EL INFORME DE LA COMISIÓN DE REFORMA A LA REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN FINANCIERA Jorge Desormeaux J....

EL INFORME DE LA EL INFORME DE LA COMISIÓN DE REFORMA A COMISIÓN DE REFORMA A

LA REGULACIÓN Y LA REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN FINANCIERASUPERVISIÓN FINANCIERA

Jorge Desormeaux J.Jorge Desormeaux J.12 de Agosto 201112 de Agosto 2011

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ÍndiceÍndice

I. Antecedentes y Diagnóstico

II. La Propuesta de la Comisión

III. Evaluación de las Críticas al Informe

IV. El Proyecto del Ejecutivo

I. Antecedentes y I. Antecedentes y DiagnósticoDiagnóstico

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I. Antecedentes y DiagnósticoI. Antecedentes y Diagnóstico

Pese a que ha funcionado relativamente bien desde la aprobación de la Ley General de Bancos en 1986, el modelo de supervisión financiera que prevalece en Chile necesita ser reformado.

Ello porque:

a) No tiene capacidad para supervisar el riesgo consolidado de los conglomerados.

b) No existen procedimientos explícitos para el manejo y la resolución de crisis financieras.

c) Al combinar diversos objetivos en un mismo organismo, algunos de ellos se ven sacrificados.

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d) La autoridad unipersonal de las Superintendencias, unida a amplios poderes de fiscalización y sanción, no da garantías de un debido proceso a los afectados.

e) Las Superintendencias disponen de una reducida capacidad normativa, lo que impide que nuestra regulación pueda adaptarse con rapidez frente a los desafíos que impone el desarrollo de los mercados financieros.

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f) Al ser puestos de confianza del Ejecutivo y depender del Ministerio de Hacienda para efectos presupuestarios, los organismos reguladores tienen una independencia limitada y están impedidos de acceder y retener a personal calificado.

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I. Antecedentes y Diagnóstico:I. Antecedentes y Diagnóstico:Estructura de Supervisión en ChileEstructura de Supervisión en Chile

SBIF SVS

Supervisión Micro-prudencial

Regulación Micro-prudencial

Conducta de Mercado

Protección del Consumidor

SP MINDHA

Políticas de Desarrollo de

Mercados

BCCh

Proveedor de Liquidez

Estabilidad de Precios

Filiales Bancarias: Soc. Securitizadoras,

Adm. De FFMM, Corredoras de Valores, etc.

Objetivo: Compartir información, coordinar la regulación y planificar y ejecutar formas de supervisión

consolidada de grupos empresariales.

Comité de Superintendentes

(sin carácter legal)

Objetivo: Coordinar el diseño legislativo y regulatorio, la

implementación de las políticas públicas y el accionar en episodios

de stress financiero.

Comité de Mercado de Capitales


Emisores de Instrumentos de

Oferta Pública, Cías. de Seguros, Bolsas

de Valores e Intermediarios,

Fondos Mutuos y de Inversión y

Administradoras, etc.

Bancos, Cooperativas de Ahorro y Crédito, Emisores de Tarjetas

de Crédito.

Adm. de Fondos de Pensiones, Adm. de Fondos de Cesantía,

etc.



Conducta de Mercado




Conducta de Mercado


Continuidad Sistema de Pagos

Supervisión Sistémica

Regulación Prudencial

Administración de Recursos Públicos

SBIF SVS



Conducta de Mercado


SP MINDHA


Mercados

BCCh



Filiales Bancarias: Soc. Securitizadoras,

Adm. De FFMM, Corredoras de Valores, etc.



Comité de Superintendentes



implementación de las políticas públicas y el accionar en episodios

de stress financiero.



Emisores de Instrumentos de

Oferta Pública, Cías. de Seguros, Bolsas

de Valores e Intermediarios,

Fondos Mutuos y de Inversión y

Administradoras, etc.

Bancos, Cooperativas de Ahorro y Crédito, Emisores de Tarjetas

de Crédito.


etc.



Conducta de Mercado




Conducta de Mercado






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Todo ello hace imprescindible una reforma al sistema regulatorio y de supervisión financiera que asegure:1. Una supervisión eficiente y efectiva de

conglomerados financieros.2. Estabilidad del sistema financiero y

manejo adecuado del riesgo sistémico.3. Aumento de la confianza en la autoridad

financiera.4. Capacidad normativa flexible y dinámica.

I. Antecedentes y Diagnóstico:I. Antecedentes y Diagnóstico:Objetivos RegulatoriosObjetivos Regulatorios

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5. Una mejora sustancial del proceso sancionador.

6.Un incremento de la confianza pública en el sistema financiero.

7.Una reducción de los posibles vacíos, traslapes y/o arbitrajes regulatorios.

