo III del Regla-

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37 Una referencia a algunas de las normas laboralesposteriores que igualmente quedaron comprendidas enel ámbito material de las competencias inspectoras, enG. DIÉGUEZ: «Ejecución sancionadora de las leyes socia-les (1900-1932)», Revista de Política Social, num. 83(julio-septiembre 1969), pág. 57.

mento; es sin duda uno de los aspectos en quecon mayor claridad se aplicaron las ideasbarajadas por los que intervinieron en el pro-yecto de creación del Instituto del Trabajo,inspiradas en los servicios de inspección exis-tentes en otros países europeos38.

Primer aspecto importante que confirma-ba este fundamental cambio era el de nom-bramiento y separación de los inspectores porparte del Ministro de la Gobernación; siendosu nombramiento como «interinos» el primeraño (artículo 11) y pasando luego, en su caso,a serlo «con carácter permanente» (artículo14); para la separación sería preciso en todocaso «la formación de expediente» (idem).También lo era la relación de «condiciones»que habrían de reunir los inspectores, tantopersonales (nacionalidad española, más detreinta años de edad, pleno uso de sus dere-chos civiles y políticos, entre otras) como deformación («instrucción necesaria para elobjeto a que se le(s) destina, justificado portítulo adecuado o competencia reconocida») yde talante («de moralidad intachable, decarácter firme e independiente, voluntaddecidida» y «trato adecuado a a la difícilmisión que ha(n) de desempeñar») (artículo12).

Tales exigencias se completaban con larelación de incompatibilidades establecida enel artículo 13: entre ellas, la prohibición deejercicio de otros cargos o de «profesión oindustria que (estuviera) sometida a su ins-pección»; la de dedicación «a negocios comer-ciales e industriales en relación con las que(tuvieran) que inspeccionar»; o la de «tenerparticipación directa en empresas, fábricas,ni haberla tenido en los dos años que (hubie-ran) precedido a su nombramiento».

Norma jurídica básica del estatuto del per-sonal inspector se añadía en el artículo 15:

«los inspectores se considerarán como funcio-narios de carácter administrativo, depen-dientes, como delegados, del Instituto deReformas Sociales»39.

5.4. Regulación de la actuacióninspectora

Particular atención, con una cuidada regu-lación, dedicó el Reglamento en sus CapítulosIV y V a este aspecto central del servicio quese creaba. En el primero de aquéllos (y en suartículo 16) se identificaban los distintosmedios a través de los cuales podía iniciarsela acción de inspección: «por iniciativa propia,indicación de las autoridades, denuncias delos particulares, de obreros o de Sociedadesde éstos, autorizadas o por orden del Institu-to.» Detallaba también las materias que losinspectores debían comprobar en sus visitasa los centros de trabajo, en una extensa listacontenida en el artículo 17 que, en coherenciacon lo establecido en el artículo 1 sobre el«objeto de inspección», especialmente atendíaal trabajo de mujeres y niños, descanso domi-nical y condiciones de seguridad e higiene enlos establecimientos.

Varias normas daban cuenta de otro de lospilares básicos que inspiraron la ordenación



38 Vid. a este respecto las observaciones hechasanteriormente en las notas 32 y 33 y el texto correspon-diente.

39 La Real Orden de 25 de septiembre de 1906 defi-nió las condiciones que deberían reunir los inspectores.Debe recordarse sobre esta materia que hasta 1918, conla aprobación de la Ley de Bases de 22 de julio («Estatu-to Maura») no se contó en España con una regulaciónrelativamente unificadora del régimen jurídico de losfuncionarios «generales»; esta norma, aunque supuso laimplantación de determinadas mejoras en tal régimen(inamovilidad, ingreso por oposición, entre otras), no ter-minó con la existencia de los «cuerpos especiales», queincluso aumentaron de número. En la fecha de creaciónde la inspección, por lo tanto, lo que existe es un régimendiversificado, con estatutos diferentes para los distintoscuerpos de funcionarios. Vid. sobre ello, en general, M.SÁNCHEZ MORÓN: Derecho de la función pública, Ed. Tec-nos, Madrid 1996, págs. 39 ss.; y R. PARADA: DerechoAdministrativo, vol. II, Organización y empleo público,15 ed., Marcial Pons, Madrid 2002, págs. 424 ss.