8. Cumplimiento de estándares internacionales.

I. Antecedentes y Diagnóstico:I. Antecedentes y Diagnóstico:Objetivos RegulatoriosObjetivos Regulatorios

II. La Propuesta de la II. La Propuesta de la ComisiónComisión

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II. Propuesta de la Comisión:II. Propuesta de la Comisión:Esquema GeneralEsquema General

La propuesta de la comisión se encuadra dentro de los lineamientos del modelo de supervisión por objetivos (Twin Peaks), modificado con la inclusión de un Consejo de Estabilidad Financiera (“CEF”).

Propone una arquitectura que ordene las actuales SBIF y SVS en dos órganos: Una Comisión de Solvencia (“CS”),

encargada de la regulación de solvencia del sistema financiero; y

Una Comisión de Conducta de Mercado y Protección al Consumidor (“CCM”), encargada de regular la conducta de los servicios y mercados financieros.

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La comisión es partidaria de no introducir cambios a la Superintendencia de Pensiones (SP), exceptuando las modificaciones al gobierno corporativo que se proponen también para la CS y la CCM.

Cada Comisión estaría formada por cuatro directores designados por 6 años, con nombramientos iniciales por períodos escalonados.


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Este cuerpo de 4 integrantes: Contaría con atribuciones ampliadas en

materia normativa. Resolvería la aplicación de las sanciones

propuestas por los órganos de investigación de cada organismo.

El CEF, en tanto, se encargaría de resguardar la estabilidad financiera a nivel agregado (objetivo macro-prudencial).


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CS CCM

Conducta de Mercado


CP MINDHA


Mercados

BCCh



Sistema Financiero



Comité de Reguladores


implementación de las políticas públicas.


A definir a sugerencia del CEF.En principio, todas las instituciones financieras, sean

éstas reguladas por la CS o no.

A definir a sugerencia del CEF.Al menos: Bancos y otras instituciones

cuyos pasivos cuenten con garantía del Estado, Cías. de

Seguros.


etc.





Conducta de Mercado





Objetivo: Velar por la integridad y solidez del sistema financiero.

Funciones de monitoreo de riesgos sistémicos y administración de

situaciones de crisis.

Comité de Estabilidad Financiera


CS CCM

Conducta de Mercado


CP MINDHA


Mercados

BCCh



Sistema Financiero



Comité de Reguladores


implementación de las políticas públicas.


A definir a sugerencia del CEF.En principio, todas las instituciones financieras, sean

éstas reguladas por la CS o no.

A definir a sugerencia del CEF.Al menos: Bancos y otras instituciones

cuyos pasivos cuenten con garantía del Estado, Cías. de

Seguros.


etc.





Conducta de Mercado





Objetivo: Velar por la integridad y solidez del sistema financiero.

Funciones de monitoreo de riesgos sistémicos y administración de

situaciones de crisis.

Comité de Estabilidad Financiera


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La CS se formaría a partir de la actual SBIF y la Intendencia de Seguros (“IS”), con la excepción de la División de Atención al Asegurado.

Su objetivo sería promover la estabilidad y solvencia de las instituciones financieras.

Para ello, heredaría las facultades de la SBIF y de la IS en lo que se refiere a regulación de solvencia y supervisión de instituciones financieras.

II. Propuesta de la Comisión:II. Propuesta de la Comisión:Comisión de SolvenciaComisión de Solvencia

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La CS tendría a su cargo la regulación micro-prudencial y sería el principal implementador de las políticas macro-prudenciales.

Su perímetro regulatorio sería definido por ley, a recomendación del CEF. La comisión entiende que al menos bancos y compañías de seguros deberían ser supervisados por la CS.

II. Propuesta de la Comisión:II. Propuesta de la Comisión:Comisión de SolvenciaComisión de Solvencia

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La CCM se formaría a partir del resto de la SVS, más los elementos de conducta de mercado que actualmente residen en la SBIF y la IS.

Asimismo, se trasladaría a ella la institucionalidad de defensa del consumidor financiero, actualmente en el SERNAC.

Su objetivo sería promover la confianza en los servicios financieros y velar por su integridad, con el fin de proteger a los consumidores y asegurar el buen funcionamiento de los mercados financieros.

II. Propuesta de la Comisión:II. Propuesta de la Comisión:Comisión de Conducta de MercadoComisión de Conducta de Mercado

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Para ello, heredaría de la SVS las atribuciones y potestades relacionadas con la supervisión y regulación de mercados.

Su perímetro regulatorio sería definido por ley, a recomendación del CEF.

La CCM tendría responsabilidad por la conducta de todas las instituciones financieras, sean éstas reguladas por la CS o no.