del servicio que se creaba: en su actuación, elinspector debería ser, más que un agente delpoder sancionador del Estado, un impulsordel más eficaz conocimiento de las obligacio-nes legales por parte de los empresarios, cola-borando con éstos en su efectivo cumplimien-to. Se disponía así que deberían recordar a lospatronos «cuando (fuera) necesario los debe-res que les (imponían) las leyes y reglamen-tos tutelares del obrero» (artículo 19); que enmateria de seguridad e higiene el inspector selimitase «a señalar al patrono las faltas que(observase) con arreglo a lo legislado» (artícu-lo 20); y, en una formulación más general,que «la misión de los inspectores (debería)tener un carácter preventivo, tanto comorepresivo. La legislación se dirige a protegeral obrero, pero sin causar vejaciones a laindustria» (artículo 21). Orientación razona-ble que, sin impedir la eficacia de la funcióncontroladora, con seguridad tenía en cuentael grado de desconocimiento real de una nor-mativa nueva que sólo de forma paulatinahabría de conseguir su efectivo cumplimien-to; y en lo cual estos funcionarios especializa-dos podrían sin duda colaborar de forma muyeficaz.

Se insistía por la norma en el deber y, almismo tiempo, facultad del inspector de reco-gida «de cuantos datos estadísticos (pudiera)procurarse para el conveniente estudio de lascondiciones de ejecución de las leyes protec-toras del trabajo y su perfeccionamiento»(artículo 23), suministro de «datos y noticias»que se formulaba luego como estricta obliga-ción del patrono frente al personal inspector(artículo 43).

Normas complementarias de todo lo ante-rior, dirigidas a lograr el más correcto y eficazresultado de la acción inspectora, eran lasrelativas al deber de asistencia y apoyo a losinspectores por parte de autoridades y orga-nismos (artículo 33, 34 y 35); también aqué-llas otras dirigidas a evitar corruptelas origi-nadas por determinados actos de favor porparte de los empresarios: prohibición de acep-tar la «hospitalidad» o los «regalos» ofrecidos

por estos últimos (artículo 22) y de localida-des reservadas al público «en espectáculospúblicos» (artículo 23). Y la imposición de undeber de secreto «respecto a los procedimien-tos industriales de que (llegaren) a tenerconocimiento con ocasión del ejercicio de susfunciones», con previsión de aplicación en sucaso de las sanciones establecidas en el Códi-go Penal (artículo 24).

Como resultado de las actuaciones realiza-das durante la visita de inspección, una vez«agotado el sistema persuasivo», se ordenabaal inspector hacer –en el «libro de visita» quedebía existir en todos los establecimientossujetos a inspección– un «apercibimiento» porlas infracciones comprobadas y a «levantaracta por triplicado» (artículo 47). Esta últimaquedaba sometida a tramitación en partediferente, según se tratase de la materia deprevisión de accidentes de trabajo (artículos48, 49 y 50), de trabajos de mujeres y niños(artículos 51, 52, 53 y 56) o de descanso domi-nical (artículo 54).).

5.5. Obstrucción a la actividadinspectora

Nuevo aspecto de la modernidad de la nor-ma que se comenta es la previsión y trata-miento jurídico de posibles actuaciones deobstáculo a la acción inspectora, previsión enla que se incluía más de un punto que en loesencial también ha permanecido presentehasta la regulación actual. Se identificabanlas conductas concretas por parte de losempresarios afectados que materializabantal obstrucción: negativa a la entrada del ins-pector en el centro de trabajo; resistencia a lapresentación de libros o documentos; oculta-ción de personal; declaraciones falsas; y«cualquier otro que en general (impidiera,perturbara o dilatara) el servicio de inspec-ción» (artículo 70). Esta obstrucción era casti-gada con una multa, sin perjuicio de la san-ción penal que en su caso pudiera correspon-der (artículo 69). La negativa a la entrada del

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inspector en el centro de trabajo facultaba aaquél a dirigirse, tras advertencia al empre-sario o a su representante, al alcalde o gober-nador «en demanda del auxilio necesario, quele (sería) prestado sin pérdida de tiempo»(artículo 71).

5.6. Imposición de sanciones

El Reglamento de 1906, además de aten-der a la organización del servicio de inspec-ción, ordenar el estatuto jurídico del personalinspector y sus deberes y facultades en elejercicio de sus funciones, incluyó en su arti-culado lo que con terminología actual se deno-mina el procedimiento para la imposición desanciones por incumplimiento, con los corres-pondientes recursos por parte de los sujetosinfractores: materia que el Reglamento de-sarrollaba en su Capítulo VI, con el títulogeneral de «Penalidad».

Si, a pesar de la indicación que se hizo alcomienzo de este trabajo, quisiera valorarseesta regulación con criterios actuales, noestaría de más señalar que es quizás la partemás débil del Reglamento, con alguna oscuri-dad y más de una dificultad de interpreta-ción. Resultado con toda probabilidad de queen ese momento se estaba todavía ante unsistema en formación, para el que se carecíaaún de un modelo claro y decidido dotado dela necesaria unidad; y para el que, además,no existía aún un aparato administrativobásico especializado en el tratamiento especí-fico de las materias laborales.

La imposición de las sanciones se diversifi-caba en atención a las diferentes disposicionesobjeto de la infracción: multas decididas por la«autoridad municipal correspondiente» en elcaso de infracciones en materia de previsiónde accidentes de trabajo (artículo 60); remi-sión al Reglamento de la Ley de trabajo demujeres y niños de 1900 para las infraccionesa esta última norma (artículo 61); remisión alReglamento de la Ley de descanso dominicalpara la imposición de multas por infracciones

en esta materia (artículo 67); y aplicación delas disposiciones sancionadoras de la Ley deAccidentes de 1900 para las infracciones aotras leyes distintas de las mencionadas (artí-culo 80). Se mantenía así, en contraste con lalograda unidad del servicio de inspección, lavariedad del sistema sancionador existente encada una de aquellas disposiciones.

Igualmente quedaban sometidos a trámi-tes diferenciados el levantamiento de lascorrespondientes actas de infracción por par-te de los inspectores, su notificación a losafectados y a alcaldes y gobernadores, sutraslado a los Tribunales caso de apreciarsecomisión de delito o falta y la comunicación alpropio Instituto de determinados datos sobreinfracciones, obstrucciones y otras circuns-tancias (artículo 75 y siguientes).

Sobre los recursos, la regla general se con-tenía en el artículo 83: recurso de queja anteel gobernador por las multas impuestas por elalcalde, con resolución definitiva del primerosin ulterior recurso. Contra la imposición dela multa por «infracciones sencillas» a la Leyde 1900 sobre trabajo de mujeres y niños,remisión a los preceptos correspondientes desu Reglamento de aplicación del mismo año(artículo 83).

Normas específicas se dedicaban a lossupuestos de reincidencia: determinación desu concepto en el artículo 66: «comisión de otra(infracción) igual antes de haber transcurridoun año de la anterior»; y decisión del cierre delestablecimiento en caso de «reincidenciasrepetidas» en la infracción o en la obstrucción(artículo 74), con intervención en este caso delinspector dirigiéndose al Instituto y éste al«Ministerio correspondiente» (artículo 79).

5.7. La implantación paulatina de lainspección

La tarea de organización ex novo del servi-cio de inspección en todo el territorio nacionalque el Instituto había iniciado con la prepara-



ción del texto del Reglamento aprobado por elGobierno era por supuesto ambiciosa e inclu-so ingente; sobre todo teniendo en cuenta losseguramente escasos medios con que se con-taba en ese momento. No es de extrañar porello que su implantación no se realizase deuna sola vez y de forma completa en todaEspaña. El propio texto de la norma que secomenta expresa reiteradamente su implan-tación paulatina, contando de forma transito-ria y hasta la culminación del objetivo pro-puesto con los mecanismos de vigilancia que,aunque limitados y probablemente poco ope-rativos y poco eficaces, existían en esa fecha.