II. Propuesta de la Comisión:II. Propuesta de la Comisión:Comisión de Conducta de MercadoComisión de Conducta de Mercado

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El cargo de director de una Comisión sería de dedicación exclusiva y exigiría un reconocido desempeño profesional o académico en el área.

El sistema de inhabilidades e incompatibilidades sería similar al que rige hoy para el BCCh.

El nombramiento sería realizado por el Presidente de la República, con quórum de 4/7 del Senado.

El Presidente de cada Comisión - quien también sería el Jefe de Servicio - será nombrado por el Presidente de la República entre los directores en ejercicio y seguirá en su cargo mientras goce de su confianza.

II. Propuesta de la Comisión:II. Propuesta de la Comisión:Directores de las ComisionesDirectores de las Comisiones

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La remoción del cargo de director sería por: notable abandono de deberes incumplimiento de las obligaciones del

cargo o por inhabilidad o incompatibilidad.

La remoción debe ser solicitada por el resto de la Comisión o por el Presidente de la República a la Corte Suprema.

II. Propuesta de la Comisión:II. Propuesta de la Comisión:Directores de las ComisionesDirectores de las Comisiones

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El CEF sería la instancia formal de coordinación para la evaluación y el manejo de riesgos sistémicos.

Su objetivo sería proteger la estabilidad financiera, para lo cual velaría por la integridad y solidez del sistema financiero así como por la estabilidad macroeconómica (enfrentando las fluctuaciones del crédito, por ejemplo).

II. Propuesta de la Comisión:II. Propuesta de la Comisión:Consejo de Estabilidad Financiera (CEF)Consejo de Estabilidad Financiera (CEF)

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Esta tarea implicaría dos componentes: Manejo de riesgos sistémicos. Tarea de

carácter preventivo, consistente en preservar la fortaleza del sistema financiero.

Manejo en situaciones de crisis. Se refiere al accionar en situaciones de crisis sistémicas o de crisis inminente. En estos casos, el CEF coordinaría las

acciones de todas las entidades relevantes con el propósito de limitar la propagación de la crisis y evitar que ésta afecte al resto de la economía.

II. Propuesta de la Comisión:II. Propuesta de la Comisión:Objetivo del CEFObjetivo del CEF

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Los miembros del CEF serían el Ministro de Hacienda (quien presidiría), el Presidente del BCCh y los Presidentes de tres Comisiones (CS, CCM y CP).

El CEF contaría con una Secretaría Técnica (“ST”), provista por la División de Política Financiera del BCCh, pero sometida a la tuición del CEF.

El Gerente de la ST asistiría a las sesiones del CEF, con derecho a voz.

II. Propuesta de la Comisión:II. Propuesta de la Comisión:Estructura del CEFEstructura del CEF

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La ST generaría estudios relativos a: la estabilidad del sistema financiero; realizará ejercicios de tensión (stress

tests); evaluará los posibles efectos sistémicos de

las iniciativas regulatorias o sanciones; y propondrá reformas tendientes a

preservar la estabilidad financiera. Asimismo, el CEF contaría de un pequeño

grupo administrativo y técnico con el fin de facilitar el diálogo con la ST y darle continuidad a sus tareas.

II. Propuesta de la Comisión:II. Propuesta de la Comisión:Estructura del CEFEstructura del CEF

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II. Propuesta de la Comisión:II. Propuesta de la Comisión:Funciones y Facultades del CEFFunciones y Facultades del CEF

Tendría un rol preventivo, identificando, supervisando y mitigando los riesgos para la estabilidad financiera.

Formalizaría la coordinación entre agencias regulatorias para evaluar y manejar el riesgo sistémico.

Podría elaborar y recomendar políticas que contribuyan a la estabilidad financiera, como: requerimientos contra-cíclicos de capital y

colateral; límites al apalancamiento y la deuda de

corto plazo;

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II. Propuesta de la Comisión:II. Propuesta de la Comisión:Funciones y Facultades del CEFFunciones y Facultades del CEF

requisitos de liquidez;

límites a la concentración de activos, normas de disclosure, requisitos de sistemas backoffice, etc.

Podría recomendar la incorporación de nuevos sectores o instrumentos al perímetro regulatorio.

En caso de crisis, coordinaría las acciones de las entidades relevantes, pudiendo recomendar la intervención de una institución cuyo colapso representara un riesgo sistémico.

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II. Propuesta de la Comisión:II. Propuesta de la Comisión:Funcionamiento del CEFFuncionamiento del CEF

Las decisiones del CEF no afectarían la independencia de los reguladores, salvo en materias que pudiesen afectar la estabilidad financiera.

El CEF revisaría las nuevas normas (ex-ante) y la formulación de cargos cuando las Comisiones juzguen que las regulaciones o sanciones pudiesen tener implicancias sistémicas.