El «artículo transitorio» del Reglamentodispuso que «mientras no se (estableciera) deforma definitiva por una ley el servicio de Ins-pección del trabajo, el Instituto de ReformasSociales (iría) plateándolo paulatinamentedentro de los preceptos de este reglamento ysegún se lo (permitieran) los recursos econó-micos de que (dispusiera)».

El artículo 45 venía precisamente a cubrirlas carencias de cobertura del nuevo servicioen lo que se refería a la vigilancia de la Ley de1900 sobre trabajo de mujeres y menores: sedecidía que en esta materia «las Juntas loca-les y provinciales de Reformas Sociales (conti-nuarían) desempeñando las funciones que les(competían) ... en donde no (hubiera) inspecto-res». Las juntas deberían proceder «en idénti-ca forma que la prescrita para tales funciona-rios en este reglamento, dando cuenta al pre-sidente del Instituto, en término de tres días,de las resoluciones que (recayeran) en lasinfracciones señaladas y manteniendo con laInspección central las mismas relaciones quese (ordenaba) tener a los inspectores.» Ningu-na otra norma del Reglamento establecíanada similar en relación con la vigilancia deotras normas distintas de la citada; a pesar deque entre éstas últimas, alguna sí conteníadisposiciones sancionadoras40.

Recuérdese ahora que el artículo 7 de estaúltima Ley había encargado al Ministro de laGobernación el nombramiento de aquellasjuntas provinciales y locales de ReformasSociales. Las primeras, presididas por elgobernador civil y con representación de laslocales; y estas últimas, compuestas por unnúmero igual de patronos y de obreros, unrepresentante de la autoridad civil y otro dela autoridad eclesiástica. Entre sus compe-tencias se incluía la de «inspeccionar todocentro de trabajo» y la de «cuidar de que(tuvieran) condiciones de salubridad e higie-ne». Por su parte, el Capítulo VI del Regla-mento de la ley (aprobado por Real Decreto de13 de noviembre de 1900) había desarrolladoestas normas, con regulación del nombra-miento de las personas que habrían de reali-zar la inspección, sus facultades, deber decomunicación del resultado de sus visitas yotros extremos41.

Obsérvese finalmente que el manteni-miento provisional de la función de vigilanciadentro de las competencias de las menciona-das juntas lo era también, como es lógico, conausencia en este caso del carácter profesiona-lizado del personal de inspección. Carácterque, como ha quedado expuesto en alguno delos apartados anteriores, fue sin duda una de

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40 El artículo 5 de la Ley de 3 de marzo de 1904sobre descanso dominical preveía multas a imponer por

las «autoridades gubernativas»; el artículo 12 de suReglamento, aprobado por Real Decreto de 19 de agos-to del mismo año, distribuía esta competencia entrealcaldes y gobernadores, según la cuantía de la multa. Encontraste, ni la Ley de 30 de enero de 1900 sobre acci-dentes de trabajo ni su Reglamento de 28 de julio delmismo año contenían normas de esta naturaleza; sí lohicieron normas posteriores en materia de prevenciónde accidentes: vid. a este respecto G. DIÉGUEZ: «Ejecu-ción sancionadora...», cit., págs. 54-55.

41 Las relaciones entre las mantenidas Juntas deReformas Sociales y el recién creado servicio de inspec-ción fueron bastante deficientes, incluso conflictivas;situación que, denunciada repetidamente por el último,hizo necesaria la intervención del Gobierno. Vid. sobreeste punto los numerosos y significativos datos aporta-dos por F. PÉREZ-ESPINOSA: Las infracciones laborales y laInspección de Trabajo, Ed. Montecorvo, Madrid 1977,págs. 62-63.

las características más sobresalientes intro-ducidas por el Reglamento de 1906. En lasjuntas, por el contrario, la inspección se reali-zaba por sus propios componentes, como dis-ponía el artículo 32 del Reglamento de 13 demarzo de 1900: «las Juntas locales nombra-rán los individuos de su seno que juzguenconveniente para que ejerzan durante elsemestre la inspección de las fábricas, talle-res y establecimientos de trabajo enclavadosen el término municipal».

No era seguramente la mejor solución,pero sí era al menos realista, al aprovechar deforma transitoria unos medios que, aunquepoco operativos, podrían seguir realizando enalguna medida las funciones de vigilanciaque les habían sido encomendadas, hasta queel nuevo servicio consiguiera su total implan-tación.

6. LOS LIMITADOS RESULTADOSPRÁCTICOS DEL SERVICIO DEINSPECCIÓN

No puede extrañar que un servicio quenacía en las condiciones descritas sólo pudie-ra alcanzar unos resultados muy modestos.Los testimonios de la época sobre esta reali-dad, recordados y reiterados por estudios pos-teriores, que en este momento basta recogercon brevedad, dan sobrada cuenta de ello.Unos y otros ponen de relieve las numerosascausas que contribuyeron a provocar un altogrado de ineficacia de la inspección, tanto dela actuación inspectora en sí misma como dela aplicación de las medidas sancionadoras.Realidad que en buena parte venía de másatrás, antes de la creación de la Inspección ycon relación al cumplimiento de las normasaprobadas desde los últimos años del sigloXIX42.

En este catálogo de condiciones desfavora-bles deben contarse en primer término laspropias limitaciones, especialmente en lo quese refiere a los medios personales, del servicioinspector. La implantación paulatina que elReglamento había previsto, según se acabade recordar, fue además en una primera eta-pa una implantación lenta, para lo que secontó con unos medios de patente insuficien-cia43: aunque referida a una normativa labo-ral todavía reducida y ejercida sobre unaestructura productiva modesta en cuanto alnúmero y dimensión de las empresas, losmedios personales con los que se contó estu-vieron desde luego por debajo de lo estricta-mente necesario para lograr resultados signi-ficativos.

Factor limitador igualmente de carácterinterno fue quizás la orientación preferente-mente «persuasiva», más que represiva con laque se quiso dotar a la actuación de vigilan-cia, formulada de forma expresa en el Regla-mento de 1906, como ha quedado dicho en elapartado correspondiente. Orientación deltodo explicable en el momento de ser explici-tada, pero que aplicada probablemente deuna manera demasiado intensa frente a unempresariado poco proclive al cumplimientode las normas, se mostró como medio de muylimitados efectos a la hora de conseguir elobjetivo último de la actividad inspectora.

Uno de los obstáculos externos de mayorentidad surgió seguramente de esta actitudde los obligados a cumplir las normas, res-ponsables en su caso de las infracciones: lospatronos. La generalizada posición de resis-tencia patronal, no ya sólo al cumplimientode la norma, sino al sometimiento a la activi-



42 Vid. los datos comentados por A. MONTOYA, Ideo-logía y lenguaje ...,cit., págs. 69 ss., tomados de las Expo-siciones de motivos de algunas normas y de otros docu-mentos, sobre esa falta de cumplimiento; comenzando

por la Ley de 1873 sobre trabajo de menores, en rela-ción con la cual se llegó incluso hasta plantear la posibi-lidad (no realizada) de volverla a publicar en la Gaceta.

43 Señala F. PÉREZ-ESPINOSA que al comenzarse laaplicación del Reglamento de 1906 se contó solamentecon seis Inspectores regionales en todo el territorionacional, con un crecimiento muy lento en los siguien-tes años: Las infracciones laborales ..., cit., pág. 62.

dad de control administrativo, creó continuosobstáculos e impedimentos a este último. Laactuación inspectora no contaba con un sufi-ciente reconocimiento social ni tampoco conuna mínima aceptación por parte del empre-sariado: la regulación del servicio por partedel Gobierno no había venido acompañada deuna legitimidad real, al considerarse frecuen-temente como invasión administrativa en lasfacultades patronales, que de forma directachocaba con sus intereses legítimos. Era evi-dente que esta nueva línea de intervenciónnació en un ambiente todavía impregnado deuna extendida ideología liberal, en plena lógi-ca resistente a la intensificación de la presen-cia y actividad públicas en las relacioneslaborales.