III. Las Críticas al InformeIII. Las Críticas al Informe

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El Informe de Estabilidad Financiera (IEF) del Banco Central del 2º semestre, trae un recuadro sobre el Informe de nuestra Comisión en sus págs. 60-62.

El recuadro valora el informe, y señala que:

"en términos generales, estas propuestas tienden a coincidir con los lineamientos de la mayoría de los proyectos de reforma financiera emprendidos en diversas jurisdicciones en las últimas dos décadas."

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Las críticas del recuadro se centran en las atribuciones del CEF, que considera muy amplias y desliza que crean un problema al BC al quedar bajo el mando del MH.

Señalan asimismo que nuestra propuesta se encuadra dentro de la tradición de EE.UU., pero que la experiencia de Australia, Canadá, y la Unión Europea es diferente, y contempla un órgano equivalente al CEF, pero con funciones de mera coordinación.

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No compartimos esos juicios por dos razones:

1. Nuestro informe tuvo especial cuidado de cautelar la autonomía del Banco Central, estableciendo que, tratándose de decisiones que afecten facultades del instituto emisor, esta institución tendrá derecho a veto.

2. El CEF propuesto en nuestro informe usa como referentes al Reino Unido y EE.UU., dos países que sufrieron directamente los efectos de la Crisis Financiera Global.

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Su experiencia por lo tanto es mucho más pertinente que la de Australia, Canadá y la UE, países que no sufrieron crisis financieras propias, y cuyas instituciones son previas a la Crisis Financiera Global, y por lo tanto no recogen sus lecciones.

La principal lección de dicha Crisis es que para cautelar la estabilidad financiera no basta con la supervisión micro-prudencial, y que se requiere una supervisión a nivel del sistema financiero en su conjunto.

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Precisamente esta es la función a la cual está llamado el CEF.

Si esta institución no estuviera dotada de facultades para monitorear y mitigar riesgos, así como para tomar acciones en forma directa en caso de crisis, su aporte sería ciertamente marginal.

Este tipo de funciones, con el Banco Central como un mero invitado, ya las desarrolla hoy el Comité de Mercado de Capitales.

Se trataría de un mero cambio de nombre.

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Otro aspecto de nuestra propuesta que fue criticado en una presentación del Gerente de Política Financiera del BC se relaciona con las atribuciones del CEF y la posibilidad de que estas pudieran afectar la independencia de las entidades regulatorias.

En primer lugar, debo recordar que una de las críticas que se ha hecho al gobierno corporativo de las actuales Superintendencias es precisamente que están desprovistas de independencia del poder político.

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En segundo lugar, nuestro informe propone una efectiva independencia de las entidades regulatorias, tanto en el plano normativo, como el sancionatorio y presupuestario.

En tercer lugar, la única eventualidad en que el CEF tiene facultades para prevalecer sobre una entidad micro-prudencial en nuestra propuesta, es en el caso de riesgos de carácter sistémico.

Esta facultad es hoy una recomendación expresa de organismos internacionales como el BID y el FMI.

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Por último, al Banco Central le preocupa que la Secretaría Técnica (ST) del CEF esté radicada en la Gerencia de Estabilidad Financiera del BC, señalando que ello podría comprometer su independencia.

Creemos que la independencia del Banco Central está cautelada desde el momento que el BC tiene poder de veto sobre las decisiones del CEF que afecten sus facultades.

Curiosamente ya existe un precedente en esta materia, la Secretaría Técnica de la Comisión de Distorsiones, radicada en el Banco Central.

IV. El Proyecto del EjecutivoIV. El Proyecto del Ejecutivo

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Días atrás, el Ministerio de Hacienda despachó a la Contraloría un Decreto creando el CEF.

Sin embargo, las atribuciones que le asigna este Decreto difieren notablemente de la propuesta hecha por la Comisión.

Se trata de un CEF que incluye al Banco Central como un mero invitado, y que carece de la potestad necesaria para realizar las tareas que requiere una institución llamada a actuar en tiempos de crisis.

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Pese a que el Mensaje del Decreto parecería darle un carácter ejecutivo, sus atribuciones solo le permiten realizar débiles recomendaciones, que podrían ser rechazadas o dilatadas por las entidades regulatorias.

Ello es consecuencia de haber optado por usar un decreto para crear el CEF, en circunstancias que sólo por ley se le pueden otorgar a este Consejo las atribuciones que le permitan actuar con eficacia.

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Estamos, pues, frente a un órgano meramente consultivo e incapaz de cumplir con la función que le corresponde para preservar la establidad del sistema financiero en casos de crisis agudas.

En tiempos en que las amenazas a la estabilidad de la economía mundial aumentan, no podemos sino lamentar que la propuesta del Ejecutivo no aproveche esta oportunidad para fortalecer nuestra institucionalidad financiera.

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