Esta actitud obstrucionista quedó reforza-da por la escasa valoración de la acción ins-pectora por el lado de los sujetos protegidospor las normas laborales y por el consiguien-te mecanismo controlador de su cumplimien-to. La misma o similar actitud de poco aprecioy desconfianza que sociedades obreras y tra-bajadores habían venido mostrando respectode la importancia real de las normas labora-les para mejorar la deplorable situación de laclase trabajadora se repetía ahora frente a lalabor de la inspección. Faltó por lo tanto enbuena medida este elemento de colaboraciónque en la práctica hubiera sido factor comple-mentario de importancia en la labor cotidia-na de los inspectores.

Obstáculo de considerable entidad paraesta labor fue también la falta de efectivacolaboración de autoridades y organismos queya habían recibido antes de la creación de laInspección, como se ha recordado, determina-das atribuciones para el control del cumpli-miento de la legislación y para la imposiciónde sanciones; y a los que, una vez creada aqué-lla, se habían señalado determinados deberesde auxilio y apoyo a su actividad. Actitud estaque refuerza la impresión de carencia de unasuficiente aceptación social del recién instau-rado mecanismo controlador. Las propiascaracterísticas políticas reales del régimen de

la Restauración –clientelismo, caciquismo,entre ellas–, impregnaron también la actua-ción de obstrucionismo y de resistencia pasivapor parte de aquellas autoridades que, preci-samente por sus propias competencias y res-ponsabilidades, eran las primeras llamadas aprestar una decidida colaboración a los fun-cionarios de la Inspección.

Los testimonios y datos de la época sonsuficientemente expresivos de todo estecúmulo de limitaciones y carencias; a travésde ellos puede hoy valorarse una aplicaciónen buena parte frustrada de las previsionesde todas aquellas personas que con tan esti-mable interés se habían esforzado en conse-guir la implantación de un medio eficaz delcumplimiento de la legislación laboral44.

7. LA EVOLUCIÓN POSTERIOR

La exposición de las transformaciones ydel régimen jurídico de la Inspección de Tra-bajo desde su creación hasta el presente que-da ya fuera del objeto y del propósito de esteestudio. Pero sí debe terminarse con una indi-cación, al menos somera, de las líneas princi-pales de tal evolución durante los casi cienaños de su ininterrumpida existencia45.

Como es obvio, en esa evolución han inter-venido múltiples factores, de signo y efectivi-

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44 Un conjunto especialmente ilustrativo de datossobre las infracciones advertidas y otros aspectos de laactuación inspectora (centros visitados, apercibimien-tos, obstrucciones, sanciones impuestas, etc.), tambiénsobre el reducido grado de colaboración obtenido por laInspección de autoridades locales y de las Juntas deReformas Sociales, todo ello obtenido de las «Memorias« de la propia Inspección y de otras fuentes, en M.C.PALOMEQUE: Derecho del Trabajo e ideología ..., cit., págs81. ss.

45 Datos normativos más completos desde la prime-ra regulación de 1906 hasta la actualmente vigente, en J.MINONDO SANZ: Fundamentos de la Inspección de Traba-jo, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid2000, págs. 23 ss.; F. PÉREZ-ESPINOSA: Las infraccioneslaborales ..., cit., págs. 59 ss.

dad muy diversos. Cada uno de ellos ha pro-vocado en su momento respectivo significati-vas modificaciones, ya sea en la organizaciónde los servicios de inspección, en su encua-dramiento y dependencia orgánica y funcio-nal, en el ámbito de sus competencias de con-trol, en sus atribuciones o en el régimen jurí-dico de sus funcionarios; también, como esinevitable, en la ordenación de la documenta-ción y tramitación de las infracciones compro-badas y en el procedimiento de aplicación delas sanciones.

La sucesión, a partir de los primeros añosdel siglo XX, de regímenes políticos diferen-ciados ha venido marcando la impronta decada uno de ellos en la regulación, de acuerdocon las diferentes claves ideológicas y políti-cas propias: los últimos años de la Restaura-ción, la Dictadura de Primo de Rivera, la IIRepública, el régimen franquista y el actualsistema constitucional a partir de 1978 apor-taron en cada momento impulsos de orienta-ción y de contenido diferentes en la organiza-ción y en el funcionamiento de la Inspección;aunque no sea menos cierto que algunas desus líneas maestras permanecen inalterableso apenas modificadas, al afectar seguramentea aspectos técnicos u obedecer a razones deeficacia de la función regulada, sometidosunos y otras a criterios más alejados de losestrictamente ideológiocos o políticos.

Todo ello, además, como es lógico, al com-pás del desarrollo y consolidación de la legis-lación laboral, a la que desde los primerosaños del siglo se uniría el crecimiento de lanormativa de Seguridad Social. Y, porsupuesto, sobre la base de una realidad eco-nómica y social en constante evolución, de laque son datos de inevitable mención el ince-sante proceso de urbanización, el aumentodel número de empresas, de centros de traba-jo y de trabajadores asalariados, la progresi-va evolución hacia una economía industrial yde servicios y los consiguientes cambios en laestructura del empleo. Tampoco debe olvidar-se el crecimiento y perfeccionamiento de losmedios con los que el Estado ha ido contando

para hacer efectiva su presencia y actuaciónsobre esa realidad.

La creación del Ministerio de Trabajo en1920 constituyó a partir de ese momento labase fundamental para la organización y elencuadramiento de la Inspección. Departa-mento en el que habría de quedar ya definiti-vamente integrada, al margen de las numero-sas y variadas denominaciones y ámbitoscompetenciales que éste recibiría desde esafecha.

La Inspección sin embargo no conservaríael carácter «generalista» con el que habíanacido: en 1907 se creó la Inspección de Emi-gración para el control de esta especializadaparcela de la normativa social; en 1921, alestablecerse el Régimen obligatorio del Reti-ro Obrero, se acompañó de un servicio propiode inspección, sustituído en 1935 por la Ins-pección de Seguros Sociales; mucho después,en 1948, se estableció la Inspección Técnicade Previsión Social para la vigilancia del fun-cionamiento de las entidades y organismos degestión de los seguros sociales. Tras esa largaetapa de diversificación, la Inspección habríade unificarse en un único cuerpo de funciona-rios por la Ley 39/1962, de 21 de julio, tras laratificación por España del Convenio num. 81(1947) de la Organización Internacional delTrabajo sobre inspección del trabajo en laindustria y el comercio.

Sucesivas regulaciones, por otra parte, apartir de la primitiva de 1906, fueron impul-sando su desarrollo y perfeccionamiento. Sinque en este momento pueda entrarse en lamención y comentario de todas ellas, sí cabedestacar algunas de las principales. Lo fue,en primer lugar, el Reglamento provisionalde 1922 tras la aprobación de la nueva Ley deAccidentes de Trabajo de ese mismo año; lasreformas de 1924 y 1926 tras la reorganiza-ción del Ministerio de Trabajo; el Reglamentode 1931 que aportó sustanciales reformas a laprimera regulación de 1906, ya palpablemen-te obsoleta en esa fecha; otras disposicionesposteriores, también dentro del período de la



II República, sobre procedimiento para laimposición de sanciones, inspección en lasminas y en otros sectores y la ya mencionadacreación de la Inspección de Seguros Sociales;una ley de 1939 que reestructura la Inspec-ción al comienzo del régimen franquista; y latambién citada ley de 1962 de unificación delservicio de inspección y modernización de susestructuras y competencias.

Esta última, como es conocido y despuésde un período de vigencia quizás excesiva-mente prolongado tras la aprobación de laConstitución, fue derogada por la actualmen-

te en vigor, Ley 42/1997, de 14 de noviembre;a la que ha seguido una serie de disposicio-nes reglamentarias en la que destacan elReglamento de organización y funcionamien-to de la propia Inspección de 2000 y el Regla-mento sobre procedimiento para la imposi-ción de sanciones y la liquidación de cuotasde la Seguridad Social de 1998. No ha de olvi-darse desde luego en esta apretada relaciónla fundamental Ley de infracciones y sancio-nes en el orden social (texto refundido de2000), instrumento básico para la actuacióninspectora.

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